Постдемократия

Идеалы и реалии общественных услуг и государ­ства всеобщего благосостояния, ставшие по­рождением XX века, сыграли фундаментальную роль в процессе демократизации политики. Иногда — в первую очередь в скандинавских странах — они яв­лялись прямым достижением демократической борь­бы. В других местах, например в Германии до Пер­вой мировой войны, они создавались как паллиативы, имеющие целью ослабить демократический натиск. Но в любом случае они были так или иначе связаны с этой борьбой. Когда же демократия вступила во вто­рую половину XX века, качество общественных услуг стало ключевым параметром, определяющим харак­тер и качество социального гражданства. Во всем раз­витом капиталистическом мире модель гражданско­го государства существовала параллельно с сильным рыночным сектором. Взаимоотношения между соци­альным государством и рыночной зоной всегда но­сили сложный характер и значительно различались от страны к стране, но почти повсюду получила рас­пространение идея о том, что серьезное дело социаль­ного гражданства необходимо как-то дистанцировать от рыночной конкуренции и прибыли. Это предполо­жение было фундаментальным для идеи демократиче­ского гражданства, поскольку подразумевало систему распределения и принятия решений, лишенную не­равенства, которое было свойственно капиталисти­ческому компоненту общества. Противоречия между эгалитарными требованиями демократии и неравен­ством, вытекающим из природы капитализма, устранить невозможно, но здесь все равно возможны более или менее конструктивные компромиссы.

В наши дни эти допущения становятся предметом серьезных сомнений; все более могущественное лобби деловых интересов задаются вопросами: почему об­щественные услуги и политика социального обеспе­чения не могут быть, подобно всему остальному, ис­пользованы для извлечения прибыли? Почему ком­мерческие рестораны и парикмахерские допустимы, а школы и службы здравоохранения — нет? Стоит ли нам бояться коммерциализации общественных услуг? И имеют ли дискуссии о приватизации какое-либо от­ношение к проблеме постдемократии? Все это требует серьезного рассмотрения.

Попытки сочетать сферу услуг, которые до сего момента оказывало преимущественно государство, с капиталистической практикой принимают самые разные формы: рынки в рамках госсектора; прива­тизация при полной рыночной свободе или в ее от­сутствие; выдача подрядов на крупные строительные проекты и на оказание услуг, порой в отсутствие при­ватизации либо рынков. Взаимосвязь между рынком и частной собственностью не столь однозначна, как принято считать. Несомненно, полная свобода рынка наряду с частной собственностью на экономические ресурсы создает условия для эталонного капитализ­ма, описанного в учебниках по экономике, и два этих критерия вполне сочетаются друг с другом. Однако вполне возможны и рынки без частной собственно­сти: ведомство, распоряжающееся коллективными ре­сурсами, может использовать систему цен и талонов с целью создания рынка для распределения этих ре­сурсов в рамках государственных или благотвори­тельных организаций. Такая идея стояла за многими реформами социальных услуг в 1980-х годах, особен-но в Великобритании, которые нередко предшест-вовали реальной приватизации. От госучреждений требовалось торговать услугами с другими организа­циями так, как если бы они находились в рыночных условиях, отказавшись от профессионально-коллеги­альной модели, прежде регулировавшей их взаимоот­ношения. В качестве важного примера можно упомя­нуть внутренний рынок, созданный в рамках Нацио­нальной службы здравоохранения.

Для обозначения всех этих практик мы будем поль­зоваться обобщенным термином «коммерциализа­ция», поскольку каждая из них строится на идее о том, что качество общественных услуг возрастет, если су­ществующие практики и этос государственной служ­бы будут частично заменены практиками и этосами, типичными для коммерческого сектора. Такой тер­мин более точен, чем «маркетизация», поскольку ряд из происходящих сейчас процессов ведет к искаже­нию рынка вместо его очищения. Кроме того, «ком­мерциализация»— более общий термин по сравнению с «приватизацией», поскольку та,строго говоря,отно­сится только к передаче тех или иных активов в дру­гие руки.

Величайшие достижения капитализма и его гос­подство связаны с индустриализацией. Созданная последней возможность массового производства по­требительских товаров привела к раскручиванию спирали инвестиций в заводы и оборудование, про­изводства и продажи товаров и дальнейшего инве­стирования прибыли от этой продажи: этот механизм и стал основой богатства и процветания XIX-XX ве­ков. Но капитализм расширяет свои рамки, не только создавая новые товары и производственные методы, но и энергично распространяясь на все новые и новые сферы жизни. Посредством процесса, известного как коммодификация, человеческая деятельность, про­исходящая вне рамок рынка и системы накопления, втягивается в их пределы. И это относится не только к производству материальных товаров, но и к услугам. Собственно, капитализм зародился в Европе на изле­те Средневековья именно в секторе услуг, главным об­разом в банковском деле, которое в последние десяти­летия снова стало его фундаментом, — мы опять ви­дим движение по параболе.

Капитализм может расширить свои пределы, если услуги, которые ранее воспринимались как обще­ственные или семейные обязательства, переводятся в область наемного труда и становятся оплачиваемы­ми. Многие политические конфликты прежних двух столетий были связаны с барьерами, которые всевоз­можные иные силы, такие как церковь или рабочий класс, пытались возвести вокруг агрессивного капи­тализма, стремящегося подмять под себя все новые и новые сферы жизни. В конце концов противобор­ствующие стороны пришли к различным компро­миссам: воскресенья и прочие религиозные праздни­ки были более-менее исключены из капиталистиче­ской рабочей недели; семейная жизнь не подверглась коммодификации, главным образом благодаря уходу большинства замужних женщин с рынка труда; экс­плуатация труда подверглась различным ограниче­ниям; наконец, к середине XX века ряд базовых услуг был по крайней мере частично отобран у капитализ­ма и рынка, поскольку их предоставление было сочте­но слишком важным и необходимым для всех. Как от­мечал Т.Х.Маршалл (Marshall, 1963), люди приобре­ли право на эти товары и (в первую очередь) услуги не потому, что могли покупать их на рынке, а благо­даря своему статусу граждан. Право на определенные услуги стало признаком демократии, таким же, как не­возможность купить на рынке право голоса или пра­во на справедливый суд; предоставление таких услуг через рынок означало бы снижение качества граж­данства. (В большинстве капиталистических обществ идея о том, что юридические и демократические права защищены от посягательств рынка, по сути, является мифом. Богатые люди и группировки могут нанимать себе лучших адвокатов, а в придачу к своим демокра­тическим правам имеют возможности для лоббирова­ния. Однако на риторические лозунги равенства перед законом и перед урной для голосования никто не по­кушается.) Эти услуги не обязательно предоставляют­ся бесплатно, но их оплата носит символический ха­рактер и ни в коем случае не призвана регулировать их распределение или дозирование.

Список таких услуг менялся с течением времени и от страны к стране, но обычно он включает в себя право на образование определенного уровня, на здра­воохранение, на отдельные виды ухода (в том числе ухода за детьми) в случае необходимости, и на финан­совое вспомоществование в случае старости, а также временной или постоянной потери заработка вслед­ствие увольнения, болезни или инвалидности.

Хотя порой эти исключения из сферы коммодифи-кации и рынка становились объектом острых и оже­сточенных конфликтов, задача тех, кто пытался огра­ничить проникновение капитализма в социальную жизнь, облегчалась тем фактом, что в течение боль­шей части этого периода наилучшие возможности для получения прибыли и расширения границ рынка ле­жали в области промышленного производства. Это­му процессу был придан особенно мощный импульс в эпоху Второй мировой войны, когда западный мир переживал фазу демократического подъема, а потреб­ности резко технологизировавшейся войны послужи­ли внешним толчком для всевозможных изобретений, исследований и открытий с их последующим разно­сторонним использованием в мирное время. Запад­ный капитализм в каком-то смысле расслабился, вос­пользовавшись теми возможностями, которые при­несли ему важные компромиссы в отношении прав трудящихся и социального обеспечения. К концу 1960-х и началу 1970-х годов эта тенденция достиг­ла своего пика. Мы снова видим здесь те же процес­сы, что уже рассматривались ранее в качестве ключе­вых факторов, определяющих траекторию демократи­ческий параболы.

При сохранении высокого темпа инноваций в про­изводстве предметов потребления последующие крупные разработки требовали все более дорогостоя­щих исследований и крупномасштабных инвестиций. В то же время начали открываться новые возможно­сти по предоставлению богатеющему населению раз­нообразных услуг, включавших в себя новые формы распределения, туризм, новые разновидности фи­нансовых и прочих деловых услуг, набирающие по­пулярность рестораны и прочие виды общепита, воз­росший интерес к возможностям здравоохранения, образования, к юридическим и прочим профессио­нальным услугам. Капиталистические компании все чаще обращались к этим секторам как к источникам прибыли — сперва наряду с промышленным произ­водством, а затем и вместо него.

Но при этом возникала проблема. Некоторые из вышеназванных услуг в потенциале весьма прибыль­ны, а в их предоставлении заинтересовано большое количество людей, однако они входят в компетенцию государства всеобщего благосостояния и в качест­ве оформившихся в середине века атрибутов граж­данства ограждены от частного владения и от рын­ка. Пока существует государство всеобщего благо­состояния, эти потенциальные сферы извлечения прибыли остаются недоступны капиталу. Поэто­му постиндустриальный капитализм пытается отме­нить соглашения, заключенные его индустриальным предшественником, и снести барьеры на пути ком­мерциализации и коммодификации, предусматри­ваемые существующими концепциями гражданства. В этом ему оказывает всяческую поддержку Всемир­ная торговая организация (ВТО), на которую власти самых могущественных государств мира возложили задачу по либерализации международного обмена то­варами и услугами. У ВТО нет никаких других обя­зательств и никаких иных гуманитарных приорите­тов; этот институт создан на волне постдемократии и обладает абсолютно постдемократическим набором обязанностей.

Единственное право, которое ВТО защищает от от­крытой конкуренции — это патентное право, и отсюда следует та поддержка, которую вто оказывала (до тех пор, пока эта практика не превратилась в крупную по­литическую проблему) многонациональным фарма­цевтическим фирмам, препятствуя бедным странам в торговле дешевыми, конкурентоспособными вари­антами жизненно необходимых лекарств. Помимо ли­берализации существующих рынков, ВТО старается внедрить рыночные отношения в те сферы, где преж­де господствовали иные принципы. В первую очередь объектом ее усилий становится государство всеобще­го благосостояния, включая государственное образо­вание и здравоохранение как области, которые долж­ны быть открыты для рынков и для приватизации (Hatcher, 2000; Price, Pollock and Shaoul, 1999). В ре­зультате этого нажима набор гражданских атрибутов почти повсеместно подвергается серьезным атакам.

ГРАЖДАНСТВО И РЫНКИ

Важной отправной точкой для критики призывов к неразборчивой коммерциализации может служить то соображение, что максимизация рынков и частной собственности зачастую вступает в конфликт с дру­гими целями человеческого существования. В то вре­мя как ВТО не готова и не обязана их учитывать, от­дельные правительства, организации и частные лица вправе задаться вопросом: следует ли некритиче­ски относиться к перспективе полной маркетиза-ции как к единственному критерию, определяющему нашу жизнь? Попытка помешать подобным дискусси­ям равнозначна наложению серьезных ограничении на демократию. В принципе несогласных с этой идеей не найдется, за исключением каких-нибудь крайних либертарианцев. Например, вряд ли кто из консер­ваторов (или кто-то еще) подписался бы под требо­ванием загнать в рыночные рамки сексуальные от­ношения или отношения между родителями и деть­ми. Практически никто из консерваторов и немногие из либералов согласятся с тем, что национальный по­литический суверенитет может стать предметом ры­ночной торговли и что право людей на смену страны проживания должно регулироваться только состоя­нием рынка труда, а не государственной иммиграци­онной политикой.

Рынок не может быть абсолютным принципом, ка­тегорическим императивом, поскольку представля­ет собой не самоцель, а лишь средство достижения цели. Рынок нужен нам потому, что его правила по­зволяют принимать решения о распределении ресур­сов, в наибольшей степени отвечающие нашим целям, в чем бы эти цели ни состояли. В отношении других способов распределения ресурсов никогда нельзя ска­зать наверняка, позволят ли они так же эффективно, как реальный рынок, просчитать все сопутствующие издержки, включая издержки упущенных возможно­стей. Но это не отменяет двух принципиальных мо­ментов: того, что рынок не всегда в состоянии учесть все значимые факторы при выборе товара, и того, что рыночные методы сами по себе могут негативно от­разиться на качестве товара. Первый момент име­ет серьезное практическое значение, но его по край­ней мере можно преодолеть, улучшая качество самого рынка. Например, если в цене товара не учитываются издержки от загрязнения окружающей среды, произо­шедшего в процессе его производства, то можно вве­сти налог, равный этим издержкам, и это, в свою оче­редь, отразится на цене.

Второе возражение — о том, что рыночные отноше­ния как таковые негативно сказываются на самом то­варе,— носит более фундаментальный характер. На­пример, большинство людей считает, что сексуальные отношения, предлагаемые по принципу проституции, заведомо уступают сексуальным отношениям неры­ночного характера. Проституцию, несомненно, мож­но усовершенствовать, если изменить состояние рын­ка сексуальных услуг: например, если легализовать ее, то снизится уровень эксплуатации и улучшатся усло­вия, в которых оказываются эти услуги. Но все это не снимает вышеупомянутого возражения, которое связано с абсолютным суждением о качестве товара.

Можно ли счесть возражения такого рода при­менимыми в сфере гражданских услуг? Этот вопрос завязан на две ключевые проблемы, к которым мо­жет привести применение коммерческого подхо­да: на проблему искажения и проблему остаточного принципа.

ПРОБЛЕМА ИСКАЖЕНИЯ

Предоставление товаров и услуг посредством рын­ка включает сложную процедуру создания преград, не позволяющих потребителям получать эти товары и услуги бесплатно. Порой при этом изменяется сам характер товара. Мы миримся с этими искажениями, поскольку иначе большинство товаров и услуг будут нам вообще недоступны. Так, очевидно, что торгов­цы не станут строить магазинов, если мы не будем признавать оплату наличными и вообще всю про­цедуру обмена товара на деньги. Однако бывают слу­чаи, когда необходимая степень искажений настолько снижает качество товара или возводит настолько ис­кусственные барьеры, что потребитель вправе усом­ниться, оправданны ли такие меры: например, когда предпринимателю позволяют купить кусок побере­жья и взимать плату за доступ на пляж и прогулки по утесам. Можно также вспомнить телевизионные программы, прерываемые рекламой, которая необхо­дима для оплаты их производства.

Более показательный пример мы находим в дея­тельности Агентства помощи детям, созданного в 1980-х годах британским правительством консерва­торов с целью добиться увеличения суммы алимен­тов, выплачиваемых родителями (как правило, от­цами), не помогающими своим бывшим супругам в воспитании детей. Будучи порождением неолибе­рального подхода, Агентство не было заинтересовано в соблюдении справедливости и беспристрастности, предусматриваемых элементарной моделью юриди­ческих гражданских прав. По сути, Агентство выпол­няло роль частной компании по сбору долгов, а его персонал был финансово заинтересован в том, что­бы обеспечить максимальную прибыльность выде­ляемых Агентству государственных средств. Соответ­ственно, Агентству было проще выколачивать больше денег из тех отцов, которые не скрывались и уже пла­тили какие-то алименты, чем искать тех, кто вообще ничего не платил. В смысле идеалов справедливости и беспристрастности такой подход представлял со­бой искажение заявленной цели, приводя к тому, что Агентство стало крайне непопулярной организаци­ей и не пользовалось никаким доверием. Но, исходя из логики хорошего бизнеса, Агентство избрало вер­ную стратегию для максимизации прибылей. Прин­ципы правосудия были принесены в жертву деловым принципам.

Другая форма искажений связана с искусственны­ми попытками создания показателей, которые мог­ли бы служить аналогами цены, особенно на теневых рынках, часто создающихся в сфере общественных услуг с целью избежать тех или иных проблем при­ватизации и в то же время воспользоваться важны­ми преимуществами рынка. В тех случаях, когда ры­нок виртуален, а товары и услуги реально не являют­ся предметом продажи, возникает сильное искушение к тому, чтобы избрать на роль показателей те вели­чины, которые легко измерить, вместо реально зна­чимых характеристик товара или услуги. Поставщи­ки услуг склонны уделять основное внимание тем аспектам своей работы, которые учитываются в этих показателях, пренебрегая другими аспектами не по­тому, что те, в принципе, менее важны, а потому что их сложнее вычислить. К подобным искажениям при­вели попытки правительства новых лейбористов в Ве­ликобритании поставить во главу угла сокращение определенных списков нуждающихся в медицинском обслуживании: руководители учреждений здраво­охранения и врачи сосредоточили усилия и ресурсы на тех направлениях, которые проходили через про­цедуру оценки и приобретали политическую значи­мость, за счет других аспектов своей работы, остав­шихся в тени. Видимая эффективность такого подхо­да порой бывает весьма иллюзорна, поскольку вполне может случиться так, что легко измеряемые показа­тели в реальности далеко не самые существенные, и в результате мы получим снижение фактической эффективности. Конечно, число показателей можно увеличивать, но это в конце концов приведет к пере­грузке работников всякого рода расчетами и к чрез­мерной забюрократизированности.

Ценность показателя зависит от того, насколько точно он измеряет свойство, необходимое потребите­лю, а с этим могут возникнуть проблемы даже на на­стоящих рынках. Вычисление акционерной стоимо­сти компании нередко дает искаженное и ошибочное представление о том, чего стоит компания в долговре­менном плане; курсы обмена валют зачастую весьма отдаленно связаны с их относительной покупатель­ной способностью; относительная прибыльность — не единственный законный метод сравнения ценно­сти двух родов деятельности. Эта проблема усугуб­ляется в случае теневых или искусственных рынков типа тех, что существуют в сфере общественных услуг. Здесь показатели обычно выбираются не пользовате­лями, а политиками или администраторами и в ре­зультате чаще удовлетворяют политическим или управленческим критериям, а не запросам клиентов, которые, в принципе, и представляют собой главную цель прилагаемых усилий. В биржевой разновидно­сти капитализма, которая стала преобладать к концу XX века, эта проблема показателей перестала служить предметом беспокойства. На примере большого числа компаний из области информационных технологий, которые имели высокую акционерную стоимость еще до того, как что-то продали потребителям, мы видим, что стоимость акций фирмы стала абсолютно само­довлеющим фактором: если достаточно много людей верит в то, что акционерная стоимость сама по себе является важным показателем, они станут покупать акции, оправдывая величину акционерной стоимо­сти (Castells, 1996, ch. 2). Подобная экономика уязви­ма для внезапных кризисов доверия, во время кото­рых рушатся эти карточные домики. Но проходит не­много времени, и карточные домики строятся заново.

Кроме того, экономика подобного типа крайне уяз­вима для коррупции, что стало очевидно во время разгоревшихся в США вышеупомянутых аудиторских скандалов. Хотя подобная практика всеми осуждает­ся, в сущности, она может быть оправдана с точки зрения так называемой новой экономики, созданной в 1990-х. Если ценность экономической деятельно­сти определяется исключительно стоимостью акций, и если эта стоимость реальна в том смысле, что доста­точно много инвесторов верят в ее реальность и по­купают акции, то что плохого в том, чтобы попытать­ся восстановить пошатнувшееся доверие, сделав вид, что компания приносит прибыль? При условии, что достаточное число людей в это поверит, акционерная стоимость компании снова вырастет и все закрутит­ся по новой.

По аналогичному принципу работают показатели, с помощью которых измеряются успехи служб соци­ального обеспечения. Если люди верят, что эти пока­затели отражают что-то реальное, то они будут до­вольны, узнав, что значение этих показателей увеличивается. А если они будут довольны, то воздадут должное правительству, добившемуся таких хоро­ших результатов. О реальном состоянии услуг при этом все забудут, если только какие-нибудь настыр­ные критики не сумеют снова привлечь к нему внима­ние. До тех пор же в работе соответствующих служб будут наблюдаться серьезные искажения.

ОСТАТОЧНЫЙ ПРИНЦИП

Рынок часто провозглашают царством потребитель­ского суверенитета: продажа компаниями товаров и услуг возможна лишь в том случае, если мы хотим их покупать. Однако именно поставщики в первую очередь выбирают себе клиентов, принимая решение о том, в каком сегменте рынка им работать. Ни одна компания не может взять на себя обязательство удо­влетворять все запросы. Общественные услуги в этом отношении принципиально отличаются от частного бизнеса, поскольку диапазон их деятельности в по­тенциале должен быть всеохватным. Партнерство частного и государственного секторов при предо­ставлении этих услуг ведет к тому, что частные по­ставщики выбирают те сегменты, которые они хо­тят обслуживать, а государственные службы занима­ются предоставлением услуг для тех, в ком частный сектор не заинтересован. Подобное предоставление услуг носит остаточный характер, а из работ таких исследователей, как Альберт О.Хиршман (Хиршман, 2008) и Ричард Титмус (Titmuss, 1970), мы и в теории, и на практике знаем, что качество остаточных обще­ственных услуг резко снижается, поскольку пользо­ваться ими приходится только бедным, политически безответным слоям населения.

Ситуация еще больше усугубляется, когда к обще­ственным услугам предъявляется требование остаточ-ности и низкокачественности, потому что правитель­ство сознательно пытается расчистить пространство для их коммерческого предоставления. Это вполне может случиться в том случае, если правительство отчаянно пытается приватизировать общественные услуги и за счет их продажи ликвидировать дефицит бюджета. Тогда такие услуги устраняются и из сфе­ры рынка, и из сферы гражданских прав. Обществен­ные услуги подобного рода нельзя назвать атрибута­ми гражданства: доступ к ним превращается из при­вилегии в наказание, а получателей остаточных услуг необходимо лишить права выражать свое граждан­ское мнение, иначе они потребуют повысить их каче­ство, что невозможно без нарушения запрета на кон­куренцию с частными поставщиками услуг.

Можно привести важный пример из практики агентств по трудоустройству. Логика неолиберального рыночного режима требует по возможности привати­зировать эту сферу, оставив государственным структу­рам работу лишь с теми, кого трудоустроить нереаль­но. Соответственно, пособия по безработице должны сопровождаться санкциями за отказ от предлагаемого варианта трудоустройства. Клиенты лишаются рыноч­ного выбора, так как не отвечают критериям вхожде­ния на рынок, и оказываются ущемлены в гражданских правах, так как из мира, где у них есть право на без­опасность, их выгоняют в мир, где за отказ от услу­ги может последовать наказание. В 1960-1970-х годах в развитых странах обычно считалось необходимым, чтобы государственные службы занятости предостав­ляли как можно более обширные услуги и чтобы вы­плата пособий по безработице была отделена от услуг по трудоустройству, поскольку цель трудоустройства — и в смысле его эффективности, и в смысле граждан­ских прав — понималась как максимальное расшире­ние возможностей граждан на получение подходящей Работы, приносящей удовлетворение. В настоящее вре­мя распространение получил ровно противополож­ный принцип: приватизация услуг по трудоустройству предусмотрена Маастрихтским договором и поощряется ОЭСР в качестве меры, привязывающей услуги по трудоустройству к выплате пособий. От обеспече­ния права граждан на труд мы переходим к тому, что­бы сделать жизнь без работы очень непривлекатель­ной и тем самым заставить безработных искать хоть какую-то работу.

ДЕГРАДАЦИЯ РЫНКОВ

Мы уже отмечали, что полное или частичное предо­ставление услуги частным сектором невозможно без ее маркетизации, особенно если под рынком мы по­нимаем чистый рынок из учебников по экономике. Он требует очень большого (стремящегося к беско­нечности) числа конкурирующих между собой по­ставщиков и покупателей и отсутствия серьезных барьеров, препятствующих приходу на рынок новых поставщиков. Кроме того, регулирование такого рын­ка должно ограничиваться сохранением идеальных условий для конкуренции, не создавая абсолютно ни­каких поблажек и привилегий для отдельных постав­щиков и покупателей. Такие жесткие условия нуж­ны по двум причинам. Во-первых, они обеспечивают минимальную возможную цену, при которой постав­щики не уходят с рынка: в условиях идеальной кон­куренции поставщик не может диктовать цену; ни­кто не в состоянии своими действиями устанавливать цены или хотя бы влиять на них. Во-вторых, состоя­ние анонимности, обеспечиваемое как этим условием, так и отсутствием привилегированного доступа к ре­гулирующим органам, ведет к невозможности поли­тического вмешательства на благо отдельным постав­щикам и в ущерб всем прочим. Собственно, в нео­классической экономической науке лоббирование в интересах производителя вообще не предусмотре­но, кроме тех случаев, когда запрос на изменение ре­гулирующего режима подается открыто и в интере­сах всех производителей, представленных на рынке.

Существует много товаров и услуг, в отношении ко­торых эти условия более-менее выполняются, но это, очевидно, совсем не так в тех случаях, когда на рын­ке не может присутствовать много компаний. Совре­менная экономическая теория и надзорные органы вынуждены все чаще учитывать нереальность иде­альной конкуренции в олигополистических секторах. Отмечалось, что очень малое число гигантских ком­паний может вступить друг с другом в ожесточенную ценовую конкуренцию, и поэтому считается, что оли­гополии в таких секторах, как нефтяной, и откровен­ная монополия в сфере программного обеспечения не нарушают антимонопольного законодательства. Однако этот подход принимает во внимание только цену, игнорируя важный политический аспект, свя­занный с привилегированным доступом таких ком­паний к политическим властям, который невозмо­жен в жестких условиях чистого рынка. Конкуренция между олигополистическими компаниями не обяза­тельно влечет за собой ослабление привилегирован­ного политического лоббирования и даже может его усиливать в той степени, в какой эти компании при­бегают к политическим средствам в своей конкурент­ной борьбе. Для политэкономов XVIII века, в частно­сти для Адама Смита, а также для их современных на­следников, таких как Фридрих фон Хайек, гарантия анонимности и неспособность какого-либо отдельно­го производителя изменять условия играли важную роль в этих политических рассуждениях. Смит, несо­мненно, посчитал бы политическую роль таких ком­паний, как Enron или Microsoft, несовместимой с иде­ей рыночной экономики.

Смиту, само собой, не приходилось учитывать реа­лий массовой демократии, да он, вероятно, и не впол­не бы ее одобрил. Однако, как отмечалось в главе II, мы знаем, что он наверняка не одобрил бы и постде­мократическую политику с ее доминированием дело­вых лобби и, возможно, согласился бы с нами в том, что в условиях начала XXI века только бдительность возрожденной демократии могла бы поставить пре­дел неэффективности и сомнительной практике, ко­торые с большой вероятностью будут порождаться эллипсом, объединяющим политизированную дело­вую элиту и самодостаточный политический класс. Фон Хайек, в общем, не возражал против демокра­тии, но надеялся на то, что будут найдены способы сдержать ее тенденцию к критике капиталистиче­ского рынка. Он никогда не задумывался над клю­чевой проблемой: если для каждого конкретного ка­питалистического предприятия прибыльнее иметь политическое влияние, чем подчиняться рынку, то может ли политический процесс, в котором доми­нируют капиталистические силы, избежать перерож­дения в систему деловых лобби? Возможно, хайеков-ская модель и работает в условиях истинной нео­классической экономики, когда ни одна компания не обладает политическим влиянием и когда все от­дают предпочтение политической системе, гаранти­рующей, что ни одна компания не приобретет такого влияния, но в условиях конца XX — начала XXI века это нереализуемо. Крупные корпорации приобрели политические возможности и влияние, далеко пре­восходящие возможности и влияние мелких и сред­них предприятий, вынужденных работать в условиях политических ограничений реального рынка, и поль­зуются этим влиянием не только ради достижения собственных целей, но и ради сохранения политиче­ской системы, которая допускает проявление тако­го влияния.

Эти проблемы приобретают фундаментальное зна­чение в случае приватизации и крупномасштабной выдачи подрядов в сфере общественных услуг, по­скольку именно здесь широко распространено лоб­бирование и налаживание специальных связей с по­литиками и государственными чиновниками, вполне доступное для очень крупных, отнюдь не анонимных компаний. Получение приватизационных контрак­тов на своих собственных условиях и планирование их обязательного возобновления становится пово­дом для интенсивного взаимодействия в пределах эл­липса нового политического класса, который вклю­чает в себя очень небольшое число представителей элиты, выступающих от имени корпораций (нередко бывших министров и государственных служащих), политических советников и персонала партийных мозговых центров, а также министров и госслужа­щих, еще находящихся на своих должностях. Невоз­можно пресечь связи между старыми приятелями, вклады в партийные кассы, обещания директорских должностей после выхода в отставку и прочие яв­ления, сопровождающие это взаимодействие. С тех пор как успех в выдаче подрядов частным лицам стал важным символом политической добродетели, поли­тикам национального и местного уровня не требует­ся иной награды, помимо готовности компании взять предлагаемый ими подряд, что едва ли может слу­жить стимулом для жесткого торга. В случае полной приватизации тот факт, что участвующие в ней ком­пании ведут себя не вполне по-рыночному, неред­ко учитывается посредством учреждения соответ­ствующих ведомств для контроля над последующей работой отрасли. Но тогда появляются основания для беспокойства по поводу взаимоотношений меж­ду контролирующими органами и лоббистами. Хоро­шо известные заявления о том, что приватизация де-политизирует данную отрасль или услугу и дает га­рантии против коррупции, крайне лицемерны. Такая стратегия, отнюдь не снижая возможностей для кор­рупции в отношениях между властями и бизнесом, напротив, значительно расширяет их, создавая осо­бый класс компаний, обладающих большими приви­легиями в смысле доступа к политическим кругам. Чем более политически значима данная услуга, тем больше проблем при этом возникает.

ПРИВАТИЗАЦИЯ ИЛИ ПОДРЯДЫ?

Различие между приватизацией и выдачей подрядов требует более глубокого анализа. В первом случае частные компании получают право собственности на ресурсы, находившиеся в государственном владении. В последнем случае владельцем активов остается го­сударство, однако исполнение отдельных аспектов данной услуги осуществляется коммерческими ком­паниями на основе контрактов разной продолжитель­ности. Разница здесь налицо. Например, при привати­зации железных дорог власти могут приватизировать все, а могут оставить в своем владении железнодорож­ную сеть и выдавать подряды на организацию движе­ния, обслуживание станций и услуги по перевозкам товаров.

Эта разница становится очень важной при исполь­зовании подходов типа «Третьего пути», применяемо­го британским правительством новых лейбористов, ко­торые утверждают, что их стратегия в области здраво­охранения и образования включает партнерство между государственными и частными финансами и выдачу подрядов на предоставление услуг, а не передачу го­сударственных активов в частные руки, которая на­зывалась бы приватизацией. Хотя такой подход, в от­личие от приватизации, помогает избежать утраты права собственности, влекущей за собой потерю кон­троля над государственными активами, в реальности он лишь усугубляет рассматриваемую нами проблему привилегированного лоббирования и доступа к мини­страм и госслужащим со стороны отдельных корпора­ций. Именно из-за того, что выдача подрядов на пре­доставление услуг и финансовое партнерство между государством и частными лицами не сопряжены с фи­нальной приватизацией, взаимодействие между госу­дарственными властями и частным предпринимателем приобретает непрерывный характер, и поэтому лобби­рование и предосудительный обмен взаимными услу­гами становятся постоянными факторами. Оба вари­анта по необходимости влекут за собой заключение долгосрочных контрактов. В случае частного финанси­рования таких проектов, как постройка больницы или крупной школы, срок действия контрактов может до­стигать тридцати лет и больше. С учетом недолговеч­ности современных политических и организационных договоренностей такие контракты становятся более чем пожизненными. Выдача подрядов на оказание услуг не влечет за собой потребности в подобных долгосроч­ных контрактах, но она подразумевает некоторые не­возвратные затраты, а, кроме того, частному подрядчи­ку требуется время для вхождения в курс дела. Такие подряды обычно выдаются на срок от пяти до семи лет.

В течение действия таких контрактов заказчик по­падает в сильную зависимость от подрядчика в смыс­ле качества услуг. Подрядчик может штрафоваться за их неоказание, но и услуги, и их выполнение могут быть четко обозначены лишь в смысле текущих задач и потребностей. Контракт представляет собой юри­дически обязывающий документ, в который не так-то легко внести поправки; долгосрочный контракт — ин­струмент поразительно негибкий и неповоротливый для того, чтобы пользоваться им в эпоху, требующую особенно быстрой адаптируемости и гибкости. В слу­чае краткосрочных (от пяти до семи лет) контрактов компании почти сразу же начинают думать об их воз­обновлении. Это, несомненно, дает им стимул к доб­росовестному исполнению существующего контракта, однако история выдачи подрядов учит нас не быть на­ивными. Имеются куда более простые и надежные спо­собы возобновления контракта — вместо повседневно­го добросовестного оказания услуг достаточно поддер­живать хорошие отношения с несколькими ключевыми лицами, занимающими ответственные должности.

Особенно интересно отметить возникновение мно­жества компаний, специализирующихся на искусстве получения подрядов от государства в самых разных сферах деятельности: например, одна реально су­ществующая британская компания берет подряды и на создание систем противоракетного предупреж­дения, и на организацию инспекций в начальных шко­лах. Очевидно, что компания, прежде подвизавшаяся в строительстве систем ПРО, не имеет первоначально­го опыта в управлении школами, и поэтому, добива­ясь подряда в этой области, не может со своей сторо­ны предложить ничего серьезного. Зато она обладает опытом получения подрядов от политиков и госчи­новников; этот опыт позволяет ей стать членом пост­демократического эллипса, описанного в главе IV. Но обязательно ли этот опыт нужен для того, чтобы добавленная стоимость и качественная услуга доходи­ли до непосредственных потребителей? В конце кон­цов, потребность в этом опыте можно устранить, про­сто-напросто не выдавая подрядов частному сектору.

ОТМИРАНИЕ КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Поведение государства в отношении реальных и по­тенциальных частных подрядчиков и готовность до­пустить их к процессу формулирования публичной политики, которая для них самих является источ­ником прибыли, представляют собой примеры тен­денций, упомянутых в главе II: утраты государством уверенности в себе и ликвидации государствен­ной службы как явления. Стоит напомнить, что по­нятие государственной службы сложилось в пред-демократическую эпоху. Во многих странах оно по­лучило еще большее развитие в эпоху расцвета так называемого бесконтрольного капитализма. Объяс­няется этот парадокс тем, что именно в стремлении оградить капиталистические свободы реформаторы XIX века нередко оказывались в ситуации, когда эти свободы вступали в противоречие с другими ценно­стями и интересами, и потому они всерьез воспри­нимали беспокойство Адама Смита о том, что биз­нес способен извратить политику точно в той же сте­пени, в какой политика способна извратить бизнес. Вследствие этого политикам и государственным слу­жащим требовалась своя этика, диктовавшая им иное поведение, чем в деловом мире. Мало кому удавалось жить в согласии с этими идеалами, из-за чего конец XIX века часто воспринимается как царство лицеме­рия, но все же эти идеалы существовали. Обществен­ная жизнь призывала к большой осторожности при взаимодействии с представителями влиятельных де­ловых кругов. Кроме того, от госслужащих требова­лось не забывать об общественных интересах, кото­рые не сводились к сумме частных деловых амбиций или того, на что были направлены эти амбиции. Эта идея развилась из концепции верховенства монархи­ческих интересов, но была адаптирована к условиям буржуазного капитализма и к необходимости внеш­него регулятора в лице государства, а затем достигла своего апогея в социал-демократическом идеале госу­дарства на службе у своих граждан.

Подобный подход не подразумевал враждебного отношения к капиталистическому поведению, а лишь признание того, что оно имеет свои границы, и на­личие определенного кодекса этики и поведения го­сударственных чиновников. Аналогичные процессы определяли положение армии и церкви по отноше­нию к постепенно нарождающемуся гражданскому и светскому государству. По мере того как в ходе по­литической жизни развивались институциональные структуры, не опиравшиеся на демонстрацию воен­ной силы, становилось ясно, что политический и во­енный кодексы нуждаются в отделении друг от друга. Из того, что сторонники гражданской политической жизни настаивали на этом разделении и на неуча­стии военных в политике, не следовало, что они были пацифистами. Точно так же и некоторые политики из числа преданных христиан со временем стали на­стаивать на отделении церкви от государства.

Одним из новшеств, которые принесло с собой так называемое новое государственное управление в кон­тексте неолиберальной гегемонии 1980-х годов, стал новый подход к границе между государственными и частными интересами, которая отныне считалась полупроницаемой: бизнес может вмешиваться в дела государства, как ему заблагорассудится, но не наобо­рот. Несогласных с этой моделью обвиняли в том, что они против бизнеса. Такая идея представляет собой крайне однобокое преувеличение классического по-литэкономического учения, будучи беспринципной адаптацией к реалиям бизнеса с его возможностями лоббирования. Ее интеллектуальным обоснованием служит описанная в главе II неолиберальная теория о врожденной мудрости бизнеса и врожденном идио­тизме правительства. Как утверждает эта теория, ус­пешная конкуренция на идеальном рынке возмож­на, в частности, благодаря максимальной и верной информированности, поскольку неверная информа­ция влечет за собой ошибки стратегии, которые при­водят к банкротству. Поэтому можно считать, что ус­пешные компании обладают идеальной информаци­ей, дающей им возможность идеально предвидеть действия других рыночных игроков. Это допущение носит характер аксиомы, так как оно предполагает, что в долговременном плане рынок способствует вы­живанию лишь самых приспособленных — в данном случае компаний, обладающих наилучшими возмож­ностями для получения информации. В отношении правительства подобных предположений не делает­ся. Оно не существует в состоянии идеальной конку­ренции, поэтому его информированность вызывает только подозрения.

Этот тезис используется в том числе и для отрица­ния возможности государственного вмешательства в экономику. Если игроки на рынке по своей приро­де лучше информированы, чем правительство, то все шаги, на которые оно пытается их подвигнуть, будут менее эффективны, чем те решения, которые они при­нимают сами. В сущности, с учетом их способности к идеальному предвидению компании уже будут де­лать то, чего правительство надеется достигнуть сво­им вмешательством, и уклоняться от следования его советам. В частности, носителями этого абсолютно­го знания считаются компании, сумевшие выжить на финансовых рынках, работающие именно с экономи­ческими знаниями и чье суждение поэтому не долж­но вызывать никаких сомнений.

В практическом плане этой аргументации присущи три слабых момента. Во-первых, поскольку многие рынки далеко не идеальны, у нас нет никакого пра­ва предполагать, что даже самые успешные компа­нии отточили свои способности по сбору информа­ции до максимально возможной степени. Во-вторых, в условиях стремительно изменяющегося мира мы не сможем даже определить, из чего именно немного времени спустя будет состоять идеальное знание; по­скольку приобретение информации требует време­ни, окажется, что ни одна компания не обладает до­статочными знаниями, которые потребуются в чуть более отдаленном будущем. Во время продолжитель­ного биржевого бума 1990-х годов многие от приро­ды осторожные люди тоже поверили в то, что сектору информационных технологий каким-то образом уда­лось решить все эти проблемы. Последовавший по­сле 2000 года коллапс должен служить полезным на­поминанием о том, что информация, сопровождаю­щая биржевые сделки, зачастую менее чем идеальна. В-третьих, определенные разновидности информа­ции особенно легкодоступны для тех, кто находит­ся в ключевых точках и способны получать информа­цию за пределами рынка (то есть для правительства). Иными словами, если компании могут иметь преиму­щество над правительством при получении отдель­ных видов информации, то в отношении информа­ции другого вида преимущество имеет правительство.

Однако мы имеем дело с миром, в котором сила этих возражений не принимается во внимание и где вера в информационное превосходство успешных компа­ний над правительством превратилась в неоспоримую идеологию в такой степени, что, как мы видели в гла­ве II, госучреждения всех уровней страдают от хро­нического отсутствия уверенности в своих способно­стях. Чтобы не лишиться самоуважения и сохранить за собой хоть какую-то легитимность, они пытаются подражать частным компаниям настолько, насколь­ко это возможно (например, посредством внутрен­ней маркетизации), отбирая у частного сектора спе­циалистов, консультантов и реальное предоставление услуг, а также приватизируя как можно больше госу­дарственных (или бывших государственных) органи­заций и вообще выставляя их на суд финансовых рын­ков. В ходе этого процесса неизбежно отбрасываются сформировавшиеся в XIX веке различия между эти­кой государственной службы и этикой частного биз­неса, а прежние запреты объявляются устаревшими. Если мудрость частной компании неизменно превы­шает мудрость правительства, то идея о том, что влия­ние деловых кругов на правительство должно иметь какие-то пределы, становится абсурдной.

Этот процесс превращается в порочный круг. Чем большую часть своих функций правительство отдает на откуп частным подрядчикам, тем сильнее его слу­жащие реально утрачивают компетенцию в соответ­ствующих сферах, хотя прежде были в них непревзой­денными специалистами. Теперь же они становят­ся просто посредниками между своим начальством и частными компаниями, уступая последним все свои профессиональные и технические знания. И вскоре частные подрядчики смогут с полным на то правом утверждать, что лишь они обладают достаточным опытом для оказания данных услуг.

В процессе максимального уподобления своей дея­тельности стилю частных компаний властные струк­туры вынуждены также расстаться с ключевым аспектом своей роли—тем, что они являются власт­ными структурами. Следует отметить, что этот про­цесс нисколько не затрагивает органы центрального правительства. В сущности, вовсе не приводя к ис­чезновению государственной власти, о чем мечта­ют либертарианцы, приватизация госорганизаций влечет за собой концентрацию политической вла­сти в эллипсе: последняя образует плотное цент­ральное ядро и взаимодействует преимущественно с элитой частного бизнеса. Это происходит следую­щим образом. Власти нижнего и среднего уровней, в частности местные госструктуры, вынуждены пе­рестраивать свою деятельность по модели «покупа­тель — продавец», задаваемой рынком. Вследствие этого они лишаются своей политической роли, кото­рую перетягивает к себе центр. Кроме того, централь­ное правительство приватизирует многие из своих собственных функций, передавая их различным кон­сультантам и поставщикам. Однако остается неустра­нимое политическое ядро, составляющее выборную часть капиталистической национальной демократии, которую нельзя распродать (хотя она может идти на компромиссы с лоббистами) и которая облада­ет верховной властью, по крайней мере в решениях о том, что и как приватизировать и отдавать подряд­чикам. Это ядро в процессе приватизации становится все меньше и меньше, но его невозможно полностью уничтожить, не ликвидировав концепций государ­ства и демократии как таковых. Чем большую роль играют приватизационная и маркетизационная мо­дели предоставления общественных услуг, особен­но на местном уровне, тем сильнее ощущается нужда в якобинской модели централизованной демократии и гражданства без каких-либо промежуточных поли­тических уровней.

УГРОЗА ГРАЖДАНСКИМ ПРАВАМ

Все это влечет за собой серьезные проблемы в отно­шении демократических прав гражданства. Фридланд (Freedland, 2001) подчеркивает, что отношения между правительством, гражданами и поставщиками прива­тизированных услуг представляют собой треугольник. Граждане связаны с властью (центральной или мест­ной) посредством демократической избирательной и политической системы. Власти посредством кон­трактов связаны с поставщиками услуг. Но граждане не имеют ни рыночной, ни гражданской связи с по­ставщиками услуг и после приватизации лишаются возможности ставить вопрос о качестве услуг перед правительством, потому что уже не оно их оказыва­ет. В результате общественные услуги приобретают постдемократический характер: отныне правитель­ство отвечает перед демосом только за общую поли­тику, а не за ее конкретное воплощение.

После того как Фридланд написал это, случи­лась череда британских железнодорожных кризисов 2000-2002 годов, которые помогли выявить еще один момент: субподрядную цепочку. После приватизации или получения подряда компании передают часть сво­их обязанностей субподрядчикам следующего уровня, что еще сильнее увеличивает дистанцию между граж­данами и услугой. Установить ответственность за же­лезнодорожные кризисы в значительной степени было затруднительно из-за того, что непрерывно удлиняв­шаяся цепь субподрядов превращалась в юридический лабиринт, в котором терялась возможность опреде­лить, кто за что отвечает по условиям контрактов. Во­прос о качестве услуг в лучшем случае мог быть решен лишь в ходе запутанного судебного разбирательства.

Таким образом, принцип выдачи подрядов вле­чет за собой серьезный риск. Однако власти все бо­лее склонны идти на этот риск, искушаемые новыми заманчивыми возможностями. Пытаясь дистанциро­ваться от предоставления услуг посредством длин­ных субподрядных цепочек, правительство подра­жает самым хитрым компаниям, которые, как гово­рилось в главе II, открыли в 1990-е годы, что могут избавиться от своего ключевого бизнеса как таково­го, а затем сосредоточиться на единственной задаче — выстраивать образ своего бренда с помощью реклам­ных технологий, не заботясь о качестве продукции. Насколько облегчится задача властей, если им нужно будет только культивировать свой бренд и образ, пе­рестав отвечать за реальное качество результатов сво­ей политики! Подобные процессы, несомненно, вле­кут за собой деградацию демократии.

Это, в свою очередь, приводит нас к дальнейше­му выводу: частные компании, в отличие от государ­ственных организаций, обладают возможностями для самопрезентации. Политики, являясь частью госсек­тора, живут в мире, который находится намного бли­же к частному сектору, поскольку вынуждены посто­янно продавать себя и все чаще делают это с помощью бренда и красивой упаковки. И этот подарок частно­го сектора становится в их глазах намного более ве­сомым, чем скучная обязанность заботиться о шко­лах и больницах. Но, что более важно, они понимают, что презентационный подход со временем заставит забыть общественность о реальном качестве предо­ставляемых услуг, переключив ее внимание на рек­ламные и маркетинговые ходы, которые принес в эту сферу частный бизнес. В полностью раскрученном политическом мире здравоохранение, образование и прочие вопросы по-прежнему будут играть ключе­вую роль в политике, но в брендовой политике точно так же, как в рекламе «Кока-колы», содержатся ссыл­ки на собственно напиток. Они будут служить источ­никами ассоциаций и образов, а не предметами, зна­чимыми сами по себе. Электоральная конкуренция сохранит свой интенсивный и креативный характер, поскольку соперничающие партии будут стремиться к тому, чтобы ассоциироваться с победными образа­ми, но это будет такая конкуренция, которую партии сумеют удерживать под своим контролем.

Власти и партии не смогут окончательно перей­ти в этот идеальный мир до тех пор, пока услуги об­разования и здравоохранения, как и все прочее, что останется от государства всеобщего благосостояния, не будет передано длинной цепочке частных субпод­рядчиков, за работу которых государство будет нести не больше ответственности, чем фирма Nike отвечает за обувь, которую продают под этим брендом. Если применить этот сценарий к треугольнику Фридлан-да, мы увидим, что граждане потеряли буквально все возможности для перевода своего недовольства в по­литические действия. Выборы становятся игрой во­круг брендов, лишая граждан шанса донести до поли­тиков свое мнение о качестве услуг. Пусть такой ис­ход покажется неправдоподобным, но в реальности это лишь развитие процесса, к которому мы так при­выкли, что перестали его замечать: уподобление демо­кратического избирательного процесса, наивысшего выражения гражданских прав, маркетинговой кампа­нии, вполне откровенно строящейся на манипуляци­ях, применяемых для продажи товаров.