Политичестки ред и политически упадък

31. ПОЛИТИЧЕСКИ УПАДЪК

Защо гасенето на горски пожари става основна мисия на Националната служба по горите на САЩ ► Провалът на научното управление ► Как Службата по горите губи автономия поради противоречиви пълномощия ► Какво е политически упадък и кои са неговите два източника

Основаването на Националната служба по горите на САЩ начело с Бърнард Фърнау и Гифорд Пинчо е първият пример за американско държавно строителство през периода на Прогресивната ера. Преди приемането на закона „Пендълтън“ през 1883 г. и утвърждаването на меритократичната бюрокрация американското управление е клиентелистка система, в която публичните длъжности се разпределят от политическите партии на патронажен принцип. За разлика от това персоналът на Службата по горите се състои от агрономи и лесовъди с университетско образование, избрани въз основа на своите качества и умения. Нейната най – важна победа, която коментирам в Глава 11, е спечелената от Пинчо битка с Главното управление по кадастъра към Департамента по вътрешните работи въпреки яростната съпротива на легендарния председател на Камарата на представителите Джо Кенън. Основен проблем в този формиращ етап на американско държавно строителство е бюрократичната автономия: идеята, че специалистите от Службата по горите, а не политиците в Конгреса трябва да са тези, които вземат решения за разпределението на държавните земи, и че те трябва да отговарят за назначенията и повишенията на своя персонал. В продължение на много години Службата по горите на САЩ си остава блестящ пример за висококачествена американска бюрокрация.

В такъв случай вероятно ще се изненадате, че мнозина съвременни наблюдатели смятат Службата по горите за изключително нефункционален бюрократичен орган, който изпълнява старомодна мисия с неподходящи инструменти. Макар в нея все още работят професионални лесовъди, мнозина от които са изцяло отдадени на мисията на агенцията, тя е загубила голяма част от своята автономия, която успява да си отвоюва при управлението на Пинчо. Службата работи под диктата на много и често противоречиви разпореждания от страна на Конгреса и съдилищата, които не могат да бъдат изпълнявани едновременно и струват на данъкоплатците много скъпо. Способността за вземане на решения от страна на Службата по горите често е блокирана, а високият дух и сплотеността на персонала, за чието постигане Пинчо полага толкова усилия, са задушени. Ситуацията е толкова лоша, че са изписани куп книги, аргументиращи закриването на Службата. Нито една политическа институция не трае вечно, а настоящото състояние на Службата по горите ни дава представа за начините за дестабилизиране на висококачественото управление.

Реформата в държавната администрация в края на XIX в. е подкрепена от учени и активисти като Франсис Либер, Удроу Уилсън и Франк Гуднау, които са дълбоко убедени в способността на съвременните естествени науки да решават човешки проблеми. Подобно на своя съвременник Макс Вебер, Уилсън прави разграничение между политика и администрация. Политиката е сфера на окончателните решения, които подлежат на демократично оспорване, докато функцията на администрацията е изпълнителска и може да бъде проучена емпирично и подложена на научен анализ. Подобна интелектуална революция се осъществява в света на бизнеса с утвърждаването на школата на „научното управление“ на Фредерик Уинслоу Тейлър, което използва наред с други неща изучаване на необходимото време и работните движения за постигне на максимална ефективност на производствените процеси. Много от реформаторите на Прогресивната ера се стараят да приложат научното управление в управлението на държавата, като изтъкват, че публичната администрация може да бъде превърната в наука и предпазена от ирационалността на политиката. Те се надяват, че един ден социалните науки могат да станат толкова точни, колкото природните.

След натрупания през миналия век опит това доверие в научните подходи и убеждението, че администрацията може да бъде превърната в наука, изглеждат наивни и неоправдани. Тъкмо тогава естествените науки, допринасят за създаването на оръжия за масово унищожение, а бюрокрацията управлява лагери на смъртта. Но обстоятелствата, при която работят тези ранни реформатори, се определят от продажни политици и корумпирани босове, което до голяма степен напомня ситуацията в много съвременни развиващи се страни. Сега нито един държавен университет не би допуснал решенията за назначаване и получаване на професура да бъдат вземани от законодателната власт и никой не би се съгласил Конгресът да назначава персонала в Центровете за контрол и превенция на заболяванията. Ето защо изискването държавните служители да бъдат избирани въз основа на тяхното образование и умения е напълно основателно.

Проблемът с научното управление е, че дори най – квалифицираните учени понякога грешат, при това фатално. Именно това се случва със Службата по горите и нейната главна мисия, свързана с горските пожари.

Началото е поставено с големия пожар в Айдахо през 1910 г., който изгаря около три милиона акра горски площи в Айдахо и Монтана и причинява смъртта на осемдесет и пет души. Политическите протести във връзка с причинените от този пожар щети принуждава Службата по горите да насочи вниманието си предимно върху потушаването на горски пожари. Един от ръководителите на Службата Уилям Грийли заявява, че „гасенето на пожари е въпрос на научно управление“ т. е. лесно осъществимо при наличните пълномощия на Службата. През 80 – те години на миналия век размерите на тази мисия се раздуват до степен, която един наблюдател нарича „война срещу пожарите“. Службата, чийто постоянен персонал е нараснал на около трийсет хиляди души, наема десетки хиляди пожарникари в години на масови пожари, притежава огромна флотилия от самолети и хеликоптери и изразходва близо 1 млрд. щ. д. годишно за борбата срещу пожарите.

Проблемът е, че ранните привърженици на „научното горско стопанство“ не разбират правилно ролята на пожарите в горската екология. Горските пожари са естествено явление и имат важна функция за поддържането на жизнеспособността на горите в западните региони. Нетърпящите сянка дървета като гигантския пондероски бор, бора конторта и секвоята периодично се нуждаят от пожари, които да разчистват площи, в които новите дървета да могат да се възстановят. След потушаването на пожарите горите са нападнати от видове като дугласката ела (всъщност боровете конторта се нуждаят от пожари, за да разнасят семената им). С течение на годините тези гори развиват висока дървесна гъстота и огромни натрупвания от сух подлее, което причинява много по – големи и унищожителни пожари. Вместо да унищожават малките инвазивни видове, сега тези пожари изгарят големите вековни дървета. Обществото забелязва тези процеси след огромния пожар в „Йелоустоун“ през 1988 г., в който изгарят близо осемстотин хиляди акра гористи площи и за чието овладяване са необходими няколко месеца. Еколозите започват да критикуват самото предотвратяване на пожарите, което в средата на 90 – те години на миналия век принуждава Службата да промени подхода си и да започне да прилага политиката „нека да гори“.

Но последиците от провежданите години наред погрешни политики не могат лесно да бъдат заличени, тъй като горите в западните региони на САЩ са се превърнали в гигантски бурета с барут. Освен това, в резултат на нарастването на населението в тези региони все повече хора живеят в непосредствена близост до горски масиви и са уязвими от горски пожари. Според една оценка в периода 1970 – 2000 г. застъпването между девствена природа и урбанизирани зони е нараснало с над 52% и ще продължи да нараства в бъдеще. Подобно на хората, които решават да живеят в заливни равнини и на бариерни острови, те се излагат на големи рискове, които субсидираните от държавата застраховки едва ли ще ограничат. Те лобират чрез избраните от тях представители във властта Службата по горите и другите федерални агенции, отговорни за стопанисването на горите, да получават достатъчно ресурси за борбата срещу пожарите, които биха могли да застрашат тяхната собственост. Поради всички тези причини се оказва изключително трудно да се направи какъвто и да било рационален анализ на разходите и ползите. Държавата с лекота похарчва 1 млн. щ. д., за да защити къща на стойност 100 000 щ. д., тъй като е невъзможно да обоснове бездействието си от политическа гледна точка.

На всичко отгоре първоначалното предназначение на Службата по горите, което мотивира Пинчо да създаде тази ефективна агенция, е изоставено. Припомням, че то не е нито гасенето на пожари, нито опазването на природата, а по – скоро устойчива експлоатация на горските ресурси, или с други думи, добив на дървен материал. Мащабите на тази дейност значително са ограничени: през последното десетилетие на миналия век дърводобивът в националните гори спада от дванайсет на четири милиарда борд – фута[81] годишно.Причините за това са свързани отчасти с икономиката на дървения материал, но по – важното е, че този спад е отражение на променилите се национални ценности през миналия век. С утвърждаването на екологично съзнание горите вече не се разглеждат като ресурси, които да бъдат употребени за стопански цели, а като резервати, които да бъдат защитени. Това е само една от многото променящи се по това време обществени нагласи. Същото се отнася и за язовирите и други крупни водноелектрически проекти, които до този момент са героични усилия за овладяване на природата, но вече се разглеждат като причинители на огромни и нежелани последици за околната среда. През 70 – те години на миналия век изграждането на язовири в Северна Америка е преустановено. Мисията на Службата по горите е променена, когато през 1964 г. Линдън Джонсън подписва Закона за защита на американските диви местности, който слива Службата по горите със Службата за националните паркове и Службата за рибите и дивата природа и поставя под техен контрол и закрила над девет милиона акра земя.

Според мнозина критици Службата по горите не се справя успешно и с първоначалната си главна мисия за устойчив дърводобив. Дървеният материал се продава доста под стойността на разходите за извършваните дейности, което означава, че държавата не успява да извлече достатъчно печалби от ресурс, който би трябвало да е печеливш. Причините за това са много: ценообразуването на дървения материал не е ефикасно, като много от разходите на агенцията не се отчитат при определянето на цените. Както всички държавни агенции, Службата по горите не задържа печалбите, поради което не е мотивирана да ограничава разходите. Тъкмо обратното, тя е мотивирана да увеличава собствения си бюджет и персонал от година на година, независимо от приходите, които това ще генерира.

Защо ефективността на Службата по горите се влошава с течение на годините? Отговорът на този въпрос насочва вниманието ни към всеобхватните причини, които обуславят политическия упадък.

Създадената от Гифорд Пинчо Служба по горите първоначално е смятана за образец на американската бюрокрация благодарение на отвоюваната автономия да организира екип от добре обучени специалисти, посветени на една важна мисия – устойчивата експлоатация на американските гори. Старото Бюро по горите и Департаментът по земеделието, на което е клон, са част от клиентелистката партийна политическа система през XIX в., чиято основна цел е да предоставя политически ползи на членовете на Конгреса. Решаваща роля изиграва отвоюваното от Пинчо право Службата по горите сама да назначава и повишава своя персонал и ненамесата на Конгреса в нейните дейности.

Проблемите започват, когато първоначалната мисия на Службата е заменена от много, потенциално противоположни пълномощия. Към средата на миналия век нейната дейност се измества от добив на дървен материал към борба с пожарите както по отношение на бюджета, така и на личния състав. Впоследствие обаче борбата с пожарите на свой ред е заменена от дейности, свързани с опазването на околната среда. Предишните дейности не са изоставени и всяка от тях е подкрепяна от външни влиятелни групи и вътрешни фракции: потребители на дървен материал, природозащитници, собственици на жилища, предприемачи, млади хора, които търсят временна работа като пожарникари. Конгресът възстановява прекия си контрол над продажбите на земя, който през 1905 г. Пинчо успява да отмени. Причина не са старите корупционни практики, пример за които е аферата „Балинджър“ през 1908 г., довела до уволнението на Пинчо от президента Тафт, а по – скоро възлагането на законодателни правомощия, които принуждават Службата по горите да преследва различни, често противоположни цели. Така например защитата на собствеността на все по – големия брой собственици на жилища в зони в непосредствена близост до дива природа не позволява прилагането на желаната от природозащитниците политика „нека да гори“. Това, което е полезно за жизнеспособността на горите, е вредно за собствениците на жилища и всяка от страните използва контактите си в Конгреса и съдилищата, за да упражнява натиск върху Службата в полза на собствените си интереси.

Създадената от Пинчо малобройна сплотена агенция, чиито достойнства Хърбърт Кауфман изтъква в „Лесничеят“[82], бавно и постепенно прераства в огромна балканизирана[83] администрация. Тя започва да страда от типичните недостатъци на държавните агенции: нейните служители са по – заинтересовани от защитата на своите бюджети и работни места, отколкото от ефективното изпълнение на служебните задължения. Те се придържат към старите си дейности, независимо че науката и обществото се променят. По примера на Пинчо мнозина служители търсят подкрепата на различни влиятелни групи в защита на своята автономия, но при липсата на ясни и последователни пълномощия в края на краищата Службата става заложник на интересите на своите клиенти.

За съжаление, Службата по горите на САЩ не е изолиран случай на политически упадък. Много са доказателствата, привеждани от специалисти в сферата на държавната администрация, за общо и неотклонно влошаване на американското управление в продължение на последните десетилетия. По думите на Пол Лайт: „Федералното правителство е последното предпочитано място от [млади хора, които искат да] променят нещата“, а според Патриша Инграм и Дейвид Розенблум федералните служби са в процес на „разлагане“ от 70 – те години на миналия век. Този извод подкрепят и докладите на двете комисии „Волкър“ от 1989 и 2003 г.

Много американци смятат, че през последните десетилетия размерът на държавния апарат на САЩ неотклонно се разраства. Това е вярно само отчасти: обхватът от дейности, за които отговаря държавното управление – от ограничаването на детската бедност до борбата с тероризма, – драстично се е разширил. В същия момент броят на държавните служители от края на Втората световна война се запазва приблизително 2 250 000 души, подлагани на периодични съкращения, така че през 2005 г. наброяват около 1, 8 милиона. Разраснали са се редица публични органи, които изпълняват обществени функции извън държавното управление, както и цяла армия от изпълнители, които извършват всевъзможни дейности – от предоставянето на кетъринг услуги до защита на дипломати и поддържане на компютърните системи на Агенцията за национална сигурност.

Бюрокрацията на САЩ се е отклонила в извънредно много отношения от веберианския идеал за енергична и ефективна организация от служители, избрани благодарение на своите способности и познания. Системата е престанала да бъде меритократична. След двете войни в Близкия изток половината от назначените на държавна служба са ветерани, като голяма част от тях са с увреждания. Независимо че причината за това решение на Конгреса е разбираема, повечето корпорации не биха избрали подобен подход за наемане на своя персонал. Изводите от проучванията в областта на федералните служби са силно обезпокоителни. Според Лайт: „Федералните служители са по – мотивирани от своето заплащане, отколкото от мисията, на която са се посветили, заплатите им са много по – ниски от тези в частния и нестопанския сектор, дейността им е затруднена от липсата на ресурси, недоволни са от възнагражденията за добре свършената работа и от липсата на последствия при некачествена работа и нямат доверие на собствените си организации.“

Според Националната комисия за държавната служба от 2003 г.: „Постъпващите на държавна служба често се озовават в лабиринт от правила и норми, които възпрепятстват тяхното личностно развитие и задушават креативността им. Най – добрите са нископлатени, а най – посредствените – високоплатени. „ Управленската работа се основава преди всичко на нравствени мотиви, а не е свързана единствено с материалните интереси, но според същите проучвания много по – вероятно е млади специалисти, които биха желали да служат в полза на обществените интереси, да предпочетат да работят в неправителствения сектор, отколкото в държавната администрация. В едно проучване на въпроса как се справят техните организации с незадоволителното изпълнение на служебните задължения, само 9% от анкетираните отговарят „много добре“, а 67% отговарят „не твърде добре“ или „зле“. Тези тенденции се засилват през първите десетилетия на настоящия век.

Проблемите на Службата но горите са незначителен пример за всеобщия феномен на политическия упадък. С течение на времето политическите институции търпят развитие, но преживяват и политически упадък. Проблемът не намира решение с просперирането и демократизирането на обществата. Всъщност самата демокрация може да е източник на упадъка.

Повечето от най – известните произведения за упадъка на автори като Освалд Шпенглер, Арнолд Тойнби, Пол Кенеди и Джаред Даймънд насочват вниманието си върху упадъка на цели общества и цивилизации. Възможно е съществуването на общи процеси на цивилизационен упадък, но лично аз сериозно се съмнявам, че въз основа на отделните примери би могло да се формулира нещо като универсален закон на социалното поведение. Този тип упадък, който разглеждам, е свързан с функционирането на конкретни институции и би могъл да е или да не е свързан с по – всеобхватни системни или цивилизационни процеси. Възможно е също така дадена институция да претърпи упадък, а другите да запазят своята ефективност.

Самюъл Хънтингтън използва термина „политически упадък“, за да обясни политическата нестабилност в много от новите независими държави след Втората световна война. В резултат на настъпилите внезапни промени традиционните политически системи по целия свят се разпадат. Хънтингтън твърди, че с течение на времето социално – икономическата модернизация води до мобилизирането на нови социални групи, чието политическо участие не може да бъде съгласувано от съществуващите политически институции. По този начин източник на политическия упадък е неспособността на институциите да се приспособят към променящите се обстоятелства, и по – конкретно към възникването на нови социални групи и техните политически изисквания.

Така че политическият упадък в много отношения е необходим за политическото развитие: старото трябва да се разруши, за да даде път на новото. Този преход обаче може да бъде изключително хаотичен и насилствен. Няма гаранции, че с течение на времето политическите институции ще се приспособят към новите условия мирно и ефективно.

Можем да използваме този модел като отправна точка за едно по – широко разбиране на политическия упадък. Според Хънтингтън институциите са „стабилни повтарящи се модели на поведение“, чиято най – важна функция е да благоприятстват извършването на колективни действия. Без ясни и утвърдени правила ще се наложи постоянно да предоговаряме взаимоотношенията си. Съдържанието на тези правила е различно в различните общества и се променя с течение на времето. Самата способност да се формулират правила е генетично заложена в човешкия мозък и се развива в продължение на вековете социален живот.

Хората може да съблюдават институционалните ограничения заради собствените си интереси. Но нашата човешка природа ни предразполага емоционално да съблюдаваме правила и норми независимо от тяхната рационалност. Понякога съблюдаването на правила се обуславя от религиозни убеждения, а в други случаи просто защото са наложени от традициите. Ние инстинктивно сме конформисти и се съобразяваме с поведението на хората около нас като ориентир за собственото ни поведение. Огромната стабилност на съобразеното с нормите поведение позволява изграждането на устойчиви институции, благодарение на които човешките общества постигат нива на социално сътрудничество, непостижими за други животински видове.

Но именно стабилността на институциите е източник на политически упадък. Институциите са създадени, за да отговорят на дадени нужди при специфични обстоятелства. Но същите тези обстоятелства се променят. Описаният от Хънтингтън тип социална мобилизация е само една от възможните промени на условията, която да причини дисфункция. Друга е промяната на околната среда – някои антрополози предполагат, че упадъкът на майската цивилизация и индианските култури в американския Югозапад са свързани с климатични промени.

Институциите не успяват да се адаптират към променящите се обстоятелства по различни причини. Първата е когнитивна. Човешките същества съблюдават институционални правила поради не напълно рационални причини. Според някои социолози и антрополози различните религиозни правила са рационално обусловени от различни функционални потребности като регулиране на сексуалността и възпроизводството, изискванията за прехвърляне на собственост, организирането за военни действия и т. н. Но ревностно вярващите няма да се откажат от своите религиозни убеждения, ако им представите доказателства, че те са погрешни или водят до лоши последици. Подобна когнитивна ригидност характеризира не само религиозните убеждения. Всеки си изгражда и използва общи мисловни модели за начина, по който функционира светът, и се придържа към тях, изправен пред доказателства, които ги опровергават. Това се отнася както за марксизма – една несъмнено светска и „научна“ доктрина, – така и за съвременната неокласическа икономика. Ярък пример за това е убедеността на Службата по горите на САЩ, че притежава „научни“ познания за управлението на горите, което я мотивира да продължава да гаси горските пожари независимо от нарастващия брой доказателства, че това подкопава собствената ѝ политика за устойчиво стопанисване на горите.

Втората важна причина, поради която институциите не успяват да се адаптират, е ролята на елитите или утвърдените политически играчи в рамките на политическата система. Политическите институции се развиват с възникването на нови социални групи, които заплашват съществуващото равновесие. При успешно институционално развитие правилата на системата се променят и доскорошните изключени от системата участници стават определящи фактори. Те стават участници в новата система и действат в защита на новото статукво. Те получават възможност да се възползват от достъпа си до информация и ресурси, за да манипулират правилата в своя полза. През първото десетилетие на миналия век новите класифицирани (въз основа на заслуги) държавни служители благодарение на закона „Пендълтън“ започват незабавно да се обединяват в профсъюзи, за да защитят своите работни места и привилегии. Това е защитна мярка не само срещу корумпирани политици, но и срещу началници, които изискват по – добра работа и отчетност.

Съвременните държавни институции, които би трябвало да са неперсонални, дори и да не са демократични, са особено уязвими за т.нар. от мен „репатримониализация“. Вече коментирах, че естествената човешка социабилност се основава на принципите на родствения подбор и реципрочния алтруизъм – облагодетелстване на семейството или на приятелите, с които обменяме услуги. Съвременните институции изискват хората да работят в разрез с природните инстинкти. При отсъствието на силни институционални стимули групите, които имат влияние в дадена политическа система, използват своите позиции за облагодетелстване на приятелите и семействата си и по този начин подкопават неперсоналността на държавата. Колкото по – силни са групите, с толкова по – големи възможности разполагат. Този процес на лишаване от неперсоналност е заболяване, от което страдат всички съвременни институции. (В предмодерните или патримониални институции този проблем не съществува, тъй като от самото начало са лична собственост на приобщените).

В първия том на тази книга изреждам много примери на репатримониализация. След създаването на първата модерна държава в Китай през III хил. пр. н. е. в края на Късната династия Хан държавата попада под контрола на елитни семейни мрежи, чието господство се запазва и след възстановяването на централизираната държава по време на династиите Суй и Тан през XVII и XVIII в. Степента на неперсоналност в династията Хан е възстановена едва през периода на Северен Сун в XI в.. По същия начин мамелюкските роби войници, които се легитимират чрез защитата на Египет и Сирия от монголите и кръстоносците, се превръщат в привилегирован елит. Всъщност през последните години на династията старите мамелюци контролират елитни клиентелистки мрежи, предназначени да блокират възхода на младите колеги. Това в съчетание с пренебрежението им към нови технологии като огнестрелните оръжия е причина за завладяването им от османците и рухването на Мамелюкската държава. И накрая, от края на XVII в. френската държава при Стария режим постепенно се разпродава на богатите елити. Властта на продажните държавни служители възпрепятства модернизацията на държавата и реформите стават възможни едва след като революцията ги отстранява насилствено.

Демокрацията, и по – специално Мадисъновата версия на демокрация, залегнала в Конституцията на САЩ, на теория би трябвало да ограничи опасността от установяването на контрол от страна на елита чрез предотвратяване на възникването на доминираща фракция, която да използва политическата си власт за налагане на диктатура. Това се постига чрез разпределяне на властта между различните конкурентни власти и насърчаване на конкуренцията между различни интереси в огромната и многообразна страна. Вместо да се опитва да контролира тези фракции (или както бихме казали днес, икономически групировки), Мадисън е убеден, че техният брой и разнообразие са гаранция за защита на свободата на индивидите. Ако дадена групировка се домогне до прекалено влияние в условията на демокрация и злоупотреби с положението си, застрашените от нея групи биха могли да се организират, за да я неутрализират.

Но макар демократичните механизми да позволяват властта на елитите да бъде контролирана, това рядко се осъществява на практика. Обикновено елитите разполагат с абсолютен достъп до ресурси и информация, които използват в защита на своите интереси. Редовите гласоподаватели няма как да им се разсърдят, че крадат парите им, тъй като не разполагат с информация, че това се случва. Когнитивната ригидност може да възпрепятства и мобилизирането на социалните групи в защита на собствените им интерес. В Съединените щати много избиратели от работническата класа подкрепят кандидати, които обещават да намалят данъците на богатите, независимо че това накърнява собствените им икономически интереси. Правят го с убеждението, че подобни политики ще стимулират икономическия растеж, което в крайна сметка ще облагодетелства и тях, или ще позволят самофинансиране на бюджетния дефицит на държавата. Тази теория се оказва удивително устойчива въпреки всички доказателства, че е несъстоятелна.

Освен това различните групи имат различни възможности да се организират в защита на своите интереси. Производителите на захар и царевица са съсредоточени в определени географски райони и вниманието им е насочено върху цените на техните продукти за разлика от обикновените потребители и данъкоплатци, които са разпръснати из цялата страна и за които цените на тези стоки са малка част от разходите им. Това, както и институционални правила, които често облагодетелстват подобни бизнес интереси (например поради факта, че Флорида и Айова, където се отглеждат захар и царевица, са от т.нар. колебаещи се щати при президентски избори), позволяват на тези групи да оказват силно влияние върху селскостопанската политика. Друг пример са групите на средната класа, които обикновено много по – успешно от бедните защитават своите интереси като намаляването на лихвите по ипотечни кредити. Това значително улеснява защитата на универсални права като социалното и здравното осигуряване с политически средства в сравнение с програми, насочени само към бедните.

В последна сметка либералната демокрация почти винаги се свързва с пазарната икономика, която произвежда победители и губещи и увеличава т.нар. от Джеймс Мадисън „различни и неравни способи за придобиване на собственост“. Този тип икономическо неравенство само по себе си не е нещо лошо, доколкото стимулира иновациите и растежа и когато се случва при условия на сравнително равен достъп до икономическата система. Но се превръща в сериозен проблем, когато икономическите победители се стремят да преобразуват богатството си в непропорционално голямо политическо влияние. Те могат да го постигнат чрез подкупване на законодатели и бюрократи или пък, което е много по – опасно, чрез подмяна на институционалните правила в своя полза, като блокират конкуренция на пазари, които контролират. Държави като Япония, Бразилия и Съединените щати използват опасения по отношение на безопасността и околната среда, за да могат ефективно да защитават своите местни производители. Равнопоставеността все повече е в тяхна изгода.

Упадъкът на американските политически институции не е равнозначен на феномена обществен или цивилизационен упадък, който е изключително политизирана тема в дискурса за Америка. Превъзходството на Америка никога не е било свързано с качеството на нейното управление и частният сектор винаги е бил по – иновативен и по – жизнеспособен. Дори когато качеството на управлението се влошава, се разкриват нови възможности в сектори като добива на шистов газ или биотехнологиите, които са в основата на един бъдещ икономически растеж. Политическият упадък в този случай просто означава, че много американски политически институции функционират неправилно, а комбинацията от интелектуална ригидност и разрастващата се власт на утвърдените политически играчи не позволява осъществяване на реформи. Институционална реформа се осъществява изключително трудно и не съществуват гаранции, че тя няма да причини сериозна дезинтеграция на политическата система.

Много политически институции в САЩ преживяват упадък. Не става дума за общ упадък на американското общество и цивилизация, макар че тази тема е изключително политизирана в дискурса за Америка. В случая под политически упадък се има предвид просто че конкретен политически процес, а понякога и отделна държавна институция не работи или не се справя със задълженията си. Това е резултат от интелектуалната изостаналост и нарастващото влияние на бетонирали позициите си политици, пречещи на реформите и възстановяването на баланса. То не означава, че Америка безвъзвратно е поела по пътя на упадъка и разложението или че нейната мощ и влияние по отношение на другите държави задължително ще отслабнат. В същото време реформирането на институциите е изключително трудна задача и няма гаранции, че ще бъде възможно, без да породи големи сътресения в политическата система на САЩ. Затова, макар че отслабването и крахът не са едно и също нещо, дискусиите по тези теми все пак са свързани помежду си.

32.ДЪРЖАВА НА СЪДИЛИЩАТА И ПАРТИИТЕ

Защо съдебната и законодателната власт продължават да играят извънредно голяма роля в управлението на САЩ ► Защо липсата на доверие в управлението е причина за разрешаването на административни спорове по съдебен път ► Защо предоставената на съдилищата власт намалява ефективността на държавното управление

Трите категории политически институции – държавата, върховенството на правото и демокрацията – намират олицетворение в трите власти на модерната либерална демокрация: изпълнителната, съдебната и законодателната. Заради своето традиционно недоверие към държавната власт Съединените щати винаги са акцентирали върху ограничаващата роля на съдебната и законодателната власт, придавайки им по – голямо значение, отколкото на изпълнителната, от гледна точка на своите институционални приоритети. В Глава 9 – 11 коментирам формулировката на Стивън Сковронек за американската политика през XIX в. като „държава на съдилища и партии“, в която управленски функции, за които в Европа отговаря административният апарат на изпълнителната власт, в САЩ са в ръцете на съдии и избрани представители. Изграждането на модерна централизирана меритократична бюрокрация, способна да упражнява административна юрисдикция върху цялата територия на страната, започва едва в края на 80 – те години на XIX в., а броят на класифицираните длъжности достига 80% едва по времето на Новия курс след повече от петдесет години.

Този преход към по – модерна административна държава се осъществява паралелно със съответния огромен ръст в размера (или това, което в Глава 2 наричам „обхват“) на управлението. Таблица 7 показва общите данъчни приходи като процент от БВП за избрана група от развити страни с течение на времето. Както става ясно от табл. 8, разходите нарастват по – бързо от приходите от данъци.

Голяма част от литературата за американското държавно строителство или „възхода на модерната административна държава“ в повечето случаи приема, че историята е еднопосочно движение, което не може да бъде обърнато в противоположната посока. Това потвърждава и разрастването на обхвата на управлението. Таблица 7 сочи, че общото равнище на данъците продължава да расте от 70 – те години на миналия век въпреки революциите на Рейгън и Тачър в Съединените щати и Обединеното кралство и въпреки усилията на тези лидери да обърнат тенденцията на растежа на държавния сектор. За успокоение на прогресивните сили и за ужас на консерваторите, демонтирането на „голямата държава“ е много трудно.

Насочвайки вниманието си единствено върху САЩ, очевидното необратимо увеличаване на обхвата на управлението през XX в. прикрива значителното влошаване на неговото качество (или това, което наричам „мощта“ на държавата в Глава 2). Това влошаване от своя страна затруднява контролирането на фискалния дефицит. Много е трудно да се реши проблемът с количеството или обхвата, ако не се реши проблемът за качеството или мощта. Казано с по – обикновени думи, американската система за сдържания и противотежести затруднява вземането на решения в сравнение с други демокрации с различни институционални договорености. В миналото това води до забавяне на растежа на американската социална държава. Но тромавият процес значително затруднява и ограничаването на държавата. Извършването на най – важната за всяка политическа система функция на отговорно планиране на бюджета е затруднено, ако тези процеси не бъдат рационализирани по някакъв начин и ако политиките не бъдат провеждани по – ефективно.

Упадъкът на качеството на американското държавно управление се корени във факта, че в някои отношения Съединените щати отново се превръщат в държава на „съдилища и партии“ – съдилищата и законодателните органи все повече узурпират пълномощията на изпълнителната власт, поради което функционирането на правителството става все по – непоследователно и неефективно. Прехвърлянето в сферата на съдебната власт на функции, които в други развити демокрации са прерогатив на административната бюрокрация, води до разрастване на скъпоструващото съдопроизводство, забавяне на процеса на вземане на решения и изключително непоследователно прилагане на законите. Вместо да ограничават държавната власт, съдилищата са се превърнали в алтернативен инструмент за нейното разширяване.

Подобна узурпация съществува и от страна на Конгреса. Влиятелните групи, загубили възможността да корумпират директно законодателната власт и да „подхранват“ клиентелистки мрежи, откриват нови, съвършено законни начини за упражняване на контрол над законодателите. Тези групи упражняват непропорционално за своя социален статус влияние, деформират данъчната система и разходите и повишават общите нива на дефицита благодарение на способността си да манипулират бюджета в своя собствена полза. Те влошават и качеството на публичната администрация в резултат на многото и често противоречиви разпоредби, които принуждават Конгреса да подкрепи. Всичко това води до криза на представителността, тъй като обикновените хора разбират, че тяхното уж демократично правителство не защитава техните интереси, а е заложник на различни сенчести елити. Парадоксът е, че тази криза на представителността възниква отчасти в резултат на реформи, замислени да направят системата по – демократична.

Както узурпацията на пълномощията на изпълнителната власт от съдебната система, така и разрастващата се намеса на влиятелните групи подкопават доверието на гражданите в държавата. Постепенно това недоверие започва да подкопава устоите на държавността, пораждайки все повече изисквания за контрол и ограничаване на правомощията на администрацията, което най – свой ред влошава качеството и ефективността на управлението. Същото това недоверие е причина Конгресът да налага нови и често противоречиви разпореждания на изпълнителната власт, които се оказват трудни, ако не и невъзможни за изпълнение. И двата процеса водят до ограничаване на автономията на бюрокрацията, което на свой ред води до неефективно, ограничавано от безброй правила, непоследователно и невъзприемчиво към иновации управление. Обикновените хора насочват обвиненията си към бюрократите за възникването на всички тези проблеми, сякаш на тях им е приятно, че са принудени да съблюдават толкова много и подробни правила, съдебни решения и предписания, налагани им от съдилищата и законодателните органи, над които не упражняват никакъв контрол. Проблемът на американското държавно управление се корени по – скоро в цялостната система, която предоставя административна власт на съдилищата и политическите партии.

Проблемите на американското държавно управление възникват от структурния дисбаланс между силата и компетентността на държавата, от една страна, и институциите, чието предназначение е да я ограничават, от друга. Накратко, правото и „демокрацията“ далеч превишават капацитета на американската държавност.

Един от най – великите повратни моменти в американската история през XX в. е решението на Върховния съд от 1954 г. по делото „Браун срещу Комисията по образованието“, с което се обявява за противоконституционно съдебното решение от XIX в. по делото „Плеси срещу Фъргюсън“, което е в подкрепа на расовата сегрегация. Това решение дава началото на движението за граждански права, което през следващите десет години успява да премахне формалните прегради по пътя към расово равенство и гарантира правата на афроамериканците и другите малцинства. Използването на съдилищата за утвърждаване на новите социални правила става модел за подражание за участниците в много обществени движения от края на XX в. като защитата на околната среда, правата на жените, сигурността на потребителите и еднополовите бракове.

Това забележително събитие е толкова добре познато на американците, че те едва ли осъзнават колко странен е начинът, по който е осъществена тази социална промяна. Инициатор на делото „Браун“ е частната доброволческа Национална асоциация за съдействие на прогреса на цветнокожото население, която завежда дело по групов иск срещу Комисията по образованието на Топика, Канзас, от името на малобройна група чернокожи родители и техните деца. С подобна инициатива би могла да се ангажира само частна организация, тъй като властите в южните щати са контролирани от привърженици на сегрегацията. Националната асоциация за съдействие на прогреса на цветнокожото население многократно обжалва съдебните решения и делото стига до Върховния съд, където неин адвокат е бъдещият съдия на Върховния съд Търгуд Маршал. Една от най – важните промени в американската обществена политика е осъществена не чрез гласуване в Конгреса, който е представител на целия американски народ, а защото частни лица водят дела, за да променят съществуващите правила. Последвалите промени като закона за гражданските права или закона за избирателните права са резултат от действията на Конгреса. Но дори в тези случаи прилагането на националното законодателство се осъществява с решения на съда по инициатива на частни организации, които разполагат с процесуална легитимация да съдят държавата.

Нито една друга либерална демокрация не действа по този начин. През втората половина на XX в. всички европейски държави минават през подобен процес на промени в правния статут на расовите и етническите малцинства, жените и хомосексуалните. Във Великобритания, Франция и Германия обаче тези резултати са постигнати не по съдебен ред, а от съответните министерства на правосъдието с подкрепата на парламентарно мнозинство. Промените в законодателството нерядко са резултат от обществен натиск от страна на социални групи и медии, но ги осъществява самата власт, а не частни организации чрез съдебни процедури.

Корените на този американски подход могат да се открият в историческата последователност на развитие на трите институции. Във Великобритания, Франция и Германия първоначално възниква правото, после модерната държава и едва накрая демокрацията. За разлика от това в модела на развитие на Съединените щати от самото начало е наложена дълбоката традиция на британското Общо право, последвано от демокрацията и едва по – късно от модерната държава. Макар последната от тези институции да е въведена през Прогресивната ера и периода на Новия курс, американската държава винаги е била по – слаба и е разполагала с по – малко възможности, отколкото държавите в Европа и Азия. По – важното е, че още от самото начало американската политическа култура се основава на недоверие към изпълнителната власт, поради което функции, рутинно изпълнявани от административните власти в други страни, в Съединените щати се разпределят между съдилищата и законодателната власт.

По време на Прогресивната ера и периода на Новия курс реформаторите се опитват да изградят административна държава по европейски модел. Това поражда остър конфликт с консервативните съдилища по това време, чиято кулминация са усилията на администрацията на Рузвелт да напълни Върховния съд със свои хора и последвалата бурна реакция, която я принуждава да отстъпи. В средата на миналия век някои по – сервилни съдилища позволяват разрастването на административния апарат. Но американците си остават крайно подозрителни към „голямото правителство“ и новите федерални агенции. Недоверието към властта не е монопол на консерваторите. Мнозина левичари са обезпокоени, че националните институции обслужват могъщи корпоративни интереси, както и от неограничените правомощия на правителството в името на националната сигурност и предпочитат да постигат политическите си цели чрез обществен натиск и по съдебен път.

Тези развития са причина за възникването на т.нар.. от историка Робърт Кейган „власт на съдилищата“. Юристите винаги са играли прекалено голяма роля в американския обществен живот но тази роля нараства неимоверно по време на бурния период на социални промени през 60 – те и 70 – те години на миналия век. В този момент Конгресът приема над двайсет важни закона, свързани с гражданските права и защитата на околната среда като безопасността на продуктите, премахване на токсичните отпадъци, частните пенсионни фондове и трудовата безопасност и хигиена. Това е колосално разширяване на регулаторните функции на държавата, чиито основи са поставени през Прогресивната ера и периода на Новия курс, промяна, от която американският бизнес и консерваторите непрекъснато се оплакват.

Но това, което прави системата толкова тромава, не са регулациите сами по себе си, а юридическите формалности, чрез които функционира. Конгресът разпорежда създаването на голям брой федерални агенции като Комисията за равни възможности за труд, Агенцията за опазване на околната среда, Управлението за безопасност и хигиена на труда и т.н., но не им делегира ясни пълномощия за създаване на правила и тяхното съблюдаване, с каквито разполагат държавните институции в Европа и Япония. Отговорността за съблюдаването и прилагането на законите е възложена на съдилищата. Конгресът съзнателно насърчава разширяването на съдопроизводството, като увеличава броя на страните, които имат право да водят дела.

Политологът Р. Шеп Мелник описва начина, по който федералните съдилища променят чл. 7 от Закона за гражданските права от 1964 г., „превръщайки един слаб закон, поставящ в центъра на вниманието преднамерената дискриминация, в категорично разпореждане да се търсят компенсации за дискриминация в миналото“. Вместо да предоставят на федералните служители достатъчно пълномощия в сферата на правоприлагането, „главната цел на републиканските сенатори... е приватизирането на функциите на обвинението. Това позволи въпросният чл. 7 да се прилага при частните искове, създавайки механизъм, който с течение на времето стана причина за завеждането на огромно количество частни съдебни искове“. Броят на частните изпълнителни дела нараства от под 100 за година в края на 60 – те до 10 000 през 80 – те и над 22 000 през 90 – те години на миналия век. Разноските за адвокатски услуги нарастват шест пъти през същия период. При това рязко скачат не само преките разходи за съдебни процеси, но и разходите, свързани с мудното съдопроизводство и несигурните резултати от водените дела.

По този начин конфликти, които в Швеция или Япония биха намерили решение в хода на спокойни консултации между заинтересованите страни с посредничеството на администрацията, американската правна система превръща в същински съдебни битки. Това поражда редица неблагоприятни последици за публичната администрация и утвърждава система, която по думите на Шон Фаранг се характеризира с „несигурност, сложни процедури, некомпетентност, неприключване на делата и големи разходи“. Изолирането на администрацията от правоприлагането значително намалява отговорността на системата. В европейската парламентарна система всяко ново правило или разпореждане на бюрокрацията се подлага на щателна проверка и обсъждане и може да бъде променено чрез политически действия на следващите избори. В Съединените щати политиката се прави на парче чрез тясно специализиран и изключително непрозрачен процес от съдии, които често не се избират, а са назначени пожизнено.

Огромните възможности за водене на съдебни дела осигуряват достъп до съдопроизводството, а следователно и власт на редица лишени дотогава от тях групи от населението като афроамериканците. Именно поради тази причина мнозина от прогресивната левица толкова ревностно защитават съдопроизводството и правото на водене на дела. Всичко това обаче е свързано с огромни разходи за сметка на качеството на публичните политики. Кейган посочва примера с драгирането на дъното на пристанището Оукланд. През 70 – те години на миналия век пристанищните власти планират драгиране на дъното, тъй като очакват нов, по – голям клас контейнеровози да влязат в експлоатация. Планът трябва да бъде утвърден от редица държавни институции като инженерните войски на САЩ, Управлението за лов и риболов, Националната служба за морски риболов, Агенцията за защита на околната среда и съответните ведомства на щата Калифорния. Срещу различните алтернативни варианти за местата, където да бъдат изхвърлени токсичните материали от дъното на пристанището, се водят дела и всеки следващ план е свързан с безкрайно протакане и все по – големи разходи. Агенцията за защита на околната среда се оттегля в отбранителна позиция. Окончателният план за пристъпване към драгиране влиза в сила едва през 1994 г., а разходите многократно надхвърлят първоначалните изчисления.

Безброй са подобните примери в най – различни сфери от дейността на американското правителство. Много от вече коментираните проблеми на Службата по горите са свързани с начина, но който нейните решения могат да бъдат оспорвани със задна дата чрез съдебната система. Това е причината за абсолютното прекратяване на изсичането на горите в земите под юрисдикцията на Службата по горите и Бюрото на управление в Тихоокеанския северозапад в началото на 90 – те години на миналия век заради застрашената петниста сова съгласно Закона за застрашените видове.

Използването на съдилищата като инструмент за принудително налагане на съблюдаването на закона ги превръща от механизъм за контролиране на държавата в средство за огромно разрастване на нейната власт. Пример за това са програмите за специално образование за деца с увреждания и деца инвалиди, разходите по които от средата на 70 – те години се увеличават неимоверно в резултат на утвърдените от Конгреса обширни правомощия през 1974 г. Те от своя страна са гласувани въз основа на решенията на федералните окръжни съдилища, че децата със специфични нужди имат „права“, които трудно могат да се сравняват с други публични блага и за които е трудно да се формулират критерии по принципа „разходи – ползи“. Плюс това Конгресът упълномощава съдилищата да тълкуват тези правомощия и да контролират тяхното прилагане, независимо че те са изключително неспособни да функционират в рамките на бюджетни ограничения и да правят сложни политически компромиси. Резултатът е, че все по – големи суми от оскъдните средства за образование се изразходват за програмите за специално образование в училища по цялата страна.

Решението на този проблем не са задължително препоръчваното от мнозина консерватори и Либертарианци преустановяване на държавното регулиране и закриване на държавната бюрокрация. Задължения на държавното управление като регулирането на токсичните отпадъци и защитата на околната среда са изключително важни и частният пазар не е в състояние да се справи с тях със собствените си механизми. Консерваторите често не си дават сметка, че именно недоверието към държавата принуждава американската система да прибягва до далеч по – неефективния подход на регулации въз основа на съдебни решения за разлика от демокрациите със силна изпълнителна власт.

Но американските прогресисти и либерали са съучастници във възникването на тази система. И едните, и другите изпитват недоверие към администрации, позволили училищната сегрегация в южните щати или контролирани от интересите на едрия бизнес, и, разочаровани от неефективността на законодателите, енергично подкрепят участието на неизбрани от никого съдии в социалната политика.

Този децентрализиран, основаващ се на съдопроизводството подход към административното управление е тясно свързан с друга отличителна черта на американската политическа система – нейната зависимост от влиянието на различни влиятелни групи, които постигат своите цели, като използват съдебната система да съдят директно правителството. Но те разполагат и с друг, много по – мощен канал за въздействие, който притежава далеч по – големи правомощия и ресурси: американския Конгрес.

33. КОНГРЕСЪТ И РЕПАТРИМОНИАЛИЗАЦИЯТА НА АМЕРИКАНСКАТА ПОЛИТИКА

Защо клиентелизмът на XIX в. е заменен с реципрочност на влиятелните групи ► Как влиятелните групи влияят върху качеството на публичните политики ► Добро или лошо влияние оказват влиятелните групи върху демокрацията ► Репатримониализация на американската държава

Както вече видяхме, през по – голямата част от XIX в. американската политика е изцяло клиентелистка. Политиците мобилизират подкрепата на избирателите, обещавайки им индивидуални привилегии, понякога под формата на дребни услуги или директни парични плащания, но най – често чрез предложения за работа в държавни учреждения на федерално, щатско и общинско ниво. Тези възможности за раздаване на клиентелистки услуги водят до сериозни последици по отношение на официалната корупция, при която политически лидери и членове на Конгреса се облагодетелстват от ресурсите, които контролират.

Тези форми на клиентелизъм и корупция до голяма степен са преустановени в резултат на движението за реформиране на публичната администрация, описано в Глава 10 и 11, и с увереност може да се каже, че нито една от тях не е най – голямата заплаха за съвременната американска политическа система. Макар всяка нова администрация да прави над четири хиляди политически назначения във федералното правителство – далеч повече, отколкото във всяка друга напреднала демокрация, – политическите партии вече не участват в бизнеса на разпределение на дребни държавни служби на своите лоялни поддръжници. Има, разбира се, отделни драстични случаи на откровена корупция като например тези, довели до осъждането на калифорнийския конгресмен Ранди Дюк Кънингам през 2006 г. [84] и на губернатора на Илиной Род Благоевич[85] през 2011 г. Но правилата срещу този вид корупция са толкова всеобхватни и строги, особено по отношение на разкриване на информация и конфликти на интереси, че мнозина висококвалифицирани специалисти не предпочитат назначения на държавна служба.

РЕЦИПРОЧЕН АЛТРУИЗЪМ

За съжаление, търговията на политическо влияние срещу заплащане отново е масова практика в американската политика, този път под изцяло законна и много по – трудна за изкореняване форма. Американското законодателство определя криминализирания подкуп като сделка, в която политик и частна страна недвусмислено се договарят за взаимен обмен на услуги. Но законът не се занимава с т.нар. от биолозите реципрочен алтруизъм, или това, което един антрополог би нарекъл размяна на подаръци. При взаимоотношенията въз основа на реципрочен алтруизъм едно лице предоставя облага на друго без изричното очакване, че то незабавно ще отговори с ответна услуга, както при пазарна сделка. Всъщност, ако един човек направи подарък на друг и поиска от него ответен подарък, получателят на подаръка би могъл да се почувства обиден и да го откаже. При размяна на подаръци получателят се чувства морално задължен да върне услугата в друг момент и на друго място. Законът забранява предлагането на подкуп само под формата на пазарна сделка, но не и под формата на размяна на услуги и именно на това се крепи американската лобистка индустрия.

Вече коментирах, че родственият подбор и реципрочният алтруизъм са два естествени модела на човешка социабилност. Те не са придобити поведения, а са генетично закодирани в мозъка и емоциите ни. Във всяка култура човек, който получава подарък от друг член на общността, се чувства морално задължен да му се отблагодари. Ранните държави са наричани патримониални, защото се разглеждат като лична собственост на владетеля, който раздава административни постове на своите роднини и приятели, които много често са воини, помогнали му да завладее дадена територия. Този тип държави са изградени въз основата на тези естествени модели на човешка социабилност.

Съвременните държави създават строги правила и стимули за превъзмогване на системата на облагодетелстване на семейството и приятелите. Това се постига чрез конкурсни изпити за назначаване на държавна длъжност, преценка на компетентността, правила по отношение на конфликтите на интереси и антикорупционни закони. Но естествените модели на човешка социабилност са толкова могъщи, че постоянно се завръщат, както пословичният крадец, който се опитва да влезе през задния вход, прозорците и мазето, ако входната врата е заключена.

Подкрепям твърдението, че през втората половина на миналия век американската държава е репатримониализирана, както китайската държава през Късната династия Хан, мамелюкския режим през столетието преди османското нашествие или френската държава при Стария режим. Правилата, които ограничават откровения непотизъм, все още са достатъчно силни, за да предотвратят превръщането му в абсолютно утвърдена практика в американската политика, но не можем да не отбележим мощния импулс за изграждане на политически династии, примери за което са семействата Кенеди, Буш, Клинтън и т. н.

Реципрочният алтруизъм, от друга страна, е широкоразпространена практика във Вашингтон, окръг Колумбия, и е основно средство за корумпиране на представителите на държавната власт от страна на икономическите групировки. Както изтъква юристът Лорънс Лесиг, тези групировки са в състояние да упражняват влияние върху членовете на Конгреса по абсолютно законни начини като дарения, в отговор на които очакват неуточнени изрично ответни услуги. В други случаи конгресмен става инициатор на подобна размяна на подаръци, облагодетелстваща определена групировка, с надеждата да получи финансова подкрепа в предизборната си кампания. Подобна размяна не винаги става под формата на пари. Конгресмен, който е поканен на конференция в луксозен курорт по проблема за регулиране на пазара на извънборсовите деривати, ще изслуша много доклади по темата защо банковата индустрия не трябва да бъде контролирана, без да чуе сериозни алтернативни аргументи. По този начин политикът бива спечелен за каузата не с пари (макар че и в тези случаи се харчат сериозни суми), а с интелектуални аргументи и ще остане с положителни впечатления от защитаваната от представителите на съответната групировка позиция.

Бумът на икономически и лобистки групировки във Вашингтон е изумителен: през 1971 г. са регистрирани 175 лобистки фирми, които след десет години нарастват на 2500, а през 2013 г. над 12 000 регистрирани лобисти изразходват над 3, 2 млрд. щ. д. за една година. Отрицателните последици от тази дейност за американската публична политика са очевидни в множество области, една от които е данъчният кодекс. Икономистите са съгласни, че всички данъци ограничават способността на пазарите да разпределят ефективно ресурси, а неефективно данъчно облагане като унифицираното и предсказуемото позволява на бизнеса да планира и да прави инвестиции, като го заобикаля. Данъчният кодекс на САЩ е пълна противоположност. Макар номиналните ставки на корпоративния данък в Съединените щати да са много по – високи, отколкото в други развити страни, на практика много малко американски корпорации плащат данъци в такива размери, тъй като ползват специални облекчения и привилегии.

Когато Алексис дьо Токвил разказва, че представителите на стария елит във Франция преди революцията погрешно смятат привилегиите за свобода, има предвид покровителството от страна на държавната власт само по отношение на тях, а не за всички граждани. Съвременните американски елити разбират свободата като възможност да разполагат с привилегии.

Някои политически анализатори твърдят, че всички тези пари и дейности не са довели до съизмерими с желаните от лобистите промени в политиката, колкото и неправдоподобно да изглежда това предвид инвестираните суми. Често обаче целта на икономическите и лобистките групировки не е подкрепата на нови политики, а възпрепятстването на неблагоприятни за тях резултати, които са в интерес на обществото. В други случаи те допринасят за влошаване на ефективността на законодателството. Американският законодателен процес винаги е бил много по – фрагментарен, отколкото в страните с парламентарни системи и дисциплинирани партии. Бъркотията от конгресни комисии с припокриващи се правомощия често формулират многобройни и противоречащи си разпоредби като „трите различни предложения, които се основават на коренно различни теории по отношение на същността на проблема“ във Федералния закон за достъпни жилища от 1990 г., или разнопосочните разпоредби за прилагане на Закона за чистотата на атмосферния въздух. Този децентрализиран законодателен процес произвежда непоследователни закони и благоприятства намесата на влиятелни групи, които дори да не разполагат с достатъчно власт, за да оформят цялото законодателство, могат поне да защитават своите специфични интереси.

Законът за достъпното здравеопазване[86] на Барак Обама от 2010 г. например се превръща в нещо чудовищно по време на законодателния процес в резултат на всички отстъпки и странични плащания, които се налага да бъдат направени в полза на различните заинтересовани групи на лекарите, застрахователните компании, фармацевтичната промишленост и т. н. Самият законопроект наброява деветстотин страници[87], които малцина конгресмени са в състояние подробно да прегледат. В други случаи влиятелни групи успяват да блокират закони, които накърняват техните интереси. Най – простият и ефективен отговор на финансовата криза от 2008 – 2009 г., който би спестил непопулярното за данъкоплатците спасяване на крупните банки за тяхна сметка, беше приемането на закон, който Стриктно да определя размера на финансовите институции или драстично да повиши капиталовите изисквания, което би имало същият ефект. Ако съществуваше подобен лимит, поемащите необмислени рискове банки просто щяха да фалират, без да предизвикат системна криза и да се налага да бъдат спасявани. Както закона „Глас – Стийгъл“ по времето на Голямата депресия, и този закон би могъл да се вмести само в няколко страници. Но на дебатите в Конгреса за финансовото регулиране подобна възможност не е обсъждана сериозно. Вместо това са приети Реформата на Уолстрийт и законът „Дод – Франк“ за защита на правата на потребителите, които, макар и да са за предпочитане пред абсолютната липса на регулации, са стотици страници със закони и подробни правила, които ще струват огромни бъдещи разходи и на банките, и на потребителите. Вместо просто да се ограничи размерът на банките, е създаден Надзорният съвет за финансова стабилност, на който е възложена непосилната отговорност да контролира потенциално рискови институции, което в края на краищата не решава проблема с банки, които са прекалено големи, за да фалират. Макар че никога няма да открием безспорни улики за дарения от страна на банките за предизборните кампании на някои от гласувалите законите конгресмени, няма никакво съмнение, че легионите лобисти от банковия сектор са оказали значително влияние за блокиране на по – простото решение за раздробяване на големите банки или налагането на строги капиталови изисквания.

СТРАСТИ И ИНТЕРЕСИ

Повечето американци открито презират влиятелните групи и тяхната власт над Конгреса. Убеждението, че демократичният процес е опорочен и деформиран, се споделя от представителите в двата края на политическия спектър: както републиканците от „Чаеното парти“ вдясно, така и либералдемократите вляво са наясно, че икономическите групировки упражняват огромно политическо влияние, трупайки печалби на чужд гръб. В резултат на това доверието в Конгреса е спаднало до исторически ниски нива и подкрепата за него се измерва в двуцифрени числа.

Във „Възход и упадък на нациите“ икономистът Мансър Олсън използва един от най – известните аргументи относно вредното влияние на политиката на влиятелните групи върху икономическия растеж, а следователно и върху демокрацията. Коментирайки продължителния икономически упадък на Великобритания през целия XX в, Олсън стига да заключението, че в периоди на мир и стабилност демократичните общества са предразположени към възникването на все по – голям брой влиятелни групи. Вместо да се ангажират със създаващи блага икономически дейности, тези групи се възползват от политическата система, за да извличат всевъзможни облаги и привилегии за себе си. Тези облаги и привилегии са непродуктивни и са за сметка на обществото. Но широката общественост има проблеми по отношение на колективните действия и не може да се организира толкова ефективно, колкото, да речем, банковата индустрия или производителите на царевица, за да защити своите интереси. Резултатът е продължително и непрестанно отклоняване на енергия за дейности, целящи извличането на облаги, процес, който може да бъде спрян само от някакво мощно сътресение като избухването на война или революция.

Целите на влиятелните групи са пълна противоположност на тези на гражданското общество, или т.нар. доброволни сдружения в подкрепа на демокрацията. В „Демокрацията в Америка“ Алексис дьо Токвил изтъква, че американците са силно предразположени към организирането на частни общества и организации, които според него представляват „демократична школа“, защото възпитават хората да се обединяват за постигането на различни обществени цели. Хората сами по себе си са слаби и само ако успеят да се обединят в името на общи цели, биха могли да се противопоставят на тиранични правителства. Подобни аргументи привежда и Робърт Пътнам, според когото тъкмо тази предразположеност към самоорганизация – „социалният капитал“ – е благоприятна за демокрацията, но и застрашена през втората половина на миналия век.

Бащата – основател Джеймс Мадисън има сравнително благоприятно мнение за влиятелните групи. Дори да не одобряваме домогванията на дадена група, според него наличието на най – различни групи е достатъчно условие да не се допусне доминацията на една – единствена група. Според политолога Тиодор Лоуи възгледите на плуралистичните политически теоретици[88] от средата на XX в. са сходни с тези на Мадисън: разнообразните влиятелни групи си взаимодействат, пораждайки определени обществени интереси, също както конкуренцията на свободния пазар генерира обществено благо благодарение на хората, които преследват своите частни интереси. Опитите на държавата да регулира този процес са неоправдани, тъй като липсват достатъчно основания за поставянето на „общественото благо“ над тесните интереси на отделните групи. В своето решение по делото „Бъкли срещу Валео“ и организацията Обединени граждани. Върховният съд на практика утвърждава благоприятното тълкуване на т.нар. от Лоуи „либерализъм на влиятелните групи“.

Как тогава можем да постигнем компромис между тези диаметрално противоположни гледни точки – че въпросните групи ерозират демокрацията и влошават икономическия растеж и в същия момент са необходимо условие за съществуването на здрава демокрация?

Най – очевидният начин е да се опитаме да разграничим „добрата“ организация на гражданското общество от „лошата“ влиятелна група. Първата, ако използваме терминологията на Албърт Хършман, се ръководи от страстите, а втората – от интересите. Първата може да е неправителствена организация като църковна група, която се бори за изграждането на жилища за бедните, или лобистка организация, която отстоява обществените интереси, защитавайки природната среда по крайбрежието. Втората пък може да бъде лобистка група, която защитава интересите на тютюневата промишленост или на големите банки, чиято единствена цел е гарантиране на максимални печалби за компаниите, които я поддържат. Робърт Пътнам се опитва да очертае разликата между малките сдружения, които разчитат на активното участие на своите членове, и „членските организации“, в които най – важно е плащането на членския внос.

За съжаление, подобно разграничаване не издържа сериозна критика. Само защото дадена група твърди, че защитава обществените интереси, съвсем не означава, че това наистина е вярно. Така например, ако организация на медици се застъпва за отпускане на повече средства за лекуване на определена болест, може всъщност да деформира обществените приоритети, отклонявайки средства, необходими за лекуване на други, по – разпространени и опасни заболявания, само защото е в състояние да упражни по – силно влияние върху общественото мнение. От друга страна, фактът, че една влиятелна група преследва користни цели, съвсем не означава, че претенциите ѝ са необосновани или че няма право на представителство в политическата система. Ако някое необмислено разпореждане сериозно уврежда даден промишлен отрасъл и заетите в него работници, те имат право да информират Конгреса. Всъщност обикновено лобистите разполагат с много точна информация за последствията от различни правителствени решения. В безкрайните битки между природозащитни организации и корпорации, претендиращите, че отстояват обществени интереси, природозащитници не винаги са прави по отношение на компромиса между устойчиво развитие, печалби и работни места, както нагледно демонстрира случаят с драгирането на пристанището на Оукланд.

Основният аргумент срещу повечето влиятелни групи е свързан с изкривената представа за тях. В книгата си „Полусуверенната нация“ Е. Е. Шатшнайдер твърди, че реалната демократична практика в Америка няма нищо общо с популярния имидж на САЩ като управление „на народа, от народа и за народа“. Той отбелязва, че политическите резултати рядко отговарят на предпочитанията на масите поради твърде ниското ниво на тяхното участие и на политическото им съзнание. Реалните решения се вземат от много по – малки групи от организирани хора с общи интереси. Подобен аргумент откриваме в произведенията на Мансър Олсън, който посочва, че не всички групи са еднакво способни да се самоорганизират за предприемане на определени колективни действия. В един от ранните си трудове „Логика на колективното действие“ той обяснява, че е много по – трудно да се организират големи, отколкото малки групи, тъй като големите групи, които предоставят облаги на всички свои членове, често пораждат паразитизъм. В една демокрация всички граждани (или поне голямата част от тях) могат да споделят общ дългосрочен интерес по отношение, да речем, на фискално отговорна бюджетна политика, но отделните американци осъзнават това много по – слабо от една влиятелна група, която ще получи субсидия или данъчно облекчение благодарение на бюджетната консолидация. Затова влиятелните групи, които си съперничат за влияние в Конгреса, не защитават интересите на целия американския народ, а на най – организираната и най – богата (което често е едно и също) прослойка от американското общество. Неслучайно интересите им почти винаги са в разрез с интересите на слабо организираните маси, които често са бедни, зле образовани и вегетират в периферията на обществото.

Политологът Морис Фиорина изтъква убедителни доказателства, че т.нар.. от него американска „политическа класа“ е много по – поляризирана от американската нация като цяло. Представените от него данни сочат, че по много спорни въпроси като абортите, бюджетния дефицит, вероучението в училищата и еднополовите бракове повечето американци защитават компромисни позиции като федерално финансиране на изследванията върху стволови клетки в излишни ембриони в клиниките за плодовитост. За разлика от тях партийните активисти в повечето случаи са по – идеологизирани и защитават по – крайни позиции както в левия, така и в десния политически спектър от редовите гласоподаватели. А неорганизираните мнозинства в центъра нямат никакво отношение към тези проблеми. В резултат на всичко това политиката определят добре организирани активисти в партиите, Конгреса, медиите или различни лобистки и влиятелни групи. Крайният резултат от техните действия не е постигането на единна компромисна позиция, а поляризация и политически тупик.

Непредставителните влиятелни групи не са рожба единствено на корпоративна Америка и десните сили. Някои от най – влиятелните организации в демократичните държави са синдикатите, природозащитните и женските организации, дружествата за защита правата на хомосексуалните, престарелите, инвалидите, коренните народи и практически всички други слоеве на обществото. В съвременна Америка, изглежда, всяко заболяване или медицински проблем е повод за създаване на лобистка организация, която се застъпва за повишено внимание и ресурси. Според плуралистичната теория съвкупността от всички тези съперничещи си групи формира демократичния обществен интерес. Но поради това, че тесните групови интереси са прекалено силно представени, те подкопават способността на представителната демокрация да отразява действителните обществени интереси.

ВЛИЯТЕЛНИ ГРУПИ И КАЧЕСТВО НА УПРАВЛЕНИЕТО

Влиятелните групи подкопават автономията на бюрокрацията, като убеждават своите „представители“ в Конгреса да възлагат сложни и често взаимоизключващи се правомощия на държавните агенции, в резултат на което те не са в състояние да направят независима преценка и да вземат обосновани решения.

Има безброй такива примери. Конгресът изисква федералното правителство да осигурява евтини стоки и услуги по ефективен начин, а в същото време задължава всички агенции за обществени поръчки да съблюдават обременителни правила, Т.нар.. Разпоредби за федерални придобивки. За разлика от този вид сделки в частния сектор извършваните от държавата съблюдават строги процедури и почти винаги са застрашени от обжалване. В много случаи отделни конгресмени се месят пряко, за да се уверят, че сделките се извършват така, че да облагодетелстват техните гласоподаватели. Това се отнася най – вече за големите скъпоструващи доставки за Пентагона, които се превръщат в програми за заетост на населението, като работните места се разпределят от по – влиятелни конгресмени. Неефективността на бюрокрацията дава повод на Конгреса и обществото да негодуват срещу „разточителността, измамите и злоупотребите“, но решаването на проблема с въвеждане на още по – подробни ограничителни правила води до повишаване на разходите и понижаване на качеството.

Впрочем влиятелните групи, както и плуралистичната гледна точка, разглеждаща обществения интерес просто като съвкупност от отделни частни интереси, пораждат и друг проблем: те подкопават възможността за дискусия и игнорират способите, с чиято помощ индивидуалните предпочитания биват оформени чрез диалог и общуване. В класическата атинска демокрация, както и на заседанията на общините в Нова Англия, от които се възхищава Токвил, гражданите пряко обсъждат помежду си общите интереси на тяхната общност. Лесно е да бъде идеализирана подобна демокрация в малки мащаби и да се омаловажат реалните различия в големите общества. Но всеки организатор на фокусни групи ще ви каже, че гледната точка на участници в тях по вълнуващи ги теми като имиграцията, абортите и наркотиците се променя след трийсетминутна дискусия с други участници с различни възгледи, при условие че те са достатъчно информирани и дискусията се води в рамките на вежливостта и коректността. Малцина поддръжници на една – единствена кауза ще продължат да настояват, че тя превъзхожда всичко друго, ако се запознаят с интересите и потребностите на останалите. Следователно един от проблемите на плуралистичната теория е допускането, че интересите са постоянни и ролята на законодателите е само да бъдат тяхна трансмисия, вместо да отстояват собствените си възгледи, които могат да бъдат моделирани чрез обсъждане.

Общоизвестен е фактът, че днешните американски конгресмени не водят дискусии. „Дебатите“ в Конгреса се свеждат до излагането на поредица от тези, предназначени не за колегите, а за аудиторията от активисти, които са нащрек да накажат конгресмена, дръзнал да се отклони от техния дневен ред и интереси в резултат на дискусиите и получената допълнителна информация.

В добре функциониращите системи на държавното управление дискусии се водят не само в законодателните органи, а и в самия бюрократичен апарат. Служителите не просто разговарят помежду си, а се провеждат сложни консултации с участието на държавни служители, представители на деловите кръгове, външни изпълнители, доставчици на услуги, обществени организации, медиите и други източници на информация за интересите и мнението на обществото. Конгресът разпорежда провеждането на задължителни консултации в Закона за административното производство от 1946 г., който изисква регулаторните органи да публикуват предлаганите промени на правилата и да стимулират хората да споделят своите критични отзиви и коментари. Но тези консултативни процедури се превръщат в чиста формалност, а решенията се вземат не въз основа на обсъжданията, а в резултат на политически конфронтации между добре организирани влиятелни групи.

ПОЛИТИЧЕСКИ УПАДЪК

Върховенството на правото е най – важната защита от тираничното управление. Но през втората половина на миналия век престава да контролира държавната власт и се превръща в инструмент за разширяване на нейния обхват. В резултат на това различните функции, които биха могли да бъдат ефективно и отговорно извършвани от бюрокрацията, са разпределени между съдилищата, изпълнителните агенции и частни лица. Страхът от овластяване на „голямата държава“ води до също толкова голямо държавно управление, но далеч по – малко отговорно, защото попада в ръцете на съдилищата.

По същия начин от законодателите като представители на народната воля се очаква да действат по начин, който гарантира провежданите политики да отразяват интересите на обществото. Но политическите партии са се превърнали в заложници на могъщи икономически групировки, които не представляват американския електорат. Контролът на тези групи върху политиците е достатъчно силен, за да възпрепятства провеждането на разумни публични политики по въпроси като земеделските субсидии и регулирането на банките. Те превръщат данъчния кодекс в инструмент за данъчни облекчения и привилегии и подкопават автономността на публичната администрация.

През Прогресивната ера и периода на Новия курс Съединените щати се опитват да изградят модерна веберианска държава и в много отношения успяват: Администрацията по храните и лекарствата, Центровете за контрол и превенция на заболяванията, въоръжените сили и Федералният резерв са сред най – компетентните, добре управлявани и автономни държавни органи в света. Но като цяло качеството на държавна администрация си остава незадоволително именно поради предоставените правомощия на съдилищата и партиите за нейна сметка.

Една от причините за политическия упадък е интелектуалната леност. Другите демократични държави невинаги споделят американската теза, че юристите и съдебните процеси следва да бъдат интегрална част от държавното управление, но тази практика до такава степен се е вкоренила в САЩ, че вече се смята за безалтернативна. Строго погледнато, това е не толкова идеологически проблем, колкото политическа традиция, която споделят и левите, и десните. По същия начин, макар че широката публика се възмущава от огромното влияние на лобистките групи в Конгреса, мнозина (като започнем с Върховния съд) дори не осъзнават съществуването на този проблем и никой не намира правилното решение за обуздаване на тяхното влияние.

Фундаменталните причини за политическия упадък като интелектуалната леност и влиянието на елитните групи са характерни за всички демокрации. С подобни проблеми се сблъскват всички държави, независимо дали са демократични или не. В другите развити демократични страни също има проблем с прекаленото участие на правосъдието и влиятелните групи в държавното управление. С тази разлика, че въздействието на лобистките групи зависи от конкретната институция. Има голяма разлика в начините, по които демокрациите формират структурата на стимулите и подбудите за политиците и техните организации, която ги прави повече или по – малко податливи на лобистите. Съвременните Съединени щати, в качеството им на първата в света и най – развита либерална демокрация, преживяват много по – остра форма на политически упадък от другите демократични държави. Традиционното за американците недоверие към държавата е причина за дисбаланса на държавното управление, което намалява шансовете за предприемане на необходимите колективни действия. Резултатът е това, което наричам „ветокрация“.

34. ВЕТОКРАЦИЯТА АМЕРИКА

Защо американската система на сдържания и противотежести се превръща във ветокрация ► Защо другите демокрации разполагат с по – успешни механизми за принудително налагане на колективни решения ► Защо Европейският съюз все повече заприличва на Съединените щати

Американската конституция защитава индивидуалните свободи чрез сложна система на сдържания и противотежести, която умишлено е създадена от бащите – основатели на страната да ограничава властта на държавата. Американското държавно управление възниква в контекста на революцията срещу британската монархическа власт, но произходът му е свързан със съпротива срещу кралската институция през Английската гражданска война. Оттогава силното недоверие в правителството и спонтанната политическа активност на отделни личности са отличителни белези на американската политика.

Американската конституционна система контролира властта по много начини. За разлика от парламентарната система, в която единната изпълнителна власт (т. е. централизирана изпълнителна власт под управлението на един властови орган) прилага решенията на законодателното мнозинство, президентската система на САЩ разделя властта между избрания президент и Конгреса, които разполагат с еднаква демократична легитимност и чието оцеляване не е взаимозависимо. Конституцията утвърждава съдебната власт, която с течение на времето придобива властта да отменя приети от Конгреса закони. Тя разпределя и правомощията на щатите, или по – точно щатите, които в началото са носители на властта, я прехвърлят постепенно и неохотно на федералното правителство в продължение на двеста години от момента на ратифицирането на Конституцията. Самият Конгрес е разделен на две камари, като Горната е проектирана като бастион на държавната власт. В много демократични системи като великобританската Горна камара изпълнява предимно церемониални функции, докато в Съединените щати тя е много силна и разполага със специфични правомощия като потвърждаване на назначенията в органите на изпълнителната власт и обявяване на война и сключване на мир. Самата изпълнителна власт на САЩ не винаги е подчинена на президента, тъй като много регулаторни комисии са контролирани от комисари, назначени от партиите в Конгреса.

Както изтъква Хънтингтън, правомощията в Америка не са разпределени функционално, а по – скоро се дублират в трите власти, в резултат на което някоя от властите периодично си присвоява правомощията на другите и избухват конфликти за надмощие. Скорошни примери са правомощията на Конгреса по отношение на националната сигурност и влиянието на съдилищата над социални политики като абортите. Американският федерализъм доста често не делегира ясни правомощия на подходящото ниво на държавно управление, а ги дублира на няколко нива, както в случая с изхвърлянето на токсични отпадъци, когато получават юрисдикция и федералните, и щатските, и местните власти. При подобна система на дублирани правомощия и отсъствие на йерархия различните държавни органи могат лесно да се блокират взаимно.

Едно от най – важните предизвикателства пред развитите демократични държави е непоследователната социална политика. Съществуващите обществени договори в основата на съвременната социална държава са отпреди десетки години, когато раждаемостта е била по – висока, хората не са живели толкова дълго и икономическият растеж е бил по – устойчив. Наличността на финансови средства позволява на съвременните демократични държави да отлагат решаването на този проблем, но в един момент основополагащата демографска реалност ще предяви правата си.

Тези проблеми не са непреодолими. В годините след Втората световна война съотношението на дълга към брутния вътрешен продукт както на Великобритания, така и на Съединените щати е по – високо, отколкото днес. Държави със силна социална политика като Швеция, Финландия и други скандинавски страни преживяват криза през 90 – те години на миналия век, но успяват да коригират нивата на своите данъци и разходи. Австралия успява да изчисти почти целия си външен дълг още преди огромния ресурсен бум през първото десетилетие на настоящия век.

Американската политическа система не успява да се справи с този проблем в началото на настоящия век. Главна причина за това е идеологическата поляризация между двете доминиращи политически партии, която е по – изострена, отколкото в края на XIX в. През 60 – те години на миналия век протича мащабно преразпределение на партийните влияния, когато почти целият Юг минава на страната на Републиканската партия, която губи позициите си в североизточните региони на страната. След разпадането на коалицията на Новия курс и края на хегемонията на демократите в Конгреса през 80 – те години двете партии постигат политически баланс и периодично си прехвърлят контрола над президентството и двете камари на Конгреса. Тази изострена политическа конкуренция прераства в съперничество за финансиране и влошава отношенията им.

Вече коментирах, че социолозите не са единодушни по въпроса доколко дълбоко е вкоренена тази поляризация в американското общество. Но няма съмнение, че партиите и активистките групи, които определят тяхното поведение, са се превърнали в далеч по – непреклонни и идеологически хомогенни групи. Те увеличават своята хомогенност в много от щатите благодарение на контрола, който упражняват при определянето на избирателните райони, което им позволява да прибягват до предизборни манипулации и увеличава шансовете им за преизбиране. Продължителността на първичните избори поставя избора на партийни кандидати в ръцете на сравнително малобройна група активисти.

Проблемите обаче не се изчерпват с поляризацията. От демократичните политически системи не се очаква да сложат край на конфликтите, а да ги разрешават и ограничават чрез предварително договорени правила. Американците винаги са били на различни мнения по въпроси като робството, абортите и контрола върху оръжията. Добрата политическа система смекчава поляризацията и обуславя постигането на политически резултати, които представляват интересите на възможно по – голяма част от населението. Но когато поляризацията влиза в сблъсък с американската политическата система на сдържания и противотежести, резултатите са опустошителни.

В идеалния случай демократичната система осигурява равни възможности за участие на всеки член на политическата общност. Демократичните решения трябва да бъдат вземани с консенсус, при който всеки член на общността да е съгласен с конкретното решение. Това обикновено се случва в семействата и в първобитните и племенните общества.

Ефективността на процеса на вземане на решение с консенсус обаче рязко се влошава, когато групите стават по – разнородни и размерът им се увеличава. Това означава, че решенията в повечето групи се вземат не въз основа на съгласие, а в резултат на одобрение от страна на известна част от цялата група. Колкото по – малък процент от групата е нужен за вземането на решение, толкова по – лесно и по – ефективно става това. Компромисното съотношение между процента нужни гласове и цената за вземане на решение, измерено във време и усилия, е илюстрирано във фиг. 22. Както знае всеки, който е ръководил среща на клуб или комисия, цената на едно решение се повишава експоненциално, ако трябва да бъде взето с консенсус от голяма група.

Ето защо решенията, взети по силата на правилото за гласуване с мнозинство (50 на сто плюс един), което често се използва в демократичните страни, са много далече от идеалната демократична процедура, тъй като могат да лишат от граждански права почти половината от населението. Всъщност при мажоритарната избирателна система (или т.нар. система на относителното мнозинство) малка част от избирателите могат да вземат решения от името на цялата общност. (Такава е избирателната система на Съединените щати и Обединеното кралство, като през 1992 г. САЩ избират Бил Клинтън с 43% от гласовете, а Великобритания Тони Блеър през 2001 г. с 42%).

Очевидно е, че правила от типа на гласуване с относително мнозинство не се приемат въз основа на някакъв дълбок принцип на справедливостта, а по – скоро са целесъобразни от гледна точка на това, че намаляват разходите по вземането на решения и позволяват на големи общности да намерят някакво решение. Демократичните държави използват други механизми за налагане на решения и намаляване броя на потенциалните вето играчи.

Те включват правилата за закриване на заседание, които позволяват прекъсването на даден дебат и ограничават възможностите на законодателите да предлагат изменения, както и така наречените „реверсионни“ процедури, в случай че народните представители не могат да постигнат съгласие по важни въпроси като бюджета. Съгласно Конституцията „Мейджи“, ако парламентът не може да постигне съгласие по приемането на нов бюджет, автоматично влиза в сила бюджетът за предходната година. Според приетите в Чили и други латиноамерикански страни реверсионни правила при неуспех в процедурите по определяне на бюджета правомощията по приемането му се връщат в ръцете на президента и на изпълнителната власт.

От други правила се очаква повишаване на стабилността, което е за сметка на прерогативите на малцинствата. Благодарение на поуките от слабостите на Ваймарската демокрация следвоенна Федерална република Германия приема разпоредби за въвеждането на т.нар. конструктивен вот на недоверие, при който дадена партия може да свали правителствената коалиция (т. е. да упражни своето право на вето) само ако е в състояние да състави алтернативно правителство. Парламентарните системи са се превърнали в един от най – добре измислените механизми за вземане на законодателни решения: ако се стигне до безизходица или непреодолими различия по определен въпрос, правителството може да разпусне парламента и да обяви нови избори, позволявайки на демократичния електорат да изкаже директно своето мнение по обсъждания въпрос.

Политологът Джордж Цебелис въвежда термина „вето играчи“ като средство за сравняване на различни политически системи. Всички институционални правила, които делегират правомощия на различни политически субекти в рамките на системата, представляват потенциални вето позиции, където отделните вето играчи могат да блокират действията на целия апарат. Макар на практика всички характеристики на една конституция като президенциализъм, двукамарен модел, федерализъм, съдебен контрол функционално да се различават помежду си, те могат да бъдат разглеждани като потенциални вето позиции в процеса на вземане на колективни решения. Освен това съществуват много неконституционни правила, които оказват влияние върху способността на малцинствата да блокират волята на мнозинствата, като например парламентарните правила, според които могат да бъдат предлагани законови изменения. А вето играч е просто жаргон от политическите науки за това, което американците традиционно наричат сдържания и противотежести.

Използването на концепцията за вето играчите позволява поставянето на различните политически системи върху линейна скала, започвайки от абсолютната диктатура, при която има само един вето играч (диктатора), и стигайки до консенсусна система, при която всеки гражданин има потенциално право на вето върху функционирането на цялата система. Демократичните политически системи предоставят право на вето на доста по – голям брой играчи в рамките на системата от авторитарните държави, поради което са демокрации. Но между различните демокрации има съществени различия по отношение на разрешения брой на вето играчите. Фигура 23 възпроизвежда кривата на Бюканън и Тълок, но с хоризонтална ос, представляваща броя на вето играчите, които могат да блокират решения, а не необходимия за вземането им процент от избиратели.

Американската политическа система съществено се откроява сред останалите съвременни демократични държави по броя на вето играчите. Тя се отличава с липса на баланс, а в някои области с прекалено много сдържания и противотежести, което повишава разходите по предприемането на колективни действия, а понякога ги прави абсолютно невъзможни. Това е система, която може да бъде окачествена като ветокрация. В по – ранни периоди от историята на САЩ, когато една или друга партия контролира страната, тази система ограничава волята на мнозинството и го принуждава да обърне по – голямо внимание на малцинствата. Но в контекста на политически балансираната силно конкурентна партийна система от 80 – те години на миналия век поражда политически тупик.

Големият брой на притежателите на такова право на вето става очевиден, ако сравним системата на САЩ с тази на друга демокрация с вековни традиции, каквато е Великобритания. Така наречената „уестминстърска система“, възникнала след Славната революция през 1688 г., е една от най – благоприятстващите вземането на решения в демократичния свят, тъй като в своята чиста форма позволява много минимален брой вето играчи. Великобритания е демокрация, защото нейните граждани разполагат с една много важна формална възможност да упражняват влияние върху държавната власт: те периодично избират представители в Парламента. (Друг важен фактор е британската традиция на свободни медии, които не са част от официалната политическа система). Във всички останали отношения обаче този тип система концентрира властта, вместо да я разпределя. При чистата уестминстърска система има само една всемогъща законодателна камара, няма отделно президентство, нито писана конституция, следователно няма и съдебен контрол, нито федерализъм, нито конституционно делегиране на правомощия на общините. Избирателната система е мажоритарна с обикновено мнозинство, което е предпоставка за двупартийна система и силно парламентарно мнозинство дори когато партията на мнозинството спечели само с обикновено мнозинство. От решаващо значение за функционирането на тази система е партийната дисциплина, което дава право на ръководствата на Консервативната или Лейбъристката партия да принуждават своите представители в Парламента да гласуват така, както желае партията, защото в противен случай може да отнеме възможността на непокорните депутати да се кандидатират на следващите избори. За британския еквивалент на правилото за закриване на заседание е нужно единствено присъствието на обикновено мнозинство от депутати, които да предизвикат гласуване, а блокиране на заседанията на парламента чрез обструкции по американски е невъзможно. Благодарение на тези правила парламентарното мнозинство избира правителство със силни изпълнителни правомощия, а приетите от него законодателни решения не могат да бъдат отменени или пренебрегнати от съдилища, щати, общини или други органи. Именно поради тези причини британската система често бива наричана „демократична диктатура“.

Уестминстърската система създава държавна власт и правителство с далеч по – големи пълномощия, отколкото в САЩ. Способността за вземане на решения нагледно може да се проследи в процеса на изготвяне, утвърждаване и изпълнение на бюджета. Във Великобритания националният бюджет не се изготвя от Парламента, а от Уайтхол, където заседава правителствената бюрокрация и където професионалните държавни служители на Министерството на финансите действат съобразно инструкциите на кабинета и премиера. След това финансовият министър представя бюджета в Палатата на общините, която решава да го одобри (или да го отхвърли) с гласуване. Това обикновено става в рамките на една – две седмици след публикуването му от правителството.

В САЩ този процес е съвършено различен. Според конституцията на страната основните пълномощия по формирането на бюджета са предоставени на Конгреса. Президентът изготвя проектобюджет чрез Административно – бюджетното управление на Белия дом, което на практика е лобистка организация в подкрепа на приоритетите на президента. Внесеният в Конгреса през февруари бюджет се разисква от голям брой комисии в продължение на месеци и това, което в края на лятото се представя за ратифициране (да се надяваме) от двете камари, е резултатът от многобройни сделки с отделни конгресмени и сенатори, сключени с тях, за да гарантират подкрепата им. През 1974 г. е създадена надпартийната Бюджетна служба към Конгреса, за да осигури по – голяма технократична подкрепа при изготвянето на бюджета, но в последна сметка формирането и утвърждаването на бюджета на САЩ са изключително децентрализиран и лишен от стратегия процес за разлика от Великобритания.

Прозрачният и безкраен процес на прокарване на бюджета в САЩ предоставя на лобистите и влиятелните групи безброй възможности да упражнят влияние. В повечето европейски парламентарни системи за една влиятелна група е безсмислено да се опитва да лобира пред отделни депутати в парламента, тъй като правилата на партийната дисциплина не им дават или им дават незначителни възможности да оказват влияние върху позицията на партийното ръководство. За разлика от Европа, в американската система председателите на комисиите и партийните лидери разполагат с огромни правомощия да внасят промени в законодателството, в резултат на което се превръщат в мишени на мощно лобиране.

Въпреки концентрацията на правомощия Уестминстърската система е по принцип демократична. И това е така, защото, ако избирателите не харесват провежданите политики и постигнатите резултати, те могат да свалят правителството и да го заменят с друго. С гласуването на вот на недоверие те не са принудени да изчакат края на президентския или парламентарния мандат, а могат незабавно да свалят от власт премиера. По този начин правителствата се оценяват в много по – голяма степен въз основа на цялостната им дейност, а не въз основа на способността им да изразходват държавни средства в полза на определени влиятелни групи или лобита.

Класическа уестминстърска система вече не съществува никъде по света, включително и в самата Великобритания, която постепенно утвърждава все повече сдържания и противотежести. Така или иначе, нейната позиция върху хоризонталната ос във фиг. 23 все още е доста по – наляво от САЩ по отношение на броя на вето играчите. Макар Уестминстърската система да е по – скоро екстремна в сравнение със съвременните демократични системи, повечето други парламентарни системи в Европа и Азия осигуряват на своите правителства по – ефективни механизми за налагане на решения, отколкото в Съединените щати. САЩ по – скоро споделят пространството в десния край на хоризонталната ос във фиг. 23 с тези латиноамерикански страни, които, след като заимстват през XIX в. президентската система, се сблъскват със сходни проблеми като политизираната администрация и невъзможността за вземане на решения. Приемането на бюджета не е единственият аспект, в който американското държавно управление системно се различава от своите демократични партньори по отношение на все по – големия брой вето играчи. В една парламентарна система значителна част от законопроектите се създават от изпълнителната власт, в която много държавни служители са технократи. Министерствата се отчитат пред парламента, а следователно и пред избирателите чрез министрите, които ги ръководят. Подобна йерархична система притежава дългосрочна стратегическа визия и е в състояние да произвежда по – последователни закони. Швеция например разполага с малка държавна администрация отделно от изпълнителните агенции, които предоставят услуги, и нейната основна функция е да помага на парламента при подготвянето на законите.

Подобна система е съвършено чужда на американската политическа култура, където Конгресът ревниво защитава правото си на законодателна дейност. Здравната реформа на Бил Клинтън е подготвена от изпълнителната власт от група експерти под ръководството на Първата дама Хилъри Клинтън, далече от критичните коментари на обществеността. Това е основната причина за позорния ѝ провал в Конгреса през 1993 г. Барак Обама успява да прокара Закона за достъпното здравеопазване през 2010 г. само защото се отказа от каквото и да било участие при изготвянето на законопроекта, а го остави в ръцете на многобройните комисии в Конгреса.

Липсата на законодателна съгласуваност на свой ред води до голямо по размери, разпиляно и в много случаи безотчетно управление. Многото комисии на Конгреса непрекъснато изготвят дублиращи се и припокриващи се програми или създават множество агенции със сходни пълномощия. Американският федерализъм мултиплицира фрагментираната централна власт на щатско и регионално ниво. По думите на прависта Герхард Каспър:

Нашата административна и правова система страдат от прекалено много нива на управление с припокриваща се юрисдикция... Там, където дори само едно ниво на управление автоматично ще създаде пълен регулаторен хаос, достатъчно сложен и нелогичен, за да са необходими легиони адвокати, които да ни водят за ръка из неговите лабиринти, ние позволяваме право на глас на две, три, дори четири нива на управление. Право на глас имат не само огромното количество държавни агенции, но и безброй граждани в качеството им на главни прокурори, упълномощени да предявяват частни съдебни искове. Правото на държавата да взема решения се изопачава още повече, когато правоприлагане по въпроси, свързани с обществения интерес, се предоставя на частни организации.

Тази система упълномощава Пентагона да изготвя за Конгреса близо петстотин доклада годишно по различни въпроси, т. е. повече от един на ден. Тези задължения често са дублирани и костват на бюрократите огромно количество време и енергия. Конгресът създава петдесет и една отделни програми за трудова преквалификация и осемдесет и два проекта за подобряване на качеството на преподаване. Регулирането на финансовия сектор се контролира от Борда на управителите на Федералния резерв, Министерството на финансите, Комисията по ценните книжа и фондовите борси, Федералната корпорация за застраховане на депозитите, Националната администрация на кредитните съюзи, Комисията по търговията със стокови фючърси, Службата за наблюдение на спестовните институции, Федералната агенция за жилищно финансиране, Федералната резервна банка в Ню Йорк, както и цял куп главни прокурори, които са разширили своите пълномощия, така че да включват и банковия сектор. Федералните агенции са под надзора на различни конгресни комисии, които нямат желание да се откажат от своята територия на действие в полза на по – съгласуван и единен регулатор. В края на 90 – те години на миналия век банковият сектор твърде лесно склони системата да ограничи държавното регулиране на финансовия сектор, а възстановяването на регулациите след кризата се оказва непосилно.

Ветокрацията не разкрива цялата истина за американската политическа система. В други случи Конгресът делегира огромни правомощия на изпълнителната власт, което ѝ позволява да работи бързо, а понякога и почти безотчетно. Ето защо е необходимо цялостната ни оценка за системата да бъде смекчена, имайки предвид примери, че тя може да действа компетентно и решително.

Съществуват няколко области, в които са делегирани правомощия на изключително автономни бюрокрации. Такива са Бордът на Федералния резерв, разузнавателните агенции, армията и специализирани агенции като НАСА и Центровете за контрол и превенция на заболяванията. Прокурорите на държавно и местно ниво разполагат в много по – голяма степен от германските си колеги със свободата да решат по собствено усмотрение дали да повдигнат обвинение срещу лице, обвинено в извършването на престъпление, или да постигнат споразумение за признаване на вината срещу по – лека присъда. Военните обикновено разполагат със значителна автономия по оперативните въпроси. И както светът разбра благодарение на разкритията на Едуард Сноудън, след 11 септември 2001 г. Агенцията за национална сигурност получава изключителни права да събира информация не само за дейности в чужбина, но и за американски граждани.

Макар мнозина Либертарианци и консерватори да настояват всички тези агенции да бъдат закрити, трудно е да си представим как би било възможно да се управлява без тях при съвременните обстоятелства. Съвременна Америка притежава богата, разнообразна и сложна национална икономика, свързана с глобализираната световна икономика, която се развива с невероятна скорост и за чието управление е необходима изключителна компетентност. САЩ са изправени пред сериозни външни заплахи за своята сигурност. В разгара на финансовата криза след банкрута на „Лемън Брадърс“ през септември 2008 г. Федералният резерв и Министерството на финансите са принудени да вземат изключително трудни решения за една нощ, които включват заливането на пазара с трилиони долари от ликвидните резерви, финансова подкрепа на отделни банки и въвеждането на нови регулации. Тежката криза принуждава Конгреса да отпусне спешно 700 млрд. щ. д. за Програмата за освобождаване от проблемни активи по настояване на Министерството на финансите и администрацията на Буш. По – късно взетите през този период решения са подложени на остри критики. Но идеята, че подобна криза би могла да бъде контролирана от някоя от другите власти – и по – специално чрез стриктен надзор от страна на Конгреса, – е абсурдна. Същото се отнася и за въпросите, свързани с националната сигурност, правомощия за чието решаване има президентът в случай на ядрена или терористична заплаха срещу живота на милиони американци. Именно затова във „Федералистът №70“ Александър Хамилтън говори за необходимостта от „енергичност в изпълнителната власт“.

Общественото недоверие към институциите на елита е все по – голямо и изискванията за тяхното премахване (както в случая с Федералния резерв) или за излъчване на вътрешните им обсъждания по телевизията и поставянето им под обществен контрол са все по – настоятелни. По ирония на съдбата обаче анкетираните американци одобряват най – много именно онези институции – армията, НАСА, Центровете за контрол и превенция на заболяванията, – които са под най – слаб непосредствен демократичен контрол. Една от причините за това одобрение са тяхната ефективност и компетентност. За разлика от тях институцията, която отговаря най – пряко пред народа, Конгресът на САЩ, получава катастрофално ниски нива на одобрение (вж. фиг. 24). Конгресът обикновено се разглежда като говорилня, в която само влиянието на лобистите дава резултати, а партийните боричкания възпрепятстват вземането на разумни решения.

Американската политическа система е сложна картина, в която сдържанията и противотежестите от страна на мнозинството прекомерно ограничават възможността за вземане на решения, а примерите за прекомерно или потенциално опасно делегиране на правомощия на слабо отчитащи се институции са много. С лекота злоупотребяват с дискреционните си правомощия високопоставени прокурори, когато върху тях се упражнява политически натиск да бъдат безпощадни към престъпността. Както изглежда, същото се отнася за Агенцията за национална сигурност.

Друг проблем е, че делегирането на правомощия в много случаи е нечистоплътно. Конгресът много често „пропуска“ да даде ясна законодателна насока как дадена агенция да изпълнява своите функции и я оставя сама да определи своите правомощия с надеждата, че ако нещата не потръгнат, съдът ще се намеси, за да отстрани злоупотребите. Коментирах подобен случай с първия национален регулатор в САЩ, Междущатската търговска комисия, която получава крайно неясни указания относно правомощията си над железопътните компании, вследствие на което през първите двайсет години от своето съществуване се занимава със съдебни спорове, тъй като заинтересовани лица и организации оспорват правото ѝ да взема решения. Същият сценарий се повтаря в началото на настоящия век след приемането на законопроекта „Дод – Франк“ за регулиране на финансовия сектор: Конгресът делегира на регулаторите отговорността да напишат голяма част от подробните разпоредби, които неминуемо ще бъдат оспорени по съдебен ред. По ирония на съдбата делегирането на прекомерно широки правомощия и ветокрацията вървят ръка за ръка.

Голяма част от тези проблеми се коренят в самата президентска система на Америка. При парламентарната система партията или коалицията на мнозинството контролира директно правителството: депутатите стават министри, които имат йерархичната власт да управляват бюрокрациите, които контролират. Парламентарните системи могат да бъдат блокирани, ако партиите станат прекалено фрагментирани, а коалициите нестабилни, както често се случва в Италия. Но при наличие на парламентарно мнозинство делегирането на правомощия на изпълнителна агенция е сравнително чиста процедура. Подобно делегиране е по – трудно осъществимо при президентската система поради често възникващите политически борби между двете власти. Утвърждаването на едната власт за сметка на другите не решава проблема, обусловен от самото разделение на властите.

Съединените щати са се нуждаели от президентска власт в много критични моменти от своята история, но винаги са били подозрителни за възможни злоупотреби с изпълнителната власт. Това е особено вярно в условията на разделено управление, когато партията, контролираща едната или двете камари на Конгреса, е различна от тази, която контролира президентството. Конгресът трябва да делегира власт, но не иска да се откаже от своя контрол. Ето защо фактът, че Конституцията ясно делегира на изпълнителната власт правомощия по отношение на националната отбрана и международните отношения, не пречи на Конгреса постоянно да привиква пред себе си държавни секретари и министри на отбраната, налагайки подробни правила по отношение, да речем, на сигурността на посолствата и изисквайки от тях да представят стотици годишни доклади по различни теми като замърсяването на околната среда и правата на човека. Недоверието към президентската власт е причина за странния модел на независими комисии, каквито са Междущатската търговска комисия и други регулатори. Вместо да се делегират ясни и недвусмислени правомощия на ръководителя на дадена агенция, който да се отчита пред президента, първите регулаторни агенции докладват на конгресна комисия, чиито членове са от двете партии. Конгресът делегира регулаторни пълномощия на изпълнителната власт, но същевременно строго контролира това делегиране. Избори, които при европейската парламентарна система водят до незабавни политически промени, в Съединените щати се забавят до изтичането на фиксирания мандат на различните комисии. Моделът на независими конгресни комисии гарантира ръководната роля на партиите в Конгреса, но ироничният резултат е слабата демократична отговорност на регулаторите.

Сравнението между американската система на сдържания и противотежести и парламентарните системи е неблагоприятно за първата по отношение на баланса между силна държавна власт и законността и отчетността. Парламентарните системи не позволяват прехвърлянето на административни функции в ръцете на съдебната власт до такава степен. Те имат по – малко държавни агенции, създават по – съгласувано законодателство и не допускат значителна намеса от страна на влиятелни групи. Германия, Скандинавия, Холандия и Швейцария успяват да поддържат високи нива на доверие към държавното управление, благодарение на което публичната администрация се основава на по – голям консенсус и в началото на настоящия век е по – способна да се приспособи към променящите се условия на глобализацията. Приватизацията на много социални услуги и отстъпките на синдикатите по отношение на сигурността на работното място например са продиктувани от високо доверие към институции като корпоративистката рамка, в която се разпределят заплатите и социалните помощи в цялата икономика. Но подобни твърдения са верни само по отношение на отделни страни, а не на Европейския съюз като цяло.

По отношение на влиятелните групи и тяхното влияние върху публичната политика проучванията сочат голямо увеличение на броя и ефективността на лобистките групи както в Европа, така и в Съединените щати. Сравнения е трудно да се правят, тъй като в Европа не прилагат същите строги изисквания за регистрация на лобистки организации както в Съединените щати. Така или иначе, корпорации, търговски асоциации и различни природозащитни, потребителски групи и групи, защитаващи трудовите права, има както в отделните държави, така и в рамките на целия Европейски съюз както в Съединените щати. С разрастването на Европейския съюз и превръщането на Брюксел в политически център на Европа за сметка на отделните столици европейската система като цяло все повече заприличва на американската. В отделните европейски парламентарни системи присъствието на вето играчи може и да е по – незабележимо, отколкото в американската система на сдържания и противотежести, но в рамките на целия Европейски съюз броят им чувствително нараства. Това разширява възможностите на европейските влиятелни групи да постигат своите цели: ако не срещнат благосклонно отношение на национално равнище, могат да отидат в Брюксел и обратно. Както отбелязва политологът Кристин Махони, независимо че представителите, „външни“ социални движения имат значително по – ограничен достъп до европейските институции, отколкото техните колеги в САЩ, влиятелните групи все пак имат много повече възможности да изложат казуса си пред политиците и регулаторите в рамките на Европейския съюз, отколкото в тесните рамки на своите национални системи.

Проблемът е, че консенсуалният характер на самия Европейски съюз означава, че институциите на Европейския съюз са далеч по – неефективни от някои федерални институции в САЩ. Тези слабости стават болезнено очевидни по време на европейската Дългова криза през периода 2010 – 2013 г. Федералният резерв, Министерството на финансите и Конгресът на САЩ реагират доста решително на финансовата криза с масивно разширение на баланса на Федералния резерв, отпускайки 700 млрд. щ. д. за Програмата за освобождаване от проблемни активи и втори пакет от 700 млрд. щ. д. за стимулиране на икономиката през 2009 г., както и със закупуване на активи от страна на Федералния резерв при всички следващи варианти на програмата за количествени улеснения[89]. Спешните обстоятелства позволяват на изпълнителната власт да принуди Конгреса да подкрепи нейните инициативи. За разлика от това Европейският съюз предприема много по – колеблив и постепенен подход при кризата с еврото. Поради отсъствието на парична институция със същите правомощия като Федералния резерв и тъй като фискалната политика си остава запазена територия на националните правителства, европейските политици разполагат с по – малко механизми от своите американски колеги да се справят с икономическите трусове.

Разрастването на Европейския съюз американизира Европа по отношение на ролята на съдебните органи. След Втората световна война много европейски правителства добавят закони за основните права в своите конституционни системи и упълномощават конституционните съдилища да защитават тези права срещу властта на държавата. Въвежда се по – високо ниво на сьдебен контрол със създаването на Съда на Европейския съюз, който е натоварен да тълкува европейското право, а Европейският съд по правата на човека е учреден съгласно Европейската конвенция за правата на човека. Съдилища в отделни европейски държави действат въз основа на принципите на универсалната юрисдикция, както в случая, когато испански съд привлича под отговорност чилийския диктатор Аугусто Пиночет за престъпления, извършени в Чили. Независимо че европейските съдии, общо взето, са по – сдържани от американските си колеги и избягват да се намесват в политически спорове, в съдебната практика се наблюдава тенденция към увеличаване на случаите на налагане на вето.

С течение на времето американската политическа система търпи упадък, тъй като традиционният механизъм на сдържания и противотежести се задълбочава и става все по – безкомпромисен. С изострянето на политическата поляризация децентрализираната система е все по – неспособна да представлява интересите на мнозинството, но същевременно все по – активно защитава интересите на влиятелни групи и активистки организации, които не представляват американската нация.

Не за пръв път американската политическа система е поляризирана и нерешителна. Системата на сдържания и противотежести на Мадисън и клиентелистката, контролирана от партии политическа система, която възниква в началото на XIX в., са подходящи за управлението на една до голяма степен аграрна страна, в която повечето американци живеят в отдалечени семейни ферми. Тя обаче не може да разреши острата политическа криза, причинена от институцията на робството и неговото разпространение из цялата страна. Тази децентрализирана система не е в състояние да решава задоволително проблемите на една национална икономика в мащабите на цял континент, чиито отделни отрасли са все по – взаимозависими вследствие на новите транспортни и комуникационни технологии, възникнали след Гражданската война. Нови политически коалиции полагат основите на модерна, меритократична държавна администрация, но тези промени срещат яростната съпротива на окопаните във властта политически играчи. На фона на всички тези препятствия държавното строителство през периодите на Прогресивната ера и Новия курс постига забележителни резултати. Съединените щати биха могли да се развият като Гърция или Италия и да навлязат в модерната епоха, обременени от повсеместен клиентелизъм и индивидуална корупция. През следващия период американската държава се разраства неимоверно и се превръща в днешното гигантско и неефективно административно чудовище. Този резултат до голяма степен е последица от факта, че дълбоко вкоренената в американската политическа култура законност и демокрация продължават да сковават държавата, независимо че тя се разраства.

Съединените щати са в капана на нарушеното равновесие. Тъй като американците по традиция не изпитват доверие към държавата, те обикновено не са склонни да ѝ делегират голяма власт по примера на други демократични общества. Вместо това Конгресът налага сложни правила, които ограничават автономността на правителството и затрудняват и оскъпяват процеса на вземане решения. В резултат на това управлението е неефективно, което задълбочава общественото недоверие. При тези обстоятелства мнозинството американци не са съгласни данъците да бъдат повишени, опасявайки се, че държавата просто ще ги пропилее. Но макар че ресурсите не са единствената, нито дори основната причина за управленска неефективност, без тях държавата не може да функционира нормално. Ето как недоверието към държавата се превръща в сбъдващо се предсказание.

Възможно ли е да се спре тази тенденция към упадък и да се реформира системата? За целта ще трябва да преодолеем две сериозни препятствия, свързани със самия феномен на американския политически упадък. Първото е чисто политическо. Мнозина американски политически играчи признават, че системата не работи добре, но въпреки това са заинтересовани от запазване на статуквото. Нито една от двете големи партии няма мотив сама да прекъсне достъпа до парите на влиятелните групи, а въпросните групи не желаят система, в която влиянието вече няма да може да се купува с пари. Както и през 80 – те години на XIX в., САЩ се нуждаят от мощна реформаторска коалиция, която да обедини групите, които не подкрепят настоящата система. Но ще бъде изключително трудно да се стигне до решителни колективни действия от страна на тези групи. Те се нуждаят от лидери и ясна програма, каквито в момента липсват. В такива моменти изключителна роля за стимулиране на реформи играят разтърсващи събития като убийството на Гарфийлд, настояванията САЩ да се превърнат във велика сила, участието в двете световни войни и кризи като Голямата депресия.

Вторият проблем е свързан с идеите. Обичайната реакция на американците при усещане за дисфункция на държавата е да се опитат да разширят демократичното участие и прозрачността. Това се случва на национално ниво след бурните години по време на войната във Виетнам и аферата Уотъргейт, когато реформаторите се преборват за по – отворени първични избори, по – голям граждански достъп до съдилищата и непрекъснато медийно отразяване на работата на Конгреса. Калифорния и други щати разширяват употребата на избирателни инициативи с цел заобикаляне на неотзивчивата държава. Почти всички тези реформи не успяват да създадат по – отговорно управление. Причината според Брус Кейн е, че демократичните общества по принцип не са способни да вземат сложни политически решения и този вакуум се запълва от добре организирани групи от активисти, които са непредставителни за обществото като цяло. Очевидното решение на проблема е да направим крачка назад, но никой не смее да намекне, че това, от което страната се нуждае, е малко по – малко участие и прозрачност.

В първа глава обещах, че тази книга няма да предложи конкретни политики или краткосрочни решения на обсъжданите проблеми. Реалистичната програма за реформи трябва да намери баланса между дългосрочните цели и политическите реалности. Система на сдържания и противотежести, която придава излишна тежест на влиятелните групи и не успява да обедини интересите на мнозинството, не може да бъде поправена с помощта на няколко прости промени. Пример за това е фактът, че изкушението на президентската система да предотврати блокирането на законодателния процес чрез добавяне на нови изпълнителни правомощия често създава повече проблеми, отколкото решения. Премахването на средствата с целево предназначение и затягането на партийната дисциплина в действителност може да затруднят постигането на широк законодателен компромис. Използването на съдилищата за налагане на административни решения може да е изключително неефективно, но при липсата на по – силна и по – единна бюрокрация то може би няма алтернатива. Няма смисъл да се делегира по – голяма автономия на изпълнителната власт, докато нейният капацитет не се повиши и бюрокрацията не се реформира.

Много от тези проблеми могат да бъдат решени, ако САЩ се ориентират към по – унифицирана парламентарна система на управление, но толкова радикална промяна в институционалната структура на страната е немислима. За американците Конституцията е свещен документ и да бъдат накарани да преосмислят нейните основополагащи принципи би било изключително трудно начинание. Мисля, че една реалистична програма за реформи би трябвало да ограничи вето позициите или да въведе парламентарни механизми в подкрепа на по – силна йерархична власт в рамките на съществуващата система на разделение на властите.

Системата на сдържания и противотежести на Мадисън, която затруднява толкова много вземането на решения, отлага възникването на американската социална държава и е гаранция, че тя никога няма да се развие до степента, в която това става в Европа. Много американци смятат, че това е за добро, тъй като освобождава икономиката на САЩ от вредните регулации и спирачки на европейската социална политика. Но това означава също така, че реформата на системата – намаляването на нейния размер и повишаване на ефективността ѝ – е много трудно осъществимо. Многото вето позиции, които слагат прът в колелото, не му позволяват да се върти напред, което означава, че не му позволяват да се върти и назад.

35. АВТОНОМИЯ И ЗАВИСИМОСТ

По какво се различават управленията на частния и публичния сектор ► Държавният капацитет и бюрократичната автономия като критерии за качеството на управлението ► Защо доброто управление изисква точен баланс между компетентност и демократичен контрол

Ефективното съвременно управление се обуславя от баланса между силната и компетентна държава и институциите на правото и отговорността, които възпират държавата и я принуждават да отчита широките интереси на гражданите. Именно в това се състои проблемът „да настигнеш Дания“. Но от началото на Третата вълна на демократизацията демократичните институции се разпространяват по – надалече и по – бързо, отколкото силните и ефективни съвременни държави. По тази причина много страни са изправени пред двойната задача да изградят държавност в процеса на консолидиране на своите демократични институции. В дългосрочен план тези два процеса са взаимнодопълващи се и би трябвало да се подкрепят взаимно. Но в краткосрочен план, както видяхме, могат да влязат в конфликт помежду си.

Как тогава да изградим ефективна, компетентна в административно отношение държава? Много международни агенции за развитие осъзнават значението на този проблем и насърчават усилията за реформиране на неефективни публични сектори. Общото мнение е, че най – добрият начин за стабилизиране на една държава е повишаване на прозрачността и демократичната отчетност. Това означава, че ако гласоподавателите разполагат с информация за държавни служители, които са корумпирани или некомпетентни, те ще използват своя глас, за да ги изхвърлят от управлението. Освен това много реформаторски усилия са свързани с ограничаване на правомощията на управлението, за да се ограничат възможностите за корупция. Много опити са свързани и с увеличаване броя на правилата – например по отношение на конфликтите на интереси, – които държавните служители трябва да спазват. Предполага се, че ограничаването на свободата им при вземането на решения ще доведе до ограничаване на корупцията.

Тези практически мерки за повишаване на ефективността на публичния сектор са свързани с теоретични разработки най – вече на икономисти, които разглеждат административната ефективност от гледна точка на т.нар.. теория принципал – агент[90]. (Позовавам се многократно на тази теория при обсъждане на конкретни случаи в двата тома). Принципалът отговаря за вземането на решения и дава инструкции на агента или на йерархична структура от агенти, чиято функция е да изпълняват неговите желания. Този модел може да бъде приложен както в частния, така и в публичния сектор: в частния сектор принципал е собственикът на компания (или акционерите в публична компания), който упълномощава борда на директорите, изпълнителния директор и административната йерархична структура на компанията. При демокрацията принципал е целият народ, който чрез избори делегира властта на законодателните органи, президента и другите длъжностни лица, които на свой ред изграждат бюрократични йерархии, които изпълняват техните желания.

Причина за възникването на организационна дисфункция е обстоятелството, че понякога действията на агентите са продиктувани от користни съображения, например отклоняване на пари в собствените им банкови сметки в ущърб на организацията. Това е източник на корупция в организации в сферата на частния и на публичния сектор. Проблемът може да се реши чрез уеднаквяване на стимулите, което да накара агентите да се съобразяват с разпорежданията на принципала. Теорията принципал – агент препоръчва прозрачността и отговорността като средство за постигане на добро управление: принципалът трябва да увеличи прозрачността в поведението на агентите, за да е в състояние да ги контролира по – добре, както и да ги мотивира да бъдат отговорни по отношение на неговите желания.

От политическа гледна точка това означава, че повече демокрация би трябвало да води до по – малко корупция и по – добро управление. Изглежда логично корумпирани или некомпетентни служители да са лишени от стимули да променят поведението си при липсата на механизъм на отчетност. Така или иначе, съществуват много причини, поради които тази теория е твърде несъвършена.

На първо място, тя допуска, че ако гласоподавателите имат информация за корупционно или клиентелистко разпределение на публични ресурси, неминуемо ще предпочетат програмни публични политики за справедливо и безпристрастно разпределение на благата, както е според теорията на демокрацията. Но това пренебрегва факта, че гласоподавателите в много общества, особено в бедните, предпочитат клиентелистко разпределение на ресурсите, защото се надяват лично да се облагодетелстват от него. Именно готовността за получаване на подкупи поражда клиентелистките практики.

Освен това идеята, че по – голямата прозрачност и отчетност са в основата на добрата бюрокрация, влиза в противоречие с много исторически примери на изграждане на сравнително ефективни модерни бюрокрации при недемократични обстоятелства. Такива примери на бюрократично развитие са описани в част I на тази книга. Редица от най – успешните съвременни държави са създадени при авторитарни условия в страни, изправени пред сериозни заплахи по отношение на своята национална сигурност. Такива примери са Древен Китай, Прусия/Германия, съвременна Япония и т. н. За разлика от тях, когато демокрацията се утвърждава преди консолидирането на модерна държава, резултатът често е ниско качество на управлението. Класически пример са САЩ, където клиентелисткото партийно управление е резултат от разширяването на демократичните избирателни права през 20 – те години на XIX в., което води до възникването на разяждана от патронажни практики бюрокрация, просъществувала през по – голямата част от следващия век. Аналогични примери са Гърция и Италия с техните сложни клиентелистки системи, които възпрепятстват изграждането на съвременни държавни администрации. Клиентелизмът е широкоразпространен и в демократичните страни от развиващия се свят и подкопава държавността в Индия, Мексико, Кения, Филипините и много други.

И накрая, възгледът, че държавните служители трябва да бъдат ограничавани със строги правила и лишавани от административна дискреция, е в противоречие с най – често срещаното оплакване, че административната дейност е прекалено скована от правила и инструкции и лишена от здрав разум. Съвременният бюрократичен кошмар е огромната документация, която се изисква и за най – елементарното разрешително. Много опити за реформи в американския публичен сектор са свързани с премахване на правила и предоставяне на по – голяма свобода на действие при вземането на решение. Как тогава да съгласуваме това с твърдението, че доброто управление се основава на строги правила?

Всичко това означава, че държавното строителство и изграждането на демокрация са различни неща и в краткосрочен план между тях съществува голямо напрежение. Вероятно има и други начини за добро управление, а и демокрацията при определени обстоятелства би могла да е пречка, а не предимство. Нуждаем се от по – съвършена теория на публичната администрация, която да обръща специално внимание на взаимозависимостите между държавна администрация, право и демократична отчетност.

Един от големите проблеми на модела принципал – агент е, че приема за даденост съществуването на държавен капацитет, който дефинира управлението на една организация най – вече като проблем, свързан със стимулите и волята: принципалът разпорежда агентите да правят определени неща, а те не ги правят, защото са користолюбиви. Но агентите биха могли да са абсолютно лоялни и мотивирани да направят правилните неща, но не ги правят просто защото не разполагат с познанията, компетентността или техническите умения да изпълнят желанията на принципала.

Освен че са много големи, съвременните правителства са доставчици на най – разнообразни услуги като метеорологични прогнози, контрол върху безопасността на медикаментите, информация за научни постижения в земеделието и животновъдството, мерки при извънредни ситуации по отношение на общественото здраве, съдебни решения по сложни наказателни и граждански дела, контрол върху монетарната политика и т. н. Много от тези дейности изискват висок професионализъм и образование: бордът на управителите на Федералния резерв на САЩ например се състои предимно от доктори по икономика, а федералната агенция Центрове за контрол и превенция на заболяванията се ръководи от лекари и биомедицински изследователи.

Тази потребност от технократска компетентност е първото нещо, което води до неминуем сблъсък между компетентното управление и демокрацията. Вече коментирах твърдението на президента Андрю Джаксън, че няма нито една длъжност в правителството на САЩ, която да не може да се изпълнява от един обикновен американец, и той непрекъснато назначава обикновени американци, които по една случайност са негови политически поддръжници. Популистът Джаксън е избран и поради недоверието към образованите в Харвард елити, чийто представител е неговият противник Джон Куинси Адамс, и това недоверие се е запазило до наши дни. Изискването на закона „Пендълтън“ назначенията да стават въз основа на качества и компетентност е опит да се създадат оазиси на автономна технократска компетентност в управлението.

Изграждането на технократски капацитет не се решава единствено с няколко седмично обучение за изпълнителни кадри. То изисква огромни инвестиции в системата на висшето образование. Реформите „Щайн – Харденберг“ в Прусия не биха имали положителен ефект без основаването на нови университети от реформатори като Вилхелм фон Хумболт, който основава Берлинския университет, а реформите „Норткоут – Тревелиан“ във Великобритания са съпътствани от реорганизацията на Бенджамин Джаует на университетите в Оксфорд и Кеймбридж. Едно от най – забележителните постижения на олигарсите от периода „Мейджи“ в края на XIX в. е създаването на мрежа от модерни университети в Япония, чиито възпитаници стават служители в новите бюрокрации в Токио.

Докато бюрократичният капацитет се изгражда въз основа на човешкия капитал на отделните бюрократи, ефективността на държавните агенции изцяло зависи от организационната култура или социалния капитал, който притежават. Две организации с подобен персонал и ресурси ще функционират по съвършено различни начини в зависимост от степента на своята вътрешна сплотеност. Една от причините Вермахтът да се превърне в непобедима военна машина през Втората световна война е изключителната съгласуваност между бойните подразделения под командването на подофицери. Военният историк Мартин ван Кревелд изтъква, че войниците в германските полкове са от едни и същи области, обучават се, воюват и умират заедно, а когато се изтощят, се изтеглят на групи. Това значително увеличава тяхната бойна мощ.

Гражданските организации не разполагат с възможността да набират своя персонал по подобен начин, но биха спечелили от сплотеността въз основа на общи правила. Националната служба по горите е изградена въз основа на научните постижения по отношение на управлението на горските ресурси. Персоналът на съвременните японски и южнокорейски бюрокрации, както и на британската преди това, се състои от завършили едни и същи елитни учебни заведения служители, които се познават още от студентските години. Техните ръководители не допускат странични политически назначения, благодарение на което те изграждат изключителна солидарност. Но дори в Съединените щати, където традициите на бюрократичната солидарност са слаби, има отделни примери на сплотеност и висок професионализъм като федералната затворническа система, описана от политолога Джон Дилулио. Следователно бюрократичният капацитет е нещо много повече от сумата от способностите на длъжностните лица в една бюрокрация; той е и функция на социалния капитал, който тя притежава.

И накрая, държавният капацитет е функция на ресурсите. И най – добре подготвените и усърдни служители ще загубят своята мотивация, ако не получават задоволително заплащане или ако не разполагат с необходимите инструменти, за да изпълняват служебните си задължения. Това е една от причините за зле функциониращите правителства в бедните страни. Мелиса Томас отбелязва, че богата държава като САЩ харчи около 17 000 щ. д. годишно на глава от населението за публичния сектор, а Афганистан само 17 щ. д., като изключим външните помощи, които се присвояват чрез корупционни практики и измами. Ето защо централното афганистанско правителство не контролира по – голяма част от собствената си територия.

Държавният капацитет сам по себе си е недостатъчен критерий за качеството на управление. Една от постоянните теми в тази книга е значението на бюрократичната автономия за правилното функциониране на правителството. Липсата на достатъчно свобода на действие при изработването или прокарването на политики влошава качеството на работата независимо от способностите и компетентността на отделните служители или управленски органи.

В Древен Китай легалисти и конфуцианци водят безкрайни дебати върху това, което съвременните специалисти по административно право биха нарекли „правила срещу дискреция“. Легалистите смятат, че обществото се нуждае от ясно формулирани закони, които да регулират поведението, да определят очакванията и да не оставят неясноти относно намеренията на държавата. За разлика от тях конфуцианците се отнасят критично към законите, тъй като нито един закон не може да бъде справедлив при всякакви обстоятелства. Правилното решение изисква познаване на обстоятелствата, свързани с конкретния случай: кой е извършил престъплението, какви са мотивите му, как ще засегне решението интересите на общността като цяло. Конфуцианците настояват, че само учен мъдрец, който се съобразява с абсолютно всички подробности, може да вземе правилното решение. Това напомня описанието на Аристотел на „великодушния човек“ в „Никомахова етика“, който е в състояние да направи правилен етичен избор.

Както коментирам в Глава 24, китайското право е комбинация от легалистки и конфуциански доктрини. Китай винаги е предпочитал правото на избор пред строгите правила, което отразява слабостта на върховенството на правото в китайската традиция. Но конфуцианците имат право: прекалено много строги правила често възпрепятстват вземането на правилно решение.

Бюрократичната автономия се състои в точния начин, по който принципалите налагат предписания или правила на своите агенти. Степента на автономия на една организация зависи от количеството и вида на предписанията на принципала, или с други думи, от предоставената на агента власт. Една абсолютно подчинена организация е лишена от каквато и да било независимост и се превръща в роботизиран изпълнител на подробните разпореждания на принципала. И обратно, една автономна организация е в състояние да взема самостоятелни решения за себе си, без да се съобразява с предписанията на принципала.

Голямо е разнообразието от отговорности, които може да делегира принципалът. Една от най – важните е свързана с комплектуването на персонала. Както видяхме в том 1, едно от най – важните събития, свързано с утвърждаването на върховенството на правото в Европа, е конфликтът за инвеститурата, избухнал във връзка с правото на Католическата църква да назначава свещеници и епископи. До XI в. Църквата е абсолютно подчинена на политическата власт на Свещения римски император, тъй като той оказва влияние върху кадровите решения, включително при избора на папа, а независимостта на Църквата като законодателна институция е тясно свързана с контрола върху собствените ѝ кадри. Реформите в държавната администрация през XIX в. в САЩ също са свързани с утвърждаването на стандарти за назначения и повишения, които да отстранят политическите назначения.

Високата степен на автономия позволява нововъведения, експериментиране и поемане на рискове. В една добре функционираща организация ръководителят дава общите насоки, а подчинените решават как да ги осъществят. Висококачествените военни организации си дават сметка, че на младшите офицери трябва да им бъде позволена „свободата да се провалят“: ако и най – малката грешка може да сложи край на кариерата ти, никой няма да си позволи да поема рискове. Осъзнаването на този факт допринася за усъвършенстването на полевия устав на армията на САЩ за общовойскови бой. При преосмислянето на доктрината за общовойсковия бой по време на Виетнамската война съставителите на ръководството преориентират акцента от централизираното командване и контролиране към поставянето на по – гъвкави бойни задачи, което позволява на главнокомандващия да определя по – общи цели и да прехвърля отговорността за постигането им на нисшите ешелони в командната структура. С други думи, младшите офицери получават голяма независимост, което включва толерантност при неуспех, ако е свързан с нововъведения или експериментиране.

Липсата на автономия е основната причина за слабото управление. Хората по цял свят ненавиждат скованата от строги правила и канцеларщина бюрокрация. Самите служители се възползват от възможността си да манипулират правилата и затова е в техен интерес да са колкото е възможно повече. Решението на проблема е по – голяма бюрократична автономия.

От друга страна, прекалено голямата автономия също крие рискове. Вече описах двата може би най – общоизвестни примера в съвременната история, а именно германската и японската военна бюрокрация преди Първата и Втората световна война. И в двата случая прекалената автономия способства за създаването на силни военни организации, но и до узурпиране на властта на политическите лидери. В началото на XX в. германската флота и генералният щаб принуждават императора да води агресивна външна политика, която довежда страната до конфликт с Великобритания и Франция. Японската Квантунска армия в Манджурия предприема агресия срещу Китай и поема политическата власт. Тези примери са крайни, но всяка прекомерно автономна бюрократична организации оказва съпротива на политическата власт и е неотзивчива към нуждите на обществото.

Парадоксално, но прекалено многото правила понякога засилват, вместо да ограничават бюрократичната автономия, но по твърде нездравословен начин. Бюрократичният формализъм много често е толкова умопомрачително усложнен, че е невъзможно да се разбере дали правилата се спазват или не, което позволява на самите бюрократи да решават по какъв начин да ги прилагат. Това се отнася до голяма степен за бюрокрацията в Индия, печално известна със своята произволност.

Подходящата степен на автономия, за да бъде едно управление ефективно, е илюстрирана на фиг. 25. Абсолютно подчинената бюрокрация няма никаква свобода на преценка и е скована от неумолимите правила на политическия принципал. Противоположният случай е абсолютната автономия, при която управленските резултати също са много слаби, тъй като бюрокрацията е извън всякакъв политически контрол и определя не само вътрешните процедури, но и самите цели. Инфлексната точка на кривата се измества надясно, тъй като прекомерният микро мениджмънт[91] в повечето случаи е по – опасен от прекомерната автономия.

Капацитетът и автономията си взаимодействат. Поведението на агентите може да бъде контролирано или чрез ясно формулирани правила и стимули, или чрез неформални норми и практики. Във втория случай трансакционните разходи[92] са значително по – ниски. Висококвалифицираните специалисти обикновени са независими, тъй като е изключително трудно за хора извън тяхната професия да преценят качеството на работата им. Колкото по – голям е капацитетът на една бюрокрация, толкова по – автономна е тя. За да преценим качеството на управлението, е необходимо да познаваме както капацитета, така и автономията на бюрократите.

В частния сектор се предоставя по – голяма автономия на работниците благодарение на повишаващите се нива на капацитета. В началото на XX в. в автомобилния завод на Хенри Форд в Хайленд Парк работят изключително ниско квалифицирани „сини якички“[93]. През 1915 г. повечето автомобилни работници в Детройт са имигранти, половината от тях не говорят английски, а повечето са с начално образование. Именно в този момент възниква „тейлъризмът“[94]. Научният мениджмънт създава организационно – управленска йерархия, в която на върха са „белите якички“[95], които ръководят „сините якички“ чрез подробни указания къде да застанат, как да работят с машините и колко пъти на ден да се къпят. Подобен модел на организация не позволява на подчинените каквото и да е участие при вземането на решения.

Този тип организация на труда е заменена с много по – хоризонтална форма на организация. Икономичното производство, въведено в заводите „Тойота“, позволява значително по – голяма свобода на действие на работниците на поточните линии, които са поощрявани да обсъждат помежду си как по – добре да организират производствения процес. Автономията в компании, които разчитат на високообразовани професионалисти, е още по – голяма. Адвокатски кантори, архитектурни фирми, изследователски лаборатории, софтуерни компании, университети и други подобни организации не могат да бъдат организирани по тейлъристския модел. В такива организации мениджърите, които упражняват номиналната власт над своите високообразовани „работници“, всъщност знаят по – малко за работата, която се върши, отколкото тези на дъното на йерархията. В такива организации властта не тече само от принципали към агенти, а самите агенти често участват в поставянето на цели и използват своята компетентност, за да контролират принципалите. Тези организации изискват значително по – високи нива на доверие от тейлъристките.

Следователно оптималното ниво на автономия зависи от капацитета на организацията. Фигура 26 илюстрира оптималните криви на автономия за четири хипотетични организации с различни нива на капацитет. При организациите с по – малък капацитет инфлексните точки се преместват наляво, а при организации с по – голям капацитет се преместват надясно. Фабрика „Форд“ в началото на XX в. би била на 1 – во ниво, докато високотехнологична компания като „Гугъл“ на 4 – то.

Това, което се отнася за организации от частния сектор, е валидно и за организациите от публичния сектор. Колкото по – богати стават обществата и формират правителства с по – голям капацитет, толкова по – голяма автономия могат да си позволят да им предоставят. Както личи от фиг. 25, оптималното количество на автономия се измества надясно само в страни с голям капацитет. И обратното: в страни с много малък капацитет поведението на държавните служители би трябвало да се ограничава с повече правила, тъй като не може да им бъде гласувано доверие, че ще работят ефективно и ще се въздържат от корупционни практики. От друга страна, ако в една институция в развиваща се страна работят професионалисти с добро образование от международно признати учебни заведения, а не политически поддръжници, би било добре да им се предостави значителна автономия и да се намалят сковаващите правила, за да разполагат с по – голяма самостоятелност и възможности за иновативно поведение.

Ако разположим няколко страни в една матрица „държавен капацитет/бюрократична автономия“ (вж. фиг. 27), можем да сравним качеството на държавните институции. Всяка страна е комбинация от различни държавни институции с различен капацитет и степен на автономия. Диагоналната линия от фиг. 26 се състои от инфлексните точки и изобразява оптималната степен на автономия за дадена степен на капацитет. Всички организации би трябвало да се стремят към увеличаване на капацитета (да се придвижат нагоре по вертикалната ос), но това е свързано със скъпи дългосрочни инвестиции. В краткосрочен план тяхната стратегия би трябвало да е да се придвижат възможно най – близо до линията.

Както се вижда от фиг. 28, не съществува една единствена рецепта всички правителства да работят по – добре. Това зависи от местоположението на дадена страна в матрицата. Пътищата за по – добро функциониране може да са различни и в рамките на една и съща страна, тъй като многото администрации, от които се състои едно правителство, имат различен капацитет и степен на автономия.

Това обяснява защо някои страни трябва да ограничат свободата на действие и да наложат повече правила, докато други трябва да направят обратното. В „Контролиране на корупцията“ Робърт Клитгард използва уравнението:

Корупция = Свобода на действие – Отчетност

Агенции за международно развитие като Световната банка последователно принуждават бедни страни с малък капацитет да ограничат свободата на действие, като налагат повече правила на държавните служители, повишават прозрачността на тяхната дейност и създават механизми за по – голяма демократична отчетност. Този съвет в повечето случаи е правилен по отношение на бедни страни с малък капацитет. По – големият медиен контрол и демократичните избори не решават проблема с корупцията, но все пак създават стимули политици и служителите да подобрят своето поведение. Но това не е универсално правило за по – богати страни с по – голям държавен капацитет. В много случаи ефективност на управлението се постига чрез увеличаване на свободата на действието и ограничаване на правилата.

Пътищата към подобряване ефективността на управлението зависят от конкретната ситуация и са възможни различни подходи за намиране на правилното решение. Дори в рамките на едно правителство различните му сегменти изискват различни подходи: при военните поръчки може би е необходима по – малко бюрокрация, докато банките и специалните прокурори могат да бъдат опасно безотчетни. Анализирането на тези проблеми изисква познаване на конкретната ситуация, а намирането на правилните решения още повече.

Как електоратите в демократични страни предоставят на своите правителства подходяща степен на свобода на действие, същевременно запазвайки своя строг контрол над политиките и целите, които бюрокрациите са предназначени да водят и постигат? Каквото и да предполага бюрократичната автономия, тя в никакъв случай не е свързана с прехвърляне на отговорността за вземане на решения върху „експертите“, които знаят по – добре от обществото като цяло кое е най – доброто решение. Ако използваме пример от военната сфера, командирът на взвод няма думата при определяне на стратегията; това е отговорност на генералите. В демократичната държава генерали са хората.

Демократичната отчетност играе решаваща роля за правилното функциониране на една политическа система, тъй като тя е в основата на властта, т. е. обуславя нейната легитимност. Държавата разполага със средства да налага принудително подчинение, историческите примери за което са безброй. Но управлението е по – ефективно, когато гражданите се придържат към законите и политиките доброволно, защото са убедени в легитимността на системата.

Значението на легитимността илюстрирам в том 1 с разликите между Англия и Франция след Славната революция през 1688 – 1689 г. В Англия се утвърждава принципът „никакви данъци без представителство“, което означава, че държавата разполага само с одобрените от Парламента приходи, осигурявани от най – богатите данъкоплатци. През десетилетията след 1689 г. рязко скачат както процентът на събираните данъци, така и обезпечеността на английския държавен дълг. За разлика от това Франция има много по – принудителна данъчна система, а богатите могат да се освободят от плащането на данъци и армията много често бива мобилизирана да събира насила данъци от селяните. Като процент от БВП събираните френски данъци са минимална част от събираните в Англия. В резултат на това през XVIII в. френските публични финанси рухват, а, разчитайки на по – малката си ресурсна база, Великобритания побеждава Франция в поредица от войни, които се водят до Френската революция.

Възприеманата легитимност е важно условие за ефективността на управлението, тъй като то винаги разчита на недържавни участници при постигането на обществените цели. Много хора смятат, че аутсорсингът, публично – частните партньорства и предоставянето на социални услуги от страна на религиозни групи са иновации от края на XX в. Но публично – частното сътрудничество има дълга история. В Европа социални услуги като регистрация на населението и подпомагане на бедните по традиция се осъществяват от Църквата, а държавата поема тези функции едва през миналия век. Английската и нидерландската колониална експанзия се осъществяват от публично – частни организации като Източноиндийските компании, които действат заедно с правителствата. Стайн Ринген посочва, че след 1961 г. военните режими в Южна Корея много разчитат на подкрепата на частни организации, а не само на гигантски корпорации като „Самсунг“ и „Хюндай“.

Колкото е по – заможна, по – образована и по – информирана една нация, толкова по – трудно бива управлявана. Когато хората установят, че могат да мислят сами за себе си или че знаят неща, които правителството не знае, много по – трудно се подчиняват. Всеобхватната социална мобилизация в резултат на възхода на средните класи води до разпространението на формалната демокрация по целия свят през последните четири десетилетия. Но това поражда и предизвикателства за демократични системи, които се възприемат като безотговорни и неотзивчиви към своите граждани.

Предназначението на процедури като редовните свободни и честни избори е демократичната отчетност. Но изборите сами по себе си не са гаранция, че дадено правителство ще прояви отзивчивост към обществените интереси. Изборите и гласоподавателите могат да бъдат манипулирани; управляващите партии биха могли да управляват по незадоволителен за избирателите начин; участието може да е слабо. Съществува огромен информационен проблем: моят глас може да е сигнал за общото ми одобрение или неодобрение на политиката на дадена партия или администрация, но това, от което съм заинтересован всъщност, е конкретна регулация, която засяга бизнеса ми, или обстоятелството, че преподавателите на детето ми не са добри специалисти. На теория съществува отчетност, която се простира от гласоподавателите към правителството и обратно към гражданите чрез административни процедури. Но този път е изключително дълъг и моят сигнал често се губи по него.

Съществуват редица формални, процедурни подходи за решаване на проблеми, свързани с управленческата отзивчивост. Най – ефикасният е съкращаването на механизмите на отчетност чрез предоставянето на правомощия на възможно най – ниските управленски нива, което позволява по – директна отзивчивост към обществената воля. От времето на американските бащи – основатели това се осъществява под формата на федерализма (т.нар.. субсидиарност в Европа). Друг подход е балансът между клоновете на правителството и използване на съдебната власт, която да задължава изпълнителната власт да откликва на обществените изисквания. В европейските системи на гражданското право отдавна е изградена йерархия на административните съдилища, чрез която гражданите могат да съдят правителството. Вече коментирах начина, по който американската система дава правен статут на гражданите да съдят агенции да прилагат или да не прилагат закони. И накрая, съществуват механизми като приетия през 1946 г. Закон за административното производство, който задължава федералните агенции да публикуват и коментират промените в правилата. Подобни механизми за увеличаване на демократичното участие на държавно и местно нива възникват навсякъде по света, пример за което е участието на обществеността в бюджетирането, въведено за пръв път в Бразилия през 1989 г.

Много от тези подходи принуждават правителствата да бъдат по – отзивчиви. Но всички формални процедури могат да бъдат манипулирани от могъщи участници в системата. Федерализмът често е използван за дублиране на нивата на управление вместо за прехвърляне на правомощия; децентрализацията, особено в бедните страни, води до предоставяне на властта в ръцете на местните елити. Вече коментирах ефекта от властта на съдилищата върху качеството на публичната администрация в Съединените щати. С течение на времето разпоредбите за уведомяване и коментар в Закона за административното производство са се превърнали в един много често безсмислен ритуал, при който добре платени лобисти на мощни групировки публикуват предсказуеми коментари.

Предназначението на всички тези формални процедури е повишаване на отчетността, а от там и на демократичната легитимност в процеса на вземане на решения. Но те същевременно увеличават правилата, налагат големи трансакционни разходи и забавят дейността на правителството. Ефектът от тях много често е лишаване на административните структури от автономията, която им е необходима, за да вършат ефективно работата си. Прекомерната прозрачност подкопава възможността за дебатиране, което наблюдаваме в Конгреса на САЩ. Ако настояванията за по – голяма отчетност се превърнат в поредното оръжие в политическите битки, няма да постигнат целта си. Прекалено щателното преценяване на резултатите и наказанията при всеки неуспех често водят до това, което политологът Джейн Мансбридж нарича „отчетност въз основа на санкции“, съвременен вариант на тейлъризма, в чиято основа е страхът, а не лоялността. Такива системи приемат за даденост, че на работниците не може да се гласува доверие да си вършат работата без строг контрол, което е абсолютно сигурен начин да ги лишите от желанието да поемат рискове и да експериментират. Предназначението на тези процедури е повишаване на отчетността, а от там и на легитимността, но ефектът от тях е влошаване ефективността на управлението, а от там и на неговата легитимност.

РАВНОВЕСИЕТО

Следователно решението на проблема за подобряване на демократичната отчетност не е свързан задължително с формалните механизми за отчетност или с абсолютната прозрачност на управлението. Конфуцианците са прави, че нито една комбинация от правила не може да гарантира добри резултати във всички случаи. Има още един необходим фактор, за да функционира една политическа система, а именно доверието. Гражданите трябва да имат доверие, че правителството ще взема добри решения, защитавайки техните интереси, а правителството трябва да спечели тяхното доверие, като проявява отзивчивост и изпълнява обещанията си. Истински автономната бюрокрация не е барикадирана зад непристъпна стена, а по думите на Питър Еванс е вградена в обществото и отзивчива към неговите изисквания. При такова високо ниво на равновесие доверието към правителството позволява ефективно управление, което от своя страна повишава доверието към него.

И обратно, при ниско ниво на равновесие лошото качество на управлението поражда недоверие у гражданите, които лишават държавата от подкрепа и ресурси, необходими за нейното ефективно функциониране. Лишени от властови механизми, правителствата прибягват до принуда, за да получат съгласие чрез насилие. Далеч по – често наблюдаваме случаи, при които една политическа система рухва към по – ниско ниво на равновесие, отколкото такива, при които се издига към по – високо ниво, което вероятно е причината първите да са много по – разпространени. А тъй като очакванията и изискванията на гражданите стават все по – големи и все повече, всички правителства са заплашени да попаднат в капана на ниското ниво.

Ако съществува изход от тази ситуация, тя е свързана с описаните по – горе характеристики на ефективното управление: капацитет и автономия. Правителствата се нуждаят от човешки и финансови ресурси, за да функционират ефективно, както и от организационен капитал. А прехвърлянето на властта от демократичните принципали на бюрократичните агенти трябва да е свързано с предоставянето на последните на автономия, съответстваща на съществуващото ниво на капацитет. Нито едно правителство не е в състояние да осъществи този преход в кратки срокове, а това обикновено се постига постепенно и чрез политически борби. По тази причина „настигането на Дания“ изисква твърде много време.

36. ПОЛИТИЧЕСКИ РЕД И ПОЛИТИЧЕСКИ УПАДЪК

Политическо развитие и биологична еволюция ► Политическото развитие и връзката му с другите измерения на развитието ► Значение на международните влияния ► Как да изградим съвременна държава ► Ролята на насилието в политическото развитие ► Универсален еволюционен модел ли е либералната демокрация

В двата тома на тази книга проследявам произхода, еволюцията и упадъка на политическите институции с течение на времето.

Политическото развитие има много общи черти с биологичната еволюция. Последната се основава на взаимодействието на два принципа: изменчивост и отбор. По същия начин политическите институции търпят изменения и в резултат на конкуренцията и взаимодействието с физическата среда с течение на времето едни оцеляват, а други се оказват непълноценни. И както някои видове не успяват да се адаптират, когато в околната среда настъпят промени, така настъпва и политически упадък, когато институциите се окажат неспособни да се адаптират.

Но докато измененията в биологичната еволюция са случайност, хората упражняват известно въздействие върху институциите. Вярно е, както твърдят автори като Фридрих А. Хайек, че хората не са достатъчно интелигентни и мъдри, за да предскажат резултатите от усилията си да създадат институции или политики. Но е вярно също така, че те се учат от грешките си и предприемат действия, за да ги коригират при следващите си опити. Конституцията на Федерална република Германия от 1949 г. съществено се различава от Конституцията на Ваймарската република именно защото германците си вземат урок от провала на демокрацията през 30 – те години на миналия век.

В биологичната еволюция има обособени специфични и общи процеси. При специфичната еволюция организмите се адаптират към конкретна среда и се различават по своите характеристики. Това се нарича специация[96]. Дарвиновите чинки са резултат от адаптацията на птиците към различни микросреди. В процеса на общата еволюция съвършено различни видове развиват подобни характеристики, тъй като трябва да решават подобни проблеми: така сетивни органи като очите еволюират самостоятелно при различните видове.

Така е и при хората. Когато първата малка група от поведенчески съвременни хора навлизат от Африка в Близкия изток преди около петдесет хиляди години, те започват да се различават до известна степен генетично, но най – вече в културно отношение. Има истински исторически прецедент, предхождащ легендата за Вавилонската кула в Библията: когато хората се разпръсват в Европа, Азия, Южна Азия, Океания и накрая достигат Америките, техните езикови и културни практики започват да се обособяват, след като се заселват в различни екологични ниши. Същевременно се разгръща процес на обща политическа еволюция: различаващите се в културно отношение народи трябва да решават сходни проблеми и стигат до аналогични решения, независимо че имат ограничен или никакъв контакт помежду си.

Вече описах редица основни етапи в развитието на политическите институции в различни общества по света:

v от група към племе;

v от племе към държава;

v от патримониална към съвременна държава;

v развитие на независима правна система;

v възникване на институции на отчетността.

Тези политически преходи настъпват в общества с коренно различни културни норми. Сегментарни родословия или племена възникват в определен момент от историческото развитие навсякъде по света. Всички са основани на общия си произход от един общ прародител и се прекланят пред властта на мъртвите предци и неродените потомци над живите. Независимо от незначителните различия между родствените организации, които са съществени за антропологията, основната структура на племенните общества е удивително сходна в разделените от огромни разстояния общества.

Държавите също започват да възникват в приблизително един и същ исторически момент в Месопотамия, Китай, Египет и Мексико с, общо взето, сходни политически структури. Това са по – многобройни и по – богати общества, които са в състояние да изградят достатъчно ефективна военна организация срещу своите по – зле организирани съперници. За да успеят обаче, са принудени да решат проблема с роднинството като основен принцип на политическата организация и да го заменят с по – неперсонална форма на управление. Различните общества решават този проблем по различни начини: китайците чрез бюрократичната държава, арабите и Османската империя чрез институцията на военното робство, западните християни чрез феодалния договор. И накрая, независими правни системи възникват в древен Израел, християнския Запад, Индия и мюсюлманския свят под формата на религиозно право, прилагано от йерархия от свещеници, които имат поне номинална власт над светските владетели. Съдържанието на законите значително се различава в различните култури, както и степента и естеството на институционализацията. Но основната структура на правото като съвкупност от правила на общността за ограничаване на суверенитета на онези, които притежават средствата за принуда, е еднаква за всички тези общества. Законите регулират семейния живот, наследяването, собствеността и се прилагат при решаване на спорове. Единствената цивилизация, която не развива върховенство на правото в този смисъл, е Китай най – вече защото там не възниква трансцендентална религия, която да послужи за основа на правото.

Тези етапи не са общовалидни за всички човешки общества. И до ден днешен в пустинята Калахари и в Арктика съществуват изолирани общества на групово ниво и значително по – голям брой племенни общества в планински и пустинни региони и в джунглите. Едно ниво на политическа организация никога не е изцяло заменено от друг: в Китай, Индия и Близкия изток продължават да съществуват сегментарни родословия дълго след възникването на държавността. Единствено в Западна Европа сегментарните родословия изчезват на социално ниво преди възникването на съвременните държави. В други общества политическата власт на държавата се надгражда над съществуващите родословни структури, а когато търпи упадък, властта на родословията се възстановява. В Близкия изток Трибализмът съхранява своето могъщество и се конкурира с държавите.

При естествения отбор индивидите се конкурират помежду си и тези, които се адаптират най – добре към околната среда, оцеляват. Но Чарлс Дарвин описва втори еволюционен процес, този на половия отбор, който понякога влиза в противоречие с естествения отбор. Самците се състезават за притежание на самки и често развиват вторични полови белези (като рогата при елените), които са индикатори за репродуктивна способност. Но тези вторични белези могат да са и опасни, ако например хищниците ги забелязват по – лесно.

Според икономиста Робърт Франк половият отбор има политически аналог. Не всяка политическа или социална институция е продукт на ожесточена борба за групово оцеляване. Съществуващите институции могат да насочват конкурентното поведение в алтернативни посоки. Богатите мениджъри на хедж фондове не се конкурират чрез демонстрация на физическа сила или бой с ножове и сопи. Те се конкурират чрез размера на своите фондове или колекции от произведения на изкуството. Както изтъква Франк, конкуренцията е по отношение на социалния статус и е с нулева сума по своя характер. Подобна конкуренция се свежда до парадиране на външна показност. По подобен начин дребните принцове в ренесансова Италия се състезават като покровители на изкуствата. Техните инвестиции имат огромна стойност за следващите поколения, но не помагат особено при военните стълкновения с по – силни и по – добре организирани противници като испанските и френските крале.

Този том обхваща период, белязан от началото на Индустриалната революция в Европа и Америка и изключително високите нива на икономически растеж. За разлика от това описаните в първи том аграрни общества в Европа, Китай, Индия и Близкия изток съществуват в един малтусиански икономически свят, в който хищничеството е икономически рационален модел на действие. Технологични промени настъпват толкова бавно, че прирастът на населението изпреварва увеличаването на продукцията. Поради незначителните възможности за инвестиции в производство политическата дейност се съсредоточава в извличането на селскостопански излишъци. Тази система позволява създаването на великолепни произведения на културата и охолен живот на елитите, но огромната част от населението са дребни селскостопански производители, които успяват само да изхранват семействата си. Основни облаги за неелитите са известната степен на сигурност и политическият мир.

Това не е незначително предимство. В епоха, когато населенията намаляват наполовина или с три четвърти от глад, болести и поголовно избиване по време на войни и нашествия, гарантираният от суверена мир е голямо обществено благо. Тази система запазва стабилността си в продължение на много векове, тъй като разликите между организационните способности на елитите и останалите прослойки старателно се поддържат. Периодично избухват селски бунтове в аграрните общества от Китай и Турция до Франция и Германия, но обикновено са потушавани зверски от елитите на едрите земевладелци. Господстващите идеологии легитимират социалната стратификация и възпрепятстват социалната мобилност.

С нисък икономически растеж са и много съвременни бедни развиващи се страни. Макар на теория да е възможно чрез подходящи инвестиции страни като Сиера Леоне или Афганистан да се превърнат във водещи индустриални държави като Южна Корея, липсата на силни институции в тези държави изключва възможността това да се случи на практика. Вместо да започне свой бизнес, много по – вероятно е един млад човек там да забогатее, ако влезе в политиката, организира милиция или по някакъв друг начин присвои част от ресурсите на страната.

Както вече видяхме, индустриализацията през XIX в. разрушава икономическото равновесие в аграрните общества. Високите нива на икономически растеж в резултат на повишаване на производителността преструктурират обществата по драматичен начин. Селяните, една пасивна от политическа гледна точка социална прослойка в продължение на векове, се преселват в градовете и се превръщат в промишлена работническа класа. Жителите на градовете започват да получават по – високо образование и сформират новата средна класа. Адам Смит пише, че усъвършенстваните транспортни и комуникационни технологии около водните пътища драстично разширяват размера на пазарите през XVII и XVIII в. Това предизвиква огромни промени в разделението на труда, което е главният двигател за социалните промени във Великобритания, Белгия, Германия и Франция, процес, който започва да се разгръща в Източна Азия едва в края на двадесетия и все още продължава в Китай в началото на XXI в.

Описаният в Глава 2 модел на развитие сочи, че трите главни политически институции – държавата, върховенството на правото и отчетността – са подложени на натиск, тъй като ускорената социална мобилизация води до изисквания за участие в политическия живот. В този критичен момент старите политически институции или успяват да удовлетворят исканията за политическо участие, или преживяват упадък (вж. фиг. 29). Старите социални групи като едрите земевладелци и техните съюзници (например военните) се опитват да попречат на исканията за участие. Дали новите социални групи ще успеят да се качат на политическата сцена, зависи от степента на тяхната организация. В Европа и Америка това се осъществява на два етапа – чрез създаване на синдикати, а след това и на нови политически партии, които представляват техните интереси. Ако тези партии се утвърдят в рамките на политическата система, тя ще остане стабилна; ако изискванията им бъдат потъпкани, възниква опасност от сериозна политическа нестабилност.

Резултатът от тези борби зависи от конкретните обстоятелства, а не само от структурните фактори. Във Великобритания старите аграрни елити постепенно се обединяват чрез бракове с новата буржоазия или намират други начини да запазят своя политически статус дори след загубата на икономическото си превъзходство. В Прусия, Аржентина и други латиноамерикански страни те се съюзяват с държавата и използват нейната авторитарна власт за потискане на новите участници. В съвременен Китай държавата се стреми да предотврати този процес, като възпрепятства създаването на независими синдикати, които биха подкрепили колективни действия на работниците, както и чрез поддържане на висок ръст на заетост, за да задоволи работниците.

В Италия, Гърция, както в САЩ през XIX в. и в съвременни развиващи се страни като Индия, Бразилия и Мексико класовите конфликти могат да бъдат смекчени чрез привличане от страна на политическите партии на нови социални играчи в клиентелистки политически машини. Тези машини са изключително ефективни при удовлетворяването на все по – големите изисквания за участие в политическия живот и допринасят за стабилността на системата. От друга страна, клиентелизмът корумпира политическата класа и блокира изискванията за политики, които биха били в интерес на новите социални групи.

Фигура 29 илюстрира класическия път към модернизация в редица страни в Западна Европа, Северна Америка и Източна Азия. Това обаче не е единственият възможен път към модернизация. В много случаи социална мобилизация възниква при отсъствието на стабилен икономически растеж, феномен, който наричам „модернизация без развитие“ (вж. фиг. 30). При този сценарий социалните промени възникват не в резултат на заетостта в промишлеността, а под натиска на бедността в селските райони. Селяните се преселват в градовете, които предлагат по – голям избор и възможности, но не са подложени на тежките условия на все по – голямото разделение на труда, както в класическия сценарий на индустриализацията. Общностите не се трансформират в общества, а просто се заселват в градовете и родствените групи заживяват непокътнати в градските гета, запазвайки своята социална организация и ценности при изключително оскъдни икономически условия. Именно този тип модернизация възниква в Гърция и Южна Италия, както и в огромен брой развиващи се страни в индийския субконтинент, Латинска Америка, Близкия изток и Субсахарска Африка, където възникват огромни градове при отсъствието на жизнена индустриална икономика.

Модернизацията без развитие е широкоразпространена в много от развиващите се страни извън Източна Азия. Тя има важни политически последствия в сравнение с класическия път на модернизация чрез индустриализация. Тя може да дестабилизира съществуващите традиционни политически системи, които не предлагат участие в политическия живот – класическият хънтингтънски сценарий на политически упадък. Но може да доведе и до стабилна клиентелистка система и елитни коалиции, свързани с разпределението на рентите. При отсъствието на устойчиво развитие на капиталистическия промишлен сектор възникват социални групи, коренно различни от тези в Европа през XIX в. Не възникват нито средна класа от професионалисти с високо образование, нито силен индустриален пролетариат, а огромна, аморфна, урбанизирана бедна прослойка, която се прехранва в неформалния сектор. Много от тези хора могат да демонстрират предприемачески способности, ако им се даде достъп до капитали и пазари. Съвременните програми за микро финансиране и права на собственост са свързани с предоставянето на такива инструменти на бедните. Но няма ясен път от неформалната заетост към истинска, генерираща растеж и работни места индустриализация. В такива условия клиентелизмът процъфтява, тъй като предлаганите от политиците индивидуални облаги и възможността за нетрудови доходи в публичния сектор често са много по – ефективно средство за икономическа сигурност от частния сектор. При подобни обстоятелства политиците водят битки за разпределение на нетрудови доходи, а не създават политически програми. Такъв клиентелизъм е огромна пречка за реформиране на публичния сектор и повишаване на държавния капацитет, което е илюстрирано с пунктираната линия във фиг. 30.

Идеите, свързани с легитимността, са друго измерение на развитието и играят съществена роля за развитието на политическите институции. Те имат важно въздействие върху характера на социалната мобилизация. Политиката на идентичността въз основа на национализма, етническата или религиозната принадлежност често служи като обединяващ принцип за социална мобилизация. Това се случва в Европа през XIX в., когато националистическите призиви мобилизират работниците по – успешно, отколкото социалното им положение. Същото се отнася и за Близкия изток в настоящия момент, където религията е мощен мобилизиращ фактор. Това отклонява политическите програми от проблемите на икономическата политика към въпроси като утвърждаването на шериата или социалния статус на жените. В Кения и Нигерия политиката се свежда до междуетнически битки за доходи. Примерите с Индонезия и Танзания илюстрират, че това не е естествена или неизбежна последица: политическите лидери в тези страни формулират алтернативни концепции за национална идентичност, които ограничават значимостта на етническата принадлежност.

Трите компонента на политическия ред в модерната либерална демокрация – държавата, върховенството на правото и отчетността – в много отношения се допълват. За да бъде ефективна и безпристрастна, държавата трябва да функционира законосъобразно. Най – успешните абсолютистки режими са тези, които управляват чрез закони, а не чрез върховенство на правото като китайската империя, която управлява огромни територии и населения чрез бюрокрация, както и пруската правова държава, която утвърждава ясни имуществени права и полага основите на икономическото развитие в Германия. Отчетността, независимо дали чрез демократични избори или чрез управление, което обслужва основните нужди на населението, също играе важна роля за доброто функциониране на държавата. Една държава е много по – ефективна и стабилна, ако нейната власт е легитимна и нейните граждани ѝ се подчиняват доброволно. Когато едно управление престане да бъде отговорно, възникват пасивно неподчинение, протести, насилие и в крайни случаи революция. Когато либералните демокрации функционират добре, държавата, правото и отчетността се подкрепят взаимно (вж. фиг. 31).

Между трите компонента на политическия ред все пак съществува постоянно напрежение. Разгледахме много примери на сблъсък между императивите на държавното строителство и на демокрацията. Ефективните съвременни държави са изградени въз основа на експертен потенциал, компетентност и автономия. Ето защо те се изграждат при авторитарни условия, както Прусия, Япония под управлението на император „Мейджи“, Сингапур и съвременен Китай. Демокрацията, от друга страна, изисква политически контрол над държавата в подкрепа на обществените желания и все по – голямото участие в политическия живот. Този контрол е необходим и легитимен по отношение на политическите цели, които преследват държавите. Но политически контрол би могъл да използва самата държава като източник на доходи и облаги. Клиентелизмът възниква в младите демокрации именно защото политиците използват като спестовни касички държавата и нейните ресурси за мобилизиране на своите привърженици. Зараждащата се американска държава попада под контрола на такива политици и е репатримониализирана под влиянието на икономическите групировки върху Конгреса. Същият този процес протича в огромен брой развиващи се държави.

Съществува и напрежение между ефективната държавност и върховенството на правото. Ефективната държава управлява чрез закони, но самите закони могат да възпрепятстват свободата на действие на администрацията. Това напрежение намира отражение в дебата между легалистите и конфуцианците в Древен Кирай, както и в съвременните дебати относно правилата и свободата на действие в административното право. Правилата трябва да са ясни и обективни, но всяка правна система регулира прилагането им съобразно конкретните обстоятелства. Прокурорите разполагат със свобода на действие, когато обвиняват подсъдимите, а съдиите, когато ги осъждат. Една ефективна бюрокрация разполага с автономия при вземането на решения да поема рискове и да въвежда нововъведения. Слабата бюрокрация прилага стриктни правила, написани от други хора. Бюрократите изтезават обикновените граждани, принуждавайки ги да спазват безсмислени и лишени от здрав разум правила. Понякога политиците трябва да поемат рискове и да предприемат неизпробвани до този момент действие. Прекалено стриктното придържане към правилата често възпрепятства такава възможност и укрепва статуквото.

Постоянно е и напрежението между върховенството на правото и демократичната отчетност. За да съществува върховенство на правото, то трябва да е задължително за всички граждани, включително и за мнозинствата. В много демокрации мнозинствата нарушават правата на индивидите и малцинствата въз основа на правни норми, които възпрепятстват постигането на техните цели. От друга страна, легитимността на законите зависи от степента, до която те отразяват нормите на справедливостта, валидни за цялото общество. Освен това законите се прилагат от хора, които ръководят органите на съдебната власт. Те имат свои собствени убеждения и разбирания, които може да не съответстват на желанията на широката общественост. Съдебният активизъм може да бъде не по – малко опасен от обслужващата политически интереси съдебна власт.

И накрая, демокрацията може да е в напрежение и със самата себе си: усилията за увеличаване на нивата на демократично участие и прозрачност биха могли да ограничат демократичната представителност на системата като цяло. Огромното мнозинство в една демократична държава не е в състояние да взема сложни решения по проблемите на публичните политики и много често вземат връх добре организирани икономически групировки, които манипулират процеса, обслужвайки своите собствени интереси. Прекомерната прозрачност би могла да е в ущърб на обществения дебат.

Напреженията между различните компоненти на политическия ред навеждат на мисълта, че хубавите неща невинаги вървят ръка за ръка. Добрата либерална демокрация поддържа тези три компонента в баланс. Но същевременно държавата, върховенството на правото и отчетността биха могли да си пречат взаимно. Ето защо последователността на изграждането на различните институции играе важна роля.

Описах шестте измерения на развитие като взаимодействащи си в рамките на отделни общества в една затворена система. Но истинският проблем се състои в това, че всяко от тези измерения изпитва силно влияние от случващото се на международно ниво. Това е особено очевидно по отношение на идеите за легитимността. Далеч преди Индустриалната революция идеите можеха да прекосяват границите на обществата и цивилизациите, превръщайки се в двигатели на социални промени. Ислямската идеология превърна изолираните и изостанали племена на Арабския полуостров в световна сила и се разпространи чак до Югоизточна Азия. Китайското конфуцианство достигна съседна Япония, Корея и Виетнам и допринесе за изграждането на подобни на китайските институции при отсъствието на нашествия и окупации. Будизмът прекоси границите на Индия и стигна до Югоизточна и Източна Азия, където се превърна в нещо като държавна религия. Развитието на съвременни комуникационни технологии допринася за още по – интензивното разпространение на идеите. Книгите и вестниците играят важна роля за подема и разпространението на национализма като организационен принцип. През миналия век либерализмът, марксизмът, фашизмът, ислямизмът и демокрацията прекосяват безпрепятствено границите благодарение на електронни технологии като радиото, телевизията, интернет и социалните медии. Трудно е да си представим демократичните промени в Субсахарска Африка в началото на 90 – те години на миналия век без въздействието на снимките с рухващата Берлинска стена, обиколили целия свят. Протестите срещу авторитарните режими по време на Арабската пролет са предизвикани и от телевизионни канали като „Ал Джазира“, както и от туитър и фейсбук, освен поради вътрешни причини. В началото на XXI в. демокрацията действително се превърна в глобално явление.

За съжаление, много от механизмите за изграждане на институции през границите са свързани със завоевания, окупации, а често и с поробване или изтребване на коренното население. Но дори и най – бруталните колониални държави разбраха, че не са в състояние да наложат своите институции на други места принудително: географските и климатичните особености, коренното население и институции оказват влияние при възникването на нови форми, които се различават от техните.

Най – успешните случаи на институционален трансфер са тези, при които една колониална държава заселва слабо населени територии със свои граждани. В Северна Америка, Австралия, Аржентина, Чили и региони в Южна Африка колониалните държави се натъкват на общности на ловци събирачи и пастирски народи, които с малки изключения не са организирани на държавно ниво. Завоеванията в много случаи са продължителни, ожесточени и кръвопролитни и оцеляват сравнително малко от коренните политически институции. В Перу и Мексико испанците попадат на гъсто населени общества на държавно ниво. Но държавите на инките и ацтеките не са нито стари, нито сложно организирани и в резултат на завоеванията и болестите рухват по – бързо от племенните общества в Северна и Южна Америка. Креолското население в испанските заселнически колонии е по – малобройно от коренното население, което управлява и с което сключва смесени бракове. По тази причина латиноамериканските институции са подобни на тези в Испания и Португалия по време на колонизирането – търговски в Перу и Мексико, а либерални в Аржентина.

Колонизаторските режими не копират институциите на своите държави, тъй като местните условия в повечето случаи са съвършено различни. Климатичните и географските особености играят важна роля при формирането на робските общества в различни части на Латинска Америка, Карибите и американския Юг. Това усилва внесените европейски традиции на йерархичност и авторитарно управление и блокира тенденциите за по – голямо социално равенство в американския Юг, характерни за останалата част от страната.

В онези части на света, в които не се наблюдава значително заселване на европейци, характерът на съществуващите институции е от решаващо значение за възникналия политически ред. В това отношение Субсахарска Африка и Източна Азия са в противоположните краища на спектъра. По време на колонизацията в тези региони няма силни държавни институции в обществата на държавно ниво. Болестите и отсъствието на сериозни икономически възможности възпират мащабното европейско заселване в Африка (с изключение на Южна Африка), а колониалните държави не правят големи инвестиции за изграждане на свои институции. Поради краткотрайността на европейския колониализъм в Африка традиционните институции в региона са подкопани, без да бъдат заместени с по – съвременни.

За разлика от това Китай, Япония и Корея имат хилядолетни държавнически традиции, в някои случаи по – трайни и по – дълбоки от европейските. Това им позволява да окажат много по – успешна съпротива на завоеванията и колонизацията. Всички опити за заселване или анексиране на техни територии през XIX в. се провалят. Традиционните източноазиатски режими се провалят при стълкновението си със западноевропейските държави, но впоследствие успяват да изградят нови силни държавни институции, комбинирайки местните политически традиции с модерни практики. Новоизградените държави силно са повлияни от западните идеи: Китай е под управлението на режим, който твърди, че се основава на марксизма – ленинизма, а Япония и Южна Корея са либерални демокрации от западен тип. Източноазиатските държави използват много западни практики: въпреки гръмогласните твърдения на китайското правителство за собствен модел на управление правната система и институции на микроравнище са моделирани от западните и международните практики. Но най – големите държави в Източна Азия са изградени в много по – голяма степен въз основа на собствения си исторически опит, отколкото на западни модели.

Един от трагичните аспекти на човешката история е, че насилието е неразделна част от процеса на политическото развитие, особено при изграждането на модерните държави. Хората се конкурират, за да си сътрудничат, а си сътрудничат, за да се конкурират; сътрудничеството и конкуренцията не са алтернативи, а двете страни на една и съща монета. А конкуренцията често приема формата на насилие.

За съжаление, липсват исторически сведения за преходите от група към племе и от племе към държава и можем само да предполагаме какви са факторите, които са ги мотивирали. Преходът към по – мащабни общества зависи от технологичните промени и икономическия прираст благодарение на тях, както и от благоприятната околна среда. Но икономическите стимули сами по себе си не изглеждат достатъчни. Така както селяните в съвременните развиващи се страни много често не възприемат повишаващите производителността технологии, тези ранни общества в много случаи също са подвластни на институционална закостенялост по отношение на производствените методи и възпрепятстваща промените социална организация.

Археологическите сведения сочат, че движещата сила за преходите от група към племе, от племе към държава и от държава към модерна държава е военното съперничество. Единствено заплахата от насилие поражда силна потребност от нови форми на политическа организация, която да гарантира физическото оцеляване на общността. Хипотезата на Тили, че „войната прави държавата, а държавата прави войната“ се отнася за държавното строителство в Европа в началото на Новото време. Но военното съперничество е двигател за възникването на съвременни държави и в Древен Кирай. Историческите сведения сочат, че насилието играе главна роля в държавното строителство и държавната модернизация в Древен Кирай. Както вече видяхме, военното съперничество е от решаващо значение за изграждането на модерни администрации във Франция, Прусия и Япония при управлението на абсолютистки режими. Военните неуспехи в Кримската война са причина за прокарването на реформата „Норткоут – Тревелиан“ във Великобритания, а укрепването на държавността в Съединените щати е свързано с националната сигурност по време на двете световни войни, Студената война и т.нар.. война срещу тероризма. За разлика от тези примери редките военни конфликти в Латинска Америка обясняват отчасти относителната слабост на латиноамериканските държави.

Ролята на насилието за утвърждаването на политически ред може да изглежда парадоксална, тъй като основното предназначение на политическия ред е да намери решение на проблема с насилието. Но нито един политически ред не само че не е успял да премахне насилието, а го организира на по – високи нива. В съвременния свят държавната власт може да гарантира мира и сигурността в общества от над един милиард души. Но в същия момент тези държави са способни да предприемат изключително разрушителни конфликти помежду си и никога не успяват да гарантират в достатъчна степен съблюдаването на обществения ред.

Външното съперничество не е единственият начин, по който насилието или заплахата от насилие допринася за изграждането на политически институции. В много случаи насилието е необходимо средство за преодоляване на институционалната закостенялост и политическия упадък. Упадък настъпва, когато управляващите политици се окопават във властта и блокират институционалните промени. В много случаи те могат да бъдат отстранени единствено чрез насилие. Класически пример са корумпираните държавни служители по времето на Стария режим във Франция, които са ликвидирани физически по времето на революцията. Други могъщи аграрни олигархии като пруските юнкери и земевладелските класи в Русия и Китай губят своите владения единствено в резултат на войни и революции. Земевладелските класи в Япония, Южна Корея и Тайван са принудени да се лишат от своите владения под заплахата на американската военна мощ. В други случаи неелитите възпрепятстват модернизационните промени. Барингтън Мур отбелязва, че комерсиализацията на селското стопанство в Англия в резултат на парламентарното движение за ограждане на общинските земи, необходимо условие за утвърждаването на съвременна капиталистическа система за поземлена собственост, се осъществява чрез насилствено прогонване на селяните от земите, които техните семейства са обитавали в продължение на поколения.

Насилието или заплахата от насилие играе важна роля за политическото развитие и при формирането на национални идентичности, които в много случаи са важно условие за успешно държавно строителство и утвърждаване на политически ред. Възгледът, че териториалните граници трябва да съответстват на културната идентичност, налага преначертаване на граници или физическо отстраняване на населения, които не могат да се осъществят без прибягване до насилие. Дори когато националната идентичност е инклузивна и неетническа, както в Танзания и Индонезия, чрез авторитарни политически методи се налагат официален език и критерии за национална принадлежност. Успешните либерални демокрации в Европа през втората половина на XX в. са продукт на насилствено държавно строителство през предходните столетия.

За щастие, военните конфликти не са единственият път към съвременна държава. Независимо че Великобритания и САЩ изграждат държавни администрации заради императивите на националната сигурност, реформистки коалиции в двете държави осъществяват административни реформи. Тези коалиции се състоят предимно от представители на нови социални групи, които не са заинтересовани от запазването на старите системи на политически патронаж. Във Великобритания това е средната класа, която иска да се приобщи към кръга на привилегированите от старата аристокрация. След като представителите на сравнително малобройния елит на страната разбира, че старата система не е ефективна и не удовлетворява нуждите на империята, те се преориентират сравнително бързо. Благодарение на Уестминстърската система реформите са въведени за по – малко от две десетилетия. Реформистката коалиция в Съединените щати е по – сложна. Новите средни класи и интелигенцията са на различни мнения по въпроса за патронажа, тъй като представителите на новите делови кръгове успяват се възползват от старата система. За разлика от тях някои незасегнати от индустриализацията едри земевладелци се присъединяват към реформистката коалиция, тъй като изпитват враждебни чувства към тях. Културата също играе важна, но трудна за квалифициране роля. Представителите на протестантския елит са възмутени от корумпираността на партийните машини, които превръщат имигрантите в свои клиенти, и подкрепят реформите.

Тези примери навеждат на мисълта, че икономическото развитие може да бъде двигател на прехода от патримониална или клиентелистка към съвременна държава. Но то само по себе си не гарантира нейното възникване. Гърция и Италия са доказателство, че клиентелизмът може да оцелее независимо от високите доходи на глава от населението. Новите социални групи като професионалистите от средната класа биха могли да подкрепят или да не подкрепят реформирането на държавата и да попаднат в мрежата на клиентелистката политика, особено когато икономическият растеж не се обуславя от пазарни механизми и когато една нереформирана държава поеме водеща роля в стимулирането на икономическото развитие.

Много са начините за изграждане на съвременна държава. От историческа гледна точка насилието играе важна роля за ускоряване на политическите иновации, но то не е задължително условие за осъществяването на реформи в нашето съвремие. Съвременните общества имат шанса да се поучат от натрупания опит и да използват други модели на държавно строителство и управление.

В двата тома обръщам по – голямо внимание на общите закономерности, а не на специфичните различия в хода на политическото развитие. Формите на политическа организация на различните общества се различават, тъй като те са се адаптирали към специфичните екологични ниши, които обитават. Но същевременно стигат до удивително сходни решения на проблемите на организацията независимо от различните обстоятелства.

Вече изтъкнах, че добре функциониращият политически ред се основава на баланса на трите политически институции – държавата, правото и отчетността. Либералните демокрации, които съчетават ефективно и силно държавно управление с институции, които го контролират въз основа на правото и демократичната отчетност, са по – справедливи и обслужват гражданите по – добре от тези, в които държавната власт е доминиращ фактор. Съгласен съм с твърдението на Аристотел в „Политика“, че човекът по природа е политическо животно и изпитва висше удовлетворение от участието си в колективния живот. Подобен довод може да се направи за вътрешно присъщата стойност на пазарно ориентираните икономически системи. Амартия Сен отбелязва, че те са не само по – ефективни; дори една планова икономика да нараства със същите темпове, гражданите „все пак имат достатъчно основания да предпочитат правото на свободен избор пред подчинението на предписания“. Политическото и икономическото участие са важен аспект на човешкия живот сам по себе си независимо от резултатите от това участие.

Върховенството на правото, което предоставя права на гражданите, също има вътрешноприсъща стойност, независима дали тези права допринасят за стимулиране на икономически растеж. Индивидуалните права – свободата на словото, на сдружаването, на критиката и на участието в политически живот – представляват признаване на достойнството на гражданите от страна на държавата. Авторитарната държава в най – добрия случай се отнася към своите граждани като към неграмотни или непораснали деца, които трябва да бъдат надзиравани за тяхно добро, а в най – лошия като към ресурси, които трябва да бъдат използвани, или боклук, от който трябва да се отърве. Върховенство на правото, което защитава индивидуалните права, всъщност признава, че гражданите са способни да направят независим морален избор. Именно затова възмутените граждани вдигат бунтове срещу тирани като Чин Шъхуан, обединителя на Древен Кирай, както срещу Мубарак и Кадафи по време на Арабската пролет в защита на своето достойнство.

Настоящото изследване повдига и по – общия въпрос дали един режим, който се обуславя от баланса между държавата, правото и отчетността, т. е. либералната демокрация, сама по себе си е политическа универсалия, или просто отразява културните предпочитания на жителите на западните либерални демокрации.

Подобен режим очевидно не е човешка универсалия, тъй като възниква едва преди няколко века, което е само миг в многовековната история на политическото развитие. Доколкото либералната демокрация е по – общо приложима форма на управление, тя участва в политическата еволюция, така както институциите на обществата на групово, племенно и държавно ниво са доминиращи форми на политическа организация в различни култури и региони в различни исторически моменти. Либералната демокрация е в пряка взаимозависимост с другите измерения на развитието – икономическия растеж, социалната мобилизация и идеологиите. В обществата на групово и племенно ниво няма държавност или върховенство на правото, но вероятно е съществувала отчетност под някаква форма. В аграрните общества на държавно ниво, които просъществуват в продължение на векове, понякога има върховенство на правото, но не и демократична отчетност. Икономическият растеж и социалната модернизация пораждат необходимостта от режим, който се основава на баланса между трите компонента.

Много трудно се управляват големи динамични общества при отсъствието на правни норми и формални механизми за отчетност. Големите пазари, които са в основата на икономическия растеж и ефективността, изискват последователни, предсказуеми и приложими правила. Активните и постоянно променящи се общества имат все повече изисквания; свободната преса и изборите могат да се разглеждат като важни информационни канали, благодарение на които правителствата са в течение на този калейдоскопичен процес. Освен това, както отбелязва Токвил, идеята за човешкото равенство получава все по – масова подкрепа през последните няколко века, независимо че редица режими я отхвърлят. Все повече хора осъзнават, че имат права, и използват всяка възможност за тяхното отстояване. При тези обстоятелства необходимостта от постигане на баланс между държавна власт, върховенство на правото и демократична отчетност вече не е само нормативно предпочитание, а необходимо условие за стабилна политическа организация на едно съвременно общество. Според Хънтингтън авторитарните партии биха могли да удовлетворят изискванията за политическо участие, но от ретроспективна гледна точка това не е вярно.

Но ако един режим, който се основава на баланса между държавност, право и отчетност е предпоставка за успешна съвременна политика, трябва да признаем, че съществуват големи различия между конкретните институционални форми, които правото и отговорността могат да приемат. Институционалните форми, възприети от страни като САЩ, не са универсални модели. Различните общества могат да създадат собствени институционални модели.

Предназначението на правото е да систематизира и да направи понятни правилата на правосъдието и да ги прилага безпристрастно. Огромният процесуален апарат на съвременната юриспруденция не е самоцел, а има предназначението да гарантира безпристрастно правосъдие. Но процедурите често имат по – голяма юридическа сила и възпрепятстват безпристрастността на правосъдието. Редица правни системи са прекалено мудни и скъпи и облагодетелстват тези, които се възползват от процесуалните правила за сметка на справедливостта.

По същия начин демократичните процедури по отношение на свободните и честни избори не гарантират ефективността на отчетността. Избирателните процедури могат да бъдат манипулирани чрез откровена измама и фалшифициране на резултатите или чрез по – прикрити средства като преначертаване на избирателни райони в полза на една партия чрез дисквалифицирането на избирателите на друга. Дори при изключително добри изборни процедури политиците биха могли да привлекат привърженици чрез клиентелистки методи и като се възползват от етническата и религиозната принадлежност на гласоподавателите в своя полза. Мощни икономически групировки също могат да се възползват от съществуващите процедурни правила в защита на своите собствени за сметка на обществените интереси. При тези обстоятелства общественият интерес често се сблъсква с проблема на колективното действие и не получава адекватно представителство.

Преклонението пред процедурните правила за сметка на същността е основна причина за политически упадък на съвременните либерални демокрации. Политически упадък може да настъпи при всеки режим поради естеството на самите институции. Институциите налагат спазването на правила, които надживяват тези, които са ги създали. Причина за това е, че отчасти са полезни и отчасти се възприемат като притежаващи вътрешна стойност. Човешката склонност да влага емоционално значение в правилата ги прави устойчиви в продължение на дълги периоди от време, но тяхната закостенялост се превръща в препятствие, когато обстоятелствата се променят. Проблемът често се изостря, когато промените настъпват след продължителни периоди на мир и стабилност. Освен това съществува естествена склонност към възвръщане към стандартните форми на социабилност, които се основават на облагодетелстване на семейството и реципрочна размяна на услуги или ресурси между приятели най – вече сред елитите, които имат привилегирован достъп до политическата система. В резултат на това и върховенството на правото, и отчетността не изпълняват предназначението си.

Редица правителства в началото този век се възприемат като принципни алтернативи на либералната демокрация. Сред тях са Иран, монархиите от Персийския залив, Русия и Китайската народна република. В Иран съществува сериозно социално разделение, където голямата средна класа оспорва много от претенциите на режима за легитимност. Монархиите в Персийския залив винаги са били изключения, чиято стабилност се дължи единствено на огромните енергийни ресурси. Русия на Путин също е рентиерска държава, чиято регионална мощ се дължи до голяма степен на запасите от нефт и газ и нейният политически модел не е образец за подражание извън нейната сфера на влияние.

От недемократичните алтернативи единствено Китай е сериозно предизвикателство по отношение на възгледа, че либералната демокрация е универсален еволюционен модел. Както вече многократно коментирах, Китай има две хилядолетна традиция на силно централизирано управление и е сред малкото общества на държавно ниво, които никога не са имали собствена традиция на върховенство на правото. Сложните и богати китайски традиции заместват конфуцианския морал с формални процедурни правила, които ограничават властта на управляващите. Именно тези традиции са заимствани от други страни в Източна Азия и са решаващи за успехите на Япония, Южна Корея и Тайван след Втората световна война. Авторитарните режими понякога скъсват с миналото по – ефективно от демократичните. Едно от най – големите предимства на Китай след управлението на Мао се дължи на ръководната роля на изключително автономната комунистическа партия.

Основният проблем пред съвременен Китай е дали само трийсет и пет години след началото на реформите на Дън Сяопин не настъпват политически упадък и загуба на автономията, която е причина за досегашните успехи. Китайският политически дневен ред ще претърпи коренни промени през следващото десетилетие. Съвременен Китай е страна със средни доходи и се стреми да се превърне в страна с високи доходи. Старият модел, който разчиташе на външни пазари, вече се изчерпва и трябва да бъде заменен с такъв, който в много по – голяма степен разчита на вътрешното потребление. Китай вече не може да разчита на екстензивен икономически растеж и масова мобилизация на населението в своето икономическо развитие. В стремежа си към висок икономически растеж Китай натрупа огромни екологични пасиви като невъзможния за дишане въздух, осеялите страната „ракови села“, неуспешната система за безопасност на храните и други тежки проблеми. Не е ясно дали образователната система на Китай е в състояние да осигури уменията, необходими за широкообхватно повишаване на производителността. Още по – голям е проблемът дали са възможни иновации при отсъствието на по – голяма индивидуална свобода. Сложната китайска икономика налага все по – големи изисквания и по отношение на ефективността на управлението. Както в Династичен Китай, под въпрос е способността на една командно – контролна управленска система да е в крак със случващото се в обществото.

Най – същественото е, че огромната мобилизация на китайското общество е далеч по – мащабна и бърза от промените, настъпили през XIX и в началото на XX в. в Европа. Разрастващите се прослойки от образовани и забогатяващи китайски граждани имат съвършено различни потребности и стремежи от селяните, от които се състои по – голямата част от китайското общество в миналото.

Всички тези предизвикателства поставят основния въпрос дали китайският режим е способен да промени курса към по – либерална система, която да поощри по – голяма икономическа конкуренция и да позволи по – свободен обмен на информация в обществото. Бързият растеж на Китай създава нови корпоративни интереси, които оказват силно влияние при вземането на партийни решения дори при липсата на законодателна власт и лобисти. Държавните предприятия са по – крупни и по – богати от всякога. Самото партийно ръководство участва в корупционни модели, поради което евентуални реформи представляват опасност за самото него. Управляващата партия продължава да се придържа към идеологията на марксизмо – ленинизма, независимо че голяма част от китайското общество отдавна не я споделя.

Поведението на новата китайска средна класа през следващите години ще бъде изключително важна проверка за универсалността на либералната демокрация. Ако тя продължи да се разраства в абсолютни и относителни мащаби, подчинявайки се на великодушното покровителство на еднопартийната диктатура, това ще означава, че Китай се различава в културно отношение от други общества по света, подкрепяйки едно авторитарно управление. Ако тя обаче предяви изисквания за участие в политическия живот, които съществуващата политическа система не е в състояние да удовлетвори, това ще означава, че се държи като средните класи навсякъде по света. Истинската проверка за легитимността на китайската система ще настъпи не когато икономиката се разраства и работните места са в изобилие, а когато растежът се забави и системата се изправи пред криза, което неминуемо ще се случи.

Може би най – голямото предизвикателство не се крие в съществуването на алтернативна, по – привлекателна форма на политическа организация, а по – скоро във факта, че много страни ще се стремят да станат богати либерални демокрации, но никога няма да успеят да го постигнат. Според някои наблюдатели бедните страни попадат в капана на бедността поради сложните взаимозависимости между политическото и икономическото развитие. Икономическият растеж изисква изграждането на поне минимален брой политически институции; от друга страна, институциите се изграждат много трудно при условия на крайна бедност и политическа раздробеност. Как да се излезе от този капан? Вече обсъдих как непредвидени обстоятелства като случайно лидерство, непоследователно възникване на институции или нежелани последствия от събития като военни конфликти стават причина някои страни да претърпят неочаквано развитие. Означава ли това, че общества, които са се измъкнали от този капан поради стечение на историческите обстоятелства, просто са имали късмет, докато лишените от него никога няма да успеят да се развият?

Подобен възглед е твърде песимистичен. Вярно е, че от историческа гледна точка късметът и случайността играят роля за стартирането на политически и икономически промени. Но те може да са били важни за първите общества, изградили нови институции, но не и за следващите. Днес разполагаме с огромен натрупан институционален опит и с все по – голяма международна общност, която споделя информация, знания и ресурси. Освен това съществуват много пътища и отправни точки за развитие. Ако не постигнем напредък в едно измерение, с течение на времето може да успеем в друго, а впоследствие взаимосвързаните причинно – следствени връзки ще започнат да сглобяват пъзела Всичко това е общата рамка за разбиране на развитието със своите икономически, политически, социални и идеологически измерения.

Доказателство ли е политическият упадък на съвременните демокрации, че моделът на управление въз основа на баланса между държавност, върховенство на правото и отчетност е изцяло погрешен? Категорично не съм съгласен: всички общества, независимо дали са авторитарни или демократични, неизбежно преживяват упадък с течение на времето. Реалният проблем се заключава в способността им да се приспособят и преструктурират. Убеден съм, че не съществува системна „криза на управляемостта“ при утвърдените демокрации. Демократични политически системи са се изправяли пред подобни кризи в миналото, например през 30 – те години на миналия век, когато преживяват икономическа депресия и са провокирани от алтернативни фашистки и комунистически съперници, или през 60 – те и 70 – те години на миналия век, когато са дестабилизирани от масови протести, икономическа стагнация и висока инфлация. Много е трудно да се прецени една политическа система в дългосрочен план чрез нейната функционалност в рамките на едно десетилетие; проблеми, които изглеждат непреодолими през определен период, не възникват в друг. Демократичните политически системи в много случаи по – бавно решават възникващите проблеми от авторитарните, но намерените решения са по – успешни, защото са въз основа на широко съгласие.

Най – трудните за решавани проблеми за съвременните развиващи се и утвърдени демокрации са свързани с гарантирането на личната сигурност, разпределен икономически растеж и качествени основни публични услуги като образование, здравеопазване и инфраструктура. По разбираеми причини защитниците на демокрацията обръщат по – голямо внимание върху ограничаването на властта на тиранични и грабителски държави, но пренебрегват проблема за ефективното управление, или по думите на Удроу Уилсън са по – заинтересовани от „контролирането, отколкото от активизирането на управлението“.

Това е причината за провала на Оранжевата революция през 2004 г. в Украйна, която свали от власт Виктор Янукович за пръв път. Ако беше дошла на власт ефективна демократична администрация, която да се справи с корупцията и да укрепи надеждността на държавните институции, тя щеше да утвърди своята легитимност не само в западната, но и в руски говорещата източна част на Украйна много преди Владимир Путин да разполага с достатъчно власт, за да подкопае нейните усилия. Вместо това оранжевата коалиция пропиля своята енергия във вътрешния боричкания и сенчести сделки, проправяйки пътя за връщането на Янукович през 2010 г. и за кризата, последвала оттеглянето му през 2014 г.

Изоставането на Индия се дължи на подобни провали в сравнение с авторитарен Китай. Впечатляващо е, че с едно краткотрайно изключение Индия се запазва като изборна демокрация от основаването си през 1947 г. Но както производството на колбаси, при по – внимателно вглеждане индийската демокрация не изглежда твърде привлекателно. Системата изнемогва от корупция и патронажни практики; 34% от спечелилите изборите през 2014 г. са с висящи наказателни обвинения, включително за убийства, отвличане на хора срещу откуп и сексуално насилие. Върховенство на правото съществува, но съдебната система е толкова мудна и неефективна, че мнозина ищци умират, без да дочакат съдебен процес. В сравнение с Китай държавата е абсолютно неспособна да предложи модерна инфраструктура или услуги като чиста вода, електричество и основно образование на населението. Именно поради тази причина Нарендра Моди, индуистки националист с проблематично минало, беше избран за министър – председател през 2014 г. с впечатляващо мнозинство и с надеждата, че по някакъв начин ще успее да превъзмогне празното дърдорене на индийските политици и да постигне някакви резултати.

За съжаление, невъзможността да се управлява ефективно е проблем и за САЩ. За да предотврати възникването на тиранично управление, Мадисъновата конституция създаде система от сдържания и противотежести на всички нива на управление, която води до ветокрация. В комбинация с политическата поляризация тя се оказа неспособна да осъществи движение нито напред, нито назад. САЩ са изправени пред много сериозен дългосрочен фискален проблем, който все пак може да намери решение чрез подходящи политически компромиси. Но Конгресът не е приемал бюджет в съответствие със собствените си правила вече няколко години, а през есента на 2013 г. спря работата на правителството, тъй като не успя да се споразумее за изплащането на просрочените дългове. Американската икономика продължава да бъде източник на великолепни иновации, но управлението на САЩ едва ли е източник на вдъхновение за международната общност в настоящия момент.

Гражданите на утвърдените либерални демокрации не бива да са сигурни в неизбежността на тяхното оцеляване. Не съществува исторически механизъм, който да гарантира прогреса или да предотврати упадъка. Демокрациите съществуват и оцеляват само благодарение на усилията за тяхното утвърждаване, а необходими фактори са доброто лидерство, организационните умения, а често и чистият късмет. Както видяхме, необходим е баланс между степента на народно участие в политическия живот и ефективността на управлението; как да се постигне този баланс, е сложен проблем. Така че, ако общата еволюция диктува възникването на някои всеобхватни институционални форми с течение на времето, специфичната еволюция сочи, че нито една политическа система не е в състояние да поддържа баланс със заобикалящата среда завинаги.

Но ако понякога липсва висококачествено демократично управление, необходимостта от него нараства с всеки изминал ден. Наблюдаваме мобилизирането на нови социални групи по целия свят. Свидетелство за това са масовите протести, които избухват от Тунис до Киев и от Истанбул до Сао Пауло, където хората настояват за управление, което да признава тяхното еднакво достойнство като човешки същества и да изпълнява обещанията си. Свидетелство са и милионите бедни хора, които в своето отчаяние се преселват от Гватемала Сити и Карачи до Лос Анджелис и Лондон. Тези факти са достатъчно доказателство за необходимостта от политическо развитие и обясняват защо отговорното управление, което признава еднаквото достойнство на своите граждани, има все по – голяма притегателна сила.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Годината 2014 – та, когато се появи „Политически ред и политически упадък“, не беше добра нито за световния ред, нито за развитието на съвременните демократични политически институции. Предизвикателствата спрямо тях бяха съвършено различни в различните региони.

В Евразия двете огромни, централизирани авторитарни сили Русия и Китай предявиха агресивни териториални претенции, извършвайки посегателство срещу суверенитета на свои съседи. С анексирането на Крим Русия искаше да отдалечи Украйна от европейската орбита и да наруши политическото споразумение, което поддържаше мира в Европа след рухването на бившия Съветски съюз през 1991 г., а забогателият и могъщ Китай предприе стъпки за преразглеждане на териториалните договорености в Източна Азия.

В много отношения това бяха предизвикателства, познати на студент, изучаващ история на дипломацията през XIX и XX в, тъй като са свързани с интересите на централизирани държави. Но проблемът е твърде различен в т.нар. от Збигнев Бжежински „кризисна дъга“, която се простира от Субсахарска Африка през арабския Близък изток, Пакистан и Афганистан чак до индийската граница. До 2015 г. четири арабски държави – Сирия, Ирак, Либия и Йемен – се разпадат и на практика властта е в ръцете на сбирщина от милиции и поддържавни актьори. Ислямският екстремизъм е в настъпление под формата на „Ислямска държава“ и се разпространява от Сирия в Ирак, а джихадистката групировка „Боко Харам“ печели позиции в Нигерия, Мали, Нигер и Чад.

„Ислямска държава“ изглежда силна на фона на заобикалящите я слаби съседи. Според мен тези нови джихадистки групировки не са политически модел, който ще успее да изгради устойчив социален ред или да спечели масова подкрепа в мюсюлманския свят. Малцина биха се съгласили да живеят под управлението на режим, чието лого е обезглавяването на друговерци. Арабските страни се провалиха, защото техните правителства са абсолютно дисфункционални, лишени от легитимност и не предоставят основните услуги, което е задължение на една държава. Не би трябвало да бъде проблем нигерийската групировка „Боко Харам“ да бъде обуздана с военни средства, но срещу нея е едно от най – безпомощните и корумпирани правителства в света. Тъй като свързаните с тероризма проблеми пораждат необходимостта от ефективно и компетентно управление, от 11 септември 2001 г. в центъра на вниманието на външната политика на САЩ не са дипломатическите междудържавни отношения, а държавното строителство в страни като Афганистан и Ирак. Но последиците от окупациите на САЩ са свидетелства за трудностите за постигането на подобна цел.

Съвременните политически системи се основават на триединството на държавността, върховенството на правото и демократичната отговорност. Държавата концентрира и упражнява властта, а правото и отговорността ограничават и канализират властта. Ако триединството се наруши в която и да е посока, системата се срутва или в диктатура, или в слабо/провалено управление. Патримониални и неопатримониални управления, т. е. политически системи, които позволяват на лидера да гледа на държавата като на частна собственост, чиито ресурси да използва за лична изгода, имат повечето съвременни развиващи се страни и това е една от главните причини за изостаналост и бедност. Такава патримониална държава много по – трудно би могла „да достигне Дания“, т. е. да изгради държавност, която уважава и защитава равните права на своите граждани и постига баланс между публичните и частните интереси, отколкото да осъществи преход от авторитарен режим към демокрация. Свидетелство за това са развитията в Афганистан и Ирак, където в резултат на американските окупации се утвърждава механизмът на избираеми правителства, но усилията за изграждане на некорумпирани и компетентни държавни институции се провалят.

Отсъствието на ефективно съвременно управление е ахилесовата пета на новите демокрации. Украинската Оранжева революция през 2004 г. можеше да се окаже голяма победа за демокрацията, възпрепятствайки Виктор Янукович да манипулира изборите, но самата демократична Оранжева коалиция се оказа разделена, корумпирана и некомпетентна, което позволи на Янукович да се върне на власт през 2010 г. след провеждането на свободни и честни избори. Мотивите на младите протестанти на киевския площад „Майдан незалежности“ в началото на 2014 г., които принуждават Янукович да се оттегли за втори път, са не толкова защитата на демокрацията, колкото огромната корупция и фактът, че семейството на президента и неговото близко обкръжение присвояват милиарди от украинската хазна, вместо да гарантират основните нужди на гражданите. Оцеляването на новия режим в Киев изцяло зависи от способността му да се справи с вездесъщата корупция в Украйна. Причините за обтегнатите отношения между Запада и Русия под управлението на Владимир Путин също не са свързани толкова със съблюдаването на демократичните принципи (Путин се радва на огромна популярност в Русия), колкото с обстоятелството, че той е начело на една мафиотска клептокрация, която контролира цялата страна.

Патримониализмът и слабото управление са свързани с лоши резултати дори в условията на стабилна демокрация. През последното десетилетие Индия изостава значително по икономически ръст от Китай, тъй като управлението не е в състояние да осъществи необходимите реформи за икономическо развитие. Докато Китай изгражда летища и железопътна инфраструктура с удивителни темпове, в Индия липсва базисна инфраструктура поради правото на вето на нейната съдебна система и огромния брой граждански организации, които блокират вземането на необходимите решения. Една от причините индийските гласоподаватели да предоставят на изборите през 2014 г. мандат на Нарендра Моди от националистическата индуистка партия „Бхаратия джаната“, е надеждата им, че той ще успее да води по – добра икономическа политика. През първата година на своето управление Моди осъществява административни реформи и проверява ограниченията на конституционната власт чрез правителствени укази.

Други страни с нововъзникващи пазари като Бразилия, Мексико и Индонезия имат сходни с индийските проблеми: те са конкурентни демокрации[97], но страдат от високи нива на корупция и незадоволително предоставяне на публични услуги. Съществуват все пак свидетелства, че икономическият растеж поражда социална мобилизация, която с течение на времето ще създаде политически условия за осъществяване на реформи. Независимо от популярността на Нарендра, през 2015 г. ръководената от Арвинд Кеджривал Партия на обикновения човек печели съкрушителна победа на щатските избори в Делхи благодарение на своята антикорупционна политическа платформа. Успешната дейност на Комисията за изкореняване на корупцията в Индонезия се радва на сериозна политическа подкрепа. Президентът на Мексико Пеня Ниенто е обвиняван за корупция и злоупотреби, а вторият мандат на Дилма Русеф е свързан с големия корупционен скандал с държавната петролна и газова компания „Петробрас“. Както през периода на Прогресивната ера в Съединените щати реформаторите от средната класа и гражданските организации отхвърлят патримониалната политика.

След публикуването на „Политически ред и политически упадък“ бяха отправени критики, че свързаните с американската демокрация политически проблеми, на които обръщам особено внимание, всъщност не са чак толкова сериозни. Съединените щати са преживявали много периоди на сериозни политически конфликти, безизходица и слабо управление, но винаги са се справяли с подобни предизвикателства, макар и твърде бавно понякога. Искам да изясня какъв според мен е основополагащият проблем и вероятните последици за политическата система на САЩ в перспектива. Когато казвам, че американската система търпи упадък, нямам предвид, че държавата е под угрозата на предстоящ срив. В много отношения американската цивилизация се справя твърде успешно: през 2015 г. тя е една от малкото развити демокрации, която бележи бърз напредък благодарение на иновативността на частния сектор в области като енергетиката, информационните технологии и биомедицината.

Проблемът с упадъка е свързан с политическата система. Политически упадък не означава цивилизационен упадък и не е задължително нито окончателен, нито необратим. В двата тома употребявам думата „упадък“ по отношение на институционалната „скованост[98] и контрола на държавата от елитите.

Според това определение съвременният упадък в Съединените щати е следствие от взаимодействието между две сили. От една страна, американското общество се е променило. То е по – поляризирано и класово разслоено, което улеснява политиците да се позовават на изчистени от идеологическа гледна точка леви или десни послания. В същия момент сме свидетели на появата на огромен брой влиятелни групи, които нямат никакви ограничения да изразходват пари за политически кампании благодарение на решенията на Върховния съд.

Определена роля играе и институционалният модел на американската система. Бащите – основатели създадоха изключително сложна антимажоритарна система на сдържания и противотежести, която привилегирова малцинствата и им позволява да прибягват до вето във вреда на самите себе си, което наричам „ветокрация“. Предназначението на системата е да се противопостави на тираничното управление, което е нейно постижение в продължение на десетилетия. Но в сравнение с други либерални демокрации и особено с парламентарните системи, тя издига много повече препятствия пред вземането на колективни решения. Именно това е причината за приемането на Закона за гражданските права цял век след Гражданската война и възпрепятства прокарването на здравно законодателство през целия XX в. За да се стигне до настоящата ситуация, когато Конгресът не е в състояние да приема бюджети, да реформира данъчния кодекс или да прокара разумни имиграционни реформи, което в бъдеще ще създаде изключителни затруднения за реформиране на системата за социални помощи. Ситуация, която Филип Хауърд нарича „ничие управление“. Дори Конгресът да предприеме стъпки към обновяване на разпадналата се инфраструктура, ще са необходими многогодишни съдебни битки за прокарване дори на най – скромните проекти. Системата крета по някакъв начин, но с цената на огромни загуби, протакания и обществено неудовлетворение от качеството на управлението.

Упадъкът има още един аспект, който общественото мнение не отчита и който коментирам мимоходом в настоящата книга. Американската общественост никога не е изпитвала предразположение към „голямото правителство“ и преди две поколения американският Конгрес наложи ограничения върху броя на назначенията на федерални служители. Джон Дилулио изтъква, че броят на административните служители днес е по – малък, отколкото през 1960 г., докато общите разходи за тяхната дейност са нараснали пет пъти. Програмите „Медикеър“ и „Медикейд“[99] съставляват 22% от федералния бюджет и са под управлението на 0, 2% от всички федерални служители, които отговарят за удовлетворяването на милиони изисквания и за недопускане на злоупотреби. Американците налагат ограничения над административното управление чрез делегиране на правомощия на легиони неправителствени изпълнители, подизпълнители и квазипублични органи, някои с цел печалба, други с нестопанска цел най – вече в сферата на социалните услуги. В подобна практика няма нищо лошо и изпълнители и подизпълнители са използвани още по времето на Американската война за независимост, но днес броят на неправителствените служители, които ръководят правителствени програми, рязко е нараснал и далеч превишава броя на държавните служители. Американците за пръв път осъзнаха сериозността на този проблем, когато разбраха, че охраната на американските дипломати е поверена на „Блекуотър“[100]. Подобна ситуация поражда огромни проблеми по отношение на отчетността и размива границата между държавната власт, гражданското общество и частния сектор. Интересът на неправителствения „агент“ може да се отклони от избрания „принципал“, който го наема, много по – лесно от държавния служител. Подобни практики подронват йерархичната държавна власт (по един и същ начин ли се подчиняваме на един частен охранител, както на един полицай?) и допринасят за корумпирането на неправителствените изпълнители. Още повече че самите изпълнители и доставчици на услуги представляват интереси, свързани с оцеляването на правителствените програми.

Подобна дифузия на политическа власт върху голям брой неправителствени изпълнители се наблюдава и в много други страни. Това е причина за голяма семантична бъркотия относно значението на термина „управление“. Според моята употреба на термина в тази книга управление до голяма степен е синоним на „публична администрация“, или способността на държавата да осъществява своите цели. Но за други управление означава правителствени услуги, предоставяни от неправителствени органи. Според този възглед държавата вече не е единственият, а един от многото доставчици на публични услуги и няма монопол върху тяхното предлагане. В много страни магистралите, мостовете и други големи инфраструктури се строят и контролират от частни изпълнители, които събират такси от гражданите за тяхното използване.

Мнозина приветстват подобно делегиране на права поради различни причини. Мнозина вдясно смятат, че частните изпълнители могат да вършат по – ефективно работата на правителството от държавните агенции. Вляво смятат, че неправителствените организации по – лесно могат да бъдат контролирани. В Европа дифузията на политическа власт е свързана с ограничаването на национализма. А за мнозина подобна тенденция е неизбежна предвид обхвата и сложността на услугите, които съвременната държава трябва да предоставя. Хора с най – различни идеологически предразположения подкрепят възхода на т.нар.. мрежово общество[101] тъкмо защото не харесват принудителната йерархична власт на държавата.

Има много причини обаче да смятаме, че подобно делегиране на власт е проблематично. Натрупаният в продължение на стотици години демократичен опит е създал ясни критерии за демократичната отчетност и механизмите, чрез които различните властови органи се отчитат пред суверенния народ. Но нямаме никакъв опит какви държавни функции могат да бъдат делегирани извън правомощията на държавата и по какъв начин тази разрастваща се мрежа от непрекъснато сменящи се участници да бъде отговорна.

Многократно изтъкнах основополагащата социална функция на държавата, която единствено тя може да изпълнява: като притежател на монопола на легитимната принуда, тя единствено разполага с властта да принуждава гражданите да съблюдават социалните норми и по този начин да контролира насилието. Но властта на държавата се обуславя от нейната легитимност, независимо че и легитимната власт много често бива оспорвана и макар да се очаква от гражданите да съблюдават законите доброволно, те много често не го правят. Защитниците на „мрежовото общество“ мечтаят за свят, в който всички решения се вземат доброволно въз основа на равнопоставено договаряне без необходимост от йерархични структури и административни процедури. Но в реалния свят нещата не се случват по този начин. Властта, легитимната принуда и заплахата от прибягване до насилие все още са необходими инструменти за гарантиране на реда и спокойствието, поради което необходимостта от традиционната държава никога няма да изчезне.

Разпространението на мрежите за сметка на принципа на йерархичността е възможно благодарение на съвременните комуникационни и информационни технологии, които улесняват прякото социално договаряне и организиране. Но предоставянето и приватизирането на държавни пълномощия започват през 80 – те години на миналия век в резултат на съзнателен политически избор. Мнозина поддръжници на революцията Рейгън – Тачър са убедени в дълбоката дисфункционалност на държавата, която е присъща на „голямото правителство“ и не може да бъде коригирана по никакъв начин. Прехвърлянето на функции се разглежда като изход от ситуацията и възможност за по – ефективно предоставяне на услуги. Този възглед е обоснован в много сфери: излишно е правителството да се грижи за управлението на ресторант на самообслужване в някое свое ведомство, след като частна фирма за кетъринг ще се справи много по – успешно. Но ограничаването на сферата на държавни услуги, функции и служители не означава задължително повишаване на качеството на управлението. Съгласно концепцията за изхода и гласа на Албърт Хиршман[102] изходът от държавата често означава намаляване на броя на гласовете, необходими за повишаване на качеството. Убеждението, че държавата не подлежи на реформиране, се превръща в сбъдващо се предсказание и оправдание за търсене на други решения.

По този начин мрежовото и делегираното управление се превръщат в реалност, която поставя много въпроси. Но това би могло да бъде обект на друго проучване.

Започнах това заключение с констатацията, че годината 2014 – та не беше добра както по отношение на световния ред, така и на либералните демократични политически институции. През по – голямата част от периода след края на Студената война провокациите по отношение на преобладаващия демократичен консенсус са от страна на сравнително малки държави като Северна Корея, Иран, Венецуела и т. н., които нямат много последователи по света. Анексирането на Крим от Русия и териториалните претенции на Китай в регионите около Южнокитайско и Източнокитайско море са нещо различно, тъй като се осъществяват от крупни индустриализирани държави. Макар Владимир Путин да разполага със слаба икономическа база, управлението му не е изправено пред заплахи в краткосрочен план и се радва на подкрепата на антилиберали като Виктор Орбан в Унгария. В Китай Си Дзинпин провежда антикорупционна кампания, чиято цел е подкопаване на утвърденото след 1978 г. колективно партийно лидерство в полза на едноличната диктатура. Лидерите на тези две страни използват инструментите на национализма, за да легитимират собствената си власт за сметка на дестабилизирането на международния ред. Като оставим настрана тези две големи държави, Лари Даймънд твърди, че сме в разгара на „демократична рецесия“, примери за която са Турция, Южна Африка, Тайланд и много други държави през последните девет години.

В момента е невъзможно да си дадем сметка дали преживяваме нещо като период на корекция на фондовия пазар, през който дългосрочното разпространение на либералната демокрация е прекъснато само за известно време, или сме свидетели на по – фундаментални промени. Успоредно с демократичните отстъпления на много места се наблюдават и впечатляващи взривове на демократична мобилизация срещу авторитарни управления в Украйна, Хонконг и Шри Ланка. Взаимосвързаният процес на икономически растеж, социална мобилизация и искания за политическо участие продължава да функционира. Но описаното развитие на съвременната демокрация в „Произход на политическия ред“ и „Политически ред и политически упадък“ и съпътстващите го перипетии изтъкват отсъствието на механизми, които да ни покажат пътя към политическата модерност. Фактът, че отделни страни „достигнаха Дания“, е резултат от стечение на обстоятелства и това, че институции, създадени за постигането на една цел, постигат съвършено друга. Дългосрочните исторически развития зависят не само от социалните сили, но и от отделни лидери и политически фактори, които си взаимодействат и моделират еволюцията на институциите. Политическото развитие не е нито детерминиран, нито изцяло волунтаристичен процес, поради което е необходимо да бъде изучаван в своя всеобхватен исторически контекст.

БЛАГОДАРНОСТИ

Поднасям огромните си благодарности на хората и институциите, които ми помогнаха при работата върху двата тома. Изключително съм задължен на Центъра за демокрация, развитие и върховенство на закона в Института за международни изследвания „Фрийман Спогли“ към Станфордския университет под ръководството на Лари Даймънд. Мнозина са читателите на целия или на отделни части от ръкописа, които споделиха с мен своите ценни мнения и коментари по отношение на обсъжданите в него проблеми. Жена ми Лаура Холмгрен прочете ръкописа още в самото начало и ме подкрепяше през цялото време, докато пишех книгата, както ме е подкрепяла винаги.

Поднасям специални благодарности на Дейвид Абернати, покойния Джоел Баркан, Маргарет Бойтин, Брус Каин, Герхард Каспър, Роберто Далимонте, Тино Куеляр, Лари Даймънд, Джо – вана Доре, Питър Дънс, Карл Айкенбери, Дон Емерсън, Морис Фиорина, Адам Гарфинкъл, Елира Карея, Ерик Креймън, Стивън Краснър, Мелиса Лий, Питър Люис, Рео Мацузаки, Иън Морис, Пол Окелман, Дан Окимото, Елена Панаритис, Пей Минсин, Марк Платнер, Алистър Робъртс, Ричард Робъртс, Ерик Е. Шмит, Джим Шийън, Ландри Синье, Питър Скери, Мелиса Томас, Лукан Уей, Де – ниъл Зиблат, както и на научните сътрудници Джейсън У, Пурун Чьон, Присила Чой, Камил Дада, Никълъс Дъгдейл, Алана Къркланд и Деванши Пател. На Саманта Маский и Лорън Уайцман, които ми помогнаха както с научните си изследвания, така и при публикуването на книгата. Отделни части от нея бяха представени на семинар по глобална история в университета „Бъркли“, както и в Университета в Пъджет Саунд, Белфер центъра на училището „Джон Ф. Кенеди“ към Университета в Харвард, Центъра за глобално развитие, Център Европа и Център за демокрация, развитие и върховенство на закона към Станфордския университет. Оценявам високо получените коментари.

Изключително съм благодарен на моя редактор във „Фарар, Щраус и Жиру“ Ерик Чински, който ми даде безценни напътствия и съвети за избистрянето и излагането на моите аргументи. Бих искал също така да изкажа специални благодарности на Андрю Франклин от „Профайл Букс“, Пауло Роко от „Едитора Роко“ и Мици ван дер Плуим от „Контакт“, които години наред популяризират всяка написана от мен книга. Синтия Мърман свърши огромна работа по редакцията и проверката на фактите в ръкописа. Тази книга не би била възможна без моите чудесни литературни агенти Естер Нюбърг, Софи Бейкър и Бетси Робинс.

БЕЛЕЖКИ

[1] Тримесечно акaдемично списание, издавано от 1948 г. от Принстънския университет.

[2] Американски социолог, политолог и историк (1929 – 2008).

[3] „High Church“ е прокатолическото консервативно крило в Англиканската църква.

[4] Педагогически институт, в който се обучават преподаватели за средните училища и вузовете и научни работници.

[5] Политехнически институт за обучението на държавни служители.

[6] Правова държава

[7] Управление в колониите чрез местните вождове.

[8] Период на обществена активност и политически реформи в САЩ от края на XIX век до 20 – те години на миналия век.

[9] Английски и американски професор по социология в Калифорнийския университет в Лос Анджелес и гостуващ професор в Университета на кралицата в Белфаст.

[10] Правителство, администрация (нем.).

[11] Масова мобилизация (фр.).

[12] Елитни учебни заведения, които набират студентите си чрез изпити и осигуряват обучение на високо ниво (фр.).

[13] Период на политически и обществени промени в Япония, довели до падането на шогуната Токугава и установяването на конституционна монархия през втората половина на XIX в.

[14] Rule by law – деспотично управление, което използва правото като инструмент за принуда.

[15] Философско учение, акцентиращо върху стриктното спазване на закона.

[16] Немски юрист и държавник (1679 – 1755).

[17] В основата на този проблем е типичното за корпоративните структури разделение между собствеността и контрола – акционерите „заплащат“ за възможността да получават доходи с отказ от правото да упражняват контрол над своята собственост.

[18] Неуспешен опит за държавен преврат, осъществен е от юнкера Кап с подкрепата на армейски среди с цел да се прекрати достъпът на социалдемократите до изпълнителната власт.

[19] Политическа система, при която избраната власт разпределя част от приходите в интерес на своите поддръжници и в свой собствен интерес.

[20] Въоръжени православни милиции в Тесалия и Македония на държавна служба в Османската империя.

[21] Морски разбойници около гръцките Егейски и Йонийски острови, с които османските власти често сключват неофициални споразумения.

[22] Френски политически журналист, философ, писател.

[23] Връзките и взаимоотношенията между хората в дадена общност, град или държава и способността им благодарение на тях да се обединяват за постигането на някакви общи цели.

[24] Цитатът е от Адам Смит, „Богатството на народите“, изд. „Рата“, 2010 г.,превод Георги Георгиев.

[25] Демократична парламентарна система на управление по модел на политиката на Обединеното кралство.

[26] Политика, при която всички членове на обществото имат равни икономически и социални права, а държавата има само административни функции.

[27] Андрю Джаксън (1767 – 1845) е седмият (1829 – 1837) президент на САЩ, превърнал се в символ на цяла епоха в американската история, наричана „Годините на Джаксън“ или „Джаксъновата ера“, която продължава от войната през 1812 г. до Гражданската война през 1828 г.

[28] Академично общество на изявени студенти.

[29] Държавник, юрист, историк и филантроп (1838 – 1422)

[30] Временен дом за хора и семейства.

[31] Политическо съобщество в Демократическата партия на САЩ, което от 1790 г. до 60 – те години на миналия век контролира партийните номинации и персонажи в политическия живот на страната.

[32] Природозащитна организация, основана на 28 май 1892 г. в Сан Франциско.

[33] Американски зоолог, орнитолог, ентомолог, етнограф и естествоизпитател (1855 – 1942).

[34] Американска природозащитна организация, основана през 1886 г. в Ню Орлиънс.

[35] Негър (фр.).

[36] Език, който облекчава общуването в многоезични общества, защото се смята за по – неутрален избор, в сравнение с който и да е от езиците на етническите подгрупи и защото позволява на бившата колония да контактува с глобалната икономика по – лесно, отколкото на който и да е от коренните езици.

[37] На проведения на 18 септември 2014 г. референдум 55,3% от шотландците отговарят с „не“ на въпроса трябва ли Шотландия да стане независима държава.

[38] В превод на български книгата е публикувана под заглавие „Размишления върху Тит Ливий“ (изд. „Панорама“, 2011 г.).

[39] Територията на Нигерия е разделена на 36 щата и 1 федерална столична територия, която включва района около столицата на страната Абуджа.

[40]„За духа на законите“, изд. „Наука и изкуство“, 1984 г., превод Тодор Чакъров.

[41] „Геният на свободата“ е осемдесетметрова колона със статуя на скулптора Огюст Дюмон, издигната в Париж на мястото на Бастилията.

[42] Терминът анатомично съвременен човек се отнася до отделни членове на вида Хомо сапиенс с външен вид в съответствие с обхвата на фенотиповете при съвременните хора.

[43]„Точно така“ история, наречена още ад хок заблуда, е недоказуемо обяснение за културна практика, биологична характеристика или поведение на хора или животни. Пейоративният характер на израза напомня на слушателя недоказуемостта на подобно обяснение. Такива истории често се срещат във фолклора и митологията.

[44] Ниски земи, или Нидерландия, е исторически термин, с който се назовават териториите при устията на реките Рейн, Шелда и Маас. Днес този термин се използва значително по – рядко, тъй като средновековните владения не отговарят на днешна Нидерландия, Белгия и Люксембург. Вместо него в годините след Втората световна война се налага използването на алтернативния термин Бенелюкс.

[45] Кралски и върховен съвет на Индиите (исп.).

[46] ^в Реконкиста е исторически период, чието начало бележи първото християнско въстание през 718 г. и завършва през 1492 г. с падането на Гранада, по време на който северните християнски кралства Кастилия, Навара, Леон, Арагон и Португалия отвоюват обратно южните иберийски земи, поробени от Арабския халифат.

[47] Правителство (исп.); по – късно полк.

[48] Градски съвет (исп.).

[49] Кралски служители.

[50] Кметове.

[51] Пълното име на града е Град на Св. Троица и пристанище на Св, Богородица Дева Мария Буенос Айрес.

[52] Клептокрация – форма на управление, при която държавните решения са мотивирани главно от непосредствените материални интереси на тесен кръг властимащи.

[53] Състояние на безпределно насилие, при което съществуването е съпроводено с постоянен животински страх и непрекъснато очакване на жестока смърт, на хаос и анархия, в които животът на човека е „самотен, беден, отвратителен, брутален и кратък“; „война на всеки против всеки“.

[54] Жандармерия и военизирани формирования за опазване на обществения ред.

[55] Сега Бенин.

[56] Селскостопанско обединение на селяните в бившия Съветски съюз, възникнало в резултат на колективизацията.

[57] Административни единици във френските колонии.

[58] Семейственост (в превод от суахили).

[59] Управляващата в Танзания Революционна партия, или Партия на революцията (в превод от суахили), основана през 1977 г.

[60] Икономическа система, при която търговските връзки с външния свят са силно ограничени или не съществуват.

[61]Япония е разделена на 47 административно – териториални единици, наречени префектури.

[62] Неписан кодекс на поведение на самураите, правила и норми за идеалния воин.

[63] Трите думи означават „право“ на съответния език.

[64] Състои се от девет неофициални съветници на императора, наричани „бащи – основатели“ на съвременна Япония.

[65] Съществуват доказателства, че убийството му е дело на съветското разузнаване.

[66] Част от Втората световна война и предхождащи я конфликти в Тихия океан, неговите острови и Източна Азия между 7 юли 1937 и 14 август 1945; в САЩ я наричат Тихоокеански театър.

[67] Китайски учен и юрист (1840 – 1913).

[68] Група лидери на Китайската комунистическа партия, която се състои от Джан Цунцяо, Яо Уънюен, Уан Хунуън и Дзян Цин, вдовицата на Мао Дзъдун, арестувани през 1976 г. и обвинени за жестокостите по време на Културната революция.

[69] Великият китайски канал свързва Северен и Южен Китай от 1400 години и е най – дългият в света.

[70] Постът председател на Китайската комунистическа партия е закрит през 1982 г., когато генерален секретар на Китайската комунистическа партия става най – високопоставената политическа длъжност в Китайската народна република.

[71] Чанан (днешен Сиан), Луоян и Кайфен са три от четирите Велики древни столици на Китай.

[72] Позната и с европейското си название Кантон.

[73] Политическа сатира за лобизма в САЩ.

[74] Инспекция в южнокитайските градове Учан, Шънджън, Джухай и Шанхай, след която Дън произнася историческа реч, в която прави преглед на натрупания опит след въвеждането на политиката на реформи и отварянето на вратите на Китай към света.

[75] Примери за структурни сили са употребата на определен език, религиозните убеждения, културните норми, споделяни от мнозинството в дадено общество.

[76] Законът за правата от 1689 г., основна част от Британската конституция и един от първите документи, юридически узаконили човешките права.

[77] Консервативен геополитически съюз, сключен на 26 септември 1815 г. в Париж между Руската империя, Австрийската империя и Прусия за поддържане на установения по силата на решенията на Виенския конгрес международен ред.

[78] Дясноцентристка консервативна политическа партия „Възраждане“.

[79] Агломерациите възникват в резултат на сливането на големи градове и разположените около тях по – малки селища.

[80] Рекламен талисман, чието предназначение е да насочи общественото внимание към опасностите от горските пожари.

[81] ^А Мерна единица за количество дървен материал в САЩ и Канада; един борд – фут е със страна 30,48 см и височина 2,54 см.

[82] Публикувано през 1960 г.

[83] Балканизация“ е геополитически термин, влязъл в употреба след Берлинския конгрес, свързан с разделянето и разпокъсването на народите и държавите на Балканския полуостров в резултат на геополитическите споразумения между Великите сили.

[84] Присъдата му е 6 години затвор за получаване на подкупи в размер на над 2, 4 млн. щ. д. под формата на имоти, парични „дарения“, скъпоценности, луксозни почивки, автомобили и т. н. за лобиране в полза на определени компании за договори в областта на отбраната.

[85] Присъдата му е 14 години затвор за лъжливи показания пред ФБР при разследване във връзка с обвинения за опит да продаде освободеното от Барак Обама място след избирането му за президент.

[86] Известен като „ Обамакеър“.

[87] Според други източници законът се състои от 2400, а регламентите към него – над 20 000 страници.

[88] Плуралистичната теория подчертава ролята на разнообразните и конкурентни влиятелни групи за предотвратяване на концентрирането на прекалено много власт в ръцете на политическите и икономическите елити.

[89] Предоставяне на евтини, новосъздадени пари срещу активи със съмнително качество.

[90] Формулирана от английския икономист Алфред Маршал (1842 – 1924).

[91] Повишен контрол на подчинените.

[92] Разходи на време и финансови средства, породени от законовата рамка, свързани с намаляване на риска и гарантиране на трайно устойчиво и взаимноизгодно пазарно поведение на фирмите с държавните институции.

[93] Работници, които вършат физическата работа.

[94] По името на Фредерик Тейлър (1856 – 1915), американски инженер и родоначалник на научния мениджмънт.

[95] Служители, които не полагат физически труд

[96] Възникване на нови видове.

[97] Терминът „конкурентна теория за демокрацията“ въвежда Иозеф Шумпетер в известното си изследване „Капитализъм, социализъм и демокрация“. Неговото класическо определение на демократичния метод е „институционален механизъм на вземане на политически решения, при който индивидите получават властта да вземат решения посредством конкурентна борба за гласовете на народа“.

[98] Терминът е въведен от американския икономист Дъглас Норт (1920 – 2015).

[99] Федерална и щатска програми за осигуряване на здравна помощ и здравни грижи.

[100] Частна охранителна фирма, най – силната наемническа армия в света според американския разследващ журналист Джеръми Скахил, получила от Държавния департамент за дейността си в Ирак най – малко 109 млн. щ. д.

[101] Мрежовото общество е носител на основни характеристики на възникващата обществена структура на информационния капитализъм.

[102] Изход и глас – това са емигриране и противопоставяне, скрита и явна съпротива. Изход е действието напускане, дължащо се на убеждението, че другаде се предлагат по – добри условия. От своя страна гласът е явното оплакване или дори организирането на оплакване, на протест или на други масови прояви на явно неодобрение, като намерението е

чрез пряко взаимодействие да се подобрят конкретните условия.