Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

На Западе мало кто ожидал коллапса Советского Союза. Тем более мало кто мог просчитать скорость этого фундаментального процесса. И уж совсем немногие могли предсказать степень стремления лидеров правительства независимой России воспроизвести западные экономические институты на российской почве. После 70 лет боязни Советского Союза и 40 лет попыток сдержать (если не уничтожить) советский коммунизм западные лидеры неожиданно оказались перед совершенно противоположной задачей: как помочь созданию рыночной экономики и демократической системы правления в России. Западные правительства, в том числе и администрация Буша, не были подготовлены к этой задаче.

Сразу же после распада коммунистической системы, в декабре 1991 года, российские власти предоставили западным правительствам огромные возможности вмешательства в суверенные дела России. Западные советники были приглашены «оккупировать» почти все ветви российской власти; чиновников МВФ попросили подготовить развернутые экономические планы; американский военный персонал получил возможность субсидировать и контролировать уничтожение российского ядерного оружия. Вместе с этими возможностями пришла огромная ответственность, поскольку трансформация советской командной экономической системы в рыночную, а советского авторитарного режима — в демократическую систему правления представляла собой самую масштабную мирную революцию, когда-либо предпринимавшуюся в современной мировой истории. Многие считали, что возникший перед Западом вызов был сравним с тем, который стоял перед архитекторами «плана Маршалла», американской программы восстановления Западной Европы после Второй мировой войны.

В некоторых критических аспектах задача была еще сложнее, чем та, которая возникла после Второй мировой войны. В России, отличавшейся от западноевропейских стран, нельзя было просто восстановить институты рынка и демократии. Они должны были создаваться заново, одновременно с мирным демонтажом старых, советских институтов^{151}. Независимая Россия также унаследовала от Советского Союза экономику, находившуюся в состоянии свободного падения, включавшего глубокий кризис платежного баланса, огромный избыток денежной массы, истощенные запасы твердой валюты и общество в состоянии паники. Зимой 1991/92 года даже замаячил призрак голода. Прежде чем взяться за долгосрочные реформы и создавать здоровую экономику, российским лидерам надо было позаботиться о том, чтобы пациент не умер^{152}. Более того, в отличие от Германии и Японии 1945 года, Россия к моменту реконструкции не потерпела поражения в большой войне, и многие политические силы отвергали западное вмешательство, сопротивлялись ему. Ситуация осложнялась тем, что Запад в целом не видел необходимости и не поддерживал идею срочного восстановления России в той мере, в какой это было характерно для западных лидеров применительно к восстановлению Западной Европы после Второй мировой войны, чтобы спасти эти страны от коммунизма и предотвратить новую войну в Европе. Если бы у России был противник, который угрожал бы не только ей, но и западным державам, то оказание помощи России было бы гораздо более важным, однако такой геополитической ситуации не существовало.

Было еще одно различие между послевоенной Европой и Россией после окончания «холодной войны». В 1945 году официальная Америка приветствовала поражение нацистской Германии и империалистической Японии. В отличие от этого, коллапс Советского Союза был воспринят в некоторых западных столицах неоднозначно. Многие деятели администрации Буша видели в этом не столько возможность, сколько опасность. Опасность того, что все, чего этой администрации удалось добиться с Михаилом Горбачевым, может превратиться в прах (может быть, даже радиоактивный). В конце концов Горбачев не стал мешать воссоединению Германии в рамках НАТО или проведению операции «Буря в пустыне» против Ирака. Он прекратил помощь антизападным режимам и позволил Восточной Европе идти своим путем.

В области безопасности опасения по поводу возможной дестабилизации заставили Бейкера бороться за то, чтобы на обломках СССР не возникло новых ядерных держав, а затем добиваться сокращения, но не очень радикального, численности ядерных вооружений. Весной 1992 года Беларусь, Украина и Казахстан встали на путь держав с безъядерным статусом (хотя, как мы увидим, стратегия запугивания, использовавшаяся Бейкером, в 1993 году себя уже не оправдывала в случае с Украиной и ее пришлось заменить поощрением и вовлечением). В январе 1993 года Буш и Ельцин подписали Договор о сокращении стратегических вооружений (ОСВ-2), открыв дорогу для некоторого сокращения тяжелых ракет, которое было большой головной болью для военных стратегов Запада в период «холодной войны».

Но если в сфере безопасности администрация Буша вела наступательную и изобретательную политику, которой соответствовали и полученные результаты, то в области экономики ситуация была более расплывчатой. Администрация Буша не проявила особой изворотливости в подходе к проблеме трудного перехода России к рынку. Поскольку никто в команде Буша не был последовательным приверженцем концепции преобразования режима, политика широкомасштабного вмешательства во внутренние дела России с целью построения капитализма не имела там своего поборника. В результате мелкие вопросы заслоняли более серьезные проблемы экономических преобразований. Осенью 1991 года для Министерства финансов США главная проблема заключалась в том, чтобы добиться от республик, которые вскоре станут независимыми, заверений в том, что они примут на себя все обязательства по долгам Советского Союза. Таким образом, как раз в тот момент, когда Россия могла бы избавиться от бремени прошлого, Запад во главе с Соединенными Штатами добился того, что на России осталось огромное финансовое бремя, оставленное ей в наследство советским коммунистическим режимом. Администрация Буша также никак не увязала эти обязательства выплаты долгов с какими-то существенными предложениями об оказании экономической помощи. Многие в администрации выражали скептицизм по поводу способности России эффективно использовать массированную экономическую помощь Запада. Брент Скоукрофт отмечает: «Мы не оказали им экономической помощи просто потому, что не верили, что эта помощь будет использована, а не провалится в бездонную дыру»^{153}.

Внутриполитическая обстановка в США укрепляла позиции этих скептиков. Сочетание американского экономического спада и вызова со стороны республиканского кандидата в президенты изоляциониста Патрика Бьюкенена заставило команду Буша проявлять осторожность в выдвижении предложений о предоставлении России крупномасштабной экономической помощи. По иронии судьбы критика со стороны другого перспективного кандидата в президенты — Билла Клинтона заставила Буша предложить в апреле 1992 года серьезный пакет помощи, хотя и этот пакет не содержал необходимых ингредиентов, которые могли бы помочь переходу России от командной системы к рыночной экономике. В апреле 1992 года мало кто в администрации Буша обладал энергией или проницательностью для того, чтобы мыслить стратегически об экономических бедах России. Вместо этого они думали о бедах президентской кампании самого Буша.

Помощь противнику?

На протяжении 40 лет после окончания Второй мировой войны творцы американской внешней политики действовали в рамках всеобъемлющей концепции «сдерживания» советского коммунизма. Появление в Кремле прозападного реформатора Михаила Горбачева поставило под вопрос рациональность логики сдерживания, но это произошло не сразу. Даже после коллапса Советского Союза многие опасались появления в Москве нового враждебного Западу режима и перспективы возобновления конфронтации между Соединенными Штатами и Россией. Другие просто считали, что Россия еще до прихода к власти коммунистов была и навсегда останется империалистической державой. А такому государству нельзя оказывать какую-либо помощь, поскольку Советский Союз или Россия могут снова представить угрозу интересам Запада. Консервативный экономист Мартин Филдштейн отмечал: «Предложение об оказании помощи нашим бывшим врагам, не связанное с требованием разоружения, является ошибочным». Для этого лагеря сторонников баланса сил предоставление помощи России выглядело иррациональным^{154}.

Изоляционисты выдвигали другой набор аргументов, которые они противопоставляли сторонникам взаимодействия и оказания активной помощи новому советскому и российскому правительствам. В Республиканской и Демократической партиях раздавались голоса, призывавшие к дистанцированию Америки от мировых дел, поскольку главная угроза ее безопасности — советский коммунизм был разрушен. Наиболее громогласным противником предоставления помощи был Патрик Бьюкенен, но левое крыло Демократической партии также проводило изоляционистскую линию. Например, в ответ на предложение президента Буша о предоставлении пакета помощи России в размере 24 млрд. долл. конгрессмен-демократ от штата Мичиган Дэвид Бонуа направил в Белый дом письмо, подписанное сотней его коллег в Палате представителей Конгресса США, где, среди прочего, заявлялось, что «на первом месте должны быть рабочие места для американцев»^{155}. Еще одна группа выступала против предоставления помощи на том основании, что она не принесет никакой пользы. В начальный период администрации Клинтона обозреватель Лесли Гелб писал в газете «Нью-Йорк таймс»: «Бросать триллионные суммы в экономику, сползающую в политическую анархию, непроизводительные расходы и коррупцию, не такая уж блестящая идея»^{156}. И хотя Гелб писал о России, многие аналитики говорили то же самое о Советском Союзе до его коллапса.

«Согласие на шанс»

Пока американские политики методично дискутировали вопрос о полезности оказания помощи экономическим реформам в Советском Союзе и России, перемены в Советском Союзе ускорялись по нарастающей. В этот период американо-советские отношения были как никогда теплыми. Продолжая традицию дружеских отношений между президентом Рональдом Рейганом и Генеральным секретарем Михаилом Горбачевым, с одной стороны, и госсекретарем Джорджем Шульцем и министром иностранных дел Эдуардом Шеварднадзе -с другой, президент Буш и его администрация также установили отношения тесного сотрудничества со своими советскими партнерами. Буш и Горбачев успешно работали вместе по проблемам сокращения вооружений, мирного роспуска Варшавского договора и воссоединения Германии. Исходя из этих дружеских отношений, которые сложились главным образом в результате советских уступок американским интересам, Михаил Горбачев и его правительство надеялись, что Соединенные Штаты будут играть существенную роль в оказании помощи экономическим реформам в Советском Союзе^{157}. (В то время Советский Союз не просил помощи Запада в проведении политических реформ.) Представители обеих стран считали, что Запад может сыграть позитивную роль в руководстве советскими экономическими реформами. Бывший посол США в Советском Союзе Джек Мэтлок пишет в своих мемуарах: «Анализируя обстановку в начале 1989 года, я пришел к выводу, что этот год может стать для США годом возможностей в плане оказания влияния на развитие советской системы. Наша политика уже помогла определить советский курс в таких вопросах, как права человека и свободный обмен информацией; теперь настало время пустить в ход нашу экономическую мощь, но не так, как мы это делали в период «холодной войны», путем введения санкций и других мер принуждения, а путем поддержки шагов, направленных на то, чтобы вовлечь Советский Союз в мировое сообщество»^{158}.

В 1990 году эти дискуссии стали еще более серьезными, потому что Горбачев был готов двинуться дальше по пути радикализации реформ, а советская экономика была на грани коллапса. В начале 1991 года Горбачев поручил своему экономическому советнику Григорию Явлинскому разработать программу широкомасштабной помощи и партнерства с правительствами Запада. Весной 1991 года Явлинский совместно с профессором Гарвардского университета Грэхемом Аллисоном (в 1993 г. он придет в клинтоновский Пентагон) и Робертом Блэквиллом (который только недавно оставил свой пост в аппарате СНБ) предложил план под названием «Согласие на шанс».

В этом плане были две главные идеи. Первая заключалась в том, что Запад должен предоставить помощь в реформировании Советского Союза в размере нескольких миллиардов долларов, то есть выделить средства, по масштабам приближающиеся к «плану Маршалла». Вторая сводилась к тому, что деньги должны начать поступать после того, как Советский Союз предпримет определенные шаги по созданию институтов, необходимых для осуществления рыночных преобразований. Аллисон и Блэквилл утверждали, что Горбачев оказал Западу огромные услуги, и «у Америки не было никакой заинтересованности в быстром распаде Советского Союза». Поскольку избежание ядерной войны оставалось главным приоритетом национальной безопасности США, а распад Советского Союза представлялся вполне реальным, гарвардские академики считали, что предстоявшая в июле 1991 года встреча «большой семерки» давала Западу идеальную возможность выделить реальные денежные средства «при условии продолжения политической плюрализации и последовательной экономической программы для быстрого перехода к рыночной экономике». Если Советский Союз сократит расходы на оборону и на субсидирование государственных предприятий, легализует частную собственность и отпустит цены, тогда Соединенные Штаты, Европа и Япония должны в течение трех лет выделять ежегодно по 15-20 млрд. долл. в виде грантов для поддержания платежного баланса, развития инфраструктурных проектов и обеспечения социальных гарантий^{159}.

21 мая 1991 г. Аллисон организовал встречу Явлинского с представителями Госдепартамента Робертом Золликом и Дэнисом Россом. Золлик считал, что Явлинский хорошо понимал, как надо сочетать микро- и макроэкономику, но, к несчастью, в тот период в советском обществе не было микроэкономических основ, необходимых для развития рыночной экономики. По мнению Золлика, план «Согласие на шанс» предусматривал, что «деньги извне могут компенсировать отсутствие основ собственности, договорных прав и даже самого примитивного верховенства закона, регулирующего процесс рыночного обмена в обществе». Он предупредил Явлинского, что план «Согласие на шанс» может вызвать в России отрицательную реакцию, поскольку националисты и коммунисты будут утверждать, что реформы идут по планам Запада. Золлик предложил Явлинскому сделать заявление, что его план будет служить интересам России и Россия при любых условиях должна будет принять эти меры, но это будет легче осуществить, если США и Европа окажут поддержку. Явлинский со своей стороны дал понять Золлику, что, по его глубокому убеждению, Советскому Союзу не надо давать «деньги вперед», но делать это надо только после того, как он предпримет определенные шаги. Явлинский заявил: «В противном случае вы только будете опутывать долгами моих детей. Вы должны использовать обещание предоставления денег в будущем, чтобы мы делали то, что нужно делать сейчас»^{160}.

Оказание помощи в масштабах, предложенных Явлинским, Аллисоном и Блэквиллом, сталкивалось с тремя крупными проблемами. Первая заключалась в том, что эта помощь предназначалась Советскому Союзу, который все еще тратил значительные средства на создание вооружений, нацеленных на Соединенные Штаты. Как мир узнал в августе 1991 года, сторонники жесткой линии все еще оставались в высших эшелонах власти. В силу этого сторонники смены власти и даже распада Советского Союза не хотели оказывать поддержку режиму Горбачева крупными денежными вливаниями. В этом они имели союзника в лице Бориса Ельцина, который не хотел, чтобы страны Запада субсидировали советский режим и тем самым продлевали его существование.

Российские лидеры предприняли ряд шагов, направленных на блокирование плана «Согласие на шанс». В качестве противовеса связям советского правительства с Гарвардским университетом правительство Ельцина установило отношения с Гуверовским институтом и получило свою собственную группу американских советников, которые занялись дискредитацией советского плана. Задолго до коллапса Советского Союза российские лидеры также установили контакты со Всемирным банком и Международным валютным фондом с целью блокирования возможных переговоров с советским правительством об оказании помощи. И хотя российские лидеры понимали, что эти международные институты могут подписать соглашения с Россией только после того, как она получит международное признание и вступит в эти институты, они хотели не допустить оказания финансовой помощи Советскому Союзу. С учетом этого плюрализма суверенитетов в Советском Союзе участие Запада в экономических реформах застопорилось[36].

Вторая проблема заключалась в трудности создания убедительной программы, которая могла бы обеспечить микроэкономическую стабильность и проведение структурных перемен в стране, которая почти на протяжении века уделяла очень мало внимания проблемам дефицита, инфляции или праву собственности. По сравнению со странами Восточной Европы в Советском Союзе требовались более глубокие перемены. Западные экономисты буквально бродили в потемках, когда пытались оценить, не говоря уже о том, чтобы рекомендовать, политику, которая могла бы привести к изменениям в этих институтах.

Экономист Массачусетского технологического института и советник Явлинского Стэнли Фишер, ставший впоследствии управляющим директором Международного валютного фонда, размышляет: «Читаешь, как нас критикуют за то, что мы не понимали необходимости перестройки системы управления, и думаешь, что критики ошибаются. По правде говоря, никто не представлял, насколько трудной будет эта реформа управления с учетом бюрократических и других специальных интересов, существовавших в России. Поэтому я считаю, что неодооценивалась не необходимость, а трудность осуществления этих мер»^{161}.[37] К тому же американские политические лидеры испытывали определенные сомнения в том, что Горбачев понимал насущность проведения радикальных экономических реформ и был готов пойти на них. Соединенные Штаты четко заявляли, что сначала Горбачев должен начать подлинные реформы и только потом он получит обещания помощи. Но даже весной 1991 года американские чиновники не были уверены в том, что Горбачев искренне принял идеи рыночной экономики, и продолжали выражать скептицизм в отношении возможности заключения сделки «Согласие на шанс» с Горбачевым^{162}.

И наконец, был вопрос о том, где взять деньги. Японцы не проявляли энтузиазма в оказании крупномасштабной помощи Советскому Союзу, пока не будет урегулирован территориальный спор в отношении Курильских островов, оставшийся после Второй мировой войны. Немцы уже предоставили Советскому Союзу массированную помощь в качестве платы за воссоединение Германии и вывод советских войск. К тому же само воссоединение потребовало от правительства в Бонне огромных расходов. Джордж Буш шел на выборы в период, когда американская экономика находилась в полосе спада и правительство имело бюджет с огромным дефицитом. Таким образом, политический фон для предложений об оказании крупномасштабной помощи, да еще не кому-нибудь, а Советскому Союзу, представлялся администрации весьма неблагоприятным.

Весной и летом 1991 года Аллисон и Явлинской энергично лоббировали свой проект помощи в столицах западноевропейских стран и в Вашингтоне. В июле того же года состоялось историческое появление Горбачева на заседании «большой семерки» в Лондоне, где ему представилась возможность выступить с призывом об оказании Западом крупномасштабной помощи Советскому Союзу^{163}. Однако ни американская помощь, ни помощь «семерки» не поступили. Если не считать небольших сумм на финансирование обустройства передислоцируемых войск, согласованных на переговорах о воссоединении Германии, американские представители тормозили рассмотрение просьб о помощи. Путч августа 1991 года вообще поставил крест на плане «Согласие на шанс».

Коллапс Советов и новое «окно возможностей»

После распада Советского Союза в декабре 1991 года возможности для проведения экономических преобразований в России радикально изменились. Осенью 1991 года Борис Ельцин назначил Егора Гайдара заместителем председателя правительства, ответственным за экономическую реформу. Гайдар привлек группу молодых радикально настроенных реформаторов, исполненных решимости провести в возможно короткий срок широкие рыночные реформы. Поскольку эта команда Гайдара предвидела (совершенно правильно), что ее пребывание у власти будет непродолжительным, она попыталась провести весь комплекс экономических реформ сразу — эта стратегия получила очень неудачный ярлык «шоковой терапии»^{164}. Стратегия Гайдара предусматривала немедленный отпуск цен и полную свободу торговли. В то же время правительству нужно было контролировать расходы и денежную массу, чтобы как можно быстрее достичь макроэкономической стабилизации. За освобождением цен и достижением макроэкономической стабильности должна была последовать полномасштабная приватизация. По мнению Гайдара, этот план быстрого снижения роли государства был оправдан еще и тем, что российское государство, возникшее всего несколько недель назад, просто не обладало возможностью провести экономическую реформу административными средствами^{165}. Другие варианты, требовавшие сильного государства, как, например, постепенное освобождение цен или проведение под контролем государства конкурентных аукционов по распродаже предприятий, в то время были просто неосуществимы. Поскольку Гайдар и его команда считали, что они пробудут у власти недолго, они хотели сделать как можно больше и как можно скорее. При проведении радикальных реформ Гайдар первоначально не рассчитывал на помощь Запада. Он ринулся вперед со своей программой либерализации цен и макроэкономической стабилизации без каких-либо гарантий помощи от Запада. Он достиг сокращения дефицита бюджета и снижения инфляции с 20% в январе до примерно 8% в августе 1992 года, еще до того, как в Россию стала поступать сколь-нибудь существенная помощь Запада. Он и его коллеги в новом правительстве просто не верили в то, что США будут вкладывать деньги в страну, которая еще недавно была главным противником Запада. Его первый опыт взаимодействия с представителями МВФ также настроил его и других коллег в российском правительстве скептически в отношении перспектив своевременных и позитивных действий со стороны МВФ. Консервативная бюрократия МВФ не спешила принять Россию в эту организацию. Более того, одной из первых рекомендаций фонда стало предложение о сохранении на территории бывшего СССР рублевой зоны, что, по мнению Гайдара, имело бы для России катастрофические последствия. Помощь и советы иностранных правительств и международных финансовых институтов намного отставали от темпа происходивших в России революционных преобразований. Сделанное в апреле 1992 года президентом Бушем и канцлером Колем заявление о предоставлении России крупной помощи вызвало энтузиазм Гайдара относительно возможных выгод от этого^{166}. Сначала он и его коллеги думали, что Запад может незамедлительно предоставить крупную помощь для ликвидации дефицита и достижения сбалансированности бюджета, что даст России возможность взять под контроль инфляцию[38]. Российские реформаторы также надеялись, что западные правительства могут предложить России стабилизационный фонд для поддержки конвертируемости рубля, подобно тому как это было сделано в 1990 году в Польше. Многие эксперты считали, что такой внешний стабилизационный фонд был необходим, чтобы у России появились какие-то шансы достижения стабилизации в краткосрочной перспективе. Весной 1992 года Фишер и экономист Яков Френкель писали: «Общая финансовая помощь и поддержка программы платежного баланса пока не поступили. Такая помощь России, особенно в виде фонда стабилизации валюты, просто необходима для того, чтобы реформы могли набрать темп и работать»^{167}. Масштаб, разумеется, должен быть различным. Если Польше для стабилизации валюты потребовался 1 млрд. долл., то российские представители и их западные адвокаты лоббировали создание для России фонда размером в 6 млрд. долл.

В конкретных условиях осени 1991 и весны 1992 года перед Западом были широко распахнуты двери для участия и оказания влияния на перестройку российской экономической системы и политического устройства. Вопросы суверенитета, которые так часто в других странах становятся камнем преткновения между донорами и получателями помощи, для российских реформаторов на этом этапе просто не существовали. Поскольку задача преобразования советской командной системы в российскую рыночную экономику была, пожалуй, самой амбициозной экономической «реформой», которая когда-либо предпринималась, российские реформаторы приветствовали интеллектуальную помощь Запада. Гайдару и его команде Запад был нужен как источник идей и знаний об экономической реформе. К тому же Гайдар и его команда в политическом плане были никому в России не известны. Они нуждались в поддержке Запада для легитимизации во внутриполитическом плане перед своими критиками в российском парламенте, а также перед президентом Ельциным. Если авторитетные фигуры из Всемирного банка, Международного валютного фонда или Белого дома скажут Ельцину, что его команда молодых реформаторов проводит правильную политику, его можно было убедить продолжить данный курс. В силу этого в тот период такие фигуры, как Андерс Аслунд, Дэвид Липтон и Джефри Сакс, оказывали прямое и весьма важное влияние, давая советы новому российскому правительству по проблемам макроэкономики. Одновременно в Государственном комитете по имуществу, который в то время возглавлял Анатолий Чубайс, команда западных советников во главе с гарвардским экономистом Андреем Шлейфером и американским адвокатом Джонатаном Хэем в тесном контакте с российскими специалистами разрабатывала законы и инструкции по приватизации[39].

И хотя присутствие в Госкомимуществе этих иностранных (в большинстве американских) советников в конечном счете вызывало интуитивный протест российских националистов и коммунистов, это внешнее вмешательство во внутренние дела России продолжалось в течение нескольких лет. Позже через программы, поддерживавшиеся американским Агентством международного развития, американские консультанты работали непосредственно или по контрактам практически во всех российских правительственных учреждениях, связанных с процессом экономических реформ, включая Центробанк, Минфин, Минэкономразвития и Федеральную комиссию по ценным бумагам.

У Гайдара и его команды были сторонники в США, считавшие, что Запад получил историческую возможность навсегда похоронить коммунизм, которую нельзя упускать. Гарвардский профессор Джефри Сакс, один из самых рьяных проповедников активного вовлечения Запада, настойчиво проводил мысль о том, что международная помощь была необходимым условием экономических реформ в России: «Страны нельзя преобразовывать без щедрого и дальновидного участия международного сообщества». Оказав помощь Польше сделать прыжок в рыночную экономику посредством всеобъемлющего пакета реформ, проводимых одновременно, Сакс считал, что то же самое можно будет сделать и в России^{168}. Однако масштаб помощи должен быть больше. По оценке Сакса, «пакет всесторонней помощи, включая стабилизационный фонд, поддержку платежного баланса и продовольственной помощи, обойдется в 1992 году в 15-20 млрд. долл.»^{169}. Всемирный банк оценивал финансовые потребности России на 1992 год в размере около 23 млрд. долл., большая часть которых не могла быть обеспечена за счет внутренних источников. Неожиданным сторонником стратегии Сакса стал бывший президент США Никсон. Сравнив ситуацию Россия-Запад с дебатами о Китае и Западе в 50-е годы, Никсон предостерег политиков, что историки будут задаваться вопросом, кто потерял Россию, если реформы в России потерпят крах, а Запад в это время будет стоять в стороне. Канцлер Гельмут Коль тоже довольно активно старался убедить Соединенные Штаты занять более конструктивную позицию в вопросе оказания помощи российским реформам. Другие сторонники взаимодействия с Россией и оказания ей помощи проводили аналогию с «планом Маршалла», подчеркивая тем самым сложность ситуации и масштаб задач^{170}. Не все, однако, поддерживали такой смелый подход. Например, такие экономисты, как Чарльз Вольф из корпорации «Рэнд», Мартин Филдштейн из Национального бюро экономических исследований и Джуди Хелдон из Гуверовского института, предлагали направлять в Россию группы специалистов для оказания технической помощи, но выступали против выделения правительственных субсидий. Они считали, что в России эти деньги будут потеряны, поскольку там отсутствовали основные рыночные институты. Эти консервативные экономисты считали, что, пока не будут определены основные «правила игры» в плане собственности, принят коммерческий кодекс и не будет проводиться здравая кредитно-денежная политика, помощь России будет просто питать коррупцию и задерживать проведение реформ^{171}. Другие ставили на первое место российские инициативы, а не западную помощь. Министр финансов Германии Тео Фогель во время встречи с Гайдаром в апреле 1992 года в Вашингтоне убеждал своих западных коллег: «Мы должны ориентировать их на «самопомощь»… Мы должны дать им понять, что мы хотим помочь, но главная ответственность лежит на них». Другие считали, что членство России во Всемирном банке и МВФ будет иметь катастрофические последствия для российских реформ. Весной 1992 года Крэйг Робертсон из Центра стратегических и международных исследований категорически заявил: «Я не думаю, что любой совет, который МВФ может дать бывшему Советскому Союзу, будет стоить пару центов»^{172}.

Долг

По иронии судьбы самым оживленно обсуждавшимся в администрации Буша вопросом после роспуска Советского Союза было не то, сколько США должны дать России, чтобы помочь ее возрождению, а сколько Россия должна заплатить долгов бывшего СССР. После большевистской революции 1917 года новый советский режим отказался от долгов царского правительства. Теперь Запад хотел позаботиться о том, чтобы российская революция 1991 года не вызвала такого же отречения[40]. Во время пребывания в Москве в сентябре 1991 года госсекретарь Бейкер постарался донести до Горбачева мысль о связи западной помощи с выполнением обязательств по предыдущим советским долгам. Встречаясь с Горбачевым 11 сентября, Бейкер изложил позицию США следующим образом. Во-первых, советское правительство должно очень аккуратно подходить к реструктуризации, поскольку, если Советский Союз утратит кредитоспособность, Запад не сможет обеспечить ему даже чрезвычайных поставок продовольствия и медикаментов. Во-вторых, советское правительство должно обеспечить свою «прозрачность» для «большой семерки» в отношении размеров своих золотовалютных резервов. Наконец, если рычаги управления экономикой будут передаваться республикам, им придется принять на себя и ответственность за долги Советского Союза^{173}.

В ту осень для советников Бейкера вопрос долга не был приоритетным: советник Госдепартамента Роберт Золлик считал главным стратегическим вопросом создание микроэкономических основ рыночной экономики; директор аппарата планирования политики Дэннис Росс полагал, что необходимо использовать представившуюся историческую возможность и оказать существенную помощь новым демократам. Однако впервые с 1989 года, когда администрация Буша пришла в Белый дом, возглавляемый Бейкером Госдепартамент утратил контроль над одним из важных вопросов политики США в отношении СССР, в данном случае в пользу Министерства финансов, которое не было расположено проводить активную линию в вопросах оказания экономической помощи. Дэннис Росс вспоминает: «Если Бейкер хотел добиться чего-то от Буша, то никто не мог его остановить — ни Скоукрофт, ни Чейни. А [министр финансов Николас] Брэйди мог. Конечно, тут было сплошное соперничество, но Буш не хотел отдавать кому-то предпочтение и не желал, чтобы его ставили перед необходимостью выбора. И Бейкер знал, что нажимать не следует». «Но, не принимая решения, Буш тем самым вставал на сторону Брэйди», — добавляет Росс. И хотя Золлик время от времени возвращался к этому вопросу, он постепенно терял контакт со своими русскими партнерами. У него сложились тесные отношения с советником Горбачева Явлинским, но не было контакта с Егором Гайдаром и новой экономической командой, сложившейся вокруг Бориса Ельцина^{174}.

Ведущую роль в определении экономической политики в отношении России играл заместитель министра финансов Дэвид Малфорд, занимавший этот пост с 1984 года. Помимо России он также отвечал за координацию политики в рамках «большой семерки». Он очень хорошо знал историю советских долгов и считал, что «проблема долгов в принципе очень прозрачна, и решается она в соответствии с определенными финансовыми реалиями». Более того, по словам одного представителя Госдепартамента, который достаточно тесно работал с Министерством финансов, «в то время все были согласны, что мы имеем дело не с бедной страной. Она являлась экспортером энергоресурсов. Но если она хочет тратить деньги на оборону, то это ее выбор. Она может и должна платить свои иностранные долги»^{175}.

В октябре 1991 года, перед ежегодным заседанием Всемирного банка и Международного валютного фонда в Бангкоке, министры финансов «большой семерки» услышали от Явлинского (в то время он был членом комиссии по экономической политике, созданной переходным правительством после путча), что после 10 ноября Советский Союз будет не в состоянии выполнять свои обязательства по долгам. Это, как вспоминает Малфорд, «стало для всех нас большой новостью». В Москву немедленно отправились эмиссары «большой семерки», поскольку ни США, ни их партнеры не собирались оказывать финансовую помощь стране, которая не справлялась с обслуживанием имеющегося долга. Это, как сказал в сентябре Бейкер Горбачеву, сделает невозможным оказание гуманитарной помощи, а Запад считал положение настолько серьезным, что не исключал возникновения беспорядков предстоящей зимой, если такая чрезвычайная помощь не будет оказана. Предоставление новых кредитов будет возможно только в том случае, если советское правительство достигнет взаимопонимания с Западом по поводу реструктуризации своего долга^{176}. Встречи посланцев «большой семерки» проходили в течение нескольких дней в гостинице «Октябрьская». Вспоминает Дэвид Малфорд: «Мы всей «семеркой» пытались объяснить им, как это все работает, что произойдет, если выплаты по долгам прекратятся, что такое «Парижский клуб» и как он действует. Было много разногласий и враждебности, например между Украиной, Россией и другими [республиками]. Они утверждали, что Советский Союз, может быть, и сделал эти долги, но они этих денег никогда не видели и не могут нести ответственность за часть этого долга, потому что они никогда и ничего от этого не имели»^{177}. «Семерка» приняла решение, что Россия и остальные республики должны заключить так называемое соглашение о солидарной и индивидуальной ответственности. Такое соглашение устанавливает не только общую ответственность, но каждый из участников также отвечает в полном объеме за весь долг. Малфорд так характеризует подобное соглашение: «Оно идеально подходит, если вы хотите связать кого-нибудь или связать какую-то группу, но если члены этой группы сильно отличаются друг от друга по своим возможностям, тогда главное преимущество заключается в том, что самый сильный участник, в данном случае Россия, будет «на крючке» и в ответе за всех. Но если Россия не будет платить и никто другой не будет платить, то в конечном счете «крайним» оказывается самый слабый, что абсолютно непрактично. По этой причине я немного волновался в отношении соглашения о солидарной и индивидуальной ответственности, но мы все же решили попробовать заключить его»^{178}. Последовавшие переговоры были исключительно трудными, поскольку республики настаивали на том, что они не могут отвечать за долги, которые не дали им никакой пользы. Российские представители понимали, что им придется взять на себя весь долг при том условии, что к России переходят все зарубежные активы Советского Союза (например, здания посольств и другая собственность).

Дэвид Малфорд и помощник министра финансов по международным вопросам Олин Ветингтон были убеждены в преждевременности рассмотрения любых программ помощи, даже если Москва выполнит основные условия создания рыночной экономики. Они считали главным, чтобы мировой рынок испытывал доверие к России, а это означало, что России необходимо избежать дефолта. По их мнению, это был единственный путь для вступления ее во Всемирный банк и Международный валютный фонд, что, в свою очередь, являлось ключом к получению западных кредитов. Учитывая природные ресурсы России, особенно ее запасы нефти и газа, многие выражали скептицизм по поводу якобы имеющей место ее неспособности погашать долги, к тому же в случае необходимости Россия всегда могла перебросить деньги из области обороны на другие цели^{179}.

Представители Министерства финансов США не только считали, что Советский Союз, а затем Россия должны взять обязательство по обслуживанию внешнего долга, чтобы сохранить свою кредитоспособность, но также утверждали, что Россия никогда не ставила вопрос о прощении долга^{180}. Отчасти это объяснялось стремлением российских представителей быть признанными в качестве государства — правопреемника Советского Союза. Но они также просто могли бояться поставить этот вопрос. Гайдар вспоминает, как Малфорд «угрожал, что, если не будет заключено письменное соглашение, он остановит поставки американского зерна». По сути, Гайдар утверждает, что новое российское правительство присоединилось к переговорам с западными представителями в Москве еще в ноябре

1991 года, когда советское правительство уже пообещало экспортировать 100 т золота. Однако Запад в ответ на готовность России подписать соглашение о солидарной и индивидуальной ответственности снял свое требование о продаже золота, экспорт которого, по словам Гайдара, означал бы «финансовый Брест-Литовск»^{181}.[41] Дефолт, конечно, мог нанести серьезный ущерб международной репутации России, хотя критики вроде Сакса утверждают, что необходимость обслуживать долг (даже в ограниченных масштабах) способствовала «финансовой дестабилизации России в критический период начала 1992 года»^{182}. Он также задается вопросом, что могло бы произойти, если бы «семерка» проявила инициативу и предложила России простить хоть часть советского долга, особенно после коллапса Советского Союза в декабре 1991 года. Кредитоспособность России была бы подорвана, но, как мы теперь знаем, она и так упала. Однако Россия все же не была бы обременена долгами, накопленными ужасным режимом, правившим страной на протяжении семи десятилетий. Консервативно настроенный Ричард Перл в то время говорил: «Мы должны найти какой-то способ списать долги и дать Ельцину шанс на победу. По крайней мере мы можем уничтожить долговые расписки его недемократических предшественников»^{183}. Правда, Россия была должна Германии значительно больше, чем другим странам Запада, и Соединенным Штатам было бы трудно подбить союзников на такой шаг, поскольку из общей суммы советского долга на декабрь 1991 года в 65 млрд. долл. задолженность США составляла всего 2,8 млрд. долл.^{184} И все же хотелось бы вообразить реакцию российского общественного мнения, если бы в конце 1991 года Соединенные Штаты предложили простить хотя бы часть этого долга в 2,8 млрд. долл., чтобы помочь новой России встать на ноги.

Между тем этому воображению не суждено было сбыться. Представитель Госдепартамента Дэннис Росс отмечает, что частично это было связано с тем, что Египту предложили простить долги за его участие в коалиции, которая вела войну в Персидском заливе, и на этом фоне Министерству финансов было крайне трудно выступить с новой инициативой о прощении долгов. Но он также сетует, что «проблема была не только в подходе Министерства финансов к долгам, тут сказывалось и отношение этого ведомства к оказанию помощи. Они выступали против и смотрели на проблему через темные очки. Мы готовили предложения, учитывали стратегические реалии, что было похоже на то, как если бы мы тащили в гору телегу, нагруженную камнями. Они сопротивлялись на каждом шагу. Брэйди всегда мог пойти к Бушу и свести все к узким экономическим интересам. И Бушу было трудно с ним спорить. Буш говорил, что он хотел бы что-то сделать, но все это сильно ограничивалось критериями, которыми руководствовалось Министерство финансов»^{185}.

Вялая двусторонняя помощь

Двусторонняя помощь России была весьма ограниченной и оставалась таковой до конца администрации Буша. Помимо обстоятельств, на которые ссылался Росс, существовали еще две причины, ограничивавшие масштабы помощи: во-первых, опасение по поводу того, что может случиться с деньгами, поскольку никто не знал, куда делись деньги, которые были ранее направлены в Москву; во-вторых, принципиальное соображение политического плана в отношении иностранной помощи. После победы Харриса Вуфорда в ноябре 1991 года на выборах в Сенат от штата Пенсильвания президент был сильно обеспокоен, что оказание крупной экономической помощи России может повредить ему, поскольку опросы общественного мнения указывали на большие сомнения американцев в отношении его способности управлять экономикой.

Робость Буша видна из его собственных мемуаров. Описывая первое заседание кабинета после августовского путча, состоявшееся 4 сентября 1991 г., на следующий день после его возвращения из отпуска, проведенного в Кеннебанкпорте, Буш вспоминает: «Чем больше я слушал, как шло заседание кабинета, тем больше убеждался, что мы просто не располагали достаточной информацией для выработки конкретной программы помощи. Мы не хотели наступления голода в Советском Союзе или возникновения там дефицита лекарств. На мой взгляд, широкая программа помощи, согласованная «большой семеркой», была наилучшим вариантом… Прежде чем предлагать какую-то крупную финансовую помощь, мы должны были понять, как сложатся отношения между центром и республиками»^{186}.

Для изучения вопросов помощи была создана небольшая межведомственная рабочая группа во главе с председателем Совета экономических консультантов Майклом Боскиным, в которую также вошли представители Белого дома, Госдепартамента и Министерства сельского хозяйства. Учитывая отсутствие заинтересованности в оказании помощи, направленной на решение задач перехода к рыночной экономике, группа довольно скоро сосредоточилась на краткосрочных задачах. 20 ноября 1991 г. США объявили о предоставлении продовольственной помощи в размере 1,5 млрд. долл., главным образом в виде гарантированных сельскохозяйственных кредитов. Через неделю Конгресс выделил еще 100 млн. долл. в качестве чрезвычайной помощи в рамках программы Нанна-Лугара. Однако к этому моменту у администрации все еще не было четкой стратегии в вопросах оказания помощи^{187}.

Официально советник Госдепартамента Роберт Золлик возлагал ответственность на Советский Союз: до тех пор, пока в стране не будут проведены реформы, требуемые основными международными финансовыми институтами, деньги не окажут никакого эффекта. В начале октября 1991 года он заявил в одном из подкомитетов Конгресса: «Учитывая масштабы советской экономики, даже крупные финансовые вливания со стороны западных правительств будут недостаточны для решения фундаментального вопроса — обеспечения экономического роста. Мы окажем новым лидерам реформаторов плохую услугу, если затушуем тот факт, что только приток частного капитала даст им возможность создавать новые рабочие места и обеспечить экономический рост»^{188}. Вопрос о прямой помощи России и другим республикам все еще не стоял в повестке дня.

Советский Союз на тот момент действительно еще не приступил к формированию основ рыночной экономики. Но не менее важной причиной дальнейших событий было то, что американская администрация не смогла наладить контакт с командой Бориса Ельцина, о чем говорит и Виктория Нуланд, работавшая в посольстве США в Москве осенью 1991 года, утверждая, что платой за «слишком большую привязанность к Горбачеву» явилось то, что американцы до весны 1992 года не могли установить рабочего контакта с командой Ельцина^{189}. Нельзя сказать, чтобы команда Буша была настроена враждебно к правительству Ельцина. Просто американские официальные представители не могли как следует сфокусироваться на проблемах и нуждах нового российского правительства. Команда Буша откладывала налаживание отношений с российским правительством до тех пор, пока Советский Союз не перестал существовать, а это означало, что более четырех месяцев было потеряно как раз в тот момент, когда время бежало очень быстро^{190}.[42] Контакты между командой Гайдара и администрацией Буша были эпизодическими. Самое поразительное, что объявленный в апреле 1992 года Бушем и Колем пакет помощи в размере 24 млрд. долл. не был согласован и даже не обсуждался с правительством Гайдара. Сам Гайдар узнал о нем всего за несколько часов до официального сообщения^{191}. Этот провал был обусловлен не только бюрократическим ступором в высших эшелонах администрации, которая никак не могла решить, как ей подойти к правительству Ельцина, но и общим снижением роли Госдепартамента в экономических вопросах. Министерство финансов захватило инициативу и свело все к проблеме задолженности, в результате в течение нескольких месяцев после путча проблема экономической помощи оставалась вне поля зрения. Роберт Золлик вспоминает: «Когда Гайдар сменил Явлинского и Министерство финансов объявило, что оно берет дело в свои руки, для меня наступила пауза. Меня беспокоило то, что Минфин был слишком зациклен на проблеме задолженности, которая при всей ее важности была лишь частью более широкого микро- и макроэкономического вызова. Центр активности сместился в сторону министров финансов «большой семерки» и их заместителей, что сделало еще больший акцент на проблеме бюджетов и долгов, оставив в стороне вопрос о создании других основных элементов экономической конструкции». По его мнению, общественность придавала слишком большое значение размерам долларовой помощи, что еще больше искажало картину. Считалось, что критики администрации будут оценивать ее роль в оказании помощи России по числу долларов, которые она готова была дать России, хотя, если там не будет создано основ частной собственности, четких принципов контрактного права, конкурентного и прозрачного рынка, эти деньги будут потеряны. Он также утверждал, что американцы попали в трудное положение, поскольку, по его убеждению, русским прежде всего надо было решать вопросы микроэкономики. И хотя Золлик признает, что администрации, чтобы завоевать доверие в этой сфере, нужно было предложить значительно большие суммы денег, он в то же время отмечает, что если бы Буш заявил, что микроэкономика должна быть на первом месте, то критики президента заявили бы, что он «упускает великую историческую возможность»^{192}.

После нескольких месяцев пребывания на вторых ролях как в концептуальном, так и в практическом плане, с точки зрения оказания экономической помощи, Госдепартамент наконец сделал усилие, чтобы вернуть себе ведущую роль. Местом действия стал Принстонский университет, где Бейкер выступил 12 декабря, за две недели до официальной кончины Советского Союза. Госдепартамент был так решительно настроен вернуть себе лидирующую роль, что даже не стал согласовывать проект выступления с представителями Министерства финансов. Дэннис Росс перестал отвечать на телефонные звонки из Минфина. К декабрю рейтинг Буша снизился до 47%, и президент не хотел выступать по вопросам внешней политики, что создавало благоприятный момент для Бейкера^{193}.

В основе выступления Бейкера был меморандум типа «Что делать?», подготовленный его аппаратом сразу же после путча. В этом документе было выдвинуто несколько предложений, которые составили сердцевину выступления: проведение конференции доноров для оказания гуманитарной помощи, выделение финансовых средств на конверсию оборонной промышленности и другую техническую помощь, а также направление Корпуса мира в Россию и другие республики^{194}. Когда в сентябре 1991 года Бейкер был в России, он сообщил Бушу из Санкт-Петербурга о том, сколь высоки ставки в деле поддержки новых демократов. При этом он проводил аналогию с послевоенным восстановлением Германии и Японии и снова повторил, что Москва должна иметь «серьезную программу движения к рыночной экономике», согласованную с международными финансовыми институтами, и если они это сделают, то «очередь будет за нами, и мы не сможем идти на попятную»^{195}. В декабре ему наконец представилась возможность выдвинуть некоторые идеи. Важным компонентом экономического пакета стало объявление о проведении «координационной конференции» (по политическим соображениям ее не стали называть «конференцией доноров», как это первоначально предполагалось). Эта конференция, по словам Бейкера, должна была свести вместе «наших союзников по НАТО, Японию, Южную Корею, других членов Организации экономического сотрудничества и развития, а также наших партнеров по коалиции в Персидском заливе и международные организации». Кроме того, Бейкер заявил, что тремя другими важными задачами являются: демилитаризация, развитие демократии и оказание помощи силам свободного рынка^{196}. Бейкер также объявил, что поручает заместителю госсекретаря Лоуренсу Иглбергеру возглавить работу по оказанию помощи. Развивая другие ранее прорабатывавшиеся в Госдепартаменте идеи, Бейкер сообщил о расширении присутствия в России Корпуса мира, о создании при Министерстве торговли США программы подготовки бизнесменов, а также об усилиях, предпринимаемых «большой семеркой», по отсрочке платежей по советским долгам»^{197}.

И хотя проект выступления Бейкера, подготовленный аппаратом планирования политики Госдепартамента, скрывался от Министерства финансов, он получил апробацию Эда Хьюита из аппарата СНБ и Пола Вулфовица из Пентагона, которые встречались в Госдепартаменте с Россом и высказывали свои соображения. Европейское бюро Госдепартамента тоже ознакомилось с проектом выступления, но никто не заметил самой вопиющей ошибки: в тексте не было упомянуто Европейское сообщество (эту ошибку Госдепартамент взял на себя). Европейцы пришли в ярость, и не только потому, что, по их мнению, они уже делали больше американцев, но и потому, что как раз в это время должен был подписываться Маастрихтский договор, дававший жизнь новому и более широкому, чем Европейское сообщество, политическому и экономическому объединению континента. Бейкер постарался сгладить этот конфликт, заверив европейцев в Брюсселе, что невключение их в число участников конференции было просто ошибкой, но французы были настолько разгневаны, что отказались поддерживать эту намеченную на январь следующего года встречу. В конце концов помощник Иглбергера Кеннет Джастер, отвечавший за организацию конференции, предложил, чтобы январская конференция в Вашингтоне стала первой из трех, вторая была бы организована Европейским сообществом (она состоялась в мае в Лиссабоне), а третья — в Японии^{198}. Тот факт, что Бейкер, а не Буш изложил основы политики США в отношении иностранной помощи, не остался незамеченным. На следующий день после выступления Бейкера в Принстоне обозреватель газеты «Вашингтон пост» Кеннет Краутхаммер писал: «Трумэн понимал, что крупномасштабная программа восстановления далеких стран, бывших до недавнего времени нашими противниками, является слишком крупной и чуждой для американцев задачей, чтобы их мог поднять на это кто-либо, кроме президента. Наш президент должен выйти из своего кокона в Розовом саду, встретить лицом к лицу волну изоляционизма, обратиться по телевидению к нации и объяснить, что в настоящий момент нет более важной задачи для нашего будущего, чем демилитаризация, демократизация и умиротворение Советского Союза. Независимо от того, происходит это в год выборов или нет, было бы просто неуместно проявлять политическую робость и ссылаться на то, что это слишком сложная для понимания проблема. Те, кто не может понять это, должны не лавировать, а просто уйти в отставку». Или, как несколько лет спустя написал ученый Леон Сигал: «Когда Советский Союз в 1991 году прекратил свое существование, закончился и спор о том, кому надо помогать, Горбачеву или Ельцину. Ответ был — никому»^{199}.

Координационная конференция и далее…

В ходе подготовки намеченной на январь 1992 года в Вашингтоне координационной конференции Бейкер старался обеспечить высокий уровень участия других стран и держать под контролем подготовку самих Соединенных Штатов. Бейкер сказал Иглбергеру, что согласен с созданием межведомственной рабочей группы, поскольку Госдепартамент во многом будет зависеть от Министерства сельского хозяйства, Агентства международного развития, Министерства энергетики, Министерства обороны и Объединенного комитета начальников штабов, но Иглбергер должен все это жестко контролировать, поскольку, как отметил Бейкер, «у нас нет времени для межведомственного дискуссионного клуба»^{200}. В конце декабря Дэннис Росс и исполняющий обязанности помощника госсекретаря Ралф Джонсон подготовили для Бейкера и Иглбергера концептуальный документ, в котором детализировали цели и перспективы конференции помимо очевидной задачи демонстрации американского лидерства. Одна из этих целей сводилась к тому, чтобы послать «сигнал надежды» от имени мирового сообщества демократам в России и в других новых независимых государствах. Вторая заключалась в том, чтобы создать базу политической поддержки долгосрочной политике участия США в постсоветских преобразованиях. Росс и Джонсон предупреждали, что на стадии подготовки конференции администрация должна четко донести до американской общественности, почему расходование американских денег на эти цели укрепляет безопасность Америки, делает американцев более свободными и процветающими^{201}.

Росс уже на протяжении нескольких месяцев и в гораздо большей степени, чем его коллеги из Белого дома и Госдепартамента, занимался вопросами преобразований. Некоторые доморощенные скептики считали, что США не смогут найти достаточного количества финансовых средств, конференция окончится провалом и США как инициатор ее созыва будут выглядеть очень глупо. Министерство финансов твердо выступало против выделения денег на эти цели. Даже в самом Госдепартаменте Роберт Золлик поддержал ее лишь потому, что «она отвечала существовавшим в американском обществе настроениям (что-то надо было делать) и стала организующим моментом для Запада в целом: он мог продемонстрировать свой интерес к преобразованиям в России». Но, поскольку сам Золлик считал, что материальная поддержка не принесет пользы, пока Россия не займется структурными преобразованиями, он не испытывал особого энтузиазма по поводу этого мероприятия^{202}. Наибольший энтузиазм проявлял Дэннис Росс, который уже через несколько дней после провала путча предлагал провести «конференцию доноров». Он признает: «Я видел это не через призму экономики, а с точки зрения исторического момента, понимая, сколь высоки были исторические ставки, исторические возможности или исторические потери в случае нашей пассивности. Мы просто не оправдаем возлагаемых на нас надежд, если ограничимся чисто риторической поддержкой». И добавляет: «Их потребности были столь велики, что поддержка извне была им совершенно необходима». Но в ретроспективе он также отмечает, что «проявлялась излишняя самонадеянность относительно того, что может быть сделано извне. Золлик более взвешенно и трезво рассчитал, что принесет плоды, а что — нет»^{203}.

Координационная конференция создала пять рабочих групп: по продовольствию, по медицине, по жилью, по вопросам энергетики и технической помощи. В Госдепартаменте обсуждался вопрос, стоит ли приглашать страны, которым требуется помощь, но возникли опасения, что в этом случае возникнет атмосфера безобразной торговли (в конце концов было решено через два дня после окончания конференции направить в Минск специальную группу для разъяснения ее решений). Параллельно проходила конференция представителей неправительственных организаций и деловых кругов, созванная для обсуждения возможной роли неправительственного и частного секторов в этом процессе^{204}.

22 января 1992 г. на открытии координационной конференции присутствовали представители 47 стран и семи международных организаций^{205}. Что же касается американских долларовых вливаний, то, как пишет Бейкер, он «вытряс» из директора Управления бюджета и менеджмента Ричарда Дармана 645 млн. долл., и именно такую цифру президент назвал, выступая на координационной конференции. Это были не такие уж большие деньги, но, защищая данное решение, Бейкер спустя несколько лет говорил российским официальным представителям: «Если вы помните, я получил для вас 5 млрд. долл. у саудовцев… Это, конечно, не 15 млрд., но это одна треть той суммы, — неплохая мелочь… В тех условиях, учитывая законодательные ограничения, мы просто не могли собрать для вас 20 млрд. Но в отсутствие реальных и принципиальных реформ и признаков того, что вы двигались вперед, это все равно бы не помогло»^{206}.

Однако на критиков это в то время не произвело впечатления. Обозреватель «Нью-Йорк таймс» Уильям Сафайер писал: «На этой неделе Бейкер организовал грандиозный дипломатический спектакль, долженствовавший показать наше стремление выступать в роли сверхдержавы и в то же время предоставив в год выборов платить по счету японцам и саудовцам». Сафайер отмечал, что неоказание помощи России объясняется серьезными отрицательными моментами, а риск, связанный с оказанием помощи, представляется несущественным. Таким образом, отмечал Сафайер, «разумная твердая линия заключается в том, чтобы оказать помощь, но данное вчера президентом обещание выделить 645 млн. долл. нельзя считать большой помощью». Рассматривая вопрос о помощи России в перспективе, один репортер заметил, что на Европейский Союз приходился 71% направленной в регион помощи, а на США — только 6%.^{207}

Самым конкретным шагом, предпринятым США в ходе конференции, было решение о проведении операции «Надежда» по доставке неотложной гуманитарной помощи Советскому Союзу. Американским представителям было трудно дать точную оценку угрозы возникновения предстоящей зимой голода и гражданских беспорядков. Подготовленная ЦРУ Национальная разведывательная оценка не давала четкого ответа. В ноябре 1991 года аналитики ЦРУ считали, что, с одной стороны, «серьезные экономические трудности, раскол вооруженных сил и продолжающиеся межэтнические конфликты могли в сочетании привести этой зимой к возникновению самых серьезных гражданских беспорядков в бывшем Советском Союзе со времени прихода большевиков к власти»; с другой — всего через несколько страниц эти же аналитики отмечали, что «в целом заявления и действия Ельцина дают основания для осторожного оптимизма в том плане, что российское правительство сохранит стабильность»^{208}.

Под руководством представителя Госдепартамента Ричарда Армитиджа США в феврале 1992 года организовали 54 рейса грузовых самолетов типа С-5 и С-141. К концу года в Россию 65 авиарейсами и 311 морскими контейнерами было доставлено гуманитарной помощи (продовольствие и медикаменты, оставшиеся после операции «Буря в пустыне») на 189 млн. долл. Бейкер еще в декабре 1991 года предложил Ельцину, чтобы российские и американские военные взяли на себя доставку грузов чрезвычайной помощи, и Ельцин согласился^{209}.

Операция «Надежда», помимо того что она была важным символическим жестом в сторону России и других бывших советских республик, дала им реальное продовольствие и реальные лекарства, но при этом она не была чисто альтруистическим мероприятием. Бейкер вспоминал, что представители Объединенного комитета начальников штабов и Министерства обороны выбирали вместе с Госдепартаментом объекты для оказания помощи. «Пять лет назад, — писал он, — эти специалисты по объектам занимались бы тем, что выявляли цели для нанесения ракетных ударов, а специалисты Агентства по инспекциям на местах гонялись бы за советскими ракетами. Теперь это стало еще одним свидетельством того, что «холодная война» перевернулась с ног на голову»^{210}. Это было не совсем так. Бейкер умалчивает, что, когда специалисты по целям достали свои карты Советского Союза, чтобы выбрать города, куда должна была пойти гуманитарная помощь, они изучали их не только с точки зрения доставки грузов, но и для уточнения данных на цели, включенные в американские стратегические ядерные планы^{211}.

Странное партнерство: союз Клинтона и Никсона против Буша

Россия и другие новые независимые государства (ННГ) не были приглашены на координационную конференцию, но они вполне явно выражали свою заинтересованность в получении большей помощи. Во время работы конференции первый заместитель председателя российского правительства Геннадий Бурбулис выразил признательность за предоставленную гуманитарную помощь, но попросил еще больше. Имелось в виду как минимум 6 млрд. долл. для финансирования импорта, оплачиваемого в твердой валюте, 7 млрд. для создания стабилизационного фонда на период достижения конвертируемости национальной валюты и еще 6 млрд. для чрезвычайных закупок продовольствия и медикаментов. Он также просил об отсрочке выплаты процентов по внешнему долгу на 1992 год.

В конце января руководитель администрации Ельцина Юрий Петров встретился с помощником госсекретаря по европейским делам Томасом Найлсом и заявил ему, что шансы российской программы реформ на успех в условиях отсутствия реальной помощи оцениваются как пятьдесят на пятьдесят. «Время риторики прошло, — заявил Петров. — Гуманитарная помощь нас не спасет. Русские должны увидеть улучшение их жизни завтра, а не в 1995 году. Мы на грани обвала». Но за день до этого госсекретарь Бейкер, встречаясь с министром иностранных дел Андреем Козыревым, заявил, что даже запланированный «воздушный мост» — не такое простое дело «в период экономического спада и в год выборов». Он также предупредил, что продолжение поставок вооружений Ирану и Ливии отрицательно скажется на поддержке программ помощи американской общественностью^{212}.

В Кэмп-Дэвиде президент Ельцин тоже высказал угрозу: если его правительство потерпит неудачу, «холодная война» и гонка вооружений возобновятся, и «снова это будет тот же самый режим, от которого мы только что избавились». Американцы информировали своих союзников, что в ходе этих встреч Ельцин попросил увеличить поставки продовольствия, но «не высказывал просьб о более широкой экономической помощи». Пресса, однако, сообщала, что Ельцин был так расстроен, что ему не удалось получить в Кэмп-Дэвиде конкретной помощи, что когда он оказался в Канаде, то пожаловался на страны, которые «говорят и говорят», но не реагируют на просьбы России о помощи^{213}.

Администрацию действительно надо было подталкивать, поскольку в целом она занимала позицию, которую лучше всего выразил в феврале 1992 года Малфорд. В ответ на российские просьбы он заявил: «Никто не собирается — а я говорю за всю «семерку» — завтра же утром сесть и выписать чек на 12 млрд. долл.»^{214}. Точно так же как команда Буша старалась избежать вмешательства в процесс политических преобразований в России, она хотела избежать втягивания Америки в процесс происходивших в России экономических преобразований.

Однако политическое давление ощущалось по двум направлениям. Одним источником такого давления был губернатор штата Арканзас и кандидат от Демократической партии на пост президента США Билл Клинтон, который назначил на 1 апреля, непосредственно перед первичными выборами в штате Нью-Йорк, свое важное выступление по вопросам внешней политики. Большую часть своей кампании кандидат Клинтон посвятил внутренним проблемам Америки, косвенно критикуя Буша за чрезмерно большие расходы в сфере внешней политики в ущерб внутренним проблемам американского общества. «Глупец, все дело в экономике» — таков был главный боевой клич кампании Клинтона. Однако под влиянием Института прогрессивной политики (аналитического центра Демократической партии, связанного с Советом демократического лидерства, который Клинтон возглавлял до выдвижения своей кандидатуры) команда Клинтона разработала внешнеполитическую программу, содержавшую призыв к увеличению и ускорению помощи российским реформам.

У Буша были внушительные достижения в других областях внешней политики, но его пассивность в вопросе экономической помощи дала возможность Клинтону критиковать его именно в этом вопросе. В своем выступлении 1 апреля ведущий претендент от Демократической партии подверг критике действующего президента: «Нынешняя администрация слишком осторожничает в вопросах помощи России. Причем не из политических соображений, а из политического расчета. Вот теперь, подталкиваемый демократами в Конгрессе, критикуемый Ричардом Никсоном и понимая, что я поднимал этот вопрос с декабря, президент, наконец, именно в тот момент, когда я говорю об этом, выдвигает план оказания помощи России и другим новым республикам». «Триумф демократии в России, — добавил Клинтон, — станет огромным благом для Америки и всего мира, обеспечит снижение расходов на оборону, уменьшение ядерной угрозы, уменьшение риска экологических катастроф, сокращение экспорта вооружений и риска распространения ядерного оружия, обеспечит доступ к огромным ресурсам России путем мирной коммерческой деятельности, создаст новый крупный рынок для американских товаров и услуг»^{215}.

Как явствовало из выступления Клинтона, он шел в фарватере другого критика Буша — Ричарда М. Никсона. Напоминая об исторических дебатах на тему «Кто потерял Китай?», сыгравших в 50-х годах такую важную роль в его политической карьере, бывший президент предостерегал, что потеря России будет иметь в 90-х годах «несравненно более разрушительные последствия». Это предостережение содержалось в «секретном» меморандуме Никсона от марта 1992 года, озаглавленном «Как проиграть “холодную войну”», содержание которого стало достоянием всех журналистов и других заинтересованных сторон в Вашингтоне. Меморандум содержал исключительно жесткую критику администрации Буша и ее неспособности поддержать Ельцина, этого «самого прозападного лидера в российской истории». Если Ельцин потерпит неудачу, писал Никсон, то «перспективы на следующие пятьдесят лет будут весьма мрачными». А что сделала администрация Буша? «Мы предоставили кредиты для закупки сельскохозяйственной продукции. Мы провели международную конференцию для фотографов… которая была богата риторикой, но скудна действиями. Мы отправляем шестьдесят грузовых самолетов с остатками продовольствия и медикаментов от войны в Персидском заливе. Мы решили послать двести добровольцев Корпуса мира — очень щедрый жест, если бы объектом нашей помощи была небольшая страна вроде Верхней Вольты, но чисто символический, когда речь идет о России… Это жалкий и неадекватный ответ»^{216}.

Никсон предлагал оказать гуманитарную помощь путем направления «тысяч менеджеров», которые должны научить русских и других, как надо строить частные предприятия, реструктурировать долги советского периода и регулировать график выплаты процентов по долгам, выходить с российскими товарами на западные рынки, создавать многосторонний фонд стабилизации валюты в размере «десятков миллиардов долларов». Никсон также предлагал создать на Западе единую организацию, которая координировала бы все эти усилия. «Ставки высоки, — писал бывший президент, — а мы играем так, как если бы это была игра на мелочь»^{217}.

Чтобы быть услышанным, Никсон провел настоящий блиц в средствах массовой информации. Он выступил в программе «Найтлайн» телевизионной компании Эй-Би-Си и на шоу Ларри Кинга в программе телекомпании Си-Эн-Эн. Он добился, что о его меморандуме стали писать ведущие репортеры и обозреватели: Томас Фридман из «Нью-Йорк таймс» и Строуб Тэлботт из журнала «Тайм». В результате всех этих усилий 11 марта в вашингтонском отеле «Времена года» состоялась большая конференция, на которой за ланчем выступил сам Никсон, а за ужином — президент Буш^{218}.

Однако Буш и его высшие советники продолжали проявлять осторожность. Их беспокоили главным образом спад в американской экономике и ситуация с первичными выборами в Республиканской партии, где изоляционист Патрик Бьюкенен критиковал Буша за увлечение внешней политикой. Они также продолжали испытывать беспокойство по поводу уже выделенных Москве денег, за которые никто не собирался отчитываться. В день конференции заместитель госсекретаря Лоренс Иглбергер выступил в Комитете по ассигнованиям Палаты представителей Конгресса с предупреждением, что ресурсы Америки не безграничны. Администрация предлагала выделить бывшим советским республикам на 1992-1993 годы чуть больше 600 млн. долл. в дополнение к уже выделенным 860 млн. Наконец, когда Буша на пресс-конференции прямо спросили о его отношении к призывам Никсона, он выразил свое несогласие: «Этих денег просто нет. Мы и так тратим слишком много. У меня просто нет денег для того, чтобы сделать все, что мне хотелось бы сделать», и добавил уклончиво: «В этом вопросе у нас могут быть некоторые разногласия»^{219}.

Но даже Конгресс оказывал давление на президента и требовал от него более решительных действий. В день открытия организованной Никсоном конференции посол США в Москве Роберт Страусе выступил в сенатском Комитете по иностранным делам и поддержал обеспокоенность Никсона: «Мы не с погремушкой играем. Это большие проблемы, вопросы жизни и смерти, решается будущее наций». Сенатор-республиканец от штата Северная Каролина Джесси Хелмс, не склонный к проявлению благотворительности в международных делах, написал послу: «Веди нас, и мы пойдем за тобой. И скажи, Боб, что нам надо делать»^{220}.

Обещание в 24 миллиарда долларов

Хотя ближайшие советники Буша и признают, что они чувствовали давление со стороны Конгресса, тем не менее они отрицают, что Никсон или Клинтон заставили президента сделать 1 апреля 1992 г. первое заявление по вопросу иностранной помощи. Скоукрофт отмечает, что в условиях политического давления администрация должна была что-то сделать, но оговаривается, что ей просто потребовалось больше времени, чтобы определить, о каком пакете в тех условиях должна была идти речь. Скоукрофт добавляет: «Никсон, конечно, раздражал, но он не оказал никакого влияния на наши действия». Тем временем, пишет Бейкер, Бушу после 31 марта (предельная дата, установленная Конгрессом) необходимо было сделать заявление в отношении резолюции об иностранной помощи России. Но администрация как раз хотела избежать обсуждения в рамках этой резолюции вопроса о финансовой помощи России. Однако такое заявление должно быть сделано, и не позже 6 апреля — дня открытия российского Съезда народных депутатов, на котором Гайдар и его команда реформистов будут бороться за свое политическое выживание. Ельцин еще до встречи с Бушем в телефонных разговорах с президентом и в письмах несколько раз высказывался о желательности американской поддержки. Об этом же российский министр иностранных дел Козырев говорил с Бейкером во время их встречи в марте в Брюсселе. Поскольку 3-5 апреля приходились на пятницу-воскресенье, Бейкер считал, что любое заявление должно быть сделано 1 или 2 апреля^{221}.

Вряд ли можно считать случайным совпадением, что пресс-конференция Буша началась в 11.04, за 20 минут до начала выступления Билла Клинтона в Ассоциации внешней политики в Нью-Йорке. Буш предложил пакет помощи в размере 24 млрд. долл.: 4,5 млрд. долл. должны быть выделены МВФ и Всемирным банком; 11 млрд. — странами «семерки» на двусторонней основе, причем 2 млрд. из этой суммы должны поступить от США (главным образом в виде безвозмездных ссуд и кредитов для закупки американского продовольствия); 6 млрд. предполагалось направить на создание фонда стабилизации российской валюты и 2,5 млрд. — на реструктуризацию «неамериканских» долгов России^{222}. Таким образом, теоретически финансовый вклад США будет достигать 5 млрд. долл. Предложение Буша также предусматривало принятие специального законопроекта, известного как Закон «О поддержке свободы России, нарождающихся евразийских демократий и открытых рынков». Кроме того, Буш обещал обратиться к Конгрессу с просьбой о выделении дополнительно 15 млрд. долл. международным кредитным организациям для оказания помощи новым странам, возникшим на месте Советского Союза^{223}.

И хотя это было всего лишь одно выступление в ходе долгой избирательной кампании, сама по себе цифра — 24 млрд. долл. — оживила в России надежды на расширение участия Америки в российских преобразованиях. Как уже отмечалось, это заявление вызвало настоящий взрыв оптимизма в команде Гайдара в отношении того, что Запад может действительно сыграть ключевую роль в поддержке стабилизационной программы, за спасение которой она в то время боролась. По мнению Гайдара, проведенная в январе либерализация цен прошла лучше, чем ожидалось. Случившийся в одночасье астрономический взлет цен не привел к массовым выступлениям на улицах. После января месячный показатель инфляции стал двигаться в нужном направлении. И все же к апрелю промышленные лобби стали добиваться увеличения субсидий, а популистские политики — указывать на отсутствие результатов реформ как на доказательство их провала. Гайдар и его сторонники считали, что крупномасштабная одномоментная финансовая помощь федеральному правительству будет идеальным антиинфляционным способом устранения проблем платежного баланса. Выбор времени для указанного заявления также оказал существенное влияние на ход внутриполитической борьбы в России. Одновременно противники гайдаровской формулы экономических преобразований консолидировали силы на Съезде народных депутатов с намерением изгнать Гайдара и его молодых реформаторов. В качестве защиты Гайдар и его сторонники ссылались на обещанные 24 млрд. долл. иностранной помощи и результаты собственной работы, предупреждая, что в случае отстранения их от власти предложения о помощи будут аннулированы. Пригрозив отставкой, Гайдар и его команда отбили все атаки на апрельской сессии Съезда народных депутатов. В этом раунде борьбы американская риторика помогла спасти российских реформаторов.

За риторикой, однако, не последовало реальной помощи. Выдвигая это предложение, американцы даже не посоветовались с «семеркой». Японцы были не согласны с цифрами, а премьер-министр Кииси Миядзава узнал о предстоящем выступлении Буша только за шесть часов. Представители британского казначейства заявили после выступления Буша: «Если сделать моментальный снимок, то он покажет нас в воздухе, когда мы сделали только три четверти первого оборота двойного сальто-мортале». А германский представитель пренебрежительно отозвался об этом как о предвыборном политиканстве^{224}.

Отдельные элементы пакета помощи были предметом больших споров в последние месяцы. Еще в феврале Ельцин во время визита в Москву Бейкера обратился к нему с просьбой создать для России по примеру Польши фонд стабилизации национальной валюты. Бейкер пообещал предпринять шаги в этом направлении и сдержал свое слово, несмотря на первоначальное сопротивление Министерства финансов и большой скептицизм со стороны своего собственного советника Роберта Золлика, считавшего, что «шансы на стабилизацию российской валюты были весьма слабыми. Кроме того, подобный стабилизационный фонд сковал бы значительные средства, которые могли найти лучшее применение. Таким образом, вопрос о стабилизационном фонде стал еще одним символом поддержки, вышедшим далеко за рамки своей относительной полезности». И хотя предложение об увеличении квоты МВФ находилось некоторое время на рассмотрении Конгресса, президент только в апреле подал сигнал, что он действительно хотел этого^{225}.

В своем выступлении 1 апреля Буш признал, что в предложенном пакете помощи было «не так уж много действительно новых денег». Заместитель министра финансов Дэвид Малфорд к этому добавляет: «Сумма в 24 млрд. долл. складывалась из ранее заявленных обязательств. Позиция США сводилась к тому, что мы не выделяем для России новых денег». Сам Буш через неделю после своего выступления так разъяснил свой подход к вопросу иностранной помощи: «Хочу сказать вам, что в этом году просто невозможно провести через Конгресс что-то новое в плане иностранной помощи сверх того, что мы предложили. Было бы просто нереально думать, что можно сделать что-то большее»^{226}.

Самая неотложная потребность в деньгах была связана с необходимостью макроэкономической стабилизации в России, и эти деньги должен был дать МВФ, а не США[44]. В конечном счете МВФ в августе 1992 года выделил первый миллиард долларов, но эта помощь пришла только после того, как гайдаровская программа стабилизации стала разваливаться. К тому моменту, когда деньги МВФ поступили на счета правительства, Гайдар потерял контроль над реформами[45]. Положение усугублялось тем, что обещанный Бушем 6-миллиардный стабилизационный фонд никогда так и не был создан ни МВФ, ни кем-либо еще. Когда те, на кого была возложена задача оценки целесообразности создания такого фонда, высказали свои рекомендации, первые попытки России в этом направлении уже провалились. Эти попытки оказания многостороннего содействия процессу макроэкономической стабилизации были слишком робкими и слишком запоздалыми.

Обещанная в апреле двусторонняя американская помощь не была предназначена для целей стабилизации. Наоборот, существенная часть этих денег — 1,1 млрд. долл. — представляла собой «связанный кредит», который мог использоваться только для покупки американского продовольствия, то есть для увеличения американского экспорта. Если бы эти кредиты были выделены в декабре 1991-го или январе 1992 года, они могли бы быть полезными, но в апреле 1992 года, когда угроза голода миновала, они уже не выглядели столь своевременными.

Наиболее существенным и новаторским элементом пакета помощи был Закон «О поддержке свободы…». Для оказания практической помощи Соединенным Штатам надо было отменить бесчисленное множество всевозможных ограничений, действовавших в период «холодной войны». Бейкер предложил идею законопроекта в своем выступлении в Принстоне в декабре 1991 года, и после нескольких месяцев напряженной работы в Госдепартаменте президент получил законопроект, который он мог направить в Конгресс^{227}. В течение следующего десятилетия эта программа оказала существенное влияние на внутриполитическое развитие России в широком плане. Однако в 1992 году стратегическое значение законопроекта было еще неясно. Администрация намеревалась добиться его скорейшего принятия, но представители обеих партий в Сенате жаловались: не могут понять, что Закон «О поддержке свободы…» имеет в виду. Администрация также поспешила со своими апрельскими предложениями и выдвинула их без достаточных консультаций. Когда представитель Госдепартамента Ричард Армитидж выступал в Конгрессе, сенатор-республиканец от штата Висконсин Роберт Кастен заявил, что законопроект о поддержке свободы — просто «блесточки, скрепки и дымовая завеса»^{228}.

Когда Ельцин в июне 1992 года находился с визитом в Вашингтоне, Буш осторожно пытался добиться от него четкого заявления в отношении судьбы американских военнопленных, что должно было способствовать поддержке этого закона в Конгрессе. Президент даже написал записку Бейкеру с предложением формулировок, которые следовало использовать Ельцину: «Ельцин должен сказать Конгрессу примерно следующее: “Я не знаю ни одного случая, чтобы в России или в других бывших республиках Советского Союза остался хоть кто-то живой из американских военнопленных или пропавших без вести лиц. Но я заявляю, что мы проверим все отчеты и все архивы, чтобы пролить свет на судьбу этих пропавших американцев. Заверяю вас, что если кто-либо из американцев когда-то удерживался и его можно отыскать, я его найду. Я верну его семье”»[46].

17 июня 1992 г., выступая на редко созываемом совместном заседании обеих палат Конгресса, Ельцин заявил: «Я обещаю вам, что будут изучены все документы во всех архивах для выяснения судьбы каждого пропавшего американца. Заверяю вас, что, если в моей стране хоть одного можно найти, я его найду. Я возвращу его семье…»^{229}.

Ельцин также упрекнул своих слушателей за недостаточную поддержку: «Благодарю вас за аплодисменты. Вижу, что все встают. Однако некоторые из вас, кто поднялся и аплодирует, пишут в газетах, что до тех пор, пока Ельцин все не сделает и не выполнит свою работу, Конгресс не примет Закон “О поддержке свободы…”». Я, по правде говоря, не совсем понимаю вас, дамы и господа… Вы говорите, что сначала я должен сделать свою работу, а потом вы поддержите меня и примете закон. Я что-то вас не понимаю»^{230}.

К лету в администрации Буша все были убеждены, что без Ельцина любые реформы в России потерпят крах. Даже Малфорд заявил на одном из совещаний в июне: «Посол Боб Страусе сообщает, что, когда Ельцин находится в Москве, он — номер один и два, и три, и четыре, и пять, и шесть, а других вообще нет. Он сам принимает все решения, и ближайшее окружение зависит от его физического присутствия, таково реальное положение дел»^{231}. И хотя аналогичная оценка спустя всего лишь год побудила Билла Клинтона выделить огромную по масштабам помощь, Буш был слишком ограничен в политическом плане, слишком неуверен в своих оценках перспектив развития России и слишком осторожен по природе, чтобы пойти на большее. Принятый осенью Закон «О поддержке свободы…» обеспечил выделение около 400 млн. долл. на гуманитарную и техническую помощь. Однако в конце 1992 года, накануне смены администрации в Вашингтоне, российский Съезд народных депутатов отправил в отставку Гайдара и заменил его опытным аппаратчиком Виктором Черномырдиным, занимавшим пост министра в правительстве Горбачева. Самый удачный момент для оказания помощи российским реформам был упущен.

Заключение

Подход Джорджа Буша к вопросам оказания экономической помощи Советскому Союзу и России определялся его принципиальными идеологическими установками в международной сфере. По его представлениям, государственными делами конкретной страны должны управлять ее собственные государственные деятели. Попытки оказания влияния на положение дел в других странах недопустимы. Буш не был склонен добиваться демократизации в Советском Союзе, а потом и в России. Он был готов довольствоваться ограниченной ролью в вопросе преобразования российской экономики от командной к рыночной модели. В результате США действовали в этом направлении медленно и осторожно.

Такая политика определялась не соотношением сил на международной арене или внутриполитической обстановкой в США — как раз эти два фактора действовали в благоприятном плане. Но Россия все еще была страной, способной уничтожить Соединенные Штаты в ядерной войне. А теоретики-реалисты все еще ссылались на это как на препятствие для оказания помощи соперничающей державе. Однако призрак экономического хаоса в России потенциально создавал гораздо большую угрозу, чем ее реформирование. Соотношение сил в мире не давало четких указаний на то, как США должны относиться к внутриполитическим переменам в России. Внутриполитическая обстановка в самих Соединенных Штатах, как уже отмечалось, тоже оказывала влияние на подход к данной проблеме. Буш не был готов давать что-то жителям Москвы в то время, когда жители Манчестера в Нью-Гэмпшире тоже ожидали от него денег[47]. Вместе с тем, экономические проблемы Америки хотя и несколько осложняли возможности выбора, но не определяли его. Энергичный нажим на МВФ в плане быстрого выделения более крупных ресурсов сказался бы незначительно или вообще никак не сказался бы на положении американских налогоплательщиков.

Тот факт, что некоторые представители администрации выдвигали альтернативные подходы, говорит, что принятый курс не был единственно возможным. Такие представители администрации, как сотрудник Госдепартамента Дэннис Росс, выступали за проведение более активной политики на российском направлении после распада Советского Союза. Андерс Аслунд вспоминает, что в то время Золлик говорил ему: надо быть готовым выделить 25 млрд. долл. на дело, в которое веришь, но в то же время надо быть готовым потерять эти деньги, а если шансы на успех невелики, то вообще не стоит рисковать. Сам Золлик не был уверен, что игра стоила свеч. Росс был более склонен рассматривать вопрос о предоставлении существенной помощи, но в конечном счете все это наталкивалось на сопротивление Министерства финансов. Росс вспоминает: «Я был настроен на крупную акцию. На наших глазах происходили наиболее существенные стратегические перемены XX века. Речь шла о крахе российской революции. Для меня главное заключалось в том, что в России были наши парни, которые хотели демократии, и у нас была просто колоссальная заинтересованность в том, чтобы они добились успеха. И им нужны были деньги. Дайте им 60 млрд. долл. в год». Однако Скоукрофт, который был настроен гораздо более скептически, чем Росс и даже Золлик, в отношении возможных результатов, напоминает: «Минфин вообще не проявлял никакого энтузиазма»^{232}. Другими словами, политика Буша в вопросе оказания экономической помощи России явилась результатом столкновения точек зрения деятелей его администрации, по-разному оценивавших систему приоритетов американской внешней политики. В конечном счете президент, как и многие другие деятели его администрации, не разделял точку зрения Росса. И в первую очередь тогда это касалось Министерства финансов.

Трудно сказать, могла ли крупномасштабная помощь иметь в то время решающее значение. Но даже если бы США и их западные союзники сформировали зимой 1991/92 года программу, которая предусматривала бы выделение гораздо более крупных сумм в ответ на конкретные шаги с российской стороны, трудно сказать, получила ли бы эта программа серьезную поддержку в Вашингтоне и Москве. Политолог Питер Реддавэй утверждает, что правительство Ельцина не могло пойти по пути польской шоковой терапии 90-х годов просто потому, что оно не удержалось бы у власти. Требовать проведения подобной программы было все равно, что «требовать умышленного самоубийства, на что правительства обычно не идут»^{233}. (В декабре 1992 г. Ельцин отправил Гайдара в отставку.) Сакс, Аслунд и некоторые другие специалисты утверждают, что вливание реальных денег в российскую экономику могло бы обеспечить достижение стабилизации в 1992 году. Естественно, быстрая стабилизация более полезна для экономического роста, чем затяжная борьба^{234}.

Никто не может сказать, какой эффект более существенная финансовая помощь могла бы оказать в первый год правления Ельцина и в последний год пребывания Буша в Белом доме. И вообще, могла бы Россия освоить большие суммы денег, учитывая слабость правительства и отсутствие частной инфраструктуры? Мы можем только отметить, что в первый критический год российских реформ так и не было предпринято серьезных попыток оказать России помощь в достижении стабилизации.