Повседневная жизнь британского парламента

Глава десятая Частные законопроекты

В начале повестки дня заседаний палаты общин с понедельника по четверг значится: «Частные вопросы», а иногда — «В семь часов. Председатель бюджетной комиссии выступает в прениях по частным вопросам, намеченным к рассмотрению», — это редкий случай, поскольку большинство законопроектов в отношении частных лиц проходят через парламент без возражений. Те, кто хочет провести такой законопроект через парламент, знают, что ему предстоит проделать долгий путь: прежде, чем законопроект станет законом, надо будет потратить много денег и несколько месяцев. В октябре 1988 года Объединенный комитет по процедуре представления законопроектов в отношении частных лиц, учрежденный в ответ на ходатайство, подписанное в 1986 году большим количеством депутатов, представил доклад, в результате которого процедура может измениться.

Частные законопроекты совсем не похожи на депутатские. Их действие ограничено, касаясь отдельных лиц, групп лиц или корпоративных организаций — например местных властей, Британских железных дорог или государственных компаний. Такие законопроекты ограничены и по своей цели, однако до конца XVIII века они доминировали во время дебатов в парламенте, поскольку только таким образом можно было замостить дороги, вырыть каналы, избегнуть обложения десятиной и т. д. Через парламент проходили сотни подобных законопроектов. Даже в XIX веке они часто являлись предшественниками важных правительственных биллей, вводивших социальные реформы. Например, перед принятием Закона о бедных от 1833 года местные власти или приходы выдвинули более 150 законов в отношении частных лиц, в основном в правление Георга III и Георга IV, чтобы местные власти имели возможность помогать бедным.

Иногда такие законопроекты касались частных дел, например развода или получения гражданства. Для отдельных людей это был единственный способ обрести права, которые теперь считаются само собой разумеющимися и даруются либо по суду, либо в ходе административной процедуры. Положение о том, что каждый может подать в парламент такой законопроект, надо понимать в таком же смысле, как то, что каждый может пообедать в отеле «Риц». На деле только богатые добивались таким способом развода или улаживали другие неурядицы. Законопроекты о разводе были обычным делом, однако некоторые выбивались из общего ряда, принимая даже мелодраматический оборот. В 1827 году Эдвард Гиббон Уэйкфилд уговорил 15-летнюю мисс Тернер совершить побег из школы-интерната. Уэйкфилд сказал ей, что ее отец на грани разорения и единственный способ его спасти — ее брак с ним. Они пересекли границу Шотландии и поженились, однако девочку удалось вызволить прежде, чем брак свершился. Чтобы подтвердить, что она юридически свободна, через парламент провели законопроект, объявляющий мнимый брак недействительным.

В первых законопроектах о разводе в XVIII веке содержалось положение о том, что муж, добившийся развода, должен предоставлять бывшей жене средства к существованию. Позднее в том же столетии палата лордов решила, что такая система будет поощрять к безнравственности, поскольку прелюбодейка получит денежное содержание. Палата общин придерживалась иной точки зрения: женщина не может быть обречена на нищету. Была учреждена неофициальная система, член которой, именовавшийся «другом женщин», должен был отслеживать все акты о разводе, чтобы убедиться, что жена получит адекватное финансовое обеспечение. Во избежание конфликта с палатой лордов в законопроект о разводе не включали такого положения, однако ясно давали понять, что прежде чем комитет представит законопроект, муж должен дать согласие на выплату содержания. Теперь акты о разводе уже не рассматриваются в парламенте: это дело суда.

Законопроекты в отношении частных лиц входят в традиционные функции парламента, начиная с заявления Эдуарда I о том, что «во многих случаях государь король, во имя общей пользы и в силу своих прерогатив, стоит над законами и обычаями, принятыми в сем королевстве». Парламентские частные законы происходят от королевских милостей, пожалованных частному лицу, или прав, дарованных общине. После заявления Эдуарда петиции потекли рекой, так что к 1280 году король и его совет уже не справлялись с ними, и их стали отправлять на рассмотрение канцлеру, казначею, судьям и в еврейские органы правосудия (до изгнания евреев из Англии в 1290 году). Позднее, со времен Генриха ГУ, эти петиции выслушивались только в палате общин: в них испрашивали «полномочия или позволение», выходящие за рамки общих законов региона в пользу просителей. Если просьба ходатаев удовлетворялась, решения парламента записывали как парламентские законы: в царствование Генриха VI их выделяли в отдельный свод законодательных актов. Древнее право подавать петиции в парламент было подтверждено двумя резолюциями палаты общин в 1669 году: «Любой человек в Англии имеет право подготовить и представить петицию в палату общин», а «правом и привилегией палаты общин является судить о том, годны они или не годны, чтобы их принять». Так что теперь, если муниципальный совет Ливерпуля, какая-либо благотворительная организация или Британские железные дороги вносят в парламент свой законопроект, они следуют вековой традиции, согласно которой любой человек или группа лиц может обратиться в парламент, чтобы удовлетворить свои жалобы.

В 1762 году, согласно «Ливерпульскому трактату» — пособию по процедуре XVIII века, написанному одним членом парламента, — прохождение законопроекта в отношении частных лиц через палату общин было в общих чертах похоже на нынешнее, хотя конечно же с тех пор произошли кое-какие изменения. Первым шагом, как и теперь, было подать ходатайство о законопроекте. Такие законопроекты вносят не депутаты и не пэры, а юристы, работающие при парламенте. Эти служащие заменили собой парламентских клерков, которым плата за составление частных законопроектов приносила солидный «приварок», пока палата общин не положила конец этой практике в 1833 году. Теперь существуют целые адвокатские конторы, специализирующиеся на этой деятельности; некоторые из них были учреждены еще в начале XIX века. Все парламентские агенты должны быть зарегистрированы и не являться депутатами. И все же провести частный законопроект через парламент — до сих пор дорогое удовольствие.

Ходатай должен представить свидетельства о том, что законопроект необходим и обоснован. В прошлом ходатаю приходилось отстаивать свои интересы в палате, и законопроект до сих пор имеет форму прошения к королю. Но сегодня спикер может вести дело в интересах инициаторов законопроекта, и «доказательство необходимости» подтверждается во время подробных дебатов по положениям документа в обеих палатах. Сегодня лишь малая толика частных законопроектов имеет отношение к личным делам. Обычно их вносят компании и местные власти, и они часто видоизменяют ландшафт (как меняли его и в прошлом): в результате принятия законопроектов прокладывают железные дороги и каналы. Не так давно законопроект об обходной дороге в Оукхемптоне вызвал споры, поскольку эта дорога должна была проходить через Дартмурский национальный парк, что не могло не сказаться на живой природе.

Инициатор законопроекта, будь то компания, местные власти или частное лицо, теперь должен обратиться в Отдел частных законопроектов, учрежденный в 1810 году и взявший на себя обязанности клерков. Ходатайство о законопроекте надлежит представить к 27 ноября в любую сессию; после этого составляется набросок, зачастую по образцу, предоставленному Отделом, чтобы сэкономить время и деньги. Приходится считаться с широким кругом постановлений, изданных палатой общин в 1848 году в отношении частных законопроектов. В частности, надо упомянуть все заинтересованные стороны. Любые жалобы с подробным изложением фактов, имеющие отношение к законопроекту, следует представить до 17 декабря.

Петиции «за» и «против» законопроекта могут быть представлены в парламент, но их больше не заслушивают в комитете, поскольку это дорого и долго (хотя сами законопроекты в комитете рассматриваются). Петиции поступают по поводу только одного из трех законопроектов за каждую сессию. Заинтересованный правительственный департамент, например министерство транспорта или окружающей среды, сообщает о своем мнении комитету, рассматривающему законопроект, либо в форме доклада министра, либо направляя чиновника из департамента для участия в заседании комитета. Правительственные департаменты не подают петиций ни «за», ни «против» таких законопроектов. С 1865 года все ходатайства передаются в парламентскую комиссию по рассмотрению вопросов, связанных с частными законопроектами, которая состоит из председателя бюджетной комиссии, его заместителя, совета при спикере и еще семи депутатов, назначенных спикером. Преодолев этот барьер, законопроект готов отправиться в путь через парламент.

Как и в случае государственных законопроектов, первое чтение — сущая формальность; оно происходит, когда законопроект «кладут на стол». Затем проходит второе чтение — по меньшей мере четыре дня спустя. Второе чтение — опять-таки чистая условность, поскольку все свидетельства «за» или «против» законопроекта рассматриваются в комитете. Документ передают в комитет по законопроектам, не встретившим возражений, состоящий из семи членов, включая председателя бюджетной комиссии и его заместителя.

Если во время второго чтения у законопроекта появился оппонент, то рассматривающий его комитет будет состоять из четырех членов парламента, каждый из которых должен подписать заявление о том, что ни он сам, ни его избиратели не имеют личной или финансовой заинтересованности в законопроекте и что никакие местные интересы округа в нем также не затронуты. Странное дело: это единственный случай, когда депутата просят сделать заявление о его личной заинтересованности в законе.

Если депутата избрали для работы в комитете по частному законопроекту, он обязан в нем работать, в отличие от постоянных комитетов по государственным законопроектам. Практически никаких оправданий не принимается. В мае 1845 года одному депутату было приказано посещать заседания комитета по частному законопроекту, хотя он уже состоял в постоянных комитетах по двум государственным законопроектам. Годом позже другой депутат, Смит О’Брайен от Лимерика, дважды отказался присутствовать на заседании комитета по частному законопроекту, а потому был «объявлен виновным в неповиновении и передан под надзор пристава» на 25 дней. Дизраэли прокомментировал это так — «Готовы ли мы поддерживать принцип принуждения, заставляя членов комитетов посещать заседания? Надеюсь, что нет, в особенности потому, что обстоятельства, которые обосновывали этот принцип, быстро исчезают. В свое время предполагалось, что рассмотрение дел железных дорог продлится семь лет; однако эти ожидаемые обстоятельства не возникли, а поскольку их нет, палата теперь может судить о целесообразности насаждения принципа обязательного посещения».

С 1846 года не произошло ничего такого, что позволило бы отказаться от этого принципа, однако его придерживаются не так строго, как обычно считается.

Похожая проблема возникла в сессию 1985/86 года, когда Энн Клуйд, депутатка от Кинон-Вэлли, обнаружила, что ее назначили в комитет по законопроекту о доке и железной дороге в Феликстоу, уведомив об этом открыткой из Отборочного комитета. В это время она состояла в постоянном комитете по законопроекту о газе, который продвигался очень медленно и отнимал много времени, да к тому же и обладал большой государственной важностью. Миссис Клуйд не посещала заседаний комитета, равно как и другой депутат от лейбористов, Дерек Фатчетт, назначенный в комитет по законопроекту о Феликстоу. Однако им не пришлось платить штраф, так что тщательно поддерживаемая среди депутатов уверенность в том, что прогулы приведут к финансовым санкциям, — очередной миф, распространяемый «хлыстами», чтобы стимулировать депутатов к посещению комитетов. Этот вопрос поднимался в палате, когда председатель бюджетной комиссии, отвечающий в палате за законопроекты в отношении частных лиц, выдвинул предложение о том, чтобы кворум сократили до двух человек. Палата приняла это предложение, и законопроект вернули в комитет, где свидетельства изучали как раз два депутата. Комитеты по частным законопроектам собираются три дня в неделю и должны выслушать подробные свидетельские показания от инициаторов законопроекта. Разумеется, депутатам трудно работать в двух постоянных комитетах, учитывая, сколько на это нужно времени.

Но какие бы ни возникли трудности, как только комитет составлен, ходатаи обязаны представить ему окончательный вариант законопроекта с полностью прописанными положениями; частный законопроект должен соответствовать всем требованиям, предъявляемым к государственным парламентским законам. Комитет не придерживается процедуры для постоянного комитета по правительственным или депутатским законопроектам. Зато депутаты обладают почти судейской дееспособностью, выслушивая свидетельские показания от совета и свидетельства в пользу законопроекта и против него. Заседания проходят публично, пока комитет не соберется провести обсуждение и проголосовать по положениям законопроекта с учетом выслушанных свидетельств. По завершении стадии комитета его председатель, подписав законопроект и включив в него все поправки, внесенные комитетом, делает доклад палате. Вернувшись в палату, частный законопроект проходит через стадию доклада и третьего чтения точно так же, как государственный. Затем он отправляется в палату лордов, где в него могут внести поправки, которые, в свою очередь, рассмотрит палата общин. Единственными частными законопроектами, начинающими свой путь в палате лордов, могут быть личные и обобщающие законопроекты (которые сводят воедино несколько законопроектов схожей тематики для упрощения работы). Личные законопроекты теперь касаются только управления поместьями или разрешения на брак, если существуют некие ограничения по закону. За последнее время было только три таких законопроекта: о браке Эдварда Берри и Дорин Уорд, отчима и падчерицы, в 1979 году; Джона и Джиллиан Дэр, пасынка и мачехи, в 1981 году; Хью и Нормы Смолл, отчима и падчерицы, тоже в 1981 году.

В отличие от государственных законов рассмотрение частных законопроектов можно перенести на следующую парламентскую сессию, если только парламент поддержит соответствующее предложение, внесенное председателем бюджетной комиссии по своему усмотрению. Такое может случиться, если сессия уже подходит к концу или если рассмотрение законопроекта откладывалось. Законопроект о доке и железной дороге в Феликстоу, в котором предлагалось провести железную дорогу к докам, — как раз такой случай. Он был представлен в Отдел частных законопроектов в 1984 году. Первое чтение состоялось 22 января 1985 года, а сообщение о втором чтении поступило 23 января 1985 года. Второе чтение оказалось заблокированным несколько раз с января по май и в конечном счете прошло с оппонированием 13 мая 1985 года. После докладов экспертов (которые должны рассмотреть юридические аспекты и возможное противоречие с другими законопроектами) и ходатайства о предоставлении дополнительного времени. Постоянный комитет по оппонируемому законопроекту был распущен 25 июня 1985 года. Палата общин после дебатов дала позволение на то, чтобы придержать законопроект и перенести его на следующую сессию.

Рассмотрение законопроекта о Феликстоу в сессию 1985/86 года началось опять с первого и второго чтения, затем был назначен комитет, изучавший законопроект с 3 декабря 1985 года по 13 мая 1986 года, кворум в комитете снова был сокращен до двух человек — опять-таки после обсуждения в палате. Законопроект был возвращен на рассмотрение палаты 20 мая, однако оставался нерассмотренным до 14 июля 1986 года; 15 июля было предложено новое положение, которое добавили к документу. Его прохождение снова приостановили после прений 26 октября 1986 года. Тот же рок тяготел над ним в сессию 1986/87 года: он снова был приостановлен после очередных прений, поскольку в мае 1987 года роспуск парламента был неминуем. Законопроект о доке и железной дороге в Феликстоу стал чем-то привычным и снискал еще большую известность, когда лейбористы использовали его для «флибустьерства» и загубили целый день работы палаты, проговорив до часу дня и позже. В конце концов законопроект прошел через все стадии рассмотрения в сессию 1987/88 года.

Этот пример показывает, насколько уязвимы частные законопроекты для решительного противодействия со стороны депутатов, не являющихся членами комитета. Каждая стадия законопроекта должна быть указана в повестке дня в графе, отведенной для частных законопроектов. Один депутат может воскликнуть: «Возражаю!», когда законопроект впервые появляется на повестке дня, и тогда его прохождение не может продолжаться без полновесных дебатов, если только депутат не возьмет свое возражение обратно. Время для дебатов по оппонируемым частным делам ограничено 19–22 часами с понедельника по четверг, но, естественно, распорядители государственных вопросов с неохотой уделяют время для таких законопроектов, учитывая, какое количество государственных дел нужно рассмотреть за сессию. Иногда депутаты возражают или грозят тем, что возразят, против частных законопроектов либо чтобы добиться уступок от «хлыстов» по некоторым другим делам, не связанным с законопроектом, либо чтобы добиться изменения самого законопроекта. В любом случае, возражения можно снять, если заинтересованные депутаты пришли к соглашению.

Длительная отсрочка, которой подвергся законопроект о доке и железной дороге в Феликстоу, была вызвана опасениями по поводу того, что дополнительное положение о контейнерных перевозках повлияет на работу уже существующих портов, а также серьезной обеспокоенностью местного населения в связи с осушением болот в Тримли для расширения доков и, соответственно, уничтожением природной среды. Королевское общество защиты птиц, Совет защиты сельской Англии и Природоохранное общество графства Саффолк выступили против законопроекта. Некоторые депутаты и внешние организации чувствовали, что процедуру по данному законопроекту и множеству других, таких, как законопроект об обходной дороге в Оукхемптоне, следует заменить более быстрой и менее громоздкой, в центре которой должно стоять государственное проектное исследование. Этот вопрос также пересматривается Совместным комитетом (палаты лордов и палаты общин) по процедурным вопросам.

Несмотря на обязательство рационализировать процедуру рассмотрения частных законопроектов, в этой области практически ничего не изменилось, разве что законопроекты было разрешено переносить на следующую парламентскую сессию. Редкому частному законопроекту удавалось пройти через все стадии рассмотрения за одну сессию; было издано распоряжение, чтобы их переносили на следующую сессию на том этапе, до которого им удалось добраться. Частные законопроекты не подпадают под действие парламентских актов, поэтому право палаты лордов отсрочивать их рассмотрение не подвергается ограничениям. Парламент по-прежнему показывает свою власть, отыгрываясь на частном законодательстве; например, законопроект о создании нового железнодорожного сообщения в Лондоне провалился на стадии комитета: тот рекомендовал прекратить его рассмотрение.

Число частных законопроектов за последние несколько лет резко сократилось. Акт о транспорте и строительных работах от 1992 года снял необходимость в частном законодательстве, касающемся железных дорог, трамвайных путей, портовых зданий и других видов строительства. Многие вопросы такого рода больше не рассматриваются в парламенте, если только правительство не считает, что данный проект имеет общегосударственное значение. Но даже в этом случае времена затяжных и спорных частных законопроектов прошли. Дебаты ограничены прениями в зале палаты по вопросу о том, насколько желательно осуществление проекта. Акт о транспорте и строительных работах урезал количество частных законопроектов самое большее до пяти за год.