Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

К концу срока администрации Клинтона процесс разработки вопросов двусторонней безопасности остановился. От прежнего сотрудничества в сфере безопасности остались только воспоминания. Всю первую половину 1997 года администрация вела борьбу за расширение НАТО. Единственное проявление американо-российского партнерства в период кампании в Косово — участие бывшего премьер-министра Виктора Черномырдина на заключительном этапе дипломатических переговоров — было омрачено российским военным демаршем, который привел к неожиданной и не согласованной с НАТО переброске российских войск в косовский аэропорт Приштина.

В июне 1999 года в ходе двусторонней встречи с Биллом Клинтоном на сессии «восьмерки» в Кёльне Борис Ельцин предложил заключить соглашение по контролю над вооружениями, в котором уступки России в сфере противоракетной обороны будут сопровождаться готовностью США к сокращению численности наступательных ядерных боеголовок, что явится как бы заключительным аккордом пребывания у власти двух президентов. Однако в последний день этого года Ельцин ушел в отставку, а его преемник Владимир Путин не проявил заинтересованности в переговорах с американской администрацией в последний год ее правления. Кроме того, когда русские в конце 1999 года вопреки собственным обещаниям отказались прекратить поставку обычных вооружений Ирану, возникло впечатление, что все разговоры о партнерстве в области безопасности стали достоянием идеалистического прошлого.

Поправки к Договору по ПРО

Дискуссии о внесении поправок в Договор по ПРО начались летом 1992 года. 20 лет назад, когда президент Ричард Никсон и генеральный секретарь Леонид Брежнев подписали этот договор, мир был другим. Сверхдержавы пришли к соглашению, что стабильность обеспечивалась тем, что каждая из сторон обладала такими ядерными силами, которые могли уничтожить другую сторону даже после нанесения ею первого удара. Другими словами, стабильность обеспечивалась гарантированным взаимным уничтожением (ГВУ). Для обеспечения ГВУ договор запрещал любые меры, которые могли бы позволить одной из сторон нейтрализовать силы сдерживания другой стороны, и, таким образом, прекращал гонку в сфере оборонительных вооружений, в то время как гонка наступательных вооружений (несмотря на все соглашения о контроле над ними) продолжалась. С учетом поправок 1974 года Договор по ПРО ограничивал каждую из сторон возможностью развертывания противоракетной системы только в одном месте (Соединенные Штаты уже давно демонтировали свою систему в Северной Дакоте, но русские все еще сохраняют свою противоракетную систему вокруг Москвы).

Но даже при наличии действующего договора Соединенные Штаты и Советский Союз продолжали исследования в области противоракетной обороны. В 1983 году президент Рональд Рейган четко дал понять, что считает ГВУ безумием, и взял курс на создание в США системы стратегической противоракетной обороны, которую его критики назвали программой «звездных войн». Но, истратив в 80-х годах миллиарды долларов на различные программы противоракетной обороны, Соединенные Штаты к началу 90-х годов не смогли добиться ощутимого прогресса в создании системы, которая смогла бы обеспечить защиту от стратегических ракет.

В начале 1991 года, когда «холодная война» практически закончилась, президент Джордж Буш-старший выступил не за продолжение стратегической оборонной инициативы Рейгана, а за создание более ограниченной системы, которая могла бы защитить США от случайного запуска советских ракет, — программы глобальной защиты от ограниченных ударов. К концу этого же года, по мере того как росло понимание, что наибольшую угрозу представляют государства-изгои, администрация Буша стала рассматривать систему глобальной защиты от ограниченных ударов как поле возможного сотрудничества США и СССР в плане защиты от потенциальных ударов со стороны таких стран, как Северная Корея или Иран^{961}.

В конце 1992 года, когда Советский Союз уже перестал существовать, Ельцин предложил свой собственный план создания глобальной оборонительной системы, и два президента обсудили его во время встречи на высшем уровне в Кэмп-Дэвиде. Сторонники противоракетной обороны в Пентагоне считали, что новая обстановка создает весьма благоприятные условия для возобновления работ по созданию глобального щита. Однако идея противоракетной обороны не вызывала такого же энтузиазма в Госдепартаменте и Совете национальной безопасности, и администрация Буша решила сосредоточиться в первую очередь на достижении соглашения о снижении уровней наступательных ядерных вооружений. К лету Ельцин согласился с Договором СНВ-2, который был подписан двумя президентами в последние недели администрации Буша^{962}.

На очередной встрече в июне 1992 года два президента объявили о согласованных сокращениях наступательных вооружений. Одновременно они сообщили о своем решении создать рабочую группу под председательством представителя Госдепартамента Дэнниса Росса и российского заместителя министра иностранных дел Георгия Мамедова. Эта группа имела своей целью выработку концепции глобальной оборонительной системы, исследование вопроса о сотрудничестве в области раннего предупреждения, технологий противоракетной обороны и корректировки существующих договоров, в частности Договора по ПРО.

Кандидатура Дэнниса Росса была предложена помощником министра обороны Стивеном Хэдли для того, чтобы не обострять разногласия, существовавшие в Пентагоне, относительно противоракетной обороны (кадровые военные были не в восторге от перспективы сокращения финансирования их излюбленных проектов) и чтобы показать, что госсекретарь Джеймс Бейкер, доверенное лицо президента, лично заинтересован в этом предприятии. Росс принадлежал к числу специалистов по контролю над вооружениями традиционного плана, и он твердо верил в Договор по ПРО. Но когда война в Персидском заливе показала, насколько близок был Саддам Хусейн к созданию ядерного оружия, он стал более восприимчив к идее поиска путей сотрудничества с русскими в области противоракетной обороны^{963}.

Приступая к этой дискуссии, администрация Буша не ставила целью построение развитой системы противоракетной обороны, которая могла бы создать у России впечатление, что ее потенциал сдерживания потерял смысл. Скорее имелось в виду убедить русских пойти на корректировку Договора по ПРО, которая разрешила бы развертывание ограниченных сил, способных отразить нападение со стороны Пхеньяна, или Тегерана, или даже Пекина. Вспоминает советник по национальной безопасности Брент Скоукрофт: «Я никогда не был поклонником стратегической оборонной инициативы Рейгана, но система глобальной защиты от ограниченных ударов представлялась мне вполне разумной. Я считал, что ее стоило обсудить с русскими и европейцами, посмотреть, сможем ли мы попытаться реализовать в практическом плане часть стратегической оборонной инициативы»^{964}. В 1991 году представители Министерства обороны также начали дискуссии со своими российскими коллегами относительно совместных усилий по изучению и разработке систем раннего предупреждения и противоракетной обороны, которые в конечном счете вылились в программу Российско-американского спутникового наблюдения (RAMOS). Однако этот проект был чисто научным и ограниченным по масштабу.

В середине июля 1992 года Росс и его команда отправились в Москву. Вместе с коллегами из команды Мамедова они создали несколько рабочих групп. Росс описывает их так: «Одна должна была заниматься выработкой общих подходов к оценке угроз. Признавалось наличие реальных общих угроз, но подтекст был в том, что эти угрозы были ближе «к вам», чем «к нам». Другая цель заключалась в том, чтобы добиться сотрудничества в технологической сфере, изучить области, где мы могли бы совместно работать… Изучался вопрос о том, надо ли нам создавать группу, которая сосредоточится на проблеме раннего предупреждения, или даже объединенный центр, где мы могли бы вместе следить за запусками, или группу, которая занималась бы региональными угрозами и тем, как на них следует реагировать силами конкретного театра военных действий… Третья цель касалась систем космического базирования… Мы… создавали систему сотрудничества, разделенную на конкретные направления, и задача заключалась в том, чтобы определить, можем ли мы выработать общий подход»^{965}.

Американская сторона информировала российских представителей, что США планируют развернуть первую наземную систему противоракетной обороны в 1997-1998 годах, а затем к концу 90-х годов — развернуть «систему космического базирования по отслеживанию ракет и боеголовок на средней фазе их траектории». При этом американские представители подчеркивали, что возможности перехватчиков космического базирования будут ограничены так, чтобы не подрывать российского потенциала ядерного сдерживания. Конкретно администрация хотела внести в Договор по ПРО такие поправки, которые сняли бы ограничения на проведение испытаний и позволили бы расширить перечень площадок для размещения противоракетных комплексов при ограничении числа ракет-перехватчиков в каждом комплексе. Команда Буша также предлагала разместить ракетные комплексы географически достаточно далеко друг от друга, чтобы было ясно, что система предназначена для противодействия только ограниченным ударам^{966}.

Такие видные сторонники совместной американо-российской деятельности в области противоракетной обороны, как Хэдли, считали, что им удастся достичь существенного прогресса, и Хэдли называет решение администрации Клинтона о прекращении переговоров «преступлением». Он ссылается как на уникальную возможность на предложение Мамедова о том, что любое сотрудничество в этом направлении должно оставаться за рамками Договора по ПРО, снимая, такими образом, вопрос о пересмотре соглашения 1972 года. Но даже Хэдли признает, что в 1992 году Мамедов говорил, что «мы боремся за жизнь демократической России: если мы победим, то это [сотрудничество в области противоракетной обороны] последует автоматически. Но если вы выдвинете эту проблему на первый план, вы поставите под угрозу нашу способность создания демократической России»^{967}.

Росс более скептически относился к результатам работы рабочих групп, хотя и отмечал, что в 1992 году, когда Россия активно стремилась к партнерству, работать было гораздо легче, чем в конце 90-х годов, когда российские представители стали считать, что им надо демонстрировать больше независимости от американских партнеров. Переговоры только начались (Бейкер описывает их как «зачаточную дискуссию»), когда Росса вместе с Бейкером перевели в Белый дом, чтобы поддержать шаткую кампанию по переизбранию Буша. Вторая встреча Росса с Мамедовым состоялась в конце сентября в Вашингтоне, но к ноябрю Буш уже проиграл выборы, и все пришлось отложить до прихода новой команды^{968}.

Смещение акцентов

Строуб Тэлботт отмечал: «Новый президент не испытывал энтузиазма по поводу стратегической обороны»^{969}. Урок, который команда Клинтона извлекла из войны в Персидском заливе, заключался не в том, что США должны вкладывать новые миллиарды долларов в оборону своей территории, но в том, что Пентагон должен сосредоточиться на защите американских войск от ракет, оснащенных средствами массового поражения. Буш сократил ассигнования на программы Рейгана, однако это было еще слишком много для новой администрации демократов. Новый же министр обороны Лес Эспин весной 1993 года решил сосредоточиться на создании и развертывании системы противоракетной обороны театра военных действий^{970}.

Новая команда делала ставку на традиционные режимы контроля вооружений. Советник Альберта Гора по национальной безопасности Леон Фёрт отмечает: «Администрация совершенно очевидно хотела сохранить Договор по ПРО. Нашей главной заботой было сохранение договора, а не подготовка его демонтажа, и мы рассматривали такое сохранение как существенный элемент наших усилий в направлении ратификации Договора СНВ-2 и последующего сокращения вооружений»^{971}. Отсюда выросло стремление администрации добиться подписания так называемого «демаркационного» соглашения. Идея заключалась в том, чтобы побудить русских согласиться на создание американцами такой системы противоракетной обороны театра военных действий, параметры которой не нарушали бы договор, направленный на недопущение создания стратегической противоракетной обороны.

Новая команда не проявила особого интереса к работе, проводившейся по каналу Росса-Мамедова. Тэлботт утверждает, что русских вовлекли в этот процесс только как «подачку» Бушу и с целью оказания содействия в избирательной кампании президента, ибо команда Ельцина считала, что успешное переизбрание Буша отвечало ее интересам^{972}. Старший директор СНБ по вопросам оборонной политики в администрации Клинтона Роберт Белл говорит о своей неудовлетворенности результатами этой дискуссии: «По-моему, они не продвинулись дальше концептуальной стадии, и Объединенный комитет начальников штабов никогда не согласится с передачей технологии, совместными разработками, совместными операциями, вообще с чем-то, что приносило бы пользу и оправдывало бы вовлечение русских в программу глобальной защиты против ограниченных ударов». Помощник министра обороны по вопросам международной безопасности в администрации Клинтона Эштон Картер к этому добавляет: «Что мы имеем в виду, когда говорим с русскими о противоракетной обороне театра военных действий или обороне в национальном масштабе? Мы им ничего не дадим. Мы вообще никому и ничего не даем. Даже своим союзникам!»^{973}. Команда Клинтона продолжала поддерживать совместный американо-российский исследовательский проект RAMOS, который в некоем отдаленном будущем мог привести или не привести к появлению технологий противоракетной обороны, но это был единственный проект.

Критики из числа республиканцев, недовольные тем, что администрация отказывается от выдвинутой Рональдом Рейганом в 1983 году стратегической оборонной инициативы, скептически отнеслись к идее «демаркации». Они считали, что, поскольку Договор по ПРО не распространяется на противоракетную оборону театра военных действий, о чем тогда можно разговаривать с русскими? Но администрация была убеждена, что все ее цели в сфере контроля над вооружениями связаны между собой. Если русские будут убеждены, что США не преследуют цель создания стратегической обороны (а это будет четко определяться новым демаркационным соглашением), администрация сможет пойти на новые сокращения наступательных ядерных вооружений, а также заручиться поддержкой России в других своих инициативах по контролю над вооружениями. В числе таких инициатив — Договор о полном запрещении ядерных испытаний (который положит конец ядерным испытаниям), а также расширение сферы действия Договора о нераспространении (который должен не допустить появления новых ядерных держав). Соответственно, первая администрация Клинтона сосредоточилась на достижении соглашения о разграничении и на ратификации Россией Договора СНВ-2, подписанного Бушем и Ельциным в 1992 году, который позволил бы администрации двигаться дальше и подписать с Ельциным свой собственный Договор по СНВ.^{974}

Администрация испытывала сильное давление в сфере наступательных вооружений со стороны как Конгресса США, так и Государственной Думы. В январе 1996 года Сенат ратифицировал Договор СНВ-2, но одновременно Конгресс США принял закон, запрещающий администрации в одностороннем порядке сокращать арсенал США ниже уровня, предусмотренного Договором СНВ-1, пока Государственная Дума не ратифицирует Договор СНВ-2. В октябре 1996 года министр обороны США Уильям Перри даже ездил в Москву, чтобы выступить в Государственной Думе с призывом ратифицировать договор, который принесет экономическую выгоду России. Заместитель председателя комитета Думы по вопросам обороны Алексей Арбатов так объяснял нежелание Думы действовать в этом направлении: «Во-первых, на это нет денег. Во-вторых, договор считается несправедливым. И в-третьих, обстановка в целом — стремление НАТО к расширению на восток — очень неблагоприятна для договора». (Договор СНВ предусматривал отказ России от кассетных боеголовок в пользу однозарядных ракет. Это положение договора не только не нравилось военным, но оно было связано с затратами на ликвидацию старых ракет и создание нового поколения вооружений^{975}.) Во многих вопросах, связанных с безопасностью, где сталкивались американские и российские интересы, американцы могли действовать в одностороннем порядке просто потому, что на их стороне была сила. Но США не могли получить Договор СНВ-2 без согласия российских парламентариев. Конечно, многие в России, включая президента, были убеждены, что договор отвечал интересам безопасности России. В противном случае президент не подписал бы его. И все же американо-российские отношения в 90-х годах ухудшались, и отказ от ратификации Договора СНВ-2 был одним из немногих фактов, когда русские могли отказать американцам. Таким образом, ратификация договора оказалась связанной со всеми другими вопросами американо-российских отношений^{976}.

Прорыв в Хельсинки

17 января 1997 г., накануне начала своего второго срока пребывания на посту президента США, Клинтон встретился со своими внешнеполитическими советниками. Он был огорчен тем, что в первый срок своего президентства ему не удалось добиться прогресса в области контроля над стратегическими вооружениями. Председатель Объединенного комитета начальников штабов генерал Джон Шаликашвили напомнил, что в ходе слушаний в Сенате по поводу ратификации Договора СНВ-2 он заявил, что не будет рекомендовать, чтобы Соединенные Штаты опускались ниже уровня 3500 боеголовок, если только президент не примет официального решения, что США могут сохранять потенциал сдерживания меньшими силами. Он также пояснил, что инвентаризация американского арсенала может позволить сделать вывод, что меньший уровень будет вполне приемлем.

В результате администрация Клинтона шла на встречу в Хельсинки в марте 1997 года с предложением развить Договор СНВ-2 с целью снижения численности боеголовок до уровня 2000-2500 единиц^{977}.

Первоначально Клинтон и Ельцин в Хельсинки не могли прийти к соглашению и были вынуждены поручить экспертам провести дополнительные переговоры. Тэлботт вспоминает: «В то время как Клинтон и Ельцин отправились в отведенные им апартаменты для отдыха, все мы остались в резиденции президента Финляндии для самых бурных переговоров, в которых я когда-либо принимал участие или о которых вообще слышал. Постоянно меняющиеся рабочие группы экспертов заполняли все помещения первого этажа здания, включая кухню и порой даже мужской туалет. Страсти разгорелись. Мадлен Олбрайт и ее заместитель Лин Дэвис по крайней мере трижды встречались с Примаковым и его командой. Две из этих встреч заканчивались тем, что Мадлен Олбрайт, воздев руки к небу, покидала комнату переговоров»^{978}.

В конце концов, президенты в Хельсинки согласились, что переговоры СНВ-3 начнутся сразу, как только Государственная Дума ратифицирует Договор СНВ-2. Их целью будет снижение потолка ядерных вооружений до 2000-2500 — на одну тысячу меньше, чем предусматривалось Договором СНВ-2. Президенты также согласились соблюдать Договор по ПРО и в то же время разрешить противоракетную оборону театра военных действий. Клинтон заявил: «Некоторые критикуют меня и Конгресс за то, что мы поддерживаем Договор по ПРО… Я действительно поддерживаю этот договор. Я считаю его важным. Я верю в него». Как утверждал в то время старший директор СНБ Роберт Белл, статья VI Договора по ПРО 1972 года устанавливала, что ограничения не могут быть «обойдены за счет ракет, которые имеют иные характеристики, но фактически предназначены для противоракетной обороны». Отсюда, считал он, для сохранения Договора по ПРО необходима демаркация^{979}.

Демаркационное соглашение было подписано в сентябре 1977 года. Оно запрещало перехватчики космического базирования, но разрешало системы наземного базирования, если их скорость не превышала 3 км в секунду и если скорость целей, против которых они были предназначены, не превышала 5 км в секунду, а радиус действия ракет-целей не превышал 3500 км. Другими словами, любой перехватчик, который сможет быть эффективно использован против стратегических ракет, будет нарушением Договора по ПРО^{980}.

Похоже, в Хельсинки удалось добиться прорыва. В конце этого года эксперт по контролю над вооружениями Джек Мендельсон отмечал, что после Хельсинки обе стороны согласились продлить срок реализации Договора СНВ-2 на четыре года, чтобы дать русским финансовую передышку. Стороны также договорились, что Договор СНВ-3 сократит ядерные арсеналы еще на 1000 боеголовок (оба предложения были направлены на то, чтобы побудить Государственную Думу ратифицировать Договор СНВ-2). Была также достигнута договоренность о разграничении стратегической противоракетной обороны и обороны театра военных действий и запрете на размещение перехватчиков в космосе даже для целей обороны театра военных действий. Складывалось впечатление, что в конце концов администрации Клинтона все-таки удастся заключить соглашение по контролю над вооружениями^{981}.

Увы, этому не суждено было сбыться. Векторы менялись. Российский парламент продолжал увязывать ратификацию Договора СНВ-2 с другими спорными вопросами в американо-российских отношениях. Министр обороны Уильям Перри заявил, что Договор СНВ-2 «стал жертвой расширения НАТО» (по крайней мере, на период его пребывания в должности)^{982}. Затем в конце 1998 года Дума снова отложила голосование, когда Соединенные Штаты и Великобритания нанесли удар с воздуха по Ираку. В апреле 1999 года война в Косово свела к нулю любые шансы на ратификацию. Сотрудник аппарата СНБ в администрации Клинтона Роберт Белл так вспоминает о призрачном Договоре СНВ-3: «Мы пытались найти нужный баланс. Сначала мы сказали: а ну-ка, бросьте! Сначала выполните то, под чем вы подписались (Договор СНВ-2). Но потом мы пошли на рамочные переговоры, которые и состоялись в Хельсинки. Потом мы согласились несколько отступить и обозначить нашу позицию по Договору СНВ-3… На более позднем этапе эксперт Госдепартамента по контролю над вооружениями Джон Холам был уполномочен войти в контакт с русскими и передать им некоторые данные, которые уточняли то, о чем говорилось в Хельсинки. Затем сами русские захотели подкорректировать то, что было согласовано в Хельсинки. К моменту завершения второго срока администрации мы далеко ушли от первоначальной позиции полного отказа обсуждения с русскими СНВ-3, пока они не ратифицируют СНВ-2. Теперь мы раскрывали им общие контуры и даже детали первоначальной позиции США в предстоящих переговорах по СНВ-3»^{983}. Белл утверждает, что внутриполитическая обстановка в России приводила к тому, что каждый раз, когда Дума была чем-то недовольна, она отказывалась ратифицировать Договор СНВ-2[180]. В администрации ожидали, что Дума была готова ратифицировать договор в марте 1999 года, но кампания в Косово убила этот оптимизм^{984}.

Американская внутренняя политика

Ельцин был не единственным президентом, которого ограничивали внутриполитические соображения. Если у него были трудности с получением парламентского одобрения сокращения наступательных вооружений, то у Клинтона были проблемы с республиканцами, которые энергично добивались развертывания противоракетной обороны не только на театрах военных действий, но и в стратегическом масштабе. Республиканцы во главе с конгрессменом Ньютом Гингричем (республиканец от штата Джорджия) и его движением «Договор с Америкой» на ноябрьских выборах 1994 года завоевали большинство мест в обеих палатах Конгресса. «Договор» касался главным образом вопросов внешней политики, но в нем не было обещания возобновить усилия в области создания противоракетной обороны. В то время с учетом имеющейся разведывательной информации вообще было трудно выступать за расширение финансирования оборонных программ. В Национальной разведывательной оценке за 1995 год отмечалось, что помимо пяти основных ядерных держав — США, России, Китая, Великобритании и Франции — ни одна страна «в течение предстоящих 15 лет не создаст и никаким другим способом не приобретет баллистические ракеты, способные угрожать континентальной части Соединенных Штатов Америки и Канады»^{985}.

Однако в начале 1998 года двухпартийная комиссия экспертов под руководством бывшего (и будущего) министра обороны Дональда Рамсфельда получила от Конгресса США мандат на проведение глубокого исследования имеющейся в американском разведсообществе информации в плане оценки угрозы возможного ракетного нападения на США. В июле комиссия Рамсфельда доложила Конгрессу: «Угроза Соединенным Штатам со стороны… стран, стремящихся к созданию ракетного оружия, нарастает быстрее, чем это отражено в докладах и оценках разведсообщества». Комиссия пришла к выводу, что в течение пяти лет Северная Корея и Иран могут создать ракеты, способные достичь территории США, и, что самое неприятное, об этой угрозе США могут узнать с опозданием, или она вообще может возникнуть без предупреждения^{986}.

Самого доклада комиссии без каких-либо подтверждающих его событий было бы недостаточно, чтобы навязать администрации определенный курс действий. Республиканцы и демократы просто могли пойти по пути бесконечного обсуждения выводов различных аналитических документов. Но этим летом Иран осуществил первый пуск своей ракеты средней дельности «Шахаб-3», а в августе того же года Северная Корея попыталась запустить спутник. И хотя попытка запуска спутника окончилась неудачей, северокорейцы показали всему миру, что они создают трехступенчатую ракету «Тэйподонг I». Эта акция Северной Кореи, явившаяся неожиданностью для США, подтвердила предвидение комиссии Рамсфельда. В марте следующего года Сенат подавляющим большинством голосов принял закон, призывающий Соединенные Штаты в кратчайшие сроки, «насколько позволяет технология», развернуть оборонительную систему, способную защитить страну^{987}.

Теперь администрация Клинтона была вынуждена действовать сразу на нескольких площадках. Сохраняя убежденность в важности Договора по ПРО как основы стратегической стабильности для США и России, администрации необходимо было заручиться согласием России на развертывание ограниченной оборонительной системы от угроз, исходящих со стороны государств-изгоев. Русские были не склонны предоставлять США большую свободу действий, но если не возникнет внутриполитических препятствий, соглашение может быть достигнуто. Однако администрации надо было успокоить тех деятелей Конгресса, которые хотели добиться большего и тем самым затрудняли любые переговоры. И в довершение всего нужна была такая сделка, которую мог бы ратифицировать российский парламент.

Администрация начала серьезные переговоры с русскими летом 1998 года, и заместитель министра иностранных дел Мамедов предложил взять за точку отсчета беседы с Дэннисом Россом в 1992 году. Росса, который с начала 1993 года занимал в администрации Клинтона пост координатора по ближневосточному мирному процессу, вскоре потревожили его коллеги, занимавшиеся Россией. Он вспоминает: «Не успел я оглянуться, как мне трижды позвонили с вопросом, в чем заключались договоренности Мамедова-Росса. Я откопал эти бумаги и передал их тем, кого это интересовало. А потом Строуб стал их со мной обсуждать. Я объяснил ему, что времена изменились. В 1992 году перед нами были открыты большие возможности. В 1998 году реальность оказалась совершенно иной. Я сказал Строубу, что сосредоточился бы на вопросах сотрудничества, и напомнил ему об идее совместных центров раннего предупреждения по отслеживанию пусков ракет. Что могло быть лучше? Я считал это самым перспективным»^{988}. К этому Тэлботт добавляет, что, прекратив в 1992 году переговоры и возобновив их в 1998 году, «мы заново изобрели колесо»^{989}.

После того как в 1999 году был принят инициированный республиканцами закон, администрация попыталась восстановить свой контроль в этом вопросе, установив четыре критерия, которыми президент должен был руководствоваться в решении вопроса о строительстве системы противоракетной обороны. Советник по национальной безопасности Сэнди Бергер отмечал, что, по мнению юристов, Закон о противоракетной обороне «никак не связывал администрацию»^{990}. Бергер пытался сбалансировать противоречивые требования за счет выработки критериев, которыми должен руководствоваться президент в решении вопроса о возможном развертывании систем обороны. Тэлботт отмечал: «Существовали две переменные: пройдет ли разрабатываемая технология соответствующие испытания и будет ли развертывание системы Национальной противоракетной обороны способствовать укреплению безопасности США, включая влияние этого шага на контроль над вооружениями»^{991}.[181]

По словам Бергера, администрация хотела довести до Конгресса следующую мысль: «Мы в принципе согласились с этим, но с некоторыми оговорками». Бергер добавляет: «Тут была стратегическая цель. Это был не только политический или просто циничный расчет. Предстояло сделать то, что я называю тройным выбором. Если нам удастся модифицировать Договор по ПРО, мы сможем создать ограниченную систему обороны, начать переговоры по СНВ-3 и направить на Капитолийский холм что-то такое, что будет иметь шансы на ратификацию. Так мы перейдем в наступление, а специалисты по контролю над вооружениями будут вынуждены обороняться. Это будет немалым достижением»^{992}.

На встрече «восьмерки» в июле 1999 года в Кёльне, состоявшейся сразу же после войны в Косово, складывалось впечатление, что обе стороны двигались в направлении достижения компромисса, который будет предусматривать корректировку Договора по ПРО и одновременно сокращение вооружений в соответствии с предложениями по СНВ-3. Ельцин, похоже, был готов оставить Косово позади. Этому способствовало назначение на пост премьер-министра Сергея Степашина, который не разделял подозрительности Примакова в отношении американцев^{993}. В Кёльне Бергер триумфально заявил: «Обе страны снова занимаются делом», и добавил, что стороны планируют осенью обсудить СНВ-3 и модификацию Договора по ПРО. Ельцин объявил своим партнерам, что «после драки самое важное восстановить связи»^{994}.

В середине августа Клинтон встретился со своими главными внешнеполитическими советниками для обсуждения их предложений относительно дальнейшей линии в вопросе противоракетной обороны. От группы с предложениями выступил Роберт Белл. На первом этапе предусматривалось развертывание к 2005 году на Аляске 20 противоракет, к 2007 году их численность должна была возрасти до 100. Планом также предусматривались строительство на западе Аляски нового радара, модернизация существующих радаров и запуск новых спутников. За этим должен последовать второй этап с размещением к 2010 году противоракет в Северной Дакоте, а также строительством новых радарных установок и запуском спутников для раннего обнаружения и предупреждения. Как отметил Белл, у США было от шести до девяти месяцев, чтобы достигнуть с Россией договоренности в отношении Договора по ПРО. И хотя все понимали, что для того, чтобы подсластить пилюлю России, Америка должна будет пойти на дальнейшее сокращение наступательных вооружений, в администрации были разногласия относительно того, на какие сокращения могут пойти Соединенные Штаты, сохраняя мощный потенциал сдерживания. Клинтон был удивлен абсурдностью утверждений о том, что сдерживание обеспечивалось на уровне 2500 боезарядов, но не могло быть обеспечено на уровне 1500 боеголовок, что также являлось внушительным арсеналом. Он понял: чтобы достичь соглашения по ПРО, придется сначала договориться по вопросу сокращения вооружений^{995}.

В середине октября 1999 года Тэлботт стал предлагать Мамедову новые темы для обсуждения. Он предложил России помощь в завершении строительства противоракетного радара в Мишелёвке под Иркутском, доступ к сведениям раннего предупреждения, более широкий обмен разведывательной информацией в отношении ракетной угрозы со стороны государств-изгоев и возможность сотрудничества в области спутниковых систем. В самой американской администрации Тэлботт говорил, что США должны предложить России уровень вооружений в 1500-2000 единиц вместо 2000-2500, о котором два президента договорились в Хельсинки в марте 1997 года^{996}. Спустя два месяца командующий Стратегическими ракетными войсками генерал-полковник Владимир Яковлев даже заявил: «Есть шанс, что России удастся достичь соглашения с Соединенными Штатами о модификации Договора по ПРО»^{997}. Оптимизм в отношении возможности заключения сделки нарастал^{998}.

Однако через две недели после высказывания Яковлева Ельцин оставил пост президента. Клинтон попытался быстро установить взаимопонимание с его преемником Владимиром Путиным, чтобы сохранить динамику процесса. В январе американские представители передали русским коллегам проект протокола модификации Договора по ПРО, в котором, в частности, предусматривалась отмена ограничений, предусмотренных статьей 1 договора, что позволяло США развернуть систему на Аляске.

Русские отказались обсуждать любые тексты, но российский коллега Бергера Сергей Иванов прибыл в Вашингтон и 18 февраля 2000 г. встретился с Клинтоном. Он привез с собой письмо российского президента, которое было ответом на письмо Клинтона, отправленное в Москву несколько недель назад. Находясь в Вашингтоне, Иванов, похоже, был готов пойти на уступку США в одном из главных для американцев вопросов, когда он дал понять, что они могут разместить одну разрешенную ей Договором по ПРО систему противоракетной обороны в каком-то другом месте, а не в Северной Каролине (т.е. на Аляске — первой площадке, которая будет ориентирована на отражение возможного удара со стороны Северной Кореи). В то же время он утверждал, что эта уступка не означает согласия России на создание в США системы Национальной противоракетной обороны. За этим последовали хорошие новости, когда в апреле 2000 года Государственная Дума наконец ратифицировала СНВ-2. Ратификация оказалась возможной потому, что после парламентских выборов 1999 года в Думе радикально изменилось соотношение сил в пользу прокремлевских партий^{999}. Путин хотел ратифицировать договор, и лояльная к нему Дума договор ратифицировала, хотя с оговоркой, что Сенат США должен внести в него изменения, предусмотренные демаркационным соглашением 1997 года, что было маловероятно, учитывая сильную оппозицию со стороны республиканцев^{1000}.

Несмотря на положительное отношение к Договору СНВ-2, Путин не проявлял интереса к заключению сделки с американским президентом, который находился у власти восьмой, и заключительный, год. Его советники также считали целесообразным подождать преемника. В июне Клинтон поехал в Москву для встречи с Путиным в последней надежде заключить соглашение, но успеха не добился. На пресс-конференции после этой встречи Тэлботт сообщил: «Президент Путин совершенно четко заявил президенту Клинтону: Россия продолжает выступать против предложений США, сделанных в сентябре прошлого года, о модификации Договора по ПРО с целью разрешения первой фазы развертывания ограниченной противоракетной обороны»^{1001}. В своих мемуарах Тэлботт так пишет о дискуссии по вопросам противоракетной обороны между Клинтоном и Путиным: «Путин произнес почти 200 слов, но все это сводилось к одному — “нет”»^{1002}.

По мнению Бергера, «главная причина, по которой не удалось достичь соглашения, заключалась в том, что Путин хотел иметь дело с новой администрацией, что никак нельзя было назвать иррациональным. Я попытался убедить их, что им надо работать с нами, объясняя, что у них было 75% шансов на то, что в дальнейшем обстановка ухудшится, и 25% — что она останется прежней. В случае избрания Буша система противоракетной обороны станет более мощной, а заинтересованность в сохранении Договора по ПРО ослабнет. Если будет избран Гор, он сделает не меньше нашего, а с учетом образа мыслей Гора, может быть, даже и больше. Новая администрация получит соглашение в области как наступательных, так и оборонительных вооружений — фактически такую систему обороны, которая нейтрализует угрозу со стороны государств-изгоев не через 20 лет, а в следующем десятилетии. Но они, во-первых, решили не связываться с нами, и, во-вторых, мы сами не смогли добиться от Пентагона согласия на снижение численности боезарядов до 1500 единиц, как этого хотели русские, что могло иметь решающее значение»^{1003}. Путин, предположительно, знал из высказываний Клинтона по данному вопросу, что он не выйдет в одностороннем порядке из Договора по ПРО, даже если Россия категорически откажется от его модификации^{1004}.

Летом 2000 года Клинтон должен был принять официальное решение относительно системы противоракетной обороны. Для того чтобы к 2005 году иметь готовую систему, способную противостоять потенциальной угрозе со стороны Северной Кореи, очерченной в докладе комиссии Рамсфельда, надо было весной 2001 года начать строительство на Аляске противоракетных комплексов. Для того чтобы начать строительство в 2001 году, администрация должна была осенью 2000 года официально уведомить о своем намерении выйти из договора, поскольку в нем предусматривалось уведомление за шесть месяцев. Клинтон, называвший Национальную систему противоракетной обороны «гигантской банановой коркой», не стремился к принятию решения о начале ее строительства. Когда первое испытание этой системы в июле 2000 года окончилось неудачей в довершение к предыдущим испытаниям, которые дали неоднозначные результаты, Клинтон получил необходимый повод для того, чтобы избежать принятия решения о начале строительства в период своего президентского срока. 1 сентября он объявил, что оставляет своему преемнику решение о том, какую систему строить. Кандидат в президенты Джордж Буш с готовностью ответил: «Я приветствую возможность действовать там, где они не смогли обеспечить лидерства в создании и развертывании эффективной ракетной системы, которая могла бы защитить все наши 50 штатов, наших друзей и союзников»^{1005}.

Клинтон продолжал оставаться на той точке зрения, что взаимное гарантированное уничтожение, лежавшее в основе американо-советских отношений, все еще оставалось главной гарантией мира, даже в то время, как он сам стремился к сокращению ядерных арсеналов обеих сторон. Он объяснил это российскому народу, выступая в программе Московского радио во время встречи на высшем уровне в июне 2000 года, когда подводил итог своих усилий за прошедшие семь с половиной лет. «Я приложил много усилий для поддержки российской демократии, российской экономической реформы и той большой роли, которую Россия играет в мире. Я поддержал вхождение России в «восьмерку», в группу стран — экономических лидеров Азиатско-Тихоокеанского региона, установление специального партнерства с НАТО; наши войска действовали бок о бок на Балканах. И я намерен поддержать стремление России развивать отношения с Международным валютным фондом и Всемирным банком. Я считаю, что миру нужна сильная, процветающая и демократическая Россия, уважающая законы и право своих народов быть разными. Ради этого я работал. Поверьте мне, я не хочу отказаться от Договора по ПРО, от концепции взаимного сдерживания или стратегической стабильности. Мы с президентом Путиным хотим сократить численность наступательных ракет, но сохранить концепцию, которая все эти годы обеспечивала нашу безопасность»^{1006}. Похоже, президент не заметил никакой иронии в том, что после всех усилий по интеграции России с Западом в конце своего срока пребывания у власти он аргументировал необходимость сохранения взаимного сдерживания.

Иран

Когда Путин решил использовать с новой американской администрацией свой шанс в плане стратегических ядерных вооружений, сразу же стало ясно, что прежняя российская команда Клинтона свою работу завершила. Однако для американских деятелей, работавших над широким кругом вопросов безопасности, оставалась более важная проблема: отношения России с Ираном. И хотя в 1995 году вице-президент Гор и премьер-министр Черномырдин вроде договорились об ограничении российской помощи Ирану, Россия не прекратила сотрудничество с ним в области ракетной и ядерной технологий, а в конце 1999 года даже отказалась соблюдать договоренность о прекращении поставок Ирану обычных вооружений.

По аналогии со своей стратегией начала 90-х годов администрация Клинтона попыталась во время своего второго срока найти соответствующий «пряник» для Москвы, который отвлек бы ее от Ирана и в то же время удержал бы Конгресс от применения к России санкций за ее торговлю с Ираном. Однако модель российско-иранских отношений, сложившаяся после 1994 года, сохранялась. Американская сторона пыталась разъяснить Ельцину то, что ей было известно об иранской программе и российской помощи, а Ельцин и Черномырдин продолжали отрицать какие-то нарушения со стороны России. Например, на встрече в Хельсинки в 1997 году в ответ на жалобы Клинтона о передаче Ирану технологий Ельцин заявил: «Билл, я говорю тебе, что это абсолютно не так. Эта технология может поступать из Северной Кореи или Китая, но не из России. Недавно в Москве был премьер Израиля Бенджамин Нетаньяху и тоже говорил что-то такое. Но я проверил и убедился, что ничего подобного нет. Мы хорошо понимаем исламский фундаментализм и то, что он представляет угрозу для нас… Говорю тебе, что я никогда не пойду на передачу Ирану ракетной технологии»^{1007}.

Тэлботт пишет, что вскоре после хельсинкской встречи «Министерство атомной энергетики и другие российские ведомства стали использовать факт расширения НАТО как предлог для наращивания поставок вооружения в Иран». В ходе встречи «восьмерки» в июле 1997 года в Денвере Ельцин предпринял слабую попытку объяснить Клинтону поведение России: «Из-за неуклюжести нашей демократии мы иногда разрешаем нашим предприятиям иметь прямые контакты с Ираном и самостоятельно заключать соглашения»^{1008}. После этого два президента решили создать новый канал для решения этой проблемы: американскую сторону Клинтон поручил представлять высокопоставленному дипломату Фрэнку Визнеру, а Ельцин остановил свой выбор на главе Российского космического агентства Юрии Коптеве. В 1993 году Ельцин уже поручал Коптеву найти решение проблемы ракетной сделки с Индией, и тем летом оказалось достаточно американского предложения о сотрудничестве в космосе. И снова американцы предлагали России увеличить число запусков искусственных спутников, что «сулило потенциальную выгоду в сотни миллионов долларов», если только Россия прекратит продажу ракетной технологии Ирану^{1009}.

Осенью 1997 года Ельцин продолжал отрицать какое-либо участие России в оказании помощи Ирану. После встречи в Москве с президентом Франции Шираком Ельцин заявил: «Нас обвиняют в том, что мы поставляем Ирану ядерные или ракетные технологии. Это абсолютно не соответствует истине». На встрече с Ельциным в Москве Гор также заявил, что «у него нет никаких сомнений в том, что Россия серьезно и искренне желает положить конец любому несанкционированному экспорту ракетной технологии», и обе страны «испытывают одинаковую тревогу по поводу распространения оружия массового поражения и распространения технологий, которые могут быть использованы для доставки оружия массового поражения, таких как технологии баллистических ракет»^{1010}.

Бывший старший директор СНБ по делам России, Украины и Евразии Уильям Кортни считает, что американские лидеры самого высокого уровня совершали ошибку, когда после встреч с российскими коллегами охотно повторяли их утверждения о том, что Россия стремится разрешить проблему поставок Ирану технологий, способствующих распространению средств массового поражения. Они также создавали впечатление, что эти проблемы решаются, в то время как в действительности подобная деятельность российских организаций продолжалась «как и прежде», а российские лидеры продолжали публично заявлять, что обеспокоенность США была необоснованна и политически мотивированна. Естественно, что после встреч в сентябре с Гором Черномырдин заговорил уже по-иному. В отношении российской помощи в строительстве реактора в Бушере Черномырдин заявил: «У нас есть обязательства, и мы их выполним. Если кому-то хочется, чтобы мы изменили эти обязательства, то мы на это не пойдем»^{1011}. И хотя у администрации США никогда не было уверенности в том, что помощь Бушеру прекращена, но даже в тех сферах российско-иранских отношений, которые, казалось, не представляли проблем (например, продажа обычных вооружений), обязательства России в конечном счете так и не были выполнены.

Представители Израиля лоббировали в Конгрессе принятие санкций, но администрация была против, опасаясь, что это может испортить отношения Клинтона с Ельциным. Однако в октябре Клинтон все же направил Ельцину послание, которое Тэлботт описывает как «одно из самых жестких, которые направлялись кому-либо из иностранных лидеров за весь период его президентства», с просьбой издать указ, запрещающий всякий экспорт в Иран технологий баллистических ракет. Клинтон подчеркнул, что посол по особым поручениям Визнер и директор ЦРУ Джордж Тенет делились разведывательной информацией с Россией «в беспрецедентных масштабах». Он также выразил надежду, что к моменту, когда посол Визнер в начале ноября прибудет в Москву, положение улучшится^{1012}.

За посланием Клинтона последовал его телефонный разговор с Ельциным, и снова Ельцин заявил, что никакой проблемы не существует. Ответ Ельцина последовал так скоро, что, по предположению Тэлботта, он был написан еще до телефонного разговора^{1013}. Администрация отчаянно надеялась найти какой-то действенный стимул, чтобы добиться сотрудничества России, но ей это не удалось. Заместитель советника по национальной безопасности Джеймс Стейнберг с горечью отмечает: «Мы всячески старались задобрить Россию. Мы думали, что сможем просто купить Северную Корею, и точно так же без проблем мы купим и русских. Но они отказывались продаваться. Я все еще не понимаю, почему наши «пряники» не подействовали. Они просто не обратили на них внимания»^{1014}. А вице-президент Гор с разочарованием сказал премьер-министру Примакову: «Вы можете получить жалкий ручеек денег от Ирана или золотую жилу от нас, но нельзя иметь и то, и другое. Почему же вы пытаетесь получить и то, и это?»^{1015}. Фактически Россия могла иметь «то и другое», поскольку американские корпорации, получавшие прибыль от деятельности совместных с русскими предприятий, всячески старались ограничить возможности администрации Клинтона связать такой «пряник» для России, как квоты на запуск спутников, с ее поведением в Иране^{1016}.

В январе 1998 года Черномырдин подписал еще одно распоряжение о контроле над экспортом (так называемое «широкое постановление»), которое должно было закрыть бреши в российском Законе о контроле режима нераспространения. Но российские предприятия продолжали вести дела с Ираном, включая деятельность Балтийского государственного технического университета в Санкт-Петербурге, осуществлявшего подготовку специалистов-ракетчиков из Ирана. Посол Визнер представил перечень американских обеспокоенностей, а русские ответили на это так же, как и прежде. Весной 1998 года Юрий Коптев заявил: «Все 13 случаев, о которых наши американские коллеги столь любезно нас информировали, были нами рассмотрены, и мы дали подробные объяснения. Там, где имелись некоторые сомнительные моменты, контакты были прекращены». Но к марту 1998 года диалог с Черномырдиным пришлось прекратить, поскольку он был уволен и на его место пришел Сергей Кириенко^{1017}.

Однако контакты между Россией и Ираном не прекратились. В марте министр атомной промышленности Евгений Адамов вопреки соглашению, достигнутому в 1995 году между Гором и Черномырдиным, расширил масштабы российской поддержки ядерной программы Ирана. В это же время власти Азербайджана задержали следовавший из России транзитом в Иран груз, включавший 22 т труб из специальных сплавов стали, которые могли использоваться для топливных баков ракет. Эта поставка представляла собой прямое нарушение «широкого постановления», подписанного Черномырдиным в январе того же года. Положение усугублялось тем, что глава российской службы внутренней безопасности Сергей Ковалев пригласил посла США в Москве Джеймса Коллинза и сообщил ему, что первоначально поставка груза стальных труб осуществлялась из Испании или Швеции^{1018}.

Недовольство в Конгрессе возрастало, и тогда в конце мая обе палаты подавляющим большинством приняли резолюцию о применении санкций к России. Клинтон наложил на резолюцию «вето», но у оппозиции было достаточно голосов, чтобы преодолеть «вето» президента. Уровень канала, по которому предпринимались попытки урегулирования спора, повысился по сравнению с временами Визне-ра-Коптева. Теперь советник по национальной безопасности Сэнди Бергер пытался убедить своего российского коллегу Андрея Кокошина, что Россия должна принять действенные меры, чтобы на доводить дело до повторного голосования в Конгрессе. Похоже, по этому каналу задачу удалось решить. Бергер предложил то, что Тэлботт называет «тщательно отрежиссированным компромиссом». В середине июля российское правительство опубликовало список девяти предприятий, оказывавших помощь Ирану в развитии его ракетной программы, и США объявили, что налагают «торговые ограничения», то есть санкции, на семь из них. В ответ Сенат отказался от повторного голосования по преодолению «вето» президента, и таким образом администрации удалось избежать применения более жестких санкций в отношении правительства Ельцина. Особенно важным было обеспечение возможности продолжения российского участия в программе Международной космической станции^{1019}.

Во время президентской кампании 2000 года Гор оказался в очень неудобном положении, когда узнал, что русские нарушили достигнутую пять лет назад между ним и Черномырдиным договоренность о прекращении к 31 декабря 1999 г. поставок Ирану обычных вооружений. Возникли вопросы относительно письма, написанного Черномырдиным Гору в конце 1995 года, в котором он в очередной раз защищал отношения России с Ираном и отмечал: «Информация, которую мы вам передаем, не должна становиться достоянием третьих лиц, в том числе Конгресса США»^{1020}.

Но какова была роль Конгресса в осуществлении контроля за соблюдением требований первоначального закона Гора-Маккейна о санкциях против распространения средств массового поражения? Как утверждал советник Гора по национальной безопасности Леон Фёрт, официально этот закон не применялся, но в неофициальном порядке использовался как рычаг для оказания давления. «Мы сознательно использовали закон Гора-Маккейна как точку опоры для достижения взаимопонимания с русскими о введении ограничений на торговлю с Ираном». И именно это заставило русских согласиться с конечным сроком 31 декабря 1999 г. Но русские эту договоренность не выполнили. В гневном письме министру иностранных дел России Игорю Иванову Мадлен Олбрайт в январе 2000 года писала, что «без памятной записки (соглашение Гора с Черномырдиным от июня 1995 г.) поставка Россией обычных вооружений Ирану стала бы основанием для применения санкций, предусмотренных рядом наших законов»^{1021}. Сенатор-республиканец от штата Аризона Джон Маккейн заявил, что администрация «нарушила дух и букву закона»^{1022}.

Билл Клинтон был разочарован тем, что ему так и не удалось заключить с русскими крупное соглашение по контролю над вооружениями. И хотя он чаще, чем кто-либо из американских президентов, ездил в Россию (вряд ли кому-нибудь удастся побить этот рекорд в будущем), он оказался единственным американским президентом эпохи начала контроля над вооружениями, кто не смог заключить ни одного соглашения. В этом плане даже его республиканские предшественники добились лучших результатов: Ричард Никсон подписал ОСВ-1 и Договор по ПРО. Рональд Рейган и Михаил Горбачев договорились о ликвидации ядерного оружия промежуточной дальности. Буш подписал Договор СНВ-1.

Было несколько причин, по которым Клинтону не удалось продвинуть вперед процесс СНВ или договориться о модификации Договора по ПРО. Во-первых, на протяжении почти 10 лет Ельцин был в противостоянии с находившейся под влиянием коммунистов Государственной Думой. Только после того, как в 1999 году коммунисты потеряли парламентский контроль, удалось наконец ратифицировать Договор СНВ. Во-вторых, многие в России были недовольны расширением НАТО и кампанией в Косово и пытались отыграться на чем-то другом (даже если сокращение арсеналов было гораздо выгоднее испытывавшей финансовые затруднения России, чем Соединенным Штатам, которые могли позволить себе такой арсенал, какой им хотелось). В-третьих, к тому моменту, когда президентом стал Путин, Билл Клинтон уже завершал свой второй президентский срок, и новый российский лидер не был убежден в том, что сделка с уходящим президентом будет прочной. И наконец, несмотря на стремление Клинтона завоевать лавры в области внешней политики, новый договор не представлялся особенно актуальным в течение большей части 90-х годов, поскольку ни одна из сторон не видела для себя особой угрозы. Более важными представлялись другие проблемы, такие как, например, судьба российского капитализма и демократии.

Однако для большинства как в правительстве США, так и вне его наибольшее беспокойство вызывали отношения России с Ираном. Русские продавали Ирану обычное вооружение. Они помогали ему в строительстве реактора в Бушере. Они готовили иранских специалистов-ракетчиков. Никакие усилия администрации, в том числе и неофициальные, не давали результата. Трудно сказать, была ли тут причиной российская заинтересованность в финансовой стороне отношений, неспособность российских властей контролировать деятельность государственных и частных предприятий в своей собственной стране, обещание Ирана сократить помощь чеченским сепаратистам, простое желание досадить «дяде Сэму» или какое-то сочетание всех этих факторов. Еще в январе 1997 года Ельцин заявил канцлеру Германии Гельмуту Колю: несмотря на то что «у него нет иллюзий» в отношении правительства Ирана, он не хотел бы давать им какой-то повод причинять России неприятности на Кавказе, в Средней Азии и особенно в Чечне. Тэлботт считал, что Примаков в первую очередь был озабочен не перспективой потери выгодного рынка, а тем, что американо-иранские отношения могут улучшиться и Россия потеряет свое влияние в этом регионе, рассматривавшемся как сфера ее влияния. Сотрудничество России с Ираном могло предотвратить в будущем эту геостратегическую потерю^{1023}. Применительно к Ирану вместо того, чтобы быть равноправными партнерами, объединяемыми общими ценностями, российские и американские деятели, похоже, вели политическую игру, которая была так знакома Никсону и Брежневу.

Когда русские вопреки собственным обещаниям отказались свернуть свою деятельность в Иране, они так же разочаровали внешнеполитическую команду Клинтона, как до этого экономическая команда была разочарована финансовым крахом августа 1998 года, а сторонники демократизации России были разочарованы ее военными действиями в Чечне осенью 1999 года. Команда Клинтона снова и снова заявляла, что проблема Ирана решена и предельный срок установлен. Но когда срок проходил, а проблема не решалась, создавалось впечатление, что российские власти не контролировали действия собственных организаций или российское правительство само лгало, как в этом была убеждена команда экономистов в августе 1998 года^{1024}. К тому же по мере того, как экономические и политические преобразования в России стали замедляться, улетучивался и энтузиазм России в отношении достижения соглашений с американцами.

В целом американо-российские отношения к концу администрации Клинтона были далеки от головокружительных перспектив, характерных для 1993 года. В конце 90-х годов Сестанович писал об иранской проблеме: «Представления о том, что рукопожатие президентов может прекратить российскую помощь Ирану, оказалось устаревшим и ошибочным. К концу 90-х годов у Бориса Ельцина уже не было интереса, энергии, способности и, возможно, даже власти, чтобы встретить этот сложный системный вызов»^{1025}. Совершенно очевидно, что новый президент России Владимир Путин — гораздо более хладнокровный партнер, чем Борис Ельцин. Больше уже не могло быть и речи о медвежьих объятиях. В 2001 году, когда новая администрация США обещала возвратиться к реальной политике и избегать того, что ей представлялось как неоправданное вмешательство во внутренние дела России, обстановка была крайне неопределенной. И, несмотря на то что после 11 сентября 2001 г. многое изменилось, договоренности о модификации Договора по ПРО не получилось. Более зловещим представлялось то, что русские не были намерены свертывать свое сотрудничество с Ираном. Эта проблема останется такой же головной болью для администрации Буша, какой она была для команды Клинтона.