Представленные здесь идеи должны быть полезны для размышлений о том, что еще мы хотели бы видеть в хорошем обществе. Например, я упомянул о позитивных свободах, которые способствуют тому, что люди могут реализовать свой потенциал и вести полноценную жизнь. Ключевым атрибутом хорошего общества является то, что это справедливо для значительной части, если не для всех, общества.
Мы должны смотреть на это в контексте постоянно развивающегося мира, а не глазами экономистов XIX века, которые рассматривали общество как гармоничное, но статичное равновесие, в котором никто не проявляет власти, ни в экономике, ни в политике, и никогда не происходит никаких глубинных изменений. Эта традиция слишком сильно сохраняется в экономической профессии и сегодня. Но очевидно, что мы живем не в таком мире. Хорошее общество устроено так, что мы можем узнать об этих изменениях и найти справедливые и равноправные решения, адаптации и ответы.
С точки зрения прагматической философии, нам не нужно отвечать на вопрос, как может выглядеть любое возможное хорошее общество. Мы начнем с того, что есть. Мы уважаем честность, доброту, уважение к другим, сотрудничество и эмпатию. Нам не нравятся страдания и лишения, несправедливость и так далее. Примечательно, что при всех превратностях времени и пространства, в разных обществах с разными экономическими, политическими и социальными структурами эти добродетели есть почти у всех. Мы признаем преобладающие черты, которые опять же наблюдаются в разных обществах, такие как врожденное чувство справедливости, общее неприятие риска, желание иметь хотя бы определенный уровень безопасности и так далее. Существуют ли социальные и экономические механизмы, которые способствуют развитию этих качеств и удовлетворяют эти желания устойчивым образом? Я считаю, что существуют.
Глава 11. Неолиберальный капитализм. Почему он провалился
Прежде чем ответить на вопрос о том, какая экономика обеспечит значимую свободу большинству людей, следует разобраться, почему неолиберальный капитализм (сокращенно неолиберализм) потерпел неудачу, причем столь серьезную. Сторонники неолиберализма полагают, что одна из причин заключается в том, что мы не пробовали неолиберализм на самом деле. Половина этого утверждения верна: мы не пробовали чистый неолиберализм. Если бы мы попробовали, ситуация была бы гораздо хуже. Экономические показатели были бы слабее, а неравенство, поляризация, политическая и экономическая нестабильность - сильнее.
Милтон Фридман предположил, что для сохранения капитализма необходима необузданная форма капитализма, более безжалостная, чем мягкий неолиберализм последних сорока лет. Государственное образование должно быть заменено ваучерами для финансирования частного образования. Государственные пенсионные программы будут заменены частными аннуитетами. Государственные тюрьмы станут частными. Если продолжить логику, то финансируемые из федерального бюджета вооруженные силы будут заменены наемными армиями, как группа Вагнера в России.
Сторонники свободных рынков также утверждают, что даже когда они несовершенны, сама свобода позволяет запустить механизм самокоррекции . Я объясню, почему это не так. Неолиберальный капитализм отнюдь не является самокорректирующимся, он представляет собой систему, которая пожирает сама себя.
Провал неолиберализма объясняется не только традиционной экономикой. Неолиберальный капитализм не является устойчивой политической и экономической системой. Хотя критики капитализма говорят об этом уже 200 лет, я думаю, что сегодня мы лучше понимаем, почему это так. Когда система неустойчива, она не будет устойчивой. Она будет меняться. Вопрос в том, что мы можем сделать для того, чтобы перемены шли в правильном направлении?
Провалы неолиберализма
Великая ирония истории заключается в том, что неолиберализм стал глобальной идеологией как раз тогда, когда экономическая теория помогала нам понять ограничения рынков. Любое обсуждение неудач неолиберализма должно начинаться с обсуждения этих ограничений, которые я рассматривал в разных местах этой книги, но самое главное - в главе 3, где речь шла о внешних эффектах. Но провалы рынка выходят далеко за рамки внешних эффектов.
В приведенной ниже таблице я кратко излагаю некоторые из критических провалов рынка, неолиберальные взгляды на то, что следует с ними делать, последствия и примеры более подходящих, на мой взгляд, ответных мер. Затем я привожу три примера многочисленных вмешательств в функционирование рыночной экономики, которые могут и уже успешно устраняют ключевые провалы рынка, помимо тех, что уже обсуждались.
Конкуренция и эксплуатация
Американский неолиберализм XXI века отличается от европейского неолиберализма, по крайней мере, одним важным и интересным способом. Европейские либералы признают, что рынки хорошо работают только при наличии эффективной конкуренции, и обычно не верят, что рынки сами по себе обязательно будут конкурентоспособными. Доминирующие неолиберальные направления в США считают, что рынки естественным образом являются конкурентными. Эта точка зрения была включена в правовые нормы, так что в суде на того, кто утверждает, что действия фирмы являются антиконкурентными, возлагается большое бремя доказывания.
Экономисты и юристы Чикагской школы (наиболее известный Роберт Борк), отстаивавшие эту точку зрения, выдвигали нереалистичные предположения, которые сегодня широко отвергаются даже в США. Тем не менее, пока они были популярны, они закрепились в решениях Верховного суда, подразумевая, что для изменений необходимо законодательство, что в нынешних условиях практически невозможно.
На мой взгляд, доказательства того, что государство играет важную роль в обеспечении конкурентоспособности рынков (с помощью антимонопольных законов, также известных как антимонопольное законодательство), просто неопровержимы. Эти вопросы становятся все более актуальными с ростом таких технологических гигантов, как Amazon и Google, которые обладают огромной рыночной властью и злоупотребляют ею.
Макроэкономика
Один из самых очевидных провалов неограниченных рынков - это периодические глубокие спады, такие как Великая депрессия и Великая рецессия, когда безработица резко возрастает, а объем производства падает. Великая рецессия была бы еще более катастрофической, если бы не вмешательство государства. Однако неолибералы и основная часть современной макроэкономики утверждают, что рынки эффективны - что наблюдаемые колебания являются не более чем эффективной реакцией на шоки, которые обрушиваются на экономику. Тем, кто не принадлежит к закрытому братству экономистов, может быть трудно поверить, что основная школа мысли - та, которую воспринимают всерьез, преподают в аспирантурах и в которой есть несколько лауреатов Нобелевской премии, - на самом деле утверждает, что безработицы не существует и что колебания в занятости отражают изменения в количестве людей, эффективно и добровольно решающих наслаждаться досугом. Другая основная группа экономистов принадлежит к школе "вины-жертвы": Безработица возникает потому, что работники требуют слишком высокую заработную плату. Если бы заработная плата была идеально гибкой, экономика была бы эффективной и безработицы не было бы.
Провал рынка
Неолиберальная политика
Последствия
Прогрессивная политика капитализма
Внешние эффекты
Окружающая среда
Общественное здоровье
Знания
Экономика
Например, чрезмерная рискованность финансовых учреждений, в результате которой остальные члены общества несут большие расходы (Великая рецессия).
Отсутствие вмешательства в рынок (дерегулирование там, где уже есть регулирование)
(Теорема Коуза гласит, что если права собственности распределены соответствующим образом, то рынок решит проблему сам)
Слишком много отрицательных внешних эффектов; слишком мало положительных внешних эффектов
Чрезмерное загрязнение окружающей среды
Хуже пандемий
Слишком мало инноваций
Финансовые и экономические кризисы, дорогостоящие
Регулирование,
"корректирующее
налогообложение",
государственные инвестиции,
приводящие к:
- Улучшенная экология
- Лучший контроль над эпидемиями
Промышленная политика,
направленная на поощрение
инноваций с большим побочным
эффектом, включая возможные
торговые ограничения
Финансовое регулирование
(как на микроуровне,
обеспечивающее платежеспособность
банков, так и на макроуровне,
направленное на обеспечение
экономической стабильности и
полной занятости)
Общественные блага и сбои в координации
Предоставьте это частному сектору
Когда государство вмешивается, полагайтесь на частное производство
(Теорема Коуза гласит, что рынок будет эффективно решать проблемы общественных благ)
Недостаточные инвестиции в образование, здравоохранение, технологии и инфраструктуру
Замедление роста
Меньше равенства и меньше равных возможностей
Приватизированные фирмы стремятся получить прибыль в ущерб социальным целям (частные тюрьмы)
Приватизация и государственно-частное партнерство часто означают социализацию потерь и приватизацию прибылей
Государственные инвестиции
Иногда при государственном
финансировании, при частном
предоставлении, а иногда при
государственном производстве
Несовершенная информация
Предоставьте это частному сектору (никаких требований к раскрытию информации, caveat emptor).
Недостаточное раскрытие информации, приводящее к неоптимальному и искаженному (в поисках ренты) распределению ресурсов и их эксплуатации
Требования к раскрытию информации
Регулирование (потребительское,
финансовое, трудовое),
предотвращающее
использование информационной
асимметрии и другие формы
эксплуатации
Законы об ответственности,
заставляющие компании нести
ответственность, и коллективные
иски для укрепления прав пострадавших
Ограничения на обязательный арбитраж
Несовершенные рынки риска
Отсутствие страхования от важных рисков
Предоставьте это рынку
Отсутствие внимания к последствиям политики либерализации финансовых рынков и рынков капитала, связанной с рисками, поскольку рынки прекрасно справляются с рисками
Потеря благосостояния (и производительности) в результате отсутствия безопасности
Может даже препятствовать инновациям
Отсутствие медицинской страховки приводит к ухудшению здоровья и снижению производительности труда
Чрезмерная экономическая нестабильность, большие потери благосостояния в результате нестабильности
Вся политика (торговая, финансовая
и т.д.) учитывает возникшую
неопределенность и
повышенную волатильность
Социальное страхование/защита
Программы социальной защиты
Страхование от безработицы
Пенсионные программы
Медицинское страхование
Кредиты, зависящие от дохода
(когда погашение зависит от дохода),
например, на образование
Общественный выбор
Несовершенство рынков капитала (рационирование кредитов, трудности с заимствованием или привлечением капитала)
Отрицает актуальность - предоставьте это рынку
Высокопроизводительные инвестиции не осуществляются, например, малыми предприятиями
Кредиты малому бизнесу
Развитие "зеленых" банков,
финансирующих социально
выгодные экологические инвестиции
Макроэкономические колебания
(макроэкономические внешние эффекты, например, компании берут на себя чрезмерный долг, что приводит к чрезмерной волатильности)
Рынки оптимально реагируют на потрясения и не играют никакой роли в их возникновении
Если есть безработица, то это потому, что работники требуют слишком высокую зарплату (вините жертву) - ответ: повышение гибкости рынка труда
Эпизодическое неполное использование ресурсов общества/массивное снижение благосостояния, особенно при безработице
Стабилизирующая фискальная и
монетарная политика
Автоматические стабилизаторы
Социальная защита
(страхование от безработицы)
Макроинфляция
Центральные банки должны таргетировать инфляцию, повышая процентные ставки при росте инфляции выше 2%.
Большой средний разрыв выпуска (несоответствие между потенциальным и фактическим выпуском экономики)
Высокий средний уровень безработицы
Стабильность цен достигается за счет "реальной" нестабильности (нестабильности фактического объема производства)
Ответ зависит от источника инфляции
Шоки со стороны предложения
обусловливают необходимость
проведения фискальной
политики для устранения
дефицита предложения
Отсутствие конкуренции
Предоставьте это рынку - рынки естественно конкурентны (потенциальная конкуренция, конкуренция за рынок, заменяет конкуренцию на рынке)
Высокая концентрация рыночной власти
Высокие цены
Снижение реальной заработной платы
Менее устойчивая экономика
Меньше инноваций
Антимонопольная/конкурентная политика
Ограничить слияния
Ограничение злоупотреблений
Ограничение негласного сговора
Общественные варианты,
обеспечивающие альтернативу
Чрезмерное неравенство
Предоставьте это рынку - или политическому процессу
Высокая концентрация доходов и еще большая концентрация богатства и власти
Большое количество людей в бедности
Отсутствие надежды, возможностей - смерть от отчаяния
Подрыв демократии и социальной сплоченности
Даже вредит общим экономическим показателям
Предварительное
перераспределение (политика
минимальной заработной
платы и стимулирующего
трудового законодательства,
повышение равенства рыночных доходов)
Перераспределение через налоги
Программы государственных
расходов (образование, здравоохранение)
Неолиберализм взял на вооружение эти доктрины заумных экономистов, пытаясь защитить рынок и ограничить действия государства. Как следствие, он не смог признать, что источником самых серьезных и сильных колебаний является сам рынок. Этот урок мы должны были извлечь из Великой депрессии, Великой рецессии и десятков других кризисов, вызванных рыночными эксцессами по всему миру.
После пандемии "Ковид-19" и вторжения России на Украину мировая экономика столкнулась с другой проблемой: значительным ростом инфляции. В основе проблемы лежал не избыток совокупного спроса, а ограничения предложения и сдвиги спроса. Рынку не хватало устойчивости. В США даже возник дефицит детских смесей. Автомобильные компании не успевали заказывать необходимые им микросхемы, в результате чего производство было свернуто, а дефицит привел к резкому росту цен на автомобили. Германия и другие европейские страны стали слишком зависимы от российского газа, и когда поставки сократились, цены на энергоносители взлетели. Европейские компании просто не учли риски такой зависимости - то, о чем я предупреждал в своей книге Making Globalization Work более чем пятнадцатью годами ранее. В то время мне казалось очевидным, что Россия при Путине не является надежным торговым партнером.
Эти эпизоды инфляции и безработицы выявляют фундаментальные слабости неограниченных рынков, но они также обнажают слабости неолиберальных политических рецептов, которые сосредоточены на минимизации роли правительства и его дискреционных полномочий. Неолибералы хотят, чтобы правительство подчинялось простым - я бы сказал, упрощенным - правилам, например, чтобы у правительства не было дефицита, а если он есть, то не превышал 3 процентов ВВП, как в Европе, или чтобы макроэкономическая стабилизация опиралась на монетарную политику с повышением процентных ставок всякий раз, когда инфляция превышает 2 процента. Эти магические цифры взяты из воздуха. Эти рецепты не основаны ни на теории, ни на доказательствах, и они не привели к стабильности, особенно в реальном выражении - в реальном ВВП или занятости. Во многих случаях неолиберальная политика привела к катастрофе: требование жесткой экономии - массового сокращения государственных расходов - во время кризиса в евро, последовавшего за финансовым кризисом 2008 года в США, вызвало глубокие спады, а в некоторых случаях настолько глубокие, что их по праву можно назвать депрессиями, причем Греция до сих пор (пока эта книга выходит в печать) не вернулась к докризисному уровню реального ВВП.
Темпы и направление инноваций
Сторонники рынка говорят о чудесах, которые рынок творит в области инноваций. Как мы видели, большинство инноваций, которые повысили уровень жизни в последние десятилетия, опираются на фундамент фундаментальной науки, финансируемой и часто проводимой правительством. Но мало того, что рынки сами по себе не могут быть недостаточно инновационными, они толкают инновации в неправильном направлении. Мы должны направлять инновации на спасение планеты путем сокращения выбросов углекислого газа, но вместо этого огромные исследовательские усилия направляются на экономию труда, особенно неквалифицированного, путем сокращения его необходимости в производственных процессах, когда у нас уже есть глобальный избыток такой рабочей силы. Такие инновации могут сэкономить частные расходы, но вызванные ими безработица и неравенство ложатся тяжелым бременем на все остальное общество.
Является ли наша экономическая и политическая система самокорректирующейся?
Несмотря на неудачи неолиберализма, многие люди - особенно правые - говорят: "Не волнуйтесь". Наша политическая/социальная/экономическая система имеет встроенные механизмы самокоррекции, настаивают они. Как только эксцессы неолиберализма будут выявлены, мы примем закон, чтобы их обуздать. С большей дозой регулирования здесь, меньшей дозой регулирования там, чуть большими инвестициями в образование здесь, небольшой корректировкой других политик там, процветание и социальная сплоченность будут восстановлены. Фундаментальная критика неолиберализма, говорят они, - это чистая гипербола.
Историки, естественно, смотрят на историю "долгим взглядом". Один из них, с которым я поделился своим мрачным взглядом на состояние демократии во всем мире, заметил, что верно и то, что в долгосрочной перспективе диктатуры умирают. Вспомните крах Советского Союза или Франсиско Франко в Испании, Антониу де Оливейра Салазара в Португалии, Аугусто Пиночета в Чили. Правда, диктаторы в Латинской Америке продержались менее четверти века. Но советская диктатура с ее правящими элитами продержалась почти три четверти века и быстро сменилась другой диктатурой и олигархией. Недемократический режим в Китае длится уже семьдесят пять лет. Возможно, существуют силы самокоррекции, но иногда они действуют медленно, слишком медленно для комфорта.
Есть несколько причин для пессимизма в отношении самокорректирующихся сил. Общества часто реагируют медленно; даже перед лицом очевидной дисфункциональности в них наблюдается заметная негибкость. Например, в Китае на протяжении веков сохранялось связывание ног, несмотря на его разрушительное воздействие на женщин. Медленная реакция происходит отчасти потому, что на то, во что верит каждый из нас, влияет то, во что верят другие, причем самоподдерживающимся образом. 6 Если все верят (или если я верю, что все верят), что связывание ног - это хорошо, кто я такой, чтобы отклоняться? И почти все общества работают над подавлением отклонений от норм. Слишком много вопросов - это слишком тревожно. Это почти как если бы общество создало антитела к девиантности в виде социального и экономического осуждения (иногда идущего дальше, к исключающему поведению), независимо от того, может ли отклонение от нормы в конечном итоге привести к лучшему или худшему обществу.
Вероятно, подавляющее большинство людей в развитых странах верят в ту или иную версию "невидимой руки" Адама Смита, отчасти потому, что в это верит почти каждый политик; а политик верит в это отчасти потому, что в это верит почти каждый другой человек, которого он знает и уважает. Только несколько академических экономистов и некоторые левые радикалы утверждают обратное. Это линза, через которую пандиты видят мир, - социальное принуждение в мышлении, осуществляемое не партийной дисциплиной, а системой социального одобрения и неодобрения. Как я описывал в главе 9, предубеждение подтверждения позволяет большинству людей отбрасывать информацию, которая противоречит их предубеждениям и предчувствиям. Когда сторонники свободного рынка видели, что американцы с низкими доходами продолжают испытывать трудности, они не воспринимали это как свидетельство фундаментальных недостатков системы. Вместо этого они рационализировали систему в соответствии с ее предписаниями: Жертвы виноваты в том, что они недостаточно много работали, недостаточно экономили или неправильно организовали свою жизнь. Когда такое объяснение казалось слабым, поскольку многие люди так плохо справлялись со своими обязанностями, приверженцы рыночной ментальности приводили аргументы в пользу незначительных изменений в политике без каких-либо фундаментальных изменений в экономической структуре.
Наши институты, правила и нормы, конечно же, отражают эти преобладающие взгляды, и различные части системы усиливают друг друга. Трудно продумать, как должен меняться каждый компонент нашей сложной системы по мере того, как меняются наша экономика, наши технологии, наши общества и наши знания обо всем этом. Я, например, утверждал, что законодательство о собственности, особенно об интеллектуальной собственности, нуждается в переосмыслении. Эта система создавалась веками. Она адаптировалась, но, как правило, медленно - слишком медленно для темпов сегодняшних изменений. Трудно разработать концепцию альтернативных рамок, но когда мы это делаем, часто возникает сопротивление со стороны корыстных интересов и даже тех, у кого нет корыстных интересов, кто видит мир через старые линзы.
Дэниел Канеман, которого я уже представлял как одного из ведущих поведенческих экономистов, в своей знаменитой книге "Мышление, быстрое и медленное" описывает, как людям часто нужно быстро принимать решения или быстро выносить суждения. Они думают быстро, используя эмпирические правила, которые в среднем работают хорошо, но не полностью отражают то, чего они на самом деле хотят, или то, какими были бы их суждения, если бы у них была возможность быть более обдуманными. То же самое происходит и в обществе, только это верно даже тогда, когда у нас есть время подумать. Темпы совещательных изменений, когда в результате обсуждения может быть достигнут разумный консенсус, либо в формальных законах, либо в социальных нормах, могут не соответствовать потребностям нашего общества. Тем временем мы используем устаревшие экономические механизмы. Это, пожалуй, особенно характерно для США, где большинство судей Верховного суда пытаются интерпретировать Конституцию с точки зрения богатых белых мужчин-рабовладельцев, составлявших ее. Сами составители Конституции разработали ее таким образом, чтобы ее было трудно изменить, отчасти для того, чтобы защитить укоренившиеся интересы.
Пессимизм в отношении возможности самокоррекции сегодня
В нынешней ситуации любые существующие силы самокоррекции могут оказаться особенно слабыми. Во-первых, несмотря на все свои неудачи, неолиберальная идеология глубоко укоренилась в обществе. Слишком многие были воспитаны на ней и верят в нее. Поведенческая экономика помогла нам понять, что эти убеждения являются источником негибкости общества. Мы ищем информацию, которая соответствует нашим убеждениям, и отбрасываем информацию, которая им противоречит.
В обществе всегда существуют различные мнения по широкому кругу вопросов, в том числе и о роли правительства. На мнения влияют, например, суждения о важности внешних эффектов, а также об эффективности государственного вмешательства для их устранения. Но в начале этих дискуссий необходимо широкое согласие с некоторыми фактами. Изменение климата реально. Ковид-19 - это инфекционное заболевание с серьезными последствиями. В США одна из двух основных партий захвачена политиками и избирателями, готовыми смотреть фактам в лицо и отрицать их. Они отрицают даже доверие к науке - краеугольному камню нашего общества и причине того, что уровень жизни сегодня намного выше, чем 250 лет назад. Значительная часть республиканского электората отрицает климат, а многие из остальных минимизируют климат, несмотря на то, что их страна страдает от экстремальных погодных явлений.
Об этой социальной патологии написано немало. Она является частью более широкой потери авторитета элит и доверия к институтам, хорошо задокументированной в опросах по всему миру, в том числе и в США. Я считаю, что это напрямую связано с экономическим недугом страны - стагнацией доходов нижних 90 процентов населения. Для тех, кто находится внизу, вполне естественно рассуждать: "Элита обещала, что неолиберальные рыночные реформы приведут к ускорению роста, и мы все будем пользоваться плодами. Если они так ошибались, то как можно верить им теперь?" Доминирующая парадигма фокусировалась на стимулах, поэтому для тех, чьи доходы стагнировали или падали, в то время как доходы верхушки росли, было естественно рассуждать: "Дело не только в том, что элиты ошиблись с экономикой. Они подтасовывали систему, чтобы извлечь выгоду для себя за счет остальных. У них был стимул делать это".
Но экономика сама по себе не может дать полного объяснения. Многие другие страны пережили аналогичные экономические травмы, и хотя в них наблюдался рост популизма, лишь в немногих странах наблюдалась такая же культовая практика отрицания правды. Возможно, это произошло потому, что американцы ожидали большего - широко распространена была вера в американскую мечту, - поэтому диспропорция между тем, что ожидалось и обещалось неолиберализмом, и тем, что было получено, была больше.
Более того - и это вторая причина моего пессимизма - сама патология создает условия, способствующие ее самоподдержанию. Непонимание экономики в сочетании с добровольной слепотой к фактам означает, что велика вероятность того, что проводимая экономическая и социальная политика не будет устойчивой, а некоторые из них усугубят неблагоприятные экономические условия. Принятое Трампом в 2017 году снижение налогов для влиятельных корпораций и богатых не принесло обещанных инвестиций, но увеличило финансовую яму и социальное неравенство. Его предложения о резком сокращении фундаментальных исследований - к счастью, так и не ратифицированные Конгрессом - подорвали бы основы прогресса. Экономические условия жизни простых граждан могут ухудшиться, а это может усилить популизм.
В том же ключе, хотя неолиберальные аксиомы о всеобщем эгоизме и жадности поддаются фальсификации - и фальсификации - они создали большое количество людей, которые хорошо описываются этими аксиомами, и они представляют собой особенно мощную силу, увековечивающую систему.
Вероятно, самым важным является сегодняшняя динамика власти. Люди, в чьих интересах сохранить статус-кво, обладают непропорционально большим влиянием в политической системе.
У ситуации в США есть два разных аспекта. Динамика власти усугубляется политической системой, в которой деньги имеют большее значение, чем в большинстве других демократических стран. Американские выборы очень дороги, и доноры, которые делают больше взносов на избирательные кампании (которые правильнее называть "политическими инвестициями"), неизбежно имеют большее влияние. Лоббирование также превратилось в крупный бизнес. Те, кто может позволить себе больше и лучше лоббистов, также более отчетливо слышны. В некоторых областях, таких как финансы, "вращающиеся двери" все еще являются распространенной практикой, когда компании и организации предлагают хорошую работу бывшим государственным служащим, которые хорошо послужили их интересам. Перекосы в стимулах очевидны.
Более того, Конституция США, предусматривающая избрание президента и двух сенаторов от каждого штата, дала больше власти менее населенным штатам, и со временем неявное неравенство в силе каждого голоса чрезвычайно увеличилось. Республиканцы ставят под сомнение даже ценность самой демократии, так как они бессовестно работают над подавлением голосов, джерримендингом округов и нарушением мирной передачи власти - отличительной черты любой демократии.
Кроме того, новые технологии предоставили новые инструменты для закрепления власти и дали дополнительные полномочия тем немногим, кто их контролирует, чтобы иметь неоправданный вес в политических результатах.
Откуда придут перемены и куда они нас приведут?
Плохие экономические условия, особенно значительное экономическое неравенство между различными группами в обществе, порождают требования перемен в политике и системах. Но направление перемен не всегда очевидно. Существует бесконечное множество плохих идей. Во времена отчаяния общество редко может участвовать в обсуждении, которое позволило бы сделать обоснованный выбор, отделить хорошие идеи от плохих, тонко перестроить любую зарождающуюся идею, чтобы она заработала. В результате социальные изменения, происходящие в результате кризисов, не всегда бывают позитивными. Великую депрессию часто обвиняют в приходе к власти Гитлера, деиндустриализацию в США - в приходе к власти Трампа. Те, кто хотел бы видеть процветание нашей демократии, беспокоятся, что нация может избрать демагога хуже Трампа, если экономическая ситуация в стране продолжится - глубокое неравенство, сопровождаемое смертями от отчаяния. Политический подъем неолиберализма, по крайней мере в США и Великобритании, можно отнести к периодам стресса, например, к стагфляции, предшествовавшей избранию Рональда Рейгана, и ранним проявлениям деиндустриализации.
Конечно, иногда кризисы становятся моментом для использования возможностей для позитивных социальных изменений. Великая депрессия в США привела к реформам "Нового курса", включая трудовое законодательство и социальное обеспечение.
Одним словом, экономический стресс, вызванный неудачами неолиберализма и его преемников из правых популистов, таких как Трамп и бывший президент Бразилии Жаир Болсонару, вполне может спровоцировать движения за общественные перемены. Не исключено, что эти движения перенаправят нашу социально-экономическую систему в нужное русло. Но не менее, а может быть, и более вероятно, что экономика пойдет по неправильному пути.
США, пожалуй, отличаются тем влиянием, которое они оказывают на то, что считается приемлемым или желательным поведением их лидеров и правительства. В значительной степени они создают интеллектуальную среду, в которой функционируют другие лидеры и государства. Так, Трамп дал возможность другим демагогам, таким как премьер-министр Нарендра Моди в Индии и Болсонару в Бразилии, продвигать свои популистские программы. Трамп почти наверняка изменил политику, по крайней мере в некоторых из этих стран, и сделал приемлемыми те идеи, которые раньше считались бы недемократическими. В конце концов, по новым мировым стандартам они не казались такими уж возмутительными. Представления венгерского премьер-министра Виктора Орбана о нелиберальных демократиях могли бы быть осмеяны и отвергнуты с порога, если бы не Трамп.
Очевидно, что интеллектуальные волны перемещаются по всему миру: эпоха фашизма в 1930-е годы, эпоха военных диктатур в Латинской Америке в 1970-80-е годы, неолиберализм в 1980-90-е годы. В современном мире США играют большую роль в формировании этих тенденций.
Это оставляет нас с еще более пессимистичным ощущением возможностей за пределами США. Если Америка не возьмет курс на исправление своей растущей антиутопии, есть вероятность, что во многих странах появятся культовые политические лидеры, что сделает возвращение к более здравой экономике и политике более медленным и проблематичным.
Этот демократический кризис не мог наступить в самое неподходящее время, поскольку одновременно мы сталкиваемся с климатическим кризисом. Нечестивый альянс демагогов, популистов, сектора ископаемого топлива и обслуживающих их бизнес-интересов стремительно выводит нас за границы нашей планеты.
Время может настать: Заметки оптимиста
Как я уже отмечал в главе 1, отличительной чертой неолиберализма было утверждение, что альтернативы нет. Сторонники неолиберализма утверждали, что не существует реальной альтернативы их мантре о либерализации, дерегулировании, приватизации, жесткой экономии и безжалостном и единодушном стремлении центральных банков удержать инфляцию на уровне 2 %. Конечно, альтернативы были - но неолибералы утверждали, что любая альтернативная политика сделает всех настолько хуже, что они пожалеют об этом. Такая позиция имела большое преимущество. Мы могли оставить не только управление экономикой, но и написание основных правил технократам - действительно, экономистам.
Их анализ был ошибочным, и, что самое важное, существовали реалистичные альтернативы, как внутри страны, так и на международном уровне. Ранее я описал неолиберализм как образ мышления, который начинается с предположения, что рынки эффективны и что все, что делает правительство, скорее всего, все испортит. Экономические реалии говорят об обратном. Во всем мире правительство играет важную роль в странах с самыми высокими темпами роста. Все и везде обращались к правительству, чтобы спасти экономику и сдержать пандемию Covid-19. И это сработало на удивление хорошо. Но это не было единичным случаем; так бывает всегда. Сейчас, когда мир столкнулся с экзистенциальным кризисом, связанным с изменением климата, нет другой альтернативы, кроме действий правительства.
Нынешняя неолиберальная экономическая система не является экологически, социально, политически или экономически устойчивой.
Многие представители истеблишмента полагают, что небольшие изменения в системе - это все, что нужно. В борьбе с климатическим кризисом они говорят о "зеленом финансировании" и высвобождении мощи частных финансовых рынков. В борьбе с кризисом неравенства они говорят об улучшении системы образования. Некоторые могут быть настолько смелыми, чтобы повысить минимальную зарплату (в США она находится на том же уровне, что и шесть десятилетий назад, с поправкой на инфляцию).
Однако я и многие другие утверждают, что этих небольших изменений недостаточно. Некоторые, соответственно, говорят, что нам нужна революция. Но печальная история последних двух с половиной столетий такова, что революции обычно ничем хорошим не заканчиваются. На мой взгляд, единственный выход - добиваться настолько масштабных перемен, насколько это позволяет наша демократическая система. США и другие демократические страны пережили периоды быстрых перемен, настолько масштабных, что их можно назвать радикальными, но в то же время они не похожи на революцию. Примерами таких быстрых изменений являются "Новый курс" в США и создание государства всеобщего благосостояния после Второй мировой войны в Великобритании.
Тот факт, что нет другой альтернативы, кроме радикальных перемен, - один из источников оптимизма. Другой источник оптимизма - наша молодежь. Один из расколов в нашем обществе - это раскол между поколениями. Молодые борются за то, чтобы купить дом и найти достойную работу; они знают, что вероятность того, что их экономическое положение будет лучше, чем у их родителей, невелика. Они также знают, что реальность изменения климата может иметь разрушительные последствия для мира, который они унаследуют. Во многих других отношениях они ставят под сомнение свое интеллектуальное наследство. И часть этих вопросов касается экономических и социальных систем. Даже в США я обнаруживаю сильную поддержку идей, которые я здесь излагаю, и понимание принципов, которые я провозгласил. Если мы сможем достаточно долго поддерживать факел либеральной демократии с ценностями Просвещения и защищать экономику, которая к ней прилагается, есть все шансы, что следующее поколение придет к консенсусу относительно того, как мы можем не только создать более стабильный, процветающий, устойчивый и справедливый мир, но и начать процесс движения к хорошему (или, по крайней мере, лучшему) обществу.
Глава 12. Свобода, суверенитет и принуждение между государствами
Многие вопросы, касающиеся свободы и принуждения, решаются, часто взаимосвязано, на уровне национальных государств так же, как и на уровне отдельных людей, хотя формулировки иногда немного отличаются. Страны беспокоятся о потере своего суверенитета при заключении международных соглашений, таких как соглашение о создании Всемирной торговой организации. Страны, получающие средства от Международного валютного фонда, чувствуют себя вынужденными соглашаться на условия, которые прилагаются к деньгам (так называемые "условия") - требования, чтобы страна сократила расходы, повысила налоги или изменила какие-то правила или нормы, чтобы получить деньги, в которых она так отчаянно нуждается.
Полезно различать два вида ситуаций. Первая - это настоящее принуждение - угроза насилия, с помощью которой колониальные державы осуществляли свой контроль. Они явно посягали на свободу колонизируемых, даже если колонизируемые подписывали соглашение, в котором отказывались от своих прав. Это соглашение было всего лишь фасадом.
Второй - это соглашение между двумя равными сторонами, заключенное ради взаимной выгоды, либо для того, чтобы избежать негативных внешних воздействий друг на друга (как в случае с климатом), либо для того, чтобы облегчить создание положительных внешних воздействий (как в случае с взаимовыгодным расширением торговли). В обоих случаях каждая сторона соглашается делать или не делать что-то, если и только если другая сторона делает то же самое. Свобода действий в некоторых аспектах ограничивается, но расширение набора возможностей каждой из сторон в результате соглашения, при условии, что другая сторона соблюдает его, увеличивает свободу действий во многих других отношениях.
В действительно добровольных соглашениях между равными нет принуждения, даже если они ограничивают суверенитет. В международном масштабе эти соглашения можно рассматривать как контракты между индивидами, о которых шла речь в главе 5. Но, как я уже отмечал, кажущиеся добровольными договоры все равно могут быть эксплуататорскими и казаться принудительными, особенно если одна из сторон договора более могущественна, чем другая. Подобные дисбалансы сил, как экономических, так и военных, пронизывают современный мир.
На протяжении последнего столетия соглашения между развитыми странами и странами с формирующимся рынком и развивающимися странами выглядели добровольными - как правило, в них не было физического принуждения - и подкреплялись риторикой о взаимной выгоде. Однако они не всегда так воспринимаются развивающимися странами, которые (по моему справедливому мнению) часто думают, что на самом деле происходит экономическое принуждение.
Принуждение может принимать различные формы. Лишение человека возможности, которую он мог бы получить в противном случае, может побудить его сделать то, что он иначе не сделал бы. Хотя его не "заставляют" совершить действие, к которому он чувствует принуждение, это лучший из оставшихся вариантов. В такой ситуации он может с полным правом сказать, что его принудили. Пример мы видели ранее: Чернокожие южноафриканцы "добровольно" работали в шахтах за низкую зарплату, потому что репрессивный режим исключал любые внешние возможности, например фермерство. Реального выбора не было.
Аналогичная ситуация наблюдается и с государствами. Колониализм оставил наследие лишений во многих странах. Лучшей альтернативой для этих стран было согласие на экономические отношения, часто называемые партнерствами, которые обеспечивали финансовую помощь и доступ к большим рынкам развитого мира. Однако эти условия были выгодны развитым странам и не возникли бы в мире, в котором переговорные позиции были бы более равными. Большая часть моих работ за последние два десятилетия была направлена на то, чтобы показать эксплуататорский характер международных соглашений и эксплуататорскую работу международных экономических институтов, а также несоответствие между риторикой о взаимовыгодных справедливых соглашениях и реальностью несправедливых соглашений, написанных для продвижения интересов транснациональных корпораций развитых стран, включая крупные финансовые и горнодобывающие корпорации и, в последнее время, крупные технологические компании.
Во многих случаях международные соглашения приносили мало прямых выгод развивающимся странам и при этом ограничивали их возможности. Они влекли за собой явную потерю экономической свободы для бедных стран без достаточной соразмерной выгоды.
В некоторых случаях международные институты говорили о трансграничных внешних эффектах в качестве обоснования ограничений, которые они накладывали на бедные страны (точно так же, как я говорил о правилах, ограничивающих индивидуальное поведение при наличии внешних эффектов), но внешние эффекты от небольших развивающихся стран или даже развивающихся рынков обычно мизерны, в то время как внешние эффекты, исходящие от крупных развитых стран, очень велики. Тем не менее многие соглашения направлены на то, чтобы тем или иным образом ограничить поведение развивающихся стран и формирующихся рынков, но при этом практически ничего не делают с большими внешними эффектами, исходящими от развитых стран. Это говорит о том, что здесь действует нечто иное. Крупные и богатые страны используют соглашения для продвижения своих интересов за счет малых и бедных. Хуже того, соглашения, как правило, не выполняются в полной мере в отношении крупных и богатых стран, но выполняются в отношении малых и бедных.
Эти соглашения - не более чем последнее проявление политики силы, которая ограничивает свободу развивающихся стран, расширяя свободу развитых. Это не похоже на итоги Опиумной войны, о которой мы говорили ранее, которая ограничила способность Китая защищать своих граждан от опасного наркотика, но расширила права Запада на свободную торговлю для его экспорта. Я должен быть более точным: Власть имущие в развитых странах пытаются добиться того, чтобы их правительство использовало свою власть для обеспечения интересов властных элит; эта политика может противоречить, и часто противоречит, благосостоянию подавляющего большинства граждан развитых стран.
Внешние эффекты от крупных и богатых стран к малым проявляются не только в торговле. На протяжении многих лет денежно-кредитная политика США создавала глобальные внешние эффекты. Внезапное повышение процентных ставок председателем Федеральной резервной системы Полом Волкером в 1981 году до более чем 20 процентов спровоцировало долговой кризис в Латинской Америке. Однако США редко принимали во внимание эти внешние эффекты при разработке своей политики. Тем не менее МВФ, Всемирный банк и другие организации оказывают давление на развивающиеся страны, заставляя их проводить денежно-кредитную политику в соответствии с неолиберальными диктатами, ориентированными на инфляцию, что означает необходимость повышать процентные ставки, как только инфляция поднимается выше 2 %, независимо от источника, даже если нет значительных глобальных внешних эффектов от денежно-кредитной политики небольшой страны. Что еще более вопиюще, эти организации использовали свои возможности, чтобы поставить кредиты в зависимость от того, будет ли страна-заемщик придерживаться такой ортодоксальной политики.
Есть одно исключение, когда малые страны оказывают внешнее воздействие на большие. Некоторые из них предоставляют корпорациям и богатым людям возможности для ухода от налогов, что подрывает способность других стран повышать налоги. Каймановы острова, Панама и Британские Виргинские острова печально известны этим. Это касается не только бедных стран - Люксембург и Ирландия делают то же самое в Европе. Но крупные страны, а также особые места и сектора (например, недвижимость) внутри этих стран также стали глобальными центрами ухода от налогов и уклонения от них, помогая другим странам лишать их причитающихся им налогов. И, что еще более важно, если бы богатые и влиятельные страны захотели закрыть эти налоговые гавани, они легко могли бы это сделать, просто ограничив своих граждан и корпорации от использования их услуг по уклонению от уплаты налогов. Они существуют потому, что в интересах некоторых богатых и влиятельных людей в богатых и влиятельных странах позволить им существовать.
Интеллектуальная собственность
Ничто не может лучше проиллюстрировать дисбаланс международных правил и норм, чем регулирование интеллектуальной собственности (ИС). В главе 7 я рассказывал о катастрофических последствиях, когда во время Ковид-19 ограничения на свободу компаний в бедных странах производить вакцины, тесты и терапевтические средства Ковид-19 привели к тысячам дополнительных госпитализаций и несметному числу смертей. Ирония заключалась в том, что уже было заключено глобальное соглашение, согласно которому во время эпидемии страны могут иметь неограниченный доступ к ИС после уплаты справедливого роялти. Бедные страны верили, что это соглашение означает, что во время пандемий жизни людей будут считаться важнее прибыли; без этого понимания они могли бы и не подписать соглашение ВТО. Но фармацевтические компании научились тянуть время. Каждый день промедления означал увеличение прибыли на миллионы - даже если это приводило к тысячам новых смертей. К сожалению, правительства ведущих стран, в том числе Германии, Швейцарии и Великобритании, поддержали фармацевтические компании во время пандемии Ковид-19.
Решение Запада поставить прибыль фармацевтических компаний выше жизни людей будет иметь долгосрочные последствия. Ослабление поддержки Украины многими развивающимися странами против вторжения России не стало неожиданностью, учитывая жестокий ответ Запада на крики о помощи во время пандемии коронавируса. Но в мире, где глобальное сотрудничество срочно необходимо для решения таких экзистенциальных проблем, как изменение климата, мы должны переписать международные соглашения таким образом, чтобы они были значительно более сбалансированными, чем в прошлом.
Глобальное управление и налогообложение транснациональных корпораций
В международном сообществе существует дисбаланс сил, который, возможно, более очевиден и велик, чем в большинстве хорошо функционирующих демократических обществ. И этот дисбаланс отражается в том, как принимаются решения на глобальном уровне. Развивающиеся страны требуют участия в переговорах по важнейшим глобальным соглашениям, потому что они поняли: если у вас нет места за столом, вы можете оказаться в меню. Но одного места за столом недостаточно. Слишком часто их микрофон фактически выключен, и никто их не слушает.
Пример: С большой шумихой международное сообщество обсуждало реформы системы налогообложения транснациональных корпораций. Развивающиеся страны, очевидно, отчаянно нуждались в средствах. Когда фабрики переместились в их страны, позволив потребителям в более развитых странах получать товары по более низким ценам, развивающиеся страны думали, что обеспечили себя работой и источником средств для образования, здравоохранения и других целей развития. Но транснациональные корпорации стали экспертами в использовании глобализации. Они производили товары там, где рабочая сила была дешевой, но использовали глобальные правила, чтобы не платить налоги в любом месте. Процесс реформирования системы начался в Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), официальном аналитическом центре развитых стран, но после того как со стороны развивающихся стран и стран с формирующимся рынком прозвучало достаточно критики по поводу того, что их проблемы не получают должного внимания, ОЭСР разработала "инклюзивные" рамки для дискуссий - точнее, создала фасад инклюзивности.
Представители развивающихся стран продолжали критиковать этот процесс, утверждая, что их голос все еще не услышан - что неудивительно, учитывая, что ОЭСР - это клуб развитых стран. Предложенное соглашение, которое в итоге появилось, подтвердило обвинения развивающихся стран. Например, несмотря на то, что соглашение предусматривало введение минимального налога на корпорации, требуя, чтобы они где-то платили налоги, минимальный налог был установлен на очень низком уровне, вдвое ниже средней ставки в Латинской Америке. 3 Даже когда ОЭСР требовала от стран подписать новые рамки, она отказалась опубликовать оценки того, как новый режим будет генерировать дополнительные доходы для бедных стран. По независимым оценкам, речь шла о мизерных суммах, и в обмен на эти мизерные суммы странам пришлось бы отказаться от введения цифровых налогов для таких компаний, как Google, Meta и Amazon - потенциальный доход от которых со временем будет только расти. 4 (Было очевидно, чьи интересы отражают эти ограничения: интересы цифровых гигантов, чьи взгляды были хорошо представлены американскими участниками переговоров).
Развивающиеся страны были настолько разочарованы результатами, что попросили перенести место проведения налоговой дискуссии в ООН, где у них было бы больше голосов, даже если бы в итоге решающее значение имела экономическая сила. Но США признали, что изменение места проведения может ослабить их власть. Мир уже был расколот вакциной апартеида и двумя войнами, одной на Ближнем Востоке и одной на Украине, но США спроектировали еще одну - между развивающимися и развитыми странами. По мере того как в развивающихся странах росло разочарование по поводу предложений ОЭСР, Африканский союз выступил с инициативой начать процесс разработки налоговой конвенции по целому ряду вопросов, возможно, включающих те, которые были предложены ОЭСР, но также выходящих далеко за рамки. Вместо того чтобы присоединиться к растущей глобальной поддержке обсуждения этих жизненно важных вопросов в ООН - органе, созданном для таких целей, - в ноябре 2023 года США вместе с 47 другими, в основном развитыми странами, проголосовали против соглашения ООН о начале процесса. США не только потерпели неудачу в своей попытке остановить историческое соглашение, которое поддержали 125 преимущественно развивающихся стран, но и поставили себя не на ту сторону истории и вновь оттолкнули от себя тех, чье сотрудничество будет необходимо для решения целого ряда глобальных проблем.
Аналогичные истории можно рассказать о каждой области международной экономической архитектуры. Эти проблемы занимали меня на протяжении последней четверти века; и хотя сейчас все больше признается несправедливость - дисбаланс между ограничениями (потерями свободы), наложенными на бедные страны, и свободами, предоставленными богатым, - слишком мало было сделано для их решения. В следующих трех разделах я проиллюстрирую это на примере долга, торговли и инвестиций.
Цепи долга
Читатели Чарльза Диккенса отчетливо понимают связь между долгом и свободой граждан в XIX веке. Наказанием за неуплату долга была тюрьма для должников. Неважно, что сам заключенный, сидя в тюрьме, мало что мог сделать для возвращения долга. К счастью, мы вышли из этого состояния и смотрим на тюрьмы для должников как на часть почти нецивилизованного прошлого.
В международном плане сегодня ситуация тоже может показаться лучше, чем сто с лишним лет назад. В XIX веке, когда страны не могли выплатить свои долги, страны-кредиторы использовали вооруженную силу для принуждения к выплате долгов - как в Египте в 1882 году и Венесуэле в 1902-1903 годах. Совсем недавно страны и провинции обнаружили, что они могут потерять значимую демократическую независимость, как это сделал Ньюфаундленд в 1930-х годах, когда его передали под "управление" кредиторам, и Пуэрто-Рико в 2016 году, когда его демократически избранное правительство было фактически подчинено совету, которому было поручено управлять погашением долга.
Однако даже без таких радикальных мер жизнь страны, обремененной долгами, не слишком приятна. Кредиторы делают все возможное, чтобы получить как можно больше того, что им причитается, не обращая внимания на последствия для граждан. Это справедливо даже в том случае, если кредиторы сыграли активную роль в создании долгового кризиса, предлагая кредиты на заманчивых условиях, возможно, даже подкупая государственных чиновников или руководителей частных компаний, чтобы те взяли кредит.
В современном обществе, когда человек или компания взяли слишком много в долг, то есть когда банки и другие кредиторы дали слишком много в долг, существует официальная процедура банкротства. Долг реструктурируется, чтобы люди могли жить дальше, а корпорации могли начать все с чистого листа, чтобы снова развиваться и создавать рабочие места, если у них есть талант и знания для этого.
В то время как кредиторы подчеркивают безрассудство заемщиков, берущих чрезмерные кредиты, реальный недостаток лежит на кредиторах. Предполагается, что они являются экспертами в области управления рисками и знают, сколько человек, фирма или страна могут взять в долг, не попав в беду. Предполагается, что они знают гораздо больше о микроэкономике и преобладающей макроэкономике, чем обычный человек или бедная развивающаяся страна. Займы предоставляются добровольно. Если кредит не должен был быть предоставлен, вина лежит в равной или даже большей степени как на кредиторе, так и на заемщике.
В части II я отметил, что богатые люди контролируют средства массовой информации и имеют непропорционально большое влияние на нашу экономическую систему. Нигде это не проявляется так явно, как в нашей дискуссии. Банкиры на Западе рассказывают историю о безрассудных заемщиках, об Аргентине, которая является серийным неплательщиком. Но они обходят стороной очевидный вопрос: Если это так очевидно, зачем было давать столько кредитов Аргентине после того, как Маурисио Макри стал ее президентом в 2015 году? Очевидный ответ заключается в том, что жадность пересилила их оценку рисков. Банкам нравились высокие процентные ставки, они не задумывались о том, что это не только признак высокого риска, но и причина, поскольку стране будет трудно выполнить столь обременительные условия.
На международном уровне нет ничего похожего на суд по делам о банкротстве для государств, которые не могут расплатиться по своим долгам. Крайне важно создать для этого основу, поскольку урегулирование трансграничной задолженности гораздо сложнее, чем решение внутренних долговых проблем. И то, что происходит в результате, - это чистая игра власти, причем большая часть власти находится в руках кредиторов. В прошлом их требования усиливались и координировались через МВФ, который выступал в роли агента кредиторов по сбору платежей.
В десятилетиях после окончания Второй мировой войны и примерно до 2020 года существовала определенная закономерность в том, что происходило, когда у стран появлялась чрезмерная задолженность. Им угрожали перекрыть доступ к кредитам, если они не согласятся на предложенные условия. Без кредитов и валютных резервов эти страны не смогут покупать продовольствие для своего населения или другие импортные товары, необходимые для производства. Показывались торги и переговоры, но в итоге все это было не более чем шарадой. МВФ составлял слишком оптимистичный сценарий того, что может позволить себе страна-должник, и на его основе немного спускал долг. Взамен страна делала все возможное, чтобы вытянуть деньги из своих граждан для выплаты кредиторам, что означало сокращение расходов на здравоохранение, образование и инфраструктуру - расходов, необходимых для обеспечения основных средств к существованию и перспектив будущего роста. Жесткая экономия, иногда сопровождаемая повышением налогов, приведет страну к глубокой рецессии. Рост по радужному сценарию МВФ не состоялся бы, и через несколько лет произошел бы очередной дефолт. Это было похоже на вариант тюрьмы для должников двадцатого и двадцать первого веков.
Обратите внимание на роль МВФ во всем этом. В худших случаях страна брала на себя ответственность за выплату долга частным кредиторам, МВФ давал ей деньги, необходимые для этого, а граждане страны оставались платить по счетам. Хотя банкиры могут казаться поборниками свободного частного предпринимательства, это происходит только тогда, когда это выгодно им самим. Когда в развивающейся стране накапливается большой объем частного долга, кредиторы оказывают огромное давление на правительство, чтобы оно взяло на себя этот долг частного сектора. Таким образом, представители частного сектора, в том числе финансового, в развитой и развивающейся стране делят между собой прибыль. В то же время граждане развивающейся страны несут риск падения в этом эрзац-капитализме. А МВФ - это главарь, который следит за тем, чтобы все это происходило.
Совсем недавно, после кризиса в Аргентине в 2020 году, повлекшего за собой крупнейший в истории кредит МВФ (около 44 миллиардов долларов), ситуация, казалось, улучшилась, к большому огорчению Уолл-стрит и Казначейства США, которое иногда, не совсем несправедливо, называют дочерней компанией Уолл-стрит, даже при демократических администрациях. При реструктуризации аргентинского долга в 2021 году МВФ сыграл роль честного брокера, подробно описав уровень долга, который был устойчивым или мог бы быть таковым, если бы все сложилось хорошо (это было до того, как в полной мере проявились глобальные потрясения, связанные с войной на Украине, пандемией и засухой, вызванной изменением климата). Остальную часть долга так или иначе пришлось бы списать. Уолл-стрит была в ярости от кажущегося предательства со стороны МВФ; она хотела выжать из Аргентины больше долларов, чем МВФ считал возможным. Были предприняты попытки сменить главу МВФ, которые некоторые расценили как попытку переворота при поддержке Казначейства США.
В то время как глобальные долговые рынки улучшились, в других странах долговая проблема усугубилась. Появилось больше разнообразных кредиторов с противоречивыми экономическими и политическими программами. Урегулировать долговой кризис с несколькими банками за столом переговоров было достаточно сложно. Сегодня это гораздо сложнее, когда сотни кредиторов из разных стран борются за свои интересы, которые, как правило, противоречат интересам других. Истинные интересы кредиторов также полностью скрыты финансовыми рынками, которые позволяют одним оставаться за столом переговоров, в то же время тайно перекладывая весь риск дефолта на других.
Китай стал очень важным кредитором по долгам развивающихся стран и стран с формирующимся рынком, и он не проявляет особого аппетита к реструктуризации долга. Похоже, что он является таким же непримиримым переговорщиком, как и американские частные банки. Но если один крупный кредитор не хочет принимать значимого участия в реструктуризации долга, то и другие не захотят, потому что ни один кредитор не хочет чувствовать, что другой кредитор забирает деньги, которые он не получает. По иронии судьбы, хотя Китай в значительной степени предоставляет кредиты по геополитическим причинам, его жесткая политика нанесла серьезный репутационный ущерб, наиболее известный в случае со Шри-Ланкой ; Китай захватил один из основных портов Шри-Ланки, когда та не смогла погасить свой долг.
Очевидно, что любая страна, которая влезает в долги перед иностранцами, вступает в фаустовскую сделку. Страна получает немного больше денег сегодня, но впоследствии серьезно рискует потерять свою свободу. Страны Восточной Азии узнали об этом дорогой ценой во время кризиса 1997-1998 годов, когда я был главным экономистом Всемирного банка. Это был кризис, вызванный тем, что страны Восточной Азии открыли свои экономики для свободного движения капитала - этот процесс называется либерализацией рынка капитала и является центральной частью расширенной программы Вашингтонского консенсуса - "реформ", которые Всемирный банк, МВФ и Казначейство США навязали развивающимся странам. Деньги свободно вливались в страны, поскольку Уолл-стрит рассматривала этот регион как новый рубеж для получения прибыли; но затем настроения внезапно изменились, отчасти потому, что Уолл-стрит опасалась, что дала слишком много кредитов. Деньги стали спешно выводиться из стран, курсы валют резко упали, а заемщики не смогли вернуть обещанное. МВФ сыграл свою обычную роль - выдвинул экстремальные условия, предоставил деньги, которые фактически ушли иностранным частным кредиторам, и оставил граждан стран на крючке. Граждане сказали: "Больше никогда". Никогда больше они не будут рисковать потерей своего экономического суверенитета - ключевой составляющей свободы страны. Страны Восточной Азии сократили свои заимствования за рубежом и увеличили свои резервы (деньги, которые страна держит в виде казначейских обязательств США, золота или других ликвидных активов).
Даже не будучи бедствием, задолженность имеет свои последствия для развивающихся стран и развивающихся рынков. Свободные потоки капитала ослабляют местные демократические голоса. Капитал может дать Уолл-стрит решающее право вето: международные финансисты угрожают вывести свои деньги, если победит кандидат, который им не нравится. Угроза достаточно убедительна, поэтому обычно избиратели пугаются и отдают свои голоса за кандидата, которого выбирает Уолл-стрит или, по крайней мере, которого она считает приемлемым.
Это не гипотеза. Так было в первые два раза, когда Луис Инасиу ("Лула") да Силва баллотировался на пост президента Бразилии. Ирония заключалась в том, что, когда ему наконец удалось избраться, он привел страну к огромному процветанию, вопреки опасениям иностранных банкиров и отечественной элиты.
В течение многих лет международное сообщество, возглавляемое Уолл-стрит, Казначейством США и МВФ, пыталось заставить страны открыть свои рынки капитала, либерализовать их, отменив ограничения на ввоз и вывоз денег. Этот шаг, по сути, позволил частным фирмам, которых долговые брокеры с Уолл-стрит убеждали влезать в как можно большие долги. По иронии судьбы, как раз в то время, когда разразился кризис в Восточной Азии, вызванный, как я уже отмечал, в значительной степени либерализацией этими странами своих рынков капитала, на заседании МВФ в Гонконге в 1997 году было принято решение изменить устав МВФ, чтобы позволить ему навязывать эту политику развивающимся странам и странам с формирующимися рынками. К счастью, этого не произошло, и спустя неполных 15 лет МВФ изменил свою позицию, признав, что иногда контроль за движением капитала, ограничивающий движение денег в страну и из нее (эвфемистически называемый методами управления счетом капитала), может быть полезным и желательным инструментом.
Шарада "свободной и справедливой" торговли
Правила, регулирующие международную торговлю, являются ключевой частью международной экономической архитектуры. Их предполагаемая цель - взаимное расширение торговли, позволяющее странам использовать экономию от масштаба и сравнительные преимущества, повышая тем самым уровень жизни. Их цель - создать "равные условия", ограничив ограничения на импорт и субсидирование экспорта.
Производители и работники отрасли, наводненной иностранным импортом, могут быть недовольны; рабочие теряют работу, а фирмы разоряются. В пострадавших районах резко падает стоимость недвижимости. Но сторонники этих торговых соглашений говорят: "Смиритесь. В долгосрочной перспективе нам всем будет лучше. Как потребители, мы все выиграем от более дешевого импорта. Мы переведем работников из непроизводительных отраслей, пытающихся конкурировать с более эффективными иностранными фирмами, в наши более производительные отрасли, и рабочие вдвойне выиграют от улучшения условий труда и снижения цен". Но даже в развитых странах слишком часто рабочие не переходят из низкопроизводительных секторов, конкурирующих с дешевым китайским импортом, на более высокопроизводительные рабочие места. Вместо этого они попадают в списки безработных, где их производительность равна нулю. Нас это не должно удивлять. Неолибералы предполагали, что перемещение из одного сектора и одного места в другое не требует никаких затрат, но это не так. Подумайте о том, что произошло в США за последние четыре десятилетия, когда развернулась глобализация. Старые рабочие места могут находиться в Индиане, а новые - за тысячи миль от них, в Сиэтле. Старые рабочие места могут быть связаны с производством автомобилей, а новые - с разработкой программного обеспечения. Даже при наличии широкой поддержки переход к новым навыкам будет затруднен, не говоря уже о расходах на переезд. Но в рамках неолиберальной идеологии основное внимание уделялось "освобождению рынка", а не взиманию налогов, которые могли бы принести доход, необходимый для оказания помощи в адаптации. Таким образом, помощь работникам практически не оказывалась.
Сторонники свободной торговли утверждали, что всем станет лучше - не только тем, кто получит выгоду от вновь обретенной способности экспортировать, - благодаря какому-то мистическому процессу "просачивания". Даже стандартная (неоклассическая) экономическая теория предсказывала, что без помощи и трансфертов либерализация торговли сделает некоторые группы абсолютно, а не относительно, хуже. Аргумент был очевиден. Импортируя неквалифицированные трудоемкие товары из таких мест, как Китай, мы снижали спрос на американскую неквалифицированную рабочую силу. Если экспорт создавал рабочие места, то импорт их уничтожал. Импортируемые США товары, такие как текстиль и одежда, были более трудоемкими, то есть в них использовалось больше неквалифицированной рабочей силы, чем в типичных экспортных товарах. При примерно сбалансированной торговле увеличение экспорта, соответствующее увеличению импорта, не так сильно увеличит количество рабочих мест для неквалифицированных работников, как потеря рабочих мест в секторах, конкурирующих с импортом. Заработная плата неквалифицированных работников упадет, а безработица увеличится. Но когда я представил это наблюдение своим коллегам в администрации Клинтона, они пожали плечами. Эта работа была всего лишь трудами академических писак, которые не должны восприниматься всерьез серьезными политиками, знающими, что всем должно быть лучше. Идеология и интересы - вера в неолиберализм - взяли верх над теорией и доказательствами.
Последствия хорошо известны: ускорение процесса деиндустриализации и депрессия в бывших промышленных центрах, которая подпитывала недомогание и, в свою очередь, способствовала росту популизма, демагогов и отчаяния.
С точки зрения данной книги меня больше всего интересует лексика, использовавшаяся для продвижения этих соглашений, особенно в США. Торговые соглашения между странами, как мы видели, часто назывались соглашениями о свободной торговле, а их сторонники говорили о "свободной и справедливой торговле". Но они не были ни тем, ни другим. По большей части они управлялись интересами крупных транснациональных корпораций. Соглашение о свободной торговле просто запрещает тарифы или субсидии; концептуально оно занимает всего несколько страниц. На практике же торговые соглашения исчисляются сотнями страниц из-за особых режимов, предоставляемых отдельным секторам и товарам.
В то время как промышленные субсидии, которые позволили бы бедным странам сократить разрыв с богатыми странами, запрещены, мощные сельскохозяйственные интересы в США и ЕС настаивают на разрешении сельскохозяйственных субсидий. Они наносят ущерб сотням миллионов людей в развивающихся странах, которые зависят от сельского хозяйства, снижая цены на товары, которые они продают. Раньше говорили, что средняя европейская корова получает большую субсидию (2 доллара в день), чем доход на душу населения миллионов людей в развивающихся странах.
Даже структура тарифов - более низкие тарифы на основные товары с низкой добавленной стоимостью (помидоры против консервированных томатов) - была разработана для того, чтобы сдерживать рост отраслей с высокой добавленной стоимостью в развивающихся странах. И это сработало. Это одна из причин того, что колониальные торговые модели сохраняются более полувека после формального окончания колониализма, а развивающиеся страны по-прежнему в основном экспортируют сырьевые товары. Это пример экономического неоколониализма, на который давно жалуются развивающиеся страны. Развитые страны используют свою экономическую мощь для поддержания этой старой системы, которую невозможно защитить ни с моральной, ни с экономической точки зрения, если не рассматривать ее исключительно с точки зрения транснациональных корпораций.
Торговые переговоры проходят в "раунды". В каждом раунде все стороны переговоров выкладывают на стол все основные вопросы, которые их беспокоят. Они делают это в надежде, что, выложив на стол множество вопросов, в результате переговоров может быть достигнут грандиозный компромисс, в результате которого все окажутся в выигрыше и соглашение будет демократически ратифицировано в стране, а победители превзойдут и даже, возможно, компенсируют проигравших. Например, Уругвайский раунд начался в Пунта-дель-Эсте, Уругвай, в 1986 году и завершился восемь лет спустя в Марракеше, Марокко, в 1994 году. Он привел к созданию Всемирной торговой организации (ВТО) в 1995 году. На стол переговоров были вынесены вопросы прав интеллектуальной собственности, либерализации услуг, сельскохозяйственных субсидий, тарифов на текстиль и множество других вопросов. Последние крупные глобальные торговые переговоры, начавшиеся в ноябре 2001 года в Дохе (Катар) под сенью событий 11 сентября, в определенном смысле стали продолжением предыдущего Уругвайского раунда. В Уругвайском раунде развитые страны получили многое из того, что хотели, а развивающиеся страны подписали соглашение в надежде и с обещанием, что в следующем раунде дисбалансы первого будут устранены. Это было признано всеми, и новый раунд был назван Раундом развития. Но прошло всего несколько лет, прежде чем развитые страны забыли о своих обещаниях, ужесточили свою позицию и отказались идти на компромисс. Ничего не вышло, и раунд был окончательно прекращен спустя четырнадцать лет, в декабре 2015 года.
Ситуация ухудшилась, когда сначала президент Обама, затем президент Трамп и, наконец, президент Байден заблокировали назначение судей в апелляционный суд ВТО, который рассматривает споры. США фактически разрушили основанную на правилах международную торговую систему. Байден вместе с Трампом грубо игнорировал правила, предоставляя субсидии чипсам и другим отраслям и отдавая преференции отечественным производителям в рамках "зеленого" перехода.Суммы были огромными и в настоящее время оцениваются более чем в триллион долларов, как мы отмечали в главе 3. И теперь нет апелляционного суда. Казалось бы, все ясно: правила для слабых и бессильных, но не для сильных, которые эти правила устанавливают.
Одним словом, неолиберальный режим международной торговли, основанный на правилах, все больше напоминает опасный фарс. Он сдерживает предпринимательство, отнимая у компаний в развивающихся странах свободу производить важнейшие препараты для лечения ковид-19 и СПИДа. В то же время он расширил свободу американских и европейских фармацевтических компаний устанавливать высокие цены в мире. Последствия оказались столь же несбалансированными. Миллионы людей в развивающихся странах неоправданно страдали от тяжелейших последствий этих заболеваний, а многие умерли. Кроме того, это соглашение на десятилетия ограничило способность развивающихся стран продвигаться вверх по цепочке создания стоимости и производить более современные продукты, предоставляя их фирмам небольшие субсидии; оно обрекало их оставаться в основном производителями первичной продукции. Но сейчас США, к которым с запозданием присоединилась Европа, занимаются массовым субсидированием, чтобы захватить новые "зеленые" и высокотехнологичные рабочие места - не обращая внимания на глобальные соглашения.
Инвестиционные соглашения: Замаскированная эксплуатация
В рамках многих торговых соглашений существуют инвестиционные соглашения, которые призваны защищать инвесторов. Кроме того, существуют сотни двусторонних соглашений между разными странами. Изначально они были разработаны для защиты от экспроприации - захвата государством частной собственности без должной компенсации.
На практике экспроприация без компенсации стала редкостью, и компании, опасающиеся ее, обычно могут легко получить страховку от этого риска (от подразделения Группы Всемирного банка или от специальных организаций, созданных для этой цели США и другими странами).
Сегодня эти соглашения выходят далеко за рамки простой экспроприации, предоставляя иностранным инвесторам права, которые не предоставляются даже отечественным компаниям. Как правило, в таких соглашениях дается расширительное определение экспроприации. Регулирование, которое может снизить прибыль компании - даже если это регулирование совершенно разумно, например, предотвращение загрязнения окружающей среды или запрет на использование плутония в детских хлопьях (пример, который фактически использовал один из юристов, продвигающих эти соглашения!), - рассматривается как частичная экспроприация, поскольку оно снижает потенциальную прибыль компании. Соглашения предусматривают выплату компаниям компенсации в размере той прибыли, которую компания могла бы получить, если бы продолжала загрязнять окружающую среду или продавать небезопасный продукт. Это мифическая цифра, иногда исчисляемая сотнями миллионов долларов. Вместо того чтобы заставлять компании платить за ущерб, который они наносят, инвестиционные соглашения фактически вынуждают правительства компенсировать богатым транснациональным корпорациям ущерб, который они не наносят другим.
Четыре вещи делают эти соглашения еще хуже.
Во-первых, договоры вносят непродуктивную и неоправданную жесткость в экономическую и политическую систему. Мы никогда не знаем, что принесет будущее. Мы можем обнаружить, что товар, производимый той или иной фирмой, является токсичным. Если бы асбестовая промышленность в США принадлежала иностранной компании, когда была обнаружена опасность асбеста и продукт был объявлен вне закона, по инвестиционному соглашению правительство США должно было бы компенсировать асбестовой компании прибыль, которую она получила бы, если бы асбест оставался легальным.
Аналогичным образом, сейчас мы признаем опасность изменения климата, но если правительства примут меры по ограничению использования ископаемого топлива, то в соответствии с существующими инвестиционными соглашениями им, возможно, придется выплатить до 340 миллиардов долларов в качестве компенсации компаниям за то, что они не уничтожат планету.
Инвестиционные соглашения ограничивают возможность страны повышать налоги на иностранные компании, чьи штаб-квартиры расположены в одной из стран, подписавших соглашение. Обстоятельства меняются, и правительства должны иметь право повышать налоги. Например, страна может оказаться перед необходимостью увеличения налоговых поступлений, возможно, из-за пандемии или другого бедствия; но инвестиционное соглашение подразумевает, что в то время как отечественные фирмы и домохозяйства могут увеличить свои налоги, иностранный инвестор не может.
Это второе возражение. К иностранным компаниям относятся более благосклонно, предоставляя им больше защиты, чем отечественным. Это не равные условия.
В-третьих, он наделяет иностранные компании правами без четко прописанных обязательств и ответственности. Они имеют право на то, чтобы на них не распространялось новое регулирование, но не несут никакой ответственности за то, чтобы не причинять вред другим. Известно, что когда один из городов Мексики захотел закрыть свалку токсичных отходов, иностранная компания подала в суд. По сути, она заявила, что у нее нет обязанности не загрязнять окружающую среду.
Однако самая неприятная часть этих соглашений заключается в том, как выносятся решения по ним. Международного государственного суда не существует. Вместо этого назначается коллегия из трех арбитров после того, как частная компания подает в суд на государство (поэтому такие соглашения часто называют соглашениями о разрешении споров между инвесторами и государством (ISDS)). Каждая сторона назначает одного арбитра, а две стороны назначают третьего. Арбитраж превратился в бизнес. Арбитры - это высокооплачиваемые юристы, которые знают толк в этом деле. Они получают повторные сделки от корпораций, которые подают иски, поэтому неудивительно, что они выносят непропорционально большое количество решений в пользу корпораций. При этом не соблюдается ни одна из норм, которые мы связываем с современным судопроизводством, включая прозрачность. Даже сами решения являются секретными. У арбитров может быть конфликт интересов - судья в одном деле может представлять интересы истца в другом, где рассматриваются аналогичные вопросы, - но они даже не обязаны раскрывать его. Нет никакого пересмотра и апелляционного органа.
Плохие результаты вытекают из плохих процессов. Развивающимся странам приходится выплачивать миллиарды долларов в делах, в которых сторонние объективные наблюдатели считают, что ничего не было - или, в крайнем случае, компания должна была вернуть вложенные деньги. В одном известном случае компания Philip Morris в 2010 году подала иск против Уругвая за упущенную выгоду, связанную с тем, что компания заставила его указывать на своих упаковках, что сигареты представляют опасность для здоровья, подобно предупреждениям на сигаретных пачках в США, Европе и десятках стран мира. Но даже в этом случае один из трех арбитров проголосовал против Уругвая. Если бы один из двух других арбитров поменял свой голос, Уругваю пришлось бы заплатить огромные суммы только за то, чтобы предупредить своих граждан о смертельно опасном продукте. Арбитр, который сказал, что Уругвай должен выплатить компенсацию Philip Morris, ставил корпоративную свободу, "право" корпораций делать все, что они хотят, - эксплуатировать, говоря языком части I, - выше всех других свобод.
Страны подписывают такие пагубные соглашения, потому что корпорации угрожают экономически - страна не получит инвестиций, если не подпишется, - подкрепляя это лекциями, пряниками и кнутами со стороны передовых стран. И снова страх господствует. Развивающиеся страны уговаривают согласиться, даже когда нет достаточных доказательств того, что после подписания соглашения последуют инвестиции.
Интересно, что США, передовая страна, убеждавшая более слабые страны подписать эти соглашения, внезапно изменила курс. При Трампе страна решила, что эти инвестиционные соглашения нарушают американский суверенитет. Основное различие между Североамериканским соглашением о свободной торговле (NAFTA) 1994 года (управляемый торговый режим между США, Канадой и Мексикой) и Соглашением США-Мексика-Канада (USMCA), которое придет ему на смену в 2020 году, заключалось в том, что положения инвестиционных соглашений были исключены (за некоторыми исключениями). Причина была проста: США поняли, что компании в других странах могут подать в суд, если они захотят изменить налоги или правила, и это произошло. Канадские компании, инвестирующие в американские трубопроводы, подали в суд после того, как не получили разрешения регулирующих органов. Это иллюстрирует асимметрию, о которой говорилось ранее. Американские компании не могут подать в суд, если считают, что пострадали от действий американских регуляторов, а канадские - могут. Это создает новую сложность: Американская компания может создать канадскую дочернюю компанию, и если канадская дочерняя компания осуществляет инвестиции в США, то эта дочерняя компания может подать в суд. Инвестиционные договоры открыли ящик Пандоры.
США при Трампе рассматривают инвестиционные соглашения как нарушение суверенитета США, их свободы действий. Но все международные соглашения ограничивают действия страны, так же как ранее мы видели, что все контракты ограничивают действия. В то же время соглашения могут расширять свободу действий и другими способами. Торговые соглашения сокращают свободу страны в ограничении импорта, но расширяют ее свободу в экспорте. Такова природа большинства правил и норм, налогов и государственных программ. Они расширяют свободу в одних областях и сужают ее в других. Инвестиционные соглашения как раз относятся к категории правил и норм, направленных на расширение "свободы эксплуатации". Они являются результатом дисбаланса сил, и бедные страны подписывают их только из-за необоснованных опасений, что если они этого не сделают, то останутся позади. Но в результате корпорации получают то, что хотят, за счет других групп общества.
Демократия, власть и глобальная экономическая архитектура
В этой главе мы увидели, как главная тема этой книги - расширение свободы одного человека может привести к несвободе других - проявляется на международном уровне. Экономическое развитие бедных стран имело катастрофические последствия. Латинская Америка потеряла десятилетие из-за долгового кризиса. Многие страны Африки пережили четверть века, в течение которых они двигались назад - фактически происходил процесс деиндустриализации, который сделал эти страны более зависимыми от природных ресурсов и сделал их экономику менее диверсифицированной и менее устойчивой, чем она могла бы быть в противном случае.
Но не менее пагубные последствия были и для демократического развития. Условия, поставленные перед этими странами в обмен на получение финансовой помощи, пытались навязать им версию неолиберального капитализма с упором на частный сектор и приватизацию. В результате это помешало развитию сильного государства, подорвав возможность согласованных коллективных действий, необходимых для экономического успеха в XXI веке. США, как я уже отмечал, теперь придерживаются промышленной политики. Но развивающимся странам было сказано избегать ее, и поэтому они не развили потенциал для развития своей промышленности или проведения политики и программ, которые помогли бы сократить разрыв с более развитыми странами. Более того, правила, навязанные развивающимся странам, усугубляли дисбаланс сил внутри стран, а в некоторых случаях фактически предоставляли право вето иностранцам, что является наихудшим проявлением неоколониализма.
Эффективная демократия требует ограничения власти корпораций и сдерживания неравенства богатства. Но условия, навязанные МВФ и Всемирным банком, часто влекли за собой ослабление власти профсоюзов и ограничение прогрессивного и корпоративного налогообложения. В течение многих лет Всемирный банк выпускал отчет "Ведение бизнеса", в котором страны оценивались по тому, насколько благоприятные условия для ведения бизнеса они создали. Определяя, что имеется в виду, эти организации подчеркивали низкие корпоративные налоги, ограниченное регулирование и трудовые отношения в пользу бизнеса. Другими словами, полностью неолиберальный подход. Они могли бы ценить хорошую государственную инфраструктуру или хорошо образованную рабочую силу, что также необходимо для благоприятной деловой среды. Страны стремились занять высокие места в списке Doing Business, чтобы не показаться непривлекательными для транснациональных инвестиций. По сути, Всемирный банк и МВФ устроили гонку на понижение, в которой выиграли только транснациональные корпорации. Страны стремились привлечь их более низкими и менее прогрессивными налогами, худшими условиями труда и "лучшими" торговыми и инвестиционными соглашениями.
Наконец, либерализация рынков капитала, позволяющая капиталу легко входить в страну и выходить из нее, не только подвергла страны большей волатильности - для развивающихся стран и формирующихся рынков, зачастую не под силу, - но и ослабила демократию. В некоторых случаях она фактически предоставила Уолл-стрит и глобальным финансовым рынкам право вето на выбор лидеров. А если граждане какой-либо страны отваживались на более прогрессивные политические взгляды, их безжалостно наказывали или, по крайней мере, явно угрожали. Помимо отказа в помощи, иностранные инвестиции и приток капитала замедлятся, а средства внутри страны будут переведены за рубеж.
Неограниченные рынки, созданные по неолиберальным принципам, фактически лишили эти страны политической свободы. Милтон Фридман был прав в том, что об экономических и политических свободах нужно думать вместе; но когда вы это делаете, вы приходите к ответу, значительно отличающемуся от того, который он предлагал. Ограничения на свободную мобильность капитала, уклонение от инвестиционных соглашений, жесткое регулирование финансовых институтов, предотвращение накопления избыточной экономической власти - все это способы ограничения экономической системы, если мы хотим сохранить политическую свободу.
Другой мир возможен
Современная глобальная экономическая архитектура в значительной степени была создана в период расцвета неолиберализма. Разумеется, она также отражала реалии геополитической власти того времени, когда после Второй мировой войны доминирующее положение заняли США, а в последующие десятилетия произошло ослабление мощи России.
Но есть новая геоэкономика и новая геополитика. Поляризация происходит не только внутри стран, но и между ними. Это отличается от того безграничного мира, который США так старались создать после Второй мировой войны и падения Берлинской стены - по общему признанию, это был безграничный мир, управляемый по их правилам, которые отвечали их интересам или, по крайней мере, интересам крупных транснациональных корпораций. Сегодня страны и люди ставят под сомнение неолиберализм и его правила как внутри страны, так и на международном уровне. Например, жители развивающихся стран и стран с формирующимся рынком все меньше соглашаются с правом на эксплуатацию. Они воспринимают свободные рынки так, как я охарактеризовал их в этой книге, - как предоставление свободы одним за счет других. И они справедливо полагают, что сегодняшней системе глобального управления, в которой решения принимаются на основе компромиссов между свободами, правами и обязанностями, не хватает справедливости и легитимности. Дело не только в том, что доминируют голоса могущественных стран, но и в том, что эти голоса в слишком большой степени соответствуют интересам крупных корпораций и финансовых кругов, а не простых граждан.
Рассмотренная в предыдущих главах система, которая тщательно взвешивает выгоды одних и потери других и не приемлет неолиберальную идеологию, закладывает основы для новых национальных экономических систем. Она также закладывает основу для новой честной и справедливой глобальной экономической архитектуры, которая будет одновременно уравновешивать свободы и распределять права и обязанности.
Здесь мы не будем углубляться в то, как будет выглядеть такая архитектура, но принципы будут тесно связаны с теми, которые я уже сформулировал. Обсуждение в этой главе в основном было сосредоточено на том, что должно измениться. Например, инвестиционные соглашения не должны ущемлять право страны регулировать или облагать налогами интересы своих граждан, а положения о правах интеллектуальной собственности должны быть направлены на поощрение инноваций и укрепление здоровья и благосостояния всех и каждого. Нам нужна международная система урегулирования чрезмерной задолженности, схожая с национальными процедурами банкротства, которая учитывает благосостояние должника и более широкие интересы общества. Нам нужна международная система финансового регулирования, позволяющая снизить вероятность возникновения кризисов, которые мы постоянно наблюдаем, и уменьшить их глубину, когда они происходят.
В основе этой альтернативной системы лежат три общих принципа
Первый принцип заключается в том, что международные правила должны позволять странам делать все, что им заблагорассудится, если это не вредит другим странам - если воспользоваться моей предыдущей формулировкой, если нет значительных внешних эффектов для других стран. США могут считать глупым, что развивающиеся страны вводят ограничения на ввоз или вывоз капитала из своей страны, но эти ограничения не имеют глобальных последствий, и если политика ошибочна, то последствия несет только страна и ее граждане. Как оказалось, распространенное в США мнение о том, что либерализация рынка капитала способствует росту и стабильности, было ошибочным; отсутствие контроля за движением капитала привело к глобальной финансовой нестабильности, и именно развивающиеся страны заплатили самую высокую цену за эти ошибочные идеи.
Второй принцип - это принцип справедливости или правосудия. Хотя все мы интуитивно понимаем, что это значит - или, по крайней мере, что является вопиющим нарушением, - часто полезно подумать об этом через призму, предложенную Джоном Роулзом, не зная, родился ли человек в богатой и могущественной стране или в бедной и слабой. За завесой незнания, как бы мы отреагировали на следующую ситуацию? Предположим, что существует лекарство от рака, но в мире ощущается его нехватка; фирма в нашей стране может и хочет производить его по доступной цене, но правила интеллектуальной собственности запрещают ей производить его. А что, если бы 95 процентов расходов на исследования были профинансированы государством? У большинства людей хватит сочувствия, чтобы возмутиться, и они скажут, что справедливая система не будет ограничивать доступ к знаниям и их использование в такой ситуации. Свобода получения доступа к таким знаниям для спасения жизней важнее, чем свобода эксплуатации других людей путем использования рыночной власти, которую обеспечивает плохо продуманная патентная система. Система интеллектуальной собственности, которая позволяет это делать, несправедлива и нечестна. Тем не менее мы имеем именно такую систему интеллектуальной собственности. Большая часть глобальной экономической и финансовой архитектуры тоже такова.
Что произойдет, если богатые и могущественные страны, определяющие сегодняшнюю архитектуру, не захотят создавать справедливую или честную глобальную архитектуру и будут обладать достаточной властью, чтобы помешать этому? Очевидно, что мы должны делать все возможное, чтобы двигаться в направлении справедливости - например, бороться против вакцинного апартеида или за налоговую справедливость. Успехи есть - не так много, как хотелось бы, но, возможно, больше, чем можно было ожидать, учитывая соотношение сил. Но есть и другой вариант: стремиться к минимальным соглашениям, необходимым для поддержания работоспособности глобальной системы, которые сосредоточены на областях, в которых сотрудничество необходимо, например, по вопросам изменения климата, но ограничивают возможности сильных мира сего навязывать свою волю другим. Нам не нужны инвестиционные соглашения. Торговые соглашения, касающиеся больших технологий и больших данных, скорее всего, будут продвигать интересы корпораций и ограничивать возможности правительств регулировать их в интересах общества.
Третий принцип пронизывает всю книгу: Экономические механизмы имеют общественные издержки, которые необходимо учитывать. Экономика не стоит вне общества. Мы видели, как за освобождение капитала путем либерализации рынка капитала приходится платить, причем не только экономическую цену в обычном смысле, но и цену экономической и политической свободы. В важном смысле страны, обратившиеся к МВФ, потеряли свой экономический суверенитет. Результаты навязанной политики имели серьезные социальные последствия: повсеместные перебои с образованием привели к тому, что большое количество людей лишилось возможности реализовать свой потенциал. Политическая свобода также ограничивается, поскольку либерализация рынка капитала фактически дает Уолл-стрит право вето.
Три принципа, которые я только что описал, ведут нас к совершенно иному международному режиму, где власть имеет меньшее значение, а личность - большее. В нем было бы больше симметрии и, почти наверняка, меньше лицемерия. Хотя нет ничего удивительного в том, что нынешние договоренности больше отражают власть, чем справедливость, извращенное отношение к внешним эффектам иронично, поскольку язык, напоминающий внешние эффекты, часто используется для защиты международных действий. Спасение МВФ защищается на основании распространения инфекции. Мол, в отсутствие вмешательства МВФ кризис в одной стране, подобно инфекционному заболеванию, распространится на другие. Но в действительности крупные и могущественные страны делают все, что им заблагорассудится, невзирая на внешние факторы и правила. США говорят о международном верховенстве права в торговле, но ничего не предпринимают, когда Трамп или Байден нарушают эти правила, будь то введение необоснованных тарифов, субсидирование своей чиповой промышленности или принятие положений "Покупай американское". И США, отказываясь допустить судей в апелляционный суд ВТО, гарантируют, что ничего не будет сделано в рамках верховенства закона. США также знают, что, учитывая соотношение сил, ничего нельзя сделать вне верховенства закона.
Возможен и другой мир, расширяющий свободу большинства стран и граждан, живущих в этих странах, действовать и реализовывать свой потенциал. В этой главе мы рассказали о том, как может выглядеть такой международный порядок. В следующей главе мы более подробно рассмотрим национальную политику.
Глава 13. Прогрессивный капитализм, социал-демократия и обучающееся общество
Я надеюсь, что это тот момент в истории, когда провалы неолиберализма станут настолько очевидными, что от него откажутся". Габриэль Борик, ставший президентом Чили в 2022 году, уловил дух момента накануне своей победы на праймериз, когда сказал: "Если Чили была местом рождения неолиберализма, то она также станет его могилой!"
Здесь я хочу обсудить альтернативную концепцию, прогрессивный капитализм (или возрожденную социал-демократию), которая ставит во главу угла благополучие всех граждан и выходит за рамки материальных благ, включая чувство безопасности и свободы. Целью нашей экономической и социальной системы является процветание человека, что включает в себя ведение гражданами осмысленной и творческой жизни. Хорошее здоровье, образование и определенный уровень материального благополучия и безопасности являются необходимыми, но не достаточными условиями для этого. Мы иногда забываем, что экономика должна служить обществу, а не наоборот.
Я подчеркивал, как все правила и нормы, законы и программы формируют экономику и общество. В такой короткой книге, как эта, я не могу изложить суть каждого из них. На следующих нескольких страницах я сосредоточу свое обсуждение прогрессивного капитализма вокруг шести тем. Несколько из них, касающиеся власти, неравенства, важности коллективных действий и роли экономической системы в формировании личности, я уже представил. На две, касающиеся создания обучающегося общества и общества с богатой экологией институтов, я лишь намекнул, и поэтому начинаю обсуждение с них.
Создание обучающегося общества
Мир постоянно меняется, причем меняется непредсказуемо. Этот взгляд заметно отличается от теории равновесия, которая была столь влиятельна в первые годы развития экономики и продолжает оставаться актуальной сегодня. Мы должны рассматривать институты и структуры управления через призму эволюции, где постоянно происходят изменения и обучение. Наши технологии меняются. Меняются наши вкусы. Меняется наше понимание социальных и экономических систем. Меняется и наше понимание окружающего нас физического мира. Действительно, одним из важных источников изменений в нашей экономике и обществе является обучение - не только в результате открытия новых технологий благодаря научному прогрессу, но и в результате получения новых знаний о том, как работает наша сложная политическая, экономическая и социальная система.
Как социологи, мы хотим понять детерминанты и направления изменений; как политики и граждане, мы хотим направлять эти изменения, понимая при этом, что мы никогда не сможем полностью контролировать их. В лучшем случае мы сможем подтолкнуть экономику и общество в ту или иную сторону.
Обучение - это не просто получение формального образования; оно происходит на протяжении всей жизни. Но есть еще и институциональное обучение, когда мы учимся перестраивать институциональные механизмы, чтобы они лучше достигали целей, ради которых были созданы, и лучше координировались с другими институтами. Мы можем узнать, как спроектировать их так, чтобы они трансформировались изнутри и реагировали на постоянно меняющиеся условия, в которых они функционируют. Конечно, как правило, обучение происходит, но не так часто, как могло бы быть. В 2008 году центральные банкиры справились с задачей лучше, чем во время Великой депрессии, отчасти потому, что они извлекли уроки из неудач того предыдущего эпизода. Но в преддверии Великой рецессии было очевидно, что даже такие экономисты, как председатель Федеральной резервной системы Бен Бернанке, утверждавший, что усвоил уроки Великой депрессии, на самом деле этого не сделал. Бернанке поддерживал Алана Гринспена (который предшествовал ему на посту председателя) и большинство других членов ФРС, когда они продвигали дерегулирование, которое привело к Великой рецессии. Один из главных уроков Великой депрессии заключался в том, что нерегулируемые финансовые рынки опасны.
В последние годы Соединенные Штаты начали проводить промышленную политику, пытаясь определить направление развития экономики. Теперь они признают, что одних рынков недостаточно. Правительство США также продвигает "зеленую" экономику, поддерживает разработку вакцин Covid-19 и признает чрезмерную зависимость США от чипов, производимых за рубежом. Неизбежно, поскольку США раньше не проводили подобной политики (за исключением военной), им придется многому научиться. Будут совершены ошибки. Но обнаружение ошибки - не более веская причина для отказа от такой политики, чем признание провала ФРС в период Великой депрессии и Великой рецессии - причина для закрытия ФРС. Например, когда в 2009 году правительство США одолжило полмиллиарда долларов Элону Маску для компании Tesla, оно успешно поддержало развитие технологии электромобилей. Но оно допустило ошибку. Оно не настояло на получении доли в потенциале роста, что легко могло бы сделать, например, настояв на получении акций. Если бы оно это сделало, правительство (и американские налогоплательщики) с лихвой компенсировало бы потери, понесенные от других технологических займов и инвестиций. Оно получит часть прибыли за счет налогов на доходы физических лиц и прибыль корпораций, но гораздо меньше, чем если бы оно включило в контракт положение о разделе прибыли. Урок, который следует извлечь, заключается в том, что важно правильно выбирать проекты, но также важно правильно составлять контракты.
Обучающееся общество, таким образом, подразумевает как индивидуальное, так и институциональное обучение - и это обучение действительно является частью процветания человека, основной целью хорошего общества. Обучение - это бесконечный процесс.
Ранее я противопоставлял равновесную перспективу стандартной (неолиберальной) экономики - ее предположение о гармоничном мире, находящемся в равновесии без изменений, - и постоянно меняющийся мир, в котором мы живем и который часто характеризуется интенсивными конфликтами. Мы наконец-то начинаем понимать, что с головой погружаемся в планетарные границы. Мы должны адаптироваться. У нас нет выбора. Но лучший путь вперед почти никогда не бывает очевидным. Поэтому мы придерживаемся эволюционной перспективы, ориентируясь на адаптацию, а не на равновесие. Прогрессивный капитализм, как я полагаю, будет способствовать эволюции нашей экономики таким образом, что поможет создать хорошее общество.
Децентрализованная экономика с богатой экологией институтов
Наша экономическая система должна быть децентрализованной, с множеством экономических единиц - множеством предприятий и других организаций (разных видов), принимающих решения о том, что делать и как делать. Мир слишком сложен для централизованного планирования, к которому призывал коммунизм более ста лет назад.
Наличие большого количества подразделений позволяет больше узнать о собственных возможностях, о технологиях, о том, чего хотят другие. Каждое подразделение экспериментирует, причем у разных подразделений разные представления о соответствующих целях и способах их достижения.
В последние годы много споров ведется о сравнительной роли общественных (государственных) институтов и частных (коммерческих) компаний. Такая точка зрения неоправданно сужает дискуссию. Любая хорошо функционирующая экономика или общество требует сочетания различных типов институтов, не только государственных и частных коммерческих, но и кооперативов, частных некоммерческих и так далее. А государственные институты должны действовать на разных уровнях, включая местный, государственный или провинциальный, национальный и глобальный. Эти институты должны обеспечивать сдержки и противовесы друг другу, а общие структуры управления должны ограничивать власть и злоупотребления ею - эту тему мы рассмотрим далее.
Я хочу подчеркнуть, что должны существовать значительные части экономики, которые не определяются и не могут определяться прибылью. К ним относится большая часть секторов здравоохранения, образования и ухода, в которых узкая погоня за прибылью часто приводит к порочным результатам. Частная тюремная система не справилась со своей основной задачей - реабилитацией заключенных. В США наиболее успешные институты, которые во многом объясняют общие достижения страны, - это ее великие исследовательские университеты, которые являются либо фондами, как Гарвард и Колумбийский университет, либо государственными. В других странах лучшие университеты также являются некоммерческими фондами, как Оксфорд и Кембридж, или государственными учреждениями, как Grandes écoles и Сорбонна во Франции. Аналогичным образом, кооперативная часть финансовой системы США (обычно называемая кредитными союзами) была единственным сегментом, который, по большей части, вел себя социально ответственно как до финансового кризиса 2008 года, так и после.
Но даже фирмы, получающие прибыль, при прогрессивном капитализме были бы другими, чем при неолиберализме. Их этика отличалась бы от нынешних фирм, чертовски нацеленных на максимизацию богатства акционеров, чего бы это ни стоило остальным членам нашего общества. И эти частные фирмы, извлекающие прибыль, не были бы так почитаемы, как сегодня. У них нет волшебного зелья, позволяющего им решать проблемы, которые не могут решить другие; просто некоторые проблемы лучше решаются фирмами, максимизирующими прибыль, а другие - другими структурами.
Власть, конкурентная парадигма и прогрессивный капитализм
Современная экономика начинается, как я уже отмечал, с модели совершенной конкуренции, в которой экономика находится в гармоничном равновесии. Политика конкуренции даже не требуется, потому что экономика будет конкурентной естественным образом.
Здесь неолибералы заметно отходят от Адама Смита. Ранее я отмечал его озабоченность склонностью бизнесменов к сговору против общественных интересов. Консервативные почитатели Смита поддерживают его лишь в той мере, в какой он согласен с их взглядами. Дело в том, что экономика не является естественно конкурентной в том узком смысле, в котором экономисты используют этот термин. По мнению экономистов, по-настоящему конкурентная экономика - это такая экономика, в которой ни одна фирма не имеет права повышать цены, навязывать другим условия договора или блокировать выход на рынок, чтобы прибыль не переманивалась. Мы уже убедились, что в современном мире эти условия не выполняются - начиная с неблаговидных соглашений о неразглашении и положений о принудительном произволе и заканчивая постоянными прибылями, которые наиболее заметны в цифровых гигантах.
Прогрессивный капитализм признает, что власть существует, и что распределение власти является главной проблемой; ограничение власти имеет решающее значение. Существуют отношения власти внутри и между субъектами, составляющими нашу экономику, и их взаимодействие с гражданами, и одни могут использовать других в своих интересах.
Властные отношения занимают центральное место в понимании экономики, политики и общества. Экономика Америки была построена на рабском труде, что вряд ли можно назвать проявлением свободного рынка. Правовая структура страны была разработана для обеспечения рабства и сохранения властных отношений.
Отношения власти играют центральную роль в понимании растущего неравенства и широко распространенного мнения о том, что система подтасована, которые сыграли столь важную роль в разочаровании в демократии и ее институтах и росте популизма. Прогрессивный капитализм достиг бы лучшего баланса путем ограничения власти корпораций, поощрения прихода новых компаний (путем увеличения доступности финансов и технологий для новичков) и укрепления прав работников, в том числе путем поощрения объединения в профсоюзы.
Управление
Термин "управление" означает правила, определяющие, кто принимает решения и каковы их цели. Корпоративное управление относится к правилам, влияющим на решения компаний. Менеджеры компании обладают огромной властью во всех решениях компании - в том, как она обращается с работниками, клиентами, акционерами и заинтересованными сторонами. Законы о корпоративном управлении определяют и ограничивают эти полномочия.
Милтон Фридман выдвинул идею, которая стала центральным постулатом неолиберального капитализма XX века и была закреплена в законах многих государств: акционерный капитализм. Единственной целью менеджеров компаний является максимизация акционерной стоимости. Они не обязаны обращать внимание на работников, клиентов, общество или даже окружающую среду, за исключением той степени, в которой их действия по отношению к этим "заинтересованным сторонам" влияют на стоимость акций. На первый взгляд, в этой доктрине было что-то отвратительное. Она возводила на пьедестал Гордона Гекко, вымышленного персонажа фильма "Уолл-стрит", и его этику, согласно которой "жадность - это хорошо". Адам Смит мог предположить, что стремление к собственным интересам ведет к благополучию общества, но он поспешил уточнить это утверждение. Не то Фридман.
Даже когда Фридман излагал эту доктрину в знаменитой статье в New York Times в 1970 году, мы с экономистом Сэнди Гроссманом и другими анализировали условия, при которых максимизация акционерного капитала приведет к благосостоянию общества. Мы показали, что эти условия чрезвычайно ограничительны и не выполняются ни в одной реальной экономике. Но наши статьи, опубликованные в таких журналах, как Quarterly Journal of Economics и Journal of Finance, были гораздо менее влиятельны, чем статьи Фридмана. Он был апостолом свободного рынка и обладал огромными способностями убеждения, выдвигая аргументы, которые хотели услышать такие люди, как Рональд Рейган и Маргарет Тэтчер. Его меньше всего волновало, есть ли за этими аргументами аналитика.
Акционерный капитализм, возможно, и преуспел в обогащении владельцев компаний, но он не привел к всеобщему процветанию общества.
Перебалансировка отношений власти
Восстановление баланса властных отношений в каждом аспекте нашего общества (в семье, на предприятии, в экономике, в политике) необходимо для общего процветания и создания хорошего и достойного общества. Сегодняшний дисбаланс власти расширил свободу крупных корпораций и одновременно ограничил свободу обычных граждан. Люди остро ощущают это в разочаровании повседневной жизни. У нас нет реального потребительского выбора, и каждая компания эксплуатируется так же, как и другая, с такими ужасными положениями, как обязательное рассмотрение споров в арбитраже и ростовщические сборы. Кроме того, часто приходится ждать по два часа, чтобы поговорить с представителем "сервисной службы".
В главе 7 мы наблюдали, как Верховный суд еще больше склонил баланс в пользу расширения свободы и власти крупного бизнеса за счет всех остальных, запретив коллективные иски в контексте арбитражных разбирательств, на которые людей фактически вынудили согласиться. Это может показаться мелочью, но отношения власти создаются в системе правило за правилом, случай за случаем. Поэтому сегодня, чтобы достичь лучшего баланса - заменить неолиберальный капитализм прогрессивным - мы должны перестроить нашу экономическую и правовую систему, правило за правилом, постановление за постановлением, институт за институтом. Я попытался привести множество примеров того, что должно и может быть сделано, в этой книге.
Организация общества
Я неоднократно отмечал, что существует множество способов организации общества. Одни способы дают больше власти одним группам, меньше - другим; другие приносят пользу одним группам за счет других. Традиционно правила устанавливаются сильными мира сего в интересах сильных мира сего. Это должно быть неприемлемо. Ни одна настоящая демократия не допустит этого. Я описал альтернативную основу для принятия решений о возможных договоренностях, применение установленных философских принципов, определяющих, что такое социальная справедливость и как должна выглядеть социально справедливая и честная экономическая, политическая и социальная система - то, что будет выбрано за завесой невежества. Возможно, будет нелегко погрузиться в такой образ мыслей и обдумать его последствия; возможно, при этом возникнут дилеммы и затруднения. И когда мы завершим наше упражнение, мы все еще не сможем достичь единодушия или даже консенсуса. Но я подозреваю, что пропасть во взглядах, которую мы наблюдаем сегодня, сократится, и можно будет пойти на компромиссы, которые позволят нам двигаться вперед в поисках хорошего и справедливого общества.