Политика реформ и структурно-функциональная реорганизация правительства КНР (к итогам первой сессии ВСНП 10‑го созыва)

Реорганизация Госсовета КНР

Реорганизация Госсовета — одно из наиболее важных решений, принятых настоящей сессией ВСНП. В соответствии с одобренным проектом создаются следующие новые органы:

1. Комитет по контролю и управлению государственной собственностью Госсовета КНР (Комитет по госсобственности). Комитет сконцентрирует функции, ранее разделённые между девятью ведомствами, что предопределяло во многом низкую эффективность хозяйственной деятельности госпредприятий и постоянную утечку госсобственности — в среднем на сумму в несколько сот миллионов юаней за год.[21] В их числе — упраздняемый ныне Госкомитет по экономике и торговле Госсовета КНР, ведавший реформированием и реорганизацией государственных предприятий, Министерство финансов, отвечавшее, в частности, за регистрацию госсобственности, и Комиссия по работе с предприятиями ЦК КПК, которая не только отвечала за партийную работу на государственных предприятиях центрального подчинения, но и назначала и увольняла их руководителей. В будущем к новому комитету, возможно, перейдут и функции Министерства труда по контролю над фондом заработной платы. Он должен также разрабатывать законодательные акты, определять административные меры и распорядки по управлению госсобственностью и руководить деятельностью аналогичных комитетов провинциального уровня.

Комитет по госсобственности — специфический институт. Это и не чисто административный орган и не чисто хозяйствующий субъект, поскольку он наделён определёнными директивными полномочиями. Осуществляя контроль над государственной собственностью и тем самым реализуя права инвестора, комитет, однако, не вмешивается непосредственно в деятельность предприятия. Комитет осуществляет свои функции в основном через управляющих, которых он, пользуясь своим портфелем акций, утверждает на собраниях акционеров и затем поощряет по результатам хозяйственной деятельности. Исполнительный директор — единственное связующее звено между комитетом и предприятием. Тем самым выполняется и требование ВТО о разделении функций правительства и инвестора. Предполагается, что Комитет по госсобственности заключит с каждым предприятием, находящимся в его ведении, договор о разграничении полномочий и ответственности.

Абсолютные размеры госсобственности составляют сегодня 11 трлн юаней (около 1,3 трлн долл.). Примерно 4,5 трлн юаней приходятся на долю 100 с лишним крупных и сверхкрупных предприятий (некоторые из них фактически являются корпорациями с многочисленными дочерними фирмами). Ими и будет ведать общегосударственный Комитет по госсобственности. Остальные передадут аналогичным комитетам провинциального или окружного уровня, которые будут созданы в течение ближайших полутора-двух лет.

Как полагает разработчик проекта, один из крупнейших китайских экономистов и член НПКСК Чжан Чжоюань, общая стоимость госсобственности в будущем может возрасти, но её удельный вес снизится с сегодняшних 35—36 % примерно до 20 %, благодаря опережающему развитию негосударственных секторов.[22] Другой известный экономист Чжан Вэнькуй считает, что Комитет по госсобственности на большинстве предприятий не должен стремиться к обладанию контрольным пакетом акций или даже быть мажоритарным акционером: его задача — привлечь как можно больше негосударственных средств, а свою долю минимизировать или даже свести к нулю.[23] Стремление постоянно наращивать государственную собственность уходит в прошлое как наследие плановой экономики.

После окончания сессии ВСНП Центр исследований развития при Госсовете КНР провёл симпозиум на тему «Участие негосударственных предприятий в слиянии собственности». Выступая на этом симпозиуме, один из руководящих работников Комитета по госсобственности Ван Сяоци подчеркнул, что развитие государственного сектора нельзя противопоставлять развитию сектора негосударственного, между ними не должно быть непримиримого противоборства. Напротив, нет никаких препятствий для перетока собственности, для слияния с предприятиями негосударственной собственности. Как отмечали участники симпозиума, развитие ряда отраслей китайской промышленности (например, автомобилестроения) в очень большой степени определяется слиянием с иностранным капиталом, и задача состоит в том, чтобы создать для национального капитала не менее благоприятные условия. Единственно, кто реально противостоит этому процессу, это «отрасли», чьи компетенции, а следственно и выгоды слияние собственности ограничивает.[24]

Главной проблемой в процессе слияния собственности является проблема цен, которую непросто решать в условиях неразвитого рынка собственности. Острота этой проблемы связана, в частности и с тем, что руководство некоторых коммерчески привлекательных предприятий, полностью или частично принадлежащих государству, не прочь скупить их за бесценок.[25] Только в провинции Гуандун за вторую половину 2002 г., как сообщил финансовый аналитик сянганского отделения Банка Дж. П. Морган, отмечена скупка руководством шести государственных предприятий, акции которых котируются на бирже.[26]

Главной побудительной причиной нынешней реформы служит низкая эффективность хозяйственной деятельности госсектора, продолжающая сохраняться, несмотря на неоднократные попытки её преодолеть. Многие государственные предприятия остаются убыточными. Это характерно в особенности для Северо-Восточного Китая, одной из главных баз индустриализации страны. В провинции Хэйлунцзян убытки государственных предприятий местного уровня за последние несколько лет достигли 38,3 млрд юаней, тогда как вся чистая стоимость государственной собственности составляет 35,8 млрд юаней. Фактически вся местная госсобственность провинции, таким образом, перешла к банковским кредиторам в качестве «плохих активов».[27]

Низкая эффективность госсектора особенно очевидна при сопоставлении с результатами хозяйствования в негосударственном секторе экономики. Так, по данным на 2001 г., на долю государственных предприятий приходится 65,4 % общей суммы краткосрочных кредитов, полученных от общегосударственных финансовых структур, но только 37,9 % ВВП. В негосударственном секторе ситуация обратная: при 21 % общей суммы краткосрочных кредитов на его долю падает 47,5 % ВВП. В результате вопреки усилиям сократить плохие активы государственных коммерческих банков их доля всё ещё превышает 20 %.[28] Ясно, что такое положение вряд ли терпимо даже в краткосрочной перспективе.

Реорганизация управления госсобственностью, таким образом, направлена, в частности, на то, чтобы устранить или, по меньшей мере, сократить колоссальные различия в доходности капитала в различных секторах экономики. В целом по Китаю доходность капитала невелика, она составляет лишь 6,4 %, но в государственном секторе ещё ниже — 4,9 %.[29] В этом заключается один из важных источников тех огромных различий, которые существуют в распределении национального дохода. Новая система призвана в том числе способствовать и устранению этого источника.

Однако некоторые исследователи усматривают и более далеко идущие цели данной реформы. С точки зрения одного из ведущих китайских экономистов, заместителя директора Экономического института Фуданьского университета профессора Чжан Цзюня, она является предвестником и важной составной частью изменения модели экономического роста в Китае.[30] Существующая модель, опирающаяся, как отмечено выше, на крупномасштабные капитальные вложения в инфраструктуру и прямые иностранные инвестиции, ведёт к разительному противоречию между высокими темпами экономического роста и низкой эффективностью предприятий. Смена модели предполагает максимальную активизацию негосударственного сектора, более эффективного и способного вести инвестиционную деятельность на микроуровне. Такой подход соответствует официальной установке на приоритетность экономической эффективности. Более широкое вовлечение в экономический рост национального капитала одновременно ослабит связанную с немалыми рисками зависимость китайской экономики от иностранных инвестиций.[31] Именно новая модель, опирающаяся в очень значительной степени на частный национальный капитал, как явствует и из документов ⅩⅥ съезда КПК, призвана обеспечить высокие темпы роста ВВП в предстоящие 10—20 лет.[32]

В связи с этим и ставится задача провести реформу рынка капиталов и изменить структуру распределения ресурсов. Существующие на фондовом рынке порядки до сих пор были ориентированы на защиту интересов государственных предприятий. Ещё недавно введение акционерной системы и развитие фондового рынка рассматривались как способ расширения контролирующего влияния государственного сектора, в полном соответствии с заветами планового хозяйства. С появлением нового Госкомитета по собственности эта ситуация может измениться в пользу частного национального капитала. Считается, что негосударственные предприятия путём слияния собственности должны получить равные возможности в получении своей доли общественных ресурсов. Те сферы, из которых государство отступает, призван занять частный национальный капитал, в т. ч. посредством участия в смешанных формах собственности.

Более того, увеличение доли негосударственного сектора в распределении общественных ресурсов некоторые китайские исследователи рассматривают как путь к реализации не только экономической, но и важнейшей социальной миссии в построении «общества сяокан» — как «общества собственников», или «общества имущих». «В определённом смысле,— пишет сотрудник Института рынка Центра исследований развития при Госсовете КНР Чэнь Хуай,— можно сказать, что всестороннее общество сяокан это общество, где большинство его членов „имеют собственность“. Другими словами, „разрешение большинству народа иметь собственность“ станет во всестороннем обществе сяокан одной из основных форм реализации „социальной справедливости“ и „совместного обогащения“».[33] То, что большинство народа станет собственниками, означает, что это большинство превратится в частных инвесторов, хотя и далеко не все будут предпринимателями. В этом случае негосударственные (т. е. по преимуществу — частные) предприятия превратятся, по мысли Чэнь Хуая, в основную форму консолидации «собственности народа» («лаобосин ю чань»).

Закон о государственной собственности разрабатывается в Китае в течение десяти лет. Первый его проект был подготовлен ещё в 1995 году. Авторы его получили 870 поправок и предложений, 70 % из которых были при доработке проекта учтены. В 1996 г. доработанный проект был одобрен финансово-экономическим комитетом ВСНП и партгруппой Постоянного комитета ВСНП. Сегодня в связи с тем, что закон не был окончательно принят прежним созывом ВСНП и состав высшего законодательного органа обновился, проекту вновь предстоит пройти те же инстанции. Затем в случае положительного исхода его представят на рассмотрение Постоянного комитета Политбюро ЦК КПК. Оттуда проект поступит в Постоянный комитет ВСНП, где после принципиального одобрения он должен будет пройти три чтения. Поскольку сессии этого органа проходят раз в два месяца, руководитель рабочей группы по разработке закона Лю Ишунь полагает, что, самое раннее, закон может быть утвержден к концу 2003 г.[34] Менее оптимистичен Чжан Чжоюань, по мнению которого на утверждение и совершенствование закона об управлении госсобственностью уйдёт не менее двух-трёх лет.[35]

Принципиальное решение о том, что учреждение Комитета по госсобственности должно предшествовать введению соответствующего закона и последующему созданию на его основе местных органов по управлению госсобственностью, было принято на 2‑м пленуме ЦК КПК ⅩⅥ созыва. Временные правила, регламентирующие деятельность Комитета по госсобственности, включая её передачу, продажу, банкротство, в настоящее время разрабатываются Госсоветом. Их стремятся сделать максимально прозрачными, чтобы предотвратить, по возможности, утечку госсобственности.

2. Государственный комитет по развитию и реформам — это бывший всемогущий Госплан, который в 1998 г. был переименован в Государственный комитет планирования развития, а ныне в связи с дальнейшим развитием рынка утрачивает, по меньшей мере — номинально, связь с первоосновой. В задачи комитета вменена, прежде всего, координация проводимых в разных областях реформ с тем, чтобы они оптимально содействовали развитию. Вместе с тем за новым комитетом остаются и функции по разработке стратегии народнохозяйственного и социального развития и мер по её осуществлению, составлению долгосрочных и годовых планов, разработке промышленной и ценовой политики, мониторингу и корректировке циркулирования народного хозяйства, составлению балансов, оптимизации основных экономических структур, определению основных строительных объектов, продвижению структурных реформ в экономике. По поручению Госсовета комитет будет, как и прежде, докладывать ВСНП о планах экономического и социального развития.

3. Комитет по контролю и регулированию банковской деятельности создаётся как орган министерского уровня, непосредственно подчинённый Госсовету. В его ведение отходят функции Комиссии по работе с финансовыми учреждениями ЦК КПК наряду с ранее принадлежавшими Народному Банку Китая функциями, по контролю и регулированию деятельности банков, компаний, управляющих собственностью, трастовых и инвестиционных компаний и иных депозитарных финансовых институтов. Комитет будет выявлять противоправные операции, включая отмывание денег. Народный банк Китая, освобождённый от контрольных функций, призван усилить свою роль в определении и проведении монетарной политики, в совершенствовании правил операционной деятельности финансовых институтов и макрорегулирования в финансовой сфере, в недопущении и уменьшении финансовых рисков. Оба ведомства должны работать в тесном контакте и взаимодействии. Законодательная база деятельности комитета должна быть создана путём внесения поправок в законы о Китайском Народном банке и о коммерческих банках.

В новом ведомстве будут работать более 400 чиновников, в т. ч. около 200 человек переходят в него из контрольных подразделений Народного банка Китая и 120 человек — из Комиссии по работе с финансовыми учреждениями ЦК КПК. Комитет будет иметь свои представительства (управления) на уровне провинций и в городах провинциального подчинения (отделения). Структуры уездного уровня пока не предусмотрены, но и не исключены, если это понадобится для финансово-экономического развития на местах.

Первое публичное выступление главы Комитета по контролю и регулированию банковской деятельности Лю Минькана в апреле 2003 г. было озаглавлено «Углублять финансовую реформу, поддерживать развитие средних и малых предприятий», что даёт представление об одном из главных направлений деятельности нового ведомства.[36] Именно малые и средние предприятия, составляющие в Китае 95 % всех предприятий, создающие 51 % ВВП, поставляющие более 60 % экспортных товаров и обеспечивающие 43,2 % налоговых поступлений в бюджет, испытывают наибольшие трудности в получении банковских кредитов на своё развитие. Ключ к изменению ситуации — в переходе коммерческих банков от пассивного кредитования к кредитованию активному, к чему их должен подталкивать центральный банк с помощью различных инструментов монетарной политики. Иными словами, кредитная поддержка средних и малых предприятий коммерческими банками напрямую зависит от глубокой финансовой реформы. Такая поддержка должна непременно сопровождаться усилением контроля.

4. Министерство коммерции создаётся, главным образом, в связи с новой ситуацией, определяемой развитием рынка. Унаследованное от плановой экономики дробление функций, при котором за внутреннюю торговлю отвечали одни правительственные органы, а за внешнюю — другие, не отвечает тенденциям формирования единой, открытой, конкурентной и упорядоченной современной рыночной системы.

Создание Министерства коммерции будет способствовать дальнейшей интеграции Китая в процессы глобализации и регионализации мировой экономики. В частности, оно будет готовить условия для отмены через три года любых привилегий в осуществлении импортных и экспортный операций китайскими и иностранными предприятиями. Вместе с тем наличие единого министерства, ведающего торговой деятельностью как на внутреннем, так и на внешнем рынке, позволит Китаю лучше защищать свои экономические интересы в пределах принятых в ВТО правил. В том числе и применительно к принявшим в последнее время широкие масштабы антидемпинговым расследованиям и охранительным мерам, проводимым некоторыми членами ВТО в отношении Китая.

По утверждению известного китайского экономиста старшего поколения Ван Дяньу, создание объединённого министерства запоздало по меньшей мере на пять лет. В 1998 г. он вместе с тогдашним министром торговли и другими профессионалами предложил Чжу Жунцзи слить ведомства внутренней и внешней торговли. Премьер передал этот проект для изучения в Канцелярию Госсовета по структурным реформам. Однако в то время проходила крупная реорганизация Госсовета: целый ряд ведомств передавался в ведение Комитета по экономике и торговле, и дополнительная нагрузка на этот комитет была сочтена несвоевременной. Ван Дяньу опасается, что под давлением глобализации основной акцент в деятельности нового министерства будет сделан на внешней торговле. Тем самым будет продолжена неверная линия прежнего комитета по экономике и торговле, а само министерство обречёт себя на роль такого же переходного органа. Реальность развития событий в этом направлении подчеркивается способом формирования нового ведомства, при котором ряд органов, ведавших внутренней торговлей, вливаются в бывшее Министерство внешней торговли и экономического сотрудничества. По подсчётам Ван Дяньу, в новом министерстве вопросами внешней торговли будут заниматься 700—800 сотрудников из состава его ликвидированного предшественника, а вопросами внутренней торговли — 100 с небольшим чиновников.[37]

5. Государственное управление по контролю над пищевыми продуктами и лекарствами создаётся на базе соответствующего органа, контролировавшего прежде безопасность производства фармацевтических средств.

В основе структурно-функциональной перестройки правительства КНР лежит понимание того, что в условиях всё более набирающей силу рыночной и глобализационной ориентации китайской экономики «невидимая рука» рынка неизбежно сокращает правительственные компетенции. Они сосредоточиваются в тех областях, где рыночное регулирование пока недостаточно развито либо должно быть ограничено или даже в принципе не может быть допущено в силу коренных общественных и государственных интересов. В этом плане процесс ограничения и концентрации правительственных полномочий в Китае идёт в русле прогрессивных общемировых тенденций. Главным назначением правительства в экономической сфере становится упорядочение рыночных отношений, определение сферы их распространения, обеспечение справедливой конкуренции. Вместе с тем за правительством остаются и обязанности по поддержанию общественной безопасности и защиты национальных интересов.

Принципиальное направление правительственной реорганизации было декларировано ещё на ранних стадиях рыночных реформ. Это — отделение административных функций от хозяйственных. На этом направлении предстоит сделать ещё немало. Государство шаг за шагом отходит от непосредственного вмешательства в хозяйствование на микроэкономическом уровне.

Намечаемая реорганизация Госсовета КНР, с одной стороны, продолжает проводящуюся в течение уже двух десятилетий линию на реформирование госаппарата в соответствии с условиями и требованиями развития рыночной экономики, а с другой — вносит в неё существенные коррективы. Непосредственной задачей предыдущих преобразований было по преимуществу упрощение структуры управленческого механизма и сокращение численности чиновников. В большинстве случаев результат был противоположным.

По мнению одного из самых известных китайских экономистов, заместителя председателя финансово-экономического комитета НПКСК Дун Фужэна, при прежнем правительстве институциональная реформа добилась определённых успехов. В частности, было ликвидировано немало правительственных структур, в особенности — производственные министерства. Однако правительственные органы всё ещё несли на себе отпечаток плановой экономики, их компетенция не отвечала требованиям рыночного хозяйства. Сохранялись традиционные разрешительные порядки: различные экономические органы правительства утверждали перечень объектов для инвестирования. Правительственный аппарат довольно значительно сокращался, но функции сохранялись неизменными, объём работы не убывал, поэтому возникали новые структуры, и ситуация возвращалась к исходному состоянию.

Некоторые проекты нынешней институциональной реформы Дун Фужэн считает сравнительно большим шагом по направлению к рыночной экономике. В их числе — устранение отпечатка плановой экономики при преобразовании Госкомитета планирования развития в Госкомитет по развитию и реформам и особенно — упразднение Госкомитета по экономике и торговле, компетенции которого в прошлом были чрезмерно широки, включая даже непосредственное управление предприятиями по канонам плановой экономики, руководство их технической реконструкцией, установление критериев банкротства. Высоко оценивает учёный и создание Комитета по госсобственности, поскольку оно в большой степени стимулирует трансформацию правительственных функций.[38]

Принятый сессией ВСНП проект структурных изменений Госсовета КНР учитывает соответствующий опыт развитых стран. Так, передача специальному комитету функций центрального банка по контролю над банковской деятельностью в Китае аналогична реформе, проведённой в Великобритании в 1998 г. Здесь также был создан специальный орган (Financial Services Authority), которому передали функции Банка Англии по контролю над банковской деятельностью, тогда как последний сохранил право самостоятельно определять монетарную политику. В 2001 г. этому контрольному органу были приданы дополнительные полномочия, ранее принадлежавшие другим агентствам. Для согласования деятельности центрального банка, контрольного органа и министерства финансов существует специальная трёхсторонняя рабочая группа, которая регулярно собирается для обмена информацией. Институциональное разделение монетарных и контрольных функций с обязательным взаимодействием и обменом информацией между соответствующими органами существует также в Японии и Корее. Во всех этих случаях такие реформы ведут, в том числе и к укреплению независимости центрального банка от правительства.

Вместе с тем некоторые китайские эксперты полагают, что использование западных моделей в китайском исполнении приводит иногда к далёким от изначального замысла результатам. Такого мнения касательно Министерства коммерции и Государственного управления по контролю над пищевыми продуктами и лекарствами придерживается, в частности, специалист по административному праву, профессор Чжоу Ханьхуа из Института права Академии общественных наук Китая. Он усматривает несколько важных отличий американского министерства коммерции от китайского. Во-первых, в США такое министерство сосредоточивает функции, которые в Китае разделены между семью или восемью ведомствами, включая само Министерство коммерции, а также Госкомитет по развитию и реформам, Государственное управление по интеллектуальной собственности, Управление по товарным знакам Главного управления промышленности и торговли, Метеорологическое управление Китая, Главное государственное управление по контролю качества, Государственное статистическое управление. Во-вторых, американское министерство — это орган, преимущественно отвечающий за разработку политики. Если исключить экспорт, то исполнительных функций у него немного. В-третьих, внутренние подразделения в американском Министерстве коммерции обладают в рамках американской административной структуры определённой самостоятельностью, устанавливая между собой эффективное взаимодействие, в отличие от китайской ситуации, где между различными правительственными ведомствами существуют неразрешимые противоречия. В-четвёртых, федеративная структура США позволяет Министерству коммерции создавать, пусть и не в каждом штате, свои самостоятельные представительства, которые обеспечивают неподконтрольность основного курса местным правительствам.[39]