Политическое завещание

Примерная структура государственной власти, судебных и финансовых учреждений Франции в 1624 - 1661 годах

КОММЕНТАРИИ К ПРИМЕРНОЙ СТРУКТУРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ФРАНЦИИ

1 В отличие от Генеральных штатов, делегаты ассамблеи нотаблей не избирались по сословиям, а назначались королём. Фактически такие ассамблеи были прообразом верхней палаты классического монархического двухпалатного парламента, поскольку состояли из верхушки дворянского сословия, прелатов, представителей крупных городов, видных правоведов. Созывались в 1617 и 1626 гг., а затем был перерыв вплоть до 1787 – 1788 гг., когда возник кризис королевской власти, приведший в конечном итоге к Французской революции.

2 Теоретически возможность созыва этого сословно-представительного органа (прообраза нижней палаты двухпалатного парламента) существовала, хотя в действительности с 1616 по 1789 г. они не созывались, чтобы избежать всякой попытки возникновения во Франции парламентаризма на английский манер.

3 Провинциальные ассамблеи существовали в так называемых «провинциях со штатами» (pays d'etats), к которым относились Бретань, Бургундия, Прованс, Лангедок, Беарн и некоторые другие периферийные провинции, на тот момент сравнительно недавно вошедшие в состав французского королевства. Без ведома провинциальных ассамблей король не мог собирать налогов в конкретной провинции, они же отвечали за развёрстку суммы налога, определённой для провинции Государственным советом.

Наряду с провинциями со штатами имелись и утратившие свои былые привилегии провинции (pays d'election), управлявшиеся коллегиями чиновников (elus), которые прежде избирались, а затем стали покупать свои должности. Такими провинциями были Турень, Шампань, Лимузен и др.

Всего насчитывалось около 30 провинций этих двух типов.

Позднее, при Людовике XIV, появился ещё и третий тип провинций (pays d'imposition), к которому относились Руссильон, Франш-Конте, Эльзас и Лотарингия, присоединённые в результате Тридцатилетней войны (1618 – 1648 гг.), оказавшейся для Франции успешной во многом благодаря усилиям кардинала Ришельё. Эти провинции управлялись непосредственно королевскими интендантами.

4 Интенданты появились при Ришельё (1625 – 1634 гг.) сначала как инспекторы, чтобы в какой-то степени устранить недостатки в управлении, возникавшие из-за продажности должностей. Контролировали практически все подчинённые суды и учреждения: местные власти (президиальные суды, бальяжи и сенешальства), первичные податные округа, соляные склады и финансовые конторы, а также, постепенно, и губернаторов. Назначались королём и Государственным советом, регулярно сменялись или перемещались в другой финансовый округ (generalitt). Окончательно как чиновники с административными функциями утвердились в государственной иерархии при Людовике XIV (в 1664 – 1689 гг.). К 1789 г. во Франции насчитывалось 33 интенданта на 34 главных финансовых округа (т.к. интендант Лангедока ведал и Тулузским округом, и округом Монпелье).

Стали прообразом для наполеоновских префектов, каковые существуют по сегодняшний день.

5 Парижский парламент отказывался признавать за докладчиками двора статус верховных судей. Некоторое число докладчиков могло заседать в парламенте. В 1669 г. парламент пытался ограничить их число до 4-х.

6 Количество парламентов выросло до десяти после учреждения парламента в Метце (1633 г.).

7 Две палаты косвенных сборов (Дижона и Вьенна) были присоединены к парламентам – Дижонскому и Гренобльскому соответственно в 1630 и 1658 гг.

8 Первоначально губернаторы были представителями (наместниками) короля в провинциях, однако при Ришельё королевское правительство стало постепенно ограничивать их властные полномочия, в частности, из-за многочисленных злоупотреблений с их стороны (некоторые губернаторы пытались утвердить фактическую независимость своих провинций от центральной власти, частично присваивали собранные налоги и т.д.). Мало-помалу интенданты, призванные устранять эти нарушения и осуществлять надзор над губернаторами, забрали всю реальную власть в провинциях. При Людовике XIV губернаторские должности вообще стали чисто номинальными, поскольку лицам, их занимавшим, полагалось оставаться при дворе и было запрещено показываться в своих провинциях без особого распоряжения короля.

9 Финансовые конторы (др. назв. – конторы казначеев Франции) претендовали на статус верховных судов, однако канцлер Сегье лишил их этого статуса в 1653 г. Они также претендовали на статус выше статуса первичных податных округов, но это было признано только в 1640 – 1642 гг.

КРАТКИЙ АНАЛИЗ ПРОЕКТА РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ, ПРЕДЛОЖЕННОГО КАРДИНАЛОМ РИШЕЛЬЁ

Подробный анализ содержащегося в «Политическом завещании» финансового проекта (ч. II, гл. IX, разд. VII) проведён в книге: Люблинская А.Д. Франция при Ришельё: Французский абсолютизм в 1630 – 1642 гг. Л.: Наука, 1982. С. 96-121. На основе этого и других материалов мы изложим здесь только те положения проекта, которые касаются реформы бюджета (доходов и расходов), поскольку они могут вызвать у читателя наибольшие затруднения.

В указанной главе кардинал рассматривает состояние финансов государства и пути их реформирования. Его интересуют в связи с этим четыре вопроса:

I. Размеры и источники доходов государства.

II. Размеры и структура расходов государства.

III. Объёмы государственных резервов.

IV. Сумма налогов, взимаемых с народа, и пути облегчения налогового бремени. Вслед за ним последовательно разберём каждый вопрос.

В первую очередь кардинал отмечает, что недопустимо повышать доходы посредством увеличения косвенных налогов, ибо с удорожанием продовольствия и, как бы мы сейчас сказали, товаров широкого потребления государство не получит ожидаемой выгоды: граждане станут меньше тратить даже на самое необходимое (причём у дворян не будет хватать средств на экипировку своих сыновей и отправку их в армию), объёмы потребления внутри страны упадут, а излишки продуктов земледелия не найдут сбыта за границей из-за их дороговизны. Возрастёт и безработица.

Кардинал делает вывод, что налоги должны быть достаточными, чтобы обеспечивать не только насущные нужды государства, но и его доброе имя и великолепие – однако в разумных пределах.

Реформа доходов, по мнению Ришельё, может проводиться двумя способами:

1. Без существенных изменений по сравнению с имеющимся бюджетом.

2. Со значительными изменениями нынешнего бюджета и введением в него различных новшеств.

По первому варианту реформы планируется (а) произвести конверсию старых рент, выпущенных парижским муниципалитетом по ставке 8,33%, сократив доход по ним до 6,25%, и (б) уменьшить жалованье некоторым чиновникам (генеральным сборщикам, т.е. сборщикам налогов в главных податных округах), которые волей-неволей пойдут на это, так как скорее предпочтут потерять в доходах, чем совсем лишиться должностей в случае их выкупа и упразднения.

Во втором случае предполагается отменить ещё и талью в размере 17 млн ливров. Кардинал отмечает положительные и отрицательные стороны этого варианта. К положительным он относит повышение дохода от недвижимости (включая земельную собственность) для арендаторов, поскольку в таком случае им не пришлось бы платить талью (налог со всех видов доходов). Отрицательной стороной второго варианта является его новизна и радикальность. По мнению первого министра, коренные перемены должны производиться лишь в тех случаях, когда они совершенно необходимы, а во Франции дела обстоят далеко не худшим образом и её доходы вполне позволяют обеспечить расходы (см. ниже).

Таблица 1

Два проекта реформы доходов

По мнению кардинала, начинать реформу финансов надо с уничтожения бесполезных расходов, в первую очередь не подтверждённых документами наличных платежей, которые порождали бесчисленные злоупотребления. Однако поскольку некоторые из них необходимы (в частности, на секретные иностранные дела), то полностью ликвидировать их не представляется возможным, но следует уменьшить их сумму до 3 млн ливров.

Исключив или урезав излишние траты, государство должно не скупясь расходовать деньги всякий раз, когда того требует общественное благо.

Согласно расчётам кардинала, разница между доходами и расходами бюджета мирного времени составляет 10 млн ливров (на самом деле – 8,899 млн). Это видно из нижеследующей таблицы:

Таблица 2

Расходы мирного времени

Данная сумма в первый же мирный год может быть направлена на покрытие предполагаемого уменьшения тальи, которое предполагается осуществить в ходе реформы (см. ниже п. IV).

Государство обязано располагать денежными запасами для покрытия непредвиденных расходов, однако сумма этих сбережений должна быть пропорциональна доходам государства и количеству денег, находящихся в обращении, чтобы у подданных в достатке имелись средства для ведения торговли и уплаты налогов.

Поскольку радикальный вариант реформы кардинал временно отверг, он предлагает другие способы, при помощи которых можно расплатиться с долгами военного времени и полностью сбалансировать доходы и расходы.

Для начала он сопоставляет общую сумму доходов, размеры местных выплат и чистый доход, поступающий в казну:

Таблица 3

Сумма налоговых поступлений, тыс. ливров

На указанные в таблице местные выплаты, включающие в себя жалованья чиновникам, отвечающим за сбор налогов, проценты по рентам и займам и др., уходит львиная доля собранных с населения налогов (в среднем 57% от всех налогов). Стало быть, цель предлагаемой кардиналом реформы состоит в том, чтобы максимально эти выплаты сократить (по мнению Ришельё, полностью их упразднить нельзя, так как они необходимы для обеспечения существования государства).

Он предлагает три способа уменьшения обременительных выплат:

1. Зачесть в уплату чересчур высокие доходы, полученные некоторыми частными лицами по своим должностям, займам, рентам и т.д. Как считает кардинал, это было бы справедливо, поскольку при подсчётах наверняка выяснится, что эти лица сполна получили не только причитавшиеся им проценты, но и возмещение собственно капитала, однако вместе с тем и неразумно, ибо лишение частных лиц их процентных доходов по рентам и займам подрывает будущую кредитоспособность правительства, т.к. доверие потенциальных кредиторов ослабнет.

2. Выкупить все долговые обязательства (ренты, займы, должности и т.д.) по текущей рыночной цене. Здесь возникает проблема с определением ставки выкупа, поскольку для облегчения сбыта эти обязательства выпускались часто по цене ниже номинальной, с фактической доходностью 25%, тогда как по номиналу она составляла лишь 6,25%[766]. Хотя и этот способ справедлив, всё-таки прибегать к нему нельзя, так как он вызовет массу нареканий и протестов.

3. Наконец, выкупить по рыночной цене излишние обязательства, выплатив возмещение владельцам должностей, рент и держателям займов, которые предполагается упразднить. Это нельзя сделать ни в течение долгого срока (из-за свойственной французам нетерпеливости), ни одномоментно (потребовались бы громадные средства), а потому кардинал предлагает такой способ выкупа обязательств, при котором производятся регулярные выплаты (равными долями), направляемые на постепенное погашение как процентов, так и основной суммы долга.

Таблица 4

Сроки выкупа лишних обязательств[767]

Следует отметить, что существует четыре основных способа погашения долговых обязательств или займов (приведём пример для кредита на сумму в 1 тыс. ливров, взятую в долг на 5 лет под 10% годовых).

1. Регулярное (ежегодное) погашение процентов в течение срока кредитования, а основной суммы – в конце него. В случае с государственными займами проблема выплаты осложняется тем, что, когда наступает срок погашения кредита (облигаций или других обязательств), государство за неимением средств в бюджете может произвести его реструктуризацию (или выпустить новые облигации). Фактически этот срок иногда отодвигается до бесконечности, основная сумма займа (или другого обязательства) никогда не погашается, а обслуживание кредита ограничивается регулярной выплатой процентов.

2. Регулярная (ежегодная) выплата одинаковых долей основной суммы вместе с процентами на остаток долга:

3. Выплата и процентов, и основной суммы в конце срока кредитования:

4. Регулярная (ежегодная) выплата одинаковых сумм в течение всего срока кредитования; эти суммы направляются как на постепенное погашение основной суммы кредита, так и процентов на остаток долга:

Фактически кардинал предлагает перейти от первой схемы к четвёртой, т.е. к более разумному управлению государственными финансами, чтобы огромная часть бюджета не уходила на выплаты по долгам. Он намеревался постепенно погасить эти обязательства, тогда как до него выпуск рент рассматривался как постоянный источник доходов государства и об их погашении никто никогда всерьёз и не помышлял.

Например, в случае займа на сумму 1000 ливров, взятого под 12,5% годовых, выплаты были равны 125 ливрам в год. Кардинал предлагает увеличить размеры этих выплат, чтобы одновременно с процентами погасить и основную сумму долга. Те сроки, которые он предлагает (7,5; 8,5 и 11-12 лет для долговых обязательств со ставками 20%, 16,67% и 12,5% соответственно), вполне реальны; они показывают, что он рассчитал таким образом, чтобы все проценты были равны или примерно равны занятому капиталу (при названных им сроках на выплату процентов уходит 101%, 94% и 98% от основной суммы, соответственно).

Сама сумма выплат увеличивается при этом незначительно: например, при займе в 1000 ливров достаточно вместо 125 ливров, ежегодно (и практически до бесконечности) направляемых на выплату процентов, выплачивать по 165 ливров в течение 12 лет. Иначе говоря, повысив размер этих выплат в государственном бюджете на 32%, можно избавиться от долгов (и процентов по ним) всего лишь за 12 лет.

Число лет, необходимых на выплату суммы долга, можно вывести из следующей формулы:

где

С – сумма долга,

t – процентная ставка (в десятичном измерении),

N – срок выплаты (в годах),

А – размер ежегодной выплаты.

Например, если речь идёт о той же сумме 1000 ливров, взятой сроком на N лет под 12,5% годовых:

Надо найти такое N, чтобы А * N = 2000 (если считать проценты равными капиталу, см. выше).

Отсюда:

И т. д.

В конечном итоге, используя логарифмы[768] или методом подбора, находим N = 12,2 лет (и, соответственно, 7,4 и 9 лет для обязательств со ставками 20% и 16,67%, что весьма близко к срокам, предложенным Ришельё (см. табл. 3)).

Проект кардинала о выкупе рент посредством погашения капитала одними процентами вызвал критику со стороны как Вольтера, так и некоторых историков (виконт д'Авенель и др.), которые, не вникнув в суть вопроса, поспешили объявить о том, что первый министр Людовика XIII совершенно не разбирался в финансах (но в таком случае непонятно, как он тогда сумел составить себе огромное состояние).

Ришельё объясняет, почему именно указанные выше виды долговых обязательств были выбраны им для погашения в первую очередь. Ренты он предлагает выкупить по причине их низкой цены, а должности финансовых чиновников в первичных податных округах – по той же причине и, кроме того, из-за многочисленных злоупотреблений со стороны названных чиновников. Другие должности, по его мнению, можно будет выкупить, предварительно изменив условия полетты таким образом, чтобы они упали в цене.

Однако среди обязательств есть и такие, что не подлежат выкупу.

Во-первых, это нужные и дорогие должности ряда высших судебных и финансовых чиновников. Более того, нельзя и сокращать им жалованье; лишь у генеральных сборщиков оно может быть урезано на треть. Это даст 552 тыс. ливров экономии: 23 сборщика в 24 главных податных округах получают по 3 тыс. ливров – всего 1656 тыс. ливров. Сокращение их жалованья на треть и принесёт казне дополнительно 552 тыс. ливров (см. выше табл. 1, проект 1).

Во-вторых, нельзя погасить и старые ренты, выпущенные парижским муниципалитетом с доходностью 8,33%, так как они дороги и прочно вошли в обиход, являясь частью имущества семей и учреждений (монастырей, больниц и т.д.). Однако можно понизить выплачиваемые по ним проценты до 6,25%. Таким образом, если до конверсии рент по ним ежегодно выплачивалось 2556,59 тыс. ливров (1231,41 тыс. – на габель, 851 тыс. – на косвенные налоги и 474,18 тыс. – на талью), то после конверсии сумма выплат будет равна 1918,2 тыс. ливров, т.е. экономия составит 638,39 тыс. или 24% (у кардинала – 1 млн ливров). Однако даже после конверсии до 6,25% старые ренты будут более доходными для их держателей, чем частные (поземельные) ренты, которые приносят не более 5,55%.

Что же касается вышеупомянутых рент и должностей на сумму 30 млн ливров, которые предполагается выкупить полностью, то, по мнению Ришельё, все три операции было бы целесообразно осуществить в течение 7-8 лет. Для ускорения выкупа должностей (и займов) мелких финансовых чиновников (в течение тех же 7-8 лет, а не 11-12, как это предусмотрено планом) он считает необходимым создать чрезвычайный фонд в размере 48 млн ливров, отдав эту операцию на откуп. Кардинал полагает, что в мирное время откупщики уже не смогут наживаться на продаже новых рент, должностей, займов и т.д., поскольку государство перестанет их создавать, а напротив, займётся их выкупом, в чём им придётся участвовать.

Таким образом, в течение 7-8 лет государство освободится от необходимости ежегодно расходовать 30 млн на выплаты по долговым обязательствам, а по истечении этого срока с народа можно будет снять половину налогового бремени (т.е. суммы тальи).

Таблица 5[769]

Сумма налоговых поступлений после реформы

2 См. выше табл. 1 (проект 1) и Главу IX, Раздел VII наст.изд. (доходы по всем откупам).

Вычтя из 45,1 млн ливров, ранее направлявшихся на различные местные выплаты, указанные 30 млн, необходимо от остатка отнять ещё 1,5 млн, сэкономленных в результате снижения процента по старым рентам (1 млн) и сокращения на треть жалованья генеральным сборщикам (552 тыс.). При этом невыкупленными останутся старые ренты (с новой ставкой доходности 6,25%) на сумму около 2 млн ливров в год, а также жалованья чиновникам в размере примерно 11,5 млн.

Собираемые налоги в размере 57 млн ливров будут частично направлены на платежи по этим и другим оставшимся обязательствам, а также на погашение долгов военного времени.

Таковы вкратце предложения кардинала Ришельё по поводу реформирования государственных финансов. Надо сказать, во многом они повторяют идеи и мероприятия герцога де Сюлли, управлявшего финансами во время царствования короля Генриха IV и старавшегося привести их в порядок после нескольких десятилетий полного хаоса, вызванного гражданскими войнами 2-й пол. XVI в. В частности, это касается выкупа и конверсии рент, накопления резервов в казне и др. Кроме того, некоторые предложения Ришельё заимствовал из представленных ему проектов реформы, составлявшихся в 1638 – 1639 гг. финансовым управлением (аналог нынешнего министерства финансов).

Осуществить намеченные меры на практике кардиналу не удалось, поскольку до заключения мира он не дожил, однако во многом они были реализованы в 1660-х годах Кольбером, министром короля Людовика XIV.