Политика реформ и структурно-функциональная реорганизация правительства КНР (к итогам первой сессии ВСНП 10‑го созыва)

Экономический рост и его финансовое обеспечение

Политика правительства Чжу Жунцзи за прошедшее пятилетие обеспечила устойчивый рост китайской экономики в условиях неблагоприятной мировой конъюнктуры. Целенаправленное, поступательное развитие рынка сочеталось с глубокими структурными реформами, создающими для него благоприятную среду. В 1997 и 1998 годах Китай не принял рекомендаций и предложений МВФ и Мирового банка, не пошёл на либерализацию цен, обвальную приватизацию и шоковую терапию. После азиатского финансового кризиса Китай не допустил девальвации юаня и инфляции. Был принят курс на расширение внутреннего спроса как главного стимула экономического роста. Одновременно продолжали увеличиваться масштабы внешней торговли и иностранных инвестиций. Упрочилось положение Китая в мире. Китай стал важным фактором мирового экономического развития. Настойчивые тринадцатилетние усилия китайского правительства завершились принятием Китая в ВТО.

Среднегодовой рост ВВП Китая за пятилетие составил 7,7 %. Прямые иностранные инвестиции достигли в 2002 г. 52,7 млрд долл. (4,26 % ВВП), объём внешней торговли — 600 млрд долл., профицит — 30 млрд долл. Эти достижения, высоко оценённые сессией, служат основой для устойчивого продолжения экономического роста.[1] По мнению некоторых китайских экономистов, признающих цикличность экономического развития Китая, страна миновала фазу спада темпов экономического роста и с 2002 г. вступила в фазу их ускорения, чему способствует и вступление Китая в ВТО.[2]

Вместе с тем в наследство новому руководству достаётся груз проблем, которые прежнему руководству не удалось решить или смягчить. Как сказал в заключительной речи на сессии ВСНП новый глава государства Ху Цзиньтао, очередная смена работников государственных структур берёт на себя огромную ответственность в условиях сложной и изменчивой международной обстановки и огромной тяжести задач внутреннего строительства. Новый премьер Госсовета КНР Вэнь Цзябао, выступая на пресс-конференции по завершении сессии, назвал пять проблем, вызывающих наибольшую озабоченность. Это, во-первых, запаздывающее развитие сельского хозяйства и медленный рост доходов крестьян, что стало сдерживать расширение внутреннего спроса. Во-вторых — трудности в функционировании части предприятий и создании системы современных предприятий. В-третьих — непрерывный рост безработицы, создающий чрезвычайно большое давление на системы социального обеспечения. В-четвёртых — неравномерное развитие города и деревни, восточных и западных районов, бедность значительной части населения. В-пятых, высокая нагрузка на бюджет, большой удельный вес плохих активов.

Для поддержания высоких темпов экономического роста были и остаются на обозримую перспективу такие рычаги правительственного курса, как стратегическое регулирование экономической структуры, увеличение экспорта, прежде всего путём его освобождения от налогообложения, и т. н. активная (фактически — экстенсивная) финансовая политика. Последняя призвана противостоять циклическому спаду экономики и поддерживать экономический рост путем опережающих инвестиций. Внутренние строительные займы, служащие главным инструментом, активной финансовой политики и обеспечивающие 1—2 % годового роста ВВП, были наиболее необходимы на старте. В условиях не преодолённых до конца негативных последствий азиатского финансового кризиса и дефляции они считались экстренным средством для компенсации недостаточного внутреннего спроса. Со временем, особенно по мере наступления сроков платежей по займам, их роль становилась менее однозначной. Временная мера всё более превращается в рутинную, от которой нелегко избавиться, особенно ввиду всё ещё недостаточной активизации внутреннего спроса.

В 2001 г. общая сумма облигаций, выпущенных государством, составила 510 млрд юаней. Вместе с сопутствующими банковскими кредитами объём инвестиций составил 2,4 трлн юаней, распределённых по 8600 объектам. В 2002 г. сумма государственных займов достигла 660 млрд юаней, а объём инвестиций — 2,8 трлн юаней.[3]

Приращение инвестиций в основные фонды темпами, опережающими темпы роста ВВП, ведёт к изменению баланса накопления и потребления в распределении национального дохода. В 50‑х и 60‑х годах прошлого века оптимальным считался удельный вес накопления в 25—28 %, при составлении 8‑го пятилетнего плана он был повышен до 30 %, в 1997 г. доля накопления достигла 33,5 %, но с принятием экстенсивной финансовой политики этот показатель стал возрастать беспрецедентными темпами: в 2002 г. он составил 42 %, а в 2003 г. должен достичь 45 %. Как полагают составители Доклада Академии общественных наук Китая, продолжение этой тенденции ведёт к нарушению сбалансированных пропорций в распределении национального дохода и может в долгосрочной перспективе нанести ущерб устойчивому макроэкономическому развитию.[4]

Быстрый рост государственных и негосударственных инвестиций в основные фонды закладывает предпосылки для последующего экономического развития страны. Вместе с тем он чреват и риском «перегрева» экономики в некоторых регионах и некоторых отраслях народного хозяйства, опасностью дальнейшего нарушения баланса между спросом и предложением, разрастанием инфляции и дефляции, растратой ресурсов и снижением качества роста.

Завышенная доля инвестиций уменьшает долю конечного потребления. Если начиная с 90‑х годов прошлого века её среднемировой уровень составляет около 80 %, то в Китае с 1990 по 2001 гг. она не достигала 60 %.[5] Недостаточный спрос ведёт к неполной загрузке производственных мощностей, снижению эффективности хозяйственной деятельности предприятий, росту безработицы.

Государственные инвестиции, осуществляемые за счёт внутренних займов, вместе с сопутствующими банковскими кредитами способствуют разрастанию государственной собственности, что в целом очень напоминает плановую экономику. Консервируется присущий этой экономике принцип ответственности государства за итоги хозяйственной деятельности находящихся под его началом предприятий. При этом речь идёт об ответственности именно центрального правительства, а не местных властей, ибо как раз центр, а не местные власти и тем более не предприятия служит главным инвестором и определяет — через соответствующие ведомства центрального правительства — объекты для инвестиций. Тем самым происходит откат от начатой уже реформы инвестиционного механизма в государственном секторе.

Государственные внутренние займы открывают новый канал для коррупции. К этому ведёт острейшая борьба, преимущественно закулисная, между местными властями и предприятиями за получение «наиболее жирного куска» при распределении инвестиций по конкретным объектам. Китайские исследователи свидетельствуют, что масштабы, которые приняла коррупционная конкуренция в этой области, беспрецедентна за весь период существования КНР.[6]

Обращение государства к использованию внутренних займов для инвестиций реставрирует органичное для плановой экономики единство государственной банковско-финансовой системы. С началом реформ это единство стало разрушаться. Центральный банк выполнял государственные функции по управлению финансовыми институтами, но другие государственные банки начали коммерциализироваться, появились первые акционерные банки. Сегодня и в этой сфере наметилось попятное движение. Банки выступают в качестве посредника между государством и рынком облигаций: они покупают у государства облигации, используя депозиты населения, а затем распространяют их на рынке. В условиях, когда банковское кредитование негосударственного сектора почти полностью исключено, банки вынуждены покупать государственные облигации либо кредитовать государственные предприятия.

Средства от строительных займов идут, прежде всего, на осуществление крупных инфраструктурных проектов: транспортных, ирригационных, энергетических, коммуникационных. Часть из них вступила в действие. Но эффективность других в полной мере проявится лишь в отдалённой перспективе, тогда как инвестиций для остро необходимой технической реконструкции действующих предприятий не хватает.

Одновременно растёт дефицит государственного бюджета, который приходится покрывать всё новыми заимствованиями. Величина дефицита в 2002 г. увеличилась по сравнению с 1997 г. в четыре раза, а его доля в ВВП — с 1,2 % в 1998 г. до 3 % в 2002 г., достигнув опасной, по международным меркам, черты. В 2003 г., по расчётам Мирового Банка, этот показатель ввиду дальнейшего относительного сокращения доходов достигнет 3,4 %.[7] Рост ВВП в среднем на 7—8 % за год поддерживается среднегодовым увеличением бюджетных расходов и бюджетного дефицита на 20 %. В 2003 г. предусматривается дальнейший рост дефицита. Выплаты по старым долгам съедают почти половину доходов, получаемых по новым займам.

Номинальный дефицит дополнительно отягощается «плохими активами» банков и скрытой задолженностью государства по социальному обеспечению. С их учетом, по подсчётам китайских экспертов, задолженность китайского государства достигает 70% объёма ВВП, что выше, чем в большинстве стран Азии и Европы и США.[8]

Наличие скрытых рисков в финансовой системе Китая проявляется в задержках выплаты заработной платы правительствами разных уровней, в наличии «пустых счетов» в пенсионном фонде, в убыточности государственных предприятий и государственных банков и др. Очень большими долговыми обязательствами обременены местные правительства. Эти обязательства в случае их невыполнения лягут на плечи центра.

Сегодня и в обозримом будущем китайское государство вполне платежеспособно. Растут бюджетные доходы, сбережения населения, положительное сальдо платежного баланса. Но правительство не может игнорировать тревожные сигналы. В среднесрочной перспективе намечен постепенный выход из активной финансовой политики, хотя для этого требуется определённый переходный процесс.

Как отмечают китайские исследователи, активная финансовая политика экстенсивного типа на короткий срок может играть мобилизующую роль, однако её воздействие на долговременное рыночное развитие, на формирование его движущих механизмов носит негативный характер. В период экономического спада такая политика необходима, но когда экономика восстановлена и пошла на подъём, необходимо срочно из неё выходить. При неблагоприятной экономической конъюнктуре увеличение дефицита и расходов оправданно, но когда экономика ускоряет свой рост, пытаться поддерживать его, опираясь на дефицит, ошибочно и опасно.[9]

Заместитель начальника Государственного статистического управления КНР Цю Сяохуа полагает, что в предстоящие 15 лет изменится вклад инвестиций, потребления и внешней торговли в экономику. По его словам, в этой перспективе доля инвестиций сократится с 40 до примерно 30 %. Однако в ближайшие годы они ещё сохранят за собой ведущую роль. В дальнейшем она будет падать, по мере того как будут возрастать доходы населения и соответственно воздействие внутреннего спроса на экономический рост. Что касается внешней торговли, то её нынешнее значение для экономического роста в основном сохранится на нынешнем уровне, при этом роль экспорта ещё более возрастёт, а роль чистого импорта — не обязательно.[10]

По мнению ряда депутатов ВСНП и делегатов проходившей одновременно сессии Всекитайского комитета Народного политического консультативного совета Китая (ВК НПКСК), постепенно уменьшить выпуск новых займов для поддержки экономического роста и соответственно снизить давление на государственный бюджет, можно лишь всемерно стимулируя негосударственные инвестиции и либерализуя условия банковского кредита для негосударственных предприятий.