Государственно-частное партнерство: теория и практика

Исходя из международной практики и опыта деятельности г. Санкт-Петербурга по использованию инструментов ГЧП для городского развития сложилось устойчивое мнение о целесообразности создания специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП – региональных центров ГЧП (РЦГЧП).

Конкретная работа РЦГЧП будет состоять в отборе проектов, реализуемых на условиях ГЧП, оценке их эффективности с точки зрения потребностей регионального развития, представлении проектов на утверждение региональным властям, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной документации, а также создании условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и в регулировании условий контрактов. Формат РЦГЧП должен позволять координировать деятельность государственных органов исполнительной власти субъектов РФ с государственными институтами развития (включая Внешэкономбанк) при подготовке и реализации проектов ГЧП.

К задачам РЦГЧП относится участие в стратегическом планировании регионального развития и организация выполнения этого плана в части, касающейся использования инструментов ГЧП.

В рамках разработки стратегии развития региона формируется портфель стратегических инвестиционных проектов. РЦГЧП надлежит оценивать содержание этого портфеля с целью определения проектов, находящихся в сфере ответственности ОГМУ. Необходимо проанализировать целесообразность исполнения каждого из таких проектов на условиях бюджетного финансирования или с использованием ГЧП (бюджетная эффективность), установить последовательность их реализации. Для проектов, реализуемых на условиях ГЧП, определяются цели, объемы необходимых ресурсов, выбираются приемлемая юридическая модель ГЧП, процедура дальнейшей организации и методы обеспечения обязательств ОГМУ по отношению к проекту (регулирование, имущественное и бюджетное обеспечение, иные обязательства). В рамках последующей деятельности уполномоченного органа решаются задачи по организации проекта ГЧП.

РЦГЧП должен быть наделен компетенцией, достаточной для решения стоящих перед ним задач.

Организация деятельности региональных (муниципальных) органов власти по использованию инструментов ГЧП для территориального и городского развития

На стадии формирования портфеля стратегических инвестиционных проектов регионального значения ОГМУ должны выступать в качестве инициатора этой деятельности: осуществлять анализ поступающих предложений с целью определения проектов по объектам, на которые распространяется сфера ответственности ОГМУ, включая анализ целесообразности исполнения проектов на условиях бюджетного финансирования или с использованием ГЧП (бюджетная эффективность); устанавливать последовательность их реализации (программа ГЧП) . Важно проанализировать сравнительный уровень затрат при использовании различных источников финансирования (исключительно бюджетные средства, частное финансирование, софинансирование в различных пропорциях) и отдачу на вложенный капитал (в международной практике – метод «Public Sector Comparator»).

Решение о подготовке и реализации выбранных инвестиционных проектов должно быть принято на уровне, достаточном для того, чтобы вовлечь в процесс организации проектов ГЧП те структурные подразделения администраций (правительств) субъектов РФ, к полномочиям которых относится разрешение конкретных вопросов реализации программы ГЧП и отраслевых проектов.

В дальнейшем ОГМУ должен организовать подготовку и исполнение проекта ГЧП, что включает следующие процедуры:

1) подготовку и проведение конкурса на выбор частного оператора (инвестора);

2) заключение контракта между победителем конкурса и ОГМУ;

3) выполнение контрактных обязательств по поддержке кредитоспособности проекта (гарантии, залоги, решения по софинансированию);

4) участие в закрытии финансовой сделки по привлечению финансирования инвестиций частным инвестором;

5) мониторинг реализации проекта;

6) обеспечение обратной связи и изменение условий сделки с целью управления рисками частного инвестора.

Исходя из этого определяются принципы деятельности РЦГЧП ОГМУ. РЦГЧП:

1) должен быть встроен в систему органов государственного (муниципального) управления, решающих за дачи социально-экономического развития региона, являться частью этой системы;

2) решает задачи публичного сектора по социально-экономическому развитию региона, что является формализованной обязанностью регионального центра ГЧП;

3) руководствуется в своей деятельности приоритетами социально-экономического развития, утвержденными региональными властями;

4) уполномочен принимать решения по вопросам своей компетенции от имени региональных властей;

5) обладает компетенцией и бюджетом для осуществления деятельности по организации проектов ГЧП;

6) регулярно взаимодействует с государственными институтами развития по вопросам методологии организации проектов, обеспечивая тем самым качество решений ОГМУ, касающихся реализации проектов ГЧП;

7) работает по стандартизированному регламенту, обеспечивая легитимность и прозрачность процедур ГЧП, а также достижение результатов, пригодных для привлечения внебюджетного финансирования капитальных вложений;

8) обладает полномочиями по осуществлению контроля за исполнением обязательств ОГМУ, принятых перед частным партнером и финансирующими организациями по контракту ГЧП;

9) формирует собственные кадры, потенциал которых достаточен для организации проектов ГЧП и оценки качества работы внешних специалистов (организаций), привлеченных к работе над проектами.

Процесс деятельности ОГМУ в лице РЦГЧП по организации проектов ГЧП включает пять этапов:

1) разработка Программы проектов ГЧП;

2) принятие решения о подготовке проекта ГЧП;

3) подготовка проекта ГЧП до момента заключения контракта ГЧП;

4) подготовка проекта ГЧП до момента привлечения финансирования в проект ГЧП и вступления в силу контракта ГЧП;

5) мониторинг исполнения обязательств сторон по контракту ГЧП.

Программа проектов ГЧП формируется на среднесрочную перспективу и включает инвестиционные проекты регионального или муниципального значения, планируемые к запуску в течение последующих трех лет. При сборе информации необходимо обеспечить сбор проектных предложений, относящихся собственно к сферам деятельности, в которых может использоваться инструмент ГЧП, – объекты общественной инфраструктуры (системы энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, системы переработки твердых бытовых отходов, системы регионального транспорта, общественные здания и инфраструктура туризма).

При отборе проектов необходимо строго различать инвестиционные решения, которые входят в состав программы и не могут быть реализованы на условиях частного финансирования или бюджетного финансирования. В процессе анализа необходимо сформулировать четкие характеристики проекта:

• цели бюджетной эффективности, эффективности и/или качества публичных услуг, развития доступности систем общественной инфраструктуры, которые преследует проект;

• заказчика проекта ГЧП (регион, муниципальное образование, государственное или муниципальное предприятие);

• роль частного партнера в части повышения эффективности эксплуатации, улучшения управления, привлечения финансирования, принятия рисков проектирования, строительства, сбыта, регулирования и проч.;

• роль публичного заказчика в части повышения эффективности эксплуатации, улучшения управления, привлечения финансирования, принятия рисков проектирования, строительства, сбыта, регулирования и проч.;

• возможности привлечения частного партнера к достижению целей публичного заказчика (какие контрактные модели ГЧП могут быть использованы);

• представление имеющихся объективных технических и экономических данных по проекту.

Именно на этом этапе можно формировать целевые установки по проекту, которые не ограничатся реализацией частных проектов в отдельном населенном пункте, а будут предполагать осуществление на локализованной территории сети одинаковых проектов в муниципальных образованиях, позволяющей привлечь эффективных стратегических партнеров и добиться большего социально-экономического эффекта.

В последующем по каждому из проектов должна быть проделана работа с целью получения более детального представления о составляющих проекта (технические решения, финансовые показатели, юридическая модель и т.д.) и составе подготовительных работ (включая смету таких работ). Проводятся предварительные консультации с заинтересованными инвесторами, консультантами, общественными организациями, финансовыми организациями по резюме проекта. Определяются ожидания от него и требования к его организации. Определяется порядок достижения необходимого социально-экономического и бюджетного эффекта от реализации проекта на условиях ГЧП. Формируются технические задания для консультантов или ответственных исполнителей предпроектных работ, определяются источники их финансирования.

Непосредственная деятельность по подготовке проекта к реализации делится на два этапа. Первый состоит в выборе партнера и заключении контракта (соглашения) ГЧП. Второй этап начинается после завершения первого и имеет целью совместно с частным партнером обеспечить заключение необходимых соглашений с финансовыми организациями, предоставляющими средства для реализации проекта.

Юридическая подготовка проекта включает, как правило, следующие виды работ: анализ прав на имущество и оформление правоустанавливающих документов, анализ вопросов развития локальных нормативных актов; определение юридической структуры отношений участников проекта; подготовку проекта контракта; подготовку разделов конкурсной документации (проект контракта, правоустанавливающие документы для решения по конкурсу, процедура проведения конкурса).

Техническая подготовка проекта включает, как правило, следующие виды работ: техническую диагностику; определение целевых показателей качества и эффективности проекта; выработку принципиальных технических решений по их достижению; оценку стоимости по аналогам; анализ вопросов подготовки земельного участка (включая получение прав на участок, освобождение от застройки, перенос коммуникаций); анализ вопросов получения разрешений и согласований на реализацию проекта; оценку затрат на подготовку проекта (подготовка земли, проектирование, получение согласований и разрешений); подготовку разделов конкурсной документации (состав информации, порядок оценки технических предложений).

Экономическая подготовка проекта включает, как правило, следующие виды работ: анализ спроса и предложения по организации входящих финансовых потоков проекта; обоснование тарифов (цен); обоснование необходимых бюджетных субсидий или госзакупок услуг (если необходимо); обоснование бюджетной эффективности реализации проекта на условиях ГЧП; подготовку финансовой модели; подготовку и сдачу бизнес-плана проекта, составленного с учетом требований финансовых организаций; подготовку разделов конкурсной документации (бизнес-план, состав информации, критерии оценки предложений, порядок оценки финансовых предложений). При подготовке бизнес-плана и финансовой модели проекта выполняются требования институтов развития, в том числе Внешэкономбанка.

Предпроектные работы предусматривают формирование межведомственных групп государственных и муниципальных служащих для проведения тендера и управления исполнением контракта ГЧП, а также проведение мероприятий по их переподготовке.

В итоге предпроектных процедур предполагается проведение общественных слушаний по подготовленным документам. Общественные слушания могут включать в себя такие мероприятия, как сходы граждан, общественные и экспертные консультации, слушания в законодательных органах, распространение существенных сведений о проекте через средства массовой информации.

Решение ОГМУ о проведении тендера по результатам выполненных предпроектных работ должно включать в себя помимо формальных моментов:

• вопросы разработки проектной документации (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы технического консультанта);

• вопросы подготовки территории (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы технического консультанта);

• вопросы разрешений и согласований;

• вопросы доработки правоустанавливающих документов и развития локальной нормативной базы (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы юридического консультанта);

• вопросы выработки необходимых тарифных и иных решений, относящихся к экономическому регулированию, бюджетным субсидиям в проект, финансовому обеспечению работ ОГМУ по подготовке проекта (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы экономического консультанта).

По завершении тендера осуществляется работа по привлечению в проект частным инвестором внебюджетного финансирования на условиях заключенного контракта ГЧП. Последовательность действий на данном этапе определяется графиком переговоров частного инвестора с финансирующими организациями, но по продолжительности этот этап не может превышать установленный в конкурсной документации срок для введения контракта в силу. ОГМУ участвует в переговорах и презентациях частного инвестора с финансирующими организациями, разъясняет условия контракта, порядок деятельности по выполнению своих обязательств, механизмы обеспечения своих обязательств, принятых в рамках контракта, перед частным инвестором. При необходимости финансирующим организациям предоставляется дополнительная информация по проекту и деятельности ОГМУ. ОГМУ рассматривает предложения финансирующих организаций по коррекции контракта ГЧП в части, касающейся условий получения частным инвестором финансирования, и организации взаимодействия ОГМУ с финансирующими компаниями по реализации проекта. По результатам рассмотрения принимается решение о коррекции отдельных условий контракта, не являющихся существенными, а также о заключении дополнительных соглашений с финансирующими организациями и частным инвестором по вопросам взаимодействия при реализации проекта.

После завершения второго этапа работы по подготовке проекта и начала его фактической реализации осуществляется работа по мониторингу исполнения обязательств частных инвесторов и профильных подразделений ОГМУ, принятых в рамках контракта ГЧП. Важно не только организовать указанный мониторинг в части, касающейся исполнения обязательств частным партнером, но и контролировать исполнение обязательств подразделениями ОГМУ, выявлять объективные изменения среды реализации контракта, проводить его адаптацию, позволяющую добиваться целей партнерства. В ходе мониторинга ОГМУ должно определять потребность в усилении конкуренции за реализуемый контракт ГЧП с целью повышения эффективности его исполнения.