Государственно-частное партнерство: теория и практика

Распределение рисков между различными участниками проекта является важным, поскольку влияет на стимулы деятельности частного сектора. Каждый риск должен рассматриваться с трех позиций: как событие, которое может воздействовать на достижение целей проекта; с позиции вероятности совершения события (например, в процентах: незначительная – 0%, низкая – 25%, средняя – 45%, высокая – 75%), с точки зрения оценки возможного влияния данного события на реализацию проекта (финансовое, техническое, социальное и т.д.) и степени этого влияния (например, по 10-балльной шкале: низкое – 2,5, среднее – 5, высокое – 10). В результате становится возможным определить относительную стоимость отдельных рисков и грамотно отнестись к их распределению. Каждый переданный частному сектору риск отражается на конечной стоимости проекта.

Принятие на себя рисков связано с издержками, сходными со страховой премией (insurance premium).

В различных странах и международных организациях разработаны стандартные рекомендации для снижения рисков в проектах ГЧП с учетом характера самих рисков и источников их происхождения. Особая роль в этом процессе принадлежит государству. Степень его ответственности и масштабы закрываемых им рисков в коммерческих программах строительства и эксплуатации объектов государственной собственности на партнерской основе могут быть самыми разными – от 0 практически до 100% (в последнем случае государство детализирует все спецификации проекта и источники финансовых, материальных, трудовых и иных ресурсов).

Государственная финансовая помощь проектам ГЧП, направленная в итоге на снижение его рисков, может идти по различным направлениям (подробнее см. подразд. 4.4).

Наиболее выгодными для частных компаний видами поддержки государства являются те, которые обеспечивают потоки доходов на ранних стадиях эксплуатации объекта или предоставляют гарантии разрешения неожиданных проблем (например, гарантии дохода при резком падении нормы прибыли). Если государство по тем или иным причинам заинтересовано в реализации проекта ГЧП, оно использует инструменты правительственной поддержки интенсивно и в различных комбинациях.

Главное правило разделения рисков в проектах ГЧП заключается в том, чтобы риск закрывал тот участник партнерства, который способен сделать это лучше .

Если государство стремится убедить частную компанию взять на себя отдельные риски, которыми она неспособна управлять, то это только продлит переговоры, увеличит размеры вознаграждения, требуемого компанией от государства, и ляжет дополнительным бременем на пользователей объекта. Если частная компания, в свою очередь, стремится снять с себя ответственность по техническим, коммерческим или финансовым рискам и переложить их на правительство, то тогда под сомнение должна быть поставлена компетентность данного партнера.

Разделение рисков на практике встречает множество трудностей. Не всегда легко определить, насколько частная компания способна управлять теми или иными рисками. Частный сектор, как показывает опыт, лучше справляется с коммерческими рисками и не должен закрывать риски внешние (те, над которыми он не имеет реального контроля).

Можно выделить четыре основные категории рисков при осуществлении проектов ГЧП: 1) политические и правовые; 2) технические; 3) коммерческие; 4) экономические, валютные и финансовые.

5.2. Политические и правовые риски

Эти риски несет правительство, в случае необходимости предоставляя частному сектору гарантии.

Политические и правовые риски распространяются на ряд направлений:

• военное положение, терроризм, гражданские волнения;

• законодательные изменения;

• изменения в экономической политике, в частности в регулирующих условиях;

• неспособность правительства выполнить свои договорные обязательства по проекту.

Политические риски связаны с действиями правительства, отражающимися на способности частной компании обслуживать потребителей и получать доход. Они могут включать мероприятия, которые приостанавливают или досрочно прекращают контракт, приводят к наложению штрафов или введению в действие инструкций, уменьшающих доходы, ограничивающих способность собирать плату за проезд (например, в автодорожных концессиях). Как правило, правительство, и это оговорено законом, должно предоставлять партнеру компенсацию за политические риски (например, полностью покрывать риски конфискации имущества концессионера). Но часто оно старается уйти от выполнения этих обязательств, оправдывая свои действия многочисленными причинами.

Гарантии государства по поддержке проектов ГЧП и его готовность и способность обеспечивать компенсацию за политические риски – ключевые вопросы для частных инвесторов в таких проектах. В особой степени это затрагивает интересы иностранных компаний, которые очень чувствительны к политическим рискам и часто для их снижения прибегают к помощи международных финансовых организаций, таких как Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (группа Всемирного банка). Наиболее сложные и дорогостоящие проекты ГЧП с участием иностранных компаний реализуются только при поддержке международных финансовых учреждений.

К числу наиболее серьезных рисков относятся риски изменения правил, регулирующих деятельность частных компаний. Государство существенно влияет на деятельность частных операторов на объекте государственной собственности. Оно устанавливает или утверждает тарифы, разрабатывает правила конкуренции и нормы работы операторов. Изменение этих согласованных норм и правил, действовавших на момент заключения контракта, составляет важный риск для частного предпринимателя.

Такие риски многократно возникали в мировой практике реализации проектов ГЧП. Например, главной причиной реструктурирования программы платных дорог в Мексике стало давление общества на государство и концессионеров с требованием сократить плату за проезд. В Таиланде в 1999 г. было принято решение правительства снизить на 50% уровень тарифов по концессионным контрактам в сфере автодорожного хозяйства.

Правовое поле также имеет тенденцию изменяться в период действия договора ГЧП. Принимаются новые законы и другие нормативные акты, пересматриваются действующие правила и инструкции, повышаются требования к охране окружающей среды. Изменение этих правил и норм приводит к финансовым последствиям для всех участников и действующих лиц проекта: правительства, частной компании – оператора, инвесторов, страховых компаний, пользователей. Самый лучший и тщательно разработанный контракт для долгосрочного проекта чувствителен к рискам изменения нормативно-правовых условий реализации проекта.

Большое внимание снижению политических рисков уделяется в международных финансовых организациях, которые либо непосредственно участвуют в финансировании наиболее крупных проектов, либо страхуют эти риски. Так, Всемирным банком разработана специальная Программа гарантий от политических рисков, которые финансовый рынок, правительства и частные компании иногда не могут закрыть полностью. Она призвана снизить риски инвестиционных проектов в развивающихся странах и не распространяет свое действие на развитые страны.

Программа гарантий Всемирного банка является практическим руководством по финансированию проектов ГЧП. Она дает возможность гарантировать оплату долга кредиторам в случае, если неплатеж вызван нарушением обязательств со стороны правительства. В применении к концессии одни обязательства правительства рассматриваются как гарантия оговоренного в контракте дохода, другие касаются минимального объема оказываемых услуг, связанных с денежно-кредитным обращением (ухудшение макроэкономических условий, законодательные изменения и т.д.).

Эта программа не охватывает коммерческие риски, она предназначена для того, чтобы гарантировать выполнение государством его обязательств, изложенных в контрактах ГЧП. Программа гарантий Всемирного банка уже была апробирована в проектах электроэнергетических объектов в Пакистане, Колумбии и Польше.