Политичестки ред и политически упадък

1. КАКВО ОЗНАЧАВА ПОЛИТИЧЕСКО РАЗВИТИЕ?

Политическо развитие и неговите три компонента: държавата, върховенството на правото и отчетността ► Защо всички общества са предразположени към политически упадък ► Планът на книгата ► Предимства на балансираната политическа система

Политическо развитие са настъпващите с течение на времето промени в политическите институции. Те се различават от промените в политиката или политическите действия: министър – председателите, президентите и законодателите идват и си отиват, законите се променят, но основополагащите правила на организация на обществата определят политическия ред.

В първия том на тази книга обсъждам три основни категории институции, които са в основата на политическия ред: държавата, върховенството на правото и механизмите за отчетност. Държавата е йерархична, централизирана организация, която притежава монопола на легитимната власт върху определена територия. Освен че се характеризират с различни степени на сложност и адаптивност, държавите са повече или по – малко неперсонални: ранните държави са ограничени в рамките на домакинството на владетеля и са „патримониални“, защото облагодетелстват и функционират чрез семейството и приятелите на владетеля. За разлика от тях в съвременните, по – развити държави съществува разграничение между частните интереси на управляващите и обществения интерес на цялата общност. Те се стремят да се отнасят към гражданите по по – неперсонален начин чрез прилагане на закони, назначаване на длъжностни лица без фаворизиране на роднини и приятели и т.н.

Върховенството на правото има много възможни определения като право и ред, имуществени права и изпълнение на договорите или съвременното западноевропейско разбиране за правата на човека, което включва равни права за жените и расовите и етническите малцинства. Определението за върховенство на правото, което използвам в настоящата книга, не е свързано с конкретно разбиране за правото. По – скоро имам предвид набор от правила за поведение, които отразяват широкия обществен консенсус и са задължителни и за най – могъщите политически актьори, било то крале, президенти или министър – председатели. Ако управниците могат да променят законите в своя изгода, върховенство на правото не съществува, дори ако тези закони се прилагат еднакво по отношение на останалата част от обществото. За да бъде ефективно, върховенството на правото трябва да се гарантира от отделна съдебна институция, която е независима от изпълнителната власт. Според това определение върховенството на правото не е свързано с конкретен правоприлагащ орган като тези в съвременните САЩ или Европа. Върховенство на правото като ограничение на политическата власт е съществувало в древния Израел, в Индия, в мюсюлманския свят, както и в християнския Запад.

Трябва да се прави разлика между върховенство на закона и „управление чрез закони“. Последното означава управление чрез издавани от владетеля заповеди, които не са задължителни за самия него. Както ще видим, управлението чрез закони понякога е по – институционализирано, справедливо и прозрачно и изпълнява някои от функциите на върховенството на правото, ограничавайки дискреционната власт на владетеля.

Отчетно е онова управление, което е отзивчиво към интересите на цялото общество – това, което Аристотел нарича общо благо, – а не само към собствените си егоистични интереси. В днешно време под отчетност разбираме най – вече процедурната отчетност, т.е. провеждането на периодични свободни и честни многопартийни избори, което позволява на гражданите да избират и контролират своите управници. Но отчетността може да бъде и субстантивна: управниците могат да откликват на интересите на обществото, без да прибягват до процедурна отчетност. Неизбраните правителства могат в много голяма степен да се различават по отзивчивостта си към обществените потребности, поради което в „Политика“ Аристотел прави разграничение между монархия и тирания. Все пак обикновено съществува силна връзка между процедурната и субстантивната отчетност, тъй като не бихме могли да очакваме от един неограничен владетел да проявява отзивчивост към общото благо дълго време. Когато използваме думата „отчетност“, в повечето случаи имаме предвид съвременната демокрация от гледна точка на процедурите, чрез които правителствата откликват на потребностите на своите поданици. Трябва да имаме предвид обаче, че добрите процедури невинаги водят до добри субстантивни резултати.

Държавните институции концентрират власт и позволяват на общността да я използва за съблюдаване на законите, опазване на мира, защита срещу външни врагове и осигуряване на необходимите публични блага. За разлика от това върховенството на правото и механизмите за отчетност ограничават властта на държавата и гарантират тя да бъде използвана по контролиран и консенсусен начин. Уникалното при съвременната политика е, че политическата система би могла да бъде едновременно стабилна и ефективна, но и принудена да действа само в установените от закона и демократичния избор рамки.

Тези три категории институции могат да съществуват в различните политически форми на управление както независимо една от друга, така и в различни комбинации. Така например Китайската народна република е силна и добре развита държава, но със слабо върховенство на правото и никаква демокрация. В Сингапур има върховенство на правото, но много ограничена демокрация. В Русия има демократични избори, държавата успешно потиска дисидентските движения, но не се справя с предоставянето на услуги, а върховенството на правото е слабо. В много провалени държави като Сомалия, Хаити и Демократична република Конго в началото на XXI в. държавата и върховенството на правото са слаби или не съществуват, независимо че в Хаити и Демократична република Конго се провеждат демократични избори. За разлика от горните примери политическият модел на либералната демокрация е хармонично съчетание от трите групи институции – държава, върховенство на правото и демократична отчетност. Силна държава без сериозни контролни механизми е диктатура; слаба държава, контролирана от голям брой второстепенни политически сили, е неефективна и често нестабилна.

В първия том обсъждам проблема как съвременните развиващи се страни и международната общност се сблъскват с проблема „да настигнеш Дания“. Под „Дания“ нямам предвид конкретната държава, а по – скоро едно въображаемо проспериращо, демократично, сигурно и добре управлявано общество с ниски нива на корупция. В него трите политически институции – компетентна държава, върховенство на правото и демократична отчетност – би трябвало да са в съвършен баланс. Международната общност би желала да превърне Афганистан, Сомалия, Либия и Хаити в такива идеални държави, но няма никаква представа как би могло да стане това. Както вече отбелязах, проблемът отчасти се състои в това, че не разбираме как самата Дания се е превърнала в Дания, поради което не осъзнаваме сложността на политическото развитие и свързаните с него проблеми.

Най – малко проученото и най – слабо разбираното положително качество на Дания е как тя успява да осъществи прехода от патримониална към съвременна държава. В първата владетелите получават подкрепа от приятелски и семейни кръгове, които се облагодетелстват в замяна на своята политическа лоялност; във втората от органите на властта се очаква да обслужват и защитават обществените интереси и да не използват служебното си положение за лична изгода. Как успява Дания да изгради бюрократична йерархия, която да обслужва общественополезни цели, да притежава професионална компетентност, ефективно разделение на труда и назначенията да са въз основа на личните качества?

Днес дори най – корумпираните диктатори не си позволяват да твърдят – като някои ранни крале или султани, – че техните страни са тяхна „собственост“ и могат да правят с тях каквото си искат. Всеки признава, поне на думи, съществуването на разграничение между публичен и частен интерес. Това е довело до превръщането на патримониализма в „неопатримониализъм“, при който политическите лидери възприемат привидните форми на съвременното държавно управление с бюрократично администриране, правни системи, избори и т.н., но всъщност управляват в собствена изгода. По време на предизборни кампании щедро се обещават обществени блага за всички, но държавата не е неперсонална: облагодетелствани са политическите поддръжници в замяна на техните гласове и активно участие в масови митинги. Този модел на поведение е очевиден в много страни – от Нигерия до Мексико и Индонезия. Дъглас Норт, Джон Уолис и Бари Уайнгаст използват алтернативен термин за неопатримониализма, „режим на ограничен достъп“ където коалиция от рентоориентирани елити използват своята политическа власт, за да попречат на свободната конкуренция както в икономическата, така и в политическата сфера. Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсън използват термина „екстрактивни“ за този феномен. На даден етап в човешката история всички управления биха могли да бъдат описани като патримониални, с ограничен достъп или екстрактивни.

Въпросът е как възникват подобни политически системи в съвременните държави? Цитираните по – горе автори добре описват прехода, но не предлагат динамична теория на промяната. Както ще видим, няколко фактора допринасят за модернизирането на държавата. От историческа гледна точка военната надпревара е много по – определящ фактор за политическо реформиране от икономическите интереси. Вторият двигател на промените е обществената мобилизация в резултат на индустриализацията. Икономическият растеж създава нови социални групи, които с течение на времето се организират за колективни действия и се стремят към политическо участие. Този процес невинаги води до изграждането на съвременни държави, но при подходящи условия допринася за това.

Според определението на Самюъл Хънтингтън в своето развитие политическите институции стават по – сложни, адаптивни, независими и последователни. Но, твърди той, могат да претърпят и упадък. Предназначението на институциите е да задоволяват определени потребности на обществото като воденето на война, справянето с икономически конфликти и контролирането на социалното поведение. Но като повтарящи се модели на поведение те могат също така да закостенеят и да не успеят да се адаптират към променилите се обстоятелства, в резултат на които са възникнали. Характерният за човешкото поведение консерватизъм придава на утвърдените институции емоционална значимост. Всеки, който предложи премахването на Британската монархия или отмяната на Американската конституция, или свалянето на японския император и заменянето им с нещо ново и по – добро, ще се сблъска с огромни и непреодолими трудности.

Съществува още един фактор за политически упадък освен неспособността на институциите да се адаптират към новите обстоятелства. Естествената човешка социабилност се основава на роднински отбор и реципрочен алтруизъм – т.е. облагодетелстване на семейството и приятелите. Докато съвременното политическо управление се стреми да утвърди принципите на неперсоналността, елитите в повечето общества предпочитат да разчитат на подкрепата на семейството и приятелите едновременно като инструменти в защита на собствените им позиции и като облагодетелствани за техните усилия. Когато успеят да го направят, елитите „пленяват“ държавата, което намалява нейната легитимност и отговорност към обществото като цяло. Дългите периоди на мир и просперитет често осигуряват условията за това „пленяване“ от страна на елитите, което може да доведе до политическа криза, ако бъдат последвани от икономически спад или външно политическо сътресение.

В първия том разгледахме много такива примери. Великата китайска династия Хан рухва през III в., когато елитни семейства отново вземат властта в свои ръце и продължават да контролират китайската политика през следващите династии Суй и Тан. Мамелюкският режим в Египет, който се опира на турските роби войници, се сгромолясва, когато робите управници започват да сключват бракове и да се грижат за собствените си деца, както в случая със спахиите и еничарите – конницата и пехотата, – на които се крепи османската власт. Франция по времето на Стария режим се опитва да изгради модерна централизирана администрация от средата на XVII в. Но постоянните фискални нужди на монархията я принуждават да корумпира администрацията чрез откровена продажба на публични длъжности на заможни хора – практика, известна като подкупност. В тези два тома използвам думата „репатримониализация“ за превземането на привидно неперсонални държавни институции от могъщи елити.

Съвременните либерални демокрации са не по – малко предразположени към политически упадък от другите форми на управление. Нито едно съвременно общество вероятно никога няма да се възвърне изцяло към своя племенен стадий, но на всяка крачка наблюдаваме примери за „племенното“ – от улични банди до клиентелизъм, политически патронаж и търговия с влияние на най – високи управленски нива в съвременната политика. Макар всеки в съвременната демокрация да говори на езика на универсалните права, мнозина предпочитат да си осигурят привилегии като специални изключения, субсидии и облаги за себе си и за своите семейства и приятели. Някои учени изтъкват, че отговорните политически системи разполагат със самокоригиращи се механизми за предотвратяване на упадъка: ако управлението е слабо или корумпирани елити са пленили държавата, не – елитите просто могат да им отнемат властта. Има моменти в историята на развитието на съвременната демокрация, когато това се е случвало. Но няма никаква гаранция, че подобно самокоригиране неминуемо ще се осъществи, било поради слаба организираност на не – елитите или защото не успяват да разберат собствените си интереси. Консерватизмът на институциите често прави реформата изключително трудна. В резултат на което политическият упадък води или до бавно повишаване на нивата на корупция и по – ниски нива на ефективно управление, или до насилствени популистки реакции спрямо манипулациите на елитите.

В първия том проследявам възникването на държавата, върховенството на правото и демократичната отчетност до Американската и Френската революция. Тези революции бележат момента на възникване на тези три категории институции, които характеризират либералната демокрация. В настоящия том проследявам динамиката на тяхното взаимодействие до началото на XXI в.

Общото между двата тома е белязано от началото на една трета революция, последиците от която са още по – съществени – Индустриалната революция. Продължителните исторически приемствености, описани в първия том, създават впечатление, че обществата са хванати в капана на своето историческо минало, което ограничава избора им на форма на политическо устройство в бъдеще. Това е неточно разбиране на еволюционната история, разказана в този том, но всякакъв исторически детерминизъм става още по – необоснован с разгръщането на индустриализацията. Политическите аспекти на развитието са тясно свързани по сложен начин с икономическите, социалните и идеологическите измерения. Тези взаимовръзки ще бъдат предмет на следващата глава.

Индустриалната революция значително увеличи темпа на нарастване на производителността на глава от населението в индустриализиращите се общества, което е причина за огромни социални последици. Устойчивият икономически растеж засилва темповете на промяната във всички измерения на развитието. Между някогашната династия Хан от II в.пр.Хр. и династия Цин от XVIII в. не настъпват съществени промени нито в сферата на китайската аграрна политика, нито на китайската политическа система; далеч по – значителни промени настъпват през следващите два века, отколкото през предходните две хилядолетия. Този бърз темп на промени продължава и през XXI в.

Първа част на настоящата книга насочва вниманието си към онези части на света, които първи преживяват тази революция, а именно Европа и Северна Америка, където възникват първите либерални демокрации. В нея се опитвам да отговоря на въпроса защо в началото на XXI в. за държави като Германия са характерни съвременни, относително некорумпирани държавни администрации, докато държави като Гърция и Италия все още страдат от клиентелистки политики и високи нива на корупция. И защо Великобритания и САЩ, чиито публични сектори бяха разядени от клиентелизъм през XIX в., успяват да ги реформират в по – съвременни бюрокрации, чиито служители са назначавани въз основа на лични качества?

Както ще видим, отговорът в някои отношения е обезсърчителен от гледна точка на демокрацията. Най – ефикасните съвременни бюрокрации са изградени от авторитарни режими в стремежа им да гарантират националната сигурност. Както видяхме в първия том, това се отнася за Древен Китай, а също така и за забележителния пример за съвременно бюрократично управление в Прусия (която по – късно се превръща в обединителката на Германия), чиято слаба геополитическа позиция я принуждава да изгради ефективна държавна администрация. От друга страна, държави, които се демократизират, преди да изградят съвременни администрации, развиват клиентелистки публични сектори. Първата държава, в която се случва това, са Съединените щати, която е и първата държава, разрешила избирателни права на всички бели мъже през 20 – те години на XIX в. Същото се отнася и за Гърция и Италия, които поради различни причини не успяват да изградят силни съвременни държави преди разширяването на избирателните права.

Следователно последователността е от огромно значение. Държави, в които демокрацията предшества съвременното държавно строителство, се сблъскват с далеч по – големи проблеми при изграждането на добра управленска структура от тези, чиято държавна администрация е наследство от времето на абсолютизма. Държавно строителство след утвърждаване на демокрацията е възможно, но това често е свързано с мобилизацията на нови социални актьори и силно политическо ръководство, за да бъде осъществено. Такава е историята на Съединените щати, където клиентелизмът беше преодолян от коалиция, която включваше бизнесмени, чиито интереси бяха ощетени от слабата публична администрация, недоволните от корупцията в железниците фермери и градски реформатори от нововъзникналата средна класа.

Има още една потенциална точка на напрежение между силни, способни държави и демокрацията. Изграждането на държавност се основава на формирането на национална идентичност, която благоприятства привързаността към семейството, племето, региона или етническата група. Формирането на национална идентичност понякога протича отдолу нагоре, но би могла да бъде продукт на политика от позиция на силата, осъществявана чрез ужасни насилия при присъединяването, изселването, обединяването или „етническото прочистване“ на различни групи. Както в случая със съвременната публична администрация, силна национална идентичност често най – ефективно се формира при авторитарни условия. Демократични общества със слаба национална идентичност често се сблъскват със сериозни затруднения при формулирането на общи национални цели. Много мирни съвременни либерални демокрации всъщност са наследници на продължителни периоди на насилие и авторитарно управление, за които удобно са забравили. За щастие, насилието не е единственото средство за постигането на национално единство; идентичностите могат също така да бъдат променяни в съответствие с изискванията на политиката от позиция на силата или въз основа на всеобхватни идеи като тази за самата демокрация, което ограничава изключването на малцинства от националната общност.

Във Втора част проследявам също така възникването или не – възникването на съвременни държави, но в контекста на не – западния свят, до голяма степен колонизиран и завладян от европейските сили. Развили местни форми на социална и политическа организация, обществата в Латинска Америка, Близкия изток, Азия и Африка внезапно се сблъскват с коренно различна система още при първия си контакт със Запада. В много случаи колониалните сили завладяват, подчиняват и поробват тези общества, като изтребват местното население чрез войни и болести и заселват техните земи с чужденци. Но дори когато проблемът не е в прибягването до физическа сила, европейският модел на управление подкопава легитимността на традиционните институции и много общества изпадат в състояние, при което нито са автентично традиционни, нито възприемат западноевропейските стандарти. По тази причина не е възможно да се говори за институционално развитие в не – западния свят без позоваване на чужди или внесени институции.

Има много теории защо институциите се развиват по различен начин в различните части на света. Според някои това се дължи на обективните географски и климатични условия. Според икономистите заради икономии от мащаба екстрактивни индустрии като минната и тропическото земеделие в огромни плантации насърчават експлоатацията на робски труд. Твърди се, че тези икономически начини на производство са причина за възникването на авторитарни политически системи. За разлика от това райони, които са благоприятни за развитието на семейно земеделско стопанство, съдействат за възникването на политическа демокрация благодарение на по – равномерното разпределение на материалните блага. Веднъж изградена, една институция трудно може да бъде променена независимо от настъпилите промени, които намаляват зависимостта от географските и климатичните условия.

Но географията е само един от многото фактори, определящи политическите резултати. Политиките на колониалните сили, продължителността на тяхното управление и видът ресурси, които са инвестирали в колониите, са от съществено значение за изграждането на постколониалните институции. Всяка генерализация на климатичните и географските условия се сблъсква с важни изключения: малката централноамериканска държава Коста Рика би трябвало да се превърне в типична бананова република, но в момента тя е сравнително добре управлявана демокрация с процъфтяващи експортни отрасли и екотуризъм. За разлика от нея облагодетелстваната със своята земя и климат Аржентина, подобни на тези в Северна Америка, е нестабилно развиваща се държава, в която периодично се редуват военни диктатури, нестабилни икономически показатели и слабо популистко управление.

Географският детерминизъм прикрива многото начини, чрез които хората в колонизираните страни участват в обществено – политическия живот, а те играят ключова роля при изграждането на собствените си институции независимо от чуждестранното господство. Най – успешните незападни държави днес са точно тези с най – развитите местни институции преди контакта им със Запада.

Комплексните причини за различните пътища на развитие са най – очевидни при съпоставянето между Субсахарска Африка и Източна Азия, най – зле и най – добре развиващите се региони в света в икономическо отношение през последните петдесет години. Субсахарска Африка никога не изгражда стабилни местни държавни институции до контакта си със Запада. Когато в края на XIX в. европейските колониални държави започват „боричкането за Африка“, скоро откриват, че новите колонии едва успяват да платят цената за собствените си администрации. По тази причина Великобритания възприема политика на непряко управление[7], което оправдава минималното инвестиране от нейна страна при изграждането на държавни институции. Следователно ужасното колониално наследство е по – скоро в резултат на бездействие, отколкото на действия. За разлика от региони като Индия и Сингапур, където се правят по – сериозни политически инвестиции, колониалните държави не изграждат силни институции, способни да контролират населението. Институциите в общества със слаби държавни традиции биват подкопани, без на тяхно място да бъдат изградени съвременните такива. Резултатът е икономическата катастрофа в региона след възстановяването на независимостта.

Което е в рязък контраст с Източна Азия. Както вече видяхме, Китай изобретява модерната държава и има най – старата традиция на централизирана бюрокрация в света. Той завещава тази традиция на съседните Япония, Корея и Виетнам. Именно тази силна държавна традиция позволява на Япония да избегне западната колонизация. В Китай държавността рухва и традициите биват сериозно подкопани по време на революциите, войните и окупациите през XX в., но са възстановени от комунистическата партия в една по – модерна форма след 1978 г. В източноазиатските общества ефективните публични институции са в основата на икономическия успех. Азиатските държави са създадени въз основа на добре обучени технократски бюрокрации, на които е предоставена достатъчна самостоятелност да ръководят икономическото развитие, като се избягват формите на престъпна корупция и хищническо поведение, характерни за управленията в други части на света.

Латинска Америка се намира между тези крайности. Независимо от големите предколумбови империи в региона никога не са изграждани мощни държавни институции от типа на източноазиатските. Съществуващите политически структури са унищожени от завоевания и болести и заместени от заселнически общности, които донасят със себе си авторитарните и меркантилни институции, които преобладават в Испания и Португалия. Климатичните и географските условия допринасят за разпространението на експлоататорско земеделие и екстрактивни индустрии. По това време в по – голямата част от Европа управляват авторитарни режими, но латиноамериканската йерархична система е белязана също така от расова и етническа принадлежност. Тези традиции са изключително устойчиви дори в страна като Аржентина, чиито климатични и географски условия, както и етнически състав би трябвало да благоприятстват социално равноправие от типа на северноамериканското.

Следователно съществените различия в съвременното развитие на държавите от Субсахарска Африка, Латинска Америка и Източна Азия се дължат на характера на местните държавни институции преди контакта със Запада. Държавите със силни институции отпреди това успяват да ги възстановят след период на разруха, докато тези без такива продължават да се борят. Колониалните държави оказват огромно влияние чрез трансплантирането на своите институции, особено там, където успяват да доведат голям брой заселници. Най – слабо развитите части на съвременния свят са тези, в които липсват както силни местни държавни институции, така и внесени от колониалните държави.

В Първа и Втора част проследявам развитието на държавата, а в Трета част се занимавам с контролната институция на демократичната отчетност. Тази част е значително по – кратка, не защото смятам, че демокрацията е по – маловажна от другите аспекти на политическото развитие. Това се дължи на факта, че през последните няколко десетилетия беше обърнато голямо внимание на проблемите на демокрацията, демократичните преходи, демократичните провали, както и на качеството на демокрацията. Третата вълна на демокрацията, започнала в началото на 70 – те години на миналия век, е свидетел на нарастването на броя на изборните демокрации по света от 35 на 120 през 2013 г., поради което е напълно разбираемо огромното научно внимание, посветено на това явление. За читателите, които проявяват интерес към най – новите развития, посочвам много отлични книги по този въпрос.

Вместо да насоча вниманието си към „Третата вълна“, в Трета част разглеждам по – подробно „първата вълна“, периода на демократична експанзия най – вече в. Европа в резултат на Американската и Френската революция. Нито една европейска държава не би могла да бъде окачествена дори като изборна демокрация по времето на Виенския конгрес през 1815 г., който слага край на Наполеоновите войни. През 1848 г. избухват революции в почти всички континентални европейски държави, което би могло да се сравнени с Арабската пролет през 2011 г. Европейският опит илюстрира трудния път към истинската демокрация. Революционният подем е потушен за по – малко от една година и старият авторитарен ред е възстановен почти навсякъде. Следващите десетилетия са свидетели на бавното разширяване на избирателните права; в родината на най – старата парламентарна традиция Великобритания пълни избирателни права за пълнолетни са въведени едва през 1929 г.

Разпространението на демокрацията зависи от легитимността на идеята за демокрация. През голяма част от XIX в. много образовани и добронамерени хора са убедени, че „масите“ просто не са в състояние да упражняват отговорно избирателните права. Следователно възходът на демокрацията е свързан с разпространението на възгледите за човешко равноправие.

Но идеите не съществуват във вакуум. Днес живеем в един свят на глобализирана и разширяваща се демокрация благодарение на дълбоките промени в резултат на Индустриалната революция. Тя доведе до бурен икономически растеж, който промени драстично характера на обществата, мобилизирайки нови социални класи, а именно буржоазията или средната класа и новата промишлена работническа класа. Осъзнавайки се като групи с общи интереси, те започват да се организират политически и да претендират за участие в политическия живот. Разширяването на избирателните права в повечето случаи е в резултат на масова мобилизация на тези нововъзникващи класи, която често води до насилия. Но в други случаи старите елитни групи насърчават демократичните права като средство за подобряване на собствените им политически шансове. Поради тази причина разпространението на демокрацията в различните държави зависи от променящите се позиции на средната класа, работническата класа, земевладелските елити и селячеството. Там, където старата аграрна система е изградена въз основа на разчитащи на робски труд крупни земевладелци, мирният преход към демокрация се оказва изключително труден. Но в почти всички случаи възходът и развитието на средна класа са от решаващо значение за разпространението на демокрацията. Демокрацията в развития свят става сигурна и стабилна, тъй като индустриализацията създава общества с развита средната класа, т.е. общества, в които значително мнозинство от населението се възприема като средна класа.

Освен от икономическия растеж демокрацията в световен мащаб е улеснена от самата глобализация и намаляването на пречките пред свободното движение на идеи, стоки, инвестиции и хора през границите. Институции, претърпели многовековно развитие в една част на света, могат да бъдат внесени и адаптирани към местните условия в съвършено различен регион. Това предполага, че еволюцията на институциите с течение на времето се ускорява, което по всяка вероятност ще продължи.

Трета част завършва с поглед към бъдещето. Ако една всеобхватна средна класа е от решаващо значение за оцеляването на демокрацията, какви ще са последиците от изчезването на работни места за средната класа в резултат на развитието на технологиите и глобализацията?

Четвъртата и последна част на книгата се занимава с проблема за политическия упадък. Всяка политическа система е предразположена към загниване с течение на времето. Фактът, че съвременните либерални демократични институции, подкрепяни от условията на пазарната икономика, са „консолидирани“, не е гаранция, че са вечни. Институционалната закостенялост и репатримониализацията, допринесли за упадъка, описан в първи том, присъстват и в съвременните демокрации.

Всъщност и двата процеса са очевидни в САЩ днес. Институционалната закостенялост се проявява под формата на правила, които водят до резултати, които обикновено се признават за лоши, но въпреки това се смятат за неподлежащи на реформиране. Те включват Избирателната колегия, първичните избори, различни процедури на Сената, системата на финансиране на кампании, както и разширяващите се в продължение на един век пълномощия на Конгреса, в резултат на което правителството не се справя с много основни функции, а с други се справя зле. В Четвърта част привеждам доводи, че много от източниците за тези дисфункции са странични продукти на самата американска система на проверки и баланси, причина за слабото законодателство (като започнем със законите за бюджета) и лошо властово взаимодействие между законодателна и изпълнителна власт. Освен това дълбоката правна американска традиция позволява на съдилищата да се намесват при вземането на политически решения или в рутинното администриране по начин, който почти не се среща в други развити демокрации. На теория би било възможно да се намери решение на много от тези проблеми, но възможните решения дори не се обсъждат, тъй като са твърде чужди на американския опит.

Вторият механизъм на политически упадък – репатримониализацията – е очевиден с превземането на голяма част от управлението на САЩ от добре организирани влиятелни бизнес групи. Старият проблем с клиентелизма от XIX в. (известен като „система на патронаж“), когато избирателите се облагодетелстват в замяна на гласовете си, до голяма степен е отстранен благодарение на реформите, осъществени през „Прогресивната ера“[8]. Но днес тя е заместена от система за легализирана размяна на подаръци, чрез която политиците се отплащат на организирани влиятелни групи, които не представляват обществото като цяло. През последните петдесетина години в Съединените щати се наблюдава силна концентрация на богатствата, а икономическата власт е в състояние да упражнява влияние върху политическия живот. Американската система на сдържания и противотежести създава големи възможности за могъщи влиятелни групи, което е далеч по – нехарактерно за европейските парламентарни системи. Въпреки широкоразпространеното разбиране за корумпираността и растящата нелегитимност на системата като цяло не съществува ефективна програма за реформи в рамките на параметрите на съществуващата система.

Бъдещето ще покаже дали тези проблеми са характерни за либералните демокрации, като цяло или са уникални за Съединените щати.

От самото начало би трябвало да посоча няколко теми, които не възнамерявам да коментирам в настоящия том. Той не е изчерпателна история на последните два века. Всеки, който иска да научи нещо повече за причините за световните войни, студената война, Болшевишката или Китайската революция, Холокоста, златния стандарт или основаването на Организацията на обединените нации, нека търси другаде. Вместо това избрах някои теми в рамките на обширната сфера на политическото развитие, които според мен досега са сравнително омаловажавани или погрешно тълкувани.

В настоящата книга насочвам вниманието си към еволюцията на политическите институции в рамките на отделните общества, а не на международната общност. Очевидно е, че при сегашното ниво на глобализация и взаимозависимост отделните държави в много по – малка степен са монополни доставчици на публични услуги (ако изобщо някога са били). Днес има много международни и неправителствени организации, мултинационални корпорации и неформални мрежи, които предоставят услуги, традиционно предоставяни от правителствата. За много наблюдатели думата „управление“ означава подобни на административните услуги, предоставяни от неправителствени организации. Очевидно е също така, че съществуващата структура от международни институции не осигурява достатъчни нива на сътрудничество при решаването на проблеми като търговията с наркотици, финансовото регулиране и климатичните промени. Тези проблеми също заслужават внимание, но не ги обсъждам подробно в настоящата книга.

Тя е поглед назад и се опитва да обясни как възникват съществуващите институции и как се развиват стечение на времето. Независимо че разглеждам редица проблеми, които сочат, че съвременните политически системи са заплашени от политически упадък, се въздържам от прекалено конкретни препоръки за тяхното преодоляване. Макар през голяма част от живота си да съм се занимавал с публична политика, която търси конкретни решения на политическите проблеми, в тази книга се стремя да анализирам техните по – дълбоки системни източници. Някои от проблемите, пред които сме изправени днес, може би нямат добри политически решения. Така или иначе, тук не се занимавам с по – нататъшното развитие на обсъжданите политически институции. Вниманието ми е насочено по – скоро към въпроса как стигнахме до настоящия момент.

Убеден съм, че политическа система, която се основава на баланса между държава, законност и отчетност, е едновременно практическа и морална необходимост за всички общества. Всяко общество се нуждае от държава с достатъчно власт, за да го защитава от външни и вътрешни заплахи и да прилага общоприетите закони. Всяко общество има потребност да регулира упражняването на властта чрез закони, които се прилагат неперсонално спрямо всички граждани, без да се допускат изключения за малцина привилегировани. Правителствата трябва да са отзивчиви не само към елитите и нуждите на управляващите, а да служат на интересите на обществото като цяло. Необходими са мирни механизми за разрешаване на неизбежните конфликти, които възникват в плуралистичните общества.

Убеден съм, че с течение на времето развитието на тези три институции се превръща в универсално изискване за всяко човешко общество. Те не са културни предпочитания на западните общества или на отделна културна общност. За добро или лошо, съвременната неперсонална държава няма алтернатива като гарант на реда и сигурността и като източник на необходимите публични блага. Върховенството на правото е от решаващо значение за икономическото развитие; без ясни имуществени права и изпълнение на договорите за бизнеса е трудно да се измъкне от малките кръгове на доверие. Нещо повече, дотолкова доколкото законът провъзгласява неотменните човешки права, той признава достойнството им като субекти на правото и притежава същинска стойност. И накрая, демократично участие не означава само ефективен контрол на злоупотребата с власт от страна на корумпирани или тиранични правителства. Политическата дейност е самоцел, едно от основните измерения на свободата, което осмисля и обогатява човешкия живот.

Не може да се каже, че либерална демокрация, която съчетава тези три институции, е универсална човешка ценност, тъй като подобен тип управление съществува едва през последните два века от човешката история, която датира от десетки хиляди години. Но развитието е последователен процес, който с течение на времето поражда както обща, така и специфична еволюция, т.е. конвергенция на институциите в коренно различни в културно отношение общества.

Ако има една централна тема, която лежи в основата на много от главите в тази книга, тя е политическият дефицит в световен мащаб не на държави, а на съвременни държави, които са ефективни, неперсонални, добре организирани и независими. Много от проблемите на развиващите се страни произтичат от факта, че имат слаби и неефективни държави. Много от тях изглеждат силни по отношение на това, което социологът Майкъл Ман[9] нарича деспотична власт, т.е. способността им да потискат журналисти, политици от опозицията или противопоставящи се етнически групи. Но не са способни да упражняват т.нар. от Ман инфраструктурна власт, т.е. да създават и прилагат правила и да предоставят необходимите публични блага като сигурност, здравеопазване и образование. Голяма част от недостатъците, приписвани на демокрацията, всъщност се дължат на неспособността на държавната администрация да спази обещанията, дадени от новоизбраните демократични политици на избирателите, които изискват не само политически права, но и добро управление.

Но слаби държави са не само развиващите се бедни страни. Висококачествени бюрократични администрации никога не са изградени нито в Гърция, нито в Италия, а и двете продължават да тънат в клиентелизъм и откровена корупция. Тези проблеми са пряка причина за техните неприятности в настоящата дългова криза в еврозоната. От своя страна, Съединените щати, характеризирани през XIX в. като „държава на съдилищата и партиите“, в която бюрокрацията играе несъществена роля, са една от последните развити държави, изградили модерна държавна администрация. Въпреки разрастването на административната държава през XX в., в много отношения тази характеристика остава вярна и до днес: съдилищата и политическите партии продължават да играят огромна роля в американската политика, каквато в други държави изпълняват административно – бюрократичните апарати. Много от недостатъците на американското управление са вследствие на това.

Особено за последното поколение размишленията за държавата и ефективното използване на нейната власт не са популярно занимание. Опитът на XX в. с неговите маниакални тоталитарни режими от сталинска Русия до Хитлерова Германия и Маовия Китай обяснява насочването на вниманието на голяма част от човечеството към арогантната злоупотреба с държавна власт. Това особено важи за САЩ с тяхната продължителна история на недоверие към държавното управление. Това недоверие се задълбочава от 80 – те години на миналия век, започнало с твърдението на Роналд Рейгън: „Правителството не е решение на нашите проблеми, правителството е проблемът.“

Изтъкваното от мен значение на ефективната държава не бива да се тълкува като защита на авторитарното управление или израз на симпатия към режими като тези в Сингапур и Китай, постигнали учудващи на пръв поглед икономически резултати при отсъствието на демокрация. Убеден съм, че един добре функциониращ и легитимен режим трябва да се основава на баланс между държавната власт и институции, които контролират държавата. Балансът би могъл да бъде нарушен и в двете посоки, било с недостатъчен контрол над държавната власт, от една страна, или с прекомерно широки правомощия за налагане на вето от страна на различни социални групи, от друга, което възпрепятства всякакви колективни действия. Още повече че малко страни биха пожелали да последват примера на Сингапур, а и, заменяйки една лошо ръководена демокрация с не по – малко некомпетентна автокрация, не печелиш нищо.

Изтъкваната в настоящата книга необходимост от изграждането на ефективна държава не бива да се тълкува също така като предпочитание към силната социална държава, или „голямото правителство“, както това се разбира в американския политически дискурс. Сигурен съм, че почти всички развити демокрации са изправени пред огромни дългосрочни предизвикателства заради поетите през последните години неизпълними задължения за разходи, които ще се увеличават със застаряването на населението и спадането на раждаемостта. Далеч по – важно от размера на правителството е неговото качество. Не съществува задължителна взаимовръзка между „голямо правителство“ и слаби икономически резултати, както може да се види от пръв поглед, ако сравним големите социални скандинавски държави и минималистичните правителства на държавите в Субсахарска Африка. Има обаче силна взаимозависимост между качеството на управление и добрите икономически и социални резултати. Още повече че за една солидна, ефективна и легитимна държава е много по – лесно да намали и ограничи своите правомощия от една прекомерно ограничена, безпомощна или неспособна да упражнява реална власт държава.

В настоящия том не предлагам недвусмислени, а още по – малко лесни отговори на въпроса как би могло да се подобри качеството на управлението. Вече съм писал за това в други случаи. Но не бихме могли да разберем как едно лошо управление би могло да стане добро, ако не познаваме историческите корени и на двете.

2.ИЗМЕРЕНИЯ НА РАЗВИТИЕТО

Как политическото развитие се вписва в по – всеобхватната картина на общото развитие ► Икономически, социални и идеологически измерения на развитието ► Как се променя светът след 1800 г. ► Защо теорията на Хънтингтън се нуждае от актуализиране, но все още е приложима за разбирането на събития като Арабската пролет

Политическото развитие – еволюцията на държавата, върховенството на правото и демократичната отчетност – е само един от аспектите на по – всеобхватния процес на човешкото социално – икономическо развитие. Промените в политическите институции трябва да се осмислят в контекста на икономическия растеж, социалната мобилизация и влиянието на идеите по отношение на правосъдието и легитимността. Взаимодействието между тези различни измерения на развитието се променят драматично през периода след Френската и Американската революция.

Икономическото развитие може да се определи просто като устойчиво увеличение на производството с течение на времето. Много икономисти и други специалисти спорят дали това е адекватен начин за измерване на човешкото благополучие, тъй като БВП на глава от населението измерва единствено парите, но не и здравословното състояние, благоприятните възможности, справедливостта, разпределението и много други аспекти на човешкото благоденствие. Засега оставям тези спорове настрана, тъй като БВП на глава от населението има предимството, че е очевиден и сравнително точен критерий и са положени много усилия, за да бъде измерен.

Вторият важен компонент на развитието – социалната мобилизация – се отнася до възникването на нови социални групи с течение на времето и промените в характера на взаимоотношенията между тези групи. В резултат на социалната мобилизация различни части на обществото осъзнават своите общи интереси и идентичности и се организират за колективни действия. В началото на XIX в. обществата в най – развитите в икономическо отношение части на света Европа и Китай са предимно аграрни, а по – голяма част от населението живее в малки села и се изхранва със земеделие. Към края на този век в Европа настъпват огромни промени, когато селяните напускат селата, градовете се разрастват и възниква работническа класа. Немският социолог Фердинанд Тьонис описва това развитие като преход от „общност“ към „общество“. Други теоретици през XIX в. въвеждат нови дихотомии, за да опишат прехода от една форма на обществена организация към друга като разграничението на Макс Вебер от традиционно и харизматично до легално/рационално господство, противопоставянето между механична и органична солидарност на Емил Дюркем и прехода от основани на статус към основани на договор общества на Хенри Мейн.

Всяка от тях се опитва да обясни прехода от „общност“ – сплотеното село, където всички се познават и идентичностите са определени – към „общество“ – големия град с неговото многообразие и анонимност. В развиващите се страни от Източна Азия този преход се осъществява през втората половина на XX в., а в момента се разгръща в Южна Азия, Близкия изток и Субсахарска Африка.

В резултат на индустриализацията и икономическия растеж постоянно възникват нови социални групи като работници, студенти, специалисти, мениджъри и т.н. В анонимния град хората са по – мобилни, живеят в по – разнообразни и плуралистични общества и имат по – непостоянни идентичности, които не се определят от обичаите на селото, племето или семейството. Тези нови социални отношения пораждат, както ще видим, нови форми на идентичност като национализма или нови форми на универсална религиозна принадлежност. Именно социалната мобилизация подготвя почвата за промени в политическите институции.

Освен икономическия растеж и социалната мобилизация еволюират и идеите за легитимност. Легитимността представлява широко споделяно разбиране, че определени социални договорености са справедливи. Идеите по отношение на легитимността еволюират с течение на времето. Тази еволюция понякога е страничен продукт на промените в икономиката или обществото, но има много критични моменти, в които идеите действат като независими двигатели на другите измерения на развитието.

Така например, когато през 1614 г. френската регентка Мария Медичи свиква Генералните щати да поиска нови данъци, този слаб и сервилен орган не успява да се противопостави на абсолютната монархия. Но при свикването му през 1789 г. интелектуалните предпоставки във Франция са съвършено различни благодарение на разцвета на Просвещението и разпространението на идеите за правата на човека. Няма никакво съмнение, че именно тези промени са една от причините Генералните щати да проправят пътя за Френската революция. Аналогична е настъпилата критична промяна в мисленето на английските политически актьори през XVII в.: в неговото начало те защитават правата на англичаните, т.е. наследените от незапомнени времена феодални права; сто години по – късно под влиянието на писатели като Хобс и Лок те настояват за техните естествени права като човешки същества. Това е причина за съвършено различния политически режим, който ще бъде изграден там и в Северна Америка.

Историк с марксическо мислене би казал, че тези нови идеи за универсалните права отразяват възхода на буржоазията във Франция и Англия и са надстройка на икономически интереси. Самият Карл Маркс заявява, че религията е „опиум за народа“. Но буржоазията би могла да приведе аргументи в полза на специалните привилегии на стария феодален ред вместо на универсалното човешко равенство. Фактът, че тя предпочита да се самоопредели по този начин, е отклик на идеите на християнския универсализъм и нововъзникващите доктрини на съвременните естествени науки. Бихме могли да се запитаме как би изглеждала историята на XX в. без Маркс. Разбира се, много социалистически мислители преди и след него обсъждат интересите на зараждащата се работническа класа. Но нито един от тях не анализира условията на ранната индустриализация така блестящо, както и връзката им с по – всеобхватната Хегелова теория на историята и не обяснява с провъзгласени за „научни“ термини необходимостта от решаващата победа на пролетариата. От перото на Маркс възниква нова светска идеология, която в ръцете на лидери като Ленин и Мао замества религията и успява да мобилизира милиони хора, съществено променяйки хода на историята.

Във фиг. 1 е показана връзката между трите компонента на политическото развитие – икономически растеж, социална мобилизация и идеи/легитимност.

Независимо че всяко от шестте измерения на развитието може да се променя независимо едно от друго, всички те са взаимосвързани по много начини. Всеки модел на политическо развитие се основава на теория, която обяснява тези причинно – следствени връзки. Можем да проследим по – важните от тях в последователността на събитията в резултат на индустриализацията в Англия, САЩ и други ранни примери.

Темпът на икономически растеж стремително нараства около 1800 г. с началото на Индустриалната революция. През предшестващия исторически период, обсъждан в първия том на настоящата книга, голяма част от човечеството живее при условията, описани от английския писател Томас Малтус, чието публикувано през 1798 г. „Есе за законите на населението“ обрисува мрачна картина на прираст на населението, който изпреварва икономическите ресурси в дългосрочен план. Фиг. 2 показва приблизителната оценка на доходите на глава от населението в продължение на осемстотин години в Англия, където започва Индустриалната революция. Наподобяващата хокеен стик крива и внезапният преход към много по – високи темпове на растеж са отражение на факта, че през този период се наблюдава непрекъснато ежегодно увеличение на производителността, което значително изпреварва темповете на прираста на населението. Бихме могли да очакваме, че в даден момент нарастването на населението ще сложи точка на този благословен период на бърз растеж поради недостиг на налични ресурси, но засега все още имаме късмета да живеем в един пост – малтусиански свят.

На какво се дължи този внезапен взрив на икономически растеж? Индустриалната революция е предшествана от търговската революция през XVII в., която значително разширява търговията в границите на Европа и през Атлантическия океан. Това разширение от своя страна се дължи на редица политически и институционални фактори: утвърждаването на надеждни имуществени права, възникването на съвременни държави, изобретяването на двойно счетоводно записване и модерната корпорация и новите технологии за комуникация и транспорт. Индустриалната революция от своя страна се основава на системно прилагане на научни методи и нейното включване в институционалната структура на университетите и научноизследователските организации, в резултат на което възникват технологични иновации.

Внезапният преход към по – високи нива на растеж оказва огромно влияние върху обществата чрез разширяване на разделението на труда. Третата глава на книгата на Адам Смит „Богатството на народите“ е озаглавена „Разделението на труда зависи от размерите на пазара“. Смит започва книгата с известното описание на фабрика за карфици. Вместо един – единствен работник да изтегля, нарязва и изостря всяка карфица, отделните действия са разпределени между специализирани работници, което значително увеличава производителността. Но не би имало стимул за увеличаване на производителността, изтъква Смит, ако не съществува достатъчно голям пазар. Следователно разширяването на разделението на труда е стимулирано от своя страна от подобренията в транспорта и комуникациите, които увеличават размера на пазарите. Търговската революция от времето на Смит поражда Индустриалната революция.

Разширяването на разделението на труда се превръща в основна тема на мислители като Карл Маркс и Фридрих Енгелс, които в „Манифест на комунистическата партия“ пишат, че дотогавашните занаятчии са превърнати в роботизирани механизми на една огромна индустриална машина. За разлика от Смит според тях специализацията и разделението на труда са зло, което отчуждава работниците от техния труд. Следният пасаж, написан през 1848 г., когато Индустриалната революция се разгръща с бързи темпове в Англия, дава представа до каква степен се различава този модерен свят от предхождащия го аграрен свят:

Буржоазията не може да съществува, ако непрекъснато не революционизира средствата за производство и по този начин производствените отношения, както и всички обществени отношения. Запазването на старите начини на производство е било, напротив, първото условие на съществуването на всички предишни индустриални класи. Постоянно революционизиране на производството, непрекъснато разтърсване на всички обществени отношения, вечна несигурност и движение отличават буржоазната епоха от всички други епохи. Всички застинали, закостенели отношения със съпътстващите ги многовековни предразсъдъци и възгледи рухват, а нововъзникналите остаряват, преди да закостенеят. Всичко съсловно и застояло се изпарява, всичко свято е осквернено и хората най – после са принудени да осъзнаят трезво своето положение в живот и своите взаимоотношения.

Днес смятаме, че „подривната технология“ е изобретение на Силициевата долина, но всъщност настъпилите социални промени в Европа и Америка, когато Маркс пише това, са със сигурност по – мащабни, отколкото в началото на XXI в.

Социалната мобилизация води до политически промени чрез възникването на нови групи, които настояват за участие в политическата система. Индустриализацията на Европа и Америка в края на XIX в. води до обединяването на работниците в профсъюзи и искания за по – високи заплати и по – добри и по – безопасни условия на труда. Те защитават своите права да се изказват открито, да се организират и да гласуват. Работниците започват също така да подкрепят нови политически партии като британската Лейбъристка партия и Германската социалдемократическа партия, които започват да печелят изборите. В Русия, където няма избори, постъпват в нелегалните комунистически партии.

Комуникационните и транспортните технологии благоприятстват друга важна промяна през този период: тази ранна форма на глобализация позволява идеите да пресичат политическите граници по немислими до този момент начини. Развитието на политическите институции до 1800 г. се осъществява предимно в рамките на отделните общества, независимо че някои от тях са твърде големи. Така например въвеждането на основаната на лични качества бюрокрация в Китай през III в.пр.Хр. не оказва никакъв ефект върху тогавашните гръцки и римски светове. Въпреки че ранните арабски държавни строители са имали възможност да се запознаят със съседните персийски или византийски модели, те не се опитват да подражават на феодалните институции на тогавашна Европа, а още по – малко на тези на индийците или китайците.

Началата на една световна система полагат монголите, които пренасят търговия и болести по целия път от Китай до Европа и Близкия изток, а след тях и арабите, които разширяват своето присъствие от Европа до Югоизточна Азия. По – късно европейците започват да търгуват с двете Америки и Южна и Източна Азия. За тези, които смятат, че глобализацията е уникално явление, характерно за началото на XXI в., цитирам следния пасаж от „Манифест на комунистическата партия“: „Необходимостта от непрекъснато разширяващ се пазар на нейните продукти преследва буржоазията по цялото земно кълбо... Чрез експлоатацията на световния пазар буржоазията придава космополитен характер на производството и потреблението във всички страни... Всички стари национални отрасли на индустрията са унищожени... от индустрии, които не преработват местни суровини, а суровини от най – отдалечени региони и чиито продукти се търсят не само на вътрешния пазар, но и навсякъде по света.“

Онова, което е вярно за търговските артикули, е валидно и за идеите, свързани с политически и икономически институции: ако нещо върши работа на едно място в света, моментално бива копирано другаде. Така например идеите на Адам Смит за могъществото на пазарите се разпространяват из цяла Европа и стигат чак до Латинска Америка, където испанските бурбонски реформатори облекчават търговските ограничения. В другия край на идеологическия спектър марксизмът от самото начало се превръща в космополитна идеология, изповядвана от неевропейски революционери от Китай до Виетнам и Куба.

Условията на политическото развитие след 1800 г. са съвършено различни от тези през предходните периоди, обсъждани в първия том на настоящата книга. Икономическият растеж поражда нови форми на социална мобилизация и създава нови участници, които настояват за участие в политическата система. В същото време идеите вече се разпространява от едно общество в друго със скоростта на печатната преса, а по – късно на телеграфа, телефона, радиото и най – накрая на интернет. Политическият ред при такива обстоятелства става изключително проблематичен, тъй като институции, създадени да управляват аграрни общества, сега управляват индустриализирани общества. Взаимозависимостта между технологичните и икономическите промени и политическите институции съществува и в настоящето, а социалните медии насърчават възникването на нови форми на мобилизация в арабския свят, Китай и по целия свят.

Великобритания е първата индустриализирала се страна и за мнозина социални теоретици от Карл Маркс нататък е парадигмата на модернизацията. Ходът на историческото развитие във Великобритания води от икономически растеж към социална мобилизация, промяна на ценностите, искания за политическо участие и в последна сметка до либерална демокрация. Европейската социална теория прекосява Атлантическия океан в началото на XX в. и се утвърждава като теория на модернизацията в Американската академия. Според нея всички хубави неща вървят ръка за ръка. Модернизацията е единично, взаимосвързано явление, при което промените настъпват едновременно във всички шест от кутиите във фиг.1. С други думи, всяка държава може да настигне Дания в кратки срокове. Теорията на модернизацията възниква в момента, в който европейските колонии получават своята независимост и очакванията са, че те ще възпроизведат европейската последователност на развитие.

Публикуваната през 1968 г. книга „Политическият ред в променящите се общества“ на Самюъл Хънтингтън плисва студена вода върху тази теория. Хънтингтън категорично оспорва възгледа, че хубавите неща винаги вървят ръка за ръка. Той твърди, че икономическото развитие поражда социална мобилизация и когато тя надхвърли капацитета на съществуващите институции да отговорят на новите искания за участие, политическият ред рухва. Хънтингтън изтъква разминаването между очакванията на новомобилизираните населения и способността и готовността на управляващите да се примирят с тяхното участие в политиката. Той твърди, че както бедните традиционни общества, така и изцяло модернизираните общества са стабилни; нестабилността е характерна за модернизиращи се общества, в които различните компоненти на модернизация не се развиват координирано.

През изминалите над четирийсет години след написването на книгата са направени огромно количество изследвания за конфликтите и насилието в развиващите се страни от учени като Джеймс Ферън, Дейвид Лейтън и Пол Колиър. В светлината на тези проучвания теорията на Хънтингтън би трябвало да бъде преразгледана в много отношения. Той има право, че нестабилността отразява липсата на институции. Това е вярно почти по дефиниция, тъй като институциите са правила за поведение. Но нестабилността и насилието, които той наблюдава през 50 – те и 60 – те години на миналия век, не са непременно в резултат на модернизацията, която разстройва иначе стабилни традиционни общества. Възгледът му, че тези общества са стабилни, е подвеждащ: повечето развиващи се страни са част от колониални империи преди обсъждания от него период, в които властта е наложена отвън. Разполагаме с малко надеждни количествени или други данни за общите нива на конфликтите например в Субсахарска Африка преди пристигането на колонизаторите. Много от новите страни в развиващия се свят, възникнали през този период, като Нигерия и Белгийско Конго/Заир никога не са съществували като независими политически общества преди това и по тази причина не са имали традиционни институции на национално ниво. Ето защо разразилите се в тях конфликти веднага след получаване на независимостта не са изненадващи. Държави със слаби или несъществуващи институции биха били нестабилни, независимо дали се модернизират или не.

По – скорошни анализи на причините за конфликтите са в противоречие с твърдението на Хънтингтън, че нестабилността засяга преди всичко модернизиращите се страни в междинния период между бедност и развитие. Те сочат, че конфликтите са изключително свързани с бедността и често са както причина за нея, така и в резултат от нея. Почти всички автори изтъкват слабото управление и слабите институции като основна причина за конфликтите и бедността. По тази причина много разпадащи се или нестабилни държави попадат в капана на ниското ниво, поради което слабите институции не успяват да контролират насилието, което поражда бедност, която на свой ред отслабва способността на управляващите да управляват. Макар много хора да смятат, че етническата принадлежност е причина за конфликтите на Балканите, в Южна Азия, Африка и на други места вследствие на Студената война, Уилям Истърли изтъква, че когато институциите са под контрол, връзката между етническо разнообразие и конфликтност изчезва. Джеймс Ферън и Дейвид Лейтън също твърдят, че по – голямото етническо или религиозно разнообразие не е причина за възникване на конфликти при контролиране на нивото на доходите на глава от населението. Показателен пример е разделената между три езикови групи Швейцария, която въпреки това е стабилна държава от средата на XIX в. благодарение на силните си институции.

Модернизацията и икономическият растеж не водят непременно до ескалация на нивата на нестабилност и насилие; някои общества всъщност успяват да отговорят на исканията за по – голямо участие, изграждайки собствени политически институции. Тъкмо това се случва в Южна Корея и Тайван след Втората световна война. Бързата модернизация и в двата случая се контролира от репресивни авторитарни правителства. Но тези правителства са в състояние да удовлетворят очакванията за работни места и икономически растеж, а впоследствие и исканията за повече демокрация. Подобно на Южна Корея и Тайван, Китайската народна република е в състояние да поддържа високо ниво на политическа стабилност, без да разрешава политическо участие, благодарение най – вече на способността си да осигурява стабилност, растеж и работни места на своите граждани.

Годините след публикуването на „Политическият ред в променящите се общества“ са свидетели както на ускорено икономическо развитие, така и на възникването на т.нар. от Хънтингтън „трета вълна“ на демократични преходи. През периода 1970 – 2008 г. глобалното икономическо производство нараства приблизително четири пъти от 16 до 61 трлн. щ.д., а броят на изборните демокрации по света се увеличава от около 40 до почти 120. Макар някои от преходите като тези в Португалия, Румъния, на Балканите и в Индонезия да са съпътствани от насилия, тази огромна трансформация на глобалната политика се осъществява, общо взето, по удивително мирен начин.

Но в някои региони по света разминаването между ускорена социална мобилизация и институционално развитие е основен двигател на нестабилност. Близкият изток преживява голям брой преврати, революции и граждански конфликти през 50 – те, 60 – те и началото на 70 – те години на миналия век, но през следващите десетилетия възникват изключително стабилни авторитарни режими в целия арабски свят. Тунис, Египет, Сирия и Либия са управлявани от диктатори, а опозиционните политически партии и гражданското общество са под техния строг контрол. Арабските държави в Близкия изток са единствените държави в света, които не преживяват Третата вълна на демократични преходи.

Всичко това се променя драстично в началото на 2011 г. с падането на режима на Бен Али в Тунис, свалянето на Хосни Мубарак в Египет, гражданската война в Либия и смъртта на Муамар Кадафи, както и сериозната политическа нестабилност в Бахрейн, Йемен и Сирия. Така наречената Арабска пролет е задвижена от редица фактори, сред които са възникването на по – големи средни класи в Египет и Тунис. Индексът на човешкото развитие на Организацията на обединените нации, който измерва здравеопазването, образованието и доходите, показва увеличение от 28 процента в Египет и 30 процента в Тунис за периода 1990 – 2010 г. Налице е и значително увеличение на броя на завършилите висше образование най – вече в Тунис. Благодарение на сателитните телевизионни канали („Ал Джазира“) и социалните медии (Фейсбук и Туитър) новите средни класи организират въстания срещу диктатурите на Бен Али и Мубарак, макар тези социални групи да не успяват да контролират последвалите събития.

С други думи, събитията в арабския свят са „хънтингтъниански“: под повърхността на привидно неуязвими авторитарни управления настъпват социални промени и нови актьори дават израз на своето недоволство от режими, които не им предлагат участие чрез нови институции. Бъдещата стабилност на региона ще зависи изцяло от изграждането на политически институции, които да осигурят участие по мирен начин. Това означава многопартийна система, отваряне на медиите за широка дискусия по политически теми и приемане на конституционни норми за регулиране на политическите конфликти.

Основополагащото схващане на Хънтингтън, че модернизацията не е плавен и неминуем процес, все пак е правилно. Икономическите, социалните и политическите измерения на развитието се осъществяват по различни направления и графици и няма никаква гаранция, че непременно ще се разгръщат синхронно. Политическото развитие по – специално следва своя собствена логика независимо от икономическия растеж. Следователно успешната модернизация зависи от паралелното развитие на политически институции и икономическия растеж, социалните промени и идеите; не може да се приеме за даденост, че другите измерения на развитието са неизбежно съпътстващо обстоятелство. Силните политически институции често са необходимо условие за икономическия растеж. Именно тяхното отсъствие е причина разпадащите се и нестабилни държави да не могат да се измъкнат от порочния цикъл на конфликтите, насилието и бедността.

Първата и най – важна институция, от която се нуждаят разпадащите се и нестабилни държави, е компетентно от административна гледна точка управление. За да бъде поставена под контрола на правото или демокрацията, държавата трябва да съществува. На първо място това означава изграждането на централизирана изпълнителна власт и бюрокрация.

3. БЮРОКРАЦИЯ

Защо изучаването на държавата е изучаване на бюрокрацията ► Съвременни опити за оценка на качеството на управлението ► Различия в качеството на управлението на различните държави и необходимостта от осмислянето на тези резултати от историческа гледна точка

За много хора най – важният проблем на съвременната политика е обуздаването на силни, арогантни и тиранични управления. Защитниците на правата на човека се опитват да използват правото като механизъм за защита на уязвими лица от злоупотреби от страна на държави не само под управлението на авторитарни режими, но и в либерални демокрации, които понякога нарушават правилата при преследването на терористи или други заплахи. Защитниците на демокрацията като предводителите на Розовата и Оранжевата революция в Грузия и Украйна и участниците в протестите в Тунис и Египет в началото на Арабската пролет се надяваха да използват демократичните избори като средство да принудят управляващите да са отговорни пред своите народи. Гражданите на Съединените щати проявяват постоянна бдителност по отношение на реални и възможни злоупотреби с държавна власт като прекомерно обременителни екологични изисквания, ограничения за ползване на огнестрелно оръжие и надзора на Агенцията за национална сигурност.

В резултат на това дебатът за политическото развитие през последните години е съсредоточен върху контролните институции върховенство на правото и демократична отчетност. Но преди да бъдат контролирани правителствата, те трябва да притежават власт, за да функционират. С други думи, държавата трябва да е в състояние да управлява.

Съществуването на държава, способна да предоставя основни публични услуги, не може да се приема за даденост. Всъщност една от причините много страни да са бедни е именно отсъствието на ефективна държавна власт. Това е очевидно в провалени или разпадащи се държави като Афганистан, Хаити и Сомалия, където животът е хаотичен и несигурен. Но същото се отнася и за много благоденстващи общества със сравнително добри демократични институции.

Индия например е забележително успешна демокрация от създаването си през 1947 г. През 1996 г. икономистът Жан Дрезе прави проучване на основното образование в редица индийски щати. Една от най – шокиращите констатации е, че в селските райони цели 48 процента от учителите не се явяват на работа. Това предизвика бурни реакции и през 2001 г. индийското правителство предприема мащабна програма за подобряване на качеството в основното образование. Независимо от енергичните усилия за реформа проучване през 2008 г. установява, че процентът на отсъствия на учителите е абсолютно същият както отпреди повече от едно десетилетие – 48 процента.

Индия е водеща сред страните с нововъзникващи пазари с темпове на растеж от порядъка на 7 – 10 процента годишно до 2010 г. Но наред с магнатите милиардери и високотехнологичните индустрии съвременна Индия се характеризира с шокиращи нива на бедност и неравенство, а някои региони в страната се конкурират с най – изоставащите региони в Субсахарска Африка. Това неравенство е причина наред с други неща за постоянни маоистки бунтове в най – бедните щати. Фактът, че образованието е крайно непълноценно, ще възпрепятства растежа, тъй като страната се индустриализира и се нуждае от добре образовани работници. По отношение на предоставянето на такива основни услуги страната се справя по – слабо от съседния гигант Китай, да не говорим за Япония и Корея, които са сред най – развитите в промишлено отношение държави в света.

Проблемът на Индия не се състои в липсата на върховенство на правото – всъщност според много индийци в страната има твърде много съдопроизводство. Съдилищата са претоварени и мудни и често ищците умират, преди делата им да стигнат до съда. Във Върховния съд на Индия има натрупване на повече от шейсет хиляди висящи дела. Правителството често не успява да инвестира в инфраструктура, тъй като е парализирано от всевъзможни съдебни процеси както в Съединените щати.

Проблемът на Индия не е свързан и с недостига на демокрация. Медиите разполагат със свободата да критикуват правителството за слабости в образованието, здравеопазването и други области на публичната политика, както и големи възможности за политическа конкуренция, за да държат титулярите отговорни за неуспехите. По отношение на образованието не съществува политически конфликт и всички са съгласни, че децата трябва да бъдат образовани, а учителите да изпълняват служебните си задължения, за да получават заплати. Но въпреки това предоставянето на тази основна услуга изглежда непостижимо за индийското правителство.

В този случай неуспехът е на държавата и конкретно на бюрокрациите на регионално, държавно и национално ниво, които отговарят за осигуряването на основно образование на децата в селските райони на Индия. Политическият ред не е свързан само с ограничаването на злоупотребите на управлението. Той е свързан по – често с изисквания към правителствата да осъществяват нещата, които се очакват от тях, като гарантиране на сигурността на гражданите, защита на имуществените права, предоставяне на образователни и здравни услуги, както и изграждане на инфраструктура, необходима за упражняването на частна стопанска дейност. В много страни самата демокрация е застрашена поради корумпираността или некомпетентността на държавните институции и хората започват да предпочитат силната власт на някой диктатор или спасител, който да постави точка на празните приказки на политиците и да направи така, че нещата да тръгнат.

Човек с либертариански възгледи (в повечето случаи американец) ще заяви, че проблемът в случая е на самото правителство: всяко правителство е безнадеждно бюрократично, некомпетентно, закостеняло и неефективно и решението не е в опитите да бъде усъвършенствано, а изцяло да се отървем от него в полза на частни или пазарноориентирани решения.

Действително има причини органите на властта да са далеч по – неефективни от частния сектор. Правителствата често се ангажират с решаването на проблеми, с които частният сектор би се справил по – добре, като управлението на фабрики и предприятия или пък се намесват по разрушителни начини в решения в сферата на частния сектор. Границата между публичния и частния сектор винаги ще бъде въпрос на предоговаряне във всяко общество.

Но така или иначе, публичен сектор трябва да съществува, тъй като определени услуги и функции, които икономистите наричат обществени блага, могат да предоставят само правителствата. Обществено благо е онова, от което мога да се ползвам, без това да е пречка и други да се ползват от него, и което не може да бъде превърнато в частна собственост и по този начин ограничено. Класически примери са чистият въздух и националната отбрана. Те съответстват на тази категория, защото нито един представител на дадено общество не би могъл да бъде лишен от тях, нито пък тяхното използване от едни би могло да ограничи достъпността им за други. Нито един представител на частния сектор няма стимул да произвежда публични блага, защото не може да предотврати всеобщото им използване и по тази причина не може да присвои произтичащите от тях доходи. Затова дори най – крайните защитници на свободния пазар сред икономистите с готовност признават, че правителствата играят роля при осигуряването на чисти публични блага. Освен чист въздух и отбрана публични блага са и обществената безопасност, правната система и общественото здравеопазване.

Освен чистите публични блага се произвеждат и много блага за частна консумация, свързани с т.нар. от икономистите екстерналии. Екстерналия е полза или вреда по отношение на трети лица като ползата за работодателя, когато съм платил за собственото си образование, или вредата от замърсяването на питейната вода от фабрично производство. В други случаи стопанските операции може да са свързани с асиметрична информация; например продавач на употребяван автомобил познава неговите дефекти за разлика от купувача или фармацевтична компания е наясно с клиничните проучвания, които сочат, че нейните продукти са неефективни и дори вредни, за разлика от потенциалните пациенти. Правителствата обикновено играят роля при регулирането на екстерналиите и асиметричната информация. В случая с образованието и базисната инфраструктура като пътища, пристанища и водоснабдяване положителната екстерналия е достатъчно голяма, поради което правителствата обикновено осигуряват безплатно или по силно субсидирани цени базово ниво на гражданите. В такива случаи обаче размерът на необходимата държавна субсидия или регулация често е дискусионен, тъй като прекомерната държавна намеса може да изкриви пазарните сигнали или да задуши изцяло частно – предприемаческата дейност.

Освен с предоставянето на публични блага и регулирането на екстерналии правителствата се ангажират в по – голяма или по – малка степен със социална регулация под различни форми. Правителствата искат техните граждани да са порядъчни, да съблюдават законите, да са образовани и патриотични. Те може да насърчават притежаването на собствено жилище, малки предприятия, равенството между половете, физическата активност или да не одобряват тютюнопушенето, употребата на наркотици, организираната престъпност или аборта. Повечето правителства, дори тези, които изповядват идеологията на свободния пазар, полагат усилия да насърчават инвестициите и икономическия растеж, освен да предоставят необходимите публични блага.

Правителствата играят важна роля при контролирането на елитите и в определени размери при преразпределението. Преразпределението е основна функция на всеки обществен строй: както отбелязва Карл Полани, повечето предмодерни обществени строеве се основават на способността на лидера, или Големия мъж, да преразпределя ресурсите между своите последователи, много по – често срещана в историята практика от пазарната размяна. Както видяхме в първи том, много ранни управления като тези на кралете след норманското завладяване на Англия, на османците и на много китайски императори смятат за свое задължение защитата на обикновените граждани от алчността на олигархичните елити. Причината за това по всяка вероятност не е от чувство за справедливост и със сигурност не защото вярват в демокрацията, а по – скоро от личен интерес. Ако държавата не контролира най – богатите и най – могъщи елити в обществото, те биха използвали и злоупотребили с политическата система в ущърб на всички други.

Най – основната форма на преразпределение, с която се ангажира държавата, е еднаквото прилагане на закона. Богатите и могъщите винаги имат начини да се погрижат за себе си и ако бъде оставени да вършат каквото си искат, винаги ще успеят за сметка на не – елитите. Единствено държавата със своята съдебна власт и правомощия може да принуди елитите да съблюдават същите правила, които са задължителни за всички останали. В този смисъл държавата и върховенството на правото гарантират нещо като равенство пред закона независимо дали под формата на съдебно решение на английския кралски съд в полза на васал срещу неговия господар в спор за дадена под аренда земя или на намеса на федералното правителство в защита на чернокожи ученици от местна тълпа, или на полицейска защита на дадена общност от наркобанда.

Има и други по – открито икономически форми на преразпределение, които практикуват съвременните правителства. Една от най – често срещаните са задължителните осигурителни фондове, с които правителството принуждава общността да съдейства за застрахователни планове, от които чрез социалното осигуряване се преразпределят средства от млади към възрастни, а чрез здравното осигуряване от здрави към болни. Много американски консерватори осъждат Закона за достъпното здравеопазване от 2010 г. на президента Обама като „социализъм“, но е факт, че тогава Съединените щати бяха единствената от богатите демократични страни без каквато и да било форма на всеобщо здравно осигуряване.

Либералните теоретици от Джон Лок до Фридрих Хайек винаги са били скептични по отношение на държавното преразпределение на доходите, тъй като то заплашва да възнагради мързеливите и некомпетентните за сметка на добродетелните и трудолюбивите. Истина е, че всички преразпределителни програми носят в себе си т.нар. от икономистите „морален риск“: заплащането въз основа на равнището на доходите, а не на вложените усилия не стимулира трудолюбивите. Точно такъв беше случаят в бившите комунистически страни като СССР, където „правителството се преструваше, че ни плаща, а ние се преструвахме, че работим“.

От друга страна, от морална гледна точка трудно би могла да бъде оправдана една минималистична държава, която не гарантира никаква социална защита за своите социалнослаби граждани. Това би могло да бъде оправдано само за общество, в което условията са абсолютно равни за всички и житейските обстоятелства или просто късметът не играят никаква роля по отношение на шансовете за успех, благосъстоянието и благоприятните възможности. Но такова общество никога не е съществувало и не съществува и в момента. Така че проблемът, пред който са изправени повечето правителства, не е дали да преразпределят, а до каква степен и какви начини да преразпределят, за да сведат моралния риск до минимум.

Проблемът с наследствените привилегии обикновено се задълбочава с течение на времето. Елитите се стремят да укрепят позициите си с помощта на своето богатство, власт и социално положение, за да получат достъп до държавната власт и да я използват за себе си и за своите деца. Този процес продължава до момента, в който не – елитите успеят да се мобилизират политически да осъществят коренни промени или да се защитят по друг начин. Понякога това става под формата на насилствена революция както при Френската и Болшевишката революция, а в други случаи под формата на популистка политика на преразпределение както в Аржентина под управлението на Хуан Перон или във Венецуела под управлението на Уго Чавес. В идеалния случай държавата би трябвало да упражнява демократичен контрол над властта на елитите и нейната политика да отразява широкия обществен консенсус по отношение на справедливото разпределение на ресурсите, с които разполага. Както и в случая с преразпределението, въпрос на политическо умение е да се ограничи свръхпредставителността на елитите, без да бъдат наказвани заради способността им да генерират богатство.

Има много съвременни схващания относно подходящия предметен обхват на компетентност на държавните органи, които варират от убеждението, че те трябва да осигуряват само най – основните публични блага, до настояванията, че трябва активно да формират цялостния характер на обществото и да се ангажират в значителна степен с преразпределението на ресурсите. Както беше отбелязано, всички съвременни либерални демокрации се ангажират до някаква степен с преразпределението, но мащабите на държавната намеса съществено се различават в скандинавските социални демокрации и по – класически либералните Съединени щати. Фигура 3 показва диапазон на държавни функции, с които могат да се ангажират съвременните правителства.

Има редица приблизителни критерии къде по хоризонталната ос се намира една държава. Икономистите най – често използват съотношението на общия БВП, събран чрез данъци; друг начин на измерване е процентът на публичните разходи от БВП, тъй като тази сума често е по – голяма от данъците и се покрива чрез заеми. Тези изчисления не са съвсем адекватни, тъй като някои активистки функции като регулирането и индустриалната политика оказват значително въздействие върху обществото, без непременно да оказват въздействие върху фискалната политика.

Измерването на силата или качеството на държавата, т.е. нейното място върху вертикалната ос, е далеч по – сложно. Макс Вебер дава отлично определение на една модерна държава с помощта на набор от процедури, най – важните от които са свързани със стриктната функционална организация на длъжностите и избора на служители въз основа на заслуги и техническа компетентност, а не чрез патронаж. Някои от критериите на Вебер днес не бихме счели за необходими за добро бюрократично функциониране като например Това, че длъжността гарантира пожизнена кариера или необходимостта от строга дисциплина и контрол чрез административна йерархия. Но схващането, че служителите трябва да бъдат избирани въз основа на тяхната квалификация и повишавани за заслуги, а не благодарение на личните им връзки, е общоприето и свързано с положителни управленски резултати като ниски нива на корупция и икономически растеж. Докато Вебер изтъква значението на бюрократичната форма на организация, политологът Бо Ротстайн предлага „безпристрастността“ като критерий за качеството на управлението, нормативна характеристика, която според него оказва силно влияние върху неговата ефективност. Качеството на управление би могло да се оцени и чрез измерване на дисфункцията, като например възприемани нива на корумпираност на управлението като Индекса за възприятие на корупцията на „Прозрачност без граници“.

Но измерването на качеството на управление единствено чрез процедури е малко вероятно да ни даде обективна преценка. Според класическата дефиниция на Вебер модерното управление е закостеняла, съблюдаваща строги правила институция, натоварена с изпълнението на определени от принципала функции. Но в действителност процесуалната закостенялост не е добродетел, а основна причина хората да не харесват модерно управление. Самият Вебер определя административната бюрократична машина като „желязна клетка“, в която са впримчени хората.

Алтернативен метод за процесуален подход е оценката на способността на управлението да формулира и провежда политики, или това, което Джоел Мигдал нарича способността на държавата да „проникне“ в обществото, което управлява. Административният капацитет от своя страна се определя от редица фактори, между които са размерът на бюрокрацията, ресурсите, с които разполага, и нивата на образованост и експертност на държавните служители. Някои учени използват степента, в която едно правителство може да събира данъци от населението, като мярка за административен капацитет, използвана и за измерване на обхвата. Причината за това е, че данъците, особено преките като подоходния данък се събират трудно и представляват ресурси на разположение на правителството. Способността на една организация да изпълнява функциите си не е просто въпрос на измерими ресурси. Организационната култура също има значение – степента, до която хората, които съставляват организацията, могат да си сътрудничат, да печелят доверие, да поемат рискове, да правят нововъведения и т.н. Веберианска администрация, дефинирана само от формални процедури, може да притежава или да не притежава необходимите качества да функционира ефективно.

Друг подход за измерване качеството на управлението е преценката на онова, което върши едно правителство. Предназначението на управлението в края на краищата не е съблюдаването на процедури, а предоставянето на основни услуги на населението като образование, отбрана, обществена безопасност и достъп до правосъдие; измерването на резултатите от обучението на децата в държавните училище би било по – полезно от данни за броя на учителите, назначаването им на работа или квалификация. Лант Причет, Майкъл Улкок и Мат Андрюс твърдят, че един от най – големите проблеми на правителствата в развиващите страни е т.нар. „изоморфна мимикрия“, т.е. копирането на форми на управление на развитите страни, без да успеят да постигнат същите резултати в образованието и здравеопазването. Преценката на реалната ефективност на управлението би допринесла за решаването на този проблем.

Но преценката на качеството на управлението може да бъде подвеждаща. Добри резултати като качествено държавно образование са сложна комбинация от държавни разходи (учители, учебни планове, класни стаи и т.н.), както и характерните особености на населението като доходи, социални навици и култура (т.е. до каква степен се цени знанието). Класическо проучване на резултатите от образованието в Съединените щати е „Докладът на Коулман“ от 1966 г., чийто статистически анализ показва, че качеството на образованието зависи в много по – голяма степен от социалния произход на учениците, отколкото от правителствените разходи. Така или иначе, измерването на качеството на предлаганите комплексни услуги от съвременните правителства често е трудно. Как например да измерим качеството на съдебната система? Очевидно общият брой на приключените дела или на присъдите не е никакъв показател при отсъствието на качествени показатели дали съдебните решения са постановени справедливо или въз основа на изтезания при извличането на признания. При отсъствието на такава преценка една полицейска държава би изглеждала много по – ефективна от държава, която строго съблюдава върховенството на правото.

Важен критерий за качеството на държавното управление е и степента на автономия на едно правителство. Всяко правителство обслужва нечии политически интереси, били те на една демократична общественост или на авторитарен владетел, и разполага с по – голяма или по – малка автономия при осъществяването на своята дейност. Най – основната форма на автономия е свързана с правото на контрол върху административния персонал и назначенията въз основа на професионални качества, а не по политически причини. Автономията е важно условие и за функционирането на едно правителство, тъй като противоречивите мандати рядко водят до добри резултати. От друга страна, прекалено много автономия също би могла да бъде катастрофална поради високи нива на корупция или прекалена бюрокрация, неподвластни на какъвто и да било политически контрол.

Следователно добрите процедури, капацитетът, резултатите и административната автономия са възможните начини за определяне на позицията на една държава върху вертикалната ос във фиг. 4. Би било чудесно, ако съществуваше научен консенсус по отношение на един стандартен начин за измерване качеството на държавното управление, но такъв критерий не съществува. През последните години редица икономисти се опитват да създадат количествени критерии за качеството на управлението с променлив успех. Цялостният анализ е затруднен и от факта, че качеството на управление в рамките на една отделна държава съществено се различава в зависимост от региона, ефективността и нивото (национално, държавно или местно).

Въпреки трудностите, широко използван международен стандарт са „Показателите за качеството на държавното управление“ на Световната банка, които се изготвят ежегодно от началото на този век. Тези показатели измерват управлението в много държави по отношение на: чуваемост на гражданите и отчетност, политическа стабилност и липса на насилие, ефективност на правителството, качество на регулациите, върховенство на правото и контрол върху корупцията. Във фиг. 5 са използвани два от тези показатели, а именно контрол върху корупцията и ефективност на правителството за избрана група развити и по – слабо развити държави, класирани според техните резултати по отношение на показателя за ефективност.

Трудно е да разберем какво всъщност представят числата в „Показателите“, тъй като са комбинация от различни измервания, често въз основа на изследвания на експерти. Те не отразяват също така разликите в качеството на управлението във всяка страна; управлението на Корпуса на морската пехота на САЩ е съвършено различно от това на местната полиция в селските райони на Луизиана, точно както качеството на образованието в Шанхай коренно се различава от качеството на образованието в някой беден окръг във вътрешността на Китай. Въпреки това, тези показатели в общи линии показват огромните разлики в качеството на управлението в различни части на света, както и факта, че ефективността на управлението и нивото на корупцията са пряко свързани. Различните проучвания сочат, че качеството на управление е пряко свързано и със степента на икономическото развитие на страната.

Можем да попълним двукоординатната матрица „обхват на държавата спрямо капацитет на държавата“ във фиг. 4 с реални данни, използвайки данъчните приходи като процент от БВП като ориентир за обхват и показателя за ефективност на управлението на Световната банка като ориентир за капацитет (вж. фиг. 6). Развитите страни се различават значително по размера на своите правителства, но виждаме, че всички те се намират в горната част на матрицата. Това означава, че както страни с голяма държавна администрация като Дания и Холандия, така и със сравнително малка държавна администрация като Сингапур и Съединените щати могат да са с високи доходи. Но нито една страна не може да забогатее без ефективно управление. Редица бързоразвиващи се пазарни страни като Китай, Индия и Русия са приблизително по средата на вертикалната ос; всички бедни страни са близо до дъното, а най – слабите са почти до нулата.

Американците обичат да спорят безкрайно за размера на правителството. Но както сочат примерите в различни страни, за добрите резултати много по – важна роля играе качеството на управлението, а не размерът на правителството.

На какво се дължи тази разлика в дейността на правителствата по света? Защо някои от тях като тези в Северна Европа предлагат широк спектър от услуги със сравнително висока ефективност и се радват на висока степен на обществено доверие от страна на гражданите, а други тънат в корупция и страдат от неефективност, в резултат на което обществото ги смята за паразити, а не организатори? И каква е връзката между добро управление и другите измерения на развитието: върховенство на правото, отчетност, икономически растеж и социална мобилизация?

В следващите глави се опитвам да обясня защо някои страни изграждат силни и способни държави, а други не. Правя сравнение между Прусия / Германия, Гърция, Италия, Великобритания и САЩ. Прусия/Германия е начело, а Гърция и Италия на опашката на Европейския съюз. Германия винаги е имала репутация на силна и ефективна бюрокрация, а след катастрофалното си представяне през първата половина на XX в. провежда стабилна макроикономическа политики през целия следвоенен период. За разлика от нея Гърция и Италия са известни с високите нива на клиентелистко и корумпирано управление, като и двете имат проблемни публични финанси, които се сринаха по време на кризата с еврото през 2010 г. Кои са причините за тези различия и защо се запазват до настоящия момент, е темата на моя сравнителен анализ.

Великобритания и САЩ заемат междинно положение. В началото на XIX в. държавната администрация на Великобритания е нереформирана и патронажна. През средните десетилетия на века започва реформиране на административния апарат и се полагат основите на модерна държавна администрация, запазила се и до ден – днешен. От началото на 20 – те години на XIX в. Съединените щати също изграждат патронажна система под контрола на партиите, при която преобладават политическите назначения във федералните, щатските и местните управленски администрации. По – точното определение на американския модел е клиентелистки, а не патронажен, тъй като е свързан с раздаването на индивидуални придобивки от политиците на техните поддръжници по начин, който по – затворената британска система не използва. Така или иначе, през второто и третото десетилетие на миналия век Съединените щати успяват да реформират системата и да положат основите на модерна държавна администрация. Великобритания и САЩ успяха да елиминират една форма на корупция в публичната администрация по начин, който е непосилен за Гърция и Италия.

Решаваща за тези различни резултати е последователността, с която различните страни реформират своите бюрокрации спрямо момента, в който демократизират своите политически системи. Страните, изградили силни бюрокрации, докато са все още под авторитарно управление, като Прусия, изграждат стабилни автономни институции, които устояват на последвалите политически промени до настоящия момент. От друга страна, държавите, които се демократизират, преди да изградят силна държава, като САЩ, Гърция и Италия, изграждат клиентелистки системи, които след това се налага да бъдат реформирани. САЩ успяват да го направят, но Гърция не успява, а Италия успява само частично.

Една от първите европейски страни, изградила модерна държава, е Прусия, обединителката на съвременна Германия. Прусия започва да изгражда ефективна бюрокрация, преди да се индустриализира и доста преди възникването на демократичната отчетност. Затова ще започна разказа за изграждането на модерната държава с нейната история.

4 ПРУСИЯ ИЗГРАЖДА ДЪРЖАВА

Как пруско – германската бюрокрация се превръща в модел за модерна бюрокрация ► Войните и военното съперничество като стимул за изграждане на модерна държава ► Значението на правовата държава ► Защо бюрократичната автономия се запазва до настоящето ► Защо войната не е единственият път към съвременната бюрокрация

Когато Макс Вебер създава известното си описание на съвременната бюрокрация в началото на миналия век, той няма предвид американската бюрокрация, която отхвърля като безнадеждно корумпирана. От гледна точка на развитието на частния сектор по това време Америка е абсолютният модел за модерна, индустриализирана нация, но европейците основателно преценяват нейното управление като изключително назадничаво. Вебер има по – скоро предвид бюрокрацията на своята родна Германия, която по това време вече е дисциплинирана, квалифицирана и автономна организация и е безспорен конкурент на прочутата френска бюрокрация.

Германия в този момент е едва прохождаща демокрация; конституцията на Бисмарк, която е приета през 1870 г. в наскоро обединената германска държава, предвижда избор на Райхстаг, т.е. парламент, но дава широки правомощия на неизбран император, който има контрол над въоръжените сили и изключителното право да назначава канцлера. Контролът на изпълнителната власт не се осъществява от демократични институции, които се изграждат едва след установяването на Ваймарската република след Първата световна война, а по – скоро това е резултат на обстоятелството, че императорът е принуден да управлява с подкрепата на силно институционализирана бюрокрация, което е свързано с добре развита правна система. Възникналата правова държава е описана като либерална автокрация. Тя защитава правата на своите граждани по обективен начин, макар те да са лишени от политически права да държат своите управници отговорни чрез избори.

Правовата държава се оказва отлична платформа за икономическо развитие, защото защитава частната собственост и постановява изпълнение на договорите. Макар властта на германския кайзер да е „абсолютна“, но той не може Произволно да конфискува имотите на своите граждани или да се намесва в съдопроизводството, благодарение на което Германия се индустриализира с бързи темпове през периода 1871 – 1914 г. и в много отношения изпреварва Великобритания като водеща европейска индустриална сила.

Едва след две опустошителни световни войни и след основаването на Западна Германия през 1949 г. най – накрая е изградена консолидирана либерална демокрация. Но през целия този период, както и след 1989 г., когато Германия отново е обединена, тя разполага с изключително компетентна държавна администрация, което намира отражение в нейното първокласно управление. С други думи, Германия изгражда силна държава и върховенство на правото още в самото начало далеч преди изграждането на отговорно управление. Причината за това е, че пруската държава, която е предшественик на съвременна Германия, води през продължителен период от време редица войни със своите съседи, които са от жизненоважно значение за нейното оцеляване, подобно на династията Цин, обединила Китай през 221 г.пр.Хр. Както видяхме в първи том, войните създават стимули за ефикасно, меритократично управление за разлика от икономическите стимули и следователно допринасят за изграждането на модерна държавност.

Военна диктатура вероятно е подходящо определение на германската държава по време на Вестфалския мирен договор през 1648 г., сложил край на Трийсетгодишната война. По това време територията на съвременна Германия е разделена между десетки малки суверенни държави, условно обединени в рамките на транснационалната Свещена Римска империя. Военните диктатури са характерни за региона поради факта, че твърде малко от тези държавици са достатъчно силни, за да облагат с данъци собственото си население, да набират професионална армия или да упражняват легитимна власт. Вместо това династичните владетели предпочитат да наемат въоръжени наемници и да им заплащат с взети назаем пари; когато средствата се изчерпват, тези въоръжени групи се прехранвали с грабежи и плячкосване. Когато тези армии не реквизирали храната на нещастните селяни, те унищожавали посевите и инфраструктурата, за да предотвратят използването им от противниците. По време на Трийсетгодишната война гладът и болестите намаляват градското население в Германия с една трета, а населението в селските райони с две пети.

Когато през декември 1640 г. младият Фридрих Вилхелм от династията Хоенцолерн става курфюрист на Бранденбург, изобщо не е очевидно, че неговото родово имение ще послужи като ядро на една велика нация вместо по – големи съперничещи държави като Саксония или Бавария. Подобно на много династични държави през този период, нейните територии не си граничат, а се простират от Източна Прусия (сега част от Полша и Русия) чак до Марк и Клийвс в западните части на Германия. Бюрокрацията по това време е изцяло патримониална. Във всяка от тези територии той е принуден да споделя властта с дворяните земевладелци, които притежават суверенна власт върху своите имения, и е необходимо да се консултира с тях по въпроси, свързани с обявяване на война и данъчното облагане. Едва през XV и XVII в. предшествениците на тази аристокрация се превръщат от това, което икономистът Мансър Олсън нарича „скитащи бандити“, които се занимават с грабежи и военни стълкновения, в „стационарни бандити“, които се изхранват с данъци от населението, на което предоставят минимални публични блага като сигурност и правосъдие. Тези стационарни бандити по – късно стават известни като юнкери.

Както вече отбелязах в първи том, отговорно управление възниква за пръв път в Англия в края на XVII в., защото английските съсловия, организирани в сплотен парламент, успяват да блокират кралските инициативи и да детронират двама крале през този век. В Бранденбург – Прусия става обратното: съсловията са слаби и разделени и редица изобретателни и решителни владетели като Великия курфюрист Фридрих Вилхелм (1640 – 1688), Фридрих Вилхелм I (1713 – 1740) и Фридрих II, наричан Фридрих Велики (1740 – 1786) постепенно успяват да ги лишат от политическа власт и да я съсредоточат в ръцете на централизирана кралска администрация.

Централизацията е осъществена благодарение на войската. Много малко владетели през този период поддържат постоянни армии в мирно време. Великият курфюрист разполага с такава, отказвайки да разформирова войската след сключването на мирния договор в Олива, поставил край на войната между Швеция и Полша през 1660 г., в която взема участие и Прусия. Вече на възраст в края на Трийсетгодишната война, Фридрих Вилхелм е наясно, че оцеляването на Прусия като държава, която почти няма излаз на море и е заобиколена от силни съперници, може да бъде гарантирано само с военна сила. Чрез различни хитрости той поема контрол върху фискалните правомощия на съсловията, разпуска независимите войски и централизира финансовата и военната власт с помощта на бюрокрация под негов контрол. Този процес продължава при управлението на Фридрих Вилхелм I, внук на Великия курфюрист, когото историкът Хайо Холборн характеризира като „груб човек, лишен не само от културни обноски, но и от всякакво състрадание към сънародниците си... ужасен тиранин спрямо собственото си семейство, приближени и държава“. Така или иначе, Фридрих Вилхелм е способен държавен строител, който превръща парка за развлечения пред своя в плац за военна подготовка, а партера в държавни учреждения. По думите на историка Ханс Розенберг той изгражда „първокласна войска в една треторазрядна държава от гледна точка на нейната работна сила, природни богатства, капиталова наличност и икономически умения“.

Изграждането на пруската държавна е свързано с още едно важно културно измерение. В средата на XVII в. династия Хоенцолерн стават калвинисти, което ги противопоставя на една предимно лутеранска аристокрация. Техният калвинизъм има най – малко три важни последици. На първо място, Великият курфюрист и неговите приемници назначават на работа в новата централна бюрокрация холандски и хугенотски едноверци, което укрепва независимостта на бюрокрацията от заобикалящото я общество. Второ, пуританският морал е определяща черта в поведението на лидери като Фридрих Вилхелм I, чиято пестеливост, аскетизъм и нетърпимост към корупция са легендарни. И най – накрая, калвинизмът води до възникването на редица нови социални институции като училища, общини, в които се регистрира местното население, и къщи за бедните, които по – късно минават под контрола на и са асимилирани от по – съвременната държава. Това поражда конкурентен натиск за подобни реформи сред лутераните и католиците не само в Прусия, но и в цяла Европа.

Също както по времето на Воюващите царства в Китай, създаването на силна войска не е кралска прищявка, а решаващо за оцеляването на нацията, за което хоенцолернските владетели си дават много по – ясна сметка, отколкото техните континентални съперници. Всъщност самата Прусия почти изчезва по време на Седемгодишната война, когато Фридрих Велики за малко не е пленен и убит в сраженията с много по – силната Русия и Австрия. Единствено способностите на Фридрих като военачалник и неговият късмет (възкачването на Петър III на руския престол) спасяват държавата и тя остава една от големите европейски сили. Именно това е причината Прусия да бъде характеризирана не като държава с армия, а по – скоро като „армия с държава“. Преходът от патримониална към модерна бюрокрация в Прусия се осъществява поетапно между 1640 г. и края на реформаторския период на Щайн – Харденберг в началото на XIX в. Великият курфюрист поставя началото на този процес през втората половина на XVII в. с разделянето на гражданската и военната бюрокрации и реорганизирането на първата от много Regierungen[10] или съвети. Необходимостта от повишаване на ресурсите превръща военното ведомство в най – важния инструмент на централизацията; способността му да администрира сложна данъчна система и неговата функция като администрация за военни доставки го превръща в главен орган на националната икономическа политика.

Към края на XVIII в. пруската бюрокрация съчетава странна комбинация от меритократични и патримониални назначения и повишения: независимо от факта, че Фридрих Велики поощрява талантливите служители и бюрократи, той често покровителства лоялните за сметка на компетентните. С приключването на войните на Фридрих отпада и необходимостта за повишаване по заслуги. Видни семейства успяват да установяват монопол върху някои длъжности и получават назначения и повишения срещу заеми и подкупи. С други думи, Прусия преживява процес на репатримониализация също като Китай в края на династията Късна Хан.

Според философа Александър Кожев историята приключва с битката при Йена – Ауерщедт през 1806 г., когато полу патримониалната пруска армия е унищожена от Наполеон Бонапарт начело на една много по – модерна военна машина благодарение на levee еn masse[11] и организирана в съответствие със съвременните бюрократични принципи. Младият философ Георг Вилхелм Фридрих Хегел става свидетел на преминаването на Наполеон през университетския град Йена и преценява поражението като триумф на модерната държава. Във „Феноменология на духа“ той пише, че този тип модерна държава е кулминацията на един дълъг исторически процес на развитие на човешкия разум. В тълкуванията си върху Хегел от 1930 г. Кожев твърди, че идеята за модерната държава рано или късно ще получи широко разпространение поради нейното могъщество и тези, които се сблъскат с нея, или ще ѝ се подчинят, или ще изчезнат.

Основите на модерната държава са положени още преди битката при Йена с реформата на държавната администрация през 1770 г. с въвеждането на изпити като база за повишения. Но старата система не е в състояние да превъзмогне своята инертност, без да преживее катастрофата на военното поражение. Пост – наполеоновата реформа осъществява барон Карл фом унд цум Щайн (1757 – 1831), който има аристократичен произход но въпреки това получава образование в Гьотинген и Англия и е последовател на либералния философ Монтескьо и княз Карл Август фон Харденберг (1750 – 1822), чийто девиз след Йена става „демократични принципи при монархично управление“.

Реформите на Щайн – Харденберг завършват трансформацията на личната диктатура на Фридрих в истинска либерална автокрация, или правова държава. Октомврийският декрет от 1807 г. премахва привилегиите на аристокрацията по примера на Френската революция. На административни длъжности вече могат да бъдат назначавани обикновени граждани в съответствие с френския принцип carriere ouverte aux talents (кариера за талантливите). Администрацията се освобождава от патримониализма и назначенията са въз основа на образованието, а не на произхода. Съобразно разпоредбите за назначаване на работа от 1817 г. се изисква средно образование, а за по – висока длъжност в държавната администрация, висше образование по право. По същото време се осъществява и реформа на системата на висшето образование, чието начало поставя Вилхелм фон Хумболт още преди битката при Йена, който внедрява интегрирана система, съгласно която най – добрите и най – надарените получават работа направо в административния апарат. Пруската система наподобява тази на Франция с нейните Grandes ecoles[12], или системата, която изграждат японците след Реставрацията „Мейджи“[13], когато един нов академичен елит веднага след завършването на образованието си в учебни заведения като Токийския университет започва да работи за правителството.

Променящият се интелектуален климат намира отражение в думите на философа Йохан Фихте, че аристократите са „първото съсловие на нацията само в този смисъл, че те първи бягат, когато възникне опасност“. Най – важното значение на заслугите като организационен принцип е въплътен в немската дума Bildung, която може да се преведе като „образование“, но има по – широк смисъл на нравствено самоусъвършенстване освен ерудираността. Идеята за Bildung изповядват цяло поколение мислители на Просвещението в края на XVIII в. като Лесинг, Хердер, Гьоте, Фихте, Хумболт и най – вече великия философ Имануел Кант.

Възникналата през XIX в. пруска държава, която ще се превърне в основата на обединена Германия, е образец на абсолютистка диктатура. Но тъй като монархът, който не носи отговорност, управлява чрез една все по – институционализирана бюрокрация, управлението е законосъобразно и прозрачно, а с течение на времето се създават и правни ограничения срещу произволния деспотизъм. Така или иначе, за правовата държава не са характерни конституционните ограничения върху изпълнителната власт, постигнати от англичаните по време на Славната революция, или от американците чрез тяхната конституция. Тя обаче гарантира достатъчно надеждно имуществените права и благоприятства икономическия растеж и бързата индустриализация на Германия през втората половина на XIX в., благодарение на което тя се превръща в световен модел на либерална автокрация. Именно поради тази причина понякога сравняват съвременен Сингапур с Германия от XIX в.

Определението на върховенството на правото, което използвам в първи том, е правото като ограничение на политическата власт и на най – силните политически играчи. Там привеждам доводи, че в много цивилизации корените на върховенството на правото са в религията като разбиране на същността на правото и като институционализирана йерархия на религиозни специалисти, които могат да го тълкуват. В християнска Европа след възраждането на римското право от Католическата църква през XI в. са създадени голям брой правни институции векове преди първият абсолютен монарх да съсредоточи властта в ръцете си в края на XVII в. Всъщност абсолютисткият проект се забавя и в последна сметка бива ограничен по обхват поради силните правни традиции в цяла Европа.

Това се отнася в най – голяма степен за Германия, в която има голям брой правни институции като парламент на империята и феодални права и задължения, формулирани в безброй харти и договори. Германските държави отделят не по – малко време да водят съдебни процеси помежду си, отколкото да воюват.

Именно при подобни обстоятелства новите абсолютни монарси се опитват да подкопаят утвърденото понятие за правото, според което върховният повелител е Бог (чрез неговия представител Църквата), и предявяват претенции за Върховна власт.

Тези претенции понякога са въз основа на божествените права на кралете – прякото делегиране на Върховна власт на конкретна династия от Бог. Но от средата на XVII в. редица мислители като Хуго Гроций, Жан Боден, Томас Хобс и Самуел Пуфендорф създават нови теории, които оправдават съсредоточаването на цялата власт у монарха без позоваване на религиозната власт. Пуфендорф е много влиятелен в Прусия като служител и биограф на Великия курфюрист.

Но новото светско обосноваване на абсолютизма не гарантира задължителни предимства на кралската власт. Макар монархът да притежава абсолютна власт без предишните религиозни правни ограничения, според тези теоретици това се дължи на факта, че в известен смисъл той „представлява“ широките интереси на цялата общност. В „Левиатан“ на Хобс например монархът притежава легитимна власт, но въз основа на имплицитен обществен договор, с който той се ангажира да защитава основното право на живот на гражданите. Независимо че владетелят не е избран, той в известен смисъл олицетворява обществените интереси, а не частните интереси на своето семейство. Както изтъква политологът Харви Мансфийлд, държавата вече представлява неперсонално цялото общество, а не една определена група в рамките на обществото. По този начин се полагат теоретичните основи на разграничението между публични и частни интереси, което е от решаващо значение за съвременното разбиране на ролята на управлението.

Всички тези идеи играят роля в развитието на пруското право. При изграждането на пруската държава личната власт на монарха се разглежда като източник на правото. Но той управлява чрез бюрокрация, която от своя страна използва нов орган на публичното административно право, за да изрази волята си. Всъщност съществена част от гражданската бюрокрация в Прусия е съдебната и повечето държавни служители са с юридическо образование. Това няма нищо общо с върховенството на правото като ограничаване на изпълнителната власт, а по – скоро с това, което понякога се нарича „управление чрез закона“[14]. В този смисъл наподобява китайския легализъм[15], въплътен в различни правни кодекси като публикуваните по времето на китайските династии Цин и Хан.

Решителни лидери като Фридрих Вилхелм I и Фридрих II си позволяват да действат в разрез със закона (първият е баща на втория, когото хвърля в затвора за известно време) и нямат срещу себе си мощна независима съдебна институция, която да им се противопостави. Но все пак обикновените граждани могат да разчитат на еднакво и неперсонално отношение при решаването на спорове между тях и държавата. Новите граждански кодекси и системата от административни съдилища позволяват на гражданите да съдят държавата, когато са убедени, че са ощетени незаконно от правителството. Във Франция решенията на нисшите съдилища могат да бъдат обжалвани в по – висшите чак до Държавния съвет, който би могъл да принуди органите на изпълнителната власт да се придържат към неговото тълкуване на закона. (Административни съдилища съществуват в съвременен Китай и други страни в Азия, които са приели гражданското право; вж. глава 25 по – долу). Така че, макар правовата държава да няма право да упреква краля, че се държи противоконституционно, тя може да упражнява контрол над произвола на по – ниските нива на управлението.

Първите опити за изграждане на единна правна система на пруската държава са на Самуел фон Кокцей[16] в средата на XVIII в., а след това под формата на великия Пруски общ сборник закони Allgemeines Landrecht от 1794 г., създаден от Й. X. фон Кармер и Карл Готлиб Шварц и може би Най – важното нововъведение в традициите на гражданското право преди обнародването на Гражданския кодекс на Наполеон през 1804 г., в който законите са обяснени по начин, който да направи целите на държавата ясни за всеки гражданин.

Пруският кодекс си остава феодален документ, доколкото разделя гражданите на три класи – благородници, бюргери и селяни – с различни права. Докато селяните имат право да останат върху своята земя, поземлена собственост на благородник може да закупи и продаде само друг благородник. Кармер и Шварц имат желание да превърнат кодекса в конституционен документ в защита на хората от произволни решения на монарха, но са принудени да се откажат от този параграф. Кодексът признава общите права на свобода на религията и съвестта, но предоставя на държавата значителна власт да контролира политическите дискусии и да цензурира медиите.

Поражението при Йена и реформите на Щайн – Харденберг слагат край на неравенството между социалните класи. Особено важна реформа след победата на Наполеон е възможността за притежаване на поземлени имоти от всички желаещи, което освобождава земи за пазарната икономика. Няма официално разширяване на представителството, но бюрокрацията започва да изпълнява представителни функции. По думите на историка Едуард Ганс: „Силата на държавата е в конституционния ред на административното управление... гражданската свобода е в правовия ред.“ В пруските провинции оберпрезидентът координира дейността на административните учреждения, председателства провинциалните събрания и изпълнява ролята на посредник с централната власт, която вече е по – скоро в ръцете на Държавния съвет на Харденберг, отколкото на краля.

Един от четирите критерия, използвани от Самюъл Хънтингтън за определяне на институционализацията, е степента, до която дадена институция е „автономна“. Една институция е автономна, ако „притежава свои собствени интереси и ценности, които се различават от тези на други институции и социални сили“. Следователно автономната съдебна система се придържа Стриктно към правните норми при вземането на решения, без да се подчинява на политическите елити и не приема подкупи от заможни обвиняеми. Повишенията на офицерите в една автономната армия са въз основа на военни, а не на политически критерии. Обратното на автономията е подчинението, при което една организация се контролира ефективно от външни сили. Описаната в първи том борба на Католическата църква през XI и XII в. по време на конфликта за инвеститурата за отвоюване на правото да назначава свещениците и епископите всъщност е борба за независимост от дворцовата политика.

В Китай никога не е имало официално върховенство на правото, но бюрокрация съществува от времето на династия Цин. Тя спазва писмени правила и създава стабилни очаквания по отношение на поведението на правителството. Хилядолетия преди Европа автономната китайска бюрокрация възпрепятства произвола на императорите. Един от императорите на династия Мин решава, че има право да сформира своя собствена армия и да води война, но бюрокрацията учтиво, но непоколебимо го разоръжава.

Феномена бюрокрация извън контрола на своите господари отлично разбират всички изпълнителни органи като корпоративни директори, президенти на държави или ректори на университети. Невъзможно е да ръководиш голяма обществена или частна организация без бюрокрация, но след като бъде делегирана власт на административната йерархия, ръководният орган губи голяма част от контрола и често се превръща в пленник на същата тази бюрокрация. (Това е централната тема на комедийния сериал на Би Би Си „Да, господин министър“, в който постоянният секретар Хъмфри, бюрократ от кариерата, успява напълно да осуети инициативите на министъра, който формално е негов шеф). Колкото по – автономна и компетентна е една бюрокрация, толкова по – голяма е вероятността да не може да бъде контролирана.

Същото се отнася и за управлението на Хоенцолерните. Енергичен крал като Фридрих Велики успява да сплаши бюрокрацията и да я подчини на своите желания. Неговият известен политически принцип напомня патримониалния възглед на Луи XIV L'Etat, c’est moi (фр.) „Държавата – това съм аз.“ Но при управлението на по – слабите му наследници Фридрих Вилхелм II (1786 – 1797) и Фридрих Вилхелм III (1797 – 1840) балансът е изместен решително в полза на бюрокрацията. Ранните крале превръщат бюрокрацията в мощна и сплотена обществена група, чиято вътрешна солидарност ѝ осигурява висока степен на институционална автономия. Тези служители все повече се възприемат не като слуги на династията на Хоенцолерните, а по – скоро като служители на пруската държава, чиито интереси са по – важни от тези на конкретния монарх. Тази солидарност се засилва, когато след 1806 г. в бюрократичния апарат навлизат амбициозни, талантливи и добре образовани представители на буржоазията. Това дава основание на един наблюдател да коментира през 1799 г., че пруската държава „далеч не е абсолютна монархия“, а олигархия, която „управлява страната под формата на открита бюрокрация“. Поради тази причина Хегел във „Философия на правото“ възприема бюрокрацията като въплъщение на една „универсална класа“, която представлява цялата общност, за разлика от гражданското общество, чиито интереси са неизбежно частични.

За да е ефективна, една институция трябва да притежава високо ниво на автономия. Но тази автономия би трябвало да е в някакви рамки. Ако една армия например не предоставя важна информация на своите политически ръководители, защото преценява, че те ще злоупотребят с нея, и си поставя военни цели самостоятелно, това означава, че си присвоява политически прерогативи. Икономистите използват израза „проблема принципал – агент“[17]. Назначеният мениджърски екип (агентът), който управлява корпорацията от името на собствениците (принципалът), е склонен към злоупотреба с властта си за собствено облагодетелстване. Сериозността на проблема е свързана с възможността на агента да контролира принципала и с цената, която плаща за мониторинг и контрол. От бюрокрацията се очаква да бъдат агент без собствени цели, които се определят от принципала, за когото работи. В една монархия той е кралят или управляващата династия; в една демокрация е суверенният народ, които управлява чрез избрани представители. В една добре функционираща политическа система агентът би трябвало да има достатъчно автономия, за да си върши работата, но същевременно трябва да се отчита пред принципала. Автономията на бюрокрацията ѝ позволява да контролира абсолютната власт на монарха, но с демократизирането на Германия в края на XIX и началото на XX в. тя се освобождава от контрола не само на императора, но и на изборните законодателни органи.

След като Прусия осъществява обединението на Германия през 1871 г. под управлението на канцлера Ото фон Бисмарк, бюрокрацията защитава своята независимост както от императора, така и от зараждащите се сили на демокрацията. Разширяването на избирателното право се осъществява поетапно след 70 – те години на XIX в. и нови партии като Социалдемократическата са представени в Райхстага (вж. глава 28). Но Конституцията защитава бюрокрацията от намеса от страна на парламента и докато бюрократите имат право да участват в заседанията на парламента, той няма правомощия по отношение на назначенията в бюрократичния апарат. По това време възниква т.нар. от политолога Мартин Шефтър „абсолютистка коалиция“ на консервативни партии и партии на висшата средна класа, които подкрепят автономията на администрацията и я предпазват от опитите на новите политически партии да назначат свои привърженици на ключови позиции.

Тази абсолютистка коалиция запазва влиянието си чак до XX в. след поражението на Германия в Първата световна война и основаването на първата либерална демокрация Ваймарската република. През 1918 г. императорът е принуден да абдикира, но бюрократичният апарат остава до голяма степен непокътнат. Новите демократични партии на социалисти, демократи и центристи нямат особено желание да назначават твърде много свои хора в бюрократичния апарат, опасявайки се да не провокират реакции срещу новата република. Дори след Каповския пуч[18] през 1920 г. възнамеряват да прочистят държавната администрация от служители с десни убеждения. След убийството на премиера Валтер Ратенау от ултранационалисти през 1922 г. политическите назначения се увеличават, но много скоро са прекратени, след като през 1933 г. нацистите идват на власт и е обнародван Законът за възстановяване на професионалната държавна служба, насочен срещу евреи, комунисти и партийни назначения.

Проблемът с прекомерната самостоятелност е най – силно изявен в пруската и по – късно в германската армия. За разлика от бюрократичния апарат и след реформите на Щайн – Харденберг армията си остава изолирана от гражданското общество привилегирована каста чак до XX в., в която трудно проникват представители на средната класа. Благодарение на победите на пруската армия над Дания, Австрия и Франция военните могат да си позволят да настояват да не са под контрола на Райхстага и съгласно конституцията на Бисмарк армията е отговорна единствено пред императора. Тази висока степен на автономия превръща военните в решаващ фактор по отношение на германската външна политика, или както посочва историкът Гордън Крейг, в „държава в държавата“. По време на българската криза през 1887 – 1888 г. генералщабшеф Алфред фон Валдерзее заявява, че война с Русия в защита на интересите на Австрия на Балканите е неизбежна, и настоява за обявяване на превантивна война. Бисмарк отлично разбира, че целта на германската външна политика би трябвала да е предотвратяване на създаването на антигерманска коалиция, и изрича известната фраза, че превантивната война ще е самоубийство поради страх от смъртта. Но по – слабите му наследници не успяват да контролират политическото влияние на армията. Генералният щаб под командването на генералите Алфред фон Шлифен и Хелмут фон Молтке – младши крои планове за война на два фронта срещу Франция и Русия, настоява за водене на агресивна политика по време на Мароканската криза през 1905 г. (което сближава Великобритания и Франция) и настоява за подкрепа на техния австрийски съюзник преди убийството на ерцхерцог Франц Фердинанд в Сараево през юли 1914 г. Убедеността на военните, че войната на два фронта е неизбежна, се оказва сбъдващо се пророчество и на императора е съобщено, че той няма друг избор, освен да нападне Франция в отговор на събития на Балканите. Това поставя началото на Първата световна война.

Създадената през XVIII в. автономна бюрокрация се запазва и в съвременната Федерална република Германия. С идването си на власт през 1933 г. националсоциалистическият режим успява да подчини военните, но бюрократичният апарат остава почти непокътнат. За разлика от болшевиките и китайските комунисти, нацистите не изграждат паралелна йерархия от комисари и не се опитват да демонтират изцяло бюрократичната инфраструктура. Те назначават лоялни служители в някои министерства (най – вече в Министерството на вътрешните работи) и отстраняват комунистите и евреите, но си дават сметка, че трябва да разчитат на компетентността на бюрократичния апарат.

Вследствие на това, когато през май 1945 г. съюзниците унищожават нацисткия режим, този апарат се запазва и се оказва изключително устойчив въпреки усилията на окупационните съюзнически власти да го изчистят от служители с нацистко минало или нацистки симпатизанти. Около 81 процента от всички пруски държавни служители са партийни членове, половината от които още отпреди 1933 г. Американските, британските и френските окупационни власти търсят начини да денацифицират германската администрация чрез процеси за военни престъпления срещу висши ръководители в Нюрнберг, а по – късно чрез отстраняване на държавни служители. Но тъй като новата Федерална република е създадена през 1949 г. и все повече се нуждае от компетентно правителство, което да сътрудничи на новия военен алианс НАТО срещу Съветския съюз, много служители са възстановени. Приетият през 1951 г. федерален закон разрешава всички квалифицирани държавни служители, включително тези с нацистко минало и експулсираните от Източна Германия, да бъдат възстановени. От отстранените петдесет и три хиляди държавни служители само около хиляда не са възстановени никога.

С унищожаването на аристокрацията и старата юнкерска класа, дискредитирането на нацисткия режим, разформироването на пруската държава и разпространението на истински демократични ценности германското общество в основаната в средата на XX век Федерална република е коренно различно. С течение на времето се променят и политическите възгледи на немските бюрократи. Но висококачествената, автономна германска бюрокрация се запазва до голяма степен непокътната.

Отделих толкова много време за историята на пруско – германската бюрокрация, защото тя е общопризнат модел за съвременна бюрокрация. Но е също така типичен пример за начина, по който избрана група страни изграждат модерни, непатримониални държави благодарение на военно съперничество, които оцеляват до съвременната епоха. В тази група бих включил Китай по време на династиите Цин и Хан две хилядолетия преди Прусия, Швеция, Дания, Франция и Япония. Няма очевидна връзка между войните и качественото модерно управление; много общества, воювали през продължителни периоди от време, си остават корумпирани или патримониални. Войните са благоприятна предпоставка за определена група държави.

Предвид нестабилността на институциите в много съвременни развиващи се държави впечатляващото при пруско – германската бюрокрация са нейната трайност и устойчивост. Утвърдената през XVIII в. пруска бюрократична традиция надживява Йена и Наполеон, периода на Германската империя, Ваймарската демокрация и нацисткия режим, както и възстановяването на демокрацията в следвоенната Федерална република. Независимо че социалният състав на бюрократичния апарат претърпява огромни промени – от запазено единствено за аристокрацията поприще до сфера на дейност, в която въз основа на меритократичните принципи германският народ намира по – широко представителство, – той запазва духа на солидарността и, което е още по – важно, политическа подкрепа за своята автономия.

Няма съмнение, че съвременната германска бюрокрация е под контрола на германската политическа система и е отговорна пред представените в Бундестага демократично избрани партии. Но този контрол се осъществява до голяма степен чрез назначен от администрацията ръководител на бюрократичната йерархия. В историята на Германия държавните длъжности никога не са разпределяни само според партийната принадлежност въз основа на политически патронаж, както в САЩ, Италия и Гърция. Автономията на германската администрация често е източник на огромен консерватизъм, ако не и на откровен милитаризъм и агресивност. Така или иначе, фактът, че тази автономия е постигната преди демократизирането на политическата система в Германия, означава според Мартин Шефтър, че политическият патронаж така и не намира почва в Германия. Там, където демокрацията изпреварва изграждането на силна държава, резултатите, както ще видим, не са особено положителни по отношение на качеството на управлението.

Германия, Япония и още няколко страни постигат високи резултати по отношение на качеството на управлението и ниски нива на корупция в настоящия момент благодарение на наследството си от авторитарните фази на своето политическо развитие. Не може да се каже, че са имали голям късмет, тъй като тази бюрократична автономия е постигната с цената на военно съперничество, войни, окупации и авторитарно управление, които възпрепятстват и забавят утвърждаването на демократична отчетност. Но както изтъква Хънтингтън, при политическото развитие хубавите неща не вървят ръка за ръка.

5. КОРУПЦИЯ

Няколко дефиниции за корупция ► Как влияе корупцията върху политиката и икономическия растеж ► Патронажът и клиентелизмът като ранни форми на демократично участие ► Защо патронажът е вреден от гледна точка на демокрацията, но не толкова вреден, колкото други форми на корупцията ► Защо клиентелизмът може да се ограничи със забогатяването на обществата

През 1996 г. новоназначеният президент на Световната банка Джеймс Улфенсън произнесе реч, в която посочи „раковото заболяване корупция“ като основна пречка за икономическото развитие на бедните страни. Служителите на Световната банка, разбира се, че знаят, че корупцията е огромен проблем в много развиващи се страни и че външната помощ и заемите често попадат в джобовете на длъжностни лица. Преди речта на Улфенсън сред специалистите в областта на развитието беше широко разпространено мнението, че едва ли би могло да се намери решение на този проблем и че корупцията до известна степен е неизбежна, но не би могла да възпрепятства икономическия растеж. По време на Студената война много корумпирани правителства бяха клиенти на Съединените щати (Заир под управлението на Мобуту Сесе Секо е отличен пример) и Уошингтън не гореше от желание да сочи с пръст близките си приятели.

След края на Студената война международни организации за развитие полагат значителни усилия за справяне с корупцията като част от по – широка програма за изграждане на държави и укрепване на институциите. Както видяхме в данните на „Показатели за качеството на държавното управление“ в Глава 3, съществува силна връзка между ефективно управление и контрол на корупцията. Ролята на силната и ефективна държава не се изчерпва с контролирането на корупцията, а силно корумпираните правителства обикновено имат големи проблеми с предоставянето на услуги, прилагането на законите и защитата на обществения интерес.

Много са причините, поради които корупцията възпрепятства икономическото развитие. На първо място, тя деформира икономическите стимули чрез насочване на ресурси не за най – продуктивната им употреба, а по – скоро в джобовете на длъжностни лица, които притежават политическата власт да получават подкупи. На второ място, корупцията въздейства като силно регресивен данък: докато дребна корупция от страна на нисши, зле платени служители съществува в много страни, голяма част от незаконно присвоените средства отива при елитите, които могат да използват своята власт за извличане на богатства от населението. Освен това домогването до такива подкупи отнема време, което отклонява енергията на най – способните и най – амбициозни хора, които биха могли да създават генериращи благосъстояние частни фирми. Манипулирането на политическата система за лични облаги икономистите наричат „подкупничество“.

Има твърдения, че подкупничеството може да играе и положителна роля при регистрацията на фирма, получаването на лиценз за износ или уговарянето на среща с високопоставен служител. Но това е изключително погрешен начин за правене на бизнес: много по – добре би било регистрацията да става бързо, лицензи изобщо да не съществуват или всички да имат лесен и равноправен достъп до правителството. Върховенството на правото все пак е далеч по – ефективен механизъм.

Освен за икономиката корупцията е много вредна и за политическата сфера. Корумпираността на длъжностни лица и политици дискредитира легитимността на управлението и подкопава общественото доверие, което е от решаващо значение за нормалното функциониране на държавата. Обвиненията в корупция често не са в интерес на подобряването на управлението, а политически оръжия. В общества, където повечето политици са корумпирани, набелязването на един да бъде наказан в повечето случаи не е симптом за реформа, а борба за власт. Корупцията е един от най – големите проблеми за новите демокрации, които полагат усилия да консолидират своите институции.

Ако искаме да разберем как държавите осъществяват прехода от патримониална към съвременна държава, трябва да си изясним същността на корупцията и нейните източници. Тя приема много форми, някои от които с много по – вредно въздействие върху икономическия растеж и политическата легитимност от други, затова е необходимо да внесем известна яснота по отношение на основните дефиниции за корупция.

Днес има огромна литература за корупцията и нейните източници, както и много идеи за възможни начини за справяне с нея. Но въпреки научните разработки, свързани с този проблем, общоприета таксономия за различните форми на корупция не съществува.

Повечето дефиниции на корупцията са свързани с присвояването на публични средства за лични облаги. Това определение е полезна отправна точка; според него корупцията е характерна преди всичко за правителствата, но не например за бизнес организации или частни организации.

Според това определение корупцията в известен смисъл е феномен, характерен само за модерни или модернизиращи се общества, тъй като е свързана с разграничението между публично и частно. Както коментирах в предишната глава, разграничението между публичния и частния сектор е характерно за Прусия само през XVII и XVIII в. Преди това пруското управление (както и почти във всички европейски държави) е патримониално. Това означава, че императорът е собственик на териториите, които управлява, като части от неговото домакинство или наследство. Той може да подарява имения (заедно с хората, които живеят в тях) на роднини, привърженици или съперници, защото са негова частна собственост. В този смисъл не може да се говори за корупция поради отсъствието на понятие за публична сфера, с чиито ресурси може да се злоупотреби.

Едва с възникването на централизирани държави през XVII и XVIII в. кралските владения започват да се разглеждат не толкова като лична собственост, а по – скоро като един вид обща собственост, която владетелят управлява от името на цялото общество. Ранните съвременни доктрини за държавния суверенитет на Гроций, Хобс, Боден и Пуфендорф подчертават, че легитимността на монарха не се основава на древни или наследствени имуществени права, а по – скоро на факта, че той в известен смисъл е защитник на обществените интереси. Той има право да събира данъци само ако осигурява необходимите публични услуги, най – важната от които е гарантиране на обществения ред за недопускане на описаната от Хобс война на всеки срещу всеки.

Освен това поведението на държавните служители, както и на самия владетел, все по – често започва да се определя от формални правила. Сред законите, които са в основата на пруската правова държава, са тези, които ясно посочват границата между публични и частни ресурси. Китайското конфуцианство създава аналогична доктрина много векове преди това: императорите не са само собственици на земята и хората, които управляват, а по – скоро морални защитници на цялата общност, които имат задължения по отношение на всеобщото благополучие. Независимо че те имат право да присвояват публични средства за своите нужди (както император Уанли в края на династия Мин), разликата между публични и частни ресурси винаги е точно определена.

Две явления са тясно свързани с корупцията, без да са идентични с нея. Първото е създаването и получаването на ренти, а второто е т.нар. патронаж или клиентелизъм.

В икономиката рента е разликата между производствените разходи на дадена стока или услуга и тяхната цена. Един от най – важните източници на рента е недостигът: барел петрол днес се продава доста над пределните разходи за производство поради повишеното търсене; разликата между двете е т.нар. ресурсна рента. Собственикът на етажна собственост на Парк Авеню в Ню Йорк може да поиска много по – висок наем, отколкото за същата квадратура в центъра на Айова, защото в Манхатън търсенето е много по – голямо.

Така че размерът на рентата има пряка връзка с естествения недостиг на земя или стоки, но би могъл да зависи и от административни разпоредби. Типичен пример е лицензирането. В Ню Йорк броят на лицензираните таксита се определя от Комисията за таксита и лимузини. Тъй като техният брой не се е променял в продължение на много години, те са недостатъчни и таксата за разрешително за таксиметров превоз е един милион долара. Цената на разрешителното е рента, генерирана от административните власти, която моментално би отпаднала, ако те разрешат на всеки гражданин да използва колата си за таксиметров превоз на пътници.

Правителствата разполагат с всевъзможни начини за създаване на изкуствен недостиг и по този начин основните форми на корупция са свързани с подобни злоупотреби с власт. Така например тарифите върху вноса ограничават вноса и генерират ренти за правителството; една от най – разпространените форми на корупция по света се осъществява чрез митническите агенции, където митническият агент взема подкуп, за да намали митото или да ускори освобождаването на стоките, за да ги получи навреме вносителят. В Индонезия през 50 и 60 – те години на миналия век корупцията в митническите агенции беше толкова широко разпространена, че най – накрая правителството реши да възложи проверката на всички внасяни контейнери на една швейцарска компания.

Леснетата, с която правителствата могат да създават ренти чрез данъчно облагане или регулаторна власт, е причина много икономисти да осъждат рентите като нарушаване на ефективното разпределение на ресурсите чрез пазара и да ги смятат за синоним на корупцията. Способността на правителствата да генерират ренти мотивира много амбициозни хора да изберат политиката вместо предприемачеството или частния сектор като път към забогатяване. Дъглас Норт, Джон Уолис и Бари Уайнгаст правят съществено разграничение между т.нар. от тях общества с ограничен и отворен достъп: в първите елитите умишлено ограничават достъпа до икономическа дейност, за да създават ренти и да увеличават доходите си, възпрепятствайки възникването на динамична, конкурентоспособна модерна икономика.

Но ако с рентите може и се злоупотребява, те имат също така напълно законосъобразно приложение, което не позволява безапелационното им отричане. Най – очевидната ,,полезна“ рента е патентът, или авторското право, с което създателят на идея или изобретение получава изключителното право върху приходите от тях за определен период от време. Разликата между производствените разходи за книгата, която държите в ръцете си, и цената, която сте заплатили за нея (ако не сте я откраднали или свалили незаконно от интернет), е рента, която обществото легитимира като средство за стимулиране на иновациите и творческия труд. Икономистът Мущак Кан изтъква, че много азиатски правителства насърчават индустриализацията, като позволяват на облагодетелствани фирми да генерират свръхпечалби, при условие че ги влагат в нови инвестиции. Макар това да създава възможности за корупция и злоупотреби, същевременно стимулира бързи темпове на растеж, които понякога са по – високи от тези, които гарантират пазарните сили.

Всички държавни регулаторни функции като опазването на влажните зони, изискването за огласяването на информация при първични публични предлагания на акции, сертифицирането на безопасността и ефективността на лекарствените продукти създават изкуствен недостиг. Всяка възможност да се предостави или откаже разрешение от регулаторните власти генерира рента. Но колкото и да спорим за адекватната степен на регулиране, малцина отричат необходимостта от тези функции само защото генерират ренти. Дори широко критикуваното лицензиране на такситата в Ню Йорк е свързано с необходимостта от поддържане на определено минимално ниво на обслужване и осигуряване на равен достъп до обществения превоз. Без подобна регулация много таксиметрови шофьори биха отказвали обслужване на кратки разстояния или до бедняшки квартали.

Така че рентите имат много общо с корупцията, но се различават от нея. Необходимо е да се прецени дали рентата генерира частно благо, което се присвоява от държавен служител, или обслужва по – широки обществени интереси.

Вторият феномен, който често се отъждествява с корупцията, е патронажът или клиентелизмът. Патронаж означава взаимен обмен на услуги между две лица с различен статус и власт, обикновено под формата на услуги от страна на патрона към клиента в замяна на лоялност и политическа подкрепа от страна на клиента. Предоставената на клиента услуга е за лично ползване като длъжност в пощенска станция или коледна пуйка, или освобождаване на роднина от затвора, а не публично благо или политика, която засяга значителна част от обществото. Ето един пример; „В Сицилия студент, който иска да се запознае с професор, от когото да получи подкрепа, се обръща към местен политик, който му дължи услуга. Политикът го свързва с братовчед от общинската администрация, който се обажда на асистент на професора, който уговаря срещата. Услугата е предоставена, в замяна на което студентът обещава да участва в предизборната кампания на политика на следващите избори“.

Патронажът понякога се различава от клиентелизма по мащаб; патронажните взаимоотношения обикновено са под формата на пряк контакт между патрон и клиенти и съществуват в различни режими, независимо дали са авторитарни или демократични, докато за клиентелизма е характерна по – мащабната размяна на услуги между патрони и клиенти, която често се осъществява чрез йерархичен апарат от посредници. По тази причина клиентелизмът е характерен предимно за демократични страни, където е необходимо мобилизирането на голям брой гласоподаватели. Според тази дефиниция традиционната за американската политика патронажна система всъщност е клиентелистка система, тъй като е свързана с масови партийни организации, които разпределят широко разпространени услуги чрез сложни йерархични политически механизми. Клиентелизмът се смята за нещо лошо и за отклонение от добрите демократични практики в няколко отношения. В една съвременна демокрация гражданите би трябвало да гласуват въз основа на обещанията на политиците за провежданата от тях публична политика, или това, което политолозите наричат „програмни намерения“. Хората с леви убеждения вероятно ще подкрепят правителствени програми, свързани със здравеопазването и социалните услуги, докато тези с консервативни убеждения вероятно ще предпочетат правителството да увеличи средствата за национална отбрана. И в двата случая предпочитанията на избирателите отразяват общите възгледи кое е добро за политическата общност като цяло, а не за един отделен гласоподавател. Разбира се, избирателите в напредналите демокрации гласуват според собствения си интерес, независимо дали става дума за по – ниски данъци за богатите, субсидии за определени бизнеси или социални програми за бедните. Но такива целеви програми са оправдани от гледна точка на общите схващания за справедливост или общо благо и трябва да се прилагат безпристрастно не за отделни индивиди, а за широки слоеве от населението. Правителството не би трябвало да облагодетелства конкретни лица в зависимост от това дали го поддържат или не.

В клиентелистката система политиците обезпечават индивидуални облаги само за своите политически поддръжници в замяна на техните гласове. Тези облаги могат да бъдат длъжности в публичния сектор, парични плащания, политически услуги, а дори и публични блага като училища и клиники, които могат селективно да ползват само политическите поддръжници. Това има отрицателни последици както за икономиката, така и за политическата система поради ред причини.

Първата и може би най – важната е въздействието на патронажа и клиентелизма върху качеството на управлението. Съвременните бюрократични системи са изградени въз основа на заслугите, компетентността и неперсоналността. Когато техният персонал се състои от политически поддръжници и приближени, те почти задължително функционират много по – зле. Политическите назначения са причина също така за раздуване на разходите за заплати и са основен източник за фискални дефицити. За разлика от частния сектор публичният сектор не е изправен пред заплахата от банкрут и при него липсват точни и ясни показатели за ефективност, което означава, че правителства, които разчитат на патронажни назначения, много трудно могат да бъдат реформирани.

Вторият начин, по който клиентелизмът подкопава добрите демократични практики, е свързан с факта, че укрепва съществуващите елити и възпрепятства демократичната отчетност. Клиентелистките отношения по дефиниция са между неравнопоставени, при които властимащи и/или богати политици си купуват подкрепата на обикновените граждани. Тези политици обикновено са заинтересовани да защитават собствените си тесни интереси. Биха могли да са заинтересовани да защитават и благополучието на своите клиенти, които ги подкрепят, но не и на обществото като цяло. През XX в. неравенството в Европа бива ограничено благодарение на партии като британската Лейбъристка партия и германската Социалдемократическа партия (вж. част III). Тези партии се застъпват за всеобхватни социални програми, насочени към преразпределението на ресурсите от богати към бедни по сравнително безпристрастен начин. За разлика от това много латиноамерикански страни продължават да страдат от високи нива на неравенство, защото бедните са готови да гласуват за клиентелистки партии – перонистката партия в Аржентина е класически пример в това отношение – вместо за партии с програмни намерения. Вместо да осигурят значителни помощи на бедните, клиентелистките партии прахосват ресурси за индивидуални подкупи за гласоподавателите.

Патронажът и клиентелизмът понякога се разглеждат като силно девиантни форми на политическо поведение, характерни само за развиващите се страни поради особеностите на тези общества. Всъщност политическият патронаж, независимо дали към семейството или приятелите, е една от основните форми на социална организация. Той е широко разпространен, защото е естествен за хората. Следователно голямата историческа мистерия, която трябва да намери решение, не е съществуването на патронаж, а по – скоро защо съвременните политически системи го отхвърлят и заместват с неперсонална организация.

В първи том привеждам доводи, че хората по природа са социални същества и тяхната социална организация се корени в биологията. Има два основни биологични принципа, общовалидни не само за всички човешки общества, но и за много други полово възпроизвеждащи се видове: роднинският отбор, или инклузивната приспособимост, и реципрочният алтруизъм. При роднинския отбор индивидите предпочитат генетични роднини, пропорционално на броя на гените, които споделят помежду си; това е основата на непотизма. Реципрочният алтруизъм е свързан с размяната на услуги между индивиди без роднински връзки при лично общуване.

Нито роднинският отбор, нито реципрочният алтруизъм са заучено поведение; всяко дете инстинктивно предпочита роднини и разменя услуги с хората около него. Тези поведения не са свързани единствено в рационална преценка; хора се раждат с набор от емоции, които определят развитието на социалните взаимоотношения, основани на сътрудничество с приятелите и семейството. Различното поведение – например изборът на висококвалифициран служител вместо приятел или роднина или работата в неперсонална бюрокрация – е социално конструирано поведение, което влиза в противоречие с нашите природни наклонности. С развитието на политически институции като модерната държава хората започват да се организират и да си сътрудничат по начин, който превъзмогва приятелските и семейните връзки. Когато такива институции се разпаднат, патронажът и непотизмът се възвръщат като стандартни форми на социабилност.

Най – ранните форми на социална организация са групата и племето. И двете са това, което днес наричаме патронажни организации, и са единствената форма на организация, съществувала в продължение на първите четирийсет хиляди години от развитието на човешката история. Групата се състои от малки групи от по няколко десетки роднини; племето се основава на произхода от един общ прародител, което позволява значително увеличение на броя на неговите членове. Роднинският отбор и реципрочният алтруизъм играят важна роля за съществуването на тези две форми на социална организация: солидарността се основава на генетична свързаност и за двете е характерна взаимната размяна на услуги между вожда, или Големия мъж, който предвожда групата, и неговите последователи. Вождовете на племенните организации не притежават абсолютната власт, с която по – късно разполагат лидерите на обществата на държавно ниво. Ако те не успеят да осигурят необходимите ресурси на своите последователи или допуснат грешки във вреда на интересите на групата, могат да бъдат сменени. Това гарантира значителната взаимозависимост между лидер и последователи в такива организации.

Патронажният модел „Голям мъж и негови последователи“ продължава да съществува като форма на политическа организация до ден днешен. При това не само защото съответства на човешката природа, но и защото често е най – успешният път за домогване до политическа власт. В днешно време властта се упражнява най – вече чрез контрола върху формални организации като държави, корпорации и неправителствени организации. В своите съвременни форми те функционират в съответствие с неперсонални и прозрачни правила. Но тези организации в много случаи трудно могат да бъдат управлявани и лидерите обикновено разчитат на малки мрежи от поддръжници, които са изградили при възхода си към върха. Йосиф Сталин и Саддам Хюсеин основават своята власт не само на своя контрол над държавния апарат, армията и полицията. Те разчитат също така на лоялността на много малка група от последователи – Сталин на група грузинци под ръководството на Лаврентий Берия, началник на съветските тайни служби и апарата на милицията; Саддам Хюсеин на роднинска мрежа от Тикрит в централната част на Ирак. Тези патронажни мрежи от своя страна са използвани да контролират самата държава. По същия начин японската Либерално – демократическа партия и Китайската комунистическа партия са разкъсвани от лидерски фракции, основани на патронажни мрежи. В много по – слаби и по – неразвити в политическо отношение общества открито се контролират от патронажни организации като милициите, които тероризират Либия, Демократична република Конго, Сомалия, Сиера Леоне и Либерия.

Клиентелизмът е форма на реципрочен алтруизъм, която е типична за демократични политически системи, където лидерите идват на власт чрез избори. В сравнение с елитните патронажни мрежи клиентелистките мрежи са много по – големи, тъй като често се използват за мобилизирането на стотици хиляди гласоподаватели до избирателните урни. В тези мрежи облагите се раздават не директно от патрона на неговите клиенти, а по – скоро чрез посредници, които привличат последователи. Именно тези активисти в предизборни кампании – политически агитатори и секционни председатели в традиционната американска общинска политика – поддържат контакт с клиентите от името на политическия бос.

Днес в почти всички демократични държави явното купуване на гласове е незаконно и се възпрепятства чрез механизми като тайното гласуване. Така пред политиците възниква проблемът как да контролират поведението на своите клиенти и дали те спазват ангажимента си да гласуват за тях. Освен това патроните трябва да дадат убедителен сигнал, че ще изпълнят своите обещания да им предоставят индивидуални облаги. Една от причините етническото гласуване да е толкова разпространено в демократични държави като САЩ през XIX в. и Индия и Кения днес, е, че етническата принадлежност е надеждна индикация, че политическият бос ще предостави обещаните услуги на целевата аудитория.

Патронажът и клиентелизмът са съществени нормативни отклонения от добрите демократични практики поради посочените причини и затова са незаконни и посрещани с неодобрение в почти всички съвременни демокрации. Те се възприемат като една от формите на политическата корупция. Има редица причини обаче, поради които клиентелизмът би трябвало да се разглежда като ранна форма на демократичната отчетност и да се разграничава от другите видове корупция, или по – скоро изобщо да не се разглежда като корупция. Първата е, че се основава на отношения на реципрочност и е форма на демократична отчетност на политика към неговите гласоподаватели. Независимо че предоставяните облаги са индивидуални, а не въз основа на политическа програма, политикът все пак трябва да предостави нещо за получената подкрепа, а клиентът може да гласува за някой друг, ако не получи облагата. Освен това клиентелизмът мотивира масово политическо участие по време на избори, което смятаме за полезно.

В този смисъл клиентелизмът се различава от чистата форма на корупция, при която длъжностно лице краде пари от държавната хазна и ги прехвърля в сметка в швейцарска банка единствено в своя полза и в полза на своето семейство. Този вид корупция Вебер нарича пребендализъм[19], тъй като наподобява феодалната пребенда – дарена на васал територия, която той може да използва в своя полза. Независимо от широко разпространения клиентелизъм в Субсахарска Африка политологът Николас ван де Вале твърди, че регионът страда от много по – сериозното заболяване на широко разпространен пребендализъм, който лишава гражданите от възможността да контролират избраните от тях длъжностни лица. По време на последвалите войни на Афганистан със Съветския съюз и НАТО традиционните племенни отношения, основани на патронаж и клиентелизъм, се разпадат и са заменени от далеч по – хищнически форми на пребендализъм, в резултат на което отделни губернатори или министри присвояват огромни суми, без да ги компенсират с услуги. Фактът, че много от тези средства са от чуждестранна помощ, улеснява грабителството и става причина за абсолютната делегитимизация на централното правителство. В такава ситуация възвръщането към традиционните форми на патронажа би представлявало огромен напредък по отношение на функционирането на политическата система.

Втора причина да смятаме, че клиентелизмът трябва да се разглежда като ранна форма на демокрация, а не като форма на корупция, е фактът, че той получава широко разпространение в много млади демокрации, където гласуването и избирателното право са новост и политиците са изправени пред проблема как да бъдат мобилизирани гласоподавателите. В общества с ниски доходи и зле образовано население е много по – лесно да привлечете поддръжници чрез обещания за индивидуални облаги, отколкото чрез всеобхватни програмни намерения. Това се отнася в най – голяма степен за първата страна, утвърдила принципа на универсалното избирателно право за мъже, Съединените щати, където клиентелизмът в известен смисъл е изобретен и практикуван под различни форми в продължение на повече от едно столетие.

Клиентелизмът е свързан малко или повече с икономическото: бедните гласоподаватели по – лесно могат да бъдат купени от богатите с помощта на сравнително дребни индивидуални облаги като пари или обещание за нискоквалифицирана работа. Със забогатяването на една държава на политиците се налага да предлагат все по – големи подкупи на избирателите и разходите за клиентелизма рязко нарастват. През 1993 г. управляващата партия „Гоминдан“ в Тайван успява да открадне изборите от опозиционната Демократическа прогресивна партия, купувайки достатъчно гласове срещу 300 тайвански долара (10 щ.д.) за един глас, а в по – бедната съседна Република Филипини цената на един глас на изборите през 1998 г. е само 3 щ.д. Поради това, че 45 на сто от подкупените гласоподаватели не гласуват за Гоминдана, а опозиционната партия осъжда купуването на гласове в следващите си предизборни кампании, тази практика до голяма степен е изоставена.

Клиентелизмът обикновено отпада при повишаване на доходите, което е свързано с развитието на стабилна пазарна икономика. В повечето бедни страни липсват силен частен сектор и възможности за предприемачество, което е и основната причина да са бедни. При подобни обстоятелства политиката е много по – сигурно средство за забогатяване както за патроните, така и за клиентите. Съвременна Индия има малък, но бързоразвиващ се частен сектор, но за по – голямата част от индийците участието в политиката, било като патрони, било като клиенти, си остава основният начин за изкачване по социалната стълбица.

С изграждането на по – стабилна пазарна икономика възможностите за забогатяване в частния сектор се увеличават в резултат на по – благоприятните икономически условия и сравнително по – незначителните ренти, които могат да бъдат извличани от политическа дейност. Съвременните амбициозни млади американци, които искат да натрупат големи богатства, не се занимават с политика. Те избират Уолстрийт или корпоративна Америка, или създават собствени фирми в места като Силициевата долина. Трудно е да убедиш човек, натрупал частни богатства, да стане държавен служител предвид по – ниските им доходи. Още повече че за много гласоподаватели в богатите страни проблеми като държавната регулация, околната среда, имиграционната политика и организационните възможности на синдикатите са много по – важни за тяхното благополучие от незначителните подкупи, които може да им предложи някой разчитащ на клиенти политик.

Мартин Шефтър, чиято концептуална рамка е в основата на съвременното разбиране за патронажа и качествената администрацията, твърди, че предлагането на патронаж е много по – голямо от неговото търсене. С други думи, патронажни практики са възможни само когато политиците имат достъп до държавни ресурси, които да разпределят. Това обяснява защо в т.нар. от него „организирани с външна подкрепа“ партии като революционните комунистически партии в Русия и Китай първоначално се наблюдават много ниски нива на патронаж и корупция. Те са се нуждаели от строга дисциплина и не са разполагали с никакви привилегии, които да предлагат, преди да дойдат на власт.

Търсенето на клиентелистки услуги не спада автоматично със забогатяването на една държава. В богати държави като Италия, Гърция и Япония клиентелизмът продължава да се практикува. За да отговорим коя е причината за това, се изисква по – подробен анализ на техния конкретен път на развитие и други фактори, които обясняват защо в тях не възникват реформистки коалиции.

6. ЛЮЛКАТА НА ДЕМОКРАЦИЯТА

Защо Гърция и Италия се оказаха в центъра на европейската финансова криза ► Гърция и Южна Италия – общества на ниско доверие ► Последиците от ранната демократизация на Гърция ► Защо клиентелизмът в Гърция се задълбочи въпреки модернизацията

От края на 2009 г. и с все по – голямо ускорение от тогава нататък Европейският съюз е разтърсван от финансова криза, която заплашва бъдещето на еврото като валута и Съюза като институционална рамка в подкрепа на мира и икономическия растеж. Главната причина за кризата е неспособността на някои страни от ЕС, по – специално Гърция и Италия, да изплатят значителния държавен дълг, натрупан през предишното десетилетие. Кризата с държавния дълг бързо се превърна в банкова криза за цяла Европа, тъй като стабилността на финансовите институции беше поставена под въпрос.

В IV част ще се върна към анализа на проблемите на демократичното управление в Европа и неуспеха на националните институции и на институциите на ЕС да се справят с икономическото управление. Подобно на кризата в САЩ през 2008 – 2009 г., финансовата криза в ЕС е комплексна и в резултат на много способстващи фактори. Но е очевидно, че един от най – важните фактори е натрупването на държавен дълг от Гърция и Италия. Както изтъкват мнозина наблюдатели, Договорът от Маастрихт създаде обща валута и парична политика без съответната обща фискална политика. Това позволи на страните със слаби публични финанси да вземат кредити по време на икономическия подем през първото десетилетие на този век при ниски лихвени проценти, които не отразяваха базисния риск.

Този проблем е най – сериозен за Гърция, чийто публичен дълг като дял от БВП през 2010 г. достигна 140%. Както сочи фиг. 7, Италия също е достигнала неустойчиви дългови нива; двете страни бяха значително над средните нива за еврозоната като цяло. Това доведе до падане на правителствата в двете страни и назначаване на технократски временни правителства, които се опитаха да наложат режим на строги икономии, за да приведат публичните разходи в съответствие с приходите. Гърция и Италия са и с най – развитите „сиви икономики“ в еврозоната, които не правят вноски в държавния бюджет под формата на данъчни задължения.

Продължаващата криза с еврото разкри големите различия между Северна и Южна Европа. Няма обща „криза на социалната държава“ в Европа: Германия, Холандия и скандинавските страни имат много големи публични сектори в сравнение например със САЩ или Япония, но те успяха да преодолеят кризата на Уолстрийт от 2008 – 2009 г. по – добре от САЩ. В Германия по – специално Герхард Шрьодер въдвори ред в публичните финанси през първото десетилетие на този век със своята реформаторска „Агенда 2010“, орязвайки част от държавните помощи за безработни и контролирайки дълговите нива. Гърция, Италия, Португалия, Ирландия и Испания също се сблъскаха с различни проблеми. Ирландия и Испания бяха сравнително надеждни във фискално отношение преди възникването на кризата; проблемът възникна, едва след като жилищните балони се спукаха, което доведе до банкови фалити и последвалата необходимост от предоставянето на финансова помощ за спасяване от банкрут, което от своя страна предизвика хаос в публичните финанси. Непосилно високите нива на публичен дълг вследствие на прекомерните разходи са предимно проблеми на Гърция и Италия.

Разликите между Северна и Южна Европа дават повод на много наблюдатели да представят проблема като културен, противопоставяйки трудолюбива, протестантска и дисциплинирана Северна Европа (Германия, Холандия, и скандинавските страна) на мързелива, разточителна католическо – православна Южна Европа. Независимо че, както ще изтъкна по – нататък, културните предпоставки изиграват значителна роля за кризата, проблемът не се свежда до големите религиозни различия: протестантска Англия и Исландия също преживяват големи банкови кризи и публични дефицити, докато католическа Испания всъщност натрупва първичен бюджетен излишък преди спукването на жилищния балон в края на първото десетилетие на този век. Истинските различия не са свързани с културни предпоставки, произтичащи от религиозното наследство, а с клиентелистките и неклиентелистките европейски държави.

Основна причина за проблемите на Гърция и Италия е фактът, че назначенията в публичния сектор в двете страни са източник на политически патронаж, което води до раздути и неефективни публични услуги и растящи бюджетни дефицити. Както видяхме в Глава 4, Германия е наследник на автономна, основана на компетентността съвременна бюрокрация от времето на абсолютизма. Модернизацията на държавата се осъществява преди постигането на пълно демократично участие. Политическите партии възникват въз основа на собствена идеология и програма, а клиентелизмът никога не става средство за домогване до политическа власт. За разлика от това в Гърция и Италия не се изграждат модерни бюрокрации, преди да станат изборни демокрации, и назначенията в публичния сектор са средство за мобилизиране на гласоподаватели. Резултатът е хронична неспособност да се контролират назначенията и разходите за заплати в публичния сектор до настоящия момент. Развитието на Гърция и Италия наподобява по – скоро развитието на САЩ през XIX в., отколкото на северноевропейските държави: демокрацията предхожда изграждането на модерна държава, което я подчинява на интересите на политическите партии.

Както ще видим в Глава 9 – 11, въпреки че клиентелизмът е изобретен в САЩ, тази практика е изкоренена именно там и в края на Прогресивната ера са положени основите на една модерна, основаваща се на заслугите държава. Независимо че патримониализмът се завръща под формата на влиятелни групи, клиентелистката му форма от XIX в. вече не намира разпространение. За разлика от това в Гърция и Италия се запазва старият клиентелизъм, въпреки че и двете са богати, индустриализирани общества. Икономическото развитие в Съединените щати довежда до възникването на средната класа, която полага основите на една прогресивна коалиция. Гръцкият и италианският опит сочат, че сам по себе си икономическият растеж не е достатъчно условие за изкореняването на клиентелизма. Една утвърдена клиентелистка система може да привлече нови социални актьори и да ги принуди да играят според нейните правила. Това е още едно доказателство, че политическото развитие не следва една – единствена пътека и може да протича паралелно, но по съвършено различни траектории.

Още в началото трябва да отбележа, че когато говоря за Италия, имам предвид общество, което постига политическо обединение едва през 1860 г. с един сравнително проспериращ и добре управляван Север и беден и слаборазвит Юг. Много от отличителните черти на клиентелизма и политическата корупция, които чужденците приписват на цяла Италия, са много по – характерни за Мецоджорно (областта, южно от Рим, заедно с остров Сицилия), отколкото за Ломбардия, Пиемонт, Венето и Тоскана. В италианската историография това е известно като „Южния въпрос“ на Италия – загадката защо съществуват исторически разлики между двете части на страната и защо те не могат да бъдат преодолени в продължение на век и половина след обединението.За италианците е характерна определена степен на политическа коректност при обсъждането на въпроса за тези различия, но те са твърде очевидни, за да бъдат пренебрегвани.

Удивителни от социологическа гледна точка за традиционния живот в Южна Италия и в Гърция са отсъствието на социално доверие и значението на семейството като основа за социално сътрудничество. Съществува дълга традиция в съчиненията за южна Италия, свързана с липсата на граждански структури – неформални групи и сдружения – между семейството и държавата.

В своето етнографско изследване на един беден градец в Базиликата Едуард Банфийлд (1916 – 1999), американски политолог, използва понятието „аморален фамилизъм“, което описва като „максимална краткосрочна материална изгода за нуклеарното семейство; убеденост, че всички постъпват по същия начин“. Сътрудничеството между най – близките членове на семейството е за сметка на доверието към чужденците: „Всяко предоставено на чужд човек предимство задължително е за сметка на собственото семейство. По тази причина човек не може да си позволи лукса на благотворителността, тъй като това означава да дадеш на другите повече от дължимото, а справедливостта повелява да им се даде дължимото... Разумното отношение към тези, които не са членове на семейството, е подозрението“. Според политолога Джоузеф Ла Паломбара „Първичните групи все още преобладават; семейството, роднините, съседите, съселяните все още са най – предпочитаните форми на сдружаване“. В своето изследване на селския комунизъм в Южна Италия политологът Сидни Тароу описва една култура, основана на „насилието и съзнанието за смъртта, скромното място на жена в обществото и почти окултната роля на корупцията в икономиката и политиката“. Доразвивайки Банфийлд, той твърди, че „хората в Мецоджорно участват в във вторични организации, но по някаква причина ги отхвърлят като нелегитимни или корумпирани“. Неговите изводи получават по – всестранна емпирична обосновка в класическото изследване на Робърт Пътнам „Да накараме демокрацията да работи“, в която предлага различни емпирични мерки за гражданска ангажираност като четене на вестници или членство в спортни клубове и установява съществени разлики между силните социални връзки в Северна Италия и слабите или отсъстващи социални връзки в Южна Италия.

Подобни са наблюденията за традиционното гръцко селско общество през XIX в., в което според социолога Апостолис Папакостас: „единственият начин да се организират хора е семейството – социална организация, която въпреки местните структурни различия винаги е играла важна роля в социалния живот на съвременна Гърция“. Както в Южна Италия лоялността към семейството се съпътства от недоверие към чужденците. Според политолога Кийт Лег:

Членовете на семейството трябва да се обединят срещу заплахите от външни хора... Да се мамят държавата, чужденците и дори партньорите е общоприето, а често и приветствано като доказателство за интелигентност. Селяните не правят опити да създадат връзки с непознати, тъй като гърците са в напрегнати взаимоотношения дори със своите партньори и съседи... Селските къщи са разположени по такъв начин, че случващото се в тях е пред очите на цялата общност... Когато един грък е настанен в болница, роднините му постоянно го посещават, за да следят лекаря и предписаното от него лечение.

Според това описание Гърция не прилича само на Южна Италия, но и на други общества на ниското доверие, които описвам в книгата си „Доверие“, като тези в южните райони на Китай и много селски райони в Испания и Латинска Америка. В такива общества съседите не са потенциални партньори, а опасни съперници, поради което къщите във всички тези места обикновено са обърнати навътре, за да крият семейното богатство от любопитни очи. В такива общества бизнесът обикновено се задържа малък и семеен поколения наред, а не се разраства в големи корпорации, управлявани от професионални мениджъри. Такива бизнеси често имат две счетоводни книги, едната с точни сметки за семейството и другата за бирника; укриването на данъци е широко разпространено и се приветства, защото държавата се възприема като опасен противник.

Урбанизацията в края на XIX и началото на XX в. не успява да подкопае тези социални модели. В западноевропейските страни Англия, Белгия и Германия урбанизацията е страничен продукт на индустриализацията и необходимостта от изграждането на съвременна индустрия в градове с комуникационни връзки като пристанища и реки. При тези обстоятелства дисциплината, наложена от фабричния труд, трансформира общността в общество, като реорганизира традиционните общности според нуждите на разделението на труда.

За разлика от тях Гърция съответства на модела, който е характерен за много съвременни развиващи се общества на Балканите, в Близкия изток и Африка, където урбанизацията не настъпва в резултат на индустриализацията, а от преместването на цели села в градовете, където общността се запазва непокътната. По думите на Апостолис Папакостас „гръцките градове могат да бъдат описани като „градове от селяни“, а техните жители като „градски селяни“: високото ниво на социална сплотеност в градовете се основава на взаимосвързани мрежи и по – висока честота на контакти с познати“. Семейно ориентираните общества на ниското доверие в гръцката провинция са градското общество в началото на XX в.

Последвалите исторически събития са причина ниските нива на доверие да спаднат още повече. През Втората световна война Гърция е окупирана първо от италианците, а след това от германците. Гръцкото общество е разделено по идеологически причини и точно преди края на германската окупация избухва жестока гражданска война между гръцките комунисти и правителството, подкрепяно от Великобритания, а след това и от Съединените щати. По време на войната се извършват многобройни зверства от двете страни и жертвите са над петдесет хиляди души, което оставя едно наследство на противопоставяне, което продължава и до днес.

Разбира се, има големи различия между Южна Италия и Гърция. Мафията, която играе съществена роля в историята на Мецоджорно, няма аналог в Гърция. Независимо от това двата региона се отличават със своя фамилизъм, високи нива на недоверие и липсата на гражданско общество. Макар на пръв поглед да не е очевидно, че общественото недоверие е свързано с клиентелизма и лошокачествената бюрокрация, те имат пряка връзка: силното и ефективно управление поражда обществено доверие, което на свой ред е благоприятен фактор за добро управление. В Гърция и Южна Италия отсъстват както доверие, така и силно управление.

Кои са причините за това недоверие? Отговор на този въпрос давам в следващата глава, но причините са не толкова от културен характер, а са свързани по – скоро с отсъствието на силна, неперсонална държава и върховенство на правото. Лишени от заслужаваща доверие публична власт, семействата и хората са принудени да разчитат единствено на себе си в една перманентна война „всеки срещу всеки“.

Гърция не успява да изгради силна, легитимна, автономна държава до утвърждаването на демокрацията през XIX в. Всъщност като част от Османската империя Гърция не е суверенна държава и на нейната територия има многовековна съпротива срещу събирането на данъците от османските власти, известни като арматолоти[20] и клефти[21]. Вдъхновени от идеалите на Френската революция, през 1821 г. гърците обявяват независимост и въстават срещу турското владичество. Те не успяват да се освободят сами, което става след намесата на Франция, Великобритания и Русия, които изпращат военноморски сили и експедиционна армия и изгонват турците. Освобождението на Гърция е в известен смисъл един от първите случаи на това, което днес се нарича „хуманитарна интервенция“ – военна интервенция в резултат на морални съображения в съчетание със стратегически интереси от страна на международната общност. Гръцката независимост се превръща в обща кауза на либералните европейски кръгове, а поетът лорд Байрон е Бернар Анри – Леви[22] на своята епоха. Чужденците продължават да контролират гръцката политика дълго след обявяването на независимостта през 1830 г., а Великите сили качват баварския принц Ото Вителсбах на гръцкия престол. Баварците внасят войски и опитни администратори с надеждата да изградят модерна, централизирана, неперсонална администрация. Но както при много съвременни опити за изграждане на модерна държава в една развиваща се страна, съветниците на Ото не са в състояние да контролират неговите гръцки поданици. Изправен пред все по – засилваща се съпротива срещу своето управление, Ото признава конституцията от 1844 г. и избирателното право за мъжете през 1864 г. По този начин Гърция се превръща в една от първите изборни демокрации в Европа цяло поколение преди това да се случи във Великобритания. Както в САЩ, демокрацията е утвърдена преди изграждането на модерна държава.

Великобритания, Франция, Германия и Белгия започват да се индустриализират доста преди утвърждаването на демокрацията, което означава, че там вече има организирана работническа класа преди разширяването на избирателното право. Това позволява възникването на програмни социалистически или социалдемократически партии въз основа на профсъюзни движения. Последователността на тези събития в Гърция е обратна, както и в много съвременни развиващи се страни. Гърците винаги са били съвършени търговци и са контролирали голяма част от търговията в Османската империя, изграждайки мост между Близкия изток и Европа. Но самата Гърция си остава предимно аграрно общество чак до 70 – те години на XIX в., когато в страната започват да навлизат чуждестранни инвестиции. Мащабна урбанизация се осъществява едва в началото на XX в., но най – вече благодарение на това, че градовете са административни, културни и търговски центрове, а не на индустриалната заетост, което понякога се нарича „модернизация без развитие“. Реален промишлен сектор така и не възниква до края на 20 – те и началото на 30 – те години на миналия век, но с по – малки мащаби в сравнение със Западна Европа.

Комбинацията от контролирана от чужденци слаба държава, отсъствието на силна предприемаческа капиталистическа класа и ранното утвърждаване на избирателно право и демократичната идея са основна причина за широкото разпространение на клиентелизма в Гърция. Политиката на Гърция през XIX в. не се осъществява от големи социални класи в защита на техните интереси, а е по – скоро регионална и кланова. Константин Цукалас твърди, че в Гърция няма буржоазна земевладелческа класа (както в Англия), няма индустриален пролетариат и елити на средната класа, които определят политиката на Западна Европа. Хората се оттеглят в своите семейства, за да гарантират своята сигурност, а политиката е под контрола на клиентелистки роднински общности, чийто смисъл на съществуване не е свързан с някаква идеология или програмна политика, а с личната сигурност.

Отсъствието на стабилна капиталистическа пазарна икономика в Гърция означава, че държавата се превръща в източник на заетост, а в публичния сектор се назначават предимно политически поддръжници. През 70 – те години на XIX в. в гръцкото правителство има седем пъти повече държавни служители на глава от населението от британското правителство през същия период, а заплатата на един министър се равнява на половината от печалбите на най – богатия земевладелец. Гръцката държава се разширява драстично, като поема контрола над редица дейности, включително управлението на предприятията, което би трябвало да бъде оставено в ръцете на частния сектор, но остава изключително слаба по отношение на административния капацитет.

Гръцкото общество в средата на XIX в. е организирано въз основа на отношенията патрон – клиент, система, която постепенно се трансформира в една демократична клиентелистка система на патронаж, при която членовете на парламента контролират вота чрез раздаване на служби и услуги. Не се правят никакви опити за реформи в публичния сектор до скромните опити, предприети от правителствата на Трикупис (1875 – 1895) и Венизелос (1910 – 1933), когато се утвърждават образователни стандарти и пожизнени длъжности за държавните служители. Външни събития проправят пътя на по – дълбока реформа на партийната система. През 1922 г. Гърция е победена от Турция, което е причина за завръщането на почти един милион и половина гръцки бежанци от Мала Азия в континентална Гърция, което е една пета от общия брой на населението по това време. Много от тези бежанци имат предприемачески умения и допринасят за развитието на индустриалната икономика. Освен това те остават извън съществуващите патронажни мрежи. По същото време възходът на Съветския съюз води до възникването на симпатизиращи комунистически партии по целия свят благодарение на идеологическата форма на масова мобилизация. Една от тях е Гръцката комунистическа партия, която се присъединява към ръководения от Москва Трети интернационал през 1920 г. Всички тези развития създават възможности за провеждането на нова, неклиентелистка форма на политика.

За съжаление, независимо от по – широкото участие и новите форми на политически назначения през междувоенния период, гръцкото общество е дотолкова поляризирано, че не е в състояние да се стабилизира. То преживява поредица от преврати и конфликти, довели до потискане на демокрацията от олигархичния режим в средата на 30 – те години на този век, последвани от години на чуждестранна окупация и гражданска война. Демократизацията отново е прекъсната от бруталната седемгодишна диктатура на полковниците през периода 1967 – 1974 г., а стабилната либерална демокрация е възстановена едва след падането им от власт. Тези социални конфликти стават причина за дълбокото разделение на гръцкото общество и покачването на нивото на недоверие.

Характерна особеност за развитието на гръцките политически институции е, че икономическата модернизация не съдейства за обединяването на средната класа, както във Великобритания и САЩ, което да доведе до реформиране на самата държава и до елиминиране на широко разпространения клиентелизъм. Изграждането на стабилна избирателна демокрация след 1974 г. довежда по – скоро до отпадане на назначенията според компетентността и до по – изтънчени форми на клиентелизъм от страна на двете управляващи партии – дясноцентристката Нова демокрация (НД) и Общогръцкото социалистическо движение (ПАСОК). Възстановяването на формалната демокрация в Гърция след падането на полковниците справедливо е ознаменувано като начало на т.нар. от Хънтингтън Трета вълна на демократизация. Но до настъпването на кризата с еврото през 2009 г. никой не обръща достатъчно внимание на качеството на демократичното управление и на факта, че Гърция така и не изгражда модерен неперсонален публичен сектор.

Когато говорим за клиентелизъм в Гърция след Втората световна война, вече не става дума за местните първенци и техните последователи, които определят гръцката политика през XIX в. Гръцките партии вече разполагат с масови електорати и са много по – добре организирани при мобилизирането на гласоподаватели, както политическите партии в Съединените щати в края на XIX в.

Тази система доминира в гръцкото управление, което Джордж Маврогордатос илюстрира с примери от образованието и банковото дело. До 1980 г. завършилите студенти автоматично биват назначавани в системата на средното образование въз основа на реда на подадените заявления. Ограниченото съблюдаване на меритократичния принцип е причина за неконтролирано нарастване на броя на учителите, тъй като кандидатите са повече от работните места. Но назначенията поне не са в резултат на политически манипулации. Всичко това се променя през 1993 г., когато ПАСОК идва на власт и партията поема контрол над временните назначения на учители, за да възнагради своите собствени партийни поддръжници. Освен това е премахната системата на главните инспектори и директорите на училищата са понижени, което разчиства пътя на система за автоматични повишения без каквато и да било оценка на работата на учителите. Това позволява на партията да упражнява контрол при назначенията по собствено усмотрение.

Подобна е ситуацията с държавната Национална банка на Гърция. До началото на 80 – те години на миналия век тя е високоуважавана меритократична институция, а около 90 процента от нейния персонал е назначаван с изпити. Това се променя с идването на власт на ПАСОК през 1981 г.: партията увеличава броя на служителите с 50%, които достигат шестнайсет хиляди, и премахва конкурсните изпити. Броят на патронажните назначения нараства от 10 на 40 процента от работната сила, а повишенията са изцяло под контрола на партията. Когато Маврогордатос задава въпрос на началника на отдел „Кадри“ колко служители работят в банката, той му отговаря, че само съдебно решение може да го принуди да съобщи броя им.

Независимо че в случаите с учителите и банковите служители именно ПАСОК използва политически назначения за своите поддръжници, същото се отнася и за НД. Двете партии се редуват на власт през 1981,1989,1993,2004 и 2009 г. Всеки път те заместват политическите назначения на своите противници със свои собствени поддръжници. Но силните гръцки синдикати в публичния сектор са успели да договорят правила, които гарантират защитата на голям брой държавни служители. Така че, вместо при всяка смяна на властта да се сменя личният състав (както в случая с американската патронажна система), гръцкият държавен апарат просто се разраства с нови и нови назначения. Излишно е да коментирам, че тези практики не повишават качеството на административните услуги и все по – големият публичен сектор е основна причина за бюджетните дефицити и дълговите неволи на Гърция. Според доклад на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие за гръцкия публичен сектор след началото на кризата с еврото в Гърция има над седемстотин хиляди държавни служители, което означава петкратно увеличение за периода 1970 – 2009 г. От началото на кризата е уволнен само по един служител в публичния сектор за всеки служител в частния сектор, а заплатите плюс бонусите в публичния сектор са един и половина пъти по – големи от тези в частния сектор.

Гръцкият държавен апарат е голям, но с малки изключения твърде нискокачествен. Гърция се прочу с административните си проблеми в цяла Европа от началото на кризата с еврото: честата загуба на поземлена собственост поради слаба деловодна система, голям брой висящи съдебни дела, дълго чакане в болниците и други управленски недостатъци.

Причините за клиентелизма в Гърция са очевидни и се коренят в ранната изборна демократизация, настъпила преди изграждането на съвременна държавност. В това отношение гръцкият опит не се различава от този на САЩ и е подобен на опита на много развиващи се държави в Латинска Америка и Южна Азия. Негова отличителна черта е липсата на реформаторско движение, което да способства за модернизацията и икономическото развитие на страната. В Гърция никога не възниква коалиция на средната класа, която да се ангажира с реформа на държавната администрация. Вместо това новите социални актьори, градски жители и имигранти от Мала Азия, възприемат правилата на съществуващата клиентелистка система.

Защо някои страни успяват да реформират своите клиентелистки системи, а Гърция не успява? Ще обсъдя по – изчерпателно този въпрос в Глава 13, в която обобщавам опита на развитите държави. Няколко са факторите, които дават отговор на този въпрос.

Първият е свързан с липсата на здрава традиция на държавност. Макар Древна Гърция да е „люлката на демокрацията“, тя навлиза в модерната епоха като османска провинция, в която местните елити служат на незаконна чужда власт. Гърците се борят за свободата си, но не могат да я постигнат сами; дори след като получават своята независимост, чуждото влияние остава силно, свидетелство за което е зависимостта на първите гръцки политически партии от Великите сили. Тези влияния са очевидни от променящите се държавни граници през вековете. Тази зависимост от чужди влияния се запазва през Втората световна война и Студената война, когато Гърция е заложник на чужди геостратегически интереси. Както в други части на света като Италия, както ще видим, комунистическата и други партии от крайната левица правят опит да отхвърлят клиентелизма в името на масовата мобилизация въз основа на идеологията. Но през периода на Студената война САЩ подкрепят една корумпирана и клиентелистка консервативна партия.

В настоящата финансова криза гръцката политика се определя от недоволство срещу влиянието на Брюксел, Германия, Международния валутен фонд и други чужди институции, което се възприема като дърпане на конците на слабото гръцко правителство. Независимо от значителното недоверие към правителството в американската политическа култура легитимността на демократичните институции в САЩ е много дълбока.

Недоверието към гръцкото правителство е свързано с неговата неспособност да събира данъците. Американците шумно демонстрират своята неприязън към данъците, но когато Конгресът въведе някакъв данък, правителството предприема енергични мерки за неговото събиране. Проучванията сочат, че нивата на данъчната събираемост в Съединените щати са сравнително високи и със сигурност по – високи, отколкото в повечето средиземноморски страни. Укриването на данъци в Гърция е широко разпространено – в ресторантите се плаща в брой, лекарите декларират минимални равнища на доходи, осеялите атинското крайбрежие плувни басейни не се декларират. Според изчисления делът на сенчестата икономика в Гърция – недекларираните укрити доходи от данъчните власти – съставлява 29,6% от общия БВП.

Вторият фактор е свързан с късното утвърждаване на капитализма в Гърция. Съединените щати преживяват ранна индустриализация; частният сектор и предприемачеството са основно занимание за повечето американци. Гърция рано се урбанизира и възприема атрибутите на съвременното общество, но не успява да изгради силна заетост в промишлеността. При липсата на възможности за предприемаческа дейност, гърците търсят работа в държавния сектор, а политиците се стремят да получат техните гласове и са готови да им се отблагодарят. Освен това при гръцкия модел на урбанизация от провинцията се преселват цели села, запазвайки непокътнати селските патронажни мрежи, които индустриалното развитие би подкопало.

Последният фактор е свързан с доверието, или т.нар. социален капитал[23]. В началото на тази глава отбелязах, че Гърция и Южна Италия се ползват с репутацията на общества на изключително ниското доверие. Според някои социолози доверието е страничен продукт от други обществени фактори като ефективно управление или стабилен икономически растеж, които позволяват на хората да стават по – богати заедно. Според други липсата на доверие е културна особеност, което съществува независимо (или екзогенно, както биха казали икономистите) от политическите или икономическите системи; то е причина за системна дисфункция, а не последица от нея.

Според мен причината за недоверието на гърците се крие в политиката, особено при отсъствието на силна, справедлива държава, което с течение на годините се е превърнало в културен навик. Недоверието е широко разпространено в традиционното селско гръцко общество, но е характерно и за тежките политически борби през XX в. Гърците са разделени на семейства, роднински групи, регионално, класово и идеологически, независимо че гръцкото общество е едно от най – хомогенните в етническо отношение в света. Основна причина за тези социални и политически разделения е фактът, че държавата никога не е била разглеждана като защитник на обществените интереси, както в Германия и Франция. Вместо това тя се разглежда като придобивка, която трябва да бъде присвоена и експлоатирана за тесни партийно – партизански групови интереси. Ето защо за нито една съвременна гръцка политическа партия реформата на самата държава не стои на дневен ред. Когато Европейският съюз и МВФ настояха за структурни реформи, за да бъде преструктуриран гръцкият дълг, гръцкото правителство предпочете обсъждането на различни форми на строги икономии, преди да се съгласи да сложи край на партийния патронаж.

Ситуацията в Италия в някои отношения е подобна на тази в Гърция; и там дълбокото недоверие и цинизмът са основна причина за слабата държавна администрация. Но ситуацията в Италия е по – сложна, защото е много по – богата и многолика страна. Там поне се води борба срещу клиентелизма и политическата корупция, която поражда. Но и там като в Гърция модернизацията сама по себе си не е достатъчно условие за изграждането на напълно съвременна държава.

7. ИТАЛИЯ И БАЛАНСЪТ НА НИСКОТО ДОВЕРИЕ

Защо качеството на управление е различно в Северна и Южна Италия ► Слабата държавност в Южна Италия ► Произход на мафията ► Борбата с клиентелизма и корупцията ► Значение на доверието за доброто управление

Един наблюдател описва голям град в Сицилия по следния начин:

Столицата на мафията, национален символ на продажност и корупция в местната власт, Палермо, шестият по големина град в Италия, е разположен между Европа и Африка. Зад фасадата на една просперираща модерна столица се крият бедняшките квартали, тесните лъкатушещи улички и усойните дворове на Стария град с жилища, здравеопазване и хигиена, които напомнят по – скоро на Кайро или Калкута, отколкото на голям европейски град. Животът в Палермо е постоянна драма – от хаотичния трафик до рухването на още един дворец в Стария град, проблемите с основни услуги като събирането на боклука и градския транспорт и честите мафиотски войни, след които по улиците на града се търкалят надупчени с куршуми трупове.

Постоянен проблем на местната власт в Южна Италия е събирането на боклука. През 1976 г. боклуците се трупаха по улиците на Палермо месеци наред. С подобна криза се сблъска кабинетът на Силвио Берлускони в Неапол в края на първото десетилетие на този век. Положението със строителството на пътища е малко по – добро. Според „Ню Йорк Таймс“ от 2000 до 2011 г. Италия изхарчва 10 млрд. щ.д., включително 500 млн. щ.д. субсидии от Европейския съюз, за строежа на магистралата АЗ от Салерно до Реджо ди Калабрия. Поради огромните подкупи и корупцията магистралата остава незавършена.

В класическото си за съвременната политология произведение Робърт Пътнам емпирично доказва огромните разлики в качеството на местното управление в различните региони на Италия и обяснява тези разлики не със структурни икономически или политически фактори, а с различните нива на гражданско участие, или т.нар. социален капитал. Според него една от най – важните причини за лошото управление е многовековното наследство на клиентелизма в региона.

Докато голяма част от литературата върху „южния въпрос“ в Италия преди Пътнам е въз основа на случайни и повърхностни наблюдения, той използва дванайсет количествени критерия за ефективността на управлението като стабилност на кабинета, изпълнение на бюджета, законодателни инициативи и иновации, брой на дневни центрове за деца и клиники за семейна медицина и отзивчивост на администрацията. След това събира данни от всички региони на Италия в продължение на няколко десетилетия и доказва различията в качеството на управлението в Северна и Южна Италия, като Емилия – Романя, Ломбардия и Умбрия са с по – високи резултати от Сицилия, Базиликата и Калабрия. Неговите измервания пряко съответстват на нивото на удовлетвореност на италианските граждани от местното управление.

Всъщност Пътнам потвърждава статистически онова, което италианците отдавна знаят. Но аргументите му за причините за тези разлики са спорни. Като привърженик на икономическия детерминизъм е логично да твърди, че качеството на управлението е резултат от степента на социално – икономическата модернизация и ресурсите на даден регион. Тъй като Южна Италия е по – бедна от Северна, вероятно тя просто не е в състояние да разполага с добро управление. Пътнам изтъква, че различията между регионите се запазват в продължение на много поколения и съществуват още от времето, когато Северът е по – беден от днешния Юг. Освен това ресурси сами за себе си не могат да обяснят различията, тъй като следвоенните италиански правителства прехвърлят огромни средства от север на юг през първите десетилетия след Втората световна война в усилията си да помогнат на региона да превъзмогне своята изостаналост. И макар Югът да постига значително развитие през този период, Северът се развива с по – бързи темпове, поради което различията се запазват.

Невъзможно е също така различията между регионите да бъдат обяснени с различните институции и политики. Следвоенната политическа система на Италия е силно централизирана и всички региони са под управлението на префекти по френски модел по еднообразен начин. Тази система е реформирана през 70 – те години на миналия век, когато централното правителство предоставя значителни правомощия на регионите в рамките на една цялостна структура за изравняване на ресурсите в цялата страна. По който и да е от двата начина – като региони в една централизирана държава под управлението на Рим или като автономни региони с повече или по – малко равен достъп до ресурси – трудно би могло да се докаже, че политическият ред, съществувал от 1861 г., е причина за различията в развитието.

Това е причината Пътнам – като Едуард Банфийлд и много други наблюдатели на Юга – да твърди, че дисфункциите в региона са в резултат на наследените културни ценности, или социалния капитал. Според Пътнам социален капитал възниква в самоуправляващи се градове – държави като Генуа, Флоренция и Венеция, които процъфтяват през Средновековието и Ренесанса. В тези републики се насърчават лоялността и доверието и тяхната организация се основава на олигархични институции на самоуправление. За разлика от тях, социалната организация в Южна Италия е моделирана от централизираното и авторитарно управление на норманските крале на Неапол и Сицилия въз основа на отношенията патрон – клиент. Следователно основна причината за различията между регионите е политическа по своя характер, а според Пътнам те се запазват векове наред като социални или културни навици по отношение на доверието и общността.

Съществуват, за съжаление, няколко проблема от исторически характер, които изтъкват силното авторитарно управление като причина за липсата на гражданска общност в Южна Италия. На първо място норманското кралство Сицилия, което според Пътнам налага йерархична политика в региона, престава да съществува през 1194 г., когато е наследено от династията на Хохенщауфените, от която са редица императори на Свещената Римска империя. (Борбата на южното норманско кралство на страната на папа Григорий VII срещу император Хенри IV по време на конфликта за инвеститурата от името на независимата Католическа църква е разказана в глава 18 на първи том). Дори да приемем Хохенщауфените за продължители на предишните нормански традиции – император Фридрих II централизира своята власт – краят на династията настъпва през 1268 г. По това време Англия и Дания са под управлението на силно, централизирано норманско и викингско кралство, но нито в Англия, нито в Дания управлението не е клиентелистко. Излишно е да коментирам, че историческите събития в Италия от XIII до XIX в. биха могли да послужат за обяснение на съвременните модели на управление.

Има още един проблем при обяснението на клиентелизма със силната вертикална политическа власт в южните региони, за разлика от републиканските традиции на северните градове – държави. Както доказвам в първи том, изграждането на централизирана държавна власт е необходимо условие за съвременно управление, но тя не обяснява степента на политическа свобода в дадено общество. След края на феодализма в Европа от решаващо значение за възникването на отговорни институции е балансът между монарха (или държавата) и останалия властови елит в обществото. Там, където монархът успява да кооптира аристокрацията и заможната буржоазия, както във Франция и Испания, възниква слаб абсолютизъм; където монархът и аристокрацията се обединяват срещу селячеството, както в Прусия и Русия, възниква силен абсолютизма; където аристокрацията е по – силна от монархията, както в Унгария и Полша, възниква местна тирания и слаба държава. Единствено в Англия държавата и аристократичните елити са в относителен баланс; конституционното управление е възможно благодарение на това, че нито държавата, нито елитите не успяват да вземат надмощие. Английската държава често подкрепя неелитите срещу аристокрацията не в името на егалитаризма, а за да обуздае стремежа на своя съперник към властта. Бароните успяват да ограничат властта на крал Джон, като го принуждават да подпише Магна Харта, но английските крале също успяват да ограничат властта на бароните и лордовете над техните арендатори и васали.

Пътнам твърди, че норманите изграждат силно централизирано управление в Южна Италия и тази вертикална власт лишава гражданите от възможността да създадат хоризонтални връзки на доверие и сдружаване. Но по това време нито едно европейско правителство не успява да изгради централизирана държава, способна да установи контрол над цялото общество, както става в Китай, а по – късно и в Русия. През вековете след управлението на Фридрих II ситуацията в Южна Италия е по – скоро противоположна: слаба централна власт, която не е в състояние да се противопостави на експлоатацията на селяните от аристокрацията. С други думи, Южна Италия прилича много повече на Унгария или Полша, отколкото на Прусия или Русия.

Както в случая с Гърция, слабостта на управлението в Южна Италия е свързана с политиката на международно ниво. Кралствата Сицилия и Неапол преминават от Хохенщауфените в ръцете на Арагонската династия, чиито династични владения са обединени под испанско владичество чрез брака на Фернандо и Исабела. Тези владения са обединени в империята на техния внук Карл V, който става наследник на Хабсбургите и император на Свещената Римска империя. Южна Италия е владение първо на испанските Хабсбурги, а след Войната за испанското наследство, на испанските Бурбони до нахлуването на Наполеон, който поставя на престола брат си Жозеф. Така в продължение на почти пет века Кралството на двете Сицилии е под управлението на далечен чужденец, срещу когото често избухват местни бунтове. Според някои италиански историографи причините за ниското доверие в региона не са свързани с централизираната диктатура, а с политиката „разделяй и владей“ на испанските Хабсбурга.

Така или иначе, клиентелизмът в Южна Италия е съвременно явление и се дължи на По – скорошни исторически фактори от практиките на древното норманско кралство или дори на испанските Хабсбурги. Затова би трябвало да насочим вниманието си към обединената през 1861 г. Италия под егидата на северната Пиемонтска монархия, след като Джузепе Гарибалди сваля Бурбоните от власт. Когато северняците се сблъскват със социалната реалност на Юга, те са шокирани. След освобождението на Неапол от Гарибалди новият управител на града докладва на първия министър – председател на Италия Камило Бенсо, граф Кавур: „Това не е Италия! Това е Африка: бедуините са образец за гражданска добродетелност в сравнение с тези селяндури“.

За разлика от Прусия, която успява да „национализира“ своята бюрокрация и институции след обединението на Германия, Пиемонт е твърде дребен играч, за да извърши подобен подвиг. Изправена пред селски бунтове и хаос след падането на Бурбоните, северната буржоазия, която контролира новото национално правителство, сключва договор с олигархията на Юга, наречен от Антонио Грамши blocco storico, или исторически съюз. Според политолога Джудит Чъб „срещу правителствени патронаж и пълна свобода на местните администрации [южните елити] са готови да предоставят безрезервна подкрепа в парламента на всяко правителствено мнозинство независимо от неговата програма“.

Традиционните отношения патрон – клиент отдавна съществуват в Италия. Самите термини patronus и cliens са древноримски и се отнасят за силно формализирани правоотношения между патриций и плебей, които са в основата на властта на римските елити от времето на късната Република. Феодалните отношения между господар и васал могат да бъдат разглеждани като договорна форма на патронаж, при която задълженията и привилегиите на двете страни са ясно определени. С премахването на феодализма в Южна Италия тези формални отношения стават неформални, според които местните земевладелци използват своето богатство и политически връзки, за да контролират селяните.

Този традиционен тип патронаж (който съществува в много селски общности по света) постепенно се превръща в модерна клиентелистка система и както в случая с Гърция е свързан с ранното демократизиране на едно общество при отсъствието на силна автономна държава. Според Луиджи Грациано по времето на либералната република от 1860 до 1922 г. „организирането на политиката въз основа на личността и патронажа, а не на идеи и политически програми не само парализира и неутрализира опозицията, но изцяло лишава от смисъл самата идея за „партия“ освен като лични клиентелистки групи“. Както в Америка по времето на патронажната система, това има разрушителен ефект върху качеството на управлението: „Партикуларистката същност на стимулите, които крепят системата, принуждава министърът да разпорежда партикуларистки награди и наказания, което означава, че не трябва да спазва бюрократични норми на управление“. Според нашите предишни определения тази система все още не е напълно клиентелистка, тъй като няма масови политически партии. В Италия избирателното право се разширява много по – бавно, отколкото в Гърция; през 1882 г. само 6,9 процента от населението имат правото да гласуват, а всеобщото избирателно право за мъже не е въведено до 1913 г.

Както в Гърция, индустриализацията в Южна Италия започва сравнително късно. Правителството на обединената италианска държава въвежда тарифи в защита на северната промишленост и неефективните земевладелци на Юг. Северните индустрии започват все повече да снабдяват юга. Това засилва ролята на местните земевладелски класи за сметка на промишлеността и насърчава средните класи не да се заемат с предприемачество, а да купуват земя и да се присъединят към местната олигархия. Тези възможности бързо се увеличават с разпределянето на общинските земи след премахването на феодализма от Наполеон (което настъпва по – късно в Сицилия, отколкото в континентално Мецоджорно) и на църковните земи след 1860 г. Това е причина за огромни социални конфликти във връзка със собствеността на земя между различните социални класи. По този начин интересите на северната средната класа са свързани с проекта за създаване на нова модерна държава, докато южната средна класа е погълната от традиционната олигархия. Селячеството е отхвърлено като потенциален съюзник и все повече обеднява и се маргинализира. Според Грациано: „Омразата [която селяните] преди това изпитват към една далечна централна власт, донякъде смекчена от патернализма на бурбонските крале, сега се насочва срещу новата местна управляваща класа“. На юг не възниква предприемаческа средна класа, която да се ангажира с модернизация на държавата.

Мафията, първото, а понякога и единственото, с което чужденците свързват Сицилия, не е древна институция, която по някакъв начин успява да оцелее до съвременната епоха. И тя, като Камората в Кампания и Ндрангета в Калабрия, възниква в Мецоджорно през XIX в. Според една от теориите за произхода на мафията първоначално мафиотите са gabelloti, богати арендатори, които посредничат между земевладелците и бедните селяни, като изнудват и едните, и другите. Диего Гамбета предлага великолепна икономическа теория за произхода на мафията: мафиотите са частни предприемачи, които защитават индивидуалните имуществени права в едно общество, в което държавата не изпълнява тази основна услуга. Това означава, че ако една от страните в една частна сделка бъде измамена от другата, в добре подреденото общество, в което се спазва върховенството на правото, ощетеният ще даде партньора си под съд. Но когато държавата е корумпирана, не може да се разчита на нея или изобщо отсъства, човек трябва да се обърне към частен защитник и да му възложи да заплаши нарушителя, че ще му счупи краката, ако не плати. По този начин мафията е просто една частна организация, която предоставя необходимата услуга, което би трябвало да извърши държавата – използването на заплаха за насилие (а понякога и самото насилие) за защита на имуществените права. Гамбета сочи, че мафията възниква именно в тези части на Южна Италия, където има икономически конфликти, свързани със земя, сключват се много сделки и съществуват политически разногласия във връзка с извършваните променени в италианската държавност след 1860 г.

Има, разбира се, основателни причини прибягването до насилие в защита на имуществените права да е монопол на една легитимна държава. Без такъв монопол самото предлагане на защита може да стане обект на насилствена конкуренция. За един мафиот не е проблем да смени защитата с изнудване, защитавайки клиентите си от заплахата, която той сам създава. Освен това частната защита лесно може да се превърне в друг незаконен рекет като проституция и трафик на наркотици. Мафията, твърди Гамбета, процъфтява в общества на ниското доверие като сицилианското, защото може да осигури надеждни услуги в краткосрочен план. Но това поражда климат на насилие и страх, което намалява нивата на доверие в обществото като цяло.

Пример за обратна връзка между силна държавност и организирана престъпност е фашисткият период в Италия. Фашизмът се възприема като много по – силна форма на авторитарно управление от традиционните абсолютистки управления в Европа през XIX в., тъй като е свързан с масова политическа партия, ръководна идеология, притежава пълен монопол над държавата, харизматичен лидер и потиска гражданското общество. Фашизмът на Мусолини в Италия не постига степента на централизирана власт, характерна за режима на Хитлер, а в още по – голяма степен за режима на Сталин в Съветския съюз. Фашистката партия на Мусолини така и не успява да проникне на юг и да реорганизира политиката в масов мащаб. Но фашистите не търпят конкуренти по отношение на насилието и организират успешна кампания за потискане на мафията. Но нейните структури не са напълно унищожени и много нейни лидери са кооптирани, а не са убити или хвърлени в затвора. Така че мафията много бързо се възстановява след установяването на демократичен режим през 1946 г.

Избирателното право е установено в Италия малко преди Първата световна война, но този демократичен експеримент е прекъснат след едно десетилетие от възхода на Мусолини. Все пак през този период възникват първите масови политически партии. Вляво е Социалистическата партия, основана през 1894 г. от Филипо Турати, която през 1921 г. се разцепва, когато радикалното крило се присъединява към Третия интернационал като Комунистическа партия на Италия. Вдясно е Народната партия, чийто основател е сицилианският свещеник Дон Луиджи Стурцо, масова католическа партия, чиято програма е изграждането на селски кооперации и преразпределение на земята. Всички тези партии са забранени от Мусолини, но бързо се възстановяват след падането на фашизма през 1943 г.

Християндемократическата партия е основана през 1943 г. като наследник на Народната партия и като прогресивна, масова партия, която да се конкурира с италианските комунисти. Подобно на първите американски партии, християндемократите са изправени пред проблема за привличане на гласоподаватели на първите демократични избори в новата следвоенна републиката. Независимо от силните им връзки с католическите работници в добре организирания Север, проблемът е как да проникнат на юг, където обществото остава организирано в патронажните мрежи на местните елити. На предсрочните избори след войната няколко десни партии като монархистите и популистката „Фронт на обикновените хора“ успяват да съберат гласове и християн – демократите избират стратегия въз основа на съществуващите патронажни традиции в региона, като използват съвременни организационни методи, изграждат централизирана партийна йерархия със седалище в Рим и мрежи от партийни босове, които да привличат гласоподаватели с клиентелистки средства.

Под ръководството на Аминторе Фанфани (дългогодишен министър – председател през 50 – те години на миналия век) партията се превръща в модерна масова клиентелистка партия. Тази промяна наподобява в много отношения превръщането на американските политически партии от спонтанно възникнали коалиции от патронажни политици в организирани национални политически машини през периода 1840 – 1880 г. Докато идеологията – и по – специално разцеплението между католическата и марксистката субкултура в Италия – продължава да играе важна роля в италианската политика след Втората световна война, организации като Социалистическата партия все повече прибягват до клиентелистки тактики, за да запазят конкурентоспособността си.

Клиентелизмът в Южна Италия е поощряван и от икономическата политика на правителството. Съвременна Италия изгражда силна централизирана държава по модела на Франция, благодарение на което Рим е в състояние да преразпределя ресурси между регионите. За да облекчат бедността в региона, либералните правителства от края на XIX в. правят големи инвестиции в инфраструктурата, независимо че така стимулират превъзходството на северните индустрии над южните. През 1950 г. правителството на новата република учредява Фонд за Юга, чието предназначение е подкрепата на икономическия растеж в Южна Италия. Това става с активното участие на Института за преустройство на промишлеността, конгломерат от държавни предприятия, които предоставят финансиране, работни места и партиен патронаж. Държавата изразходва огромни суми за инфраструктурни проекти и прави големи инвестиции в стоманодобивната, нефтохимическата и други тежки промишлености.

Резултатите от тази индустриална политика са противоречиви. Значително нарастват доходите на глава от населението в промишленото производство, селяните масово изоставят земите си и през периода 1951 – 1971 г. заетостта в селското стопанство намалява от 55 на 30 процента. Някои се преселват в градовете в Южна и Северна Италия, но мнозина напускат страната и заминават за САЩ, Европа и Латинска Америка. Освен това има големи подобрения в социални показатели като грамотността и детската смъртност, благодарение на което Югът прилича далеч по – малко на „Африка“, отколкото през XIX в. През периода 1951 – 1981 г. различията между Севера и Юга до известна степен намаляват (вж. таблица 1). Но инвестициите не довеждат до изграждането на солидна, самофинансираща се промишлена база в Южна Италия. Много от успешните компании там са клонове на северни компании. Северна Италия се развива още по – бързо и през 70 – те години на миналия век различията в развитието между двата региона си остават все същите независимо от огромните прехвърлени суми. Южна Италия като Гърция е пример за „модернизация без развитие“.

По – важно от политическа гледна точка е, че правителствените инвестиции в Южна Италия се оказват златна мина за политическия клиентелизъм. По думите на един наблюдател: „Държавата или националната общност не са тези, които присвояват суми за този или онзи проект, за изграждане на къщи или училища, за изпълнение на обществени поръчки или промишлени програми: това задължително е заради интересите на този или онзи местен депутат или местен секретар на Християндемократическата партия“. Както в Гърция, политическите връзки и възможността да се манипулира държавата са много по – сигурно средство за забогатяване и лична сигурност от частното предприемачество, което задълбочава различията между Севера и Юга и допринася за възникването на култура на политическо фаворизиране, което скоро става неконтролируемо. Освен това огромните публични разходи предлагат големи възможности за по – явни форми на корупция. Мафията играе важна роля при осигуряването на електорална база на християндемократите в Южна Италия след войната; както в много други страни, мафията е възнаградена, получавайки контрол върху обществените поръчки. Възходът на Ндрангета е свързан със завършването на една магистрала от Салерно до Реджо ди Калабрия през 60 – те години на миналия век, а на Камората – с възстановяването на Неапол през 80 – те години на миналия век.

Както в Гърция, комунистите са най – неклиентелистката от италианските политически партии поради своята идеология. Но Комунистическата партия на Италия е съюзник на Москва и е заподозряна, че иска да се възползва от демократичния процес за завземане на властта, поради което не е допускана в управляващите коалиции, независимо че над 25 – 30 процента от избирателите редовно гласуват за нея. И пак както в Гърция, САЩ категорично предпочитат една корумпирана демократична партия вместо неклиентелистката комунистическа партия. Освен в малкото случаи, когато италианските социалисти и други по – малки партии успяват да назначат министър – председател, християндемократите доминират в следвоенната политика. Въпреки постоянно сменящите се кабинети италианската система е изключително стабилна и страната става водеща икономическа сила.

Това внезапно се променя с края на Студената война през 1989 г. С разпадането на Съветския съюз и залеза на марксизма като общопризната идеология италианските комунисти губят връзката си с Москва. Партията е разпусната през 1991 г. и е заместена от Демократичната партия на левицата. Краят на вътрешната комунистическа заплаха подкопава причините за продължаващото доминиране на християндемократите, които са вкарали страната в блатото на корупцията и престъпността. Основават се нови партии като „Северна лига“, регионална партия на дребни и средни предприемачи, които са недоволни от корумпираността на италианската държава и постоянното субсидиране на Юга. „Северна лига“ настоява Северът изцяло да се отцепи от останалата част на Италия, за да се отърве от корупцията на Юга.

Много италианци са убедени, че мафията, клиентелизмът и корупцията са последица от традиционни социални практики, които постепенно ще бъдат подкопани, ако страната се модернизира икономически. Вместо това те се засилват с течение на времето не само в южните региони, а заразяват цяла Италия. Културата на безнаказаност през 80 – те години на миналия век при използването на публични ресурси за лично облагодетелстване личи от думите на един политик от по – старото поколение:

Може би съм наивен, но никога не съм допускал за съществуването на такава дълбока и вездесъща корупция. Със сигурност бих могъл да си представя, че купуването на пакети с регистрирани членове, финансирането на конференции, предлагането на вечери, публикуването на списания на гланцирана хартия струва огромни пари. Но – и го подчертавам, защото е самата истина – никога не би могъл да предположа, че са такива безочливи крадци. Когато научих, че партиите и фракциите редовно получават процент от обществените поръчки, се ужасих.

Всичко това довежда до избухването на скандала „Чисти ръце“ през 1992 г. Изненадващото е, че той не е свързан с Юга, а по – скоро с депутата социалист от Милано Марио Киеза, който е арестуван при опита му да изхвърли подкуп от 6000 щ.д, в тоалетната чиния и скоро се разбира, че е замесен в много по – големи скандали. Разследванията хващат в мрежата и Бетино Кракси, секретар на Социалистическата партия, която се оказва не по – малко алчна за печалби от християндемократите.

В същото време влиянието на мафията се разпространява извън Сицилия и заразява цялата страна. През 70 – те и 80 – те години на миналия век могъществото на италианската организирана престъпност рязко нараства благодарение на международната търговия с наркотици, както в Латинска Америка. Конфликтите за сфери на влияние прерастват в кървави стълкновения между съперничещи си семейства в Палермо и други южни градове, а кланът Корлеоне се прочува с изключителната си жестокост. Мнозина южноиталиански политици поддържат връзки с мафията, което става правило с присъединяването на Салво Лима, бивш кмет на Палермо, към християндемократичната фракция на дългогодишния премиер Джулио Андреоти, предоставяйки му връзките си с организираната престъпност.

Съществуват и съпротивителни сили. Независимостта на италианската съдебна система укрепва с навлизането в нея на поколение от адвокати идеалисти след студентските бунтове през 1968 г. в целия свят. Тези лявоориентирани юристи правят сериозна кариера и през 80 – те години на миналия век вече са в състояние да атакуват укрепилия се политически елит на страната. Жертвите на съдебните разследвания, сред които са Андреоти, Кракси и Берлускони, ги обвиняват, че действат въз основа на политически мотиви, и до известна степен са прави. Тези съдии преследват предимно политици от десницата. Някои от тях са изключително безкомпромисни към корумпираните политици и босовете на мафията. Съдии като Джовани Фалконе и Паоло Борселино със семейни традиции за гражданска отговорност предприемат истински кръстоносен поход срещу тях. Разследванията през 80 – те и 90 – те години на миналия век са причина за избухването на истинска война между мафията и некорумпираните представители на италианската държава и редица нашумели убийства на съдии и прокурори, чиято кулминация са последователните убийства през 1992 г. на Фалконе, съпругата му и неговите бодигардове, както и на Борселино. Убийствата на полицейския началник Алберто дала Киеза, прокурора Гаетано Коста и магистрата Роко Чиничи постепенно мобилизират общественото мнение в подкрепа на усилията за борбата срещу корупцията. С края на Студената война корумпираните консервативни политици губят политическата си подкрепа, а разкритията на „Чисти ръце“ и други разследвания довеждат до свалянето на Андреоти и разпадането на Християндемократическата партия, която се представя много слабо на изборите през 1992 г. и престава да бъде фактор в италианската политика след 1994 г.

Италия би имала успешно развитие, ако събитията, довели до краха на политическата система след Втората световна война, бяха създали условия за създаването на силна реформистка коалиция като тази в САЩ в началото на XX в. За съжаление, събитията не се развиха по този начин. Десницата се реорганизира под ръководството на медийния магнат Силвио Берлускони, който използва своята корпоративна империя за изграждането на нова база за подкрепа. Той идва на власт начело на коалиция, която включва Северната лига на Умберто Боси и неофашисткия „Национален алианс“ на Джанфранко Фини. Тези партии заедно с „Форца Италия“ на Берлускони събраха отломките на старата Християндемократическа партия и различни конфигурации на тази коалиция управляваха Италия през 1994 г., от 2001 до 2006 г. и отново от 2008 до 2012 г.

Общественият имидж на Берлускони го представяше като модерен политик, защитник на свободния пазар от типа на Рейгън и Тачър, който възнамерява да намали данъците, да реформира, съкрати и направи по – ефективен държавния апарат. За съжаление, самият той беше продукт на старата система, политик с клиентелистки начин на мислене, който просто приложи нови медийни техники за оказване на натиск. Ако същността на съвременната държава е стриктното разграничение между обществен и частен интерес, Берлускони действаше по абсолютно противоположен начин, използвайки собствения си бизнес във вестници, телевизия и спортни отбори за изграждането на широка политическа подкрепа. И през трите си мандата той не само че не осъществи никакви сериозни реформи в публичния сектор, но предприе широкомащабна атака срещу независимата съдебна власт и разследванията срещу неговите корупционни практики. Със своите решения и постановления в защита на различни обвиняеми той подкопа самата операция „Чисти ръце“, допринесла за унищожаването на старата партийна система. Берлускони използва своето парламентарно мнозинство да гласува неговия имунитет и не направи нищо за реформирането на клиентелистката политика на Юга, провеждана с неотслабваща сила. По време на кризата с еврото през 2011 – 2012 г. поради неспособността си да контролира своите публични финанси, с което влоши фискалното състояние на цялата страна, нарекоха Сицилия „италианската Гърция“.

Реформистка коалиция в Италия не възниква и поради Северната лига и нейния лидер Умберто Боси. Социална база на партията са най – вече собственици на дребен бизнес и специалисти от средната класа от модерните северни региони, които разчитат на корумпираността и неефективността на италианската държава. Партията не си поставя за цел осъществяването на държавна реформа, а се занимава с популистки въпроси като противопоставяне на имиграцията. Партията и нейният лидер също използват клиентелистки методи за привличане на гласоподаватели и са готови да приемат странностите на Берлускони, за да останат на власт. Така беше неутрализирана една социална група, която би трябвало да е в центъра на една реформистка коалиция.

Левите правителства, управлявали между мандатите на Берлускони, свършиха малко повече. През 90 – те години на миналия век са осъществени някои скромни реформи по отношение на университетите, местната власт и бюрократизма. Но нито едно правителство не осъзнава необходимостта от промяна на същността на самата италианска държава, от ликвидирането на политическия патронаж, от придвижване на по – голяма част от икономиката във формалния сектор и от контрол върху размера на държавния апарат.

Външни фактори можеха да компенсират липсващата политическа воля за реформиране на системата. Влизането в еврозоната през 1999 г. упражни силен външен натиск върху Рим да изпълни бюджета. Но след приемането на Италия фискалната дисциплина беше нарушена, както в Гърция. Втората възможност беше кризата с еврото през периода 2009 – 2011 г., която ускори отстраняването на Силвио Берлускони и назначението на технократа Марио Монти. Но Монти беше принуден да се оттегли в края на 2012 г., а новите избори бяха повод за консенсус срещу по – сериозни структурни реформи. Дали Матео Ренци, новият лидер на център – ляво, може да промени системата, предстои да разберем.

И Гърция, и Южна Италия практикуват клиентелистка политика; и за двете е характерно това, че макар да са съвременни индустриализирани общества, не са успели да реформират своите публични сектори и да елиминират политическия патронаж, както Германия, Великобритания и САЩ. Приликите между Гърция и Южна Италия са поразителни. И двете бяха бедни и изостанали в сравнение с други европейски държави и изградиха късно капиталистическа икономика. И двете бяха силно зависими от способността на държавата да осигури работни места и да осъществи икономическо развитие; и двете претърпяха „модернизация без развитие“. И в двете управлението беше слабо по отношение на своята легитимност и ефективност.

Все пак Гърция и Италия се различават съществено, доколкото в Италия би могло да възникне реформистка коалиция за разлика от Гърция. Независимо от регионалните различия между Северна и Южна Италия, конфликтът не е строго териториален. Както изтъкват много наблюдатели, Южна Италия е родно място, личности с активна гражданска позиция като Джовани Фалконе, а в Северна Италия се ширят корупцията и клиентелизмът. Джудит Чъб пише, че през 70 – те години на миналия век Неапол е свидетел на събуждане на гражданското самосъзнание, докато в Палермо това не се случва, а Симона Пиатони посочва някои разновидности на клиентелизма в Мецоджорно, които са далеч по – малко враждебни по отношение на развитието от други. Докато в цяла Гърция е трудно да се открие важен избирателен район, чиито жители да са заинтересовани от реформа на публичния сектор.

В началото на предишната глава коментирам до каква степен гръцкото и южноиталианското общество се характеризират с недоверието, което изпитват към своите правителства и съграждани. Има ли връзка между доверието и доброто управление и ако е така, каква е тя?

Само по себе си доверието не е нещо добро или лошо. Ако съм заобиколен от крадци и мошеници, доверчивостта ми ще ми създава неприятности. Доверието е ценност само в общество, чиито членове уважават социални добродетели като честността, надеждността и откритостта. Само при тези условия то е надежден ориентир за сътрудничество. Разбира се, един опортюнист би се възползва от доверието на други хора, опитвайки се да ги измами, но това много скоро би довело до неговото отлъчване и изолиране от общността.

Обществата на високо доверие имат много предимства. Сътрудничеството е възможно и в общества на ниско доверие, но само чрез формални механизми. Деловите взаимоотношения се осъществяват чрез подробни договори, съдебни спорове, намеса на полицията и правоприлагане, тъй като често не се изпълняват договорените ангажименти. Ако живеете в квартал с висока престъпност, ще ви се наложи да се движите въоръжен или да не излизате вечер, да монтирате скъпи брави и аларми на вратата си, да си наемете частни охранители. В много бедни страни член на семейството остава по цял ден вкъщи, за да попречи на съседите да крадат от градината или да им отнемат цялата къща. Всичко това е причина за значителни разходи по сделките, които могат да бъдат спестени в общество на високото доверие. Освен това много общества на ниското доверие изобщо не осъзнават ползите от сътрудничеството.

Същото се отнася и до отношението на гражданите към управлението. Човек обикновено се придържа към законите, ако и други хора постъпват по този начин. В първия том на книгата представям доказателства, че уменията ни да съблюдаваме норми са генетично обусловени от човешката природа. В повечето общества спазването на законите само отчасти е пряко свързано със степента, до която правителствата могат да упражняват контрол и да налагат наказания за тяхното нарушаване. Спазването на законите се дължи по – скоро на факта, че повечето хора ги съблюдават и действат съобразно общоприетите норми. И обратно, ако един служител види, че негов колега взема подкуп, за да позволи на някого да „пререди опашката“, или ако един политик разбере, че конкурентна партия се облагодетелства от комисиони от обществени поръчки в негов ущърб, много по – вероятно е и единият, и другият да постъпят по същия начин. Ако много граждани укриват своите данъци (каквато е практиката в Гърция и Италия), всеки, който ги плаща в пълен размер, е глупак.

Следователно качеството на управлението зависи до голяма степен от доверието, или социалния капитал. Ако правителството не се справя с функциите си например при защитата на имуществените ми права или не успее да ме защити от престъпници или от токсични отпадъци, ще бъда принуден сам да защитя своите интереси. Както в случая със Сицилия, възникването на мафията е свързано с неспособността на Бурбоните, а впоследствие и на италианската държава да направят тъкмо това, което принуждава хората да наемат „мъже на честта“, за да им осигурят защита. Но тъй като не може да се разчита на самите мафиоти, недоверието към правителството прераства в недоверие към всички.

В общество на ниското доверие възниква това, което икономистите наричат проблем на колективното действие. Недоверието е социално контрапродуктивно и всички бихме се чувствали по – добре, ако се държим по заслужаващ доверие начин. Но в общество на ниското доверие хората не са мотивирани да не приемат подкупи или да си плащат данъците. Тъй като недоверието се подхранва от само себе си, всеки е заклещен в т.нар. капан на ниско ниво на равновесие, в който всички се чувстват зле, но никой не може да се измъкне от него. За разлика от това, ако управлението е почтено и компетентно, хората са готови да му се доверят и да последват примера му.

През XIX и XX в. Гърция и Южна Италия са управлявани от раздут административен апарат, но неефективен и некомпетентен. При навлизането им в модерната демократична епоха и в двете държави липсва независима бюрокрация от пруски стил. Легитимността на управлението страда от зависимостта си от чужденци: до XIX в. и двете държави са управлявани от външни сили, а дори след като Гърция получава независимост, нейните институции и политически партии са формирани от външни сили. Южна Италия се намира във вътрешна колонизация под управлението на Севера. В Гърция и Италия държавната администрация става ранен източник на патронаж, а след това и на откровен клиентелизъм с демократизирането на системите и преминаването към масово участие в политическия живот.

Каква е връзката между раздут, но неефективен административен апарат и ниски нива на социално доверие? Изглежда, е двупосочна. Както видяхме, липсата на доверие в управлението принуждава хората да търсят частни решения при осигуряването на публични блага като правото на собственост. Това може да приеме изключително патологични форми като мафията или да принуди семействата да разчитат единствено на собствените си ресурси като единствен източник на надеждно поведение. Подчертано изразеният фамилизъм на двете общества е до известна степен защитна мярка срещу слабата институционална подкрепа на доверието извън семейството.

От друга страна, превърне ли се недоверието в определяща характеристика на дадено общество, то става неконтролируемо. Пренебрежителното отношение към управлението и очакванията, че всеки е готов да се възползва от теб заради собствения си интерес, кара хората да не плащат данъци, убедени, че правителството е корумпирано и нелегитимно, и да изпитват подозрения към непознати.

Разбира се, не всички страни са в капана на този модел. Дотук разгледах диаметрално противоположните модели на управление на веберианска Германия и клиентелистката Гърция и Италия. Сега се насочвам към двата междинни случая Великобритания и САЩ, където качеството на управление търпи развитие. До 70 – те години на XIX в. Великобритания успява да реформира изградения въз основа на патронажни практики административен апарат. През първите десетилетия след ратифицирането на Конституцията Съединените щати имат патронажна система, която до 30 – те години на XIX в. е трансформирана в развита клиентелистка система, полагайки подобно на Великобритания, основите на модерна веберианска държава. Своеобразието на американската форма на управление, а именно системата на сдържания и противотежести, е причина процесът да приключи доста по – късно, отколкото в Англия.

8.ПАТРОНАЖ И РЕФОРМИ

Защо в началото на XIX в. Великобритания и Америка имат патронажни бюрокрации ► Генезис на реформите „Нортко – ут – Тревелиан“ в индийските държавни служби ► Коалицията на средната класа ► Защо във Великобритания никога не възникват клиентелистки политически партии

В началото на XIX в. Великобритания и САЩ не се различават особено от Гърция и Италия по отношение на патронажа и клиентелизма. За разлика от тях обаче те реформират своите публични сектори и полагат основите на много по – съвременен административен апарат. Във Великобритания доминираните от аристокрацията държавни служби са реформирани за петнайсетина години и в тях започват да работят високообразовани професионални държавни служители. В Съединените щати изкореняването на дълбоко вкоренения патронаж отнема много повече време. Републиканската и Демократическата партия разпределят работните места в държавната администрация и оказват енергична съпротива срещу замяната на политическите назначения с назначения по компетентност, а политическите борби за промяна на системата продължават до началото на XX в.

Както вече видяхме, демокрацията може да затрудни осъществяването на политически реформи. В Съединените щати разширяването на избирателното право за всички бели мъже шейсет – седемдесет години преди Великобритания допринася не само за възникването на масови политически партии, но и за утвърждаването на клиентелизма. За разлика от това Великобритания остава рестриктивна олигархия в продължение на по – голямата част от XIX в., благодарение на което успява да реформира държавната администрация, преди масовите политически партии да започнат да използват публичните длъжности като средство за закупуване на гласове.

Като остров Англия е много по – защитена от екзистенциалните заплахи, пред които е изправена заобиколената от суша Прусия. Докато многобройните войни през XVIII и началото на XIX в. допринасят за същественото професионализиране на британското Адмиралтейство, останалата държавна администрация си остава патронажно – клиентелистка. А ако утвърждаването на парламентарна отчетност допринася за ограничаване на тежките злоупотреби от страна на длъжностни лица, елитите продължават да използват държавните служби за прокарване на собствените си интереси и интересите на своите роднини и поддръжници. Личните връзки, а не личните качества са определящи за назначения на отговорни постове. В писмо от 1849 г. на Сесилия Блекуд до лорд Джон Ръсел четем: „Удавник се хваща за сламката, но за мен това е много важна сламка, тъй като вие сте не само най – великият човек в Англия, но и най – могъщият човек на света... Като се замисля, че майка ви и баща ми са първи братовчеди, надявам се да ме сгрее топлината на вашите лъчи. Възнамеряваме да изпратим сина си в Кеймбридж... живея с надеждата, че един ден, ако не веднага, вие ще му предложите подходяща длъжност.“ Хората във всяко общество злоупотребяват със своите връзки, но във Великобритания от началото на XIX в. връзките в рамките на един малоброен елит са гаранция за назначение на държавна служба. Резултатът е отсъствието на квалифицирана и автономна администрация като тази в Прусия, а по – скоро мрежа от чиновници със солидни връзки, със съмнителна компетентност и много често без никаква квалификация.

Един от първите опити за ограничаване на кралския патронаж е на великия държавник и философ Едмънд Бърк през 1780 г. с атаката му срещу кариеристите (патронажните назначения) и синекурите. Пристъпва се към реформа и на индийската гражданска администрация. До въстанието през 1858 г. Великобритания не управлява пряко Индия, а упълномощава Източноиндийската компания да управлява субконтинента. Самият термин „гражданска администрация“ води началото си от Индия и служи за разграничаване на цивилните служители на Източноиндийската компания от военните. Мъжете, които постъпват на работа в компанията, не са каймакът на британското общество; условията на труд и дългите години далече от дома я превръщат в убежище за неудачници, аутсайдери и авантюристи. По думите на Адам Смит акции на компанията за 1000 ф.ст. осигуряват на акционера „ако не дял от ограбването на Индия, все пак възможност да участва в назначаването на тези, които я ограбват“[24]. Компанията плаща минимални заплати, но има огромни възможности да предлага работни места и печалби на приятели, роднини и клиенти.

Работата в компанията изисква широк кръг от административни умения. Необходимостта от подобряване на качеството на работата на служителите е причина компанията да основе колежа за млади специалисти в Хейлбъри, в който се изучават източни езици, математика, литература, право и история. С оглед набирането на компетентни държавни служители правителството принуждава компанията попълването на освободените места да става въз основа на конкурентен подбор. По време на дебата за Закона за управлението на Индия от 1833 г. за подновяване на хартата на компанията Томас Бабингтън Маколи (по – късно лорд Маколи) отправя призив служителите в Индия да се назначават с открити конкурси и въз основа на тяхната образователна квалификация. От 1834 до 1838 г. Маколи е служител във Върховния съвет на Индия и осъществява реформи в образователната система, като превръща английския в основен език за преподаване и в индийския наказателен кодекс.

Директорите на Източноиндийската компания първоначално отхвърлят изискванията за открит подбор на служители, което не е в техен интерес, тъй като използват своя контрол над назначенията за собствено обогатяване. Още повече че има силен класов интерес за ограничаване на контингента от кандидати за длъжности – от изпратените в Индия служители през периода 1860 – 1874 г. почти три четвърти са синове на аристократи, на представители на висшата класа, на офицери от командния състав на армията и флота, на служители от самата компания или университетски възпитаници. Реформи са осъществени от енергичния млад служител сър Чарлс Тревелиан.

Тревелиан произхожда от баронетско семейство, учи в колежа „Хейлбъри“ и заема редица длъжности в Източноиндийската компания, включително заместник – секретар в Калкута. Неговият административен опит в нереформираната компания го превръща в яростен противник на патронажа и убеден привърженик на меритократичното общество на равните възможности. Той е отвратен от Индия, която нарича „клоака, към която гравитира утайката на английските професионалисти“. В Индия Тревелиан се запознава с Маколи и се оженва за неговата сестра, а двамата си сътрудничат за реформирането на Източноиндийската компания. През 1840 г. Тревелиан става заместник – министър на финансите и на практика ръководи министерството. Доказал се като способен администратор, Тревелиан установява, че ведомството страда от същата лоша организация и дисфункционалност като Източноиндийската компания.

През 1854 г. двамата със сър Стафорд Норткоут, личен секретар на министъра на финансите Уилям Гладстон, изготвят доклада „Норткоут – Тревелиан“, документ от над двайсет страници, който всъщност не е толкова скъсване с миналото, колкото кулминационна точка на поредица от доклади за реформи в публичния сектор, включително и на Източноиндийската компания, изготвени през предишното десетилетие. Докладът настоява за преустановяване на патронажните назначения и за наемане на държавни служители чрез конкурси. В него се предлагат разделяне на рутинните чиновнически задължения от по – високите административни функции и утвърждаване на високи образователни изисквания. Изискването за хуманитарно образование, което докладът посочва като необходимо, макар на теория да е достъпно за всички социални класи, всъщност ограничава кръга на кандидатите до аристокрацията и горната средна класа, които разполагат с пари и връзки, за да изпратят синовете си в Оксфорд и Кеймбридж. Въпреки това тези строги образователни изисквания приближават британската администрация до пруския и френския модел и допринасят за нейната солидарност и автономия.

Личности като Тревелиан са мотивирани от неприязънта си към некомпетентните аристократи, но подобна реформа не би била възможна без британската горна средна класа. Както вече отбелязах, Тревелиан си сътрудничи с Маколи, който е довереник на министъра на финансите Гладстон, който става министър – председател през 1868 г. Норткоут е личен секретар на Гладстон, а всички са приятели на Бенджамин Джаует, преподавател в Балиол Колидж в Оксфорд и лидер на движението за реформиране на университетската система. Тези лични връзки с елита са достатъчни за създаването на парламентарна коалиция, която прокарва написването на доклада Тревелиан – Норткоут, а впоследствие и самата реформа. Подобен начин на действие е немислим в Съединените щати, където липсва сплотен елит и идеите за реформи се разискват и прокарват във всеки щат поотделно в рамките на едно далеч по – голямо и разнообразно общество.

Втора група от елити в Англия, предвождана от Джон Стюарт Мил, Едвин Чадуик и организацията на бизнесмени Асоциация за административна реформа, също настоява за меритократични назначения на държавна служба чрез конкурси. Възникването на тази група е свързано с утилитаризма на Джереми Бентам и бащата на Джон Стюарт Мил, Джеймс Мил, които придават особено значение на рационалността и ефективността на администрацията. Техните идеи се популяризират от групи като Клуба за политическа икономика и Обществото за разпространение на полезни знания. Самият Джон Стюарт Мил е работил в Източноиндийската компания (от която има по – положително впечатления от Тревелиан) и написва важен меморандум за реформата, докато Норткоут и Тревелиан работят върху доклада. Тази втора група обаче се застъпва не за хуманитарно или либерално образование, а за техническо с акцент върху науките, икономиката и инженерството, каквото може да се получи в Лондонското училище по икономика, а не в Оксфорд и Кеймбридж. Те твърдят, че тези практически умения са по – подходящи за държавни служители от гръцкия и латинския език и биха ограничили предимствата на висшето общество, чиито деца се обучават в Оксфорд и Кеймбридж.

Тези реформаторски идеи се разпространяват от новите средства за масова информация сред средната класа и от безбройните нови клубове и общества през първата половина на XIX в., които подкрепят промишлеността, науката, технологиите и реформите като Обществото за разпространение на полезни знания. Те са подкрепени и от всеобхватната революция на ценностите през предходния век, която икономистът Албърт Хиршман разглежда в книгата си „Страсти и интереси“. По – старата аристокрация е потомък на една воинска каста, чиито ценности са славата, честта и смелостта; тя презира търговията и печеленето на пари като недостойни за един благородник. Трудолюбието не се уважава и затова децата на аристократите прекарват безгрижно времето си в Оксфорд и Кеймбридж и предпочитат ездата, лова и пиенето, а не учението. За разлика от тях представителите на новата средна класа разчитат единствено на своя упорит труд и таланти и благодарение на предприемаческата си енергия постигат огромно благосъстояние.

Университетската система не би била в състояние да изиграе определената ѝ ключова роля, без самата тя да претърпи съществена реформа. По думите на Ричард Чапман в началото на XIX в. британските университети се отличават със своята „инертност, корумпираност и синекурност“, а професорите в Оксфорд буквално са престанали да преподават. Той описва как лорд Елдън завършва през 1770 г.: „Бяха му зададени само два въпроса, за да проверят знанията му по иврит и история: „Как е на иврит лобно място.“ и „Кой основава Университетския колеж.“ Отговорите му „Голгота“ и „Крал Алфред“ удовлетворяват екзаминаторите, които не му задават други въпроси“. Но в средата на века в университетите се осъществяват редица реформи за повишаване на критериите и тяхната достъпност като Закона за Оксфорд от 1854 г., Закон за Кеймбридж от 1856 г. и Закона за университетските изпити от 1871 г., с които се премахват религиозните приемни изпити. Освен това през 1836 г. е основан Лондонският университет, както и други учебни заведения, които стават конкуренти на Оксфорд и Кеймбридж и допринасят за дебата за образователната реформа. Бенджамин Джаует е ключова фигура в преструктурирането на изпитната система, с което става естествен участник в усилията за реформиране на държавната администрация.

Цялата тази реформаторска активност в най – различни институции се разгръща на фона на Индустриалната революция, която е в разгара си и води до огромни промени в социалната структура. Предишното аграрно общество с крупни земевладелци, в чиито ръце е властта, бързо бива изместено от едно урбанизирано общество, предвождано от индустриалци и предприемачи. По думите на Ричард Чапман:

Радикалите от средната класа, чието значение нараства в резултат на Индустриалната революция и пуританските нагласи, свързани с „тържеството на неконформистката съвест“..., разбират, че нередностите в управлението са свързани най – вече с патронажа. Настъплението на средната класа се основава на предположението, че именно поземлената аристокрация използва патронажа за собствените си интереси, който е част от аристократичната система на управление (както в армията и флота), което е едновременно неефективно и несправедливо.

Представителите на средната класа имат пряк интерес децата им да получат достъп до Оксфорд и Кеймбридж и да получат работа в държавната администрация.

Британската средна класа се застъпва за общовалидни, меритократични критерии за професионално израстване във всички институции. Това е продиктувано не от индивидуални лични интереси, а от интересите на класата като цяло, което е в рязък контраст с по – малко ангажираната с предприемачество средна класа в Южна Италия, която е кооптирана от местната олигархия в нейните патронажни мрежи.

Публикуването на доклада Норткоут – Тревелиан през 1854 г. не довежда до незабавното приемане на неговите препоръки. Промяната на условията за постъпване на работа в държавната администрация би застрашило интересите на титулярните служители и висшето общество, от което произхождат. През 1855 г. с правителствен декрет е създадена Комисия за държавния служител, с който се одобряват конкурсните изпити за незначителен брой длъжности. Парламентът приема предложенията в доклада в тяхната цялост едва през 1870 г., когато Гладстон става министър – председател. В съответствие с тях новият закон разделя държавната администрация на висшестоящи административни длъжности, за които се изисква либерално хуманитарно образование, и нисшестоящи длъжности, за които се изисква „английско образование“ по английски език и модерни дисциплини. Тази двустепенна система открива възможности за децата на едрата и средна буржоазия и същевременно запазва места за децата на старата аристокрация, които могат да положат новите конкурсни изпити с образованието си от Оксфорд и Кеймбридж.

Кримската война (1853 – 1856) е допълнителен стимул за цялостна реформа на държавната администрация. Неуспешните военни действия на британската армия стават причина за учредяването на Специална анкетна комисия, която докладва за слабости на разузнаването, стратегията и логистиката. Това предизвиква фурор в пресата с искания за цялостна реформа както на военната, така и на гражданската администрация. По този начин дори в една не дотам милитаризирана като Прусия или Япония държава войната и рискът за живота на войниците и цивилните довеждат до настоявания за реформи, което не би могло да се случи в мирно време.

От решаващо значение е, че реформата на британския публичен сектор се осъществява преди разширяването на избирателните права. През XIX в. са приети три забележителни закона за реформи, които превръщат Великобритания от олигархия в истинска демокрация (независимо че жените и малцинствата получават избирателни права едва през XX в.). Реформата от 1832 г. премахва някои груби злоупотреби в избирателната система като „гнилите местенца“ (обезлюдени или с малобройно население селища, които осигуряват на политиците синекурни длъжности). До 60 – те години на XIX в. само един от осем британски граждани има право да гласува. Разширяването на избирателните права, включвайки повечето глави на домакинства, настъпва с реформите от 1867 и 1884 г., след които около 40 процента от британското мъжко население – наематели, арендатори, домашни прислужници, войници и моряци – все още нямат право да гласуват. По това време лишените от право на глас в САЩ са 14 процента. (Ще обсъдя въпроса защо са приети тези закони в част III). По тази причина мобилизирането на избиратели, което се практикува в Съединените щати от 30 – те години на XIX в., както и възникването на масови политически партии не започва във Великобритания до 70 – те години на XIX в., когато основите за изграждането на автономна държавна администрация вече са положени. Когато британските партии се изкушават да използват раздаването на длъжности в държавната администрация за привличане на гласоподаватели, такива възможности вече не съществуват.

Дори след разширяването на избирателните права британските партии трудно набират голям брой гласоподаватели. Най – клиентелистката партия през този период е партията на торите, предшественица на Консервативната партия, мнозина от чиито лидери са влиятелни земевладелци, които разчитат на подкрепата на своите селски избиратели. Всъщност една от причините министър – председателят от Консервативната партия Бенджамин Дизраели, самият той привърженик на патронажните назначения, да подкрепи реформата от 1867 г. е увереността му, че неговата партия ще запази своята власт след разширяването на избирателните права. Партията се разцепва през следващите десетилетия между стария земевладелски елит и новия елит от поддръжници на средната класа, много от които стават партийни членове, след като получават почетни титли, а не държавни служби. Опозиционната партия на вигите, предшественица на Либералната партия, е партия на средната класа, която също не си поставя за цел да се превърне в масова партия.

Британската Лейбъристка партия мобилизира работническата класа и в последна сметка измества либералите като втората партия в британския политически живот. Лейбъристката партия е политическото крило на основания през 1860 г. Конгрес на профсъюзите. Възникнала въз основа на различни леви движения и силна социалистическа идеология, Лейбъристката партия е организирана под външни влияния и сплотява своите привърженици около програмни проблеми като условията на труда, размера на заплатите и държавното регулиране на индустрията, а не чрез раздаване на държавни помощи. Когато по време на Първата световна война партията участва за пръв път в правителството, а през 1924 г. съставя самостоятелно правителство, лейбъристите нямат никакъв достъп до администрацията, но вече са се институционализирали като модерна партия. Ако реформите Норткоут – Тревелиан представляват драматично скъсване с традиционната патронажна система, справедливо е да се каже, че британският публичен сектор претърпява продължителна серия от поетапни реформи от 1780 г. до настоящия момент. Следва цяла поредица от свързани с реформите комисии – комисията „Плейфеър“ през 1874 – 1875 г., комисията „Рид – ли“ през 1886 – 1890 г., комисията „Макдонъл“ през 1912 – 1915 г., Комисията по реорганизацията през 1919 – 1920 г., комисията „Томлин“ през 1929 – 1931 г. и комисията „Пристли“ през 1953 – 1954 г. Последният значителен опит за реформи в публичния сектор е предприет през 1990 г. от Тони Блеър, озаглавен Нов публичен мениджмънт.

Ако реформирането на британския публичен сектор е продължителен и в известен смисъл недовършен процес, премахването на патронажната система се осъществява по относително елементарен начин. Интелектуалците и социалните критици повдигат въпроса за необходимостта от реформи, който медиите популяризират и разискват по повод събития като Кримската война. Експертна комисия проучва задълбочено въпроса и предлага редица препоръки, които влизат в сила като гласуван от Парламента закон. Най – важните участници в процеса са от един малоброен лондонски елит (свързан с Британска Индия). Всички те са с еднакво образование и се познават лично, а някои от тях имат и роднински връзки. Британската Уестминстърска система[25] е отрицателно настроена към бързите решения поради малкото сдържания и противотежести: през 50 – те години на XIX в. няма федерално управление или децентрализация, няма върховен съд, който да отмени даден закон, няма разделение на властите на изпълнителна и законодателна, няма силна партийна дисциплина (контрол на редовите партийни членове от страна на партийното ръководство). Когато британският елит започва да променя своя състав и представителите на средната класа започват да изместват старите олигарси, техните желания намират отражение в законодателството сравнително бързо.

Това не се отнася за Съединените щати, чиято конституционна система на сдържания и противотежести е причина съществени промени в публичната политика да се осъществяват много трудно и това да отнема много време. Но по – съществени са социалните различия: в Съединените щати липсва единен сплотен елит, а демократичните принципи, залегнали в основата на държавата, са гаранция елитите да срещат съпротивата на новите социални играчи. По тази причина елитната патронажна система в Съединените щати не е изместена от модерна държавна администрация, а в продължение на един век се практикува партийният клиентелизъм. За разлика от британския американският политически опит сочи, че патронажът и клиентелизмът не са свързани с културните особености на дадено общество, нито пък представляват предмодерни практики, които по някакъв начин се запазват с модернизирането на обществата, а са естествен резултат от политическата мобилизация в ранните демокрации. Опитът на демократична Америка сочи също така, че напрежението между демокрация и това, което днес наричаме „добро управление“, е закономерно явление.

9.САЩ ИЗОБРЕТЯВАТ КЛИЕНТЕЛИЗМА

По какво се различават САЩ от останалите съвременни държави ► Същност на ранното американско управление и възходът на политическите партии ► Джаксъновата революция и американският популизъм ► Патронажната система и нейното разпространение ► Клиентелизъм и местно управление в САЩ

От периода на управление на Роналд Рейгън и Маргарет Тачър през 80 – те години на миналия век англосаксонският и континенталният капитализъм често се съпоставят. За първия са характерни свободните пазари, дерегулацията, приватизацията и незначителният държавен контрол върху икономиката, а за втория, чиято най – точна илюстрация е френският модел – дирижизмът и регулативизмът в подкрепа на силна държавна социална политика. Но независимо от общите политически характеристики и предпочитания между моделите на САЩ и Великобритания този възглед е лишен от историческа перспектива и пренебрегва някои съществени различия между британското и американското политическо развитие. В много отношения британската политическа система е по – сходна с тази на нейните континентални съседи, отколкото на САЩ.

В Глава втора на „Политическият ред в променящите се общества“, озаглавена „Политическа модернизация: Америка срещу Европа“, Самюъл Хънтингтън отбелязва „тюдорския“ характер на американската политика. Според Хънтингтън заселилите се в Северна Америка през XVII в. англичани въвеждат много от политическите практики на Тюдорите, или късносредновековна Англия. Тези стари институции, застинал във времето фрагмент от старото общество, се утвърждават на американска почва и впоследствие намират място в Американската конституция. Тези „тюдорски“ характеристики включват: общото право като източник на власт, която е над изпълнителната власт, и силната роля на съдилищата в управлението; традицията на местното самоуправление; разделение на властите между множество управленски органи, а не концентрирането им в една централизирана държава; управление с разпределени правомощия вместо разпределени функции, така че съдебната система например изпълнява не само съдебни, но и квазизаконодателни функции; използване на милиция, а не редовна войска.

Хънтингтън твърди, че след епохата на Тюдорите Англия се развива през XVIII и XIX в. като централизирана държава с единен суверенитет. Както видяхме в предишната глава, Англия по – бавно изгражда рационална модерна бюрокрация от Прусия или Франция до края на XIX в. Местните органи на управление в средновековна Англия се превръщат в избирателни райони, а властта все повече се централизира в Лондон; в годините след Славната революция Парламентът се превръща в единствен източник на Върховната власт. Независимо че Общото право си остава неприкосновено, в Англия никога не възниква теория или практика на съдебен контрол, въз основа на който съдилищата да отменят законодателен акт на Парламента. За разлика от това американците се придържат към тюдорските институции: „По тази причина политическата модернизация на Америка е странно неефективна и непълна. От институционална гледна точка американското държавно устройство не е недоразвито, но не е и изцяло модерно... За съвременния свят американските политически институции са уникални, дори само защото са старомодни.“

Хънтингтън продължава традицията на писателите, които коментират американската изключителност и различията между САЩ и другите развити демокрации. Луис Харц и Хърбърт Уелс задават въпроса „защо няма социализъм в Америка?“, а Сиймор Мартин Липсет през многогодишната си научна кариера се занимава задълбочено с американската изключителност. Според Харц различността на Съединените щати се дължи на отсъствието на европейска феодална класова структура. Като територия на ново заселване (поне за европейците) Северна Америка е страна на равните възможности, в която социалният статус на нейните граждани зависи от тяхното трудолюбие и способности. Отсъствието на наследствени неравенства не поражда необходимост от силна държава, която да преразпределя благата в едно общество, което споделя принципите на локианския либерализъм, че всеки е свободен да си помогне сам. Афроамериканците са единствената социална група, която би предпочела една силна държава да отстоява техните интереси, както работническата класа в Европа.

Има още един фактор. Както напомня Липсет, САЩ извоюват своята независимост с революция срещу концентрираната власт на британската монархия. Следователно свободата, разбирана като антистатизъм[26] и силно недоверие към официалната власт, е единият от т.нар. от него пет ключови компонента на американската политическа култура. САЩ наследяват от тюдорските традиции общото право, а след Славната революция отговорното управление, основано на принципа „никакви данъци без представителство“. Това, което не наследяват, е силната централизирана държава, каквато Англия винаги е била след норманското нашествие. Самата борба за независимост от Великобритания засилва американските антистатистки настроения, в резултат на което в конституцията на новата нация са провъзгласени множество ограничения върху държавната власт под формата на сдържания и противотежести. Географското положение на САЩ също не мотивира изграждането на силна държава, тъй като не граничат с могъщи съседи, които биха могли да ги заплашат, а огромните размери и разпръснатото селско население обуславят възникването на децентрализирано управление.

Макар Харц да е прав, че бялото население в Америка не е разделено на рязко разграничени социални класи, както в Европа, всъщност в ранната Америка съществуват класови различия въз основа на образование и професия като търговско – банкерския елит в Ню Йорк и Бостън и плантаторската аристокрация във Вирджиния. По това време елитът е малобройна и хомогенна група, чиито представители „произхождат от едни и същи предци, говорят на един език, изповядват една религия, привърженици са на еднакви принципи на управление, хора с много сходни обичаи и навици“, пише Джон Джей във „Федералистът №2“. В периода непосредствено след ратифицирането на Конституцията през 1789 г. висшестоящите държавни служители са описани като „правителство от господа“, което в някои отношения не е твърде различно от британското в началото на XIX в. Това правителство спокойно би могло да се нарече „приятелите на Джордж Уошингтън“, тъй като първият президент на републиката избира мъже като себе си, които имат добра квалификация и призвание за държавна служба. При управлението на Джон Адамс бащите на 70 процента, а при управлението на Джефърсън на 60 процента от високопоставените служители са земевладелци, търговци или представители на висшата средна класа. Мнозина съвременници се удивляват на качеството на политическото ръководство в момента на основаването на Америка, на изтънчеността на беседите във „Федералистът (Записките на федералиста)“ както и на способността да се разсъждава за институциите в дългосрочна перспектива. Поне част от причините за това силно ръководство е, че САЩ по това време не са истинска демокрация, а по – скоро елитарно общество, много от чиито лидери са възпитаници на Харвард и Йейл. Подобно на британския елит, мнозина от тях се познават от ученици и от общото си участие в революцията и при изготвянето на Конституцията.

Учебниците по история обикновено свързват възникването на патронажната система с избирането на Андрю Джаксън[27]. Според използваната от мен терминология обаче управлението на САЩ през периода 1789 – 1828 г. е по – скоро патронажно, а впоследствие става клиентелистко. След избирането на Томас Джеферсън през 1800 г. и изместването на федералистите от републиканците президентите започват да назначават своите политически поддръжници на ръководни постове, както британските премиер – министри до 1870 г. Джефърсън прави седемдесет и три от деветдесет и две възможни назначения, тъй като „не бива да оставим всичко в ръцете на федералистите“; наследниците му Джеймс Мадисън и Джеймс Монро постъпват почти по същия начин. Както федералистите, така и джефърсънианците правят тези назначения, като избират представители от сравнително тесния кръг от видни личности с висок социален статус, лоялност и добро образование.

Единственият баща – основател, който демонстрира интерес към силно и компетентно управление, е Александър Хамилтън, който разисква проблема за „енергичността на държавния ръководител“ във „Федералистът №70 – 77“. Като министър на финансите, той създава огромен административно – бюрократичен апарат, но среща силна съпротива от страна на Томас Джефърсън, който дава израз на характерното за американците недоверие към бюрокрацията и силното управление в речта си при встъпване в длъжност: „Имаме пълно основание да се съмняваме дали нашата организация не е прекалено усложнена и прекалено скъпа, дали длъжностите и служителите не са излишно много, което е във вреда на техните служебни задължения.“ И това е казано в момент, когато целият правителствен апарат на САЩ се състои от около само три хиляди души!

Но през 1831 г. бройката нараства до двайсет хиляди служители. Но и тя не е прекалено раздута според европейските стандарти предвид размерите на страната. До Гражданската война Вашингтон е малък град с население от около шейсет и една хиляди жители в сравнение с Ню Йорк и Филаделфия, без да става дума за Лондон и Париж. Федералното правителство е разделено на две категории: висшестоящи служители като членовете на кабинета и техните сътрудници, посланиците, териториалните управители, началниците на отдели и т.н.; и нисшестоящи служители като митнически и пощенски служители, инспектори и т.н. САЩ започват да създават флота, но не поддържат голяма редовна армия, а изцяло разчитат на местни милиции.

Невъзможно е да разберем възникването на клиентелизма извън контекста на възникването на модерна демокрация и на първите масови политически партии. Съединените щати са първопроходец в това отношение.

До появата на изборната демокрация политически партии не съществуват, ако не броим клиентелите на древноримските политици, мобилизирани за сплашване на противника. Както и фракциите на елитите от патрони и клиенти в британския парламент през XVIII и XIX в. Персоналистични фракции и патронаж съществуват във всеки авторитарен режим – от съдилищата на монархическа Европа до съвременната Китайска комунистическа партия. Едва след утвърждаването на изборната демокрация възникват предпоставки за формирането на политически партии.

В Американската конституция не се споменава за политически партии, а мнозина от бащите – основатели са враждебно настроени към идеята партиите да поемат управлението на страната. Всеизвестно е предупреждението на Джеймс Мадисън във „Федералистът №10“ за опасността от това, което той нарича „фракция“. Мадисън има предвид именно патронажните мрежи на елитите в европейската съдебна система, които според него са причина за упадъка на класическите републики в Древна Гърция и Древен Рим. В своето прощално обръщение Джордж Уошингтън предупреждава за „пагубните последици от партиите; конфликт, който ще разедини, а вероятно и ще погуби новата нация“. А неговият приемник Джон Адамс заявява, че „разделението на републиката на две големи партии... би било най – голямото политическо зло съгласно нашата Конституция“. Причина за тази враждебност е самото разбиране за партиите като представители на една част от обществото, чието съперничество ще доведе до разногласия и разединение.

Надеждите на бащите – основатели са, че страната ще бъде управлявана от личности, посветили се на добруването на цялото общество. Федералистката партия на Джон Адамс и Александър Хамилтън притежава много от характеристиките на една фракция на елита, а не на модерна партия; мнозина историци определят републиканците на Джефърсън, които формират коалиция от противоположни интереси и успяват да изберат Джефърсън за президент, като основатели на първата истинска политическа партия в САЩ.

Бащите – основатели са изключително далновидни по отношение на необходимите за новата демокрация институции, но не осъзнават необходимостта от механизъм за мобилизиране на гласоподаватели и масово участие в политическия живот. Политическите партии изпълняват редица важни функции и играят важна роля в една добре функционираща демокрация: обезпечават колективни действия от страна на хора с еднакви възгледи, обединяват коренно различни социални интереси около обща платформа, предоставят ценна информация на гласоподавателите чрез формулиране на позиции и политики от общ интерес и създават стабилност в очакванията, каквато конкуренцията между отделните политици не може да гарантира. А Най – важното е, че са основните механизми, чрез които обикновените граждани могат да бъдат мобилизирани за участие в демократичния политически живот. Политическите партии възникват в отговор на изискванията на демократичната политическа система в условията на бързо разширяване на избирателното право.

Въпреки изключването на афроамериканците, жените, индианците и безимотните мъже избирателното право в САЩ от самото начало е по – всеобхватно от това на всички европейски държави. Изискването за имуществен ценз за гласуване е наследство от вигите, че само редовните данъкоплатци (които следователно притежават някакво имущество и доходи) имат право на участие в управлението. Но както отбелязва Алексис дьо Токвил, Америка е основана върху принципа на равенството и самоуправлението на обикновения човек и през 20 – те години на XIX в. изискванията за имуществен ценз в много щати са премахнати. И изведнъж в изборите, в които до този момент могат да участват само елитите, получава право на участие цяла нова класа гласоподаватели.

Андрю Джаксън е роден в граничния тогава регион Тенеси и печели военна слава с победата си над британците в Битката за Ню Орлиънс по време на Войната от 1812 г. Кандидатира се за президент през 1824 г. и печели мнозинство както от популярния, така и от електоралния вот. Но с решение на Камарата на представителите президентството му е отказано след споразумение между другите кандидати Джон Куинси Адамс и Хенри Клей. Избирателната колегия, благодарение на която това става възможно, е учредена от бащите – основатели именно за упражняване на по – голям контрол от страна на елита върху избора на президент. Джаксън осъжда резултата като „корупционна сделка“ на аристократите от Изтока, оглавява масовите вълнения и благодарение на разширяването на избирателните права бележи внушителна победа над Адамс през 1828 г.

Контрастът между жителя от далечен граничен район Джаксън и представителя на елита Джон Куинси Адамс е показателен за американската политическа култура. Адамс е типичен представител на елита, получил образованието си в Харвардския университет, обиколил цяла Европа с баща си, говорещ на няколко езика и член на Фи Бета Капа[28]. За разлика от него Джаксън произхожда от обикновено семейство от затънтените гористи покрайнини, няма солидно образование и се ползва с репутацията на боец и скандалджия. Именно благодарение на неелитния си произход Джаксън печели популярност сред получилия избирателни права електорат. Контрастът между Адамс и Джаксън има своя съвременен аналог в съпоставката между завършилия Йейлския университет Джон Кери и антиелитаристката консерваторка Сара Пейлин.

Президентството на Джаксън полага основите на т.нар. от Уолтър Ръсел Мийд Джаксънова традиция на популизма в американската политика, която намира своето съвременно продължение в групи като „Чаеното парти“, сформирани след избирането на Барак Обама през 2008 г. Тази традиция води своето начало от т.нар. шотландско – ирландски заселници, които започват да пристигат в Северна Америка в средата на XVIII в. от Северна Ирландия, шотландските низини и граничещите с Шотландия райони на Северна Англия. Тези региони са най – слабо развити в икономическо отношение във Великобритания и именно бедността принуждава стотици хиляди шотландо – ирландци да емигрират. Шотландо – ирландците били бедни, но изключително горди, с което дразнели представителите на английските елити, които по думите на историка Дейвид Хакет Фишър „не можели да разберат основанията за тази тяхна гордост“.

Тези емигранти произхождат от регион на продължили векове наред конфликти между местни военни предводители и англичаните. Това е причината за техния краен индивидуализъм и любов към оръжията, в която се корени американски култ към оръжията. Шотландо – ирландците започват да воюват с индианците. Джаксън предвожда своите доброволци от Тенеси във военна кампания за прогонване на племето крийк от Джорджия и Северна Алабама и на семинолите от Флорида. Те се заселват в пограничната по това време планинска верига Апалачите, простираща се от Западна Вирджиния през Каролините до Тенеси и Джорджия. Бойните действия продължават на запад под предводителството на Дейви Крокет и Сам Хюстън, герои от Битката при Аламо, служили под командването на Джаксън във войната срещу крийките. Потомците на тези шотландо – ирландски заселници впоследствие се заселват в териториите от Апалачите до Тексас и оттатък Оклахома, а след пясъчните бури през 30 – те години на миналия век и в Южна Калифорния.

Шотландо – ирландците влизат в конфликт със заселилите се в долината Делауер американски елити, в които преобладават пуритани от Нова Англия и квакери. Президентската надпревара между Адамс и Джаксън от 1824 до 1828 г. е свързана с преодоляването на влиянието на тези елити в американската политика и утвърждаването на нова популистка политика.

Когато през 1829 г. Джаксън встъпва в длъжност, той заявява, че след като е спечелил изборите, той ще решава кого да назначи на държавна служба, тъй като патронажните назначения са превърнали тези длъжности в „нещо като собственост“ на елита. Освен това той формулира „доктрината за простотата“, според която „задълженията на всички публични длъжности са или биха могли да бъдат дотолкова ясни и прости, че всеки интелигентен мъж да може с лекота да се подготви, за да ги изпълнява“. Този антиелитарен аргумент е изречен в момент, когато образованието в Съединените щати се изчерпва с началното. Системата „Джаксън“ представлява честа ротационна смяна на служители, тъй като „нито един човек няма повече права за определена длъжност от друг“, практика, която създава огромни възможности за назначаване на партийни привърженици на административни длъжности. Тези назначения впоследствие се използват за мобилизиране на политически привърженици в кампании: Джаксън преустройва патронажната система на елитите в масова клиентелистка система. (В американската историческа литература тя традиционно се нарича „патронажна“ или разпределяне на доходни длъжности).

Партийната система в Съединените щати се изгражда през следващите десетилетия на федерално и общинско ниво въз основа на политическите нужди на новата демокрация. С разширяването на избирателните права политиците търсят начини да увеличат своите гласоподаватели и да ги убедят да демонстрират своята подкрепа на паради, шествия и митинги. Техните програмни намерения по отношение на данъчната политика или поземлените права са важни за някои избиратели, но обещанията за работа или лични услуги са много по – ефективно средство за привличане на бедни и необразовани гласоподаватели. Фактът, че това се случва в САЩ, първата държава, експериментирала с разширяване на демократичните избирателни права, навежда на мисълта, че възникването на клиентелизма не трябва да се разглежда като нарушаване или отклонение от „нормалните“ демократични практики, а по – скоро като естествена последица от демократизацията на сравнително недостатъчно развита страна. Нито една държава, включително Съединените щати, не изгражда модерна политическа система изведнъж.

Политологът Стивън Сковронек нарича възникналата политическа система след Джаксъновата революция „държава на съдилищата и партиите“. Това означава, че двете контролни институции, върховенството на правото и отчетността, са най – добре развити. Онова, което отсъства в САЩ през XIX в., е централизирана, бюрократична и автономна държава като тези в Прусия, Франция и Великобритания.

Политическите партии заместват държавата, контролирайки до голяма степен дейността на правителството. Това е очевидно при изготвянето на бюджета, което в европейските парламентарни системи най – често е задължение на изпълнителната власт, докато в САЩ през XIX в. е от компетенцията на партиите в Конгреса. Партийният контрол допринася за „съгласуваността на националната политика и организацията на държавната власт... партиите организират държавните институции вътрешно... рутинират административните процедури с патронажни назначения, ротация на длъжностите и външен контрол над пръснатите навсякъде пощенски служби, земеделски служби и митници“. Партиите могат да играят тази координираща роля само чрез разработване на ясни програмни цели, тъй като големите коалиции, които представляват, имат малко общи цели. Съдилищата не се ограничават до съдебните си функции, а все по – често определят границите между отговорностите на различните органи на управлението, регулират отношенията между правителството и гражданите и се ангажират с вземането на важни политически решения. Следователно Хънтингтън има право да твърди, че в Съединените щати са разделени по – скоро властите, а не функциите. Законодателната и съдебната власт изпълняват функции, които са в компетенцията на изпълнителната власт в европейските политически системи.

Това не означава, че САЩ се управляват слабо; през първите две трети от XIX в. националното правителство няма много други задължения освен управлението на митниците и пощенските служби, както и разпределението на земята. Американската икономика е аграрна и разпростряна върху огромна територия в отделни ферми и селища; няма значителна външна заплахи и следователно няма нужда от масова военна мобилизация. От идеологическа гледна точка нищо от наследството на Лок не оправдава необходимостта държавата да се разглежда като пазител на общото благо в лицето на универсалната класа на бюрократите на Хегел.

При отсъствието на изисквания за реформи с течение на времето партийният клиентелизъм се разраства, достигайки кулминационната си точка непосредствено преди Гражданската война. През първата година от своя мандат президентът Закари Тейлър заменя 30 процента от федералните служители; демократът Джеймс Бюканън заменя приблизително толкова служители през 1857 г., независимо че е приемник на президента от Демократическата партия Франклин Пиърс. След избирането му през 1860 г. Ейбрахам Линкълн непрекъснато е преследван с искания за патронажни назначения и когато четири години по – късно е преизбран, предпочита да остави колкото е възможно повече служители по местата им, тъй като „самата мисъл да преживея отново всичко това ме смазва“. В армията също се правят политически назначения, както в случая с Дан Сикълс, нюйоркски политик, който през 1861 г. е произведен в бригаден генерал и с некомпетентността си създава сериозни проблеми за Съюза в битките при Чансълърсвил и Гетисбърг. Сатирикът Артемъс Уорд изказва предположение, че отстъплението на Съюзната армия в битката на Бул Рън е поради слух за три вакантни места в нюйоркската митница. Линкълн се оплаква от безкрайния поток от службогонци, които го преследват, но той е в капана на една система, в която раздаването на административни длъжности е неразделна част от изграждането на политически коалиции.

Както в Древен Китай и ранна съвременна Европа, войните са стимул за изграждането на американската държава. По време на Гражданската война Съюзната армия нараства от петнайсет хиляди до над един милион души, което е свързано с изграждането на гигантска администрация за снабдяване с продоволствия и придвижване на такава огромна армия. През същия период е реконструирана сградата на Конгреса на САЩ и е завършен нейният огромен купол. Гражданската война променя и начина, по който американците възприемат себе си: преди войната те казват „Съединените щати са“, имайки предвид федералната структура на страната, а след нея по – често употребяват „Съединените щати е“, имайки предвид съюза, за чието опазване Линкълн обявява война.

Този момент на държавна централизация обаче е мимолетен. Страната бързо се завръща към своите дълбоко вкоренени тюдорски традиции. След войната Съюзната армия е демобилизирана и сведена до малка гранична войска в отдалечени гранични райони. Административният апарат, отговорен за военната мобилизация, е закрит и контролът върху държавните ресурси отново поемат политическите партии. С реконструкцията и завръщането на южните щати в Съюза периодът на хегемонията на Републиканската партия приключва и до края на века в политическия живот преобладава двупартийната система. Според историка Мортън Келър от военновременната държава се запазват само някои военни метафори, използвани в партийната политика: политически кампании, партийни лидери, редови членове, председатели на секционни избирателни комисии и т.н.

Политическата система през 70 – те и 80 – те години на XIX в. всъщност е много по – организирана форма на клиентелизъм от тази преди Гражданската война. Поради бързото териториално разширяване на страната и голямото социално многообразие старите форми на преки взаимоотношения са заменени от много по – организирана йерархична структура, чрез която партиите разпределят услуги и длъжности. Британският наблюдател лорд Брайс[29] отбелязва, че „в сравнение с политическата класа в Европа американските политици отделят цялото си време за политическа дейност, от която повечето от тях получават доходи, на което се надяват и останалите, които произхождат предимно от по – бедните и по – слабо образовани слоеве на обществото... мнозина владеят изкуството на риториката, предизборната агитация и партийния мениджмънт“. Самият термин „политическа машина“ предполага степента на организация, необходима за ефективността на клиентелизма от края на XIX в.

Американският клиентелизъм е най – развит и се запазва най – продължително на общинско ниво. Политически машини възникват в почти всички главни източни, среднозападни и южни градове като механизми за мобилизиране на голям брой неелитни гласоподаватели. Те играят особено важна роля в Ню Йорк, Чикаго, Бостън, Филаделфия и други градове към края на века, в които има огромен приток на емигранти от Източна и Южна Европа, които никога не са гласували преди това. Спонтанното възникване на тези машини в резултат на увеличаването на броя на сравнително бедни гласоподаватели сочи, че клиентелизмът е успешен начин за мобилизиране на населението и затова трябва да се разглежда като ранна форма на демократично участие. Той се различава съществено от взаимоотношенията патрон – клиент в Южна Италия през XIX в., където елитите използват своето богатство и социален статус, за да организират и контролират голям брой бедни избиратели. За разлика от това в Америка клиентелизмът е начин амбициозни неелитни политици да забогатеят и да повишат социалния си статус, като предоставят облаги на своите привърженици. Някои автори изтъкват Културното или етническо измерение на американския клиентелизъм, тъй като много от гласоподавателите са ирландски или италиански католици, докато реформаторите обикновено са англосаксонски протестанти със сравнително висок статус. Но политически машини възникват и в Лексингтън в Кентъки и Канзас Сити в Мисури, където няма голям брой имигранти или католически гласоподаватели. Причините са от класов характер, тъй като клиентелизмът е по – привлекателен за по – бедните и слабообразовани граждани.

Политическите машини на общинско ниво са осъвременен и високоорганизиран вариант на меланезийския Голям мъж и племенния уанток, при които избраният лидер получава политическа подкрепа срещу облаги на своите привърженици. В САЩ през XIX в. се наблюдава висока степен на организиран политически живот дори в сравнително малки градове като Лексингтън: босовете поддържат лични отношения с колкото е възможно повече привърженици, но назначават и председатели на секционните избирателни комисии и политически агитатори, които привличат и контролират гласоподавателите и разпределят ресурсите. Те трябва да познават отблизо гласоподавателите и да полагат грижи за техните нужди. Раздаваните облаги са от длъжности в пощенски служби или общинската администрация до пуйки по случай Деня на благодарността и въглища. Босът на Лексингтън Били Клер използвал полицията избирателно да прилага законите против употребата на алкохол по време на Сухия режим.

Нямат брой колоритните герои и сюжети за американските политически машинации. Може би най – известният е за „Тамани Хол“ в Ню Йорк, учредена през 1789 г. благотворителна организация, известна като Обществото на свети Тамани. В средата на XIX в. тя е управлявана от Уилям Марси Туийд. Известният като „Бос Туийд“ и „Кръгът Туийд“ забогатяват благодарение на контрола си върху обществените поръчки. През 1858 г. започва строежът на съдебната палата в Ню Йорк, която трябва да бъде построена за не повече от 250 000 щ.д. През 1862 г. сградата все още не е завършена и Туийд усвоява още 1 млн. щ.д. До 1871 г. сградата продължава да не е довършена, а общите разходи вече възлизат на 13 млн. щ.д. Назначена е специална комисия да разследва проекта, но самата тя е контролирана от Туийд и заплаща 14 000 щ.д. за отпечатване на доклада на фирма, която е собственост на Туийд Подобни истории могат да бъдат разказани за съвременна Индия, Бразилия и Нигерия, но който смята, че корупцията е изобретение на съвременните бедни страни, не познава историята.

Въпреки тези скандални случаи на корупция „Тамани Хол“ изиграва важна роля за мобилизиране на маргинализираното гражданско население и участието му в политическия живот. Това е особено вярно за имигрантите, които са ненавиждани от елитите заради тяхната религия, навици или просто защото са чужденци. Политиците се възползват от този факт и им предлагат важни социални услуги като политически агитатор, който да превежда на новодошлите, каквито малко американски институции през XIX в. са в състояние да предложат.

Независимо че бедните получават тези дребни услуги, техните дългосрочни интереси страдат. Тъй като са организирани въз основа на разпределението на индивидуални облаги, вместо на всеобхватни програмни намерения, е много по – трудно да бъдат организирани в работническа класа или в социалистически партии като възникналите във Великобритания и Германия, които да предявят по – сериозни изисквания като универсално здравеопазване или програми по безопасност на труда. Една от причините социализмът да не намери почва в САЩ е, че Републиканската и Демократическата партия печелят гласовете на американските работници с краткосрочни облаги вместо с дългосрочни политически програми.

В Глава 5 правя разграничение между клиентелизма, който е свързан с взаимна размяна на услуги и облаги, и по – хищническите форми на корупция, при които държавните служители просто крадат. Това е съществена разлика, но клиентелизмът често се превръща в същинска корупция, тъй като политиците разполагат с властта да разпределят публичните ресурси, както пожелаят; пари, които са предназначени за клиентите, често се озовават в собствените им джобове. Това е широкоразпространен проблем през т.нар. „Позлатена епоха“, която започва с президентството на Юлисис Грант през 1869 г., период на безброй скандали – аферата „Кредит Мобилие“, „Кръгът Уиски“, продажбата срещу подкупи на места за пазари на индианците от министъра на войната Белкнап, повишението на заплатите от 5000 на 7000 щ.д. годишно, гласувано от Конгреса със задна дата в края на сесията. С развитието на индустриализацията и свързаната с нея огромна концентрация на пари лобистите започват да посредничат между интересите на частния сектор и Конгреса. Железопътните компании подкупват федерални и щатски законодатели, за да удовлетворят исканията им. Няколко западни щата са собственост на железопътни компании.

САЩ през 80 – те години на XIX в. много напомнят съвременните развиващи се страни. Има демократични институции и конкурентни избори, но гласовете се купуват с публични длъжности. Качеството на управление е ниско, което се смекчава единствено от факта, че правителството не води войни и не регулира икономиката. Това се променя драстично, когато страната започва да се индустриализира през последните десетилетия на XIX в. и в САЩ възниква необходимост от изграждането на държавност по европейски модел.

10. КРАЯТ НА СИСТЕМАТА НА РАЗДАВАНЕ НА ДЪРЖАВНИ ДЛЪЖНОСТИ

Защо в края на XIX в. в САЩ възниква необходимост от изграждането на модерна държава ► Убийството на Гарфийлд и законът „Пендълтън“ ► Реформиране на политическите машини в американските градове ► Какви нови социални групи формират реформистка коалиция и техните мотиви ► Защо силната президентска власт играе важна роля при осъществяването на промените

От началото на 80 – те години на XIX в. до включването на САЩ в Първата световна война клиентелистката система постепенно е изоставена и в Ню Йорк, Чикаго, Бостън и други американски градове едно ново поколение мениджъри измества старите партийни босове. Така се полагат основите на модерната държава от вебериански тип както на национално, така и на местно равнище. Изобретили клиентелизма, сега Съединените щати успешно модернизират своята административна система.

Минават почти четирийсет години, преди САЩ да осъществят това, което британците успяват през периода от публикуването на реформите Норткоут – Тревелиан през 1854 г. до изграждането на съвременен административен апарат през 1870 г. Това отразява различната социална структура и политически ценности на двете страни, както и факта, че американците са едновременно по – демократични и по – подозрителни към държавната власт от британците. То отразява също така по – големите възможности на британската Уестминстърска система за предприемане на решителни действия в сравнение с американската система на сдържания и противотежести. Съединените щати и до днес не успяват да изградят държавност с високо качество, както някои други богати демокрации и най – вече такива с абсолютистки традиции като Германия и Швеция. Всъщност, както ще видим в част IV на тази книга, качеството на американската държавност рязко се влошава от 70 – те години на миналия век, заличавайки голяма част от постигнатия напредък.

В началото на 80 – те години на XIX в. САЩ са общество на „малкото правителство“, в каквото Рон Пол и други съвременни Либертарианци се надяват, че един ден пак ще се превърнат. Федералното правителство събира по – малко от 2 процента от БВП като данъци най – вече под формата на митнически приходи и акцизи; реалното управление се осъществява най – вече на държавно и местно ниво; Съединените щати използват златен стандарт и не съществува федерален резерв, който да създава дискреционни пари; армията е малобройна и е ангажирана с граничната сигурност и няма никакви външни ангажименти. Президентската власт е слаба, а реална власт упражняват Конгресът и съдилищата. Силната конкуренция между двете партии е причина за голямо текучество в Конгреса, поради което повечето депутати са аматьори. Частните интереси са могъщи и контролират Конгреса чрез подкупи и патронаж.

Този тип управление е подходящо през първата половина на века, когато Съединените щати са все още аграрно общество. Но през последните две десетилетия на XIX в. американската икономика претърпява коренни промени. Най – важната от тях е революцията в транспортните и комуникационните технологии; железниците и телеграфът обединяват страната и значително увеличават пазарите. Както обяснява Адам Смит, разделението на труда е ограничено от размера на пазара. Американците започват да напускат своите ферми и селски общности, преселвайки се в градовете и новите западни територии. Икономическият растеж е все по – тясно свързан с институционалното прилагане на науките и технологиите в процеса на индустриализацията. Все по – голямото разделение на труда поражда огромни социални промени: възникват синдикати, професионални дружества, градската средна класа; образователни институции като лендгранд колежите, основани по силата на закона „Морил“ по време на Гражданската война, възпитават ново поколение елити с университетско образование; железниците и останалите нови индустрии превъзмогват ограниченията на местните регулации.

Икономическите и социалните промени пораждат потребност от осъществяване на политически промени, особено по отношение на държавата. САЩ имат нужда от европейска държава от вебериански тип на мястото на контролираната от партиите клиентелистка система, управлявала страната до този момент. Тази промяна започва да набира скорост в началото на 80 – те години на XIX в.

Преди повратната точка с приемането на закона „Пендълтън“ през 1883 г. се правят редица опити за реформиране на публичния сектор. Назначенията във Военноморската обсерватория и Медицинския корпус на военноморските сили са с конкурсен изпит още преди Гражданската война и за някои категории професии се определя срок за заемане на длъжността. Но всъщност целта е не толкова въвеждането на по – високи стандарти, а запазването на политическите назначения. През 1871 г. президентът Грант подписва закон за създаване на съвет от експерти за назначения в държавната администрация въз основа на компетентността, но две години по – късно Конгресът спира финансирането му, тъй като представлява заплаха за патронажните назначения.

Както често се случва с реформаторските движения, външно събитие разтърсва системата и полага основите на различен институционален ред. На 2 юли 1881 г. новоизбраният президент Джеймс Гарфийлд е застрелян от психично болния Шарл Гето за това, че не е назначен за консул във Франция. Гарфийлд се мъчи цели два месеца, преди да умре, а сензационното му убийство става причина за възникване на обществено движение за премахване на раздаването на длъжности за политически услуги. Новият президент Честър Артър и доминираният от републиканците Конгрес се противопоставят на реформата, но демократите и фракция на независимите републиканци провеждат енергична агитация за промяната. Скоро след смъртта на Гарфийлд е основана Националната лига за реформа на държавната администрация и сенаторът Джордж X. Пендълтън внася законопроект за цялостна реформа на публичния сектор. През 1882 г. демократите печелят междинните избори, а поддръжниците на патронажната система търпят поражение. Предусещайки поражението, през януари 1883 г. старият Конгрес приема закона „Пендълтън“ със съкрушително мнозинство, още преди новите депутати да са заели местата си.

Интелектуалните корени на закона „Пендълтън“ са в Европа, и по – точно в реформите Норткоут – Тревелиан във Великобритания отпреди едно десетилетие. През 1879 г. Дормън Итън, известен нюйоркски адвокат и основател на Националната лига за реформа на държавната администрация, публикува изследване на британската държавна администрация по искане на президента Ръдърфорд Хейс. Но най – известният поддръжник на европейската бюрокрация е бъдещият президент Удроу Уилсън, който през 80 – те години на XIX в. завършва докторантура по политология в университета „Джонс Хопкинс“, а през 1887 г. публикува статия, озаглавена „Изследване на администрацията“.

Науката за администрацията, твърди Уилсън, възниква в Европа и отсъства в Америка, където „административните практики не се извършват с необходимия безпристрастен научен подход. Отровната атмосфера на градските власти, уродливата задкулисност на държавната администрация, бъркотията, синекурщината и корупцията на вашингтонската бюрокрация не ни позволяват да вярваме, че в Съединените щати съществува ясна представа какво представлява добрата администрация“.

Административната система, за която се застъпва Уилсън, е в основата си тази, която по – късно описва Макс Вебер, а именно строго разграничение между политика и администрация в рамката на взаимоотношенията принципал – агент. Администраторите са само агенти, чието единствено задължение е ефективното изпълнение на решенията, каквато е задачата на бюрокрацията на някоя от модерните корпорации, които започват да възникват. Уилсън знае немски и се позовава на Хегел и бюрократичните модели на Прусия и Франция, чиито правителства „са твърде ефективни, за да се лишим от тях“. Те са и твърде автократични, за да са подходящи за американската демокрация, но все пак служат като ориентири за реформа. Най – важното е, че той следва традицията на Александър Хамилтън с твърдението, че силното централизирано управление е необходимо както при регулирането на железниците и телеграфа, така и за контролирането на големите корпорации, които в много случаи се опитват да монополизират пазарите. В свое изявление, което перфектно обобщава дилемата на американското управление, той заявява: „Англичаните дълго време и успешно изучават изкуството на ограничаване на изпълнителната власт, пренебрегвайки изкуството на нейното усъвършенстване. Те са се научили много повече да контролират, отколкото да стимулират управлението и са по – заинтересовани да го направят справедливо и умерено, отколкото добре организирано и ефективно.“ Както ще видим, бащата на американската държавна администрация много трудно прилага на практика своите теории като президент.

Законът „Пендълтън“ е изготвен от реформатора Дормън Итън и съчетава най – важните отличителни белези на британската реформа. Законът възстановява Комисията за реформа на държавната администрация (чийто втори председател е Итън) и предвижда изграждането на меритократична администрация, назначенията в която вече не са привилегия на партиите и Конгреса. Той преустановява практиката служителите да връщат част от заплатата си на партията, която ги е назначила, но не допринася за изграждането на по – ефективна държавна администрация в съответствие с реформите Норткоут – Тревелиан поради егалитарната американска политика. Законът обаче въвежда изискванията за административни назначения чрез конкурсни изпити въз основа на качествата и компетентността на кандидатите. Целта на британската реформа е привличането на възпитаници на Оксфорд и Кеймбридж на държавна служба, докато в държавната администрация на САЩ не се назначават възпитаници на Харвард и Йейл, а кандидати с по – скромна образователна подготовка.

Американските реформи се внедряват много бавно. През 1882 г. само 11 процента от държавните служители притежават квалификация, а през 1900 г. броят им нараства до 46 процента. (По време на президентството на Франклин Д. Рузвелт броят им достига 80 процента и 85 процента непосредствено след Втората световна война, след което отново спада). Конгресът продължава да се придържа към патронажните назначения и утвърждава назначенията въз снова на квалификацията една след като загубилата властта партия е в състояние да използва системата в защита на своите собствени политически назначения при извършването на промени в административния апарат. Ефективността на Комисията за реформа на държавната администрация зависи от енергичността на нейния председател и подкрепата на Белия дом. Дормън Итън използва предпазливо нейните правомощия, а приемниците му са още по – умерени.

Промяната настъпва едва след като през 1889 г. президентът Харисън назначава енергичния млад политик от Ню Йорк Теодор Рузвелт в ръководството на комисията, за когото реформата на държавната администрация е централен момент в неговите политически амбиции. Но когато през 1895 г. Рузвелт се оттегля от тази длъжност, броят на патронажните назначения отново нараства. Много федерални ведомства не спазват разпорежданията на Комисията за реформа на държавната администрация за повишаване в длъжност.

Паралелен реформаторски процес се разгръща във всеки американски град, управляван от бос и политическа машина. Така например Републиканската машина в Чикаго в края на XIX в. е под управлението на Уилям Лоримър, конгресмен, а по – късно сенатор, който раздава храни, въглища, пенсии, стипендии, лицензи и работни места на политически поддръжници. Пред сенатската комисия за разследване на поведението му той заявява: „Това покровителство ми е дадено от шерифа, председателя на избирателната комисия, ковчежника, съдебните служители, държавната администрация... Рядко се е случвало... назначенията в някой район на града, в който живеех, да стават без моята препоръка.“ Лоримър притежава също така много предприятия и чрез това, което нарича „честно подкупничество“ успява да натрупа значително богатство. Неговата машина, като тези в други градове, обслужва интересите на огромен брой имигранти и гласоподаватели от работническата класа, които са стичат в града, за да работят в новите промишлени отрасли.

На Лоримър и машината му се противопоставя коалиция от бизнесмени, специалисти и социални реформатори, обединени в организации като Лигата на общинските избиратели. Повечето от тях са високообразовани представители на средната класа, които живеят в новите предградия около центъра на Чикаго. От петдесет членове на Лигата трийсет са специалисти, по – голяма част от които са адвокати. Тези групи започват да агитират срещу корупцията чрез репортажи и привличане на общественото внимание върху произхода на кандидатите чрез публикации в пресата в стремежа си да професионализират управлението, като го направят надпартийно. По ирония на съдбата, макар тази група да се застъпва за демокрацията, всъщност нейните членове са представители на върхушката на чикагското общество, повечето от които са протестанти и не одобряват патронажното отношение на Лоримър към католическите и еврейските имигранти. Лоримър от своя страна се отнася презрително към общинските реформатори, наричайки ги лицемери, които използват реформаторската кауза като средство за увеличаване на собствената си власт и влияние. Политическата кариера на Лоримър приключва, когато разследване разкрива измама при избора му в Сената, в резултат на което изборът му е анулиран. Това не поставя точка на практиките на политическите машинни в Чикаго. През 60 – те години на миналия век кметът на Чикаго Ричард Дж. Дейли осигурява подкрепата на града за избора на Джон Ф. Кенеди.

Случаят с Чикаго сочи, че клиентелизмът в американската общинска политика често има демократизиращи функции. Машината Лоримър не е под контрола на местните елити, които са негови опоненти и причина за политическата му смърт. Способността на машината да разпределя ресурси изиграва интегрираща и стабилизираща роля в бързо развиващия се и етнически разнообразен град, така както клиентелизмът служи за интегрирането и балансирането на етническите и религиозните групи в съвременна Индия.

Различна е ситуацията с политиката на щатско ниво в съседния Уисконсин, където мощните железопътни и дърводобивни компании упражняват контрол над законодателната власт. През 1900 г. Робърт ла Фолет е избран за губернатор от коалиция от фермери, университетски възпитаници, държавни служители и етнически скандинавски гласоподаватели. След това той изгражда своя собствена политическа машина, за да увеличи данъчното облагане на железопътните компании, да създаде система от първични избори на мястото на контролираната от партийни лидери система за номиниране на кандидати, както и да прокара редица законопроекти в социалното законодателство с подкрепата на синдикатите, които го поддържат. Той използва Университета на Уисконсин като източник на персонал и идеи и дори използва неговите възпитаници за неутрализиране на партийните членове на конгреса на републиканците. Фактът, че Ла Фолет използва тактиката на политическите машини, навежда на мисълта, че те по някакъв начин са вътрешно присъщи на политиката, т.е. политическите лидери са принудени да формират коалиции, чиито членове невинаги споделят едни и същи цели и често трябва да бъдат привличани с подкупи, облаги, заплахи и аргументи. Удроу Уилсън ще научи този урок като президент.

Политическата система на САЩ през 80 – те години на XIX в. се основава на стабилен баланс на интересите, при който всички основни политически сили са облагодетелствани от възможността си да разпределят патронаж. В такъв случай защо се променя системата?

Първото обяснение се крие в социалните промени в резултат на икономическото развитие. Вече видяхме, че реформите Норткоут – Тревелиан са предизвикани от настояванията на британската средна класа за достъп до държавната администрация, която е под контрола на аристократичния патронаж. Средната класа в САЩ изиграва подобна роля за осъществяването на промени; разликата е, че неин опонент не е аристокрацията, а утвърдената партийна система. Възникналите вследствие на индустриализацията нови участници не са заинтересовани от запазването на старата клиентелистка система. Те се мобилизират във влиятелни групи, които оспорват статуквото на старата партийна система.

Второ обяснение са новите идеи, възникнали по това време, които оспорват легитимността на старата система поради нейната корумпираност и формулират визия на модернизирана американска държава, съответстваща на съвременните европейски модели. Новите идеи са свързани със социалните промени: реформаторите от Прогресивната ера в повечето случаи са образовани професионалисти от средната класа. Но идеите никога не са само „надстройка“ или обосновка на класови интереси; те имат своя собствена вътрешна логика, която ги превръща в независими причини за политически промени.

Първата група, която настоява за реформи, е бизнес общността, която се нуждае от по – ефективно управление. Американският капитализъм се променя драстично през този период с възникването на големи междущатски корпорации като железопътните компании, преработващата промишленост, която е зависима от външната търговия, както и на селскостопански сектор, в който земеделието за задоволяването на собствените нужди се измества от производството на селскостопанска продукция за продажба. Участниците в тази група имат различни интереси. Така например железопътните компании отлично се възползват от патронажната система за подкупване на законодателната власт и защита на своите интереси. За разлика от тях привържениците на реформата в повечето случаи са търговци и производители, чиито интереси са накърнени от некачествените административни услуги на старата система. „Реформаторите непрекъснато се оплакват от пощенски станции, в които чували с недоставена поща лежат забравени в заключени помещения, и изнасят лекции пред местните търговски камари за митниците в Прусия и Великобритания, които са четири – пет пъти по – ефективни.“ Търговците настояват за чисти улици, градски транспорт, полицейска закрила и противопожарна защита, които са в окаяно състояние поради партийния контрол над общинските власти. Една от най – големите полемики, довела до приемането на закона „Пендълтън“, е свързана с разследване на нюйоркската митница, през която се извършва огромен търговски обмен, от който правителството на САЩ извлича приблизително 50 процента от своите приходи. Митницата е под контрола на лидера на републиканците Роскоу Конклинг и главен източник на патронаж. Причина за поражението на Конклинг е борбата за власт между фракциите на верните последователи и полурепубликанците в Републиканската партия, чийто краен резултат – назначения в митницата според качествата и компетентността – отговаря на интересите на нюйоркската бизнес общност.

Втора група в подкрепа на реформите са представителите на професионална прослойка от средната класа, възникнала в края на XIX в. Търсенето на образовани професионалисти се увеличава с развитието на частния сектор и необходимостта от техническа компетентност, а предлагането им се разширява благодарение на усилията на федералните и щатските власти, както и на частни спонсори за изграждането на мрежа от нови колежи и университети в цялата страна. Тази професионална прослойка има високо мнение за своя статус и значение и се възмущава от недодялаността и слабата образованост на лидерите, които контролират общинската политика. Именно те са данъкоплатците, които не са съгласни техните спечелени с упорит труд долари да потъват в джобовете на политиците.

Една последна група, която формира част от прогресивната коалиция, са социални реформатори, които се занимават с условията в съвременния град – хора като Джейн Адамс, основателка на сетълмент къща[30] в Чикаго, която привлича общественото внимание към проблемите на бедното градско население, и Уилям Алън, ръководител на Асоциацията за подобряване на състоянието на бедните, който разобличава злоупотребата с публични ресурси от страна на Тамани Хол[31]. От 1870 г. се превръща в безскрупулен инструмент за корупция на лидерите на Демократическата партия.

Социална мобилизация не възниква при липсата на идеи. Де факто може да съществуват нови социални класи, т.е. групи от хора със сходен произход, потребности и статус, но те няма да действат колективно, ако не се осъзнават като група. По тази причина интелектуалците играят решаваща роля, обяснявайки на широката общественост същността на нейните собствени интереси и предлагайки алтернативни публични политики, с които би било възможно изграждането на един различен свят. Личности като Дормън Итън, Удроу Уилсън и Франк Гуднау, автор на редица влиятелни книги за публичната администрация, представят в изключително негативна светлина съществуващите американски институции и предлагат алтернативни европейски модели.

Впоследствие тези интелектуалци учредяват редица нови организации на гражданското общество като дирекция „Научни изследвания“ към нюйоркската община, която предлага реформи, Американската асоциация за обществени науки, чийто главен приоритет е реформата на държавната администрация на научна основа, и учредената през 1870 г. Асоциация на юристите в Ню Йорк за защита на професионалния интегритет на своите членове. Те се позовават на принципите на Фредерик Уинслоу Тейлър за „научно управление“ като авангарден подход за съвременна бизнес организация и методическо ръководство за преструктуриране на американския публичен сектор.

Доколкото личните интереси на реформаторите са в основата на техния активизъм, той притежава и важно етично измерение. Нападките срещу патронажната система и властта на партийните босове се отличават с изключително морализаторски тон, с който реформаторите разобличават разпалено недостатъците на съществуващата система. Както пише биографът на Теодор Рузвелт Едмънд Морис:

За американците от последната четвърт на XX в. е трудно да разберат емоциите, които възбуди реформата на държавната администрация през последната четвърт на XIX в. Как е било възможно интелектуалци, политици, светски лъвове, духовници и издатели да агитират така пламенно от името на митнически служители, директори на индиански училища и пощенски началници?... Факт е, че хиляди, дори милиони се нареждат под знамето като фанатизирани кръстоносци.

Част от отговора на въпроса на Морис защо хората разискват толкова разпалено реформата на държавната администрация е свързан с желанието им техният статус и достойнство да получат публично признание. Движението за реформа на държавната администрация се ръководи от специалисти с различни професии – адвокати, учени, журналисти и т.н. По думите на Стивън Сковронек те са „свързващото звено между стария аристократичен елит на Америка и неговия нов професионален сектор. Те произхождат от солидни американски семейства и притежават висока новоанглийска култура“. Този елит на новата средна класа се нуждае от реформи срещу интересите на една политическа класа, успяла да мобилизира огромни маси гласоподаватели от неелитите благодарение на патронажната система. Повечето реформатори са протестанти от върхушката, които изпитват негодувание към необразованите католици и евреи, които заливат страната и не познават американските ценности и практики. В известен смисъл те се опитват да възстановят социалния статус на своите предшественици от периода преди Джаксъновия популизъм. Разбира се, те се възприемат по различен начин – като лидери на модернизацията в едно изостанало общество – и изпитват огромно разочарование, че по – слабо образовани политици упражняват реална политическа власт вместо тях, а тяхното образование и технически познания не са уважавани от съществуващата политическа класа. И ако мнозина от тях се стремят да постигнат своите материални цели, страстният морализъм на движението е свързан с утвърждаването на ценности като образование, компетентност, организираност и почтеност, които представителите на тази прослойка са убедени, че олицетворяват.

Усилията за премахване на клиентелизма от федералната държавна администрация бележат слаб напредък през първите две десетилетия след приемането на закона „Пендълтън“, тъй като влизането в сила на декретите на Комисията за реформа на държавната администрация зависи от липсващото много често желание на президентите да управляват департаментите на собствения си кабинет. Това се променя едва след като на границата между XIX и XX в. настъпват две събития, в резултат на което е изградена много по – стабилна меритократична администрация.

Първото е избирането през 1896 г. на Уилям Маккинли за президент, което осигурява на Републиканската партия доминиращо мнозинство в Конгреса. През предишните две десетилетия от 1875 до 1896 г. двете партии си разменят властта в Конгреса всеки две години или я споделят помежду си. Поражението на демократа/ популист Уилям Дженингс Брайън през 1896 г. води до политическо прегрупиране, което променя баланса в полза на републиканското мнозинство, което защитава бизнес интересите на Североизтока, и до отцепване на демократическия Юг от популисткото движение.

Второто събитие е президентството на Теодор Рузвелт и последвалото предефиниране на административното управление в Съединените щати. Слабите президенти от края на XIX в. в повечето случаи само подписват решенията на двете партии в Конгреса. Теди Рузвелт притежава изключителна енергия и споделя възгледа на Хамилтън, че изпълнителната власт трябва да е независима, и разширява конституционните прерогативи на президентската власт в максимална степен. Рузвелт е член на Комисията за реформа на държавната администрация в продължение на шест години и използва президентските си правомощия за значително разширяване и укрепване на меритократичните принципи във федералното правителство, което лесно осъществява, тъй като неговият предшественик е републиканец и е напълнил администрацията с патронажни назначения. Рузвелт встъпва в длъжност през 1901 г. след убийството на Маккинли, но той и неговата партия печелят решително мнозинство на изборите през 1904 г. и той използва своя мандат много ефективно. Работи в тясно сътрудничество с Комисията за реформа на държавната администрация, укрепвайки нейната регулаторна власт над федералните агенции за прекъсване на връзките им с политическите партии. Комисията получава повече средства и възможности да контролира назначенията и повишенията както във федералната, така и в местните администрации.

След приключването на мандата му през 1909 г. реформаторските усилия затихват. Неговият наследник Уилям Тафт не демонстрира енергията на реформатор и предпочита да се сдобри с консервативното крило на Републиканската партия, което предшественикът му е поставил в изолация. Тафт назначава Комисия по икономиката и ефективността, която препоръчва централизация на контрола върху бюджета чрез създаване на Бюро по ефективността – планове, които не успява да реализира. Макар да е бил вицепрезидент на Националната лига за реформа на държавната администрация и е смятан за баща на американската държавна администрация, Удроу Уилсън също се сблъсква с огромни трудности при прокарването на програма за реформи след избора му през 1912 г. като първи президент от Демократическата партия след Гроувър Кливланд. Конгресът е в процес на възстановяване на узурпираната от Рузвелт власт и Уилсън е принуден да води трудни преговори със собствената си партия, която проявява слаб интерес към реформите. Републиканските президенти след него в известен смисъл възстановяват системата от XIX в. и не демонстрират особен интерес към укрепване на бюрократичния апарат.

Краят на патронажната система на федерално ниво не настъпва до средата на XX в. Въпреки че по време на Новия курс Франклин Рузвелт осъществява огромно разширяване на обхвата и функциите на федералното правителство, при първия си мандат самият президент назначава свои привърженици на държавна служба. Процентът на класифицираните длъжности във федералната администрация достига 80 процента в края на 20 – те години и спада до около 60 процента в средата на 30 – те години на миналия век. Тази тенденция е коригирана в края на десетилетието от комисията „Браунлоу“, която регламентира управлението на персонала в цялото федерално правителство и създава подробни правила за държавната администрация.

От 80 – те години на XIX до 20 – те години на миналия век Съединените щати постепенно демонтират клиентелистката система на партийно управление и полагат основите на професионална администрация, сравнима с функциониращите от десетки години европейски администрации. Съществуването на клиентелистка система в Съединените щати е свързано преди всичко с факта, че демокрацията възниква по – рано, отколкото в повечето европейски страни, и че все още не е изградена силна, автономна държава в момента на разширяването на избирателните права. По – късно е изградена коалиция в подкрепа на автономна администрация, но тя трябва да се съчетае със силно лидерство в рамките на продължителен период от време както на национално ниво, така и във всеки град и щат под контрола на политическите машини.

Процесът на реформи в публичния сектор отнема много повече време в Америка, отколкото във Великобритания, поради различията на институционално ниво и в обществото като цяло. Британската Уестминстърска система позволява бързото вземане на решения, независимо коя от партиите има мнозинство в Парламента. За разлика от това в Съединените щати властта е разделена между президента и Конгреса, а самият Конгрес има силна Горна камара и двете камари са контролирани от различни политически партии. Федералната система, която разпределя властта между щатските и местните власти, е причина реформите на национално ниво да не са задължителни за цялата страна. Някои щати осъществяват реформи на своите патронажни системи преди федералното правителство, други значително изостават. Освен това двете държави са много различни от социална гледна точка. Във Великобритания средната класа получава достъп до елитни образователни институции като Оксфорд и Кеймбридж и постига споразумения за прокарване на реформи. Американският елит от възпитаници на Харвард и Йейл поставя началото на движението за реформа на държавната администрация, но те преобладават само в Североизтока и са принудени да търсят съюзници извън своята социална класа в една необятна и разнообразна като етнически и социален състав страна.

Американският опит предлага някои важни поуки за съвременните развиващи се страни, които желаят да реформират своите клиентелистки политически системи и да създадат съвременно, меритократично, компетентно управление. Първата е, че реформата е дълбоко политически, а не технически процес. Една съвременна административна система има, разбира се, и технически характеристики като класификация на длъжностите, изисквания за провеждане на конкурси, кариерно развитие и т.н. Но клиентелистките системи не съществуват, защото административният персонал или политиците не разбират как да организират ефективно ведомство. Те съществуват, защото участниците в тях се възползват от системата или като политически лидери, които получават достъп до власт и ресурси, или като техни клиенти, които получават работни места и облаги. Премахването им изисква повече от формална реорганизация на управлението. Опитите за реформа на публичния сектор с подкрепата на международни агенции за оказване на помощ за развиващите се страни в началото на XXI в. илюстрират безполезността на чисто техническия подход.

Втората поука е, че в политическата коалиция, подкрепяща реформите, трябва да участват групи, които не са заинтересовани от запазването на съществуващата система. Такива групи възникват естествено в резултат на икономическия растеж и социалните промени: нови бизнес интереси, изключени от съществуващата патронажна система, лишени от политическо участие представители на средната класа и групи на гражданското общество, загрижени за нуждите на лишените от внимание социални прослойки. Проблем при създаването на една реформистка коалиция са опитите на клиентелистките политици да привлекат тези групи на своя страна. В Съединените щати много железопътни компании, образци на индустриалната модерност, се научават да използват корупционната патронажна система. Това означава, че реформистката коалиция трябва да включва по – малко съвременни от икономическа гледна точка групи като дребни фермери, вносители и износители, чиито интереси са ощетени от железниците. По подобен начин имигрантите в по – старите източни градове често биват мобилизирани успешно от съществуващата клиентелистка машина, вместо да се присъединят към прогресивната коалиция.

Третата поука е, че докато административната реформа отразява материалните интереси на заинтересованите страни, било на бетониралите позициите си патронажни политици или на все по – големия брой гласоподаватели от средната класа, идеите играят решаваща роля всеки човек да осъзнае своите собствени интереси. Един гласоподавател от средната класа с еднакъв успех би могъл да получи назначение в държавната администрация или да бъде убеден, че меритократичната система по – добре защитава дългосрочните интереси на неговото семейство. Изборът, който той ще направи, много често зависи от ясното публично формулиране на тези идеи. Съществена роля играят и обществените нагласи: ако всички около теб приемат патронажните назначения, човек е по – склонен да постъпи по същия начин, дори да смята, че това е лоша практика. Ако малцина постъпват по този начин, на нея ще се гледа като на девиантно поведение. Публичното обсъждане на моралната основа на назначенията в публичния сектор е от решаващо значение за формирането на тези предпочитания.

Четвъртата поука е, че осъществяването на реформите изисква твърде много време. Законът „Пендълтън“ е приет през 1883 г., но системата за назначения въз основа на качества и компетентност започва да се прилага едва през 20 – те година на миналия век и отново престава да се прилага за известно време в началото на Новия курс. Както вече отбелязах, американската система на сдържания и противотежести създава повече препятствия пред осъществяването на решителни политически промени, отколкото в други демократични системи. Тъй като реформите засягат могъщи утвърдени интереси, не е изненадващо, че тяхното прокарване изисква време. Понякога те биват ускорени от случайни събития като убийството на Джеймс Гарфийлд или необходимостта от мобилизация при обявяването на война. Но при всички обстоятелства печелят от наличието на силен лидер, каквато е ролята на Теодор Рузвелт, преди да стане и след като става президент.

Още докато се полагат основите на съвременния публичен сектор, в Съединените щати се засяват и семената на възникналите впоследствие проблеми, свързани с развитието на държавната администрация. Още с изграждането на меритократичната система новите държавни служители се обединяват в профсъюзи и лобират в Конгреса в защита на своя статус и работни места. През 1901 г. новосъздаденият профсъюз на пощенските служители започва да настоява за прекласификация на длъжностите и заплатите, в отговор на което Конгресът полага усилия да ограничи възможността на държавните служители да лобират в своя полза. Президентът Рузвелт подкрепя правото на служителите в публичния сектор да се обединяват в профсъюзи, но се старае да ограничи политическата им дейност, за да запази контрол над изпълнителната власт. Служителите от публичния сектор се организират под ръководството на Американската федерация на труда, която настоява за приемането на закона „Лойд – Ла Форет“ от 1912 г., който изрично признава правото на държавните служители да се организират и да подават петиции в Конгреса (без да имат право да стачкуват).

Синдикатите в публичния сектор и меритократичните назначения в държавната администрация са илюстрация на една от големите дилеми на бюрократичната автономия. От една страна, меритократичната система предпазва държавните служители от патронажни практики и прекомерно политизиране на администрацията. От друга, нейните правила биха могли да бъдат използвани за защита от търсене на отговорност и уволнение, когато не изпълняват своите задължения. Автономията на държавната администрация може да повиши качеството на управлението и да стимулира държавните служители да защитават обществените интереси. Но тя би могла да бъде използвана и за защита на личните им интереси за гарантиране сигурността на работното място и заплащането.

Днес същите тези профсъюзи в публичния сектор са част от един елит, който използва политическата система в защита на собствените си интереси. Както ще видим в част IV, от 70 – те години на миналия век качеството на американската държавна администрация чувствително се влошава не на последно място поради пренебрегването от страна на профсъюзите на компетентността като критерий за постъпване на работа и повишения. Те са интегрална част от политическата база на съвременната Демократическа партия, поради което нейните политици не желаят да оспорват решенията им. Резултатът е политически упадък.

Изграждането на съвременно неперсонално управление не е свързано само с премахването на клиентелизма и корупционните практики | администрацията. Некорумпираността на администрацията не е гаранция за нейната компетентност и ефективност. Необходимо е не само премахването на корупционните практики, но и изграждането на компетентна администрация, която въпреки своята автономия се отчита пред демократичното гражданство. В следващата глава коментирам как се случва това и някои ключови сектори на Съединените щати.

11. ЖЕЛЕЗНИЦИ, ГОРИ И ДЪРЖАВНО СТРОИТЕЛСТВО В САЩ

Приемствеността в американската политическа култура, причина за бавния и мъчителен процес на държавно строителство ► Защо установяването на контрол над железниците отнема толкова много време ► Как Гифорд Пинчо превръща Националната служба по горите в САЩ в автономна администрация ► Междущатската търговска комисия и Службата по горите като противоположни примери на автономия

Качеството на едно съвременно управление не е свързано единствено с премахването на патронажните практики и корупцията. Длъжностните лица може да са безукорни от морална гледна точка и добронамерени, но да не разполагат с необходимите умения, за да вършат работата си, или техният брой да е недостатъчен, или да не разполагат с необходимите фискални ресурси за предоставяне на качествени административни услуги. Един правителствен орган, както и една фирма в частния сектор, е организация (или сбор от организации), която може да бъде управлявана добре или зле. Следователно държавното строителство не се изчерпва с трансформирането на патримониалния, базиран на патронажа публичен сектор в неперсонална администрация, а е свързано също така с изграждането на организационен капацитет.

Изграждането на модерна държава в Съединените щати започва значително по – късно, отколкото в Европа и няколко хилядолетия след древен Китай. Освен това, веднъж започнало, държавното строителство е бавен и труден процес, подвластен на множество спънки и обрати. Причините за това са свързани с американската политическа култура, която от самото начало се характеризира със силна съпротива срещу държавната власт, и с функционирането на американските политически институции, които издигат огромни пречки пред прокарването на решителни политически реформи. Съвременното американско общество до голяма степен запазва това наследство: недоверието към държавната власт е много по – високо в сравнение с други развити страни; все още съществуват силни институционални пречки за реформа на управлението; качеството на административните услуги в много случаи е по – ниско, отколкото в други развити страни.

Показателен в това отношение е случаят с първия национален регулатор Междущатската търговска комисия, чието задължение е да регулира железниците. Изминават почти четирийсет години, за да бъде създаден съвременен регулатор с необходимата власт да определя цените и да изисква спазването на правила. Но Комисията си остава заложник на политически сили, което в края на краищата я превръща в препятствие за модернизирането на транспортната система на САЩ.

Пример за висококачествено управление и истински автономна администрация (както и причините, поради които подобни организации са рядкост за САЩ) са Гифорд Пинчо и Националната служба по горите на САЩ.

Технологията, довела до радикални обществени преобразувания в Съединените щати и Европа в средата на XIX в., са железниците. Особено в районите западно от река Мисисипи железниците са от решаващо значение за осигуряването на достъп на земеделските производители до отдалечени пазари. Със създаването на единен национален пазар върху територията на САЩ предвиденото от Адам Смит разрастване на разделението на труда протича с бързи темпове. По думите на историка Ричард Стоун значението на железниците „често е въпрос на живот и смърт за даден регион. В неразвитите райони железниците са определящият фактор къде точно ще възникне населено място... Нямат брой разказите за изчезнали градове, тъй като не успяват да направят така, че железницата да мине покрай тях, без която продуктите им не могат да стигнат до пазара“. По тази причина жп линии се строят с бясна скорост: превозените тон – мили от тринайсетте най – големи железопътни компании нарастват с 600% от 1865 до 1880 г., а само от 1870 до 1876 г. пробегът се удвоява.

За разлика от Европа, където държавата изгражда железниците или това става под строг държавен контрол, в Съединените щати те са почти изцяло продукт на свободния пазар. Конкуренцията в САЩ поражда огромни конфликти между различни икономически интереси, включително и между самите железопътни компании. Най – ожесточена е конкуренцията между железопътните компании на магистрални линии, които строят железопътни линии прекалено нагъсто и водят унищожителни тарифни войни. През 80 – те години на XIX в. има двайсет конкурентни жп маршрута между Сейнт Луис и Атланта. Банкрутиралите компании често създават проблеми на стабилни компании (както при съвременните въздухоплавателни услуги), продължавайки да работят с по – ниски цени. Поради постоянното спадане на приходите железопътните компании се сдружават в картели, за да ограничат ценовата конкуренция, но те често се разпадат, тъй като търсачите на бързи печалби се споразумяват с товародателите. За разлика от това, ако една железопътна компания държи монопол върху отделна второстепенна отклонителна линия, тя може да вдига цените на фермерите и товародателите по собствено желание. Компаниите се изкушават да правят отстъпки за големи количества на едри товародатели, които изпращат стоки на далечни разстояния, което дразни по – дребните местни производители и товародатели, които са в неизгодно конкурентно положение. Освен това възникват сериозни и много често ожесточени конфликти между собствениците на железници и техните работници. В такива случаи различните икономически играчи се обръщат към избраните от тях представители да защитят интересите им. Те прилагат смесица от щатски и федерални мерки като забрана на отстъпките или сдружаването на железопътни компании.

Железниците приличат на други обществени услуги като телефонните услуги, доставката на електричество и широколентов достъп до интернет по необходимостта от съчетаване на противоположни интереси: докато частните компании, които инвестират в тях, се стараят да постигнат максимална възвръщаемост на капитала, което диктува селективно предоставяне на услуги на определени клиенти като крупни товародатели и производители в големите градове, съществува и уравновесяващ политически интерес за субсидирането на универсални услуги за по – дребни играчи и селски общности. Макар икономическите конфликти в края на XIX в. често да се описват като противопоставяне между дребните фермери и олигархичните интереси на железопътните компании, собственици на железниците се сблъскват с непостоянни и често нерентабилни пазари. Някои от тях натрупват огромни богатства, но други фалират или попадат под икономическата зависимост на други хора. Колебливата рентабилност на сектора личи от падащите цени на акциите на железопътните компании в края на XIX в.

В много отношения железниците от края на XIX в. напомнят американската система на здравеопазването от началото на XXI в. И двата са големи и важни елементи на икономиката. През 80 – те години на XIX в. железниците са най – големият сектор в икономиката от гледна точка на вложения капитал, така както секторът на здравеопазването през 2010 г. изразходва почти 18 процента от американския БВП. И двата тръгват от частния сектор, но очевидните злоупотреби са причина за все по – голяма политическа намеса. Политиците през XIX в. ограничават възможността на железопътните компании да възстановяват своите разходи чрез ценово диференциране, така както съвременните политици се опитват да ограничат ценовата дискриминация от страна на застрахователните компании. И в железниците, и в здравеопазването имаме противопоставяне на различни интереси: товародатели и фермери срещу железопътни компании, лекари и фармацевтични компании срещу застрахователи. И двата сектора генерират икономическа неефективност, което се дължи на непоследователността на прилаганите политики в страната. И накрая, и двете икономически дейности са извън юрисдикцията на отделните щати и се нуждаят от единна федерална регулаторна рамка, каквато липсва поради традициите на федерализма и антиетатистката политическа култура в САЩ.

В отговор на конфликтните интереси, които водят до разрастване на железниците, възниква значителен политически натиск за изграждане на по – справедлива и по – надеждна система както за доставчиците, така и за потребителите на железопътни услуги. Но в този момент от американската история няма прецедент за икономическо регулиране на национално ниво; търговската клауза в Конституцията определя регулаторни правомощия на федералното правителство само в случаите на външна и междущатска търговия. В периода след Гражданската война много щати приемат законите „Грейнджър“, които забраняват ценовата дискриминация, а някои като Масачусетс създават сравнително ефективни комисии за стабилизиране на пазара. Правото на отделните щати да определят цените и да регулират стопанската дейност е потвърдено от Върховния съд с решението на делото „Мън срещу Илинойс“ през 1877 г. Но на държавно ниво железниците не са регулирани в достатъчна степен. На делото „Уобаш срещу Илинойс“ през 1886 г. Върховният съд обявява, че само федералното правителство може да регулира железниците.

Неуспехът на свободния пазар да предостави задоволително обслужване и да балансира конкуриращите се интереси постепенно бива осъзнат. През 1885 г. група икономисти учредяват Американската икономическа асоциация, която се отделя от Американската социологическа асоциация и се заема с формулировката на теоретичната рамка за регулиране на националната железопътна система. Под ръководството на Хенри Картър Адамс (който ще стане първият главен икономист на Междущатската търговска комисия) групата настоява, че правителството трябва да се намеси за урегулиране на разногласията по отношение на тарифите и цените поради пазарните дефекти на съществуващата система. В този исторически момент много от икономическите понятия, които днес се изучават в началните курсове по макроикономика като публични блага, външни фактори, теории за монопола и олигопола, маргинализъм, са все още в ранните етапи на своето развитие. Както в случая с реформата на държавната администрация, учените изтъкват практическия опит на страни като Великобритания, които завещават на Съединените щати традицията на ненамеса на държавата в икономиката, но самите те регулират железниците много по – строго.

Създаването на първата американска регулаторна агенция на федерално ниво, а именно Междущатската търговска комисия, е показателен пример за закъснялото държавно строителство в САЩ. Забележителното в този случай е, че минават повече от четирийсет години – от средата на 80 – те години на XIX в. до периода непосредствено след Първата световна война, – преди САЩ да създадат „модерен“ регулатор, в сравнение със създадените в Европа в средата на XIX в. И макар икономическата логика за регулиране на железниците на национално ниво да е очевидна, американската политическа култура и институциите забавят учредяването на Междущатската търговска комисия със съответните правомощия приблизително с четирийсет години.

През 80 – те години на XIX в. Конгресът прави няколко опита да създаде национални правила за железниците, но не въз основа на една последователна теория на транспортната икономика, а по – скоро чрез политически коалиции въз основа на различни регионални интереси в подкрепа на законопроекта. Земеделците от западните региони настояват за забрана на сдруженията, което би имало смисъл в други отрасли с ниски бариери за навлизане на пазара и малки икономии от мащаба, но не и при железниците, които в много случаи са естествени монополи. Очевидното решение, бавено десетилетия наред, е да се даде възможност за сдружаване, но Стриктно да се регулират цените по начин, който да балансира интересите и на превозвачите, и на потребителите. По същия начин забраната за ценова дискриминация между товародатели на дълги и къси разстояния не позволява ценообразуването да отразява действителните експлоатационни разходи. Подобна дискриминация често е ефективна и позволява на железопътните компании да се възползват от свръхкапацитета в аграрните райони, като използват обиколни маршрути.

Разпоредбите срещу сдружаване и забраната за ценова дискриминация са спорни политики и преследват противоположни цели. Това напрежение намира израз в Закона за междущатския транспорт и търговия от 1887 г., с който Конгресът разрешава създаването на Междущатска търговска комисия като постоянен регулаторен орган. Вместо да се превърне в авторитетна изпълнителна агенция, независимата комисия е контролирана от партийни назначения. Както е типично за едно общество, контролирано от „съдилища и партии“, на новата агенция не са дадени изпълнителни правомощия да определя тарифи или да предлага политики; тя може да се произнася само по отделни случаи и да оставя изпълнението на съдебните решения на съдилищата. Вместо да се опитва да съгласува конфликтуващите интереси по законодателен път, Конгресът предоставя на Комисията неясно формулирани правомощия, а нейната власт е ограничена от другите клонове на правителството.

Съединените щати за пръв път са изправени пред проблема за държавната автономия извън сферата на външната политика: до каква степен може една изпълнителна агенция да използва правомощията си, делегирани чрез един противоречив и недобре обмислен законодателен акт, за да провежда политика по начин, който правителството смята за разумен? В Глава 4 видяхме друга крайност – как Прусия изгражда висококачествена администрация, която не носи никаква отговорност за взетите решения пред политиците. Върховният съд в края на XIX в. тласка Съединените щати в противоположната посока – делегиране на незначителна власт не в интерес на демократичната отчетност, а в защита на правата на частната собственост. В периода след решенията по делата „Мън“ и „Уобаш“ съдът става все по – консервативен, защитавайки възгледа, че корпорациите са юридически „лица“, чиито права заслужават равна защита по силата на Четиринайсетата поправка. Поправката, която утвърждава правото на всички американски граждани на „справедлив съдебен процес“, влиза в сила веднага след Гражданската война, за да защити правата на наскоро освободените афроамерикански роби, но съдът я използва в защита на правата на частната собственост. От 1887 до 1910 г. съдът произнася 558 решения във връзка с Четиринайсетата поправка, Най – забележителното от които е по делото „Лохнър срещу Ню Йорк“ от 1905 г., с което съдът обявява, че законът на щата Ню Йорк за ограничаване на работното време нарушава „свободата на договарянето“, която Четиринайсетата поправка изрично защитава.

Разбира се, че Върховният съд не одобрява регулаторните правомощия на федералното правителство спрямо междущатската търговия. По думите на Стивън Сковронек: „Върховният съд е непоколебим в защитата си на частната икономика от импулсивността на американската демокрация... и отхвърля почти изцяло широкото тълкуване на закона [т.е. Закона за междущатската търговия] от страна на Комисията, свеждайки я до статистическа агенция.“ По този начин партиите и съдилищата се подкрепят взаимно в ограничаването на автономията на изпълнителната власт: първите благодарение на тромавата структура на Комисията, което им позволява да я контролират чрез партийни назначения, а вторите чрез ограничаване на нейните правомощия да упражнява контрол.

Едва след приемането на редица законодателни актове през първото десетилетие на XX в. Комисията получава правомощията, които би трябвало да ѝ бъдат делегирани от самото начало. Законът „Елкинс“ от 1903 г. разрешава на комисията да определя минимални тарифи; Законът „Хепбърн“ от 1906 г. я оправомощава да налага спазването им; законът „Ман – Елкинс“ от 1910 г. прехвърля тежестта на доказването върху железопътните компании за оправдаване на увеличения в тарифите. Едва от този момент нататък регулаторният режим приема по – съвременна форма и цените на железопътните услуги вече се определят по административен път, а не единствено от пазарните сили.

Историкът Гейбриъл Колко твърди, че повечето реформи на Прогресивната ера са продиктувани от интересите на железопътните компании и едрия капитал, които използват своето влияние в Конгреса за ограничаване на конкуренцията с помощта на Междущатската търговска комисия. Гейбриъл Колко е прав само отчасти. Приходите на железопътните компании се стабилизират и започват да се покачват през десетилетието след приемането на Закона за междущатската търговия, но след това политическото равновесие се променя в полза на популистките интереси на дребните фермери и товародатели, които са за забрана на ценовата дискриминация. Отрицателните последици от тази промяна за железниците стават очевидни едва по време на Първата световна война, когато необходимостта от военновременна мобилизация рязко увеличава търсенето на железопътни услуги. Капацитетът на американската железопътна система е крайно недостатъчен поради недостатъчните инвестиции в железниците, които все по – трудно възстановят разходите си поради регулаторните ограничения върху цените. Германските подводници блокират американските доставки за Европа и стоките се трупат по американските пристанища, а Комисията се оказва неспособна да реши проблема. През декември 1917 г. президентът Уилсън национализира железопътната система, регулира цените и заплатите и поставя железниците под управлението на правителството до 1920 г., когато законът „Еш – Къминс“ възстановява частния им контрол.

Стивън Сковронек отбелязва Транспортния закон от 1920 г. като важно събитие, с което „административната власт премахва ограниченията на съдилищата и партиите и трансформира организационния, процедурния и интелектуалния ландшафт на американското правителство“. Той безспорно е прав, че първият национален регулаторен орган създава прецедент за увеличаването на правомощията на федералното правителство през XX в. Но икономическото наследство на Междущатската търговска комисия е далеч по – разнопосочно. Партийните назначения не позволяват изграждането на административна автономия и Комисията си остава заложник на политически интереси. През следващите десетилетия тя получава големи регулаторни правомощия. Това възпрепятства иновациите и нови инвестиции в националната железопътна система. Междущатската търговска комисия не позволява на Южната железница да повиши ефективността си с въвеждането на алуминиеви саморазтоварващи се вагони „Биг Джон“ през 1960 г., което понижава конкурентоспособността й. Железниците се сблъскват с все по – голямата конкуренция на камионите и корабите, които са субсидирани от други правителствени програми като изграждането на междущатска магистрална система. В средата на 70 – те години на миналия век американските железници са в разгара на тежка криза и повечето компании имат сериозни финансови проблеми, а „Пен Сентрал“ е само последният от трийсет и седемте източни жп превозвача, принудени да банкрутират. В резултат на това в края на 70 – те години се налага мнението за необходимостта от дерегулация на цялата американска транспортна система. Администрацията на Картър предприема редица реформи за облекчаване на някои от регулаторните тежести, натрупани през предходните десетилетия, както и на правилата за превоз и позволява по – голяма гъвкавост при ценообразуването.

Държавният контрол върху икономиката винаги крие потенциални рискове, защото може да бъде използван от различни икономически групировки за сметка на широката общественост. Освен това с течение на времето администрациите започват да спазват все по – строги правила, особено ако са наложени от политическите искания на законодателите. Много е трудно да се създаде държавна агенция, подвластна на демократичната воля, но в същото време достатъчно автономна и защитена от узурпиране от могъщи групировки.

Мнозина са убедени, че проблемът е в самото управление и решението е в значителното ограничаване или абсолютното премахване на регулаторната държава. Но една национална транспортна система не може да бъде оставена само на пазарните механизми, тъй като именно свободният пазар създаде хаотичната ситуация в края на XIX в. Бюрократите често биват обвинявани, че са невъзприемчиви и несъобразителни, но причина за дисфункционално бюрократично поведение в повечето случаи са нормативните предписания. Междущатската търговска комисия е разпъвана на кръст между исканията на потребителите за ниски цени и на железопътните компании за картелни споразумения, които ще им позволят възвръщаемост на капитала. Колебливите политики на Комисията, веднъж в полза на потребителите, друг път в полза на компаниите, са следствие от променящите се политически настроения в Конгреса и Белия дом. Управляваната от федералното правителство пътническа железопътна компания „Амтрак“ е създадена през 1971 г. при реорганизацията на железниците, но днес не е образец за висококачествено, иновативно железопътно обслужване. Причина за това не е самият факт, че е под управлението на правителството; много държавни железници в Европа и Азия са лидери по ефективност на обслужването. Проблемът по – скоро е, че „Амтрак“ работи при противоречив политически мандат: от една страна, трябва да възстановява разходите и да инвестира в нови мощности, а в същото време да обслужва множество градчета и селски райони, чиито представители са законодателите, които определят бюджета на компанията. Ако „Амтрак“ имаха свободата да се съсредоточат върху обслужването на интензивния жп коридор Вашингтон – Ню Йорк – Бостън, биха били изключително рентабилна институция с много по – добро обслужване.

Ако Междущатската търговска комисия беше създадена като автономна, висококачествена изпълнителна агенция, а не като комисия, вероятно би могла да изиграе много по – ефективна роля през миналия век. Една по – автономна администрация би била по – гъвкава при определяне на тарифите и лавирането между различни групировки, както всъщност постъпва правителството през краткия период 1917 – 1920 г., когато железниците са изцяло национализирани. Тя би могла да предвиди факта, че железниците вече не са естествен монопол предвид развитието на автомобилния и въздушния транспорт и да направи така, че тарифите да отразяват действителните разходи по – обективно. Сложната американска система на сдържания и противотежести е причина подобен резултат да е труднопостижим: историята на Междущатската търговска комисия демонстрира доминиращата роля на съдилищата и Конгреса над решенията на изпълнителната власт. В този конкретен случай недоброто качество на управлението произтича от силата на върховенството на правото и на демократичната отчетност в американската политическа система.

Означава ли това, че Съединените щати не са в състояние да изградят висококачествена автономна администрация? И да, и не. Независимо че американската система има предубеждения срещу подобен тип силно управление, в хода на историческото развитие на страната се наблюдават отделни случаи на административна автономия. Един от тях е свързан с Департамента по земеделието на САЩ в началото на XX в., и по – специално с Гифорд Пинчо и Националната служба по горите на САЩ.

Департаментът по земеделието на САЩ е основан през 1862 г. от президента Линкълн като част от стратегията за повишаване на производителността на американските ферми съгласно закона „Морил“ от същата година, създал системата ленд – гранд колежи (Пенсилванския университет, Мичиганския университет, Корнелския университет, Канзаския университет, Айовския университет и др.) за обучение на ново поколение агрономи. Първоначалното намерение е персоналът на Департамента по земеделието да се състои от учени, но през 80 – те години на XIX в. неговото предназначение се променя и става безплатното разпределение на семена. С подкрепата на представителите от фермерските щати към края на века програмата на Конгреса за безплатни семена доминира в бюджета на агенцията. С други думи, Департаментът се оформя като модел на патронажната система, който е характерен за федералното управление в този момента, с тази разлика, че не раздава длъжности, а семена на политическите си поддръжници.

При тези обстоятелства Департаментът много трудно успява да задържи научните кадри. Това започва да се променя след приемането на закона „Пендълтън“ през 1883 г. и утвърждаването на меритократичната система. Департаментът е една от първите федерални агенции, която успява да защити персонала си от политическия патронаж и назначава много млади специалисти от новите ленд – гранд колежи със съвременно селскостопанско образование. Както обяснява политологът Даниъл Карпинтър, мнозина от началниците на отдели разполагат със сравнително продължителен мандат и възможността да ръководят цяло поколение млади специалисти, които нямат нищо общо с патронажната система или системата за раздаване на семена.

Според съвременната терминология тази промяна в кадровата политика на Департамента представлява „изграждане на капацитет“. Качеството на административното обслужване се дължи не само на доброто образование на новите служители, но и на факта, че те изграждат мрежа на доверие и притежават т.нар. „социален капитал“. Както техните немски или японски колеги, те имат сходни биографии (често са възпитаници на едно и също учебно заведение) и споделят убеждението, че съвременната наука и използването на рационални методи могат да допринесат за развитието на аграрните райони в Съединените щати. С течение на времето това определя организационния етос на Департамента и по – специално на един от основните му отдели, Националната служба по горите.

Днес Националната служба по горите контролира над 150 национални гори и над 200 милиона акра земя. Преди създаването на Службата по горите към Департамента по земеделието през 1876 г. горите се разглеждат до голяма степен като препятствия за заселниците на запад. Изсечени са огромни горски масиви и са превърнати в пустеещи земи. През първото десетилетие на XX в. региони като Нова Англия са обезлесени в голям мащаб и възникват опасения, че повечето от националните гори ще изчезнат напълно за двайсетина години. Възстановяването на земите за ефективно земеползване е едно от най – големите постижения на правителството. Националната служба по горите на САЩ отдавна се оценява като една от най – успешните американски администрации, чиито качества и колективен дух са легендарни. Това постижение е още по – забележително с оглед на факта, че горските пазачи живеят на огромни разстояния един от друг, което не им позволява да се обединяват по начина, който позволява градската среда.

Огромни са заслугите на Гифорд Пинчо, който оглавява Националната служба по горите през 1898 г. Доколкото такава съществува, той произхожда от средите на американската аристокрация. Родителите му са заможни хора от Пенсилвания, които го изпращат да учи в академията „Филипс Ексетър“, а след това в Йейлския университет, където става член на „Череп и кости“, тайно общество, на което по – късно става член четирийсет и първият президент Джордж X. У Буш. И Пинчо като Джон Куинси Адамс, Теодор Рузвелт, Уилям и Хенри Джеймс и други изтъкнати американци на XIX в. обикаля Европа в младежките си години и се запознава с европейските теории за научно управление на горските ресурси. Независимо от привилегированото си положение той е изключително мотивиран да постигне много неща през своя живот. По време на пътуването им в района на Кратерното езеро в Орегон през 1896 г. основателят на клуб „Сиера“[32] Джон Мюър записва в дневника си: „Силен дъжд цяла нощ. Всички в палатката спят освен Пинчо.“ Религията изиграва важна роля за оформянето на характера му; по време на пътуването им в Англия двамата с майка му попадат под влиянието на преподобния Джеймс Ейткен, който проповядва социалното евангелие на отговорността. В много отношения Пинчо е олицетворение на протестантската трудова етика на Макс Вебер, което намира израз в изявлението му, че „моите собствени пари са от нетрудово увеличение на земите на дядо ми, който ги завеща на мен. След като съм ги получил предварително, сега се опитвам да ги заслужа“.

Вероятно защото произхожда от семейство на едри земевладелци, Пинчо от най – ранна възраст проявява интерес към лесничейството и природата. Но по това време в Йейлския университет няма курсове по управление на горите. След дипломирането си Пинчо отива в Европа, където се запознава със сър Дитрих Брандис, който е работил като лесничей за британското правителство в Индия и Бирма. Брандис смята, че Пинчо трябва да прекара няколко години в обучение по управление на горските ресурси, но младият американец е твърде нетърпелив и през 1890 г. се завръща в родината си, където започва да пише трудове по проблемите на горското стопанство и скоро се утвърждава като експерт в тази област. Назначен е за консултант в американската миннодобивна компания „Фелпс Додж“, а след това Джордж Вандербилт, внукът на железопътния магнат Корнелиус, го наема да управлява горите на семейство Вандербилт в Северна Каролина.

Но основите на националното горско стопанство са положени не от Пинчо, а от Бернхард Фърнау, който е учил в Лесотехническия университет в Мюнхен и е работил в агенцията по горите в Прусия, която разработва централизираното планиране при управлението на горите. След преселването си в САЩ Фърнау става активен член на редица научни дружества, както и секретар на Американската асоциация за напредък в науката и на Американския конгрес по горско стопанство. През 1886 г. е назначен за ръководител на Управлението по горите към Департамента по земеделието, което до този момент е управлявано чрез патронажни назначения, и започва да назначава професионално подготвени специалисти. Освен това изгражда широка мрежа от местни горски сдружения, университети, частни лесовъди и други лица и организации, които имат интерес към управлението на горите, чрез енергична кампания от научни публикации и бюлетини. Прави неуспешен опит да назначи Пинчо на правителствена длъжност веднага след дипломирането му в Иейлския университет, но той поема ръководството на Управлението по горите едва през 1898 г., компенсирайки недостатъчните си академични знания по управление на горите с политически връзки и медийни умения.

През следващите три години Пинчо значително увеличава бюджета и персонала на преименуваното Бюро по горите. Мнозина от най – близките му сътрудници са негови състуденти от Йейлския университет и членове на „Череп и кости“. Той изгражда централизирана система за обучение и социализация на лесничеите върху принципите на експертното, надпартийно и професионално управление на горите в полза на потребителите. Дейността на Бюрото не се свежда до консервацията в тесния смисъл на думата; Пинчо се различава от ранните природозащитници като Джон Мюър с убеждението си, че горите трябва да бъдат експлоатирани. Но икономическата изгода следва да бъде извличана по устойчив начин. С тази цел той осъществява редица програми, предназначени да подпомогнат частните собственици на гори да управляват по – добре своите стопанства.

Най – големият триумф на Пинчо настъпва през 1905 г., когато организира прехвърлянето на управлението на държавните гори от Департамента по вътрешните работи към Департамента по земеделието, поставяйки ги под юрисдикцията на своето бюро. Функциите на Главното управление по кадастъра към Департамента по вътрешните работи са съвършено различни от тези на Националната служба по горите. Персоналът на управлението се състои от адвокати и счетоводители, които нямат никаква компетентност по управлението на горите. Техните служебни задължения се свеждат преди всичко до обслужване на интересите на частни предприемачи, които искат достъп до или собственост върху държавни земи. Управлението е много популярно сред западните политици и бизнесмени, които се отнасят подигравателно към Националната служба по горите като към сбирщина от „опулени, кривокраки типове от Изтока и разсеяни професори и ентомолози“ и чиновници, „които са твърде мързеливи, за да попътуват из страната и да изучат нейната география, а само седят в канцелариите си и създават изключително несправедливи закони“. Управлението по кадастъра е важно средство за патронаж на републиканците. Един от най – големите поддръжници управлението на горите да остане под ведомството на Департамента по вътрешните работи е председателят на Камарата на представителите Джо Кенън, републиканец от щата Илиной (на когото е кръстена сегашната сграда на Камарата на представителите), чиито антиприродозащитни нагласи се съдържат във фразата „нито един цент за природата“. Кенън напада Пинчо, че е „роден в богаташко семейство“, и критикува учените на държавна служба, че „усърдно бозаят от държавното виме“. При такива обстоятелства Пинчо се заема да формира коалиция от поддръжници на законопроект, съгласно който управлението на горите да премине от Департамента по вътрешните работи към Департамента по земеделието.

Битката за управлението на държавните земи се води в контекста на големи политически промени. За разлика от десетилетията след Гражданската война, през които двете партии регулярно редуват мнозинствата си в Конгреса, изборите през 1896 г. водят до политическо прегрупиране и републиканците установяват контрол над двете камери и президентската институция. Това води до назначаването на Джеймс С. Уилсън за министър на земеделието, какъвто остава в продължение на рекордните шестнайсет години през мандатите на трима президенти. Уилсън изиграва решаваща роля за превръщането на Департамента от агенция за разпределяне на семена в напредничава, прилагаща постиженията на науката институция не само по отношение на Службата по горите, но и на земеделието, регулацията на храните и лекарствените средства и т.н. След убийството на Маккинли през 1901 г. президент става Теодор Рузвелт, който е голям любител на природата и е спечелен за каузата за опазване на околната среда под влиянието на Клинтън Харт Мериам[33] и Джон Мюър. Рузвелт е приятел на Пинчо от времето, когато е губернатор на Ню Йорк, споделя неговите възгледи и става енергичен защитник на неговите инициативи.

При американската система на разделение на властите фактът, че Пинчо се ползва с подкрепата на президента и че неговата партия контролира Конгреса, не означава, че прехвърлянето на управлението на горите е решен въпрос. Джо Кенън е един от най – силните председатели на Камарата на представителите в американската история, представител на Старата гвардия в Републиканската партия и съюзник на силна коалиция от западни конгресмени, които ожесточено се противопоставят на прехвърлянето. В нейните редици е и депутатът от Уайоминг и член на Комисията за държавните земи Франк Мондел, който предвожда опозицията при гласуването на законопроекта, който през 1902 г. по настояване на Кенън е отхвърлен със 100 гласа „против“ и 73 гласа „за“.

В такъв момент един обикновен администратор би приел съдбата си и би отстъпил. Но Пинчо не е само администратор, а и ловък политик, който години наред учредява и ръководи всевъзможни влиятелни групи, общува с редактори на вестници и научни общества като обществото „Одюбон“[34], клуб „Сиера“, Общата федерация на клубовете на жените, асоциации на западни фермери, Националната асоциация по животновъдство и много други. За да получи подкрепа, той успява да убеди миннодобивната компания „Хоумстейк“, която подкрепя противника на законопроекта сенатора Алфред Китредж, че дървеният материал върху федералните земи няма да бъде изнасян. Успява да предизвика бурни протести в пресата, сред академичните среди и уважавани научни институции в подкрепа на законопроекта. Най – дръзкият му ход е да надхитри Кенън, сприятелявайки се с Франк Мондел, докато обикаля с него националния парк „Йелоустоун“ и непрестанно го убеждава управлението на горите да премине под ведомството на Департамента по земеделието. Кенън се оказва надхитрен от един администратор от средния ешелон и през 1905 г. законопроектът е гласуван от двете камари на Конгреса.

Както твърди Даниъл Карпинтър, победата на Пинчо над Кенън е забележителен пример за административна автономия в страна, която, за разлика от Германия и Франция не се отличава със силни администратори. Пинчо успява не по силата на някакви предоставени законови правомощия. Делегирането на широки правомощия на изпълнителната власт е рядкост в управленската практика на САЩ извън сферата на националната сигурност и външната политика и липсват в коментирания случай. Пинчо успява, защото използва не административни, а политически прийоми, изграждайки неформална мрежа от съюзници в рамките на и извън правителството. В демократична Америка властта се упражнява именно по този начин. Разбира се, че опонентите му го обвиняват в административен империализъм и горчиво се оплакват, че „едно високопоставено длъжностно лице [няма право да] издава закони как да се опазва земята“. Друг конгресмен подлага на критика „рекламната машина“ на Пинчо, която е разпратила над девет милиона рекламни брошури за една година с доларите на данъкоплатците, и обвинява Службата по горите като „институция, създадена без съгласието на Конгреса“.

Поражението на Пинчо настъпва три години по – късно с аферата „Балинджър“ в резултат на поредната му политическа маневра. Близкото обкръжение на бившия президент Теодор Рузвелт изпитва съмнения, че новият президент Уилям Хауърд Тафт ще се ангажира с проблемите по опазването на природата. Пинчо описва Тафт по следния начин: „По – скоро нерешителен, отколкото злонамерен, той беше един от онези добродушни мъже, които искат да се харесат на всички, докато възникне сериозно изпитание, което изисква истинска непоколебимост и силен характер.“ Новият министър на вътрешните работи Джеймс Гарфийлд (син на убития президент) назначава бившия кмет на Сиатъл Ричард Балинджър за ръководител на отдел в Главното управление по кадастъра, който остава под ведомството на Департамента по вътрешните работи, където разполага с правомощия да предоставя земя в Аляска на частни компании. Младият служител Луис Глейвис забелязва съмнителни сделки между Балинджър и инвеститори в земя от Сиатъл, включително възнаграждения на Балинджър след неговото назначение. Глейвис прави опит да информира президента чрез двама служители от Службата по горите на Пинчо, но Тафт издава заповед за неразпространяване на информацията и позволява на Балинджър да уволни подалия сигнала. Тафт умолява Пинчо да се откаже да се занимава със случая, но той не се подчинява и изпраща писмо в защита на действията на своите служители до председателя на Комисията по земеделието Джонатан Доливър, което да бъде прочетено пред Сената. Тафт уволнява Пинчо и слага край на кариерата му като главен лесничей.

Решението на Пинчо да не се подчини на президента може да се разглежда като акт на административно високомерие от страна на длъжностно лице. Но неговата твърда позиция като главен лесничей има положителен ефект за каузата на устойчивото управление на горите. Тафт е изключително затруднен от инцидента, а Старата гвардия е принудена да заеме отбранителна позиция. В резултат на бунта на прогресивното крило на партията две години по – късно председателят Кенън губи своите правомощия за назначаване. Поддръжниците на Рузвелт упражняват натиск в защита на водената от него политика по опазване на природните ресурси. През 1911 г. Конгресът гласува закона „Уийкс“, с който се утвърждават правата на Службата по горите да закупува земя. Благодарение на своите политически маневри Пинчо изгражда стабилна институция, която успява да надживее оттеглянето на своя харизматичен лидер.

Но кариерата на Пинчо далеч не приключва. Той продължава да помага на Рузвелт със заявката на Прогресивната партия от 1912 г. за нов мандат като президент. Самият той се кандидатира без успех за сенатор, а по – късно е избиран два пъти за губернатор на щата Пенсилвания.

Междущатската търговска комисия и Службата по горите на САЩ са само два от примерите на държавно строителство и политическо развитие в САЩ. Други са свързани с Прогресивната ера, но следващата голяма вълна на държавно строителство възниква по времето на Новия курс през 1930 г. Тя ще бъде последвана от изобилието от агенции, от които се състои американското правителство днес: Федералната търговска комисия, Комисията по ценните книжа и фондовите борси, Администрацията по храните и лекарствата, Федералната авиационна агенция, Националният борд за трудовите взаимоотношения, Агенцията за опазване на околната среда и много, много други.

Междущатската търговска комисия и Службата по горите възникват в резултат на необходимостта от вмешателство на държавата. Железниците са монополни предприятия, чиито мащаби и капиталови изисквания генерират огромни социални конфликти. Горите не са управлявани добре от техните частни собственици, а разпределението на държавни земи се превръща в огромен източник на патронаж и корупция. И в двата случая държавата се нуждае от безпристрастен регулатор, който да не е подчинен на могъщи икономически интереси. САЩ намират отговор на тези проблеми много по – късно от други индустриализирани страни като Германия и Великобритания, които не са ограничени от системата на сдържания и противотежести или антиетатистката политическа култура на САЩ.

Тези две държавни агенции се различават съществено по отношение на качеството и ефективността, с които изпълняват своите правомощия. Тази разлика според мен е свързана със степента на тяхната автономия. Междущатската търговска комисия в известен смисъл никога не постига автономия поради противоречивия характер на възложените ѝ задължения и нейната управленска структура. Вместо да бъде управлявана като йерархична изпълнителна агенция с единствен ръководител, тя е структурирана като комисия с балансирано представителство на двете политически партии. Поради тази причина тя никога не успява да се отклони от контрола на законодателните органи и неин лидер никога не става визионер като Гифорд Пинчо. Когато прави опит да тръгне по свой собствен път, веднага бива възпрепятствана от съдилищата, а след това тласкана в различни посоки от политическите ветрове в Конгреса. И макар накрая да получава достатъчно изпълнителни правомощия, остава в плен на политическите сили, които са я създали. Принудена да съблюдава насила наложени правила, с течение на времето Комисията става неефективна и закостеняла. Затова тя е една от първите институции, в която от 70 – те години на миналия век се предприемат мерки за дерегулация, още преди Роналд Рейгън да стане президент.

Службата по горите коренно се различава. Благодарение на Бернхард Фърнау тя е организирана въз основа на постиженията на науката и е под ведомството на модернизирания Департамент по земеделието, което в лицето на Джеймс С. Уилсън има силен и решителен ръководител много дълго време. Нейният втори ръководител Гифорд Пинчо е един от най – енергичните и забележителни мъже на Прогресивната ера, който работи в тясно сътрудничество с президент, който споделя неговите ценности, възгледи и ентусиазъм. Заедно със своите политически началници той не изпълнява просто един определен от Конгреса мандат, а съставя собствена програма. Не следва инструкциите на изборни длъжностни лица да пише доклади за съвременното стопанисване на горите, да мотивира редакторите на вестниците да ги публикуват или да си сътрудничи с научни дружества и бизнес организации в цялата страна. Никой не му разпорежда да си сътрудничи с благоразположени конгресмени за преместването на контрола върху горите от Департамента по вътрешните работи в разрез с мнението на повечето законодатели, които категорично отхвърлят намесата на един администратор в политиката по подобен начин. В края на краищата от държавните служители от средния ешелон се очаква да бъдат обикновени агенти, чийто принципал е Конгресът, но Пинчо е класически пример на неконтролируем агент. Той има всеобхватна национална програма, която според него е в дългосрочен обществен интерес и не съвпада задължително с програмата на Конгреса. Това означава автономия на държавата: правителство, което си сътрудничи с икономически групировки, но не е тяхна собственост и не се съобразява с краткосрочните прищевки на демократичното обществено мнение за сметка на дългосрочния обществен интерес. Службата по горите става образец на административна организация, именно защото не е обременена от наложени отвън правила, ограничаващи нейната свобода на действие.

Фактът, че Гифорд Пинчо не е под строгия контрол на своите ръководители в Конгреса, навежда на мисълта, че рамката принципал – агент, с която съвременните икономисти обясняват проблемите на организационната дисфункция, може би не е достатъчна, за да разберем как функционира добрата администрация.

Невъзможно е да обсъждаме Службата по горите без връзка с произхода и характера на Гифорд Пинчо. Като своя приятел Теди Рузвелт той е представител на тази прослойка от американския елит, която изчезва към края на XX в.: от англосаксонски сой, с пуритански религиозни убеждения, родом от стария Североизток, запознат с европейските практики и получил образованието си в академията „Филипс Ексетър“ и Йейлския университет (Рузвелт учи в Харвард). В създадената от него агенция работят някои от състудентите му в Иейл, а много от младите служители са завършили новото Иейлско училище по горите, дарение от неговото семейство. И той като Джон Куинси Адамс е представител на елита от Североизтока, който популистите от Запада и Юга презират в съответствие с Джаксъновата традиция. Но именно демократите джаксънианци създават патронажната система, а тяхната враждебност към разширяването на функциите на федералното правителство и непоколебима защита на имуществените права превръща американската държава през XIX в. в машина за раздаване на служби, семена и земя на частни компании и политически поддръжници, често представяни от едно и също лице. За разлика от това именно старите елити от Североизтока, които познават европейските традиции, променят курса по време на Прогресивната ера и изграждат модерна държава въз основа на компетентността и безпристрастното отношение към гражданите.

Съединените щати са първата демократична държава, която въвежда избирателни права за всички бели мъже, и то още преди изграждането на модерна държава. Това е причина за възникването на клиентелизма и за слабото и неефективно управление през по – голямата част от XIX в. Съединените щати реформират публичния сектор по примера на Великобритания, но това става за далеч по – продължително време поради институционалните препятствия за прокарване на реформи.

Реформата на публичния сектор в началото на XX в. не решава проблема със зависимостта на публичния сектор от тесни частни интереси или политическа корупция. Макар американските политици вече да не раздават служби в публичния сектор или коледни пуйки на своите гласоподаватели в практикуваните през 80 – те години на XIX в. мащаби, те предоставят услуги на политическите си клиенти под формата на субсидии, данъчни облекчения и други законодателни облаги. Както ще видим в Глава 31, политиката на икономическите групировки корумпира не само Междущатската търговска комисия и железниците, но и самата Служба по горите, която през 80 – те години на миналия век се превръща във все по – неефективна агенция, подвластна на такива групировки.

Повечето от съвременните развиващи се държави напомнят Съединените щати от началото на XIX в. И те практикуват демократични избори и широки избирателни права в условията на изключително слаба държавност. И те като Съединените щати от 30 – те години на XIX в. имат клиентелистки политически системи, при които гласовете се търгуват срещу лични услуги.

Краят на клиентелистката политика в САЩ настъпва след продължителни политически борби между новите представители на средната класа, които са изключително заинтересовани от създаването на по – съвременни форми на управление, и старите окопали се във властта патронажни политици. В основата на тази промяна е предизвиканата от индустриализацията социална революция, която мобилизира много нови политически играчи, които нямат интерес от запазването на старата клиентелистка система. Но както сочат примерите с Гърция и Италия, Неперсоналното управление не е неизбежен страничен продукт на икономическата модернизация.

При изграждането на съвременна държавност и преодоляването на клиентелизма САЩ имат едно голямо предимство пред много съвременни развиващите се страни: наличието на силна национална идентичност още от самото начало, която се корени не толкова в етническата и религиозната принадлежност, колкото в политически ценности като лоялност към демократичните институции. Американците в известен смисъл се прекланят пред своята конституция, която въплъщава универсални ценности, което улеснява асимилацията на нови, различни в културно отношение имигранти. Както изтъква Сиймор Мартин Липсет, в Съединените щати човек може да бъде обвинен, че е „не – американец“ по начин, по който човек не би могъл да бъде „не – германец“ или „не – грък“, тъй като американизмът е съвкупност от доброволно възприети ценности, а не унаследена етническа характеристика. Затова успешното изграждане на държавност зависи от усещането за национална идентичност, което намира израз в лоялността към държавата като цяло, а не към съставящите я социални групи.

12. ИЗГРАЖДАНЕ НА НАЦИЯ

Защо националната идентичност е от решаващо значение за изграждането на държавност ► Защо национализмът основателно се разглежда като вид политика на идентичността ► Защо идентичността е съвременен феномен, свързан с технологиите и икономическите промени ► Четири различни пътища към национална идентичност

Решаващ за успешното държавно строителство е паралелният процес на изграждане на нация, който много често става по насилствен и принудителен начин, както във всички страни, които обсъждам в част I.

Държавното строителство е свързано със създаването на институции – армия, полиция, администрация, министерства и т.н. Това се осъществява чрез наемане на персонал, обучение на служители, предоставяне на бюджет и приемането на закони и директиви. Изграждането на нация е създаването на усещане за национална идентичност, която да замести лоялността към племето, селището, региона или етническата група. За разлика от държавното строителство изграждането на нация е свързано с нематериални ценности като национални традиции, символи, споделена историческа памет и общи културни критерии. Национална идентичност се изгражда от държавата чрез нейната политика в областта на езика, религията и образованието, както и от поети, философи, религиозни лидери, писатели, музиканти и други личности, които нямат пряк достъп до политическа власт.

Изграждането на нация е от решаващо значение за успешно държавно строителство. То е свързано с основополагащия смисъл на държавата: като организатор на легитимно насилие държавата периодично призовава гражданите си да рискуват живота си за нея. Те никога не биха го направили, ако смятат, че държавата е недостойна за такава жертва. Но значението на националната идентичност една държава да е силна не се ограничава единствено до нейната принудителна власт. Много от нещата, които се смятат за корупционни практики, са по – скоро действия на законодатели или длъжностни лица, които се чувстват по – задължени към семейството, племето, региона или етническа група, отколкото към националната общност, и затова отклоняват средства в тази посока. Те не са непременно неморални хора, но тяхната сфера на морална отговорност е по – малка от тази на държавата, за която работят. Гражданите от своя страна преценяват колко лоялни да са в зависимост от това дали държавата изпълнява задълженията си по обществения договор. Политическата стабилност е неимоверно по – голяма, ако те смятат, че държавата е легитимна, и изпитват патриотични емоции. Съвременната Китайска комунистическа партия печели легитимност благодарение на икономическата си ефективност, но получава подкрепа и като въплъщение на китайския национализъм.

Ако силното усещане за национална идентичност е необходим компонент за държавното строителство, то поради тази причина е и опасно. Националната идентичност често се изгражда въз основа на етническа, расова, религиозна или езикова принадлежност, което задължително противопоставя едни общности срещу други. Укрепването на вътрешната социална сплотеност е свързано със задълбочаването на конфликтите. А националната сплотеност може да намери израз под формата на външна агресия. Хората си сътрудничат, за да се конкурират, а се конкурират, за да си сътрудничат.

Национализмът е специфична форма на политика на идентичността, която намира израз във Френската революция. Той се основава на възгледа, че политическите граници на държавата трябва да съответстват на нейната културна идентичност, която се определя най – вече от общ език и култура.

Решаващ за идеята за идентичността е възгледът, че е възможно разминаването между вътрешното, истинското „аз“ и социалните норми и практики на обществото. Това вътрешно Аз може да се основава на национална, етническа, расова, културна, религиозна принадлежност, на пол, сексуална ориентация или която и да е характеристика, която лежи в основата на човешките общности. Доразвивайки Хегел, философът Чарлс Тейлър изтъква, че борбата за идентичност е политическа по своята същност, защото е свързана с исканията за признание. Хората не се задоволяват въпреки твърденията на икономистите единствено с материални ресурси. Те искат техните автентични азове да получат публично признание, уважение и равен статус. Ето защо за националистите символите на признание като национален флаг и членство в Организацията на обединените нации са изключително важни. Социалната мобилизация, едно от шестте измерения на развитието, е следствие от възникването на нови идентичности при осъзнаването на общия исторически опит и общите ценности.

Двама значителни теоретици на национализма, Бенедикт Андерсън и Ърнест Гелнър, свързват възникването на национализма с модернизацията. Идентичността всъщност не съществува като проблем в предмодерните общества. При ловците събирачи и в аграрните общества има разграничаване на социалните идентичности – между ловци и събирачи, мъже и жени, селяни, свещеници, воини и администратори, – но толкова незначителна социална мобилност и разделение на труда, че липсва голям избор за сдружаване. В предмодерна Индия разделението на труда е сакрализирано в системата „джати“, или кастовата система, с ограничена мобилност и при спазването на строги религиозни правила. В аграрните общества важните житейски избори – къде да живееш, с какво да се прехранваш, каква религия да изповядваш, за кого да се ожениш – се определят от племето, селището или кастата. Хората не губят времето си за въпроси като: „Кой съм аз всъщност?“

Според Андерсън нещата започват да се променят с възникването на търговския капитализъм през XVII в. в Европа в резултат на изобретяването на печатната преса и разрастващия се книжен пазар. Печатната преса е причина за по – ниските цени на писмените комуникации и позволява публикуването на книги на местни езици. Мартин Лутер пише на немски, а не на латински език и става един от най – продаваните автори в началото на XVII в., благодарение на което изиграва важна роля за създаването на усещане за обща немска култура. Лутер убеждава читателите си, че тяхното избавление не зависи от спазването на ритуалите на Римокатолическата църква, а от вътрешния акт на вярата. Чрез своя личен избор хората могат да изградят една нова общност.

Пресата прави възможно възникването на „въобразената общност“ на Андерсън. По подобен начин филипинският писател Хосе Ризал успява да създаде общо усещане за филипинска идентичност през XIX в. у хора, разпръснати върху седем хиляди острова. Вестниците, чиито образовани читатели са от нововъзникващата средна класа, имат изключително влияние за изграждането на национално съзнание през XIX в. Благодарение на тях хора, които никога не са напускали своето селце, получават възможността да общуват с други хора в други далечни селца. Много преди възникването на интернет и съвременния транспорт печатните медии позволяват на хората да пътешестват виртуално.

Ърнест Гелнър твърди също така, че национализмът възниква в момент на дълбоки социални промени, които свързва с прехода от аграрно към индустриално общество през XIX в. В аграрните общества не съществува единна култура, а съществените различия в езика и ритуалите разделят различните класи. Например руската аристокрация разговаря на френски, а естонската и латвийската на немски; дворцовият език в Австро – Унгарската империя до 1842 г. е латинският. На руски, естонски и латвийски говорят предимно селяните. Тези езикови бариери, възникнали в резултат на завоевания и династични политики, са поддържани умишлено, тъй като стратифицираните общества възпрепятстват мобилността между социалните класи.

Както обяснява Гелнър, изискванията на индустриалното общество са съвършено различни:

Общество, което живее чрез растеж, плаща определена цена. Цената на растежа са постоянните иновации. Иновациите от своя страна се обуславят от непрестанна професионална мобилност както между поколенията, а много често и през времетраенето на един човешки живот. Способността да сменят различни професии, да общуват и си сътрудничат с лица с различен социален статус, изисква от членовете на такова общество да могат да общуват устно и писмено по формален, прецизен, контекстно – свободен начин...

Това е общият профил на съвременното общество: грамотно, мобилно, формално равнопоставено, но с постоянно променящо се, атомизирано, така да се каже, неравенство и с обща, хомогенна, гарантираща грамотност и втълпена от училището култура. Едва ли би могъл да съществува по – голям контраст с традиционното общество, в което грамотността е постижение на малцинството,където стабилната йерархия, а не социалната мобилност, е норма, а културата е разнообразна и несвързана.

Все по – голямото разделение на труда вследствие на индустриализацията подготвя почвата за модерния национализъм, при който обусловената от общия език култура се превръща в главен обединяващ източник на социална сплотеност.

Франция е ярък пример за това как икономическата модернизация води до езикова унификация. През 60 – те години на XIX в. една четвърт от нейното населението не говорят френски, а друга четвърт го използват като втори език. Френският е езикът на парижаните и образования елит, а селяните говорят на бретонски, пикардски, фламандски, провансалски и безброй други местни диалекти. Както в планинската Папуа – Нова Гвинея, където племената в съседните долини говорят на взаимно неразбираеми диалекти. С разрастването на капиталистическата пазарна икономика през XIX в. използването на френския рязко се увеличава. По думите на Иожен Вебер: „Достатъчно е да... преглеждаш вестниците... за да разбереш, че все повече и повече родители и деца са привърженици на интеграцията, на офранцужването, които допринасят за мобилността, напредъка, икономическото и социално издигане... Индустриализацията допринася за езиковата унификация на разноезичната работна сила, която мигрира към градовете.“ Окончателното езиково обединение на Франция не приключва до Първата световна война, когато военната служба в окопите довежда докрай един процес, започнал поради икономическа необходимост.

Социалната мобилност в резултат на все по – голямото разделение на труда изостря проблема за идентичността. В един момент съм селянин в саксонско селце, а в следващия работя в голям завод на „Сименс“ в Берлин. В началото на XXI в. подобни миграции настъпват в Китай, тъй като селяните напускат селата си във вътрешността на страната, за да търсят работа в индустриалния сектор на Шънджън и Гуанджоу. Устойчивият, затворен и ограничен социален свят на селския живот е заменен от анонимния и разнообразен свят на съвременния град. Тази промяна – класическият преход от общност към общество, анализиран за пръв път от Фердинанд Тьонис – е свързана не само с промяна на идентичността поради променения социален статус, а поставя въпроса за самата идентичност. Сега, когато вече не съм под контрола на моето семейство и приятели на село, имам много по – голяма възможност да избирам как да използвам собствения си живот. „Кой съм аз?“, изведнъж се превръща в актуален и насъщен въпрос. Тази промяна се изживява като криза или травма, която Емил Дюркем нарича аномия, или отсъствие на морални норми. Според Дюркем аномията е причина за по – големия процент на самоубийствата в модернизиращите се общества, но тя намира израз и в по – високите нива на престъпност и разпадането на семейството, които често са свързани с бързите социални промени.

Проблемът с теорията на Гелнър, която свързва национализма с индустриализацията и базираната на езика култура, е, че тя не дава обяснение на възникването на национализма в неиндустриалните общества. В много страни в Западна Европа и Северна Америка социалните промени в резултат на икономическото развитие протичат в следната последователност: разширяване на търговията —> индустриализация —> урбанизация —> нови форми на социална мобилизация. Но тази последователност не е задължителна. Както вече видяхме, в Гърция и Южна Италия етап на индустриализация или липсва, или въздействието му е незначително. И двете общества се урбанизират, без да създадат големи индустриални сектори – феномен, който нарекох „модернизация без развитие“. Този модел доминира и в много незападни общества, където колониализмът благоприятства урбанизацията и възникването на модернизиран елит, без да доведе до цялостна обществена трансформация чрез мащабна индустриална заетост.

Национализмът има други източници в бившия колониален свят, които се различават от тези в Западна Европа. Макар тези страни да не се индустриализират, следвайки западноевропейския модел, в тях така или иначе възникна елитна прослойка, която се противопоставя на съвършено различните култури на колонизаторите. Тези елити са подложени на огромен натиск да се приспособят към културата и нравите на колониалната сила и много от тях се вписват в господстващата структура. Но това поражда криза на идентичността поради прекъсване на връзките със семейството и сънародниците вследствие на озападняването. Такава криза преживява образованият във Великобритания млад адвокат Мохандас Карамчанд Ганди в Южна Африка, за да се посвети в края на краищата на борбата за независимостта на Индия. Именно подобна криза е причина трима чернокожи писатели от различни френски колонии, Еме Сезер, Леон Дамас и Леополд Сенгор да основат литературно – политическото движение „негритюд“. Тяхната цел е преоценка на значението на думата negre[35], която за французите по това време е с абсолютно пейоративна и расистка конотация, в нещо, което е повод за гордост.

Идеите за колективната национална идентичност и изискванията за признаване на достойнството на коренните идентичности са сред многото неща, изнесени от Европа в колониалния свят. Както обяснява Лиа Грийнфелд: „С разширяването на сферата на влияние на централните западни общества (определили се като нации), обществата, принадлежащи или желаещи да влязат в системата, на която Западът беше център, всъщност нямаха друг избор, освен да станат нации.“ Това е причината национализмът да намери проявление под съвършено различна форма в бившия колониален свят. Класическият западноевропейски модел на национализъм е германският, който се характеризира със стремежа за обединение на всички германци в рамките на една държава. В Индия, Кения и Бирма национализмът не възниква на базата на един общ език, тъй като техните общества са етно – лингвистично фрагментирани, в които няма една доминираща група, която да обедини цялата страна в рамките на своята култура. Така например в предвожданото от Джомо Кениата въстание „May May“ в Кения доминираща роля играе племето кикую, което съставлява малко над 20 процента от населението. Това не им позволява да установят контрол над цялата страна и да наложат своя език и обичаи над цялото общество. По тази причина в много страни езикът на колонизатора се превръща в лингва франка[36].

Повечето учени, които изучават феномена национална идентичност, твърдят, че тя е „социална конструкция“. Те оспорват възгледа на много националисти, че нацията е изначална, биологично обусловена социална структура и съществува от незапомнени времена. Ърнест Гелнър твърди, че национализмът е модерен феномен, възникнал в резултат на индустриализацията и урбанизацията. Други отиват още по – далеч с твърденията си, че националната идентичност не е свързана със социални фактори като индустриализацията, а възниква под въздействието на творчеството на художници и поети. Трети под влиянието на икономиката поддържат, че идентичностите са координиращи механизми, използвани от политическите играчи в подкрепа на икономически интереси.

Безспорно е вярно, че национализмът е страничен продукт на модернизацията, а определени национални идентичности са социална конструкция. Но социално конструктивистичният възглед повдига редица важни въпроси. Кой конструира нови национални идентичности? Как протича този процес – отгоре надолу или отдолу нагоре? Веднъж създадени, някои национални идентичности остават изключително трайни, докато други не се запазват. В Съветския съюз например цели седемдесет години се правеха опити да бъде създаден „новият съветски човек“, който трябваше да е гражданин на света отвъд категории като етнос и религия. Но след разпадането на СССР през 1991 г. на съставляващите го съюзни републики смятаните за отдавна умрели стари национални идентичности отново предявиха правата си. Днес в Крим не съществуват „съветски хора“, а само руснаци, украинци, татари. От 50 – те години на миналия век Европейският съюз също се опитва да конструира наднационално усещане за европейско гражданство, но проектът се натъкна на непреодолими препятствия в резултат на кризата с еврото, започнала през 2009 г. Какви са границите и възможностите за изграждането на нация?

Формиране на национална идентичност се осъществява посредством четири основни процеса, които могат да възникнат отделно или едновременно. Едни от тях са политически и протичат отгоре надолу под диктата на държавата. Други протичат отдолу нагоре под формата на спонтанни действия на населението. Необходимо е взаимодопълване между едните и другите за изграждането на национална идентичност.

На първо място е определянето на политически граници; на второ, преместването или физическото елиминиране на групи от населението в рамките на съществуващите граници; на трето, културната асимилация на малцинствени групи от доминиращата култура; и на четвърто, приспособяване на идеята за национална идентичност по начин, който да я направи политически осъществима за конкретното общество. Повечето успешни проекти, свързани с изграждането на национална самоличност, са резултат от взаимодействието на четирите подхода. Необходимо е да се отбележи, че първите три често са свързани с насилие и принуда.

1. Преместване на границите в съответствие с националните идентичности. Културната идентичност не е определящ фактор за Римската, Маурийската, Османската и Австро – Унгарската империя. След като Френската революция утвърждава националистичния принцип, големите политически единици започват да се разпадат на множество етнолингвистични хомогенни държави. Турция деградира до турскоговорящия си център в Анадола, а върху територията на Австро – Унгария възникват балканските държави. Последното имперско разпадане е това на бившия Съветски съюз, изграден върху привидно универсалистки идеологически принципи, който се разпада след 1991 г. на по – малки държави, основани на етнолингвистична солидарност. В други случаи границите се разширяват, за да включат съседни малцинствени нации, както обединението на Германия и Италия.

2. Преместване или елиминиране на населения с оглед създаването на по – хомогенни политически единици. По време на войните след разпадането на бивша Югославия се осъществява т.нар. „етническо прочистване“. Етническото прочистване в известен смисъл съпътства промените, свързани с прехода от династично управление към национална солидарност. Големите аграрни многоезични империи са съвместими както с неперсоналната администрация, така и с върховенството на правото. Те са зависими от подобни институции, тъй като функционират благодарение на взаимодействието между разнообразни в етническо и езиково отношение населения. В разцвета на Римската империя през II в. пътешествениците от Великобритания до Северна Африка, Сирия или Мала Азия са разчитали да срещнат по пътя си аналогични административни структури, закони и пътища. Виена в края на XIX в. е един от най – либералните и космополитни градове в света, ярка илюстрация на разнообразието на империята, на която е столица. Когато мултиетническите империи се разпадат на национални държави, различни малцинствени групи се оказват в тежко положение. Проблемите биха могли да намерят решение, ако новите национални държави бяха либерални правови държави, но те са заети с отстояването на своите етно – националистични права. Резултатът е огромни мигрантски вълни, тъй като различни малцинствени групи са принудени да се изселят или са разменени за малцинства в съседни страни. Така смесеното гръцко – турско население в Мала Азия и Източна Егея, живяло рамо до рамо още от времето на Византийската империя, е разделено след Гръцко – турската война през 1919 – 1922 г. Втората световна война в известен смисъл избухва заради судетските немци в Чехословакия и балтийските германци в Полша. В края на войната през 1945 г. се осъществява мащабно прехвърляне на населения (както и значително прекрояване на границите) между Германия, Полша, Украйна, Чехословакия и други страни. С други думи, етническото прочистване на Балканите не е изобретение от периода след Студената война. Както изтъкват някои наблюдатели, стабилността на съвременна Западна Европа се дължи на извършени през предишни исторически периоди етнически прочиствания, за които съвременните европейци удобно са забравили.

3. Културна асимилация. Едно малцинство може да възприеме езика и обичаите на доминиращата група или чрез сключване на бракове да се претопи като малцинство. Асимилацията може да е доброволна, ако малцинството реши, че е в негов интерес да се подчини на доминиращата култура. Ограничаването на броя на регионалните езици във Франция и утвърждаването на парижкия френски като национален стандарт са пример за това. По същия начин повечето имигранти в САЩ научават английски и възприемат американските обичаи, защото това е възможност за възходяща социална мобилност.

Може би една от най – забележителните асимилационни истории е китайската поради факта, че в една толкова огромна страна етническата група хан днес съставлява над 90 процента от населението. Китай невинаги е бил така хомогенен, а сегашната етническа структура е резултат от продължила над две хилядолетия безмилостна асимилация. Седалище на етническата ханска цивилизация отпреди четири хилядолетия е долината на Жълтата река в северната част на Китай. Първата държава Хан възниква в резултат на завоюването на държавата Цин (днешния Северноцентрален Китай) през III в.пр.Хр. Тази държава се разширява на югоизток, югозапад, на запад и североизток в течение на векове, при което народността хан среща разнообразни в етническо отношение коренни населения по – специално сред тюркско – монголските номади на север и на запад. Това културно многообразие е съхранено в различните форми на говоримия китайски, които съществуват днес. Но книжовният език е унифициран още по времето на първата династия Цин и служи за основа на културата в цялата империя. Китай е силно повлиян от неханските етноси, но почти всички чужди населения в края на краищата възприемат китайските културни норми и сключват бракове с представители от народността хан в такива мащаби, че постепенно губят етническата си принадлежност. Основни изключения са мюсюлманите уйгури в западната провинция Синцзян, монголите във Вътрешна Монголия, както и тибетците. Държавата провежда неумолима политика на асимилация, като разселва народността хан във всички тези региони.Не бива да подценяваме прибягването до принудителна власт и често принуда при осъществяването на културна асимилация. Изборът на национален език е политически акт от страна на тези, които говорят на него. Малко малцинства доброволно се отказват от майчиния си език, особено ако са съсредоточени в определен регион, в който са живели поколения наред. Главният инструмент на културната асимилация е системата на общественото образование, а на второ място по значение е изборът на език в публичната администрация. По тази причина контролът над системата на училищното образование е изключително обсъждан въпрос и главна цел на претендентите да формират национална идентичност.

4. Преосмисляне на идеята за националната идентичност в съответствие с политическите реалности. Всички проекти за изграждането на нация рано или късно срещат сериозни препятствия поради разминаването между идея и реалност и в повечето случаи именно идеята капитулира при сблъсъка си с политиката от позиция на силата. Проблемът за самоличността има пряка връзка с проблема за територията. Идеите могат да се преосмислят по всевъзможни начини: териториални претенции могат да бъдат смекчени, идентичността може да бъде представяна под формата на етническа или религиозна принадлежност, на идеологически убеждения или разбирането за обща култура, както и съвършено нови схващания за идентичност да заместят съществуващите. Преосмислянето на определението за национална идентичност в съответствие с реалността е най – малко принудителният и най – сигурен начин за постигане на национално единство.

Проектите за формиране на национална идентичност са изключително дискусионни, тъй като на този свят никога не е имало компактни, хомогенни „нации“ готови да бъдат превърнати в политически единици. В резултат на завоевания, миграции и търговия всички общества са били и все още са сложна смесица от племена, етноси, класи, религии и регионални идентичности. Всяка идея за нация неизбежно предполага асимилирането или изключването на индивиди извън нейните граници, а ако те не се съгласят с това доброволно, ще се наложи да бъдат принуждавани. Тази принуда може да бъде осъществена от държавата, но може да бъде и под формата на колективно насилие, при което една общност убива или изгонва свои съседи. Приблизително двайсет и петте нации, които населяват Европа в средата на XX в., са оцелелите от петстотинте и повече политически единици, съществували в края на Средновековието.

Във вече дискутираните Германия, Гърция, Италия, Великобритания и САЩ високите нива на икономическо развитие и либерална демокрация са резултат от предишни исторически периоди на насилие и принуда. Формирането на съвременната германска държава започва с войните на Бисмарк срещу Дания, Австрия и Франция, а на съвременната гръцка държава с революцията срещу османците. Насилията продължават през целия следващ век с преместване на населения и постоянно прекрояване на границите.

Ернест Ренан, един от първите автори, който обсъжда явлението съвременен национализъм, използва термина историческа амнезия, който съпътства процеса на изграждането на нация: „Забравянето и, бих се осмелил да кажа, дори историческата грешка са решаващ фактор при създаването на една нация, което е и причината едно историческо проучване да се окаже опасно разкритие. Историческите изследвания всъщност изкарват на бял свят насилнически събития, които са се случвали при възникването на всички политически формации, дори и онези, които след това са били благотворни.“ Според него тази амнезия датира още от варварските завоевания на Европа, когато неженени воини, покорили останките на Римската империя, се женят за местни жени и приемат техните обичаи. Историческата амнезия обхваща много векове, пример за което е изгубената памет за някога гордото и независимо Бургундско кралство, Великото херцогство Парма и херцогство Шлезвиг, които сега са само региони в рамките на различни държави.

Великобритания и Съединените щати понякога се разглеждат като примери за мирно политическо развитие, успели да избегнат катаклизмите на насилие при формирането на национална идентичност чрез постепенни реформи. Но това е вярно само до известна степен; историческата амнезия на Ренан е валидна и в двата случая. Първите говорещи на галски език келтски обитатели на Великобритания многократно са нападани през Ламанша – най – напред от римляните, а по – късно от последователни вълни на нашествия на англи, саксонци и датчани, а най – накрая от френскоезичната Нормандска династия. Превръщането на Англия във Великобритания е свързано с често насилствените кампании за присъединяване на Уелс, Шотландия и Ирландия, които приключват с ирландското Великденско въстание през 1916 г. и създаването на независима Република Ирландия. Излишно е да напомням, че от тогава Северна Ирландия не е особено щастлив член на британското семейство, а в момента в Шотландия е насрочен референдум за независимост[37]. Наблюдението на Ренан за историческата амнезия напомня подобна мисъл на Николо Макиавели. Описвайки основаването на Рим в „Беседи върху първите десет глави на Тит Ливий“[38], Макиавели изтъква, че то е свързано с братоубийство – убийството на Рем от Ромул, – и прави обобщението, че всички справедливи начинания започват с престъпление. Същото се отнася и за утвърждаването на демокрацията в Съединените щати. Северна Америка не е земя на „ново заселване“, както се твърди понякога. Тя е територия, рядко заселена от коренни племена, които е трябвало да бъдат унищожени, изселени или прогонени от техните земи в резервати, за да отворят място за демократичните институции на заселниците. Американската национална идентичност се основава на принципите на равенството, правата на човека и демокрацията, но това е за сметка на коренното население. Резултатът не е по – малко демократичен, но първоначалното престъпление си остава престъпление. Освен това въпросът дали американската идентичност би трябвало да дава приоритет на политическо обединение, основано на утвърждаване на равенството в Декларацията за независимостта или на защита на правата на щатите в Конституцията, не намира мирно решение чрез демократични средства. Така че, ако германците и гърците имат по – ярки спомени за насилия в неотдавнашната си история, британците и американците не би трябвало да забравят, че техните съвременни национални идентичности също са наследници на кръвопролитни борби в по – далечното минало.

13. ДОБРО И СЛАБО УПРАВЛЕНИЕ

Защо управлението на някои развити държави е по – ефективно от това на други ► Как се осъществяват политически реформи ► Защо модернизацията не е нито достатъчно, нито необходимо условие за реформи, но все пак допринася за тях ► Ролята на аутсайдерите при прокарването на реформи

Време е да направя някои общи изводи във връзка с държавното строителство и модернизацията на публичния сектор. Целта ми в тази първа част на книгата е да дам обяснение защо някои развити държави успяват да навлязат в XXI в. със сравнително ефективна и некорумпирана форма на управление, докато други продължават да страдат от клиентелизъм, корупция, недостатъчна ефективност и ниска степен на доверие както към държавната власт, така и към обществото като цяло. Ако намерим обяснение за тези разминавания, вероятно ще можем да проникнем и в същността на онези стратегии, които съвременните развиващи се държави биха могли да използват за решаването на проблемите, свързани с корупцията и системата на патронаж.

Всички модерни общества започват от това, което Вебер нарича патримониална държава, в чието управление участват приятелите и роднините на владетеля или доминиращите елити. В тези държави достъп до политическа власт и икономическа активност имат само фаворитите на владетеля, а отношението към гражданите не е безпристрастно и не се основава на универсално приложими правила. Съвременно управление, т.е. универсалистична и безпристрастна държавна администрация, се изгражда в течение на продължителен период от време, а в много случаи изобщо не се изгражда.

Подбрах няколко примера, които се различават по отношение на успеха или провала на този процес на модернизация. Германия изгражда основата на модерна държавност през първите десетилетия на XIX в. Япония, както ще видим в Глава 23, изгражда съвременна администрация малко след отварянето на страната към света по време на Реставрацията „Мейджи“. За разлика от тях Италия и Гърция никога не изграждат стабилни модерни държави и продължават да използват клиентелистки практики. През първата половина на XIX в. Великобритания и САЩ имат патронажни администрации. Великобритания осъществява решителни реформи след публикуването на доклада „Норткоут – Тревелиан“ през 50 – те години на XIX в., докато САЩ реформират публичния сектор на няколко етапа от началото на 80 – те години на XIX в. до 30 – години на миналия век.

Патримониалната държава може да е изключително стабилна. В основата ѝ е заложена биологичната склонност на хората да фаворизират членовете на собственото си семейство и своите приятели, с които си разменят взаимни услуги. Елитите укрепват своята власт чрез контролирането на патронажни вериги, чиито клиенти подкрепят своите патрони в търсенето на лични облаги. Всичко това се утвърждава чрез ритуали, религия и идеи, които легитимират властта на елитите. Тези елити са значително по – добре организирани от другите обществени прослойки и особено от бедните селяни в аграрните общества и имат по – голям достъп до оръжия и по – добра подготовка за прибягване до насилие. С разширяването на мащабите на обществото неформалните патронажни мрежи се трансформират в по – формално организирани клиентелистки йерархии. Но основният организационен принцип на политиката – реципрочният алтруизъм – си остава същият. Постигналите политическа власт елити могат да бъдат изместени от други, по – добре организирани елитни групировки, но много рядко от неелитни групи. Подобен тип предмодерни държави са просъществували векове наред и продължават да съществуват и до днес в различни части на света.

Как в такъв случай дадено общество успява да извърши прехода от патримониална към модерна държава? Подбраните от мен примери показват, че в основни линии има два начина това да се случи.

Първият е чрез военно съперничество. Древен Китай, Прусия и Япония преживяват продължителни периоди на военни конфликти със своите съседи, през които ефективната организация на държавата е от решаващо значение за националното оцеляване. Военното съперничество налага далеч по – неумолими императиви от икономическите стимули: нищо не си струва усилията, ако в края на краищата аз и семейството ми бъдем изклани. Изграждането на силна армия налага използването на меритократични принципи, необходимостта от въвеждане на нови данъци и нови способи за извличане на печалби, както и изграждането на администрация, която да събира данъците и да осигурява продоволствието на войските на бойното поле. Всичко това разстройва взаимоотношенията между представителите на елита поради необходимостта от набиране на представители от неелитите на служба в армията, на които често се поверява и нейното командване.

Войната играе не по – маловажна роля за успешното изграждане на държавност от формирането на национална идентичност. След като Френската революция утвърждава принципа на национализма, националните идентичности биват формирани чрез коригиране на политическите граници в съответствие със съществуващите културни, етнически и езикови общности. Както видяхме в последната глава, това обикновено изисква насилствено прекрояване на границите, избиване, преместване или насилствена асимилация на населения.

В първи том видяхме редица примери за държавна модернизация в резултат на военни конфликти, особено в случая с Китай, за който твърдя, че е първото общество, изградило единна, универсална и неперсонална държава. Именно китайците въвеждат меритокрацията и назначенията чрез изпити на държавна служба през III в.пр.Хр., практика, която не получава широко приложение в Европа чак до XIX в. Мамелюците и османците въвеждат сравнително съвременна форма на публична администрация чрез странната институция на военното робство: заловени в чужди земи и отвлечени от семействата им младежи, които биват обучавани за войници и администратори.

Прусия също изпитва принудата на военното съперничество и постепенно изгражда модерна автономна администрация, запазила се до днешно време. Началото е поставено през 1660 г. с решението на Великия курфюрист Фридрих Вилхелм I да не разпуска армията след сключването на Оливския мир, а да поддържа постоянна армия, което налага реорганизация на цялата държавна административна структура. Поражението на Прусия от Наполеон през 1806 г. води до назначения в административния апарат на представители на средната класа в резултат на реформите на Щайн – Харденберг. Изграждането на елитна меритократична администрация създава абсолютистка политическа коалиция в подкрепа на автономията на администрацията. От този момент нататък всеки опит на политик или политическа партия за политически назначения среща огромна съпротива. В Прусия тази автономия на държавната бюрокрация стига толкова далече, че демократично избраните политически лидери често не съумяват да подчинят военните. Бисмарк изковава модерна германска нация чрез поредица от войни, което отприщва възникването на агресивен национализъм, чиято кулминация са двете световни войни. Модерната държава и националната идентичност са изградени на ужасно висока цена.

Вторият път към държавна модернизация е чрез мирни политически реформи, осъществени от коалиция от социални групи, заинтересовани от ефективно, некорумпирано управление. Основополагаща за формирането на подобна коалиция е социално – икономическата модернизация. Както отбелязвам в общата рамка на развитието в Глава 2, икономическият растеж често поражда социална мобилизация чрез все по – голямо разделение на труда. Индустриализацията води до урбанизация, изисквания за по – високо образование, професионална специализация, както и редица други промени, в резултат на които се появяват нови социални играчи, каквито не съществуват в аграрното общество. Те не са заинтересовани от съществуващата патронажна система и или биват асимилирани от нея, или се организират в коалиция за промяна на правилата, по които тя функционира.

Последният сценарий се реализира във Великобритания и Съединените щати. Двете държави са първите индустриални общества и нововъзникналата средна класа оглавява движение в подкрепа на реформирането на държавната администрация, което намира законодателен израз в реформите „Норткоут – Гревелиан“ и закона „Пендълтън“. Реформите във Великобритания се осъществяват много по – бързо, отколкото в САЩ, по няколко причини: първо, британският елит е по – компактен и упражнява значителен контрол върху процеса на реформиране; второ, Уестминстърската система създава много по – малко пречки пред решителните политически действия от сложната система на сдържания и противотежести в САЩ. Съдилищата, съпротивата на отделните щати, както и трудностите при формиране на категорично законодателно мнозинство забавят реформите в САЩ за разлика от Великобритания. Но най – важната разлика произтича от факта, че клиентелизмът е дълбоко вкоренен в американската политика, поради което е много по – трудно да бъде изкоренен.

Това поставя въпроса защо клиентелизмът е много по – силен и широкоразпространен в едни държави, отколкото в други. В случая бихме могли да използваме отговора на Мартин Шефтър: причина е последователността на въвеждане на съвременните институции и най – вече моментът на разширяване на демократичните избирателни права. Моето определение за клиентелизъм е търгуване на гласове и политическа подкрепа срещу получаване на лични облаги вместо предлагане на програмни политики, като го разграничавам от елитните патронажни системи, при които степента на клиентелистки назначения е много по – ограничена и по – слабо организирана. Клиентелизъм възниква тогава, когато демокрацията се утвърждава, преди съвременната държава да е успяла да се консолидира като автономна институция със своя собствена подкрепяща я политическа коалиция. Клиентелизмът е ефективна форма на политическа мобилизация в общества с ниски доходи и слабо образование, поради което може се разглежда като ранна форма на демокрацията. В Съединените щати, Гърция и Италия избирателните права са разширени преди изграждането на модерна държава: през 30 – те години на XIX в. в САЩ, от 1844 до 1864 г. в Гърция и след 1946 г. в Италия. Политическите партии и в трите страни използват своите администрации за предоставянето на облаги на своите политически клиенти, което има катастрофални последици за държавността. В основата на ефективното управление е меритокрацията; в основата на демокрацията е народното участие. Тези два принципа могат да си взаимодействат, но между тях винаги съществува напрежение.

Взаимодействията между различните измерения на развитието са значително по – сложни и могат да бъдат илюстрирани на фигурите на следващата страница.

Прусия започва да изгражда силна държава поради причини, които нямат нищо общо с икономическото развитие, а по – скоро в името на националното оцеляване. (Пунктираната линия, която свързва държавното строителство с отчетността, сочи, че въздействието на първото върху втората има отрицателен ефект). Независимо че процесът на формиране на пруската държава се извършва в условията на абсолютистко управление, той оказва положително въздействие за утвърждаването на върховенство на правото. Администрацията управлява чрез закони; когато държавата не признава принципа на демократичната отчетност, нейният суверенитет във все по – голяма степен се основава на представата, че администрацията защитава обществените интереси.

Комбинацията между модерна държава и върховенство на правото подготвя почвата за ускорен икономически растеж, започнал в средата на XIX в. Икономическият историк Александър Гершенкрон отбелязва, че в Германия държавата изиграва много по – съществена роля по отношение на икономическия растеж, отколкото в Англия, където държавата има голям капацитет в началото на индустриализацията. Икономическото развитие води до възникването на работническа класа и нейното мобилизиране под знамето на германската социалдемокрация. Германският път към либерална демокрация минава през войни, революция и репресии в началото на XX в. Ранното изграждане на силна и автономна държава оказва изключително отрицателно въздействие върху демократичната отчетност, което въвлича страната в Първата световна война и подкопава Ваймарската демокрация. Напълно институционализирана либерална демокрация възниква едва във Федерална република Германия през 1949 г.

САЩ поемат по съвършено различен път на политическа модернизация (вж. фиг. 9). Те наследяват от Великобритания силно върховенство на правото под формата на Общото право, институция, която е утвърдена във всички колонии далеч преди възникването на демокрацията. Върховенството на правото със силната си защита на частните имуществени права полага основите на бързото икономическо развитие през XIX в. Ранното въвеждане на всеобщо избирателно право за бели мъже обаче оказва силно отрицателно въздействие върху държавното строителство поради широкото разпространение на клиентелистки практики на почти всички нива на управлението (пунктираната линия във фиг. 9). Икономическото развитие води до възникването на нови социални групи, до мобилизиране на гражданското общество, до възникването на нови фракции в рамките на съществуващите политически партии, както и на реформистка коалиция за модернизиране на американската държава.

Отправна точка на пътя, по който тръгват Гърция и Южна Италия, не е нито държавното строителство, нито икономическото развитие, а по – скоро социалната мобилизация (която вече описах като модернизация без развитие) и ранната демократизация. Слабостта и липсата на възможности за развитие на капиталистическа икономика превръщат държавата в заложница най – напред на елитни социални групи, а след това на масови политически партии с утвърждаването на демокрацията. Повсеместният клиентелизъм отслабва държавата и пречи на икономическото развитие (пунктираните линии),

Във Великобритания и САЩ икономическата модернизация поражда социална мобилизация, което от своя страна създава условия за премахване на патронажа и клиентелизма. И в двете страни новата средна класа е заинтересована от премахване на патронажната система. Това би могло да ни подведе, че социално – икономическата модернизация и възникването на средна класа могат от само себе си да доведат до модерно управление. Но Гърция и Италия опровергават подобен възглед, чиито богати модерни общества продължават да практикуват клиентелизъм. Не съществува механизъм, който автоматично да създаде модерно управление, тъй като за целта са необходими и редица други фактори.

Един от тях е спецификата на икономическото развитие. Видяхме, че в Гърция и Южна Италия индустриализацията възниква късно и че тяхната урбанизация съществено се различава от тази в Англия и Съединените щати. В последните новите професионални прослойки и социални взаимоотношения възникват в резултат на индустриализацията, докато в Гърция и Южна Италия населението от провинцията просто се преселва в градовете, пренасяйки със себе си селските обичаи и начин на живот. В проспериращата капиталистическа икономика личните интереси на индивида биват максимално удовлетворени чрез реализацията на мащабна държавна политика, включваща ниски данъчни ставки, различни форми на регулиране, както и единни стандарти за вътрешната и външната търговия. Но когато селската общност се запази непокътната в градовете, се запазват и клиентелистките форми на социална организация. Индивидуалните подкупи, които са същността на клиентелизма, са много по – важни от политическите програми.

Втори фактор е отсъствието на гаранции, че представителите на средната класа ще подкрепят премахването на клиентелизма. Дори в Съединените щати не всички нови социални играчи подкрепят Прогресивното движение. Както видяхме, железниците успяват да се възползват от съществуващата патронажна система. Потърпевши Са техните клиенти – търговци, товародатели и фермери, – които се обявяват против формиралите се патронажни отношения между тях и политиците. Възниква социално напрежение между интересите на средната класа, която се противопоставя на патронажа, и съществуващите политически машини, които търсят подкрепа сред нови социални групи като новопристигащите имигранти.

В Гърция и Южна Италия опитите за привличане на средната класа в подкрепа на реформите претърпяват неуспех още в самото начало. Средната класа в Северна Италия е за реформи, които биха могли да доведат до промени в политиката на Юга. Но подобно начинание се оказва прекалено амбициозно поради слабостта на държавното управление и гарантирането на мира и стабилността се осъществява по – лесно чрез местните елити и техните клиентелистки мрежи. И в двете държави най – неклиентелистки са крайните левици – гръцките и италианските комунисти. Но политическите програми на двете партии предвиждат премахване на цялата демократична система, което среща категоричната съпротива на външни сили като Великобритания и Съединените щати. (В Италия комунистите успяват да спечелят местната власт в Торино и Болоня и създават сравнително некорумпирана и ефективна общинска власт). Макар привържениците на прогресивизма в Съединените щати също да са в лявото крило на политическия спектър, те са силно заинтересовани от запазване на съществуващата американска система, поради което имат много по – добри шансове да вземат властта на национално ниво.

Вероятно съществуват и културни фактори, които обясняват разликите между Германия, Великобритания и Америка, от една страна, и Гърция и Италия, от друга. Личните интереси са само част от причините различните социални групи да подкрепят промените, но не отразяват моралните фактори, които често обуславят подобни движения. Във всяка от тези държави отделни лидери на реформаторските движения са мотивирани от своята религиозност. Такива са Великият курфюрист Фридрих Вилхелм I в Прусия, чийто калвинизъм допринася за преселването на протестанти от чужбина и му позволява формирането на строго и морално общество, управлявано от честна държава. Калвинизмът получава широко разпространение и в Нидерландия, която натрупва огромни богатства и власт, след като извоюва своята независимост от католическа Испания през XVII в. Много преди Английската гражданска война пуританството изиграва важна реформаторска роля и продължава да моделира поведението на новите средни класи в Англия през XIX в. Същото може да се каже и за представителите на реформаторската върхушка през Прогресивната ера в края на XIX в. в САЩ, които смятат, че не само политическите босове и патронажните политици пречат на хората честно да печелят парите си. Те са морално възмутени, че публичните длъжности се използват за лични интереси. Макар да изпитват недоверие към държавната власт, американците са убедени, че тяхното демократично правителство е легитимно и че манипулациите с демокрацията от страна на богатите слоеве и корумпираните политици е в разрез със самите демократични принципи. Отделни лидери като Гифорд Пинчо са движени от протестантска религиозност, която почти напълно е изчезнала от съвременния американски обществен живот.

Поставянето на лоялността към държавата над лоялността към семейството, региона или племето изисква висока степен на доверие и значителен социален капитал. Великобритания и САЩ разполагат до голяма степен и с едното, и с другото, поне в сравнение с Гърция и Южна Италия. Невъзможно е възникването на социални движения, ако хората не са мотивирани да създадат гражданско общество, а те със сигурност няма да са мотивирани, ако не споделят идеала за гражданска отговорност към по – голямата общност на своите съграждани.

Източниците на социалния капитал във Великобритания и САЩ са различни. Някои от тях са свързани със сектантската форма на протестантството, която намира почва в двете страни и насърчава възникването на религиозни общности, които са независими от централизираните йерархични институции. Други са свързани със силната национална идентичност, изградена въз основа на институциите – във Великобритания Общото право, Парламентът и монархията, а в САЩ традицията на Общото право и утвърдените от Конституцията демократични институции. През XIX в. държавата и в двете страни се възприема като легитимен изразител на националния суверенитет и е обект на подчертана обществена лоялност.

Гърците и италианците винаги са имали проблеми с чувството си за национална принадлежност. Гръцкото общество е изключително хомогенно в етническо, културно и религиозно отношение, но гръцката държавност често се разглежда като инструмент в ръцете на чужди държави и поради това като нелегитимна институция. Лоялността е ограничена до тесния кръг на доверие между членовете на семейството, а на държавата се гледа с подозрение. Италия и особено нейните южни региони също често стават арена на различни чуждестранни интереси, които настройват италианците едни срещу други. Създадената през 1861 г. обединена Италия се състои от региони с коренно различни култури и ниво на развитие и не успява да изгради централизирана политическа институция, която да заличи различията между Юга и Севера. И до днес лоялността към региона е по – силна от националната принадлежност, доказателство за което е съществуването на Северната лига. Има и героични примери на прояви на граждански дълг като Алберто дала Киеза и Джовани Фалконе. В северните градове все още са съхранени отделни елементи на силните граждански републикански традиции. Но отсъствието на легитимни държавни институции особено в Южна Италия ограничава радиуса на доверието до приятелските и семейните кръгове, които мафията превръща в институции.

Колкото и голямо да е удовлетворението на американци, британци или германци от техните политически системи, е важно да се отбележи, че проблемът с патримониализма не е намерил окончателно решение в нито една политическа система. В първи том изтъквам, че разчитането на приятелите и семейството е определящо за човешката социабилност и винаги се възстановява под различни форми при отсъствието на силни стимули за придържане към други начини на поведение. Съвременната неперсонална държава ни принуждава да действаме по начини, които са в дълбок конфликт с човешката природа, поради което те са изложени на постоянен риск от подкопаване. Елитите във всяко общество се стремят да използват привилегированото си положение за собственото си облагодетелстване, както и на своите семейства и приятели, ако не са възпрепятствани от други организирани сили в рамките на конкретната политическа система. Това е валидно в не по – малка степен за развитите либерални демокрации, отколкото за други политически режими, поради което процесът на репатримониализация продължава и в настоящия момент.

Реформите през Прогресивната ера в Съединените щати елиминират една конкретна форма на клиентелизма, а именно способността на политическите партии да подкрепят своите привърженици чрез разпределението на длъжности във федералната, щатските и местните администрации. Но те не слагат край на практиката на разпределяне на привилегии като субсидии, данъчни облекчения и други облаги на политическите си поддръжници. Един от големите проблеми на съвременната американска политика е свързан с икономическите групировки, които са в състояние да подкупват политици чрез финансиране на избирателните им кампании и лобиране. В повечето случаи тази дейност е напълно законна, което в известен смисъл означава, че Съединените щати са създали нова форма на клиентелизъм, практикувана в много по – големи мащаби и с много по – огромни суми. Към този проблем ще се върна в последната част на настоящия том.

Това не е само американски проблем. Както вече посочих, Япония има традиции на силна автономна администрация и раздаването на длъжности никога не е било корупционна практика.

От друга страна, бюджетните привилегии в течение на десетилетия играят именно такава роля чрез т.нар. „парична политика“ на Япония, благодарение на което Либерално – демократическата партия запазва своята хегемония десетилетия наред, разпределяйки политически облаги. Способността на японските групировки като тези в електроенергетиката да упражняват контрол върху регулаторите стана очевидна по време на кризата от 2011 г. след земетресението в Тохоку и ядрената катастрофа във Фукушима.

Военното съперничество е важен двигател за модернизация на държавата в коментираните тук случаи, но то не е нито достатъчно, нито необходимо условие за постигането на тази цел. Посочените примери са успешни, но редица наблюдатели изтъкват, че продължителното военно съперничество в други части на света не водят до изграждане на модерна държавност. Например племената в Папуа – Нова Гвинея и други части на Меланезия воюват помежду си в продължение на четирийсет хиляди години, без да изградят форми на държавна организация преди пристигането на европейските колонизатори. Това се отнася до голяма степен и за Латинска Америка, където след многогодишни военни конфликти патримониалните елити продължават да са на власт (вж. Глава 17 по – долу). Очевидно са необходими и други условия като физическа география, класова структура на обществата и идеология, които в съчетание с войните водят до изграждането на съвременни държави в Азия и Европа, но не и в други части по света.

И обратно, други държави изграждат модерни, неклиентелистки управления без военно съперничество. Докато Швеция и Дания водят голям брой войни в началото на Новото време, техните съседи Норвегия, Финландия и Исландия не воюват така интензивно, но въпреки това всички тези държави имат сходни системи на управление. Корея е жертва на външна агресия, окупация и насилия от края на XIX в. чак до края на Корейската война, но въпреки това успява да изгради административна система, не по – малко ефективна от японската, което се отнася и за бившата британска колония Сингапур. Канада, Австралия и Нова Зеландия имат съвременно неклиентелистко управление, без да са били милитаристични държави.

В много от тези случаи качествената форма на управление е пряк резултат от колониалното наследство (Норвегия получава независимост от Дания през 1813 г., Исландия през 1874 г., а Канада от Великобритания през 1867 г.). В други случаи това се дължи на копирането на чужди модели. Сингапур и Малайзия изграждат ефективни държавни модели практически от нулата благодарение на предизвикателствата от страна на левите сили, които се активизират в различни региони на Югоизточна Азия.

Тези наблюдения имат важно значение за настоящето. Военният анализатор Едуард Лутвак полу на шега лансира тезата, че международната общност следва да „даде шанс на войната“ в региони с хронично слаби държави като Субсахарска Африка. Съвременните европейски държави, твърди той, са се формирали в течение на продължили векове наред жестоки военни конфликти, докато на Африка с нейните ирационални държавни граници от времето на колониализма не се позволява да реши проблемите си по подобен начин. Затова държавите там не успяват да изградят нито силна администрация, нито истинска национална идентичност.

Разбира се, никой не би трябвало да настоява някой друг да преживее насилията, разтърсвали Европа векове наред, а и няма гаранции, че един или два века на конфликти ще доведат до създаването на силни държави в други части на света. Какви са причините за това и какви алтернативни подходи биха могли да се използват за изграждането на ефективни държави в Африка, ще обсъдя в следващата част на книгата, в която разглеждам колониалното наследство. От друга страна, фактът, че някои държави успяват да създадат съвременни форми на управление, без да са водили безкрайни войни, навежда на мисълта, че развиващите се държави биха могли да изберат подобен мирен път на развитие.

Фактът, че преждевременното налагане на демокрацията стимулира клиентелизма и че съвременните силни държави в много случаи са изградени преди нейното утвърждаване, може би означава, че развиващите се държави следва да се опитат да изминат този път в същата последователност. В книгата си „Политическият ред в променящите се общества“ Самюъл Хънтингтън стига именно до извода, че обществата се нуждаят първо от ред, а след това от демокрация и би било по – добре, ако изберат авторитарния преход към модернизирана политическа и икономическа система, вместо да се опитват да „скочат“ направо в демокрацията. Хънтингтън има положително отношение не само към бившите комунистически режими заради способността им да разширят политическото участие и да ускорят икономическия растеж, но и към режима на мексиканската Институционна революционна партия, управлявала страната от 1940 до 2000 г. и отново дошла на власт през 2013 г. ИРП изгражда изключително стабилен политически ред на мястото на превратите, военните диктатури и насилствените социални конфликти, разтърсвали Мексико през първите сто години от съществуването му като държава, но тази стабилност е за сметка на демокрацията и икономическата активност. Ученикът на Хънтингтън Фарид Закария изтъква подобен аргумент за значението на последователността, акцентирайки не толкова върху самия политически ред, колкото върху изграждането на правова държава като първа необходима крачка преди утвърждаването на демокрация.

Макар именно това да е логичният извод от разгледаните по – горе случаи, той едва ли ни дава подходяща насока за политическо действие в момента. Правилно е твърдението, че обществата би трябвало първо да изградят силна, автономна веберианска бюрокрация, или, иначе казано, правова държава с независими съдилища и добре подготвени съдии. Проблемът обаче е, че институционалното строителство не е лесна работа. Институциите често са предопределени от историческото наследство или са формирани под въздействието на външни сили. Много бедни общества в развиващия се свят съумяват да създадат авторитарни държави, управлявани чрез комбинация от репресии и кооптиране, но не успяват да създадат нещо подобно на китайския мандаринат или на германската правова държава, в които авторитарната власт се упражнява от изключително институционализирана бюрокрация и управлява с ясно формулирани правила. Много съвременни авторитарни държави са разяждани от патронажни практики и високи нива на корупция. Единствените съвременни държави, които се доближават до китайския и немския модел, са някои монархии в Персийския залив, както и Сингапур, но техните специфични особености ги правят трудни модели за копиране. При тези обстоятелства какъв е смисълът да се отлага демократизацията, след като алтернативата е безскрупулна, корумпирана и некомпетентна диктатура?

Последната причина, поради която съзнателните усилия за последователно изграждане на политически институции се оказват проблематични, има морален и нормативен характер. Сама по себе си отчетността под формата на периодично провеждани свободни и честни избори е нещо добро, ако изключим нейното въздействие върху качеството на управлението или върху икономическия растеж. Правото на политическо участие гарантира на гражданите определена степен на участие в обществения живот. Те биха могли да вземат решения, без да разполагат с достатъчно информация или просто решенията им да са неправилни, но само по себе правото на политически избор е основополагащ принцип на демокрацията. Днес по целия свят огромни маси от хора енергично защитават правото си на политическо участие. „Арабската пролет“ през 2011 г. е поредната демонстрация на силата на демокрацията в един регион на света, където според мнозина диктатурата се възприемаше като културно – историческа даденост.

В държави като Прусия и Великобритания, които изграждат последователно своите политически институции, предшестващите недемократични режими са традиционни монархии със собствени източници на легитимност. Същото не може да се каже за огромното мнозинство авторитарни държави, възникнали след края на колониалната епоха в средата на XX в. в резултат на военни преврати или попаднали под властта на елитите. Най – стабилните от тях Сингапур и Китай отстояват своята легитимност благодарение на отличните си икономически показатели, но нямат ясни източници на подкрепа, с каквито е разполагала династията на Хоенцолерните.

Така или иначе, повечето съвременни развиващи се страни не разполагат с реалистичен вариант да спазват последователност в своето развитие и са принудени като САЩ да изграждат силни държави в контекста на демократични политически системи. Ето защо американският опит от периода на Прогресивната ера е изключително важен. Днес нито една държава не разполага с възможността да копира опита на Прусия, изграждайки силна държава в резултат на продължили век и половина военни конфликти. От друга страна, можем да си представим групи от гражданското общество и политически лидери в демократичните държави, които да формират реформистки коалиции за реформи в публичния сектор и премахване на ширещата се корупция. Американският опит показва, че държавното строителство е преди всичко политически акт. Структурата на съвременната държава се обуславя от определени правила (например подбора на държавните служители въз основа на тяхната компетентност, а не на личните им връзки), но приложението на подобни правила неизбежно засяга интересите на влиятелни политически играчи, които се облагодетелстват от статуквото. Затова реформите изискват тяхното отстраняване и организирането на нови социални сили, заинтересовани от една по – прозрачна и ефективна форма на управление.

Държавното строителство е труден и продължителен процес. Елиминирането на патронажните практики на федерално ниво в САЩ отнема над 40 години – от приемането на закона „Пендълтън“ до Новия курс. В Ню Йорк, Чикаго и други градове политическите машини, свързани с патронажа, просъществуват чак до 60 – те години на XX в. Американската политическа система издига непреодолими прегради пред прокарването на реформи, което не е характерно за всички страни. В много случаи страните могат да се възползват от кризи като финансови сривове, природни бедствия или военни заплахи, за да ускорят този процес. Но са твърде малко историческите прецеденти за подобен тип политическа модернизация, осъществена за кратък период.

Изграждането на държавността в Гърция е изключително труден процес поради ролята на външните сили. Гърция се намира под турска власт векове наред, външни сили помагат на страната да извоюва своята независимост, но натрапват Отон Баварски за първи крал на новата държава, опитват се да осъществят ускорена модернизация на политическата система и постоянно се намесват във вътрешните работи на страната, като или подкрепят, или се противопоставят на една или друга политическа сила. Всичко това отслабва легитимността на гръцките правителства, засилва недоверието към държавата и в последна сметка проваля опитите за изграждането на съвременна политическа система. В известен смисъл сблъсъкът между ЕС, МВФ и гръцкото правителство по повод финансовата криза в началото на XXI в. е просто последният епизод от тази дълга история.

Гърция е класически пример за опитите за „трансплантиране“ на съвременни политически институции от една част на света в друга. Всъщност процесът на глобализация започва с великите географски открития през XV в. и началото на европейската колониална епоха, когато населенията от различни региони по света установяват контакт помежду си. Сблъсъкът на коренните общества по целия свят със западната култура и институции има дълбоки и често ужасяващи последици. От този момент нататък политическото развитие престава да се осъществява в рамките на отделен регион или общество. Чуждите модели се налагат по насилствен начин или местните жители се приспособяват доброволно към тях при съвършено различни условия за институционално развитие. Защо този процес се осъществява по – успешно в едни части на света, отколкото в други, е тема в следващата част на книгата.