Государственно-частное партнерство: теория и практика

Глава 9 ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Международный опыт наглядно продемонстрировал, что механизм ГЧП весьма эффективен при создании новых и реконструкции действующих систем в жилищно-коммунальном хозяйстве. Привлечение внебюджетного и внетарифного финансирования со стороны частных инвесторов и операторов в эту сферу экономической деятельности особенно актуально в условиях экономического кризиса. Однако концепция функционирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства в последние годы строилась на ожидании региональными и муниципальными властями бюджетных денег, в первую очередь федеральных инвестиций, и опиралась на модель, при которой организацию обеспечения населения коммунальными услугами осуществляют муниципальные унитарные предприятия (МУП). Наделенные соответствующим имуществом и использующие его на праве хозяйственного ведения, МУПы являются фактически подразделениями администрации муниципалитета, которая устанавливает им тарифы (см. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210 ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса») и контролирует их деятельность. При этом критерием эффективности становится объем затрат на ремонт и содержание объектов коммунального хозяйства, а не качество услуг. Такая организация работы требует постоянной «закачки» бюджетных средств, ведет к постоянному росту тарифов на коммунальные услуги, их низкому качеству и сохранению высокой аварийности на коммунальных системах и объектах.

Принципиальное улучшение организации хозяйственной и финансовой деятельности операторов в отрасли может быть достигнуто путем внедрения механизмов ГЧП, увязывающих интересы власти, частных операторов и потребителей коммунальных услуг. Для власти участие в таком партнерстве – это возможность снизить нагрузку на бюджет и минимизировать риски, связанные с развитием и эксплуатацией коммунальных систем. Для бизнеса работа на объектах ЖКХ означает стабильность получения гарантированного дохода в течение длительного периода времени при условии квалифицированной организации операционной и инвестиционной деятельности.

Продолжительность действия соглашений о ГЧП позволяет партнерам реализовывать значительные инвестиционные программы с привлечением как собственных средств, включая государственное финансирование, так и кредитных ресурсов российских институтов развития и международных финансовых организаций.

9.1. Гражданско-правовые договоры в ЖКХ

В соответствии с российским законодательством при реализации проектов ГЧП могут использоваться сервисные контракты, контракты на управление, договоры аренды (в том числе с инвестиционными обязательствами) и концессионные соглашения .

Правовой основой при реализации сервисных контрактов , когда государственный сектор заказывает у частных компаний выполнение четко специфицированных услуг, являются законодательство о государственных и муниципальных закупках, бюджетное законодательство, положения Гражданского кодекса РФ в части регулирования договоров возмездного оказания услуг. По контрактам такого типа частным операторам чаще всего передаются достаточно простые функции, например по содержанию зданий, помещений и территорий, охране объектов, ведению бухгалтерского учета и др., в том числе на долгосрочной основе по инвестиционным проектам, осуществляемым на принципах ГЧП [102] . В ряде крупных городов сервисные контракты заключались между МУПами и муниципалитетами (в расчете на последующее акционирование последних) и привлекалось заемное финансирование ЕБРР (Ярославль, Сургут, Вологда), в частности под гарантии регионального правительства.

В гражданском законодательстве предусмотрена единственная форма контракта на управление – договор доверительного управления имуществом, по которому передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него доверительному управляющему. Таким имуществом согласно ст. 1013 ГК РФ могут быть «предприятия и другие имущественные комплексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу», что обусловливает целесообразность применения данного контрактного инструмента прежде всего в тех отраслях, где необходимо повышать эффективность управления объектами инфраструктуры, где текущее состояние объекта позволяет достичь ощутимого повышения качества функционирования и финансовых показателей деятельности. Для договора доверительного управления имуществом установлен предельный срок – пять лет. При этом в случае отсутствия заявления одной из сторон о прекращении договора по окончании срока его действия он считается продленным на тот же срок и на тех же условиях, какие были предусмотрены договором [103] .

Этот механизм обеспечен необходимой нормативной базой на региональном и муниципальном уровнях и достаточно широко используется в Москве, Санкт-Петербурге, Республике Татарстан, других регионах.