Цена неравенства. Чем расслоение общества грозит нашему будущему

Центральный фокус большей части современной макроэкономики и денежной политики сосредоточен на инфляции – удержание инфляции на низком уровне и стабильность якобы предоставляют макроэкономические условия, в которых рыночная экономика может процветать. Инфляция – особенно очень высокие и неустойчивые уровни инфляции – может быть проблемой, но Соединённые Штаты и Западная Европа не сталкивались с серьёзной проблемой инфляции на протяжении более трети века613. Фокус на прошлых проблемах может отвлечь от более давящих вопросов сегодняшнего дня. В годы перед Великой рецессией куда бо́льшие сомнения, чем возможное небольшое снижение эффективности от не слишком значительного роста инфляции, должны были вызывать очень большие потери от коллапса финансовой системы614. В годы после начала Великой рецессии бо́льшую обеспокоенность, чем небольшие потери эффективности от небольшого роста инфляции, должны были вызывать очень большие потери от растраты ресурсов – как результата экономики, не работающей в полную мощность.

Как мы отметили в главе 4, те, кто пострадал больше всего в кризисах – это работники и малый бизнес, что было особенно верно в кризис, когда корпоративная прибыль оставалась высокой во многих секторах615, а банки и банкиры поживали хорошо. Высокая безработица навредила тем, кто зависел от заработков на свою жизнь; большинство тех, у кого работа осталась, столкнулись с сокращенными часами и более низким доходом. Но это особенно навредило низам. Более квалифицированные работники были заменены менее квалифицированными, а менее квалифицированные – неквалифицированными. И пока каждая из этих групп страдала от понизившихся доходов, те, что были заменены на своих рабочих местах, пострадали больше всего616.

Высокий уровень безработицы не только влияет на тех, кто теряет своё рабочее место или имеет сокращенные рабочие часы: это вредит всем нижним 99 процентам, снижая зарплату, поскольку работники конкурируют за рабочие места. И способ, которым бо́льшая часть центральных банковских домов осуществляет денежную политику, создаёт глубокий эффект, работающий безжалостно в течение последних нескольких десятилетий. Как только заработная плата начнет восстанавливаться, центральные банковские дома, с их целеустремленным акцентом на инфляции, повышают опасность роста цен. Они поднимают процентные ставки и усложняют кредитование для поддержания безработицы на излишне высоком уровне. Слишком часто они преуспевают в предотвращении повышения заработной платы – в результате чего производительность растёт в шесть раз быстрее заработной платы617. (На момент кризиса 2008 года работники ещё не восстановили то, что они потеряли в последней рецессии)618.

Для главных банкиров настало трудное время, ограничивающее их мнение по поводу политики регулирования денежной и банковской систем. (Если бы они придерживались своего рукоделия и правильно оценили денежную и нормативную политику, экономика была бы в гораздо лучшей форме.) Центральной темой этих банкиров стало то, что должно быть больше «гибкости рынка труда», которая, как правило, означает снижение заработной платы (и особенно – минимальной заработной платы) и защиты рабочих мест. Но ослабление систем социальной защиты усилило неблагоприятное воздействие ошибок макрополитики на 99 процентов. Минимальные зарплаты не справлялись с инфляцией (так что реальный федеральный минимальный размер оплаты труда в США в 2011 году был на 15 % ниже, чем почти треть века назад, в 1980 году); и это, очевидно, сделало снижение заработной платы проще, особенно для низов619. Страхование от безработицы также не шло в ногу со временем, поэтому те, кто потерял свою работу и был достаточно удачлив, чтобы иметь страховку от безработицы, получили долю от своей предыдущей зарплаты620. И, как мы видели в первой главе, количество безработных, которые не получают пособия, возросло до ошеломляющего уровня.

Но ослабление системы социальной защиты и принуждение к «более гибкому рынку труда» могло само по себе иметь усиленные экономические последствия искаженной денежной политики. Центральная экономическая проблема Великой рецессии, как мы отметили, кроется в отсутствии совокупного спроса. С хорошей системой социальной защиты доход работников и уровень потребления сохраняются, даже столкнувшись с ухудшающимся «шоком» для экономики. Экономисты называют это поглотителями шока, автоматическими стабилизаторами. С другой стороны, зарплаты, падающие в ответ на неблагоприятный шок для экономики, усиливает его эффекты. Главные банкиры, которые одновременно призывали к большей «гибкости зарплат», фокусировались на инфляции и игнорировали риски финансовой хрупкости, одновременно преследуя политику, ставящую экономику в риск большого шока и защищая политику, которая точно обеспечит, что этот шок, когда он случится, будет иметь глубокие и серьёзные последствия.

Не обращая внимания на распределительные последствия денежно-кредитной политик и

Как я отметил, стандартная макроэкономическая модель даже не осознает, что распределение доходов имеет значение, и потому неудивительно, что ФРС в своей политике зачастую не обращает внимания на распределительные сложности своих решений. Даже когда она фокусируется на занятости, провал в принятии во внимание распределительных последствий её действий ведёт к осуществлению политики, которая может быть контрпродуктивна.

Например, ФРС фокусируется на процентных ставках в ошибочном убеждении, что изменение процентных ставок – это простой «рычаг», которым она может контролировать экономику: понижаем процентные ставки – и экономика расширяется; поднимаем процентные ставки – и она замедляется. И хотя наступили времена и обстоятельства, в которых процентные ставки могут иметь подобный эффект, в другие времена эти связи в лучшем случае слабы и могут быть более эффективными другие инструменты. Например, в реакции на пузырь рынка недвижимости имело бы больше смысла поднять нижние платежные требования для ипотеки, чем повышать процентные ставки. Однако никто не хотел замедлять продуктивные инвестиции только для того, чтобы подавить разрастание пузыря. Подобные предписания были анафемой для ФРС с её религиозной преданностью ценовой системе и чудесам рынка.

Когда экономика вошла в штопор, понижение процентных ставок могло спасти банки, но это не подстегнуло экономику. Даже если более низкие процентные ставки, по которым банки платят фондам, перешли на заемщиков, во многих секторах не было бы сильного повышения инвестиций, учитывая низкий уровень использования мощностей – экономика уже имела более чем достаточно мощностей, чтобы производить все, что требуется. Потому, несмотря на дешевые деньги для банков – скрытая субсидия, – не существовало на самом деле выгоды для понижения процентной ставки. Когда ФРС понизила процентную ставку в ответ на коллапс технологического пузыря, это не привело к росту бизнес-инвестиций, но привело к образованию жилищного пузыря. Между тем в 2008–2009 годах, с небывало низкими ценами на недвижимость, было немыслимо представить, что пониженные процентные ставки возымеют эффект.

Этому была цена, тем не менее: все те пенсионеры, которые расчетливо инвестировали в государственные облигации, внезапно увидели, как исчезают их доходы. В этом случае был огромный переход состояния от стариков к государству и от государства к банкирам. Но было мало сказано о вреде, который был причинен старикам, и ещё меньше было сделано, чтобы его компенсировать621.

Пониженные процентные ставки могут сбавить расходы разными способами. Люди, близкие к выходу на пенсию, видя, что они могут откладывать куда больше в безопасных государственных облигациях, чтобы получить пенсию, которую они хотят, стремятся откладывать больше. Как откладывают родители, чтобы отдать детей в колледж. Даже поверхностное внимание к распределительным последствиям подобной политики поднимает сомнения об эффективности политики низких процентных ставок622.

ФРС, с фокусом на 1 проценте, тем не менее предположила, что более низкие процентные ставки повысят цены на фондовом рынке – помогая верхушке, как мы уже видели, владеющей непропорциональной долей фондового рынка, – а более высокие цены на фондовом рынке приведут к более высокому потреблению, поскольку люди будут чувствовать себя богаче. Но процентные ставки не будут оставаться на столь низком уровне всегда, что означает: прирост в ценах акций не будет постоянным. Необязательно, что любое временное поднятие цен на акции, вызванное временным понижением процентных ставок, приносящее выгоду исключительно богатым, станет причиной серьёзного роста потребления623.

И хотя политика низких процентных ставок, проводимая ФРС, не привела к восстановлению инвестиций, как она надеялась, это простимулировало тех, кто планировал инвестиции, чтобы заменить дешевый капитал на рабочую силу. Капитал добывался, по сути, по временной, искусственно заниженной цене, и можно было получить преимущество из этой необычной ситуации. Это придало силы искаженным паттернам инноваций, которые сосредоточились на сохранении рабочей силы в тот момент, когда она была в изобилии. Любопытно, что в момент, когда безработица среди неквалифицированных столь высока, продуктовые магазины и аптеки заменяют кассиров автоматами. ФРС делает все более и более вероятным, что, когда восстановление начнется, оно будет безработным. В самом деле, именно это было отличительной чертой выхода из рецессии 2001 года, в течение которой ФРС, как обычно, ставила процентные ставки на низкий уровень624.

Помогая верхушке

Мы уже отмечали количество способов, которыми ФРС помогала банкам и банкирам, особенно в кризис. Федеральный резерв кредитовал банки по очень низким процентным ставкам, которые (особенно во время кризиса) куда ниже рыночного уровня. Если банк может занимать по ставке, близкой к нулю, и покупать долгосрочные государственные облигации, скажем, под 3 процента, это делает изящные три процента прибыли из ничего625. Кредиты банковской системе составили $1 триллион в год, стало быть, это – 30-миллиардный подарок. Но банки часто делали ещё лучше – они могли кредитовать фирмы с высшим рейтингом (премиальных клиентов) по более высоким процентным ставкам. Если они могут кредитовать хотя бы под 10 %, тогда готовность государства одолжить им $1 триллион под нулевую ставку – это $100 миллиардов подарка в год626.

Банки также могут вкладывать деньги в Федеральный резерв, и сейчас они, в первый раз, получают проценты по эти депозитам – ещё один скрытый от налогоплательщиков трансфер банкам627. Любопытно, что этот последний дар может замедлить кредитование. Платить банкам, чтобы они не кредитовали, означает, что добавочная прибыль, которую банки получали от кредитования, снизилась628.

С более широкой точки зрения стратегия финансовой помощи поставила интересы банков (и особенно больших банков) и банкиров впереди всей остальной экономики629. Деньги банкам давались якобы на поддержание потока кредитов, но никаких условий не было предъявлено финансовым институтам, получающим средства. Никаких условий по поддержанию потока кредитования, никаких условий, ограничивающих использование денег на выплату бонусов. Бо́льшая часть денег, данных банкам, ушла на бонусы, а не на рекапитализацию банков. Деньги непропорционально уходили большим банкам, которые более заинтересованы в игре на фондовой бирже, нежели в кредитовании. Степень, в которой они вообще кредитуют, непропорциональна к большим международным фирмам. Государственные деньги, по большей части, не идут более мелким региональным и общинным банкам, которые фокусируются на кредитовании малого или среднего бизнеса630. Неудивительно, что сотни этих мелких банков обанкротились, а ещё сотни – в такой опасной позиции631, что им пришлось сократить кредитование632. Для стратегии, направленной на поддержание потока кредитов, решения ФРС (вместе с казначейством) были сильно искажены.

Отмена регулирования: ключ к возросшей финансиализации экономики

Пиетет по отношению к банкам лежит в сердце ФРС и других центральных банковских домов – это самый большой вклад в неравенство. Их отказ ввести адекватное регулирование и адекватное принуждение к соблюдению существующих норм – кульминация двух десятилетий финансового дерегулирования, которое началось при президенте Рейгане. ФРС и её председатель Алан Гринспен оказались очень действенны в отмене предписаний, сыгравших столь важную роль в том, что десятилетиями после Великой депрессии финансовая система служила на благо страны. Они также были действенны в предотвращении введения новых правил, отражающих изменения в финансовом секторе (например, разработка деривативов, которые угрожают стабильности финансовой и экономической системы)633.

Это дерегулирование имело два связанных последствия, каждое из которых мы отмечали ранее. Во-первых, это привело к возросшей финансиализации экономики – со всеми ассоциированными искажениями и несправедливостью. Во-вторых, это позволило банкам эксплуатировать остальное общество – через хищническое кредитование, злоупотребление сборами по кредитным картам и другие практики. Банки переместили риски в сторону бедных и налогоплательщиков: когда дела идут не так, как предсказывали кредиторы, тяготы от последствий несут другие. ФРС не только не запретила это; она этому способствовала634. Ясно, что, с точки зрения общества, банки не помогали людям управлять риском; они его создавали. Но когда дело доходило до управления собственным риском, банкиры были более успешны. Они не несли издержки своих действий.

В период после кризиса позиция Федеральной резервной системы в спорах о регулировании показала, на чьей она стороне. Регулирование должно быть составлено так, чтобы мотивировать банки вернуться в скучный бизнес кредитования. Осознавая, что банки, слишком большие, чтобы потерпеть крах, имели извращенные стимулы, они должны были сфокусироваться на том, чтобы сократить размер и взаимосвязанность банков. Более того, банки, слишком большие, чтобы потерпеть крах, имели конкурентное преимущество перед другими банками – теми, кто предоставлял им финансы, зная, что они могут рассчитывать, по сути, на государственные гарантии, и потому они намерены предоставлять им средства по заниженным процентным ставкам. Вот и могли большие банки процветать не потому, что они более эффективны или предоставляют лучшие услуги, но потому, что они, по сути, субсидируются налогоплательщиками. Наш провал во введении налога, чтобы закрыть это преимущество, просто даёт этим банкам ещё один большой подарок635. Осознание, что чрезмерные бонусы дают финансистам стимул вовлекаться в излишние риски и недальновидное поведение, также должно привести к суровым предписаниям, регулирующим начисление бонусов. А уж в осознании риска банков с недостаточной капитализацией – где маленькие изменения в стоимости активов могут быть достаточными, чтобы вызвать банкротство, – должны быть весьма суровые предписания по размерам бонусов и дивидендов до момента полного восстановления банковской системы. Осознавая роль, которую в банковском кризисе сыграли отсутствие прозрачности и деривативы, ФРС должна настаивать на том, что с этим нужно что-то делать.

Мало что было сделано по этому поводу, да и то, что было сделано, зачастую достигалось в оппозиции Федеральному резерву. Новый нормативный законопроект (Додда – Франка), подписанный в июле 2010 года, наделил большей частью ответственности за воплощение предписаний Федеральную резервную систему и, по крайней мере в некоторых сферах, она опять показала, кому принадлежит её лояльность. Приведем несколько примеров. В дискуссии перед принятием закона Додда – Франка комитет сената, ответственный за надзор за деривативами, рекомендовал, чтобы банки, застрахованные государством, не могли выписывать деривативы. Пока было непонятно, были ли деривативы страховыми продуктами или игровыми инструментами, было очевидно, что они не были займами. Если бы они были страховыми продуктами, они должны были регулироваться надзорными органами в сфере страхования. Если бы они были игровыми продуктами, то должны были бы регулироваться органами по надзору за азартными играми. Но ни в каких ситуациях они не должны быть подписаны правительством США – через Федеральную корпорацию страхования депозитов (государственное агентство, страхующеебанковских вкладчиков). Но Бен Бернанке (Ben Bernanke), глава ФРС, утверждал иное (в оппозиции двум региональным главам ФРС, которые, как оказалось, питают причудливую иллюзию о том, что банки должны сосредоточиться на банковских услугах). Бернанке и большие банки, что делают миллиарды в год на кредитных дефолтных свопах (КДС), выиграли.

Тем временем возник широкий консенсус среди экономистов и политиков (включая, по крайней мере, одного регионального главу ФРС, а также Мервина Кинга (Mervyn King), главу Банка Англии), что нужно что-то делать с банками, которые слишком круты, чтобы потерпеть крах. Кинг указал, что если они слишком большие, чтобы потерпеть крах, значит, они слишком большие, чтобы существовать. А ещё даже раньше Пол Волкер (Paul Volcker), бывший глава Федерального резерва, высказывал соображение, что эти банки слишком велики, чтобы ими управлять. Но нынешний и бывший главы совета директоров ФРС (Гринспен и Бернанке, ответственные за кризис), кажется, никогда не осознавали проблему, а если и осознавали, то явно недостаточно, чтобы предложить какие-то действия. А здесь многое можно было сделать: от нормативных решений, ограничивающих размер банка и расписывающих, что они могут делать, до налогов, чтобы закрыть преимущества, описанные ранее.

ФРС, конечно, никогда не намеревалась повышать неравенство – ни с помощью выгоды, которую она обеспечивала верхушке, ни тем, что она делала и что признавала допустимым для банков делать со средним и низшим классом. В самом деле, как мы объясним позже, большая часть членов совета директоров, вероятно, и правда верила, что их стратегии – слабый контроль, борьба с инфляцией, помощь банкам – необходимы для функционирования нашей экономики, что они обеспечат рост, от которого все получат выгоду. Но это только свидетельствует о степени, в которой ФРС была «захвачена» точкой зрения и мировоззрением банкиров.

Центральный тезис нынешней конвенциональной истины заключается в том, что центральные банки должны быть независимы. Если они являются субъектом политических сил, то, следовательно, политики будут манипулировать денежно-кредитной политикой для своих краткосрочных преимуществ за счёт долгосрочных издержек; перед выборами они будут чересчур стимулировать экономику с ценой – более высокой инфляцией, – которая будет заплачена после выборов. Более того, с независимыми центральными банками, обязанными поддерживать низкую инфляцию, рынки не будут встраивать инфляционные ожидания в своё поведение. Тогда инфляция будет взята под контроль, а общие показатели экономики улучшатся.

Провал независимых центральных банков

Независимые центральные банки Соединённых Штатов и Европы не работали особенно хорошо в последний кризис. Они однозначно действовали куда хуже, чем менее независимые центральные банки Индии, Китая и Бразилии. Причина была очевидна: американские и европейские центральные банки были, по сути, взяты в заложники финансовым сектором. Они могли не быть демократически подотчетны, но они отвечали интересам и точкам зрения банкиров. Банкиры хотели низкую инфляцию, нерегулируемый финансовый сектор со слабым надзором, и они это получили – хотя экономические потери от инфляции были крошечными по сравнению с потерями, которые возникли из чрезмерно свободного финансового рынка. С потерями простых потребителей от хищнического кредитования расправились быстро – в самом деле, дополнительная прибыль повысила финансовую мощь банков. Устойчивость банковской системы была, в конце концов, первой задачей центральных банков.

Захват

Мы видели во второй главе, что агентства по регулированию захвачены теми, кого они должны регулировать. Об этом свидетельствуют политика, которую они преследуют, и предписания, которые они принимают. Эти предписания более отражают интересы и точку зрения тех, кого они должны регулировать, нежели государственный интерес. Захват случается частично как результат ротации, когда регуляторы приходят из регулируемого сектора и, после недолгого пребывания в правительстве, возвращаются назад. «Захват» – это отчасти то, что называется когнитивным захватом, в котором регулятор принимает менталитет регулируемого. В Соединённых Штатах захват осуществляется более прямым путём, поскольку Уолл-стрит строго взвешивает потенциальных назначенцев в центральный банк. Я видел в период администрации Клинтона, когда на два превосходных назначения было фактически наложено вето финансовыми рынками: одно, поскольку она демонстрировала обеспокоенность дискриминацией в кредитовании, другое, поскольку он казался слишком обеспокоенным проблемами стимулирования экономического роста и полной занятости. Наиболее любопытный случай произошел во время работы администрации Обамы, которая предложила великолепного нобелевского лауреата, создавшего новаторскую работу, в которой расширялось наше понимание безработицы и её детерминат – то есть нечто, что должно быть центральным предметом беспокойства ФРС. Возможно, некоторые в финансовых рынках поняли, что иметь человека, который критично мыслит, кто может выразить сомнения по поводу определённых конвенциональных доктрин центрального банка, показывая, что они не основаны на экономической теории или доказательствах, будет неудобно. Его назначение не прошло даже через банковский комитет сената637.

Несмотря на подобное давление, существует значимое разнообразие точек зрения среди начальников ФРС638. Был даже один, предупреждавший о плохом кредитовании в жилищном секторе, но он был эффективно проигнорирован другими. В этой рецессии несколько начальников ФРС были твердо уверены, что безработица – это ключевая проблема, и существует понимание, что основная проблема – отсутствие спроса. Некоторые даже делали еретические (для центрального банка) предположения, что пока экономический уровень безработицы значительно ниже, безработица, а не инфляция, должна быть «целью» денежно-кредитной политики.

Отсутствие веры в демократию

Отсутствие веры в демократическую подотчетность со стороны тех, кто голосует за независимые центральные банки, должно бы вызывать очень большое беспокойство. Где может быть проведена линия, передающая основные ответственности государства независимым органам? Тот же аргумент о политизации может быть приложим к налоговой и бюджетной политике. Я подозреваю, что некоторые представители финансового рынка будут не против передать эти обязанности «техническим экспертам». Но это скрытый план: финансовые рынки не будут удовлетворены только набором технических экспертов. Они предпочитают, как мы видели, «экспертов», которые разделяют их взгляды – взгляды, которые поддерживают их интересы и идеологию. Федеральный резерв и его председатель любят притворяться, что они над политикой. Это удобно, чтобы не нести ответственность и быть независимым. Они рассматривают себя как просто мудрых мужчин и женщин, государственных слуг, помогающих управлять сложным кораблем экономики.

Но если существуют какие-либо сомнения в политической природе ФРС и его главы, они должны быть разрешены наблюдением за, казалось бы, меняющимися позициями центрального банка в течение последних двадцати лет. В 1993 году, когда Соединённые Штаты имели большой дефицит бюджета и высокий уровень безработицы, председатель ФРС Алан Гринспен заставил правительство предпринять решительные действия по сокращению дефицита, с пониманием, что процентные ставки тогда будут сокращены, чтобы вернуть экономику к полной занятости. Но экономика столкнулась с безработицей; она не была перегрета. Не было причин, чтобы поставить снижение процентных ставок в зависимость от сокращения дефицита. В самом деле, заниженные процентные ставки и повышенная доступность кредита могли работать рука об руку, помогая экономике расти, и это сотворило бы чудеса для дефицита. Но процентные ставки были уменьшены чуть ниже 3 %. Есть предположение, что, если бы они были снижены ещё чуть-чуть, экономика имела бы более уверенное восстановление. Тогда, в 2001 году, Гринспен убедил конгресс снизить налоги, создавая огромный дефицит и отвечая на рецессию понижением процентных ставок на ещё более низкий уровень – в конце концов, ниже 1 %. Единственная интерпретация подобных, казалось бы, непостоянных позиций – это что реальной целью было сокращение государственных расходов и урезывание налоговой прогрессивности639.

В любой демократии государственная организация (и сделаем вид, что это так, что центральный банк – это государственная организация) может иметь некоторую степень подотчётности. Должен быть надзор, чтобы удостовериться, что здесь нет должностных преступлений, что центральный банк функционирует в согласии с его мандатом, что этот мандат находится в согласии с общественным интересом. В современном демократическом обществе управление – это основная проблема. Как те, кто ответственен за принятие важнейших решений, выбираются? Как принимаются решения? Есть ли достаточная прозрачность, чтобы здесь мог быть значимый общественный контроль?

Мало вещей, волнующих граждан больше, чем качество функционирования экономики, а денежно-кредитная политика – центральный детерминант этой деятельности. В самом деле, стандартные модели в политической науке показывают, что особенно уровень безработицы и скорость его изменения являются наиболее важным детерминантом результатов выборов президента и конгресса. Однако кажется, что в нынешних механизмах государственные чиновники отчитываются за что-то, над чем они не имеют одного из главных рычагов контроля.

Система управления и подотчётности в Соединённых Штатах для нашего центрального банка должна, фактически, быть оскорблением. Денежная политика устанавливается комитетом (называемом Комитет открытого рынка), состоящим из семи членов совета директоров ФРС плюс двенадцать глав региональных Федеральных резервных банков, из которых только глава нью-йоркского ФРБ и четверо других имеют право голоса. Но региональные президенты Федеральных резервных банков выбираются в непрозрачном процессе, который не даёт общественности сказать много и в котором банки (которые они должны, по идее, регулировать) имеют слишком много влияния640.

Хотя нынешний президент ФРС Бен Бернанке в своё время мощно написал о добродетели прозрачности641, он, кажется, изменил своё мнение с тех пор, как предоставление скрытой помощи банков переместилось в центр повестки дня ФРС. Когда СМИ запросили информацию, ссылаясь на то, что государственные органы обязаны её раскрывать в соответствии с Законом о свободе информации, ФРС заявила, что она не подпадает под действие этого закона. Федеральный окружной суд не согласился, но ФРС была непоколебима – она отказалась раскрывать то, что пресса хотела знать. ФРС подала апелляцию на это решение окружного суда, но и апелляционный суд подтвердил: да, подотчетна. По некоторым сообщениям, ФРС хотела апеллировать в Верховном суде, не скажи ей Белый дом, что она является фактически частью правительства и обязана подчиняться законам, которые касаются других государственных органов. Конгресс, независимо, потребовал аудит того, что делает ФРС, в том числе – кто получает деньги.

В конце концов, ФРС поддалась давлению судов и конгресса. И, когда информация была раскрыта, американцы поняли лучше, почему Федеральный резерв не хотел её открывать. Реальная причина секретности, как оказалось, была – спрятать политику, не встречавшую народной поддержки, и скрыть нестыковки между тем, что ФРС говорила и что происходило на самом деле642.

В великой финансовой помощи, которая отметила начало Великой рецессии, глава нью-йоркского ФРБ был одним из триумвирата (вместе с главой ФРС и министром финансов), кто сформировал помощь, определив, кого спасать, а кого наказывать, и кто сколько получит, и на каких условиях. И он, как оказалось, был назначен комитетом, состоявшим из банкиров и топ-менеджеров некоторых из тех самых фирм, что получили помощь на самых лучших условиях643. Это – проявление, если не реальное воплощение, конфликта интересов. Американцы никогда до конца не поймут, почему AIG получила финансовую помощь в таком размере. И почему, когда их деривативы были выкуплены обратно, за них платили по 100 центов за доллар – куда больше, чем было необходимо. Но когда конечные бенефициары финансовой помощи AIG были раскрыты, все стало ясно: самым большим бенефициаром оказался Goldman Sachs, другими получателями были большие зарубежные банки, некоторые из которых подозревались в сложных финансовых махинациях с Goldman Sachs. Казалось особенно странным, что Соединённые Штаты оказывали финансовую помощь зарубежным банкам. Ведь если зарубежные банки в беде, то кому, как не зарубежным правительствам, спасать свои банки!

Чем больше информации раскрывалось, тем яснее становилось, что ФРС масштабно кредитовала зарубежные банки задолго до кризиса сентября 2008 года644. Очевидно, что ФРС США была последней надеждой не только для банков США, но и зарубежных банков645. Если бы американские банки предприняли подобные сложные и рискованные контакты с этими другими банками, а они бы затонули, то что – американские банки оказались бы в опасности? Если так, то очевидно, что ФРС провалила свою надзорную работу точно так же, как и регуляторную ответственность. Также стало ясно, что, несмотря на заявления ФРС, утверждающие, что проблема ипотеки и лопнувшего пузыря была под хорошим контролем646, глобальные финансовые рынки переживали травму месяцами.

Данные, которые ФРС заставили обнародовать, показали также, что в месяцы после коллапса Lehman Brothers большие банки (как Goldman Sachs) занимали огромные суммы у ФРС, одновременно утверждая публично, что находятся в отличном состоянии.

Ничто из этого не должно удивлять: независимый центральный банк, захваченный финансовым сектором, будет принимать решения, которые представляют убеждения и интересы финансового сектора.

Даже если было бы желательно иметь центральный банк, независимый от демократического политического процесса, совет директоров должен, по крайней мере, быть репрезентативным, в нем не должны доминировать представители финансового сектора экономики. Некоторые страны не позволяют специалистам из финансового сектора работать в советах директоров центральных банков – они усматривают в этом очевидный конфликт интересов. Существует огромное количество экспертов за границами финансового сектора. В самом деле, люди из финансового сектора настроены на заключение сделок и не являются экспертами в сложностях макроэкономических взаимозависимостей. Сегодня, к счастью, есть реальные эксперты в ряде организаций, не входящих в финансовый сектор, – включая академии, НГО (негосударственные организации) и союзы.

Те, кто предпочитают независимый центральный банк, часто приходят к выводу, что никакие компромиссы не вовлечены в решения, принимаемые банком. Технические эксперты могут выяснить лучший способ управления экономикой, так же как они решают, как лучше спроектировать мост. Но компромиссы – это суть экономической политики. Всегда есть, как мы отмечали, выбор; некоторые от этого выбора получат выгоду, другие проиграют. Очевидно сейчас, что ФРС провалилась в поддержании экономической стабильности – а после кризиса она провалилась в восстановлении экономики. Также очевидно, что экономические доктрины, на которых её политика основана, сильно подпорчены. Нет политики без риска. Но политика, выбранная ФРС, накладывает тяжесть риска на плечи домовладельцев, работников и налогоплательщиков, в то время как прибыль достается банкам. Существуют другие стратегии – с другими рисками, в которых лучшее получило бы общество, даже если банки что-то проиграли бы. Мы должны понимать, что решения центрального банка обязательно политические; они не должны быть переданы технократам, и они точно не должны быть оставлены тем, кто непропорционально представляет корыстные интересы647.

Еврокризис – пример

Институциональные недостатки в проектировании системы центрального банка для регулирования деятельности банков и определения процентных ставок в Соединённых Штатах проявились также по всему миру. Перед кризисом Америка считалась моделью хорошего институционального дизайна, и страны повсюду имитировали его. В период после кризиса недостатки в системе стали очевидны, а Соединённые Штаты и другие, что приняли подобные институциональные механизмы, должны размышлять о реконструкции.

Каким бы я ни был критично настроенным к ФРС, я нахожу в Европе вещи даже похуже. Американский центробанк официально должен следить за инфляцией, ростом и занятостью. Европейский Центробанк (ЕЦБ), европейский эквивалент Федеральному резерву, управляет еврозоной из семнадцати стран и предполагается, что он фокусируется только на инфляции. Это отражает менталитет банков и финансового сообщества даже больше, чем ФРС. Реакция ЕЦБ на огромный долговой кризис, который начался с Греции в январе 2010 года, представляет показательный пример. Сначала Греция, затем Ирландия и Португалия, затем – Испания и Италия столкнулись с процентными ставками по своему долгу, которые были неустойчивы. Призрак греческого дефолта с отдаленной возможности в январе 2010 года сместился к неизбежности к июлю 2011 года, хотя были использованы более вежливые слова вроде «реструктуризация долга». Греция задолжала больше, чем могла, вероятно, выплатить без причинения политически неприемлемой боли гражданам страны. Когда единственная проблема, казалось, была в Греции, простая заплатка на европейской системе могла сотворить чудо. Но когда большие страны (типа Испании и Италии) столкнулись с трудностями в финансировании своего долга по разумным процентным ставкам, стало ясно, что проблема потребует более решительных действий.

ЕЦБ сыграл, в лучшем случае, двусмысленную роль648. Например, в случае Греции он настоял, что любая реструктуризация долга (просьба кредиторов списать долг или отложить возвращение) должна быть добровольной. Они сказали, что какое бы соглашение ни было достигнуто, нельзя позволить устанавливать «кредитное событие». Это означает, что подобное событие запустит выплаты по кредитным дефолтным свопам, рискованным ценным бумагам, которые окупятся, если Греция признает дефолт. Говоря это, ЕЦБ, казалось, ставил интересы банков далеко впереди интересов греческого народа. Греция нуждалась в глубокой реструктуризации (можно сказать по-другому: в большом сокращении долгового бремени), далеко превосходящей то, что могло бы возникнуть из добровольной реструктуризации. Но – только добровольное списание не считалось бы кредитным событием.

Было кое-что ещё более любопытное в позиции ЕЦБ. Кредитные дефолтные свопы предполагаются для представления страхования. Если у вас есть страховой полис, вы хотите, чтобы страховая компания была к вам добра и объявила, что «страховой случай» имеет место: это единственный способ получить компенсацию. Фактически иногда люди делают нечто, чтобы создать такую ситуацию (именно отсюда и появился термин «моральный ущерб»). В случае Греции ЕЦБ сказал, что он не хочет, чтобы подобные страховые полисы были затронуты. Если деривативы были куплены как страховые продукты, тогда банки должны хотеть забрать страховку, и ЕЦБ, защитник банков, хочет того же. Единственное объяснение было в том, что ЕЦБ провалился в роли регулятора, а некоторые банки, вместо того чтобы покупать страховку, были вовлечены в азартные игры и могли проиграть, если бы кредитные дефолтные свопы пришлось гасить. Здесь, как кажется, ЕЦБ поставил интересы этих банков уже впереди интересов не только жителей Греции, но и тех банков, которые были более ответственны и купили страховку649.

Разумеется, ответственность ЕЦБ и европейских финансовых властей заключалась в том, чтобы обеспечить адекватную капитализацию банков и не позволять им излишне рисковать. То, что они безжалостно провалились, было очевидно: недели спустя после того, как европейские финансовые организации получили чистое карантинное свидетельство (за прохождение стресс-теста, спроектированного предположительно, чтобы убедиться, что банки могут пережить большой экономический стресс), ирландские банки пережили коллапс. А после того, как несколько недель спустя они получили ещё один знак одобрения, предположительно усложнив стандарты, потерпел крах другой главный европейский банк (Dexia)650.

не хотел принять эти результаты. Он не мог опровергнуть их. Он просто знал, что они были ложными. Он и другие экономисты свободного рынка имели два ответа: даже если теоретические результаты были истинными, они были «курьезами», исключениями, подтверждавшими правила; и даже если проблемы были широко распространенными, в их разрешении нельзя было полагаться на государство.

Денежная теория и политика Фридмана отражает его приверженность идее скромной роли государства и ограничения его влияния. Доктрина, которую он продвигал, называется монетаризм; она утверждает, что государство должно просто повышать денежную массу фиксированными темпами (темпы роста производства, равные темпам роста рабочей силы плюс темпы роста производительности). То, что эта денежная политика не могла быть использована для стабилизации реальнойэкономики – то есть обеспечить полную занятость – не было поводом для беспокойства. Фридман верил, что экономика сама по себе будет оставаться практически на уровне полной занятости. Любое отклонение, с его точки зрения, быстро корректируется, пока государство все не испортит.

В глазах Фридмана Великая депрессия была не провалом рынка, а провалом государства: ФРС провалилась в осуществлении того, что должна была сделать. Это позволило денежной массе ослабнуть. В экономике у нас нет возможности экспериментировать. Мы не можем организовать новую Великую депрессию, сменив в её ходе денежную политику, чтобы посмотреть на последствия. Но Великая рецессия предоставила (в некотором смысле) чудесную (но дорогую) возможность протестировать некоторые из этих идей. Бен Бернанке, ученик Великой депрессии, зная критику действий в ту пору Федерального резерва, не хотел быть обвиненным в игнорировании выученных уроков. Он наполнил экономику ликвидностью. Стандартная мера деятельности денежной политики – это размер бухгалтерского отчёта ФРС: сколь много она одолжила банковской системе и купила в государственных и других облигациях. Бухгалтерский баланс практически утроился, от докризисных $870 миллиардов (28 июня 2007 года) до $2,93 триллиона на момент печати этой книги (29 февраля 2012)652. Этот рост ликвидности – вместе с масштабной казначейской помощью – мог спасти банки, но потерпел крах в предотвращении рецессии. ФРС могла вызвать кризис через свою скверную денежно-кредитную политику или слабое регулирование, но она мало что могла сделать, чтобы предотвратить спад. В конце концов, её председатель это признал653.

На взгляд Фридмана, регулирование банковской деятельности – как и большинство других регулирующих вмешательств, мешает экономической эффективности. Он защищал «свободную банковскую деятельность», идею, которая была опробована и потерпела крах в XIX веке. Эта идея нашла добровольного студента в лице чилийского диктатора Аугусто Пиночета. Свободные, ничем не ограниченные банковские услуги привели к взрыву экономической активности, поскольку открывались все новые банки, и потоки кредитов свободно текли. Но точно так же, как это у американской нерегулируемой банковской индустрии не заняло много времени поставить американскую экономику на колени, Чили испытало глубочайший спад уже в 1982 году. У Чили ушло более четверти века на то, чтобы расплатиться с долгами, в которые государство влезло в решении этой проблемы.

Несмотря на эти опыты, мнение, что финансовые рынки хорошо функционируют сами по себе (и что государство не должно вмешиваться), стало доминирующей темой в течение прошедшей четверти века, продвигаемой, как мы видели, главой ФРС Аланом Гринспеном и непрерывающимся рядом министров финансов. И опять, как мы отмечали, оно хорошо служило интересам финансового сектора и других наверху, даже если искажало экономику. Более того, хотя коллапс финансовой системы стал, казалось, для ФРС сюрпризом, так быть не должно. Пузыри являются частью западного капитализма с самого начала – от тюльпаномании 1637 года в Нидерландах до жилищного пузыря 2003–2007 годов654. И одна из ответственностей денежных властей в обеспечении экономической стабильности – сдерживать появление этих пузырей655.

Монетаризм был основан на заключении, что скорость обращения – количество раз, которое долларовая банкнота оборачивается в течение года – была постоянной. И пока в некоторых странах и в некоторых местах это было так, в быстро изменяющейся глобальной экономике конца двадцатого века это было иначе. Теория была глубоко дискредитирована всего через несколько лет после того, как она стала модной среди чиновников центральных банков. Что ж, они быстренько отказались от монетаризма и стали искать новую религию, соответствующую их вере в минимальное вмешательство в рынки. Они нашли её, нацелившись на инфляцию. В этой схеме центральные банки должны держать уровень инфляции (2 % было модным числом) и в любой момент, когда инфляция превосходит этот уровень, они должны поднимать процентные ставки. Более высокие процентные ставки, дескать, замедлят рост и, значит, замедлят инфляцию656.

Помешательство на инфляции

Нацеливание на инфляцию было основано на трёх спорных гипотезах. Первая – что инфляция это верховное зло; вторая – что поддержание низкой и стабильной инфляции необходимо и почти достаточно для поддержания высокого и стабильногореального темпа роста; третья – что все получают выгоду от низкой инфляции657.

Высокая инфляция – такая, как гиперинфляция, заразившая Германскую Веймарскую республику в ранних 1920-х – это настоящая проблема; но это не толькоэкономическая проблема, да и, зачастую, не самая важная658. Инфляция, как мы заметили, не была главной проблемой в Соединённых Штатах и Европе треть века. По крайней мере в Соединённых Штатах ФРС имеет сбалансированный мандат – в её ведении инфляция, занятость, рост. Но на практике в центре внимания – инфляция, и до недавнего времени любой банкир, предположивший иное, рисковал стать парией. Даже в Соединённых Штатах, которые столкнулись с безработицей в 9 % (и скрытой безработицей, что означает настоящий уровень безработицы куда более высокий), три «инфляционных ястреба» во главе ФРС проголосовали за поднятие процентных ставок, поскольку их единственной проблемой на уме была инфляция.

В 2008 году, незадолго до коллапса глобальной экономики, нацеливание на инфляцию было подвергнуто тесту. Многие развивающиеся страны столкнулись с более высокими темпами инфляции не по причине плохого макро-менеджмента, но потому, что цены на топливо и еду выросли, а эти вещи представляют собой значительно бо́льшую часть бюджета среднего домовладения в развивающихся странах, нежели в богатых. В Китае, например, инфляция подошла к порогу в 8 % и перевалила за него. Во Вьетнаме она достигла 23 %659. Возведение инфляции в статус главной цели означает, что развивающиеся страны должны поднять свои процентные ставки. Но инфляция в этих странах была по большей частиимпортирована. Поднятие процентных ставок в них не имеет большого эффекта на международные цены зерна или топлива660.

Настолько долго, насколько страны остаются интегрированными в глобальную экономику – и не предпринимают мер по ограничению влияния международных цен на домашние цены, – они, их домашние цены на еду и энергию, будут связаны и подниматься, когда поднимаются международные цены661. Повышение процентных ставок может сократить совокупный спрос (что может замедлить экономику) и укротить рост цен на некоторые товары и услуги, особенно на те, что не связаны с внешней торговлей. Но пока они держатся на терпимом уровне, эти меры сами по себе не приведут к снижению инфляции до целевых показателей. Если глобальные цены на еду и энергию взлетают на 20 % в год, для уровня общей инфляции в 2 % потребуется, чтобы зарплаты и цены повсюду упали. Это практически точно запустит отмеченный экономический спад и высокую безработицу. Лекарство может быть хуже, чем болезнь662.

Для инфляционных ястребов экономика всегда на краю пропасти. Посыл примерно такой: однажды стартовав, инфляция будет трудно поддаваться контролю. А так как расходы на ликвидацию последствий инфляции – дефляцию, как это называют, – слишком велики, то лучше расправляться с нею немедленно. Но эти взгляды не основаны на тщательной оценке свидетельств. Там нет пропасти, а мягкие подъемы инфляции, если они выглядят так, будто грозят стать постоянными, могут быть просто обращены вспять усложнением доступности кредитов663. Короче говоря, просто неправильно считать, что лучший способ поддерживать высокую занятость и сильный рост – сконцентрироваться на инфляции. Фокус на инфляции отвлекает внимание от вещей куда более важных: потери от даже умеренной инфляции несравнимы с потерями в результате финансового коллапса.

Делая кому-то одолжение

Как мы видели, в стандартных экономических моделях существует обоснование для поддержания низкого уровня инфляции, но эти модели ведут в неверном направлении. На основании этих моделей защитники удержания инфляции на низком уровне борются за низкую инфляцию, поскольку это будет хорошо для экономики в целом. Они не выделяют держателей облигаций как больших получателей выгоды от низкой инфляции. Инфляция, как она есть, это самый жестокий налог. Он влияет на каждого без разбора и особенно – на бедных, кто меньше всего способен её вынести. Но спросите кого угодно, кто находится без работы уже четыре года, что он предпочтет – ещё один год безработицы или небольшой рост инфляции, скажем, от одного до двух процентов. Ответ однозначен. Потери, которые безработица приносит работникам, высоки и ими трудно управлять. Лучше хоть какая-то работа, зарплата на которой понижается в реальных терминах на несколько процентов, чем её отсутствие.

Эксперты Уолл-стрита привыкли утверждать, что инфляция вредит бедным пенсионерам, но этот аргумент также некорректен – по крайней мере с тех пор, как программа социального страхования корректирует инфляцию664 и её получатели, следовательно, защищены. В периоды, когда рынки работают хорошо, работники также защищены. Растущие цены увеличивают (предельный) доход производителей, а значит, соразмерно должна увеличиваться зарплата работников665. Это в основном потому, что в периоды исторически высокой инфляции были большие стрессы в реальном секторе экономики, эпизоды инфляции часто сопровождались снижением реальных доходов работников.

Держатели облигаций не делают никому одолжения, когда они поддерживают бдительность в отношении инфляции, и особенно тогда, когда они убеждают денежные органы повышать процентные ставки. Они просто помогают себе. И это – односторонняя ставка: если даже центральные банки бдительны чрезмерно, а инфляция ниже, чем они ожидали, или если цены на самом деле индуцированы её снижением, то держатели облигаций все равно выиграют – как из-за высоких процентных платежей, ими получаемых, так и за счёт более высокой стоимости денег, которые они получат назад, когда настанет срок платежа по облигации.

Нет компромиссам

Докризисный экономический анализ утверждал, что государственное вмешательство не нужно не только потому, что рынки сами по себе – эффективны и стабильны, но и потому, что вмешательство это неэффективно. Пузыри, по этой логике, не существовали. А если он, пузырь, возникал, государство в него не верило до тех пор, пока он не лопался. Да и то сказать, единственный видимый властями инструмент избавления от него – тупой инструмент процентных ставок. Выходило, что лучше было позволить пузырю надуваться и лопнуть, чем искажать экономику в попытках его предотвращения, поскольку расчистка хаоса после оказалась более дешевой.

Если бы лидеры ФРС не были так привязаны к мысли, что пузырей не существует, им было бы очевидно (как это было очевидно профессору экономики Йельского университета Роберту Шиллеру (Robert Shiller), одному из ведущих экспертов жилья)666, что беспрецедентный рост цен на жилье относительно доходов почти наверняка представляет собой пузырь. Добавим, что Федеральный резерв не должен был опираться на изменения процентных ставок, чтобы замедлить пузырь – он должен был повысить нижний порог платежных требований или усложнить стандарты кредитования. Конгресс дал ФРС власть делать это в 1994 году. Однако ФРС связала себе руки своей привязанностью к рыночному фундаментализму.

Примерно то же имели в виду экономисты, говоря о том, что деятельность ФРС должна соблюдать условие не обращаться к безработице. Люди в динамичной экономике должны передвигаться с работы на работу, а это требует времени, что создаёт естественный уровень безработицы. Толкать экономику за пределы этого естественного уровня будет, в сущности, означать – подталкивать экономику к постоянно растущей инфляции (с этой точки зрения). Как только уровень безработицы падает ниже естественного уровня, даже ненадолго, – инфляция повышается; но участники рынка ожидают именно такой динамики инфляции, а потому встраивают её в зарплаты и повышение цен. В конце концов (и в глазах этих экономистов – довольно скоро) центральный банк будет вынужден сдаться, позволяя безработице вернуться в естественное состояние. Но тогда, согласно этому взгляду, дальнейшая цена должна быть заплачена, чтобы понизить уровень инфляции. Чтобы это сделать, безработица должна быть выше естественного уровня. Иначе инфляция станет просто постоянной. Их утверждение: выгод от временно низкого уровня безработицы гораздо меньше, чем издержек – в более высокой инфляции и последующей высокой безработице.

Эти идеи обеспечили интеллектуальный комфорт для центральных банков, которые не хотели ничего делать по поводу безработицы. Но существовала суровая почва для скептицизма по поводу этих идей: некоторые страны, как Гана и Израиль, сумели понизить инфляцию очень быстро и с малыми затратами. Лежащая в основе гипотеза о том, что существуют устойчивые отношения между уровнем безработицы и скоростью ускорения инфляции, не прошла испытание временем. И даже более сильная гипотеза, обосновывающая утверждения, что издержки дефляции куда больше, чем польза от несколько повышенной инфляции, никогда на самом деле не была доказана667.

Использование термина «естественный» к уровню безработицы предполагает, что это «естественно», а естественное – это хорошо, или, по крайней мере, неизбежно. Однако нет ничего естественного в высоком уровне безработицы, который мы видим сегодня. И эти идеи используются теми, кто не хочет, чтобы государство предпринимало шаги в этом отношении. Существует, как я верю, значительная возможность для понижения уровня безработицы. Миллионы американцев имеют работу, но работают неполный рабочий день или укороченные часы просто потому, что в экономике нет достаточного совокупного спроса. Какими бы ни были догадки по поводу уровня «естественного» роста безработицы сегодня (да и можно ли верить, что идея естественной безработицы в принципе имеет смысл?), ясно, что пользу принесет только повышение совокупного спроса668.

Разумеется, государство должно делать больше, чем просто повышать совокупный спрос; оно должно помогать людям менять сектор экономики – с того, где они были нужны вчера, на тот, где они будут нужны завтра. Эти «стратегии активного рынка труда» доказали эффективность в некоторых странах, особенно в Скандинавии. Сокращения в государственных расходах для таких программ не только понизят общий доход (с понижением спроса), но приведут также к более высокому уровню «естественной безработицы» (если такая вещь существует). Сокращения государственной поддержки высшего образования – которые были особенно велики в науке, инженерном деле и сфере здравоохранения, поскольку эти области особенно дороги для обучения, – означают, что некоторые рабочие места в этих сферах останутся незаполненными, а урезание непропорционально сократит способность бедных учиться больше и получить хорошую работу669.