Итоги № 51 (2011)

Доля малая / Политика и экономика / В России

К Международному дню борьбы с коррупцией, отмечаемому по решению Генеральной Ассамблеи ООН 9 декабря, эксперты Transparency International обнародовали обновленный индекс восприятия коррупции. Россия в нем улучшила свои показатели, поднявшись за прошлый год на 11 ступеней — со 154-го на 143-е место (всего в нем 182 позиции). Правда, относительно этого улучшения эксперты не спешат радоваться: такой результат не означает, что коррупции в стране стало меньше, просто она трансформировалась. Об этом «Итоги» поговорили с главой Национального антикоррупционного комитета Кириллом Кабановым.

— Кирилл Викторович, что же такое коррупция в нашей стране и чем она отличается от коррупции в других странах?

— Отличие очень простое: если на Западе она провоцируется гражданином либо бизнесом, то у нас — системой управления. Большинство тех, кто в настоящий момент приходит на государственную службу, идут туда именно для того, чтобы зарабатывать деньги. Госслужба — это все что угодно: организованный бизнес, источник дохода, орудие производства, но уж никак не источник справедливости.

— Как вы считаете, люди идут в «систему», изначально ориентируясь на потенциальные выгоды?

— Примерно треть играют по корпоративным правилам, но готовы при определенных условиях от них отказаться, чтобы не рисковать. Еще треть — люди, которые не хотят с этим мириться. И оставшаяся треть действительно приходят во власть уже с определенной установкой. Это видно даже по студентам, которым я читаю лекции в вузах.

— То есть они намеренно идут учиться на госслужащих, предполагая в будущем брать взятки?

— Их мотивация такова: они хотят обладать неким статусом, быть успешными. Почему, например, столь высокий конкурс при поступлении на отделение госуправления юрфака? Потому что это прямая дорога в чиновники. Многим родители подсказывают, на кого учиться, надеясь, что таким образом устраивают ребенку хорошую жизнь. Приведу пример из жизни. Как-то, году в 2000-м, приехали ко мне знакомые из Смоленской области и привезли девочку, только окончившую школу. Совершенно простые люди, не имеющие никакого отношения к госслужбе. Они очень хотели, чтобы я помог устроить их дочь в таможенную академию. Спрашиваю: «А почему в таможенники-то, ведь у них очень низкая зарплата?» Отвечают: «Да вы что, у нас в области только таможенники хорошо живут». Если помните, в начале 90-х НИИ МВД проводил опрос среди подростков 14—15 лет на тему, кем бы они хотели стать в будущем. Девочки в основном выражали желание быть валютными проститутками, а мальчики — братвой. В начале 2000-х эти опросы повторили: девочки теперь хотели быть таможенницами либо налоговыми инспекторшами, мальчики хотели идти в правоохранительные органы и спецслужбы. Идея лучшей жизни не изменилась, изменились только механизмы ее достижения.

— Что все-таки послужило первичным фактором для укрепления коррупции в стране?

— В последнее время об этом ведется особенно много теоретических споров. Принято говорить, что тому способствовало разрушение демократических механизмов. Я считаю, не это главное. Причина не столько в подходах к формированию кадрового состава бюрократии, сколько в формировании самого общества. Оно со всем соглашается и все терпит. Знаете, есть такой научный термин: скрытый социальный договор. Это когда потребительская корзина растет — и вроде бы все хорошо. Пока скрытый социальный договор остается в силе, мы так и не будем обращать внимания на то, что ежегодно из страны уводятся 300 миллиардов долларов.

Есть и еще одна, очень серьезная, но скрытая причина коррупции — это процесс нарушения регенерации элиты. Элитой у нас теперь называют в основном нечистых на руку людей, проповедующих идеологию обогащения любыми средствами.

— Наверное, какое общество, такая и элита.

— Не согласен, потому что наша бюрократия оторвана от общества. Фактически она вытягивает общественные деньги из национального оборота и строит на них свое счастливое будущее за рубежом. Их цель — здесь работать, но не жить. При этом они понимают прекрасно, что у нас за это не понесут никакой ответственности. Ярким примером служит история с затягиванием ратификации Конвенции ООН против коррупции. Государственно-правовое управление президента и ряд других ведомств категорически воспротивились 20-й статье конвенции, где приводится определение незаконного обогащения как разницы между официальными доходами и реальными расходами, которую публичное лицо не может обосновать. Во всей конвенции по большому счету это единственный пункт, который может быть эффективен и, следовательно, является крайне болезненным для коррумпированных чиновников. На каком уровне у нас сейчас привлекают к ответственности? Едва-едва подняли до среднего, пощипали нескольких замгубернаторов и региональных представителей федеральных структур.

— Какие сектора госслужбы наиболее коррупционно емкие?

— Низовая коррупция, или бытовая, о которой у нас чаще всего говорят, то есть коррупция среди врачей, учителей, муниципальных служащих, рядовых милиционеров — не самая страшная для социума форма противозаконности, хотя также имеет опасные последствия. Но это верхушка айсберга. А вот чем следовало бы заняться всерьез, так это коррупцией системной и политической, которые наиболее ярко проявляются в управлении государственной собственностью, распределении бюджета, природных ресурсов, а также всего того, что попадает в зону интересов силовых структур.

Если говорить о системной коррупции, то она имеет устойчивые межведомственные связи и тарифы на услуги. Например, мы точно знаем расценки в судах. Обеспечение отсрочки или переноса судебного заседания — от 10 000 долларов, получение определения о приостановке рассмотрения дела — от 15 000 долларов, получение необходимого решения, удовлетворение требований — от 35 000 долларов.

В органах внутренних дел свои расценки. Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела либо его закрытие — от 50 000 долларов. Возбуждение уголовного производства — та же сумма. Затягивание дела, а также проведение выездной проверки по уголовному делу — от 25 000 долларов. В прокуратуре, например, отмена постановления следователя о возбуждении уголовного дела или, наоборот, об отказе в возбуждении — от 50 000 долларов... И это еще, как говорится, цветочки.

— А что же тогда ягодки?

— Тарифы в политической коррупции. Они, правда, «гуляют» — накануне недавних выборов цены значительно выросли. Низовая ставка — несколько миллионов долларов. За столько можно стать депутатом регионального масштаба.

— Что подогревает коррупцию в системе государственного управления?

— Помните, еще Алексей Кудрин докладывал президенту, что государство взяло на себя 1500 избыточных функций и 260 дублирующих. Были попытки трех административных реформ, задачей ставилось снижение количества госчиновников, а произошло, наоборот, их увеличение. Отношения в сфере управления государственной собственностью сегодня складываются таким образом, что по большому счету эта сфера представляет собой организованное сообщество, которое реализует лоббистские возможности в законах и подзаконных актах, принимаемых Госдумой. Недавно к нам приходили люди из одной известной табачной компании и жаловались на законопроект, который, по их мнению, призван не граждан защитить от табакокурения, а поставить под контроль производящие компании. Контролировать оборот производства и распределения табачных изделий теперь должна некая федеральная служба, отвечающая за экономическую безопасность. Вот оно — создание избыточной функции. А все потому, что там большие деньги: по официальным данным, у нас курит 40 процентов населения.

— Какой вид коррупции самый труднодоказуемый в плане привлечения к ответственности?

— Безусловно, политическая. Но вопрос не в том, что нет доказательств и фактов, а в том, что этим просто никто не будет заниматься. Благодаря коррупции в стране сложился феодально-вассальный строй: тебе дают надел в личное пользование, но главное — смотри, чтобы система работала. Простой пример. Есть в Москве очень большая старая больница, где работают многие хорошие специалисты. Туда пришел новый главврач, у которого имеются устойчивые связи с Минздравсоцразвития. Бюджет на ремонт этой больницы сразу увеличился почти на миллиард рублей. И новый главврач убежден, что фактически вкладывает государственные деньги в СВОЮ клинику. В медицине уровень коррупции пока еще не достиг критических значений, к которым стремится, но есть области, где коррупция напрямую связана с незамедлительными негативными последствиями.

— Например?

— Например, борьба с терроризмом. Чем больше ты борешься с терроризмом, тем больше получаешь полномочий и денег. Например, вводится режим контртеррористической операции, в день на него может бесконтрольно тратиться по несколько миллионов рублей. Получается, спецслужбам выгодно расширять полномочия. После теракта в Домодедово готовятся поправки в законодательство о том, что частные предприниматели должны отвечать за режим безопасности. И фактически каждый сотрудник ФСБ получает широкие возможности для решения своих коммерческих вопросов. Он сможет прийти к бизнесмену и сказать: родной, ты не тот металлоискатель поставил, давай-ка вот в этой компании закупи рамочки, потому что только они отвечают требованиям...

— У российской бюрократии есть еще и такая особенность: она часто использует силу. Решили рейдерским путем отобрать предприятие, но мало того — неугодного бизнесмена нужно посадить, загнобить...

— Случай с Магнитским — яркая иллюстрация. Основанием для его ареста явились данные из ФСБ о том, что он собирается скрыться. За два дня до того у него изъяли паспорт, но судья сказал: а может, у него второй паспорт? Да так любого можно посадить — на всякий случай. Отталкиваясь от случая с Магнитским, я высказал президенту свои опасения по поводу доминанты ФСБ на правоохранительном поле. Выходит, ее задача курировать все системы, в том числе и судебную. По сути, они контролируют контролеров, а должны заниматься другим — получать оперативную информацию, которая впоследствии ляжет в основание уголовного дела.

— Есть такая шутка: в России пока кому-нибудь взятку не дашь, борьба с коррупцией не начнется...

— Действительно, работа идет с большим трудом. Национальный антикоррупционный комитет образовался еще в 1998 году. На тот момент в ФСБ было подразделение, которое занималось борьбой с коррупцией в таможенной сфере. Увы, на примере той структуры я застал начало формирования системных коррупционных отношений. Я покинул стены спецслужбы и познакомился с уже бывшими на тот момент помощниками Ельцина Георгием Сатаровым, Михаилом Красновым. У нас возникла идея создать независимое аналитическое подразделение, которое могло бы проводить стратегическую оценку проблемных коррупционных явлений, систематизировать их как практики. Аналогичную идею тогда же вынашивал Сергей Степашин, он хотел создать полноценную структуру по противодействию коррупции по типу тех, что действуют в Гонконге и Сингапуре. За 80 дней своего премьерства он не успел реализовать задуманное, но буквально на второй день после отставки мы собрались у него на даче и договорились создать общественную организацию — Национальный антикоррупционный комитет. С самого начала мы работали в двух направлениях. Прежде всего по обращениям граждан, то есть мы имеем дело с реальными случаями. В день к нам обращаются порядка 20—30 человек, в основном из регионов. Второе направление — это теория, сбор материала. Сейчас готовим ресурс, где разместим информацию по конкретным чиновникам, уличенным в коррупции. Кстати, список Магнитского показал, что именно этого боятся.

— Нет ощущения, что вы бьетесь как рыба об лед?

— Вот что интересно. Допустим, мы готовим некие документы и передаем их президенту. Дальше он обращается к государственным органам и спецслужбам. Они дают информацию, которая им выгодна. В настоящий момент мы не можем сказать, что руководство страны получает объективную информацию, потому что есть интересы определенных групп. Мы честно написали об этом в докладе президенту. Если система саботирует любые посылы, которые могут нанести ей ущерб, то давайте тогда уже называть вещи своими именами: соберем сходку, на которой авторитеты будут принимать нужные им решения.

— Как можно этому противостоять?

— Можно взять пример ФБР, где на первом этапе борьбой с коррупцией занялась налоговая служба. Они собирали факты, которые потом разбирались в суде. Я вынашиваю мысль о создании такой же службы и у нас — например, в рамках ФСО. Для начала достаточно было бы штата в 15—20 человек. Параллельно можно делать и конкретные шаги. Недавно премьер-министр заявил, что Федеральный закон № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не работает. Система госзакупок по своей сути коррумпирована. Если мы возьмем госкорпорации, банки, то увидим много фамилий, которые созвучны с фамилиями наших высокопоставленных чиновников, причем это структуры, распределяющие ресурсы. Бюрократия связана, друзья друзей растягиваются по цепочке. С коллегами в Совете при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека мы обсуждали идею Сергея Степашина о том, что Счетная палата должна несколько изменить свои функции и контролировать бюджетный процесс на стадии его формирования на предмет обоснованности и целесообразности. Мы предложили Дмитрию Анатольевичу наделить Счетную палату такими полномочиями, пояснив, что тем самым есть возможность значительно ослабить коррупционные механизмы в этой системе. Другого варианта исправить ситуацию нет.

Григорий Санин

Ека­те­ри­на Мас­ло­ва

Екатерина Маслова