Эксперт № 24 (2014)

Реформа must go on! Петр Скоробогатый

Местное самоуправление должно получить новые полномочия и финансовую независимость, чтобы реализовать потенциал экономического роста российских регионов

section class="box-today"

Сюжеты

Местное самоуправление:

Челябинск поделят на муниципалитеты

Реформа must go on!

/section section class="tags"

Теги

Местное самоуправление

Экономика

Эффективное управление

Бизнес и власть

Долгосрочные прогнозы

Вокруг идеологии

/section

Завершена первая, политическая часть реформы местного самоуправления (МСУ), более известная как «операция по отмене выборов мэров» (в итоге они отменены не были). Приняты поправки к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления». После первого чтения текст изменился до неузнаваемости, в нем появилась вариативность форматов МСУ, включая прямые, непрямые и двухступенчатые выборы муниципальных магистратов. Реформа изменила порядок выбора моделей: ранее сам муниципалитет определял подходящую схему из числа предложенных законом. Теперь это будет делать субъект федерации.

figure class="banner-right"

figcaption class="cutline" Реклама /figcaption /figure

Вместе с тем под досужие разговоры о политике вне поля зрения оказались куда более важные стратегические вопросы: развитие территорий, эффективность и самодостаточность местной власти, набор полномочий, финансовые ресурсы муниципалитетов. Серьезной ошибкой было бы сегодня остановиться на косметическом ремонте системы, не придав импульс огромному экономическому потенциалу местного самоуправления.

Об этом мы говорим с одним из авторов концепции закона генеральным директором Института приоритетных региональных проектов Николаем Мироновым .

— Опустим политическую часть нового закона, сосредоточим внимание на институциональных преобразованиях. Депутаты предприняли попытку навести порядок в сфере полномочий муниципалитетов. Почему возникла такая необходимость?

— Проблема распределения полномочий существует чуть ли не с самого момента создания у нас органов МСУ на базе бывших Советов народных депутатов и их исполкомов (кстати, неплохая была модель, работающая). С тех пор происходит постоянная перетасовка функционала, но никто так и не понимает, каким он должен быть. Связано это в том числе с процессами трансформации государства при переходе от советской экономики к рыночной. Мы пока не определили его роль, и это особенно сказывается на региональном и местном уровнях. Государство здесь по своей сути прежнее, бюрократическое, командное, но существующее как бы в урезанном, сокращенном виде. Лишь только вырисовываются новые управленческие форматы: партнерство с бизнесом, проектное управление.

Советское наследие и постсоветские процессы тесно переплелись в функционале местного самоуправления. Он жестко забюрократизирован и в то же время эклектичен, носит на себе следы многократного изменения политических позиций, ведомственной, лоббистской борьбы. В нем отсутствуют системность, структурированность, концептуальность. Посмотрев на функции МСУ, невозможно определить его природу, ответить на вопрос: что это, самоуправление или местная бюрократия, низовое подразделение государства? В перечне решаемых муниципалами вопросов смешались местные функции жизнеобеспечения и очевидные государственные полномочия (в области безопасности и так далее). При этом в нем не акцентированы компетенции, необходимые в новой социальной и экономической реальности: независимое планирование, стимулирование развития и управление им.

Прежней редакцией Закона об МСУ в чисто административной логике был установлен жестко фиксированный перечень вопросов местного значения, решаемых муниципалитетами. И почти сразу оказалось, что перечень этот искусственный, он не учитывает реальные возможности муниципалитетов (где-то можно делать больше, а где-то не могут справиться и с минимумом из-за кадрового голода и по иным причинам). Многообразие локальных социумов, экономик, с учетом фактора «дороги—расстояния» и неравномерного расселения людей, просто не могло быть «упаковано» в несколько простых форм. Написанный изначально для нужд Минфина (чтобы ему удобнее было распределять государственные деньги) жесткий перечень функций МСУ стал клеткой для муниципальных образований. Его бюрократическая цель вошла в очевидное противоречие с жизнью.

— Новый закон допускает более свободное, чем раньше, перераспределение полномочий между уровнями власти. Как вы оцениваете эту новацию?

— В законе зафиксировано следующее положение: субъекты РФ вправе на срок легислатуры заксобрания региона перераспределять полномочия между региональным и муниципальным уровнями, не затрагивая небольшой базовый функционал МСУ (куда входят обеспечительные, технические функции).

Это решение имеет как плюсы, так и минусы. К плюсам можно отнести то, что теперь у экономически инициативных, динамичных регионов появится возможность расширить самостоятельность успешных муниципалитетов.

Минусы — у губернаторов, предпочитающих командно-административный стиль управления и с подозрением относящихся к любой самостоятельности «внизу», появится возможность «обнулить» полномочия муниципалитетов, сделав их продолжением региональной бюрократии.

Есть и другой риск, связанный с изъятием регионами у муниципалов полномочий, приносящих доход (земля, коммунальное хозяйство, реклама и прочее). Думаю, здесь могут быть случаи, когда это будет сделано в интересах бизнеса, близкого к региональной элите.

На мой взгляд, федеральным законом должны быть закреплены перечни гарантированных полномочий органов МСУ, которые нельзя менять региональным законом, и перечни вопросов, которые можно перераспределять по усмотрению субъекта РФ. Базовый функционал должен включать в себя обеспечительные полномочия, а также социально-экономические функции: благоустройство, ЖКХ, землеустройство, дороги и так далее. При этом исходить нужно из стратегических целей развития: городам следует передать полномочия по промышленной политике, поддержке бизнеса, решению инфраструктурных задач; селам — в большей мере социальные полномочия, жизнеобеспечение.

— То есть перед местным самоуправлением должны быть поставлены стратегические задачи развития локальных территорий?

— Сейчас у муниципалитетов нет цели добиваться динамичного развития своих территорий. И это серьезная проблема. Экономическая политика формируется на федеральном и отчасти региональном уровне, без участия муниципальных образований, и не задействует потенциал их роста. В ней по-прежнему доминируют макроэкономические, крупномасштабные задачи и централизованное принятие решений, что является атавизмом советской плановой экономики. Локальные экономические процессы, включая создание и обновление на местах основного капитала, развитие малых перерабатывающих производств, кооперации, рынков, финансовой инфраструктуры, формально находясь в ведении государства, по факту остаются без внимания в силу невозможности управлять ими с вышестоящих уровней и в то же время соответствующей дисфункции местного самоуправления.

Будучи выключенным из процессов развития, МСУ нацелено государством на решение сугубо административных задач. В зоне его ответственности находится упрощенная социальная реальность, измеряемая и оцениваемая статистически по простому набору параметров: обеспеченность населения такими-то и такими-то услугами. Эти функции с успехом могли бы выполнять любые бюрократические органы, что и имело место в советское время. Однако в современных рыночных условиях пренебрежение потенциалом роста локальных территорий представляется недальновидным и нерациональным.

— Помимо нового функционала, который необходим муниципалам для развития, им требуется и больше финансовых средств, однако нынешняя бюджетная система не предоставляет таких возможностей.

— Действующая бюджетная система (нередко называемая «кудринской» по имени ее отца-основателя Алексея Кудрина, ныне активного «защитника» МСУ) ставит во главу угла принципы централизации и, соответственно, ограничения бюджетной автономии регионов и муниципалитетов, резервирования «излишков», уравнивания по единому ранжиру всех территорий независимо от их потенциала и управленческих успехов. Без сомнения, эта система создает страховку на случай падения доходов бюджета из-за внешней конъюнктуры. Но при этом она мешает стимулировать экономический рост, в том числе использовать ресурсы как капитал, от вложения которого можно получать куда большую отдачу, чем от резервирования средств «в кубышку» (или, того хуже, вложения в иностранные ценные бумаги).

В настоящее время значительную часть средств местных бюджетов составляют трансферты, то есть финансовые вливания «сверху», при этом доля доходов, собираемых муниципалитетами на своей территории, неуклонно падает. Это означает, что финансы местной власти зависят не от наращивания налогооблагаемой базы муниципального образования (включая, например, прибыль, основные фонды предприятий, доходы населения), а от благосклонности вышестоящего начальства. При этом органы МСУ могут тратить средства только на исполнение тех полномочий, которые за ними закреплены, в рамках соответствующих статей бюджета. Возможности принятия ими инициативных, инновационных решений, самостоятельного вложения средств в развитие практически сведены к нулю, так как за «нецелевое» расходование им грозит ответственность вплоть до уголовной. Все это дополняет система выравнивания, которая перераспределяет ресурсы от успешных муниципалитетов к отстающим и стимулирует их, таким образом, не добиваться результатов, а ждать помощи сверху.

Эти жесткие рамки, в которых муниципалитеты не планируют и не осуществляют развитие своих территорий, а только исполняют согласованный с начальством бюджет, объективно лишают местную власть качества самоуправления, делают ненужной и даже вредной любую локальную инициативу. Всеобщая уравниловка порождает иждивенчество, а попытки управлять экономикой территорий с федерального и регионального уровней приводят к нерациональному расходованию средств и коррупции.

При этом из-за отсутствия перспектив в органы МСУ не приходят новые кадры, что порождает замкнутый круг: нет кадров — невозможно исполнять полномочия — субъект РФ инициирует ограничение функционала и самостоятельности МСУ — работа в муниципалитете непрестижна и плохо оплачивается — нет кадров.

Страх «полицейского государства» в сознании нашей экономической интеллигенции столь велик, что она предпочитает не иметь никакого государства, лишь бы не вернуться в «авторитаризм»

Рисунок: Игорь Шапошников

— Каким образом можно выйти из этого замкнутого круга?

— В настоящее время нужно перейти от уравнительной модели к модели развития, то есть стимулирования экономического роста. Система мер в этом направлении схематично может выглядеть следующим образом.

Прежде всего, нужна взаимосвязанная, качественная система планирования развития регионального и субрегионального (муниципального) уровней, а в ее рамках — дорожные карты по отдельным направлениям деятельности. Система эта, в отличие от советской централизованной госплановской, должна предоставлять разумную самостоятельность территориям в определении и исполнении планов с учетом поставленных федерацией и регионом стратегических задач. В ней следует предусмотреть формирование единых координирующих институтов, отвечающих за планирование, управление развитием, взаимодействие структур власти по вертикали и горизонтали.

Бюджетная система в новом контексте должна поощрять рациональное вложение средств и получение запланированного социально-экономического результата в формате, близком к бизнес-планированию, но с учетом социальных эффектов. Деньги в данном случае следует рассматривать как инвестиционный ресурс, приносящий отдачу, а также конвертируемый в человеческий капитал.

Далее, необходимо включение в компетенцию органов МСУ (прежде всего городских муниципалитетов, обладающих потенциалом развития) стратегических функций по стимулированию социально-экономического роста. В том числе в сферах промышленной политики и обновления основных фондов, развития инфраструктуры, локальных финансовых рынков и кредитной системы, обновления управленческих кадров.

Одним из инструментов реализации муниципалитетом этих функций могут стать бюджеты (фонды) развития, создаваемые на принципах бюджетной автономии местной власти. Их средства могли бы расходоваться органами МСУ самостоятельно в рамках плана развития территории. Для того чтобы муниципалы были заинтересованы в реальном экономическом росте, в указанные бюджеты (фонды) следует зачислять дополнительные налоговые доходы, получаемые в связи с положительной динамикой развития производства, сферы услуг, увеличением доходов населения на соответствующей территории. Это касается налогов на прибыль и на имущество предприятий, НДФЛ, специальных налоговых режимов, связанных с деятельностью малого бизнеса, и ряда других.

В целом необходимо увеличить долю собственных налоговых доходов муниципалитетов (в первую очередь городских) и сократить в их бюджетах долю межбюджетных трансфертов.

Важный элемент предлагаемой модели — система контроля и оценки эффективности деятельности органов МСУ. Ее нужно строить не как сейчас — на основе бюрократическо-статистических показателей, а на основе показателей социально-экономического развития, таких как наращивание налогооблагаемой базы, увеличение прибыли предприятий, создание и обновление основного капитала, развитие инфраструктуры (с учетом ее стратегической востребованности в экономических процессах), человеческого капитала, обновление кадров.

Следует сформировать фонды поощрения успешных муниципалитетов, в том числе за экономию бюджетных средств, привлечение внебюджетных источников финансирования, перевыполнение плановых показателей. И в то же время ввести механизмы персональной ответственности за недостижение этих показателей.

Наконец, нужна государственная система совершенствования муниципальных кадров на основе принципов меритократии. Управлять должны профессионалы, лучшие. И за это им нужно платить достойную зарплату, создавать условия для карьерного роста. Тут, кстати, есть немаловажная проблема, и она опять-таки в бюджетной системе. Бюджетный кодекс ограничивает возможности установления повышенных зарплат для местных чиновников. Даже если человек, например, незаурядный экономист и может внести вклад в развитие своей территории, его в муниципалитете ждет мизерная зарплата. Эта проблема требует законодательного решения.

— Нет ли опасений, что муниципалы разворуют фонды развития или не смогут правильно спланировать развитие территорий?

— Не думаю, что этого стоит бояться. Выбор между системой, где каждый шаг согласовывается с начальством, и системой, где поощряется инициатива, но при этом спрашивают за результат, на мой взгляд, очевиден: последняя значительно эффективнее в долгосрочном плане.

Нам нужно перестать бояться самих себя и главное — будущего. Мы недалеко ушли от господствовавшей в застойные времена логики бюрократической перестраховки «кабы чего не…» И это сильно сдерживает развитие. Зачем ограничивать самостоятельность мэра каждодневными требованиями отчета и постоянно нависающим дамокловым мечом ответственности, включая уголовную, за самые мелкие нарушения? Пришло время изменить эти традиции и привычки.

Страх наказания — плохая мотивация. Лучше проявить доверие, но при этом жестко спросить за результат. Будет ряд мэров, которые разворуют деньги или не смогут выполнить поставленные задачи. Но в целом муниципалы, без сомнения, научатся достигать цель максимально эффективными методами, от чего выиграет вся система управления. Изменится сам состав местных администраций — новая модель потребует профессионализма, творчества, а значит — соответствующего качества людей.

— Вы уже немного сказали о необходимости особой роли государства в российских условиях. В начале эпохи либеральных реформ казалось, что рынок все расставит по местам, в том числе даст жизнь локальным территориям. Почему этого не произошло?

— Для перехода к рынку нужна была трансформация структуры экономики, потому что советские предприятия создавались не для рыночной конкуренции и не могли сразу встать на рыночные рельсы. Они представляли собой сконцентрированный в крупных производственных формах капитал и человеческие ресурсы, вокруг которых создавалась сфера обеспечивающих производств и сфера услуг. С учетом расселения людей (как трудовых единиц) формировались административные институты и территориальное деление. Жители территорий обеспечивались всем необходимым через соответствующие сети, также построенные не на рыночных принципах.

С уходом командно-административной системы, распадом СССР и тотальной приватизацией произошло разрушение ранее существовавших связей и институтов, что повлекло за собой глубокие изменения социально-экономического облика территорий, миграцию населения и так далее. Почти сразу стало очевидно, что рынок не спешит расставить все по местам, потому что не может полноценно сложиться в прежней структуре экономики, да еще и в наших географических условиях. И что не потерять свои экономические позиции мы можем только с помощью государственных мер, смягчающих остроту трансформаций. Однако мы долгое время продолжали следовать в русле неолиберальной идеологии «минимального государства».

В результате целые районы пришли в запустение, серьезно ослабели малые и средние города. Но несмотря на стремительное ветшание провинции, государство не спешило и не спешит ее восстанавливать. Никто не пытается системно стимулировать появление (обновление, перевооружение) локальных производств, кооперацию производителей и территорий, развитие местных рынков труда и капитала. Там, где продолжается жизнь, государство оказывает социальные услуги. Где она слабеет — уходит публичный сектор, оставляя хиреть когда-то с таким трудом построенную инфраструктуру. Во всем этом видно отсутствие стратегического государственного подхода.

Конечно, такая ситуация не везде. В ряде регионов, где реализуются инвестиционные проекты, возникают новые центры социально-экономического притяжения. Но системной инвестиционной политики, политики стимулирования роста каждой территории, где есть хотя бы минимальный для этого потенциал, у нас нет. Мы думаем, что живем в рыночной экономике, но на самом деле мы просто бросили провинцию на произвол судьбы, резко сократив роль государства в условиях, когда она не могла и не может быть полноценно заменена механизмами саморегулирования.

Фактически получается, что мы поддерживаем позицию некоторых либеральных экспертов, считающих нормальным сокращение России до пары десятков крупных городских агломераций. Страх «полицейского государства» в сознании нашей экономической интеллигенции столь велик, что она предпочитает не иметь никакого государства, лишь бы не вернуться в «авторитаризм». При этом, очевидно, смешиваются понятия: активное, сильное государство — агент развития и «полицейское государство» — вещи совершенно разные. Нам нужно серьезно изучить опыт «государств развития», которые смогли провести структурные трансформации в экономике, преодолеть кризис и отсталость, не отдавая все на откуп рынку, а активно (но разумно) администрируя экономические процессы.

Повторю: сейчас важно наращивать стимулирование социально-экономического роста, особенно на местном и региональном уровнях. Конечно же, это должно быть участие эффективного, современного государства, а не реанимация советской командно-бюрократической системы. Вместо бессистемной «поддержки» тех или иных отраслей методом вливания в них бюджетных средств (да еще и распределяемых чиновниками или менеджерами госбанков) правильным было бы сначала спланировать развитие на долгосрочную и среднесрочную перспективу (в разрезе страны, макрорегионов, регионов и муниципалитетов), определить целевые показатели, механизмы и сроки возврата вложенных средств (отдачи). Перейти к управлению по проектному принципу, увязав, однако, все проекты в единый государственный план. Не надо бояться этого слова: возврата к советской экономике от введения элементов «дирижизма» не произойдет. Мы получим не «полицейское», а ответственное и эффективное государство, способное достигать как внешне-, так и внутриполитических результатов. И самостоятельные и эффективные муниципалитеты, способные серьезно улучшить наши общеэкономические показатели за счет развития своих территорий.