Глава 8. Битва за бюджет
С наступлением Великой Рецессии государственные доходы резко упали и национальный дефицит и долг выросли. Вскоре поднялся крик в Соединённых Штатах и Европе, что дефицит должен быть взят под контроль так скоро, насколько это возможно, как правило, с помощью резкого сокращения расходов – в программах, рекомендующих аскетизм.
Президент Обама создал двухпартийную комиссию по сокращению дефицита, возглавленную бывшим сенатором от Вайоминга Аланом К. Симпсоном (Alan K. Simpson) и бывшим руководителем аппарата при президенте Клинтоне Эрскином Боулзом (Erskine Bowles)563. Мозговой центр Вашингтона – Центр двухпартийной политики – выступил со своим собственным предложением564. Глава бюджетного комитета нижней палаты конгресса Пол Райан от Висконсина предложил другое565. К лету 2011 года дебаты по поводу бюджета стали злобными, и республиканцы эффективно взяли страну в заложники, отказываясь позволить повысить потолок долга до тех пор, пока это не будет сопровождаться обязательством существенного снижения дефицита – будь то сокращение расходов или повышение налогов566.
Это бюджетное балансирование на грани провала скрыло реальные экономические трудности, с которыми столкнулась страна: не терпящая отлагательств проблема, поставленная высоким уровнем безработицы и пропастью между потенциальными и реальными экономическими результатами, а также долгосрочная проблема растущего неравенства. Балансирование на грани войны сдвинуло внимание от этих проблем на вопросы дефицита и сокращения долга.
По мере поступления рекомендаций от разных комиссий некоторые предлагали понизить налоги наверху и повысить налоги для среднего класса. Они игнорировали то, как дефицит – пропасть между государственными расходами и доходами – вышел на первое место. Если бы они сосредоточились на реальных источниках дефицита, они бы поняли, что существовало больше простых способов взять его под контроль. В этой главе я попытаюсь пересмотреть дебаты. Я покажу, как бюджетная, налоговая и политика расходов может, на самом деле, быть использована для сокращения неравенства в нашей стране и в то же время способствовать экономическому росту, беря дефицит под контроль.
История дефицитов
Сейчас может быть трудно вспомнить, но за десять лет перед, казалось бы, неподконтрольным дефицитом, который стал главной повесткой дня, страна имела большие излишки, около 2 % ВВП. Эти излишки были настолько велики, что председатель ФРС Алан Гринспен волновался, что весь национальный долг вскоре может быть выплачен и что это сделает сложным осуществление денежной политики. (Способ, которым ФРС повышает и понижает процентные ставки – продажа или покупка государственных казначейских векселей, но если нет государственного долга, то не будет и казначейских векселей, чтобы продавать и покупать.) Существовал (по его мнению) ответ на этот потенциальный кризис: предложенное Бушем сокращение налогов, по большей части выгодное для тех, кто богат. Поддержка Гринспена для сокращения налогов в 2001 году была центральной567.
Этот аргумент должен рассматриваться со скептицизмом: будь прогнозы точными, и национальный долг в некотором недалеком будущем был бы выплачен, он и президент должны были бы обратиться к конгрессу за повышением расходов или урезанием налогов. Это немыслимо, что они не сделали бы этого достаточно быстро, чтобы избежать предполагаемой надвигающейся угрозы ликвидации национального долга. Критикам этих налоговых сокращений казалось, что план Гринспена имел меньше общего с денежной политикой, и больше – с сокращением правительства. А для обеспокоенных растущим неравенством в стране комбинация сокращения налогов, нацеленных на верхушку, и ослабления программ социальной защиты для низших и средних слоев американцев, которая неизбежно последовала бы за усилением фискальных ограничений, была особенно волнительной.
Прошло небольшое время, и излишки превратились в дефицит под влиянием четырёх основных сил. Первая – урезание налогов само по себе. Прошедшие годы показали величину, которая превысила то, что страна могла себе позволить: к 2010 году Управление конгресса по бюджету (CBO) предсказывало, что если сокращение налогов будет продлено на следующее десятилетие, издержки бюджета на период 2011–2020 годов составят $3,3 триллиона568. Что касается бюджетного дефицита 2012 года, около одной пятой относилось к сокращению налогов Бушем569.
Вторая причина драматических изменений в фискальной позиции страны – расходы, вызванные войнами в Ираке и Афганистане, с издержками для бюджета (в долгом периоде), превосходящими от 2 до 3 триллионов долларов. Издержки бюджета фактически растянутся на десятилетия: почти 50 процентов возвращающихся войск имеют право получать некоторый вид пособий по инвалидности и подобные платежи, и стоимость медицинского обслуживания, скорее всего, приблизится или превзойдет триллион долларов570. Даже если война в Ираке была закончена в 2011 году, расходы на войну по-прежнему составляют по крайней мере 15 % бюджетного дефицита 2012 года571. Вместо повышения налогов для оплаты такого рода предприятий мы поместили их на кредитную карту с усложнившимися последствиями для долга, особенно в годы перед Великой рецессией. При 5-процентной ставке 2 триллиона долларов национального долга требуют 100 миллиардов на обслуживание (даже если нет попыток выплатить его), год за годом. Сейчас этот процентный счёт мал, поскольку процентные ставки так низки; но этот счёт будет расти все больше, когда экономика оправится и процентные ставки вернутся в нормальное состояние.
Пока Соединённые Штаты сражались в этих войнах, они повысили другие свои военные расходы на сотни миллиардов долларов572 – включая расходы на то, что критики называли оружием, которое не работает, оружием против врагов, которых не существует. Вы можете и не подозревать, что холодная война окончена, глядя на расходы министерства обороны и ЦРУ. Америка тратила так, будто бы война до сих пор идёт: военные расходы были равны всем военным расходам всего остального мира573.
Пока десятки тысяч иракцев и афганцев и тысячи молодых американцев, которые стали инвалидами или погибли, сражаясь в этих войнах, платили огромную цену, каждая статья государственных расходов, каждое предприятие имели победителей и проигравших. И в этом случае тоже: военные подрядчики выходили с огромной прибылью, часть которой шла «на переработку» в виде пожертвований на политические кампании. Некоторые из этих расходов приняли форму «ренты» (как мы назвали их во второй главе), с государством, платившим по ценам более высоким, чем конкурентные рыночные ставки. Семимиллиардный внеконкурсный контракт с Halliburton в начале иракской войны стал классическим примером. Мы описали в главе шестой высокую стоимость, связанную с подрядом, в котором государство платит больше, чем платило бы, если бы эти услуги предоставляли государственные служащие. Стоимость системы вооружения выросла даже тогда, когда правительство попыталось обуздать её: 382-миллиардный истребитель Lockheed Martin F-35 сам по себе стоит половину всей программы по стимулированию экономики Обамы574. (Можно понять, почему столь много людей обеспокоены текущими бюджетными приоритетами: есть деньги на истребитель, о котором критики говорят, что он не поможет в конфликтах тех типов, в которых участвуют Соединённые Штаты сегодня и будут участвовать в будущем, но нет денег, чтобы помочь домовладельцам оставаться в своих домах.)
Третий главный источник роста дефицита – новое пособие на препараты в рамках Medicare. Пособие само по себе имеет смысл, однако часть его стоимости – это ещё одна огромная «рента», в этот раз – не военным подрядчикам, но фармацевтической индустрии. Мы отметили ранее, что небольшая деталь – условия в законопроекте, предоставляющем пособие для участников Medicare, которое гласит, что государство, самый большой покупатель лекарств в мире, не может вести переговоры о стоимости с фармацевтическими компаниями. Это поистине подарок, стоящий, по некоторым оценкам, полтриллиона долларов в течение десяти лет575.
Самая большая разница между миром образца 2001 года, когда мы ожидали огромный профицит федерального бюджета, и миром образца 2011 года, когда мы столкнулись с дефицитом, зияющим так широко, насколько глаз может видеть – это Великая рецессия. Любая рецессия вызывает спад в доходах и повышение расходов (для страхования от безработицы и социальных программ), и рецессия масштаба Великой рецессии 2008 года вызвала основную перестановку в фискальной ситуации в стране. Испания и Ирландия тоже имели бюджетные профициты перед кризисом, и сейчас они на краю финансового коллапса. Даже если американская экономика предположительно входит в процесс восстановления, в 2012 году спад составляет почти две трети от дефицита – 16 % дефицита были направлены на стимулирование экономики (стимулирующие меры включали сокращение налогов, помощь штатам и государственные инвестиции); но почти половина (48 %) всего дефицита была результатом недостаточной производительности экономики, что привело к меньшим налоговым сборам и бо́льшим расходам на страхование от безработицы, талоны на еду и осуществление других программ социальной защиты. Эти нехватки отражают факт, что ВВП США в 2012 году предполагает быть примерно на $900 миллиардов меньше потенциального576.
Точка критики, которую нужно держать в уме, размышляя о сокращении дефицита, – это то, что рецессия вызвала дефицит, не наоборот. Бо́льшее сокращение расходов только усилит спад, а улучшения финансовой ситуации, на которую так надеются, не произойдет.
Убить двух зайцев одним выстрелом
Выявленные причины поворота в финансовом положении США представляют ясное предписание того, как поставить его на твердое основание: отменить сокращение налогов эпохи Буша для миллионеров, закончить войны и свернуть военные расходы, позволить государству вести переговоры по поводу цен на лекарства и, что более важно, вернуть страну в рабочее состояние. Для восстановления финансового положения страны приведение страны к полной занятости может сделать больше, чем что-либо другое. В то время как все эти действия помогут заткнуть текущие бюджетные дыры, улучшить распределение доходов, зарабатывать деньги на инвестиции, улучшающие будущий рост, существует несколько иных реформ, которые могут пойти ещё дальше577.
Создание справедливой системы налогообложения – одна из подобных реформ. Прямо сейчас, как мы отметили в главе третьей, биржевые спекулянты облагаются налогом по той же ставке, что и те, кто зарабатывает себе на хлеб. Явный пример того, как 1 процент убедил остальное общество, что его интересы – это интересы для всех. Более низкие процентные ставки на прирост капитала не ведут к более высокому устойчивому росту, но скорее кормили два спекулятивных бума: не случайно, что вскоре после сокращения налога на прирост капитала в 1997-м и начале 2000-х годов Америка надула два пузыря – технологический и жилищный578.
Так, Буш успешно отстоял в 2003 году (временное) сокращение налога на дивиденды, максимум 15 % – меньше, чем полставки, которую платят те, кто получает сопоставимый доход в виде заработной платы. Утверждалось, что это приведёт к увеличению инвестиций фирмами в заводы и оборудование, но этого не случилось. Можно утверждать, что это имело обратный эффект. Как мы наблюдали в главе четвертой, фирмы были, по сути, мотивированы выплачивать дивиденды, пока налоговые ставки были низкими, оставляя меньше средств внутри корпорации для хороших инвестиционных проектов, если бы какой-нибудь подвернулся579.
Более того, создание не только более справедливой налоговой системы, но и более прогрессивной могло бы помочь закрыть лазейки и запустить рост налоговых ставок наверху с одновременным сокращением налоговых ставок внизу. Освобождение от процентов по муниципальным облигациям – пример неэффективной «лазейки», которая приносит больше пользы богатым, чем муниципалитетам, предполагаемымбенефициарам. Освобождение от налогообложения позволяет городам заимствовать по более низкой ставке – но лишь немногим более низкой. Если, для арифметической простоты, процентная ставка на кредит составляла 10 %, то освобождение от налогов могло понизить ставку (по которой город мог одолжить) до 9 %. На $100-миллионной облигации город экономил миллион в год. Держатели облигаций (многие из них в верхнем уровне налогообложения) получили бы $9 миллионов в процентных выплатах и не должны были бы уплатить налоги на их процентный доход. Но предположим, они столкнулись с комбинированным федеральным налогом и налогом штата в размере 40 %. Тогда они должны выплатить $4 миллиона налогами и получить после вычета прибыль в размере $6 миллионов. В нашей текущей системе они заберут домой $9 миллионов. Пока очевидно, что город экономит $1 миллион, чтобы доставить этот миллион на благо жителей, штат и федеральное правительство должны отказаться от $4 миллионов налоговых доходов. Богатые держатели облигаций получат выгоду, в три раза превосходящую доход городов. Было бы куда более эффективно дать городам прямую субсидию из федерального бюджета580.
Базовый принцип экономики говорит о том, что облагать налогом ренту высокоэффективно, поскольку подобные налоги не вызывают никаких искажений. Налог на аренду земли не заставит землю исчезнуть. В самом деле, великий прогрессист XIX века Генри Джордж (Henry George) утверждал, что правительство должно опираться исключительно на подобные налоги581. Сегодня, конечно, мы понимаем, что рента может принимать множество форм – она может собираться не только с земли, но и со стоимости природных ресурсов, таких как нефть, газ, минералы и уголь582. Существуют и другие источники ренты, такие, которые появляются в ходе осуществления монопольной власти. жёсткий налог на все подобные ренты мог бы не только сократить неравенство, но и лишить мотивации вовлекаться в рентоориентированную деятельность, которая искажает нашу экономику и нашу демократию.
Правые предполагают, что все налоги искажают, но это просто неправда: налоги на ренту могут в самом деле улучшить экономическую эффективность. Но некоторые новые налоги могут сделать куда больше.
Базовый принцип экономики – лучше облагать налогом плохие вещи, чем хорошие. В сравнении с налогообложением труда (продуктивная вещь) лучше облагать налогом загрязнения (плохая вещь, будь то нефтяные загрязнения наших океанов от разливов нефтяных компаний, токсичные отходы химических фирм или токсичные активы, создаваемые финансовыми фирмами). Те, кто загрязняет, не несут издержек, которые они накладывают на остальное общество. Тот факт, что те, кто загрязняет воду или воздух (включая выбросы парникового газа), не платят социальных издержек своих действий, – одно из основных искажений в экономике. Налог помог бы исправить это искажение, запрещая деятельность, которая создаёт негативные экстерналии, перераспределяя ресурсы в области, где социальные издержки выше. Ведь фирмы, не несущие издержки в полной мере, перекладывающие их на других, фактически субсидируются. В то же время подобный налог может собрать буквально триллионы долларов в течение десятилетнего периода.
Нефтяные, газовые, угольные, химические, бумажные и многие другие компании загрязняют нашу окружающую среду. Но финансовые компании загрязняют глобальную экономику токсичными ипотеками. Финансовый сектор накладывает огромные издержки на все остальное общество – как мы отметили, общие издержки финансового кризиса, за который они несли значительную ответственность, исчисляются триллионами долларов. В более ранних главах мы видели, как флэш-трейдинг и другие спекуляции могут создавать нестабильность, но не создавать реальную стоимость: общая эффективность рыночной экономики может даже сократиться.
Принцип «загрязнитель платит» гласит, что загрязнители должны платить издержки, которые они налагают на других. Через нашу финансовую помощь и тысячи скрытых субсидий мы фактически эффективно субсидировали финансовый сектор. Существует растущий спрос на введение ряда налогов на финансовый сектор, включая налог на финансовые транзакции, налог на все финансовые транзакции по очень низкой ставке, или по крайне мере, на определённый набор подобных транзакций, например, как обменные транзакции. Франция уже в процессе принятия такого налога. Великобритания имеет более ограниченный набор. Главы Испании и Германии (и Еврокомиссия) защищают такой налог. Даже по очень низким ставкам такой налог позволит существенно увеличить доход бюджета583.
Существуют и другие способы поднять доходы – просто перестать раздавать ресурсы по ценам ниже рыночных нефтяным, газовым и добывающим компаниям. Раздача может считаться субсидией этим компаниям. Государство должно, наконец, прийти к убеждению, что не годится вот так раздавать волей-неволей миллиарды долларов, как оно это делает, когда позволяет ТВ-станциям использовать частоты бесплатно, когда оно позволяет добывающим компаниям платить минимальное роялти, нежели выставлять на аукцион права на эксплуатацию этих природных ресурсов, когда оно совершает распродажи лицензий на нефть и газ, нежели организует хорошо продуманный аукцион, чтобы максимизировать доход государства.
В главе шестой мы привели доказательства важности, которую американцы придают справедливости. Более ранние главы показали, что со многими на самом верху, выплачивающими более маленький процент от своего дохода в налоги, чем те, чьи дела не так хороши, наша система налогообложения несправедлива – и широко воспринимается как несправедливая. Наша налоговая система опирается, по крайней мере в некоторой степени, на добровольное соблюдение; но если система налогообложения рассматривается как несправедливая, то подобное соблюдение может прекратиться. Мы станем как многие другие страны, где соблюдение либо слабое, либо стимулируется принуждением и суровыми мерами. Но создание более справедливой системы налогообложения может также существенно поднять добавочные доходы бюджета.
Взимание дополнительных налогов базируется на простом принципе: иди туда, где есть деньги. С тех пор как деньги все чаще уходят наверх, именно там должны быть дополнительные налоги. Это действительно так просто. Принято говорить, что у верхов нет достаточно денег, чтобы закрыть дыру в дефиците; но это становится все менее и менее правдиво. Пока 1 процент получает более 20 % национального дохода, добавочные 10 % на их доход (без лазеек) позволит получить доходы, равные 2 % ВВП.
Вкратце, если мы действительно серьёзно обеспокоены сокращением бюджетного дефицита, мы довольно просто можем прибавить триллионы долларов в следующие десять лет: a) поднятием налогов на людей из верхушки – потому что они получают столь большой кусок национального экономического пирога, что даже небольшое поднятие налоговых ставок даст значительный доход; b) исключением лазеек и «специального отношения» к доходам, непропорционально зарабатываемым верхушкой – от пониженных налоговых ставок для игроков на бирже и дивидендов до освобождения от муниципальных процентов; c) исключением лазеек и специальных условий для отдельных лиц и корпоративной налоговой системы, по сути, субсидирующей корпорации; d) налогообложение ренты по более высоким ставкам; e) налогообложением загрязнения; f) налогообложением финансового сектора (по крайней мере отражением части издержек, которые он повторно налагает на остальную экономику); и g) принуждением тех, кто использует или эксплуатирует национальные ресурсы – ресурсы, которые по праву принадлежат всем американцам – платить полную стоимость. Это повышение доходов не только сработает на более эффективную экономику и значительно сократит бюджетный дефицит, но сократит также и неравенство. Именно потому эти простые идеи не были на переднем крае в бюджетных дебатах. Поскольку многие из 1 процента получают бо́льшую часть своего дохода от секторов, щедро одариваемых государством, – от нефти, газа и другой деятельности, загрязняющей окружающую среду, от субсидий, скрытых в налоговом кодексе, от способности получать наши национальные ресурсы дешево, от тысячи специальных уступок, которые даются финансовому сектору, – эти предложения не являются точкой фокуса для стандартного плана по сокращению дефицита.
Точно так же, как мы можем создать налоговую систему, которая не только даст в бюджет больше денег, но и усилит эффективность экономики и равенство, точно это же работает и в отношении государственных расходов. В главе второй мы видели роль ренты в увеличении доходов наверху и отметили, что некоторые ренты – это просто подарки от государства. В более ранних главах я описал важные функции, которые нужно осуществлять государству. Одна из них – социальная защита: помощь бедным и предоставление страхования для всех американцев, когда частный сектор не может делать это адекватно или на разумных условиях. Но пока в прошлые годы некоторые программы улучшения благосостояния для бедных сокращались, то, что мы описали в главе шестой как «корпоративное благосостояние» (субсидии корпорациям), возросло.
Конечно, в какой бы форме и когда бы предложения по сокращению или отказу от субсидий (скрытых или явных) ни высказывались, получатели этих субсидий пытаются защищать их как то, что осуществляется в общественных интересах. Определенная ирония здесь заключается в том, что многие из этих корпораций и получателей государственной щедрости одновременно выступают против государственных расходов – за малое вмешательство государства. Это в человеческой природе – суждения о справедливости формируются исходя из собственных интересов. Такое влияние может быть, по факту, подсознательным. Но так или иначе, и мы это неоднократно наблюдали, эти субсидии и усилия по их получению искажают нашу экономику и нашу политическую систему.
В следующем разделе мы объясним, как, урезая эти субсидии и тратя деньги на другие цели, мы можем на самом деле увеличить занятость584.
Квадратура круга: стимулирование экономики в эпоху бюджетного дефицита и неадекватного спроса
Если бы экономика была на уровне полной занятости, мы бы сфокусировались на эффектах «стороны предложения» от реформы налогового кодекса и программ расходов, реформ, наводящих порядок в статистике и учете корпоративного благосостояния, которые снизят искажения, а значит, повысят продуктивность и ВВП, что, по существу, равно сбору бо́льших бюджетных доходов.
Сегодня, однако, правые выступают адвокатами любопытной комбинации, играя понятиями «спрос» и «предложение». Утверждается, что сокращение дефицита бюджета восстановит уверенность в стране и её экономике и потому будет позитивным, но при этом и сокращение налогов улучшит эффективность экономики, так как передаст деньги в руки тех, кто может их хорошо потратить. Между тем очевидно, что если дефицит понижается одновременно с понижением налогов, то это не может быть ничем иным, кроме как значительным сокращением бюджетных расходов. И по-настоящему это план – сократить государство. В самом деле, желание большинства правых защитить военные расходы обернется тем, что во всех программах, представляющих собой невоенные расходы – образование, исследования и инфраструктура, – желательны очень серьёзные сокращения, эти программы будут просто распотрошены.
Но этот план не только подорвет будущий рост страны; он усилит текущий экономический спад. В этом разделе я объясню, как государство может простимулировать экономику, сохраняя фокус своего внимания на национальном долге, и как план правых практически точно будет катастрофичным.
Государство может одолжить сегодня, чтобы инвестировать в будущее – например, обеспечить качественное образование для бедных и среднего класса американцев и развить технологии, которые повысят спрос на квалифицированную рабочую силу в Америке, и одновременно защитить окружающую среду. Эти инвестиции с высокой отдачей улучшат бухгалтерский баланс страны (который одновременно рассматривает активы и обязательства) и привлечет отдачу более чем адекватную, чтобы выплатить по очень низкой ставке, по которой страна может одолжить. Весь хороший бизнес всегда заимствует, чтобы профинансировать расширение. И если бизнесмены имеют высокоэффективные инвестиции и сталкиваются с низкими издержками капитала – как это происходит сегодня в Соединённых Штатах, – они занимают свободно.
Соединённые Штаты находятся в особенно хорошей позиции, чтобы следовать этой стратегии, потому что, во-первых, отдача от государственных инвестиций весьма высока (ведь в предыдущие четверть века инвестиции были недостаточны), и, во-вторых, потому, что они могут занимать дешево на долгий срок. К несчастью, особенно среди правых (но даже, кстати, среди многих в центре), дефицитный фетишизмнашел почву. Рейтинговые агентства – которым по-прежнему доверяют, хотя их деятельность в прошлые десятилетия была невероятно плоха – присоединились к борьбе, понизив рейтинг долга США. Но тестирование качества долга – это премия за риск, которую требуют инвесторы. На момент сдачи этой книги в печать существует спрос на казначейские векселя США по процентным ставкам около нуля (и, в реальных терминах, негативный).
Хотя дефицитный фетишизм не может быть оценен на основании экономических принципов, это может стать частью реальности. Стратегия инвестирования в будущее страны в среднесрочном или долгосрочном периоде может сократить национальный долг; но в краткосрочном периоде государству придется занимать, а те, что под влиянием дефицитного фетишизма могут спорить, утверждают, что делать это – неосмотрительно.
Существует другая стратегия, которая может стимулировать экономику, даже если существует настойчивое убеждение, что сейчас дефицит не увеличивается; она основана на долгоиграющем принципе, называемом мультипликатором сбалансированного бюджета. Если государство одновременно повышает налоги и увеличивает расходы – так, что текущий дефицит остаётся неизменным, – экономика стимулируется. Конечно, сами по себе налоги замедляют экономику, но расходы стимулируют её. Анализ однозначно показывает, что стимулирующий эффект куда выше, чем эффект сокращающий. Если повышение налогов и расходов тщательно продумано, рост ВВП может в два или три раза превысить рост расходов585. И пока дефицит остаётся неизменным – по предположению, – национальный долг уменьшается в среднесрочном периоде, поскольку появляются повышенные налоговые сборы от повышенного роста.
Существует последний способ квадратуры круга – стимулирование экономики внутри границ долга и дефицита, – что работает, даже если государство не может увеличить его общий размер. И тогда те реформы, что мы обсуждали в предыдущих разделах, становятся особенно актуальными.
Мы можем взять преимущество в степени, в которой разные налоги и расходы стимулируют экономику, тратя больше на программы, имеющие бо́льшие мультипликаторы (где каждый потраченный доллар производит больше общего ВВП), и меньше на программы, имеющие маленькие мультипликаторы. При этом повышая налоги от источников с низким мультипликатором и сокращая налоги на тех, что с более высоким мультипликатором. Деньги, потраченные на оплату иностранных подрядчиков в Афганистане, не стимулируют американскую экономику; деньги, потраченные на выплату пособий по безработице (для давно безработных), стимулируют просто потому, что эти люди намерены тратить каждый доллар, данный им. Повышение налогов на очень богатых понижает расходы примерно на 80 центов от доллара; понижение налогов для низших классов повышает расходы почти на 100 центов от доллара. Поэтому создание налоговой системы более прогрессивной не только сокращает неравенство, но и стимулирует экономику. «Экономика просачивания» вверх может работать, тогда как вниз – не может.
Кстати, и богатые могут получить выгоду от возросшего ВВП, в некоторых случаях даже достаточно, чтобы покрыть возросшие налоги, которые они должны платить. Поскольку государственные программы, повышающие ренту (будь то чрезмерная оплата при государственных закупках, субсидии для богатых фермеров или корпоративное благосостояние), идут непропорционально верхушке, сокращения в них – с деньгами, которые идут на повышение инвестиций и улучшение социальной защиты – повысят равенство, эффективность и рост; и в текущей ситуации вся экономика также стимулирована.
Греческий фактор
Разворачивающийся долговой кризис в Греции, и другие проблемы по всей Европе, вселил страх долга во многих областях. Многие люди, которые смотрят на европейский кризис, видят его как подтверждающий их предубеждения: это, мол, то, что происходит, когда существуют высокие налоги и национальный долг, а также излишне щедрая система благосостояния для низов. Но такая интерпретация того, что происходит в Европе, просто неверна. Существуют сильные различия между ситуацией в Греции (и ситуацией в других европейских странах) и ситуацией в Соединённых Штатах – различия, возникающие из денежной системы.
Грецию можно обвинить в чрезмерных расходах – опять же, некоторая вина лежит на финансовом секторе; один из американских банков помогал предыдущему правительству скрывать финансовое положение как от граждан, так и от Евросоюза, используя деривативы. Но другие страны, находящиеся в кризисе, не могут быть обвинены в финансовой расточительности: Ирландия и Испания имели профицит перед кризисом.
Одно из самых больших различий между Соединённым Штатами и Грецией (и другими странами) заключается в том, что пока другие страны занимают деньги в евро, над которым они не имеют прямого контроля, долг США определен в долларах – и Соединённые Штаты контролируют печатные станки. Именно поэтому понятие, что Соединённые Штаты объявят дефолт (как предполагает одно из рейтинговых агентств), граничит с абсурдом. Конечно, существуют некоторые шансы, что для того, чтобы выплатить долги, потребуется напечатать столько долларов, что они не будут стоить много. Но эта проблема – инфляция, а в настоящее время рынки не думают об инфляции как о значительном риске. Можно сделать вывод об этом из очень низкой процентной ставки, по которой государство должно выплачивать свой долгосрочный долг, а даже более из того, что оно должно платить по облигациям, защищенным от инфляции (или, более точно, – разницы между отдачей от обычных облигаций и облигаций, защищенных от инфляции). Сейчас рынок может быть неправ, но рейтинговые агентства, понижающие позиции Соединённых Штатов, должны объяснить, почему рынок неправ и почему они верят в то, что существует более высокий риск инфляции, чем верят рынки. Ответы могут не последовать.
До введения евро Греция занимала деньги в драхмах. Сейчас она занимает в евро. Впрочем, отличие Греции от США не только в том, что она занимает деньги в евро, но ещё и в том, что контроль центрального банка принадлежит Европе. Соединённые же Штаты знают, что покупать государственные облигации будет ФРС. Греция даже не может быть уверена, что Европейский Центробанк будет покупать греческие облигации, которые принадлежат их собственным банкам. Фактически, Европейский Центробанк продолжает угрожать не покупать суверенные облигации стран еврозоны, пока они не будут делать то, что он им говорит.
Правая альтернатива
Европейский кризис – не случайность, но это не вызвано излишними долгосрочными долгами и дефицитом или государством «благосостояния». Это вызвано чрезмерной программой сокращения расходов – урезанием государственных расходов, что предсказуемо привело к рецессии 2012 года – и ущербным валютным механизмом, евро. Когда евро был представлен, наиболее незаинтересованные экономисты были скептичны. Изменения валютного курса и процентных ставок критически важны для помощи экономике страны приспособиться к переменам. Если все европейские страны были потрясены одинаковым шоком, то единая регулировка обменного курса и процентных ставок сработала бы для всех. Но разные европейские экономики переживали разный шок. Евро отменило два регулировочных механизма и не предложило ничего взамен. Это был политический проект; политики считали, что общая валюта сблизит страны, но внутри Европы не было той сплочённости, которая обеспечила бы то, что нужно было сделать, чтобы евро заработал. Единственное, в чем все страны зоны евро согласились, – так это чтобы не иметь слишком больших бюджетных дефицитов и национальных долгов. Но, как убедительно показали Испания и Ирландия, этого было недостаточно. В течение нескольких лет была надежда, что политический проект будет завершен. Но, когда все было хорошо, не было момента, чтобы продвинуться дальше; а после кризиса, который повлиял на разные страны по-разному, не было желания. Страны могли согласиться только потуже затянуть пояса, что привело Европу к вдвойне усиленной рецессии.
Среди европейских стран, дела которых идут лучше всех, – Швеция и Норвегия, с их сильными государствами благосостояния и большими правительствами. Но они выбрали не присоединяться к евро. Британия не в кризисе, хотя экономика на спаде: она тоже выбрала не присоединяться к евро, но решила последовать программе сокращения расходов.
К сожалению, многие члены конгресса хотят, чтобы США присоединились к той самой «программе сокращения расходов и государственного вмешательства» – и урезать налоги и расходы. Мы видели, как сбалансированное повышение налогов и расходов стимулирует экономику. По той же причине сбалансированное сокращение расходов и налогов приведёт к сокращению экономики. И если мы пойдем дальше, как хотят того правые, сократим расходы ещё больше, в героической, но, возможно, бессмысленной попытке сократить дефицит, ущерб будет ещё больше.
Если бы экономика была на уровне полной занятости, мы бы сфокусировались на эффектах «стороны предложения» от реформы налогового кодекса и программ расходов, реформ, наводящих порядок в статистике и учете корпоративного благосостояния, которые снизят искажения, а значит, повысят продуктивность и ВВП, что, по существу, равно сбору бо́льших бюджетных доходов.
Сегодня, однако, правые выступают адвокатами любопытной комбинации, играя понятиями «спрос» и «предложение». Утверждается, что сокращение дефицита бюджета восстановит уверенность в стране и её экономике и потому будет позитивным, но при этом и сокращение налогов улучшит эффективность экономики, так как передаст деньги в руки тех, кто может их хорошо потратить. Между тем очевидно, что если дефицит понижается одновременно с понижением налогов, то это не может быть ничем иным, кроме как значительным сокращением бюджетных расходов. И по-настоящему это план – сократить государство. В самом деле, желание большинства правых защитить военные расходы обернется тем, что во всех программах, представляющих собой невоенные расходы – образование, исследования и инфраструктура, – желательны очень серьёзные сокращения, эти программы будут просто распотрошены.
Но этот план не только подорвет будущий рост страны; он усилит текущий экономический спад. В этом разделе я объясню, как государство может простимулировать экономику, сохраняя фокус своего внимания на национальном долге, и как план правых практически точно будет катастрофичным.
Государство может одолжить сегодня, чтобы инвестировать в будущее – например, обеспечить качественное образование для бедных и среднего класса американцев и развить технологии, которые повысят спрос на квалифицированную рабочую силу в Америке, и одновременно защитить окружающую среду. Эти инвестиции с высокой отдачей улучшат бухгалтерский баланс страны (который одновременно рассматривает активы и обязательства) и привлечет отдачу более чем адекватную, чтобы выплатить по очень низкой ставке, по которой страна может одолжить. Весь хороший бизнес всегда заимствует, чтобы профинансировать расширение. И если бизнесмены имеют высокоэффективные инвестиции и сталкиваются с низкими издержками капитала – как это происходит сегодня в Соединённых Штатах, – они занимают свободно.
Соединённые Штаты находятся в особенно хорошей позиции, чтобы следовать этой стратегии, потому что, во-первых, отдача от государственных инвестиций весьма высока (ведь в предыдущие четверть века инвестиции были недостаточны), и, во-вторых, потому, что они могут занимать дешево на долгий срок. К несчастью, особенно среди правых (но даже, кстати, среди многих в центре), дефицитный фетишизмнашел почву. Рейтинговые агентства – которым по-прежнему доверяют, хотя их деятельность в прошлые десятилетия была невероятно плоха – присоединились к борьбе, понизив рейтинг долга США. Но тестирование качества долга – это премия за риск, которую требуют инвесторы. На момент сдачи этой книги в печать существует спрос на казначейские векселя США по процентным ставкам около нуля (и, в реальных терминах, негативный).
Хотя дефицитный фетишизм не может быть оценен на основании экономических принципов, это может стать частью реальности. Стратегия инвестирования в будущее страны в среднесрочном или долгосрочном периоде может сократить национальный долг; но в краткосрочном периоде государству придется занимать, а те, что под влиянием дефицитного фетишизма могут спорить, утверждают, что делать это – неосмотрительно.
Существует другая стратегия, которая может стимулировать экономику, даже если существует настойчивое убеждение, что сейчас дефицит не увеличивается; она основана на долгоиграющем принципе, называемом мультипликатором сбалансированного бюджета. Если государство одновременно повышает налоги и увеличивает расходы – так, что текущий дефицит остаётся неизменным, – экономика стимулируется. Конечно, сами по себе налоги замедляют экономику, но расходы стимулируют её. Анализ однозначно показывает, что стимулирующий эффект куда выше, чем эффект сокращающий. Если повышение налогов и расходов тщательно продумано, рост ВВП может в два или три раза превысить рост расходов585. И пока дефицит остаётся неизменным – по предположению, – национальный долг уменьшается в среднесрочном периоде, поскольку появляются повышенные налоговые сборы от повышенного роста.
Существует последний способ квадратуры круга – стимулирование экономики внутри границ долга и дефицита, – что работает, даже если государство не может увеличить его общий размер. И тогда те реформы, что мы обсуждали в предыдущих разделах, становятся особенно актуальными.
Мы можем взять преимущество в степени, в которой разные налоги и расходы стимулируют экономику, тратя больше на программы, имеющие бо́льшие мультипликаторы (где каждый потраченный доллар производит больше общего ВВП), и меньше на программы, имеющие маленькие мультипликаторы. При этом повышая налоги от источников с низким мультипликатором и сокращая налоги на тех, что с более высоким мультипликатором. Деньги, потраченные на оплату иностранных подрядчиков в Афганистане, не стимулируют американскую экономику; деньги, потраченные на выплату пособий по безработице (для давно безработных), стимулируют просто потому, что эти люди намерены тратить каждый доллар, данный им. Повышение налогов на очень богатых понижает расходы примерно на 80 центов от доллара; понижение налогов для низших классов повышает расходы почти на 100 центов от доллара. Поэтому создание налоговой системы более прогрессивной не только сокращает неравенство, но и стимулирует экономику. «Экономика просачивания» вверх может работать, тогда как вниз – не может.
Кстати, и богатые могут получить выгоду от возросшего ВВП, в некоторых случаях даже достаточно, чтобы покрыть возросшие налоги, которые они должны платить. Поскольку государственные программы, повышающие ренту (будь то чрезмерная оплата при государственных закупках, субсидии для богатых фермеров или корпоративное благосостояние), идут непропорционально верхушке, сокращения в них – с деньгами, которые идут на повышение инвестиций и улучшение социальной защиты – повысят равенство, эффективность и рост; и в текущей ситуации вся экономика также стимулирована.
Греческий фактор
Разворачивающийся долговой кризис в Греции, и другие проблемы по всей Европе, вселил страх долга во многих областях. Многие люди, которые смотрят на европейский кризис, видят его как подтверждающий их предубеждения: это, мол, то, что происходит, когда существуют высокие налоги и национальный долг, а также излишне щедрая система благосостояния для низов. Но такая интерпретация того, что происходит в Европе, просто неверна. Существуют сильные различия между ситуацией в Греции (и ситуацией в других европейских странах) и ситуацией в Соединённых Штатах – различия, возникающие из денежной системы.
Грецию можно обвинить в чрезмерных расходах – опять же, некоторая вина лежит на финансовом секторе; один из американских банков помогал предыдущему правительству скрывать финансовое положение как от граждан, так и от Евросоюза, используя деривативы. Но другие страны, находящиеся в кризисе, не могут быть обвинены в финансовой расточительности: Ирландия и Испания имели профицит перед кризисом.
Одно из самых больших различий между Соединённым Штатами и Грецией (и другими странами) заключается в том, что пока другие страны занимают деньги в евро, над которым они не имеют прямого контроля, долг США определен в долларах – и Соединённые Штаты контролируют печатные станки. Именно поэтому понятие, что Соединённые Штаты объявят дефолт (как предполагает одно из рейтинговых агентств), граничит с абсурдом. Конечно, существуют некоторые шансы, что для того, чтобы выплатить долги, потребуется напечатать столько долларов, что они не будут стоить много. Но эта проблема – инфляция, а в настоящее время рынки не думают об инфляции как о значительном риске. Можно сделать вывод об этом из очень низкой процентной ставки, по которой государство должно выплачивать свой долгосрочный долг, а даже более из того, что оно должно платить по облигациям, защищенным от инфляции (или, более точно, – разницы между отдачей от обычных облигаций и облигаций, защищенных от инфляции). Сейчас рынок может быть неправ, но рейтинговые агентства, понижающие позиции Соединённых Штатов, должны объяснить, почему рынок неправ и почему они верят в то, что существует более высокий риск инфляции, чем верят рынки. Ответы могут не последовать.
До введения евро Греция занимала деньги в драхмах. Сейчас она занимает в евро. Впрочем, отличие Греции от США не только в том, что она занимает деньги в евро, но ещё и в том, что контроль центрального банка принадлежит Европе. Соединённые же Штаты знают, что покупать государственные облигации будет ФРС. Греция даже не может быть уверена, что Европейский Центробанк будет покупать греческие облигации, которые принадлежат их собственным банкам. Фактически, Европейский Центробанк продолжает угрожать не покупать суверенные облигации стран еврозоны, пока они не будут делать то, что он им говорит.
Правая альтернатива
Европейский кризис – не случайность, но это не вызвано излишними долгосрочными долгами и дефицитом или государством «благосостояния». Это вызвано чрезмерной программой сокращения расходов – урезанием государственных расходов, что предсказуемо привело к рецессии 2012 года – и ущербным валютным механизмом, евро. Когда евро был представлен, наиболее незаинтересованные экономисты были скептичны. Изменения валютного курса и процентных ставок критически важны для помощи экономике страны приспособиться к переменам. Если все европейские страны были потрясены одинаковым шоком, то единая регулировка обменного курса и процентных ставок сработала бы для всех. Но разные европейские экономики переживали разный шок. Евро отменило два регулировочных механизма и не предложило ничего взамен. Это был политический проект; политики считали, что общая валюта сблизит страны, но внутри Европы не было той сплочённости, которая обеспечила бы то, что нужно было сделать, чтобы евро заработал. Единственное, в чем все страны зоны евро согласились, – так это чтобы не иметь слишком больших бюджетных дефицитов и национальных долгов. Но, как убедительно показали Испания и Ирландия, этого было недостаточно. В течение нескольких лет была надежда, что политический проект будет завершен. Но, когда все было хорошо, не было момента, чтобы продвинуться дальше; а после кризиса, который повлиял на разные страны по-разному, не было желания. Страны могли согласиться только потуже затянуть пояса, что привело Европу к вдвойне усиленной рецессии.
Среди европейских стран, дела которых идут лучше всех, – Швеция и Норвегия, с их сильными государствами благосостояния и большими правительствами. Но они выбрали не присоединяться к евро. Британия не в кризисе, хотя экономика на спаде: она тоже выбрала не присоединяться к евро, но решила последовать программе сокращения расходов.
К сожалению, многие члены конгресса хотят, чтобы США присоединились к той самой «программе сокращения расходов и государственного вмешательства» – и урезать налоги и расходы. Мы видели, как сбалансированное повышение налогов и расходов стимулирует экономику. По той же причине сбалансированное сокращение расходов и налогов приведёт к сокращению экономики. И если мы пойдем дальше, как хотят того правые, сократим расходы ещё больше, в героической, но, возможно, бессмысленной попытке сократить дефицит, ущерб будет ещё больше.
Раскрывая тайну дефицита: сохраняя и увеличивая неравенство
Может показаться удивительным, что в стране, где налоговые ставки для верхушки уже ниже, чем в большинстве развитых индустриальных стран, имеется программа сокращения дефицита, акцентированная на сокращении налоговых ставок для верхушки и налоговых ставок для корпораций, но это именно то, что сделала Комиссия по сокращению дефицита Боулза – Симпсона (Bowles – Simpson)586. Она предложила ограничить высшую налоговую ставку коридором между 23 и 29 процентами, что, по сути, является частью более широкого плана по сокращению масштабов государственного вмешательства, ограничивая общие доходы от налогов 21 % ВВП. В самом деле, около трёх четвертей сокращения дефицита достигнуто сокращениями в государственных расходах.
Рейгановская экономическая «теория предложения», предполагавшая, что снижение налоговых ставок повысит экономическую активность настолько, что суммы налоговых сборов на самом деле повысятся, была (как мы отметили в главе 3) развенчана тем, что реально произошло после того, как Буш и Рейган налоги снизили. Сегодня индивидуальные налоговые ставки куда ниже, чем они были в 1980 году, и есть все основания предполагать, что дальнейшее их сокращение понизит налоговые сборы ещё больше.
Аргумент, что корпоративные налоговые ставки должны быть понижены (до промежутка между 23 и 29 процентами – от текущих 35 процентов)587, были ещё менее убедительными, хотя предложения комиссии Боулза – Симпсона закрыть тысячи лазеек (если реально будут осуществлены) означают, что многие корпорации будут платить больше налогов, даже если официальная ставка будет понижена. Мы отметили в главе 3, что эффективная налоговая ставка – часть дохода, который корпорации выплачивают в налогах – куда меньше, чем 35 процентов, при том, что некоторые ведущие корпорации страны, как GE, налоги не платят. Но пока есть убедительные аргументы для закрытия лазеек – даже фокусируясь просто на инвестициях и создании рабочих мест, – существует мало предпосылок для всеобъемлющего понижения корпоративной налоговой ставки. В конце концов, с вычетом налоговых процентов, налог понижает стоимость займа и возврата пропорционально. Нет плохого эффекта на инвестиции для любой инвестиции, профинансированной через займ. Приняв однажды во внимание выгодные ставки, по которым капитал может быть амортизирован (бизнесу позволено вычитать из доходов сумму, отражающую фактический износ машин), налоговый кодекс на самом деле стимулирует инвестирование588. Если комиссия обеспокоена эффектом налога на инвестиции, существуют более точные способы подстроить налоговый кодекс, чем повсеместные сокращения: можно было, допустим, предложить снижение налогов на фирмы, создающие рабочие места и инвестирующие в Америку, и повышение налогов на тех, кто этого не делает. Подобная политика позволила бы поднять доходы и предоставить мотивацию для больших инвестиций и создания рабочих мест в Соединённых Штатах.
Каждая группа, рассматривающая проблему сокращения дефицита, пытается обратиться к искажающим аспектам налогового кодекса – условиям, многие из которых сознательно детерминированы частными интересами, стимулирующими специфические сектора экономики. Ни одна группа, тем не менее, не предложила прямую атаку на корпоративное благосостояние и скрытые субсидии (включая финансовый сектор), которые мы подчеркнули в этой книге, частично потому, что, как мы видели в главе 6, правые преуспели в убеждении множества американцев, что атака на корпоративное благосостояние – это «классовая война».
Вычеты
Многие защитники сокращения дефицита обращали особое внимание на ряд вычетов из налогооблагаемой базы, которые были выгодны для среднего класса, – процентные вычеты по ипотеке и вычеты по пособиям в сфере медицинского обслуживания589. Но элиминирование этих вычетов может быть эффективно для поднятия налогообложения в среднем классе, чьи доходы стагнируют или снижаются с течением лет. Любой, обеспокоенный положением среднего класса, должен видеть, что если бы вычеты были отменены, для них – не тех, что в «топе», – такая потеря должна быть компенсирована более низкими налоговыми ставками.
Большинство экономистов поддержало бы отмену вычетов по ипотеке, которая ведёт к повышению трат на жилье. Вдобавок ипотечные вычеты могут быть повинны в стимулировании чрезмерной задолженности. Государство, по сути, субсидировало долг – ещё одна скрытая субсидия банкирам, кто был среди настоящих бенефициаров. И, поскольку более обеспеченные люди сталкиваются с более высокими налоговыми ставками, они получают больше выгоды от ипотечных вычетов, чем лица с меньшим доходом. Налоговые вычеты, как они составлены сейчас, одновременно искажённые и несправедливые. И это может даже не быть эффективным в повышении количества домовладений в тех городских районах, где живёт много людей с низким доходом. В этих местах, где предложение на жилье ограничено, ипотечные субсидии могут повышать цены, делая домовладение менее доступным.
Но сроки ликвидации являются проблемой: отмена вычетов может сделать жилье более дорогим, подавляя приемлемые цены. Поскольку четверть всех американцев с ипотекой должны по своей ипотеке больше, чем стоимость их домов – около 11 миллионов семей, – кризис в жилищном секторе только утяжелится. Будет больше выкупов, больше подавленных общин, и этот ключевой сектор экономики будет оставаться в руинах долгие годы. Чем дольше рынок жилья остаётся подавленным, тем дольше экономика остаётся в текущем состоянии около рецессии590.
Существует способ обойти это затруднительное положение. В 2009 году налоговый кредит на покупку дома в первый раз в размере $10 000 помог поддержать рынок жилья, предоставляя новым покупателям капитал. Обновление и расширение этой программы для семей с низким доходом одновременно поможет стимулировать рынок жилья и восстановить экономику до здорового состояния, а также сделает возможным для семей с более низким доходом приобретение дома.
В общем смысле набор налоговых уступок (как специальное обращение с пенсионными счетами) создан для стимулирования людей откладывать больше. ведёт ли это на самом деле к увеличению накоплений – спорно. Но поскольку это больше на пользу более богатым людям, эти уступки помогают обогатиться богатым, которые действительно откладывают. Но это несравнимо с людьми, имеющими более низкий доход. Если бы государство предоставляло налоговый кредит наличными для инвестиций в домовладения лицам с низким доходом (что поддерживало бы их накопления, даже если, благодаря вычетам, они не платят никаких налогов), это предоставило бы им более явные стимулы копить. И даже – могло бы сократить разрыв между низами и верхами.
Справедливый подход к сокращению дефицита
Короче говоря, пока сокращение дефицита – не главная срочная проблема сегодняшней экономики, задача сокращения дефицита не так уж и сложна. Нужно просто отменить меры, которые привели к перестройке государственной фискальной политики с 2000 года по настоящее время; поднять налоги для верхушки, сократить корпоративное благосостояние и скрытые субсидии; повысить налоги для корпораций, которые не инвестируют и не создают рабочих мест в Соединённых Штатах, относительно тех, что делают это; наложить налоги и штрафы на загрязнителей; остановить раздачу ресурсов страны; сократить военные растраты; прекратить переплаты по госзакупкам, будь то фармацевтические компании или военные подрядчики. Существует более чем достаточно денег в этом плане, чтобы достичь наиболее амбициозных целей по сокращению дефицита, поставленных любой из комиссий.
Сравнивая этот план с реформами, предложенными разными комиссиями, можно прийти к одному из двух заключений: либо некоторые из них сознательно хотят продолжать путь реструктуризации экономики способами, которые приносят выгоду верхушке за счёт всех остальных; либо некоторые из них подвержены мифам, которые искажают рациональное принятие решений в сфере экономики.
Может показаться удивительным, что в стране, где налоговые ставки для верхушки уже ниже, чем в большинстве развитых индустриальных стран, имеется программа сокращения дефицита, акцентированная на сокращении налоговых ставок для верхушки и налоговых ставок для корпораций, но это именно то, что сделала Комиссия по сокращению дефицита Боулза – Симпсона (Bowles – Simpson)586. Она предложила ограничить высшую налоговую ставку коридором между 23 и 29 процентами, что, по сути, является частью более широкого плана по сокращению масштабов государственного вмешательства, ограничивая общие доходы от налогов 21 % ВВП. В самом деле, около трёх четвертей сокращения дефицита достигнуто сокращениями в государственных расходах.
Рейгановская экономическая «теория предложения», предполагавшая, что снижение налоговых ставок повысит экономическую активность настолько, что суммы налоговых сборов на самом деле повысятся, была (как мы отметили в главе 3) развенчана тем, что реально произошло после того, как Буш и Рейган налоги снизили. Сегодня индивидуальные налоговые ставки куда ниже, чем они были в 1980 году, и есть все основания предполагать, что дальнейшее их сокращение понизит налоговые сборы ещё больше.
Аргумент, что корпоративные налоговые ставки должны быть понижены (до промежутка между 23 и 29 процентами – от текущих 35 процентов)587, были ещё менее убедительными, хотя предложения комиссии Боулза – Симпсона закрыть тысячи лазеек (если реально будут осуществлены) означают, что многие корпорации будут платить больше налогов, даже если официальная ставка будет понижена. Мы отметили в главе 3, что эффективная налоговая ставка – часть дохода, который корпорации выплачивают в налогах – куда меньше, чем 35 процентов, при том, что некоторые ведущие корпорации страны, как GE, налоги не платят. Но пока есть убедительные аргументы для закрытия лазеек – даже фокусируясь просто на инвестициях и создании рабочих мест, – существует мало предпосылок для всеобъемлющего понижения корпоративной налоговой ставки. В конце концов, с вычетом налоговых процентов, налог понижает стоимость займа и возврата пропорционально. Нет плохого эффекта на инвестиции для любой инвестиции, профинансированной через займ. Приняв однажды во внимание выгодные ставки, по которым капитал может быть амортизирован (бизнесу позволено вычитать из доходов сумму, отражающую фактический износ машин), налоговый кодекс на самом деле стимулирует инвестирование588. Если комиссия обеспокоена эффектом налога на инвестиции, существуют более точные способы подстроить налоговый кодекс, чем повсеместные сокращения: можно было, допустим, предложить снижение налогов на фирмы, создающие рабочие места и инвестирующие в Америку, и повышение налогов на тех, кто этого не делает. Подобная политика позволила бы поднять доходы и предоставить мотивацию для больших инвестиций и создания рабочих мест в Соединённых Штатах.
Каждая группа, рассматривающая проблему сокращения дефицита, пытается обратиться к искажающим аспектам налогового кодекса – условиям, многие из которых сознательно детерминированы частными интересами, стимулирующими специфические сектора экономики. Ни одна группа, тем не менее, не предложила прямую атаку на корпоративное благосостояние и скрытые субсидии (включая финансовый сектор), которые мы подчеркнули в этой книге, частично потому, что, как мы видели в главе 6, правые преуспели в убеждении множества американцев, что атака на корпоративное благосостояние – это «классовая война».
Вычеты
Многие защитники сокращения дефицита обращали особое внимание на ряд вычетов из налогооблагаемой базы, которые были выгодны для среднего класса, – процентные вычеты по ипотеке и вычеты по пособиям в сфере медицинского обслуживания589. Но элиминирование этих вычетов может быть эффективно для поднятия налогообложения в среднем классе, чьи доходы стагнируют или снижаются с течением лет. Любой, обеспокоенный положением среднего класса, должен видеть, что если бы вычеты были отменены, для них – не тех, что в «топе», – такая потеря должна быть компенсирована более низкими налоговыми ставками.
Большинство экономистов поддержало бы отмену вычетов по ипотеке, которая ведёт к повышению трат на жилье. Вдобавок ипотечные вычеты могут быть повинны в стимулировании чрезмерной задолженности. Государство, по сути, субсидировало долг – ещё одна скрытая субсидия банкирам, кто был среди настоящих бенефициаров. И, поскольку более обеспеченные люди сталкиваются с более высокими налоговыми ставками, они получают больше выгоды от ипотечных вычетов, чем лица с меньшим доходом. Налоговые вычеты, как они составлены сейчас, одновременно искажённые и несправедливые. И это может даже не быть эффективным в повышении количества домовладений в тех городских районах, где живёт много людей с низким доходом. В этих местах, где предложение на жилье ограничено, ипотечные субсидии могут повышать цены, делая домовладение менее доступным.
Но сроки ликвидации являются проблемой: отмена вычетов может сделать жилье более дорогим, подавляя приемлемые цены. Поскольку четверть всех американцев с ипотекой должны по своей ипотеке больше, чем стоимость их домов – около 11 миллионов семей, – кризис в жилищном секторе только утяжелится. Будет больше выкупов, больше подавленных общин, и этот ключевой сектор экономики будет оставаться в руинах долгие годы. Чем дольше рынок жилья остаётся подавленным, тем дольше экономика остаётся в текущем состоянии около рецессии590.
Существует способ обойти это затруднительное положение. В 2009 году налоговый кредит на покупку дома в первый раз в размере $10 000 помог поддержать рынок жилья, предоставляя новым покупателям капитал. Обновление и расширение этой программы для семей с низким доходом одновременно поможет стимулировать рынок жилья и восстановить экономику до здорового состояния, а также сделает возможным для семей с более низким доходом приобретение дома.
В общем смысле набор налоговых уступок (как специальное обращение с пенсионными счетами) создан для стимулирования людей откладывать больше. ведёт ли это на самом деле к увеличению накоплений – спорно. Но поскольку это больше на пользу более богатым людям, эти уступки помогают обогатиться богатым, которые действительно откладывают. Но это несравнимо с людьми, имеющими более низкий доход. Если бы государство предоставляло налоговый кредит наличными для инвестиций в домовладения лицам с низким доходом (что поддерживало бы их накопления, даже если, благодаря вычетам, они не платят никаких налогов), это предоставило бы им более явные стимулы копить. И даже – могло бы сократить разрыв между низами и верхами.
Справедливый подход к сокращению дефицита
Короче говоря, пока сокращение дефицита – не главная срочная проблема сегодняшней экономики, задача сокращения дефицита не так уж и сложна. Нужно просто отменить меры, которые привели к перестройке государственной фискальной политики с 2000 года по настоящее время; поднять налоги для верхушки, сократить корпоративное благосостояние и скрытые субсидии; повысить налоги для корпораций, которые не инвестируют и не создают рабочих мест в Соединённых Штатах, относительно тех, что делают это; наложить налоги и штрафы на загрязнителей; остановить раздачу ресурсов страны; сократить военные растраты; прекратить переплаты по госзакупкам, будь то фармацевтические компании или военные подрядчики. Существует более чем достаточно денег в этом плане, чтобы достичь наиболее амбициозных целей по сокращению дефицита, поставленных любой из комиссий.
Сравнивая этот план с реформами, предложенными разными комиссиями, можно прийти к одному из двух заключений: либо некоторые из них сознательно хотят продолжать путь реструктуризации экономики способами, которые приносят выгоду верхушке за счёт всех остальных; либо некоторые из них подвержены мифам, которые искажают рациональное принятие решений в сфере экономики.
Мифы
Дебаты по поводу бюджета были затуманены рядом мифов, некоторые из которых мы уже обсуждали. Миф «экономической теории предложения» утверждает, что налогообложение богатых сократит работу и накопления и что все – а не только богатые – пострадают. Каждая отрасль имеет свою версию мифа, помогающего им всем: сокращение военных расходов будет стоить рабочих мест. Индустрии, которые делают вклад в загрязнение воздуха или воды или создают токсичные отходы, утверждают, что заставить загрязнителей платить за издержки, которые они накладывают на других, будет стоить рабочих мест.
Как мы уже объяснили, история и теория спорят с экономической теорией предложения, но сегодня это почти не относится к делу. Сегодня наша проблема – не предложение, а спрос: огромные фирмы имеют по крайней мере наличные, чтобы делать любые инвестиции, которые они хотят; но без спроса на их продукты подобные инвестиции не последуют. Чтобы стимулировать инвестиции, мы должны сосредоточиться на том, как лучше стимулировать спрос. Получение бо́льших денег в карманы среднего класса и низов сделает это. Именно потому предложения по сокращению дефицита, по сути, увеличивающие налоговое бремя на средний класс, просто сделают все хуже591.
В ответственности макрополитики – денежной и фискальной – поддержка экономики на уровне полной занятости. Когда все идёт хорошо, экономика работает практически на уровне полной занятости, чрезмерные военные расходы и щедрое корпоративное благосостояние не создают рабочих мест. Они просто искажают экономику, перемещая рабочую силу от более продуктивного использования к менее продуктивному. Правда, что если мы скорректируем эти искажения, некоторые работники (со специфическими для конкретного сектора навыками) пострадают, поскольку их навыки больше не будут востребованы. Но это не аргумент для поддержания их на месте. Это аргумент для надежной помощи в адаптации пострадавших работников – помощи, которой правые обычно сопротивляются.
Миф «экономической теории предложения» утверждает, что налогообложение богатых сократит работу и накопления и что все – а не только богатые – пострадают.
Возможно, миф, который наиболее эффективен, – это утверждение, что поднятие налогов на миллионеров или корпорации навредит малому бизнесу, а поэтому будет стоить рабочих мест. В реальности очень малое количество фирм малого бизнеса пострадает от подобных налогов – меньше одного процента. Будет немного понижена только их прибыль. Если нанять работника – прибыльно, если до налогообложения купить новую машину – выгодно, то и после налогообложения сделать это по-прежнему будет выгодно. Скажем, найм работника даст фирме отдачу в размере $100 000, и фирма должна заплатить (включая все налоги) $50 000. Значит, фирма (большая или маленькая) получит чистую прибыль в размере $50 000. Если владелец теперь должен будет заплатить дополнительный налог на эту прибыль в размере 5 %, это понизит его прибыль на $2500 долларов, но это по-прежнему будет весьма прибыльно для него – нанять работника. Что поражает в утверждениях об обратном, это то, что их бросают в лицо элементарной экономике: ни инвестиции, ни рабочие места, которые были прибыльны до повышения налогов, не будут неприбыльны после.
Может быть небольшая обеспокоенность, что в эпоху ограниченной доступности кредитов для маленьких фирм более высокий налог на миллионеров может сократить их способность делать желаемые инвестиции (просто потому, что они будут после налогообложения иметь меньше денег, чтобы тратить). Иронично, что банки, которые так мощно поддерживались в период Великой рецессии, утверждают, что это не так. Хороший небольшой бизнес с хорошим проектом может, они говорят, получить деньги, которые ему нужны. Согласно банкирам отсутствие кредитования малого бизнеса происходит не в силу провала банка в выполнении своей части сделки (когда деньги даются банкам так свободно, есть понимание, что это для того, чтобы они могли – и должны – продолжать кредитовать); это в силу того, что рецессия уничтожила хорошие возможности кредитования. Но даже если существует проблема со способностью инвестировать, есть и лучшие пути справиться с этим, чем давать карт-бланш корпорациям и надеяться, что каким-то образом какие-то деньги попадут вниз и даже, возможно, создадут рабочие места592.
Сокращения социального страхования
Случается, что от правых не слышно злобной критики в адрес даже скромного повышения налогов для богатых. Потому что те, кто входит в 1 процент, и их союзники в этот момент защищают сокращения социального страхования – и в области здравоохранения, и в области программы социального страхования (пенсий) для пожилых, зачастую пренебрежительно называемые пособиями для среднего класса. Правые боролись против принятия обеих этих программ. Сейчас они винят эти программы в финансовых трудностях страны.
В наиболее многообещающих сценариях правые приватизируют обе услуги. Приватизация, разумеется, базируется на ещё одном мифе: что управляемые государством, эти программы обязаны быть неэффективными, и приватизация, соответственно, обязана быть лучше. Фактически, как мы отметили в главе 6, транзакционные издержки программы социального страхования и Medicare гораздо, гораздо ниже, чем у фирм частного сектора, которые предоставляют подобные услуги. Это не должно удивлять. Цель частного сектора – заработать денег, для частных компаний транзакционные издержки – это хорошая вещь; разница между тем, что они принимают и что они выплачивают – это то, что они хотят максимизировать593.
Пропасть между доходами и расходами для государственных программ создаёт проблемы в долгосрочном периоде. В случае программы социального страхования пропасть может быть относительно маленькой, с высокой степенью неопределенности. Финансовое положение программы социального страхования сильно зависит от прогнозов по зарплате, населению и продолжительности жизни. Экономические прогнозисты были не слишком хороши в предсказании Великой рецессии даже за год до её начала: поэтому никто не должен придавать особого значения прогнозам экономики на сорок лет вперед. Возможно даже, что программа будет в профите, особенно если уровень иммиграции относительно размера населения продолжится на своей скорости, наблюдавшейся до рецессии. Конечно, мы должны быть готовы к возможности того, что будет большой долгосрочный дефицит в программе социального страхования и что здесь должны быть изменения и во взносах, и в пособиях.
Некоторые корректировки имеют смысл сейчас: повышение максимального уровня дохода, для которого делаются взносы (в 2011 году взносы были сделаны только до $106 800 дохода, в результате чего менее 86 % зарплаты подлежали налогу на зарплату); продолжение корректировки возраста выхода на пенсию, поскольку продолжительность жизни возрастает (но это должно сопровождаться повышенной поддержкой тех, кто должен выйти на пенсию раньше в результате частичной инвалидности); наконец, повышение прогрессивности системы для лучшего отражения повышенного неравенства в нашем обществе. Те, что наверху, сейчас получают несколько меньше, чем они вносят; те, что внизу – немного больше. Поддержка баланса чуть больше может (с расширением взносов для более богатых людей) помочь тем, что внизу, и поставить программу социального страхования на твердую финансовую основу. В долгосрочной перспективе могут быть дополнительные корректировки, скажем, небольшое повышение налогов, небольшое понижение пособий; но даже в стандартном сценарии пропасть – умеренная594.
Программа социального страхования была впечатляюще успешной, поскольку не только почти устранила нищету среди стариков595, но также предоставила что-то вроде страхования, которого не может предоставить ни одна частная страховая программа, защищая от нестабильности фондовых рынков так же, как и от инфляции. Многие американцы, опиравшиеся на частные пенсии, знают, о чем я говорю: даже когда государственные программы пытаются обеспечить, чтобы частные пенсии адекватно капитализировались, фирмы играют на своих работниках. Перед тем как компания банкротится, её топ-менеджмент уходит с огромной выплатой; но пенсионные фонды поставлены под удар.
План приватизации программы социального страхования президента Буша был не в том, чтобы предоставить больше денег американским пенсионерам, или больше страхования, или, наконец, повысить эффективность. План имел одну только цель: предоставить больше денег 1 проценту за счёт 99 процентов – больше денег на Уолл-стрит. Масштабы потенциально огромны. Подумайте о $2,6 триллиона в фонде программы социального страхования. Если Уолл-стрит смог бы получить один процент в год за управление этими деньгами, это стало бы ещё одним золотым дном для менеджеров – $26 миллиардов в год.
Medicare
Проблемы с программой Medicare более сложные, но не намного. Америка имеет неэффективную систему здравоохранения, которая предоставляет первоклассное медицинское обслуживание для тех, кто удачлив, чтобы иметь хорошее медицинское страхование, или достаточно богат, чтобы позволить себе медицинское обслуживание без него. Система наполнена искажениями и рентой, высокие транзакционные издержки здравоохранения кормят прибылью страховые компании, а высокие цены на лекарства кормят прибылью фармацевтическую отрасль. Существует один способ разрешения долгосрочного дефицита, связанного с Medicare и Medicaid: сделать сектор здравоохранения более эффективным. Если бы стоимость медицинского обслуживания в Соединённых Штатах была сравнима с развитыми индустриальными странами, которые достигли лучших результатов, например, в продолжительности жизни, или детской или материнской смертности, бюджетные проблемы Америки были бы решены596.
Вместо этого комиссии по сокращению дефицита, формулирующие предложения в 2011 году, махнули рукой, говоря, что рост в расходах на Medicare должен быть ограничен, – без указания на то, как этого можно достичь. Или, как в плане Райана, предлагая превращение Medicare в программу ваучеров, в которых людям будет дана расписка, что они могут использовать их для оплаты медицинского страхования на частном рынке597. Те, кто не может поддержать ваучер своими собственными средствами, должны выбрать какую-то лучшую стратегию. Ясно подразумевалось: если затраты на медицинское обслуживание в общем повышались, то расходы на пожилых были ограничены; те, кто мог позволить себе платить больше из своего кармана, должны это делать, а для тех, кто не может, такая помощь превращалась, по сути, в нормирование.
Бо́льшая часть реформ в программах социального страхования и Medicare должна быть растянута на долгое время, осуществляться постепенно, и именно поэтому сокращения не будут иметь мгновенного большого эффекта на существующий дефицит. С одной стороны, это большое преимущество: можно говорить о финансовой ответственности, но не сжимать экономику сейчас598. С другой стороны, для настоящих «ястребов дефицита» это – большой недостаток. Разговоры пусты. Правые хотят реальных сокращений в расходах сейчас, как и обещаний будущих сокращений в социальных программах. Но запуск реальных сокращений сейчас усилит экономический спад и ухудшит положение среднего и низшего класса.
Винить жертву
ещё один миф – то, что бедные должны винить только себя. Безработные не имеют работы потому, что они ленивы. Они не искали достаточно хорошо599. Столкнувшись с предложением по расширению пособия по безработице, защитники этих идей беспокоились о моральном вреде. Предоставление страхования безработным, как они считали, сократит их мотивацию в поиске работы, что обернется более высоким уровнем безработицы. Являются ли такие утверждения правомерными, когда экономика работает на уровне почти полной занятости, – не моя забота здесь. Однако же с четырьмя кандидатами на каждое рабочее место должно быть очевидно, что проблема заключается не в отсутствии кандидатов, но в отсутствии рабочих мест600. Если бы больше людей искало работу, было бы больше людей, устраивающихся на ограниченное количество доступных рабочих мест. Не было бы существенного изменения уровня безработицы601.
Стандартная мысль среди главных банкиров (и других правых) заключается в том, что это не они потерпели крах, управляя полным спросом для поддержания экономики на уровне полного функционирования. Они переносят вину на кого угодно, в частности – на работников, за требования чрезмерных гарантий занятости и слишком высоких зарплат, что подрывает функционирование рынка труда. Кризис показал, как неправы были их взгляды на рынок труда: Соединённые Штаты, с якобы наиболее гибким рынком труда, действовали куда хуже, чем страны с более серьёзной защитой труда (как Швеция и Германия)602. И причина очевидна: сокращение зарплаты сокращает общий спрос и усугубляет спад.
Дебаты по поводу бюджета были затуманены рядом мифов, некоторые из которых мы уже обсуждали. Миф «экономической теории предложения» утверждает, что налогообложение богатых сократит работу и накопления и что все – а не только богатые – пострадают. Каждая отрасль имеет свою версию мифа, помогающего им всем: сокращение военных расходов будет стоить рабочих мест. Индустрии, которые делают вклад в загрязнение воздуха или воды или создают токсичные отходы, утверждают, что заставить загрязнителей платить за издержки, которые они накладывают на других, будет стоить рабочих мест.
Как мы уже объяснили, история и теория спорят с экономической теорией предложения, но сегодня это почти не относится к делу. Сегодня наша проблема – не предложение, а спрос: огромные фирмы имеют по крайней мере наличные, чтобы делать любые инвестиции, которые они хотят; но без спроса на их продукты подобные инвестиции не последуют. Чтобы стимулировать инвестиции, мы должны сосредоточиться на том, как лучше стимулировать спрос. Получение бо́льших денег в карманы среднего класса и низов сделает это. Именно потому предложения по сокращению дефицита, по сути, увеличивающие налоговое бремя на средний класс, просто сделают все хуже591.
В ответственности макрополитики – денежной и фискальной – поддержка экономики на уровне полной занятости. Когда все идёт хорошо, экономика работает практически на уровне полной занятости, чрезмерные военные расходы и щедрое корпоративное благосостояние не создают рабочих мест. Они просто искажают экономику, перемещая рабочую силу от более продуктивного использования к менее продуктивному. Правда, что если мы скорректируем эти искажения, некоторые работники (со специфическими для конкретного сектора навыками) пострадают, поскольку их навыки больше не будут востребованы. Но это не аргумент для поддержания их на месте. Это аргумент для надежной помощи в адаптации пострадавших работников – помощи, которой правые обычно сопротивляются.
Миф «экономической теории предложения» утверждает, что налогообложение богатых сократит работу и накопления и что все – а не только богатые – пострадают.
Возможно, миф, который наиболее эффективен, – это утверждение, что поднятие налогов на миллионеров или корпорации навредит малому бизнесу, а поэтому будет стоить рабочих мест. В реальности очень малое количество фирм малого бизнеса пострадает от подобных налогов – меньше одного процента. Будет немного понижена только их прибыль. Если нанять работника – прибыльно, если до налогообложения купить новую машину – выгодно, то и после налогообложения сделать это по-прежнему будет выгодно. Скажем, найм работника даст фирме отдачу в размере $100 000, и фирма должна заплатить (включая все налоги) $50 000. Значит, фирма (большая или маленькая) получит чистую прибыль в размере $50 000. Если владелец теперь должен будет заплатить дополнительный налог на эту прибыль в размере 5 %, это понизит его прибыль на $2500 долларов, но это по-прежнему будет весьма прибыльно для него – нанять работника. Что поражает в утверждениях об обратном, это то, что их бросают в лицо элементарной экономике: ни инвестиции, ни рабочие места, которые были прибыльны до повышения налогов, не будут неприбыльны после.
Может быть небольшая обеспокоенность, что в эпоху ограниченной доступности кредитов для маленьких фирм более высокий налог на миллионеров может сократить их способность делать желаемые инвестиции (просто потому, что они будут после налогообложения иметь меньше денег, чтобы тратить). Иронично, что банки, которые так мощно поддерживались в период Великой рецессии, утверждают, что это не так. Хороший небольшой бизнес с хорошим проектом может, они говорят, получить деньги, которые ему нужны. Согласно банкирам отсутствие кредитования малого бизнеса происходит не в силу провала банка в выполнении своей части сделки (когда деньги даются банкам так свободно, есть понимание, что это для того, чтобы они могли – и должны – продолжать кредитовать); это в силу того, что рецессия уничтожила хорошие возможности кредитования. Но даже если существует проблема со способностью инвестировать, есть и лучшие пути справиться с этим, чем давать карт-бланш корпорациям и надеяться, что каким-то образом какие-то деньги попадут вниз и даже, возможно, создадут рабочие места592.
Сокращения социального страхования
Случается, что от правых не слышно злобной критики в адрес даже скромного повышения налогов для богатых. Потому что те, кто входит в 1 процент, и их союзники в этот момент защищают сокращения социального страхования – и в области здравоохранения, и в области программы социального страхования (пенсий) для пожилых, зачастую пренебрежительно называемые пособиями для среднего класса. Правые боролись против принятия обеих этих программ. Сейчас они винят эти программы в финансовых трудностях страны.
В наиболее многообещающих сценариях правые приватизируют обе услуги. Приватизация, разумеется, базируется на ещё одном мифе: что управляемые государством, эти программы обязаны быть неэффективными, и приватизация, соответственно, обязана быть лучше. Фактически, как мы отметили в главе 6, транзакционные издержки программы социального страхования и Medicare гораздо, гораздо ниже, чем у фирм частного сектора, которые предоставляют подобные услуги. Это не должно удивлять. Цель частного сектора – заработать денег, для частных компаний транзакционные издержки – это хорошая вещь; разница между тем, что они принимают и что они выплачивают – это то, что они хотят максимизировать593.
Пропасть между доходами и расходами для государственных программ создаёт проблемы в долгосрочном периоде. В случае программы социального страхования пропасть может быть относительно маленькой, с высокой степенью неопределенности. Финансовое положение программы социального страхования сильно зависит от прогнозов по зарплате, населению и продолжительности жизни. Экономические прогнозисты были не слишком хороши в предсказании Великой рецессии даже за год до её начала: поэтому никто не должен придавать особого значения прогнозам экономики на сорок лет вперед. Возможно даже, что программа будет в профите, особенно если уровень иммиграции относительно размера населения продолжится на своей скорости, наблюдавшейся до рецессии. Конечно, мы должны быть готовы к возможности того, что будет большой долгосрочный дефицит в программе социального страхования и что здесь должны быть изменения и во взносах, и в пособиях.
Некоторые корректировки имеют смысл сейчас: повышение максимального уровня дохода, для которого делаются взносы (в 2011 году взносы были сделаны только до $106 800 дохода, в результате чего менее 86 % зарплаты подлежали налогу на зарплату); продолжение корректировки возраста выхода на пенсию, поскольку продолжительность жизни возрастает (но это должно сопровождаться повышенной поддержкой тех, кто должен выйти на пенсию раньше в результате частичной инвалидности); наконец, повышение прогрессивности системы для лучшего отражения повышенного неравенства в нашем обществе. Те, что наверху, сейчас получают несколько меньше, чем они вносят; те, что внизу – немного больше. Поддержка баланса чуть больше может (с расширением взносов для более богатых людей) помочь тем, что внизу, и поставить программу социального страхования на твердую финансовую основу. В долгосрочной перспективе могут быть дополнительные корректировки, скажем, небольшое повышение налогов, небольшое понижение пособий; но даже в стандартном сценарии пропасть – умеренная594.
Программа социального страхования была впечатляюще успешной, поскольку не только почти устранила нищету среди стариков595, но также предоставила что-то вроде страхования, которого не может предоставить ни одна частная страховая программа, защищая от нестабильности фондовых рынков так же, как и от инфляции. Многие американцы, опиравшиеся на частные пенсии, знают, о чем я говорю: даже когда государственные программы пытаются обеспечить, чтобы частные пенсии адекватно капитализировались, фирмы играют на своих работниках. Перед тем как компания банкротится, её топ-менеджмент уходит с огромной выплатой; но пенсионные фонды поставлены под удар.
План приватизации программы социального страхования президента Буша был не в том, чтобы предоставить больше денег американским пенсионерам, или больше страхования, или, наконец, повысить эффективность. План имел одну только цель: предоставить больше денег 1 проценту за счёт 99 процентов – больше денег на Уолл-стрит. Масштабы потенциально огромны. Подумайте о $2,6 триллиона в фонде программы социального страхования. Если Уолл-стрит смог бы получить один процент в год за управление этими деньгами, это стало бы ещё одним золотым дном для менеджеров – $26 миллиардов в год.
Medicare
Проблемы с программой Medicare более сложные, но не намного. Америка имеет неэффективную систему здравоохранения, которая предоставляет первоклассное медицинское обслуживание для тех, кто удачлив, чтобы иметь хорошее медицинское страхование, или достаточно богат, чтобы позволить себе медицинское обслуживание без него. Система наполнена искажениями и рентой, высокие транзакционные издержки здравоохранения кормят прибылью страховые компании, а высокие цены на лекарства кормят прибылью фармацевтическую отрасль. Существует один способ разрешения долгосрочного дефицита, связанного с Medicare и Medicaid: сделать сектор здравоохранения более эффективным. Если бы стоимость медицинского обслуживания в Соединённых Штатах была сравнима с развитыми индустриальными странами, которые достигли лучших результатов, например, в продолжительности жизни, или детской или материнской смертности, бюджетные проблемы Америки были бы решены596.
Вместо этого комиссии по сокращению дефицита, формулирующие предложения в 2011 году, махнули рукой, говоря, что рост в расходах на Medicare должен быть ограничен, – без указания на то, как этого можно достичь. Или, как в плане Райана, предлагая превращение Medicare в программу ваучеров, в которых людям будет дана расписка, что они могут использовать их для оплаты медицинского страхования на частном рынке597. Те, кто не может поддержать ваучер своими собственными средствами, должны выбрать какую-то лучшую стратегию. Ясно подразумевалось: если затраты на медицинское обслуживание в общем повышались, то расходы на пожилых были ограничены; те, кто мог позволить себе платить больше из своего кармана, должны это делать, а для тех, кто не может, такая помощь превращалась, по сути, в нормирование.
Бо́льшая часть реформ в программах социального страхования и Medicare должна быть растянута на долгое время, осуществляться постепенно, и именно поэтому сокращения не будут иметь мгновенного большого эффекта на существующий дефицит. С одной стороны, это большое преимущество: можно говорить о финансовой ответственности, но не сжимать экономику сейчас598. С другой стороны, для настоящих «ястребов дефицита» это – большой недостаток. Разговоры пусты. Правые хотят реальных сокращений в расходах сейчас, как и обещаний будущих сокращений в социальных программах. Но запуск реальных сокращений сейчас усилит экономический спад и ухудшит положение среднего и низшего класса.
Винить жертву
ещё один миф – то, что бедные должны винить только себя. Безработные не имеют работы потому, что они ленивы. Они не искали достаточно хорошо599. Столкнувшись с предложением по расширению пособия по безработице, защитники этих идей беспокоились о моральном вреде. Предоставление страхования безработным, как они считали, сократит их мотивацию в поиске работы, что обернется более высоким уровнем безработицы. Являются ли такие утверждения правомерными, когда экономика работает на уровне почти полной занятости, – не моя забота здесь. Однако же с четырьмя кандидатами на каждое рабочее место должно быть очевидно, что проблема заключается не в отсутствии кандидатов, но в отсутствии рабочих мест600. Если бы больше людей искало работу, было бы больше людей, устраивающихся на ограниченное количество доступных рабочих мест. Не было бы существенного изменения уровня безработицы601.
Стандартная мысль среди главных банкиров (и других правых) заключается в том, что это не они потерпели крах, управляя полным спросом для поддержания экономики на уровне полного функционирования. Они переносят вину на кого угодно, в частности – на работников, за требования чрезмерных гарантий занятости и слишком высоких зарплат, что подрывает функционирование рынка труда. Кризис показал, как неправы были их взгляды на рынок труда: Соединённые Штаты, с якобы наиболее гибким рынком труда, действовали куда хуже, чем страны с более серьёзной защитой труда (как Швеция и Германия)602. И причина очевидна: сокращение зарплаты сокращает общий спрос и усугубляет спад.
Аскетизм
Наихудший миф – это тот, что программа сокращения расходов принесет восстановление и что больше государственных расходов не будет. Аргумент такой: бизнесмен, видящий, что государственные сводки в хорошем состоянии, будет более уверенным, а бо́льшая уверенность приведёт к большему количеству инвестиций. Забавно, но на основании этого аргумента можно подумать, что защитники политики сокращения расходов поддерживают нашу первую стратегию восстановления экономики: больше государственных инвестиций. С тех пор как возможности государственного инвестирования широко рассматриваются как получающие высокую ожидаемую отдачу – более высокую, чем процентная ставка, которую государство должно платить, заимствуя, – следует естественный вывод о том, что рост государственных инвестиций приведёт к более низкому государственному долгу в долгосрочном периоде; вот здесь кроется убеждение, что это должно вселять уверенность и принести взрыв экономической активности. Но защитники программы сокращения расходов не поддерживают более высокие государственные инвестиции603.
Другой путь оценить достоинства жесткой экономии – посмотреть на историю. История показывает, что меры жесткой экономии почти никогда не работали, а теория объясняет, почему мы не должны этому удивляться. Рецессия вызвана отсутствием спроса – тотальный спрос меньше, чем то, что экономика может произвести. Когда государство сокращает траты, спрос понижается ещё больше, и безработица растёт.
В основе мифа, что-де жесткая экономия принесет уверенность, часто лежит ещё один миф – миф о том, что бюджет государства схож с бюджетом домашнего хозяйства. Каждое домохозяйство, рано или поздно, должно жить по средствам. Между тем, когда экономика имеет высокий уровень безработицы, простое правило неприменимо к национальному бюджету. Это постольку, поскольку увеличение расходов может на самом деле расширить производство созданием рабочих мест, заполняющихся людьми, которые в ином случае были бы безработными. Отдельное домовладение, тратя больше своих доходов, не может изменить макроэкономику. Национальное правительство может. И рост ВВП может быть в несколько раз больше суммы, потраченной государством.
Финансисты подчёркивают важность уверенности, но уверенность не может быть восстановлена стратегиями, которые ведут к большей безработице или меньшим результатм. Уверенность может быть восстановлена только с помощью стратегий, которые ведут к росту, – и жесткая экономия ведёт к противоположному.
Защитники жесткой экономии предоставляют в качестве доказательства страны на этапе экономического спада, которые приняли программу сокращения государственных расходов и восстановились. Но более внимательный взгляд показывает, что эти страны были маленькими и имели торговых партнеров, которые испытывали бум604. Таким образом, повысившийся экспорт мог запросто заменить сниженные государственные расходы. Это не тот случай для Соединённых Штатов и Европы сегодня, многие партнеры которых находятся на этапе спада605.
Можно подумать, что те, что защищают жесткую экономию, не научены избытком более раннего опыта, когда эта самая экономия имела катастрофические последствия: программа сокращения расходов Герберта Гувера превратила крах фондового рынка 1929 года в Великую депрессию; экономия, настойчиво внедрявшаяся МВФ, превратила спад в Восточной Азии и Латинской Америке в рецессию и депрессию; самостоятельно налагаемая и активно продвигаемая программа сокращения расходов в некоторых европейских странах (Великобритания, Латвия, Греция, Португалия) сейчас имеет тот же самый эффект. Но защитники экономии, кажется, не готовы смириться с этими ошеломляющими доказательствами. Как доктора Средневековья, свято верившие в кровопускание и, когда пациенту не становилось лучше, утверждавшие, что всего-то и нужно – ещё один раунд, так и кровопускатели двадцать первого века не отступятся. Они будут требовать ещё больше экономии, они найдут миллиарды причин, почему первая доза не сработала как ожидалось. Тем временем безработица будет расти, зарплаты будут падать, а государственные программы, на которые опираются средний класс и низы, исчезнут.
А теперь сравним последствия жесткой экономии с последствиями политики увеличения государственных расходов. Определенно, именно государственные расходы в преддверии Второй мировой войны вытащили страну из Великой депрессии. И хотя Новый курс политики Рузвельта предоставил некоторый стимул и помог экономике восстановиться в период с 1933 по 1936 год, его было недостаточно, чтобы преодолеть комбинированный эффект от сокращения расходов на государственном и локальном уровнях и слабости в сельском хозяйстве (доходы в этом секторе, который насчитывал четверть населения, драматически упали в этот период – на 50 % только между 1929 и 1932 годами)606. Тогда, в конце первого срока Рузвельта, в 1936 году, беспокойство по поводу дефицита и давления от финансовых консерваторов заставило его сократить федеральные расходы. Восстановление экономики захлебнулось, и рост обернулся падением607.
Миф о провалившемся стимулировании
Защитники жесткой экономии противостоят тем, кто выступает за рост государственных расходов, говоря, что подобные траты не будут стимулировать экономику. Они начинают свою критику с указания на то, что почти 800-миллиардная программа стимулирования, запущенная в феврале 2009 года, не спасла экономику от глубокой рецессии – и это не смогли бы сделать и ещё бо́льшие государственные расходы. Но подобные адвокаты лукавят: стимулирование сработало. Если бы его не было, уровень безработицы перевалил бы за 12 %, то есть составлял бы на 2 процентных пункта больше актуального уровня.
Администрация допустила несколько ошибок. Во-первых, она недооценила глубину и длительность спада. Правительство полагало, что без стимулирования уровень безработицы достигнет 10 %. Экономисты администрации (некоторые из них были связаны с созданием пузыря) недооценили его размер. Они просто не могли поверить, что реальные цены на недвижимость были настолько раздуты; потому они верили, что падение цен будет лишь временным, и с восстановлением цен на жилье потребление будет восстановлено. И тогда бизнес, видя быстрое восстановление, не позволил бы своим работникам уйти. Реальность была иной: надулся огромный пузырь, и с ценами на 30 % ниже докризисного уровня, держащимися на этом уровне в течение пяти лет после того, как пузырь лопнул (в некоторых местах – более чем на 50 % ниже докризисного уровня), стало очевидно, что сектор недвижимости будет подавляться ещё некоторое время, даже если финансовый сектор полностью оздоровится608. Это и есть проблема, потому что перед кризисом около 40 % всех инвестиций было сосредоточено в недвижимости.
Вторая ошибка заключалась в том, что администрация верила, будто основная проблема была в финансовом кризисе – не понимая лежащую в основе потребность в структурной трансформации. Огромное повышение производительности в промышленности, превышающее рост спроса, неизбежно означало, что рабочая сила должна переместиться из этого сектора – так же, как огромный рост производительности в сельском хозяйстве в годы перед Великой депрессией привёл к тому, что рабочая сила переместилась из сельского хозяйства в промышленность. Более того, с глобализацией возросшая доля рабочих мест в производстве естественным образом перемещается в развивающиеся страны и возникающие рынки, вызывая необходимость структурных изменений.
Администрация также потерпела крах в понимании другой фундаментальной проблемы. Именно так назовем растущее неравенство и его влияние на то, что происходило до кризиса и что, скорее всего, должно случиться впоследствии. До кризиса накопления среднего домохозяйства находились на нулевом уровне, а это означало, что многие американцы расходовали сверх своих доходов, то есть – имели негативные накопления. При условии, что 20 % населения (самых богатых) удерживает примерно 40 % национального дохода и откладывает примерно 15 % из этого дохода (в целом примерно 6 % национального дохода откладывалось), это означало, что нижние 80 %, располагающие 60 % национального дохода, тратили сверх меры, и это «сверх» составляло уровень в 10 % их дохода. И снова – даже если банки были бы полностью восстановлены, даже если уменьшилось бы использование заёмных средств сектором домохозяйств (что, собственно, означает выплата их чрезмерной задолженности), эти домохозяйства не смогли бы вернуться к своему обычному потреблению за пределами своих доходов, а банки не могли бы их кредитовать. Именно потому нереально думать, что потребление, превышающее докризисный уровень, продолжится.
И, конечно, упавшее распределение зарплаты – с повышенным неравенством – сделает восстановление без государственной помощи более сложным.
Эти ошибки в экономическом анализе имели последствия. Убеждение, что экономика быстро оправится сама по себе – когда банки с помощью государства вернутся в здоровое состояние, – привело к тому, что программа стимулирования оказалась слишком мала и слишком коротка. Поскольку администрация думала, что спад будет коротким, она считала, что фирмы будут удерживать своих работников; но бизнес считал иначе, и потому увольнение работников было бо́льшим, чем администрация предполагала. Более того, стимул не был хорошо продуман; могло быть больше стимулирования на каждый потраченный доллар. Но убеждение, что нужна была только краткосрочная помощь (пока финансовый сектор не восстановится), сделало администрацию более расслабленной по отношению к этим мерам оздоровления609.
Просчеты администрации в этой области усугубил ещё один фактор: мысль о том, что если её представители сумеют уговорить экономику и «восстановить уверенность», то всемогущий американский потребитель каким-то образом вернется. В марте 2009 года они стали говорить о зеленых побегах; но к лету эти побеги завяли. В последующие годы проблески надежды иногда появлялись, но эти попытки возродить уверенность на самом деле могли привести к подрыву уверенности (и особенно в администрации и ФРС): очевидно, что лидеры страны не понимали, что происходит610.
Почему государственные расходы могут быть очень эффективны
Логика, почему государственные расходы могут быть – и были – эффективными в стимулировании экономики, напориста. Если правительство, скажем, повышает расходы, ВВП возрастает на величину, кратную этой сумме. Отношение между ростом ВВП и ростом государственных расходов называется мультипликатором. Не вызывает удивления высказывание правых о том, что мультипликатор мал – и может быть даже на уровне нуля. Разумеется, когда экономика на уровне полной занятости, рост государственных расходов не повысит ВВП. Он и так значительно превосходит другие расходы. Если ФРС поднимает процентные ставки или сокращает доступность кредитов (как она работает, чтобы убедиться в том, что рост государственных расходов не повышает инфляцию), инвестиции будут вытеснены. Но этот опыт безотносителен к вопросу об оценке влияния государственных расходов, когда безработица высока (и, скорее всего, будет такой в последующие годы) и когда ФРС принимает обязательство не повышать процентные ставки в ответ. В этих условиях – условиях Великой рецессии – мультипликатор скорее всего будет большим, превышающим коэффициент «1»611.
Государственные расходы могут, конечно, быть более эффективными, если они идут на продуктивные инвестиции, включая те, что стимулируют реструктуризацию экономики. Помимо высокой прямой отдачи от подобных инвестиций, существует и другая выгода – отдача частных инвестиций возрастет, да так, что частные инвестиции «столпятся» в очереди. Дефицит сократится в среднесрочном периоде, а это не только вселит уверенность, но потребители, понимая, что их будущая налоговая ноша будет меньше, чем она могла бы быть в ином случае, могут потреблять больше сегодня612. Даже частное потребление «столпится».
Государственные деньги, потраченные на структурные реформы (помогая перемещать ресурсы от старых, менее конкурентоспособных секторов к новым), стимулируют экономику, а более высокие доходы дадут людям и фирмам ресурсы для адаптации к изменяющейся экономике.
Во многих европейских странах, столкнувшихся с программой сокращения государственных расходов, существует одновременный спрос на более быстрые структурные реформы. Структурные реформы, на которых они часто сосредоточены, не влекут за собой государственную помощь в перемещении экономики в новые сектора. Скорее, это то, что можно назвать смесью контрпродуктивных мер (понижение минимальных окладов) и мер, направленных на сокращение рент (например, более эффективное принуждение к соблюдению законов о конкуренции, или сокращение лицензионных ограничений), с мерами неоднозначного влияния – такими, как ускоренная приватизация (которая имеет место во многих странах), фактическое повышение ренты и ослабление эффективности. Эти реформы приправлены мотивирующими лозунгами – быть более конкурентоспособными. Даже если эти реформы происходили бы на исторически беспрецедентной скорости, потребовались бы годы, чтобы оценить полную выгоду. Но эти реформы в лучшем случае (когда они хорошо продуманы, тогда как большинство из них – нет) повышают сторону предложения. Однако, как мы неоднократно замечали, слабость сегодняшней экономики кроется на стороне спроса и сокращения в доходах работников (в результате увольнений или понижения зарплаты). Снижение совокупного спроса понижает ВВП и ослабляет возможности тех, кто должен способствовать структурным трансформациям. Коррекция, скорее всего, будет нарушена. Фактически пока ничего не делается по поводу спроса и роста сейчас (и большинство европейских программ, кажется, делают мало или почти ничего). Структурные реформы, нацеленные на повышение эффективности, подразумевают, что для производства любого результата, который продуцирует современная экономика, будет требоваться меньше работников. А поскольку желательные структурные реформы могут осуществиться лишь в долгосрочном периоде, они несут в себе риск повышенной безработицы и пониженного результата в периоде краткосрочном.
Наихудший миф – это тот, что программа сокращения расходов принесет восстановление и что больше государственных расходов не будет. Аргумент такой: бизнесмен, видящий, что государственные сводки в хорошем состоянии, будет более уверенным, а бо́льшая уверенность приведёт к большему количеству инвестиций. Забавно, но на основании этого аргумента можно подумать, что защитники политики сокращения расходов поддерживают нашу первую стратегию восстановления экономики: больше государственных инвестиций. С тех пор как возможности государственного инвестирования широко рассматриваются как получающие высокую ожидаемую отдачу – более высокую, чем процентная ставка, которую государство должно платить, заимствуя, – следует естественный вывод о том, что рост государственных инвестиций приведёт к более низкому государственному долгу в долгосрочном периоде; вот здесь кроется убеждение, что это должно вселять уверенность и принести взрыв экономической активности. Но защитники программы сокращения расходов не поддерживают более высокие государственные инвестиции603.
Другой путь оценить достоинства жесткой экономии – посмотреть на историю. История показывает, что меры жесткой экономии почти никогда не работали, а теория объясняет, почему мы не должны этому удивляться. Рецессия вызвана отсутствием спроса – тотальный спрос меньше, чем то, что экономика может произвести. Когда государство сокращает траты, спрос понижается ещё больше, и безработица растёт.
В основе мифа, что-де жесткая экономия принесет уверенность, часто лежит ещё один миф – миф о том, что бюджет государства схож с бюджетом домашнего хозяйства. Каждое домохозяйство, рано или поздно, должно жить по средствам. Между тем, когда экономика имеет высокий уровень безработицы, простое правило неприменимо к национальному бюджету. Это постольку, поскольку увеличение расходов может на самом деле расширить производство созданием рабочих мест, заполняющихся людьми, которые в ином случае были бы безработными. Отдельное домовладение, тратя больше своих доходов, не может изменить макроэкономику. Национальное правительство может. И рост ВВП может быть в несколько раз больше суммы, потраченной государством.
Финансисты подчёркивают важность уверенности, но уверенность не может быть восстановлена стратегиями, которые ведут к большей безработице или меньшим результатм. Уверенность может быть восстановлена только с помощью стратегий, которые ведут к росту, – и жесткая экономия ведёт к противоположному.
Защитники жесткой экономии предоставляют в качестве доказательства страны на этапе экономического спада, которые приняли программу сокращения государственных расходов и восстановились. Но более внимательный взгляд показывает, что эти страны были маленькими и имели торговых партнеров, которые испытывали бум604. Таким образом, повысившийся экспорт мог запросто заменить сниженные государственные расходы. Это не тот случай для Соединённых Штатов и Европы сегодня, многие партнеры которых находятся на этапе спада605.
Можно подумать, что те, что защищают жесткую экономию, не научены избытком более раннего опыта, когда эта самая экономия имела катастрофические последствия: программа сокращения расходов Герберта Гувера превратила крах фондового рынка 1929 года в Великую депрессию; экономия, настойчиво внедрявшаяся МВФ, превратила спад в Восточной Азии и Латинской Америке в рецессию и депрессию; самостоятельно налагаемая и активно продвигаемая программа сокращения расходов в некоторых европейских странах (Великобритания, Латвия, Греция, Португалия) сейчас имеет тот же самый эффект. Но защитники экономии, кажется, не готовы смириться с этими ошеломляющими доказательствами. Как доктора Средневековья, свято верившие в кровопускание и, когда пациенту не становилось лучше, утверждавшие, что всего-то и нужно – ещё один раунд, так и кровопускатели двадцать первого века не отступятся. Они будут требовать ещё больше экономии, они найдут миллиарды причин, почему первая доза не сработала как ожидалось. Тем временем безработица будет расти, зарплаты будут падать, а государственные программы, на которые опираются средний класс и низы, исчезнут.
А теперь сравним последствия жесткой экономии с последствиями политики увеличения государственных расходов. Определенно, именно государственные расходы в преддверии Второй мировой войны вытащили страну из Великой депрессии. И хотя Новый курс политики Рузвельта предоставил некоторый стимул и помог экономике восстановиться в период с 1933 по 1936 год, его было недостаточно, чтобы преодолеть комбинированный эффект от сокращения расходов на государственном и локальном уровнях и слабости в сельском хозяйстве (доходы в этом секторе, который насчитывал четверть населения, драматически упали в этот период – на 50 % только между 1929 и 1932 годами)606. Тогда, в конце первого срока Рузвельта, в 1936 году, беспокойство по поводу дефицита и давления от финансовых консерваторов заставило его сократить федеральные расходы. Восстановление экономики захлебнулось, и рост обернулся падением607.
Миф о провалившемся стимулировании
Защитники жесткой экономии противостоят тем, кто выступает за рост государственных расходов, говоря, что подобные траты не будут стимулировать экономику. Они начинают свою критику с указания на то, что почти 800-миллиардная программа стимулирования, запущенная в феврале 2009 года, не спасла экономику от глубокой рецессии – и это не смогли бы сделать и ещё бо́льшие государственные расходы. Но подобные адвокаты лукавят: стимулирование сработало. Если бы его не было, уровень безработицы перевалил бы за 12 %, то есть составлял бы на 2 процентных пункта больше актуального уровня.
Администрация допустила несколько ошибок. Во-первых, она недооценила глубину и длительность спада. Правительство полагало, что без стимулирования уровень безработицы достигнет 10 %. Экономисты администрации (некоторые из них были связаны с созданием пузыря) недооценили его размер. Они просто не могли поверить, что реальные цены на недвижимость были настолько раздуты; потому они верили, что падение цен будет лишь временным, и с восстановлением цен на жилье потребление будет восстановлено. И тогда бизнес, видя быстрое восстановление, не позволил бы своим работникам уйти. Реальность была иной: надулся огромный пузырь, и с ценами на 30 % ниже докризисного уровня, держащимися на этом уровне в течение пяти лет после того, как пузырь лопнул (в некоторых местах – более чем на 50 % ниже докризисного уровня), стало очевидно, что сектор недвижимости будет подавляться ещё некоторое время, даже если финансовый сектор полностью оздоровится608. Это и есть проблема, потому что перед кризисом около 40 % всех инвестиций было сосредоточено в недвижимости.
Вторая ошибка заключалась в том, что администрация верила, будто основная проблема была в финансовом кризисе – не понимая лежащую в основе потребность в структурной трансформации. Огромное повышение производительности в промышленности, превышающее рост спроса, неизбежно означало, что рабочая сила должна переместиться из этого сектора – так же, как огромный рост производительности в сельском хозяйстве в годы перед Великой депрессией привёл к тому, что рабочая сила переместилась из сельского хозяйства в промышленность. Более того, с глобализацией возросшая доля рабочих мест в производстве естественным образом перемещается в развивающиеся страны и возникающие рынки, вызывая необходимость структурных изменений.
Администрация также потерпела крах в понимании другой фундаментальной проблемы. Именно так назовем растущее неравенство и его влияние на то, что происходило до кризиса и что, скорее всего, должно случиться впоследствии. До кризиса накопления среднего домохозяйства находились на нулевом уровне, а это означало, что многие американцы расходовали сверх своих доходов, то есть – имели негативные накопления. При условии, что 20 % населения (самых богатых) удерживает примерно 40 % национального дохода и откладывает примерно 15 % из этого дохода (в целом примерно 6 % национального дохода откладывалось), это означало, что нижние 80 %, располагающие 60 % национального дохода, тратили сверх меры, и это «сверх» составляло уровень в 10 % их дохода. И снова – даже если банки были бы полностью восстановлены, даже если уменьшилось бы использование заёмных средств сектором домохозяйств (что, собственно, означает выплата их чрезмерной задолженности), эти домохозяйства не смогли бы вернуться к своему обычному потреблению за пределами своих доходов, а банки не могли бы их кредитовать. Именно потому нереально думать, что потребление, превышающее докризисный уровень, продолжится.
И, конечно, упавшее распределение зарплаты – с повышенным неравенством – сделает восстановление без государственной помощи более сложным.
Эти ошибки в экономическом анализе имели последствия. Убеждение, что экономика быстро оправится сама по себе – когда банки с помощью государства вернутся в здоровое состояние, – привело к тому, что программа стимулирования оказалась слишком мала и слишком коротка. Поскольку администрация думала, что спад будет коротким, она считала, что фирмы будут удерживать своих работников; но бизнес считал иначе, и потому увольнение работников было бо́льшим, чем администрация предполагала. Более того, стимул не был хорошо продуман; могло быть больше стимулирования на каждый потраченный доллар. Но убеждение, что нужна была только краткосрочная помощь (пока финансовый сектор не восстановится), сделало администрацию более расслабленной по отношению к этим мерам оздоровления609.
Просчеты администрации в этой области усугубил ещё один фактор: мысль о том, что если её представители сумеют уговорить экономику и «восстановить уверенность», то всемогущий американский потребитель каким-то образом вернется. В марте 2009 года они стали говорить о зеленых побегах; но к лету эти побеги завяли. В последующие годы проблески надежды иногда появлялись, но эти попытки возродить уверенность на самом деле могли привести к подрыву уверенности (и особенно в администрации и ФРС): очевидно, что лидеры страны не понимали, что происходит610.
Почему государственные расходы могут быть очень эффективны
Логика, почему государственные расходы могут быть – и были – эффективными в стимулировании экономики, напориста. Если правительство, скажем, повышает расходы, ВВП возрастает на величину, кратную этой сумме. Отношение между ростом ВВП и ростом государственных расходов называется мультипликатором. Не вызывает удивления высказывание правых о том, что мультипликатор мал – и может быть даже на уровне нуля. Разумеется, когда экономика на уровне полной занятости, рост государственных расходов не повысит ВВП. Он и так значительно превосходит другие расходы. Если ФРС поднимает процентные ставки или сокращает доступность кредитов (как она работает, чтобы убедиться в том, что рост государственных расходов не повышает инфляцию), инвестиции будут вытеснены. Но этот опыт безотносителен к вопросу об оценке влияния государственных расходов, когда безработица высока (и, скорее всего, будет такой в последующие годы) и когда ФРС принимает обязательство не повышать процентные ставки в ответ. В этих условиях – условиях Великой рецессии – мультипликатор скорее всего будет большим, превышающим коэффициент «1»611.
Государственные расходы могут, конечно, быть более эффективными, если они идут на продуктивные инвестиции, включая те, что стимулируют реструктуризацию экономики. Помимо высокой прямой отдачи от подобных инвестиций, существует и другая выгода – отдача частных инвестиций возрастет, да так, что частные инвестиции «столпятся» в очереди. Дефицит сократится в среднесрочном периоде, а это не только вселит уверенность, но потребители, понимая, что их будущая налоговая ноша будет меньше, чем она могла бы быть в ином случае, могут потреблять больше сегодня612. Даже частное потребление «столпится».
Государственные деньги, потраченные на структурные реформы (помогая перемещать ресурсы от старых, менее конкурентоспособных секторов к новым), стимулируют экономику, а более высокие доходы дадут людям и фирмам ресурсы для адаптации к изменяющейся экономике.
Во многих европейских странах, столкнувшихся с программой сокращения государственных расходов, существует одновременный спрос на более быстрые структурные реформы. Структурные реформы, на которых они часто сосредоточены, не влекут за собой государственную помощь в перемещении экономики в новые сектора. Скорее, это то, что можно назвать смесью контрпродуктивных мер (понижение минимальных окладов) и мер, направленных на сокращение рент (например, более эффективное принуждение к соблюдению законов о конкуренции, или сокращение лицензионных ограничений), с мерами неоднозначного влияния – такими, как ускоренная приватизация (которая имеет место во многих странах), фактическое повышение ренты и ослабление эффективности. Эти реформы приправлены мотивирующими лозунгами – быть более конкурентоспособными. Даже если эти реформы происходили бы на исторически беспрецедентной скорости, потребовались бы годы, чтобы оценить полную выгоду. Но эти реформы в лучшем случае (когда они хорошо продуманы, тогда как большинство из них – нет) повышают сторону предложения. Однако, как мы неоднократно замечали, слабость сегодняшней экономики кроется на стороне спроса и сокращения в доходах работников (в результате увольнений или понижения зарплаты). Снижение совокупного спроса понижает ВВП и ослабляет возможности тех, кто должен способствовать структурным трансформациям. Коррекция, скорее всего, будет нарушена. Фактически пока ничего не делается по поводу спроса и роста сейчас (и большинство европейских программ, кажется, делают мало или почти ничего). Структурные реформы, нацеленные на повышение эффективности, подразумевают, что для производства любого результата, который продуцирует современная экономика, будет требоваться меньше работников. А поскольку желательные структурные реформы могут осуществиться лишь в долгосрочном периоде, они несут в себе риск повышенной безработицы и пониженного результата в периоде краткосрочном.
Заключительные комментарии
Взгляды банкиров и других из 1 процента на то, как реагировать на кризис (сократить зарплаты и урезать бюджет), не приведут к восстановлению нашей экономики, к процветанию. Не всем даже ясно, что стратегии, которые они защищают, вряд ли приведут к успеху в сокращении дефицита в текущих условиях экономической слабости: более низкий ВВП и более высокая безработица будут означать более низкие налоговые сборы и более высокие расходы. Также не всем ясно, что эти стратегии – в интересах 1 процента, хотя вполне легко увидеть, почему они могут так думать. Снижение заработной платы («большая гибкость рынка труда») позволит повысить прибыль, если только продажи поднимутся. Банкиры, кроме того, всегда сосредоточены на возвращении своих средств. Они рассматривают домохозяйства, которые должны им деньги. Если домохозяйство сократит расходы на себя, оно будет иметь больше денег для возвращения банку. Но, как я объяснил, аналогия между домохозяйством и экономикой – ложная: сокращение в расходах государства разрушит спрос и сократит рабочие места. Домохозяйство не будет иметь денег, чтобы вернуть банкиру, если его доход упадёт соответственно сокращениям в расходах. И возвращение долга станет ещё более сложным, если доход упадёт кратно величине сокращений в расходах – что и доказывает современная экономика.
Что поражает, так это то, как много людей – экспертов и обычных граждан, тех, что в правительстве, и тех, что по другую сторону, – оказалось соблазненными мифом о жесткой экономии и мифом, что государственный бюджет похож на бюджет домохозяйства. Многие люди оказались в плену тонкого параллельного аргумента, которым правые оперировали в макроэкономике: дескать, вот было стимулирование, а экономике не стало лучше. Стало даже хуже. Стимулирование не сработало. Но стимулирование сработало: оно предотвратило дополнительное повышение уровня безработицы.
Один процент взял в заложники и исказил бюджетные дебаты – используя понятное сомнение о перерасходах. На самом деле это сомнение представляет собой прикрытие для программ, нацеленных на сокращение государственных расходов. А такие программы ослабят сегодняшнюю экономику, понизят рост в будущем и, что более важно для главной темы этой книги, повысят неравенство. Это сомнение использовалось даже для бюджетной баталии, чтобы доказать необходимость сокращения прогрессивности в нашей системе налогообложения и урезания и без того уже сокращенных программ социального страхования в стране.
Учитывая слабость в экономике (и отсутствие спроса сегодня, и отсутствие инвестиций в наше будущее), дефицитный фетишизм фокусируется на ложной проблеме, по крайней мере сейчас. Но даже если сдаться дефицитному фетишизму, мы показали, что существуют альтернативное налогообложение и политика расходов, которые могут одновременно повысить экономическую эффективность, повысить национальные результаты и понизить уровень безработицы, а также обратиться к одной из самых волнующих проблем – растущему неравенству.
Основной источник неравенства для низов – это безработица. Безработные страдают. Страдают и те, что имеют работу, поскольку высокий уровень безработицы накладывает сильное давление на зарплаты. С тех пор как американский политический тупик сократил использование фискальной политики (налогов и расходов) для восстановления экономики до уровня полной занятости, надежда переместилась на денежную политику. Как указала эта глава, суть может стать ещё хуже: дефицитный фетишизм может привести к жесткой экономии, которая ослабит экономику дальше и повесит ещё большую ношу на денежную политику. Но готова ли денежная политика к такой задаче? Следующая глава объяснит, почему денежная политика на самом деле не служит нашей нации так хорошо, как должна: в слишком большой степени она была придумана для обслуживания финансового сектора и других интересов верхушки.
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
О психологии, саморазвитии и личностном росте
Саморазвитие
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги