Проблемы теории государства и права / Учебное пособие.

3.1. Упорядоченность общественных систем. Способы ее достижения

В природе и обществе всем целостным системам свойственна известная внутренняя и внешняя упорядоченность, без которой невозможно их устойчивое бытие. Это - одно из коренных отличий всякой системы от хаотичного множества, обреченного на недолговечность.

Система, тем более общественная, может существовать, функционировать и развиваться только в упорядоченном виде, выражающем ее организованность и жизнеспособность. Свойством упорядоченности должны обладать и государственная система, и правовая система, и экономическая система, и любое общество в целом. Понимание этой объективной закономерности особенно важно в современных российских условиях.

В зависимости от ряда факторов упорядоченность общественных систем может находиться на разных ступенях совершенства, однако ни одна из них не в состоянии нормально существовать, если хотя бы в минимальной мере не налажена ее внутренняя организация и формы проявления во вне.

Упорядоченность общественных систем имеет экономическую, социальную, политическую (включая государственно-правовую) и духовную основы. Тем не менее, нельзя не согласиться с тем, что урегулированность и порядок являются одним из решающих условий жизнедеятельности любого общества.

Упорядоченность тех или иных систем может рассматриваться как следствие определенной регуляции, которая непрерывно происходит в природе и обществе. Такая регуляция фактически бывает двоякого рода: стихийная и сознательная, и они существенно отличаются друг от друга.

Когда упорядочение осуществляется под воздействием самопроизвольных факторов, оно оказывается усредненным результатом столкновения, перекрещивания и переплетения всей совокупности различных - закономерных и случайных, гармоничных и противоборствующих, повторяющихся и однократных и т.д. - сил, действующих помимо сознания и воли людей. Соответственно здесь имеет место стихийная регуляция, где нет взаимодействующих субъектов. Когда же, наоборот, упорядочение, так или иначе, опосредствовано человеческой волей, достигается при помощи целенаправленных операций, налицо сознательная регуляция, производимая соответствующим социальным субъектом.

Сознательная регуляция, в свою очередь, тоже неоднородна, имеет разновидности, каждая из которых достаточно специфична. Она выражается, прежде всего, в упорядочении тем или иным социальным субъектом собственного образа жизнедеятельности: человек, общность людей или их образования согласуют свое поведение с образцами, требованиями и установками, существующими в данном обществе. Здесь происходит целенаправленная саморегуляция, при которой ближайшим предметом регуляции является собственное поведение ее субъекта.

Но в человеческом обществе упорядочение тех или иных систем этим не исчерпывается. Давно известно всем и каждому, что если каждый отдельный музыкант сам управляет собой, то оркестр нуждается в дирижере. Как раз для такого "дирижирования" существует другая разновидность сознательной регуляции, предназначаемая для того, чтобы организовать слаженную жизнедеятельность всего "оркестра", т.е. соответствующих общественных систем.

Отличительная особенность только что отмеченного явления заключается в том, что здесь: во-первых, четко размежеваны субъект и предмет (объект) регуляции; во-вторых, регулирующий субъект выполняет функциональные задачи, руководствуясь определенными интересами; в-третьих, им в этих целях обязательно совершаются некие внешние операции, предпринимаемые для воздействия в заданном направлении на остальные слагаемые данной системы.

Соответственно эта разновидность сознательной регуляции выступает как специфическая деятельность, которую можно назвать социально-функциональным регулированием, отграничивая ее тем самым от стихийной регуляции, целенаправленной саморегуляции и всевозможных регулятивных операций технического характера.

Смысл указанной деятельности состоит, в первую очередь, в стабилизации упорядочиваемой системы, в сохранении ее жизнедеятельности, в ограждении от нежелательных воздействий временного, случайного или сугубо волевого порядка. Но весьма значима и ее способность повлиять на развитие, динамику общественной системы. В зависимости от цели субъекта регуляции, характера выбранной им программы и некоторых иных факторов социально-функциональное регулирование может повлиять на ход событий в том или ином направлении, ускоряя и укрепляя или, наоборот, замедляя и разрушая происходящие процессы.

Следовательно, в принципе общественные системы подвластны всем существующим разновидностям упорядочения. Стихийная регуляция, целенаправленная саморегуляция и социально-функциональное регулирование влияют на такие системы одновременно, дополняя и корректируя друг друга. Их фактическое соотношение и интенсивность исторически меняются, определяются степенью организованности того или иного общества, уровнем сознательности его членов, их менталитетом и характером той миссии, которая выполняется ими в естественноисторическом процессе. Это обстоятельство должно учитываться при изучении всей государственно-правовой действительности, а равно ее роли и места в жизнедеятельности общества.

Это необходимо тем более, если речь идет о возможности сочетания регулятивного и саморегулятивного начал в организации тех или иных отношений. Такое сочетание, к примеру, наблюдается при создании хозяйственных товариществ и обществ, когда их учредители (участники) в учредительных документах устанавливают общие правила жизнедеятельности создаваемых организаций, а затем сами же на саморегулятивных началах сообразуют с этими нормами свое поведение. Нечто подобное наблюдается и в договорных отношениях, где их участники, пользуясь принципом свободы договора, определяют в договоре правила поведения, которыми в дальнейшем сами же руководствуются. Но в аналогичной ситуации происходит не смешение правового регулирования с саморегуляцией, а их сочетание, необходимое для организации соответствующих жизненных отношений.

В общественных системах функциональная регуляция во многом сопряжена с социальным управлением. Их объединяют "людская природа", сознательное направление системы к заданной цели, сообразование этой цели с осознанными потребностями, ценностными ориентациями и т.д. Даже в современных условиях, когда в социальном управлении все шире используются экономико-математические методы, вычислительная техника, в нем решающими остаются общественные, "людские" факторы.

Вместе с тем между социальной регуляцией и социальным управлением существуют определенные различия. Давно подмечено, что регулирование общественных отношений выполняет роль одного из компонентов социального управления, существующего наряду с руководством, организацией, координацией и контролем[89], что управление следует соотнести не с любой сознательной регуляцией, а лишь с ее одной разновидностью - с функциональным регулированием[90]. Каждый цикл управленческого процесса состоит из многочисленных операций (сбор и обработка информации об интересующем объекте, прогнозирование его тенденций, определение стратегии и тактики воздействия на него, выработка и принятие решения, организация его выполнения, контроль и др.), где функциональное регулирование фигурирует в роли стержневого элемента и способа достижения цели.

Социальное управление неизбежно предполагает непрерывное двустороннее взаимодействие двух подсистем, одна из которых является управляющей, другая - управляемой. Управляющая подсистема, играющая роль субъекта управления, - это кто и что управляет, управляемая подсистема, выступающая как социальный объект воздействия, - кто и что управляется.

В качестве социального объекта, т.е. управляемой подсистемы здесь выступают отдельные члены общества, их группы, коллективы, образования и естественноисторические общности, производственные и иные объединения, различные сферы жизнедеятельности людей, общество в целом. Причем каждый из них относится к классу больших смешанных объектов, заключает в себе, как правило, и людские, и вещные компоненты, исключительно сложен по количеству и строению образующих его элементов.

По существу те же социальные феномены представляют собой (разумеется, в иных связях) субъект организующего воздействия, управляющую подсистему. В обществе не наблюдается жесткого привязывания одних элементов к объекту, других - к субъекту управления. То, что в данном конкретном отношении является социальным объектом воздействия, в другом - становится его полнокровным субъектом. Например, местные и региональные организации, будучи социальным объектом управления со стороны вышестоящих органов, в то же время выступают в роли важного субъекта управления применительно ко всем тем, кто находится под их организующим влиянием.

Однако данное обстоятельство, показывающее сложность природы социальных организмов, не дает достаточного основания ни для отказа в выделении в структуре социального управления объекта и субъекта, ни для их смешения. Оно свидетельствует только о том, что эти организмы сочетают в себе свойства управляемой (организуемой) и управляющей (организующей) подсистем, способность в разных ситуациях быть как объектом, так и субъектом управления в зависимости от конкретных факторов, в первую очередь, от характера соответствующих социальных связей.

В рамках одного и того же общественного отношения ни один из элементов системы не может служить одновременно и управляющей (регулирующей), и управляемой (регулируемой) подсистемой.

История мировой цивилизации показывает, что управление в той или иной стране может осуществляться посредством определенных распоряжений (команд), политических директив, законов, различных их сочетаний и т.д. В недалеком прошлом в нашей стране наиболее характерным было директивное управление, при котором сначала партийными органами вырабатывались политические директивы, излагаемые в решениях съездов, пленумов и Центрального комитета КПСС, а на их основе принимались акты непосредственного управления. При этом роль права и государства в организации жизнедеятельности общества всячески принижалась.

Между тем западные страны давно перешли на рельсы управления посредством права, Закона. Именно этот путь способствует достижению наибольших результатов в обеспечении демократичности, экономичности и эффективности организации общественных отношений. И одна из фундаментальных задач России на современном этапе состоит как раз в переходе к такой системе управления с тем, чтобы остатки директивного управления заменить упорядочением жизненных отношений посредством права, Закона. Это в равной мере относится ко всем сферам жизнедеятельности общества, нуждающимся в юридическом воздействии.

Очень важно иметь в виду, что все общественные системы, так или иначе, включают в себя личность. Связанные с ними отношения происходят при участии человека, одаренного волей и сознанием. Человек вносит в эти отношения волевой, субъективный момент. Немыслимо ни одно общественное отношение, в котором объективное, закономерное не было бы каким-то образом соотнесено с субъективным, волевым. Как раз благодаря этому обстоятельству открывается возможность сознательной регуляции тех или иных общественных систем. Не было бы в них субъективного фактора, исключалась бы сознательная их регуляция, поскольку всякое регулятивное воздействие может осуществляться только через сознание людей.

Конечно, соотношение объективного (закономерного) и субъективного (волевого) моментов в разных сферах жизни общества не одинаково. Есть основания считать, что такое соотношение меняется в пользу субъективного по мере перехода от экономических к социальным, от социальных к политическим, от политических к духовным отношениям. Иначе говоря, в экономических отношениях наблюдается наименьшее субъективное и наибольшее объективное, а в духовных - наоборот. Однако, так или иначе, субъективный, волевой момент есть в любых общественных отношениях, в том числе в экономических, хотя здесь он весьма ограничен из-за преобладания закономерного фактора, не зависящего от воли человека.

При упорядочении общественных систем личность вовлекается в оба способа социальной регуляции - и в сознательную саморегуляцию, и в функциональное регулирование. Соответственно, для активной роли личности в этих процессах необходимы двоякого рода возможности, позволяющие, с одной стороны, совершенствовать начало саморегуляции, с другой - полнее участвовать в деятельности управляющей (организующей) подсистемы, в функциональном регулировании. Личность, кроме того, выступает в роли социального объекта регулятивного воздействия и, стало быть, ей важны свойства, расширяющие избирательную восприимчивость влияния извне.

Саморегулятивные и регулятивные возможности личности, а равно ее восприимчивость к внешнему воздействию имеют некоторые общие корни. Экономическая независимость, позитивные исторические традиции, гражданское общество, надлежащая общая и правовая культура, конституционное признание естественных прав и свобод, современный общий правовой статус, демократический политико-правовой режим и многое другое повышают роль личности в упорядочении общественных систем на уровнях и саморегуляции, и функционального регулирования, и восприятия регулятивного воздействия извне. И наоборот, отрицание частной собственности, отказ от признания естественных (неотъемлемых) прав и свобод, тоталитарный режим, низкие правовая культура и правовое сознание, негативные традиции прошлого и иные негативные обстоятельства существенно ограничивают возможности личности, связанные с упорядочением общественных систем, в которые она вовлечена.

Но есть и специфические факторы, касающиеся отдельных способов участия личности в упорядочении общественных систем. Для усиления саморегулятивных возможностей важны, например, гарантированность имеющихся прав и свобод, обеспеченность исполнения юридических обязанностей, децентрализация власти, существование самоуправления, а для регулятивных потенций - доступ к управлению делами общества, надлежащее определение статуса управляющих подсистем, налаженность взаимодействия между ними, борьба с бюрократизмом и коррупцией, отзывчивость и т.д.

Реальное задействование всех факторов повышения роли личности в упорядочении общественных отношений во многом способствует развитию в стране демократии в научном ее понимании.

3.2. Юридическое воздействие в государственно-организованном обществе

Для того, чтобы в государственно-организованном обществе управляющая подсистема выполняла возлагаемые на нее задачи и функции, весь ее многосложный механизм должен эффективно действовать в заданном направлении, оказывая соответствующее воздействие на общественные отношения и их участников. Воздействовать социально значит, прежде всего, существенно влиять на общественные отношения: одни закрепить в естественном состоянии; другие – поощрять; третьи - направлять по определенному руслу; четвертые - признать социальным простором для свободного самовыражения; пятые - несколько ограничивать; шестые - вытеснять и т.д. При этом, несомненно, оказывается воздействие также на сознание, психологию, установки и ценностные ориентации участников таких отношений, поскольку общественные отношения и их участники немыслимы в отрыве друг от друга.

В той мере, в какой такое воздействие оказывается государственными и правовыми средствами, сориентировано на государственно-правовую действительность, можно считать его юридическим воздействием.

Следовательно, юридическое воздействие на общественные отношения есть не что иное, как оказание того или иного влияния на эти отношения и на их участников в направлении, которое в общем и целом определяется природой, назначением и политикой государства на каждом данном этапе развития общества. Разумеется, что эта политика, в свою очередь, обуславливается теми реальными процессами, которые происходят в экономической, социальной, политической и духовной сферах жизни.

В конечном счете, теми же реальными процессами определяются цели юридического воздействия на общественные отношения. Но они могут быть истинными или ложными, конкретными или общесоциальными, ближайшими или перспективными, созидательными или разрушительными. Цели истинны, если они действительно детерминированы реальными потребностями общественного развития и способствуют их удовлетворению. Ложны, когда это заменено чьими-либо эмоциями, деспотическими вожделениями, корыстью или иными субъективными соображениями негативного свойства. Цели конкретны, поскольку, скажем, они состоят в создании нормально работающего фондового рынка, а общесоциальны, поскольку это, в свою очередь, является одним из средств достижения благосостояния в обществе. Цели ближайшие, когда, например, речь идет о разгосударствлении, приватизации имущества, но они перспективны, поскольку ведут к формированию рыночной экономики. Цели созидательные, если ведут к созданию более совершенного, разрушительны - когда сметается существующее без формирования нового.

Цели юридического воздействия на общественные отношения зависят от многих факторов, начиная с исторического прошлого страны и кончая личностью тех, кто стоит за этим воздействием. Однако среди них немаловажное значение всегда имеют заложенные в самих государстве и праве факторы, такие, как их назначение и сущность, природа власти, степень демократичности политико-правового режима и т.д. Чем цивилизованнее, демократичнее государство, чем совершеннее и стабильнее право, чем лучше согласовываются ими интересы различных слоев населения при уважении к человеческому достоинству каждого, тем понятнее и ценнее цели юридического воздействия, разумнее выбираемые для этого способы и реальнее достижение намечаемых результатов.

История мировой цивилизации показывает, что государство может оказывать воздействие на общественные отношения правовыми и неправовыми способами. Последние, по сути, не имеют ничего общего с юридическим воздействием, хотя внешне могут облекаться в лжеправовое обличье, как это было, к примеру, в годы сталинских репрессий.

Неправовые способы выражаются в сугубо волевых произвольных актах, не имеющих под собой правовой базы и лишенных правового содержания актах, а чаще всего - в прямых, никакими законами не ограниченных насильственных действиях. Они выходят за рамки действующих в стране правовых норм, предпринимаются вопреки всему тому, что предусмотрено в этих нормах. Марксистской и ленинской доктриной такие акты оправдывались ссылкой на интересы пролетариата, на цели создания бесклассового общества. В последние годы использование таких способов мотивируется не менее высокопарными соображениями о необходимости подавлять сопротивление консервативных депутатов, бандитских формирований, террористов и т.п. Но от этого их суть в принципе не меняется.

При этом всячески игнорируется то, что такие неправовые способы государственного воздействия неизменно перерастают в беззаконие (произвол), неприемлемое в демократическом обществе ни при каких обстоятельствах. Нельзя оправдывать своеволие даже ссылкой на "всю российскую действительность", которая, якобы, объективно нуждается в сильном, авторитарном правлении. Государство, считающее себя демократическим, должно воздействовать на общественные отношения только способами, которые исключают произвол, беззаконие. Это - правовые способы, определяющие основания, пределы, приемы и формы юридического воздействия на жизненные отношения, должным образом соотнесенные в выраженными в праве мерами справедливости, свободы и равенства.

В принципе правовыми являются способы, опосредованные правом, опирающиеся на право и предпринимаемые по основаниям, в пределах и в порядке, обозначенных в праве. Такие способы имеют созидательный характер, в то время как неправовые, силовые способы воздействия используются преимущественно в разрушительных целях.

Правовые способы воздействия весьма разнообразны. Тем не менее, представляется возможным объединить их в три группы, образуемые с учетом специфики их регулятивного, исполнительно-организаторского и идеолого-психологического характера влияния на общественные отношения и на их участников.

Регулятивные способы выражаются в использовании права как властного средства направления организуемых жизненных отношений по определенному руслу, применяются при нормативном и индивидуальном правовом регулировании, о чем подробно будет говориться в следующей главе данного раздела нашей работы.

Другая группа правовых способов рассчитана на исполнительно-организаторское воздействие, состоит из операций, средств и методов, выражающихся главным образом в организации исполнения принятых нормативных и индивидуальных актов. Авторами некоторых работ эти способы обособляются от правовых, ставятся в один ряд с ними. Известны утверждения о необходимости разграничения правовых и организационных "форм" в зависимости от юридических последствий той или иной деятельности. При этом подчеркивается, что правовые "формы" являются одновременно организационными, но последние далеко не всегда носят правовой характер[91].

Между тем давно доказано, что вся организационно-исполнительная деятельность представляет собой фактическую работу, содержание которой складывается из операций по осуществлению служебных полномочий, определяемых соответствующими нормами права. За правовыми рамками остаются лишь сугубо технические приемы, которые носят вспомогательный характер и не могут расцениваться как самостоятельный способ государственной или иной деятельности. Любая правовая деятельность неотделима от фактической, ее нельзя свести к юридическим формам, лишенным живого содержания, или, наоборот, - к фактическим действиям, оторванным от правовых начал.

Был совершенно прав В.С. Петров, когда отмечал, что вся организационная деятельность государственных органов есть их фактическая работа по осуществлению своих полномочий, что никакая правовая деятельность не может быть отделена от фактической, составляющей ее живое, реальное содержание[92].

Это и понятно, ведь правом регулируются актуальные жизненные отношения, реальным содержанием которых является фактическое поведение их участников, в том числе государства, его органов и должностных лиц. Уже по этой причине во всех правовых способах воздействия, в том числе исполнительно-организационных, юридическое соединено с фактическим так, что в них содержание юридически формировано, а юридическая форма - содержательна.

Сказанное вовсе не означает, что выделение фактических действий, при помощи которых оказывается исполнительно-организационное воздействие на общественные отношения, вообще невозможно. Управляющими подсистемами проводится огромная работа по организации исполнения принятых решений. Изучение и обобщение накопленного организаторского опыта, тщательный анализ предпринимаемых конкретных организационных мер имеет несомненное значение. Однако следует помнить о том, что юридически оправданные организационные меры всегда предпринимаются в рамках действующего права. Поэтому предпочтительнее и точнее говорить не о двух разных - правовых и организационных - способах юридического воздействия, а о сложной правовой деятельности компетентных органов и лиц по осуществлению функций управляющих подсистем, которая включает в себя регулятивные и исполнительно-организационные способы воздействия на общественные отношения.

Должное осознание соотнесенности исполнительно-организационных мер с правовыми способами воздействия на общественные отношения, их неразрывных взаимосвязей в рамках цивилизованной государственной или иной управленческой деятельности важно для правильного понимания роли государства и права в любой сфере, где организационная "технология" активности участников рыночных отношений не может быть оторвана от общих правил "игры", выраженных в праве.

Регулятивное и исполнительно-организаторское воздействие на упорядочиваемые отношения, так или иначе, оставляет отпечаток в сознании и психологии их участников. Больше того, чаще всего оно прямо сориентировано на формирование у людей определенных поведенческих образцов (образов), установок и побуждений. Кроме того, воздействующие подсистемы через находящиеся в их ведении средства массовой информации зачастую предпринимает специальные усилия для того, чтобы уверить население в правильности своей политики, в разумности и необходимости предпринимаемых мер в той или иной области жизни. Все это говорит об идеолого-психологическом воздействии на людей со стороны государства и других структур.

Конечно, не может быть речи об оправдании или возрождении порочной практики, когда государство считало одной из основных своих функций идеологическую обработку людей как на собственной территории, так и за ее пределами. Такая практика, широко применявшаяся в бывшем Советском Союзе, себя изжила. Она породила требование о деидеологизации государственной деятельности с тем, чтобы отгородить ее от обязательных идейных постулатов тех или иных "вождей", политических партий и движений. Но это отнюдь не означает полного отрицания идеолого-психологического воздействия государства на граждан, ибо невозможно отсечь регулятивную и исполнительно-организаторскую деятельность от ее влияния на сознание и психологию людей.

Государство не должно позволить превратить себя в инструмент навязывания определенной идеологии. Оно, однако, неизбежно оказывает идеолого-психологическое воздействие на население, когда обнародует законы и подзаконные акты, разъясняет их цели и содержание, убеждает в их разумности, справедливости и социальной ценности, предупреждает об ответственности за их нарушение, наказывает виновных, поощряет добросовестных и т.д. Такое воздействие рассчитано одновременно и на сознание, и психологию, и на внешнее поведение людей, способно благотворно влиять на их чувства и представления, ценностные ориентации, внутренние потребности, установки и реальные волеизъявления, а равно и содействовать повышению уровня их правового сознания и правовой культуры.

При всем единстве сознания и поведения индивида, при бесспорности общесоциологического принципа единства сознания и деятельности нельзя поглотить эту сторону проблемы регулятивным и исполнительно-организаторским воздействием на общественные отношения. Отнюдь не умаляя взаимосвязи между регулятивными, исполнительно-организационными и идеолого-психологическими способами воздействия, нельзя также не видеть тех особенностей, которые свойственны каждой группе этих способов. Напротив, надо их выявлять, тщательно анализировать и совершенствовать, чтобы более целесообразно использовать в деятельности государства и других структур ради усиления защиты прав и свобод личности, ради блага всего общества.

Есть еще одна важная плоскость этой проблемы. Дело в том, что игнорированием идеолого-психологического воздействия, выведением его за пределы правового "поля" оставляется возможность использовать такое воздействие по субъективному усмотрению власть имущих. Ведь не зря в последние годы наблюдается борьба между различными ветвями государственной власти за подчинение себе средств массовой информации. Нередки также попытки обуздать некоторые из них, вынудить их проводить "официальную" линию, ограничить доступ к объективной информации. Между тем признание идеолого-психологических способов государственного воздействия на население, включение их в правовое пространство и требование использовать их в строгом соответствии с действующим в стране правом равнозначны заслону своеволию на этом важном поприще.

4.1. Понятие и признаки правового регулирования

Вопрос о том, что собой представляет правовое регулирование, каковы его содержание, назначение и отличительные признаки, в науке считается дискуссионным. Этой проблеме посвящали свои работы С.С. Алексеев, В. М. Горшенев, С.Г. Дробязко, М.П. Лебедев, А.В. Мицкевич, Ю.Г. Ткаченко, Л.С. Явич и другие ученые. Не повторяя критического анализа высказанных на сей счет точек зрения, подробно рассмотренных в одной из наших работ[93], еще раз отметим лишь неприемлемость чрезмерного расширения содержания этого понятия за счет включения туда всех средств юридического воздействия, их результатов, правосознания и "других правовых явлений"[94].

Такой подход, настойчиво навязываемый под сомнительными предлогами, не только размывает грани между существенно отличающимися друг от друга правовыми явлениями, но и выхолащивает реальное содержание общеправовой категории "правовое регулирование", растворяя ее в юридическом воздействии вообще, саморегулятивных действиях, правосознании и в остальных явлениях правой действительности. К тому же на равных началах объединяются реальные и идеальные фрагменты правовой действительности, искусственно затрудняется решение вопроса о субъектах правового регулирования, становится, по сути, невозможным определение его предмета, пределов и метода, теряется отличие "регулированного" от "неурегулированного". Ни один из приверженцев такого широкого понимания правового регулирования не объясняет, как преодолеть все подобные противоречия и некорректности. Напротив, по многим из указанных вопросов, особенно по предмету и методу правового регулирования, наблюдается солидарность с положениями, рассчитанными на иное, более строгое понимание такого регулирования.

Одним словом, анализируемый подход не имеет научного оправдания и не приемлем для юридической практики. Не случайно, что современное российское законодательство не идет по такому пути. Напротив, оно сориентировано на четкое отграничение содержания понятия "правовое регулирование" от иных, по сути, нерегулятивных средств воздействия на те или иные стороны социальной реальности.

Об этом свидетельствуют факты, когда в действующем российском законодательстве под регулированием подразумевается, к примеру, "принятие законов и иных нормативных правовых актов"[95], "установление законом и принимаемыми на его основе нормативно-правовыми актами режима"[96], принятие соответствующего законодательства[97], установление федеральными законами правил инвестиционного сотрудничества, валютных и финансово-кредитных операций [98] и т.д.

Следует, очевидно, согласиться с тем, что правовое (юридическое) воздействие и правовое регулирование - отнюдь не синонимичные понятия. Первое из них значительно шире второго, о чем подробно говорилось выше. Давно подмечено, что "регулирование" выражает специфику права как нормативного средства воздействия, а не любые способы влияния на сознание и поведение людей[99], что право может влиять на общественные отношения и как специальный механизм, и как идеологическая сила. В первом случае говорят о правовом регулировании, во втором - о правовом воздействии"[100]. При всем несовершенстве этих формулировок ясно, что правовое регулирование нельзя смешивать с правовым воздействием в целом.

Правовое регулирование необходимо связано: а) с относительно четким размежеванием субъекта и объекта регуляции; б) с выделением регулирующей и регулируемой подсистем; в) с выполнением сугубо функциональных задач; г) с совершением некоторой суммы внешних операций, предпринимаемых для направления по определенному руслу внешнего поведения регулируемой подсистемы. Рассмотрим это поподробнее.

Правовое регулирование - это, прежде всего, специфическая деятельность, рассчитанная на то, чтобы юридически обозначить русло тех или иных жизненных отношений, упорядочить их путем определения "правил игры" и обеспечения их соблюдения. Своим непосредственным назначением оно имеет юридическое закрепление и, стало быть, возведение в официальный ранг оптимального направления динамики организуемых отношений.

Это - деятельность не любого субъекта права, а только уполномоченных на то органов и лиц. Когда гражданин идет на работу выполнять свои трудовые обязанности на производстве или в магазин приобретать продукты для дома, он не становится частью регулирующей подсистемы, совершает лишь саморегулятивные действия, которые никак не подпадают под понятие правового регулирования. Последнее происходит только при условии, если человек занимает должность в той или иной организации и в силу служебных полномочий принимает решение общего или персонального характера, определяющее образцы, рамки поведения других субъектов права.

Соответственно правовое регулирование - властная, направляющая деятельность, нацеленная на четкое определение русла (контуров) организуемых общественных отношений. Оно охватывает лишь такое властное юридическое воздействие, которое касается непосредственно внешнего поведения (действия, бездействия) участников упорядочиваемых общественных отношений. В нем задействованы сами правовые нормы со всеми их производными и индивидуальные правовые акты компетентных органов и лиц, необходимые при регулировании определенной группы жизненных отношений для надлежащей индивидуализации диспозиций или санкций норм права в процессе их реализации. Под производными здесь подразумеваются сформулированные в виде соответствующих правил (образцов, масштабов) поведения субъективные права, свободы, юридические обязанности, полномочия и средства их обеспечения. Что касается правоотношений, то регулирующую роль выполняет та их часть (пласт), которая выглядит как юридическая модель этих отношений с обозначением видов и мер возможного, должного или возможно-должного поведения их участников.

Причем следовало бы считать правовым регулированием не любую властную деятельность уполномоченных на то органов и должностных лиц, а лишь ту, которая имеет непосредственной целью направить в четко определенное русло поведение участников упорядочиваемых общественных отношений при помощи нормы права и основанных на ней индивидуальных актов. Такие виды правовой деятельности, как инкорпорация нормативных правовых актов, толкование содержащихся в них норм, координация деятельности правотворческих, правоприменительных и иных органов, организация исполнения принятых решений индивидуального порядка, надзор и контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью юридически значимых актов, предупреждение, пресечение и профилактика правонарушений, изучение, обобщение, объективизация и внедрение в практику положительного опыта при отсутствии указанного выше признака составляют скорее иные разновидности правовой деятельности, призванные "обслуживать" правовое регулирование.

Как уже отмечалось выше, правовое регулирование, помимо того, необходимо связано с относительно четким размежеванием субъекта и объекта регуляции, с выделением регулирующей и регулируемой подсистем, с выполнением сугубо функциональных задач, определяемых не личными, а служебными интересами регулирующей подсистемы, и с совершением ею некоторой суммы операций, предпринимаемых для воздействия на регулируемую подсистему. Такой признак присущ деятельности государства, его органов и должностных лиц, а равно уполномоченных на то организаций, которая заключается в принятии нормативно или индивидуально-правовых решений в пределах своей компетенции. Когда же речь идет о правомерном поведении непосредственных участников регулируемых отношений, состоящем в сообразовании собственного поведения с действующими нормами права, в осуществлении субъективных прав, свобод, юридических обязанностей и ответственности в рамках возникшего правоотношения, то здесь нет этого признака, характеризующего правовое регулирование. В этом случае, наоборот, налицо типичная саморегуляция, которая, как и всякая иная разновидность целенаправленной социальной саморегуляции, выражается в сообразовании своего поведения с существующими нормами, в реализации своих собственных прав, свобод, полномочий, обязанностей или юридической ответственности.

Применительно к сложным техническим системам давно признано, что они объективно могут управляться только при сочетании внешнего регулирования и саморегуляции, что для нормального их функционирования внешние регуляторы непременно должны дополняться внутренними, являющимися факторами саморегуляции[101].

В юридической науке на необходимость отграничения правового воздействия на общественные отношения от ответной реакции их участников одним из первых обратил внимание В. М. Горшенев, предложивший четко различать внешние способы и формы воздействия, которые влияют на регулируемые отношения извне, организуют волю субъектов, и "способы и формы реализации права", объективизация этой воли в поведении участников упорядочиваемых общественных отношений как результата реагирования на оказываемое правовое воздействие[102]. По существу, ту же мысль выразила Ю.Г. Ткаченко, когда правомерное поведение отделила от "последней стадии правового регулирования" в качестве результативной реакции на внешнее правовое воздействие[103]. На специфическую роль саморегуляции, отличную от внешнего правового воздействия (регулирования), и на важность изучения ее механизма справедливо указывают и некоторые другие авторы.

Юридически значимая саморегуляция связана, разумеется, с правовым регулированием, поскольку речь идет о сообразовании участниками общественных отношений своего поведения с нормами права. Однако она не только не поглощается им, но и образует относительно самостоятельную категорию, которая имеет решающее значение в достижении целей права. Такая саморегуляция относится к сфере реализации права.

Из изложенного выше явствует, что под понятие правового регулирования не подпадают ни само правомерное поведение участников упорядочиваемых общественных отношений, заключающееся в сообразовании ими собственного поведения с нормами права и образующее сферу саморегуляции, ни идеологическое воздействие юридическими средствами на сознание и психологию членов общества, ни некоторые разновидности властной правовой деятельности государственных органов и должностных лиц. Целесообразно обозначить этим понятием только специфическую властную деятельность уполномоченных на то органов и лиц по упорядочению общественных отношений путем установления правовых норм и принятия в необходимых случаях индивидуальных правовых решений в соответствии с этими нормами по юридически значимым вопросам, возникающим в рамках таких отношений.

Формулируя понятие правового регулирования, еще раз подчеркнем, что нет реальной необходимости объяснять его указанием на "все участки правовой действительности, все элементы правовой надстройки", как это полагают некоторые ученые[104]. Вместе с тем хотелось бы предостеречь от другой крайности - от попытки свести рассматриваемую деятельность к "специфически юридическому воздействию на общественные отношения, которое осуществляется путем наделения их участников субъективными правами и юридическими обязанностями"[105].

Правовое регулирование осуществляется путем подключения в юридическое воздействие всех "прямых производных" правовых норм (прав, свобод, обязанностей, мер восстановления и т.д.); оно может в той же мере выражаться в закреплении определенных общественных отношений (например, народовластия в стране, форм собственности, организационно-правовых форм юридических лиц) или, наоборот, в их вытеснении при помощи запретов, в установлении правового статуса, компетенции или полномочий соответствующих лиц, в возложении на них юридической ответственности или, наоборот, применении к ним мер поощрения. Нельзя искусственно обеднять богатое содержание данного понятия, сужая его до юридических актов, рассчитанных на воздействие только на определенную разновидность общественных отношений при помощи некоторой части юридических средств из сложного метода правового регулирования.

Назначение правового регулирования - прежде всего, функциональное, управленческое. В обществе, где публичная власть осуществляется правовыми способами, где законность является принципом деятельности всех и каждого, управление выражается, в первую очередь, в целенаправленном властном воздействии на поведение людей, их общностей и образований при помощи общих и индивидуальных правовых актов ради требуемого упорядочения социальных процессов с учетом объективных и субъективных факторов. Происходит непрерывное двустороннее взаимодействие двух - управляющей, регулирующей и управляемой, регулируемой - подсистем, одна из которых выполняет роль субъекта властного воздействия, другая выступает как социальный объект такого воздействия.

4.2. Виды правового регулирования

Правовое регулирование может осуществляться различными субъектами, в разных сферах жизнедеятельности общества, неодинаковыми способами и при помощи отличающихся друг от друга средств - нормативных или индивидуальных правовых актов.

Представляется недостаточно оправданным мнение о том, что создание правовых норм, правотворчество осуществляется до процессов правового регулирования[106], что последнее призвано "отразить динамику правовой действительности" в том ее "состоянии, когда юридические нормы вступают в действие"[107].

Есть достаточные основания исходить из того, что правовое регулирование общественных отношений происходит во всех случаях, когда принимается властное нормативное или индивидуальное решение юридического характера, регламентирующее положение, задачи, масштабы поведения и принципы деятельности возможных или конкретно данных участников этих отношений. Иначе приходится не только быть некорректным к существующим представлениям о сути социальной регуляции, но и признать, будто высшие органы государственной власти, в деятельности которых правотворчеству отводится ведущее место, не занимаются регулированием общественных отношений. Да и становится совершенно непонятным, почему в нашей юридической науке при рассмотрении многих вопросов правового регулирования (скажем, его предмета и метода) речь идет именно о тех явлениях, которые относятся, прежде всего, к правотворчеству.

Думается, что правовое регулирование пронизывает две области государственно-правовой действительности - полностью правотворчество и частично правореализацию. Соответственно, оно имеет двухступенчатое строение, позволяющее различать два вида правового регулирования, а именно общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование. При определенных обстоятельствах возможен еще один вид правового регулирования, который может быть назван смешанным правовым регулированием.

Общее правовое регулирование заключается в упорядочении, организации общественных отношение путем создания, изменения, дополнения или отмены правовых норм, а равно определения их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно нередко называется нормативным и осуществляется правотворческими органами, каждый из которых принимает нормативное правовое решение в пределах своей компетенции и вводит его в действие.

0бщее правовое регулирование, стало быть, по существу означает правотворческую деятельность, в ходе которой выявляются нуждающиеся в регулятивном юридическом воздействии жизненные отношения и их тенденции, принимается решение о необходимости издания определенного нормативного правового акта, подготавливается и обсуждается его проект, который затем официально принимается и вводится в действие, а равно вносится то или иное изменение (дополнение) в действующие нормативные правовые акты, осуществляется их кодификация или составляется свод законов страны (государства).

В демократическом обществе правотворчество основывается на принципах защиты прав и свобод личности, законности, гуманизма и справедливости. Осуществляется оно не только государственными органами, но и непосредственно населением (референдум, выработка обычаев делового или банковского оборота) или теми организациями, которые уполномочены на то государством. Однако во всех случаях ему свойственна регулятивность, выражающаяся во властном определении русла (модели) регулируемых жизненных отношений.

В целом правовое регулирование далеко не всегда исчерпывается правотворческой деятельностью. Оно может протекать двояким образом в зависимости от того, нуждаются или не нуждаются в индивидуальной регламентации регулируемые отношения.

Когда речь идет об общественных отношениях, которые по своим свойствам не требуют индивидуальной регламентации, регулятивные цели вполне достижимы установлением, изменением, дополнением или отменой соответствующего нормативного правового акта, т. е. общим правовым регулированием. Это объясняется тем, что все возможные и фактические участники таких отношений находятся в одинаковом юридическом положении независимо от их персональных качеств и от тех или иных жизненных ситуаций. Для них устанавливаются единые общие, равные масштабы поведения, не подлежащие индивидуализации. Примером тому могут служить отношения, выражающие равенство граждан перед законом, равенство женщин и мужчин, равенство людей разных рас и национальностей, неприкосновенность личности, равные активные и пассивные избирательные права и т.д.

Если же регулируются общественные отношения, нуждающиеся в индивидуальной регламентации, для достижения целей регулирующей подсистемы не достаточны установление, изменение, дополнение или отмена соответствующих правовых норм. Здесь необходима строгая индивидуализация масштабов поведения участников таких отношений с учетом тех или иных обстоятельств, указанных в законе.

Скажем, общественное отношение, возникающее при социальном обеспечении граждан в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, по своим особенностям таково, что для его участников общие правила, установленные правовыми нормами, в каждом конкретном случае должны индивидуализироваться с учетом возраста данного лица, его трудового стажа, характера болезни, группы инвалидности и т.д. В таких случаях общее правовое регулирование органически дополняется индивидуальным правовым, которое в юридической литературе подчас именуется "индивидуальным поднормативным регулированием"[108].

Индивидуальное правовое регулирование может при первом приближении трактоваться как властная деятельность компетентного субъекта, заключающаяся в упорядочении на основе действующих норм права общественных отношений путем конкретизации масштаба поведения их персональных участников после установления требуемых для этого фактов. В ходе такой деятельности решается, разумеется, определенное юридическое дело (вопрос) сообразно всем конкретным его обстоятельствам и принимается индивидуальное правовое решение, имеющее обязательное значение.

В роли субъектов индивидуального правового регулирования выступают государственные органы, должностные лица, а также в указанных законом пределах хозяйственные и общественные организации, трудовые коллективы. Некоторые из этих субъектов наделены и правотворческими полномочиями, тогда как другие такими правами не пользуются (скажем, третейские суды по разрешению экономических споров, следователь). Соответственно, одни из таких субъектов компетентны осуществлять как общее, так и индивидуальное правовое, другие - только индивидуальное правовое регулирование.

Все указанные субъекты занимаются индивидуальным правовым регулированием в той мере, в какой это требуется для успешного выполнения стоящих перед ними задач. Такое регулирование является для органов государственной власти, исполнительно-распорядительных органов, суда, прокуратуры, нотариата и т.д. не какой-то особой деятельностью, а одним из средств осуществления своих прямых функций. Не каждый акт, совершаемый этими субъектами, означает индивидуальное правовое регулирование.

Возможны самые различные названия документа, в котором выражается индивидуальное правовое решение. Это может быть указ, постановление, распоряжение, приказ, приговор, определение и т.п. Во многих из таких документов наряду с индивидуальным правовым решением встречаются иные положения, отличающиеся от него по юридической природе. Практически нередки даже случаи, когда в одном и том же акте содержатся как нормы права, так и индивидуальные правовые решения.

Индивидуальное правовое регулирование не исчерпывается правоприменением, оно шире и богаче его, хотя в юридической литературе подчас между ними ставится знак равенства[109]. Всякое правоприменение есть индивидуальное правовое регулирование, однако не всегда бывает наоборот. Если правоприменение целиком относится к сфере реализации права, то индивидуальное правовое регулирование возможно также в области правотворчества.

На практике нередки случаи, когда в одном и том же акте содержатся как нормы права, так и индивидуальные правовые решения. Так, в указах Президента РФ порю, наряду с правовыми нормами, содержатся разовые поручения тем или иным государственным органам и должностным лицам оказать конкретному предприятию финансовую помощь, составить график погашения бюджетной задолженности и т.д. Такую же картину можно наблюдать в постановлениях Правительства РФ, где в одном ряду с нормативным предписанием, например, "обслуживать и погашать заем МБРР за счет средств федерального бюджета", могут содержаться ненормативные поручения "осуществлять заключение соответствующих соглашений", "сообщить МБРР о выполнении условий"[110]. Но здесь нормативные и индивидуальные правовые решения объединены вместе лишь по соображениям юридической техники, ибо вопреки совместной "прописке" в одном юридическом документе они сохраняют свои специфические свойства, отличающие их друг от друга как акты общего и индивидуального регулирования.

Кроме того, даже в сфере правореализации встречаются немало актов индивидуального правового регулирования, которым свойственны не все черты правоприменения. Таковы, к примеру, решения органов государственной власти о назначении выборов в те или иные структуры, о созыве их очередных или внеочередных сессий, о назначении дипломатических представителей, приеме верительных и отзывных грамот дипломатических представителей иностранных государств, об утверждении изменений границ между субъектами федерации, об образовании или упразднении министерства и госкомитета и т.д., принимаемые в реализацию конституционных полномочий.

Рассматриваемый вид правового регулирования всегда связан с индивидуальной регламентацией определенного общественного отношения властным путем. Если при общем правовом регулировании общественные отношения регламентируются при помощи общеобязательных, нормативных правил и велений, то при индивидуальном правовом регулировании это достигается посредством персонифицированных предписаний компетентного органа, содержащих образцы поведения и веления индивидуального порядка.

Как общее, так и индивидуальное правовое регулирование нормативны в том смысле, что опираются на нормы права, функционируют при помощи и на основе этих норм, связаны с определением общих или индивидуальных масштабов поведения. В таком плане совершенно резонно суждение о нормативности правового регулирования, о его неразрывной связи именно с правовыми нормами, с общим и индивидуальным предписаниями.

В этой "нормативности", конечно, есть свои акценты. Если в ходе общего правового регулирования создаются и вводятся в действие нормативные правовые акты, содержащие нормы права, и без такой правотворческой деятельности правовое регулирование немыслимо вообще, то индивидуальное правовое регулирование предпринимается только в определенных случаях, когда в рамках упорядочиваемого общественного отношения требуется персонифицированное решение компетентного органа или лица на основе существующей нормы права и в полном с ней соответствии. В подобных случаях второй вид правового регулирования становится логическим продолжением первого, необходимым для конкретизации тех или иных правил и велений правовой нормы применительно к данному лицу (вопросу, делу) путем подготовки и принятия правового акта индивидуального значения.

Значит, процесс "правотворчество - правореализация" может протекать по-разному. В одних случаях он включает в себя общее правовое регулирование и саморегуляцию, в других - еще одну ступень, где располагается индивидуальное правовое регулирование. При первом варианте указанного процесса участники регулируемого жизненного отношения сообразуют свое поведение либо непосредственно с общими правилами, обозначенными в самой правовой норме, либо с той их мерой, которая установлена по взаимной договоренности этих лиц (например, купля-продажа вещей, заем денег). При втором варианте этого процесса общие масштабы поведения, предусмотренные в правовых нормах, сначала конкретизируются в акте правового регулирования индивидуального значения, а потом участники упорядочиваемого отношения согласуют свое подведение с этим решением, содержащим указание на персональную меру возможного, должного или возможно-должного поведения этих лиц.

В некоторых работах встречаются также термины "поднормативное", "автономное" или "индивидуально-договорное" регулирование, имея в виду, соответственно, индивидуальное правовое регулирование, определение участниками общественного отношения "условий своего поведения"[111] либо взаимосогласование ими конкретных масштабов поведения[112].

Индивидуальное правовое регулирование действительно может быть названо и поднормативным, поскольку оно подчинено правовым нормам. Что же касается "автономного" или "индивидуально-договорного" регулирования, то эти термины своим происхождением, думается, обязаны смешению правового регулирования с саморегуляцией. Когда участники общественного отношения в пределах, допускаемых правовой нормой, сами конкретизируют взаимные масштабы собственного поведения с учетом той или иной жизненной ситуации, происходит как раз сообразование образа своих действий с правом.

Пока не требуется властное решение компетентного лица (органа), определяющего приемлемость такого взаимосогласования с точки зрения закона и, стало быть, касающегося его юридического и фактического существа, имеет место не более чем саморегуляция, если даже последняя сопряжена с некоторым содействием или контролем со стороны государственных учреждений (скажем, удостоверение подписей в тексте договора). Авторы, которые подходят к вопросу с учетом общенаучных положений социального управления, подобные случаи с полным основанием расценивают как саморегуляцию[113].

Если же согласование участниками общественного отношения взаимного поведения нуждается в подтверждении уполномоченным на то государственным органом или должностным лицом, принимающим по данному поводу юридически значимое решение, то налицо индивидуальное правовое регулирование, сочетаемое с саморегуляцией.

Смешанное правовое регулирование происходит в ситуации, когда нормативные и индивидуальные решения настолько взаимосвязаны, что разъединять их не представляется возможным или целесообразным. Например, в учредительном договоре хозяйственного товарищества или общества неизбежно взаимообусловленное обозначение как конкретных лиц, выступающих в роли учредителей, так и общих правил формирования ими уставного капитала, управления делами создаваемой организации, распределения ее доходов и т.д. В подобной ситуации общее и индивидуальное регулирования органически "совмещены", поскольку решения персонального и нормативного характера не отделимы друг от друга.

Здесь, в отличие от случаев механического соединения в одном документе нормативных и индивидуальных решений, фактически происходит своеобразная персонификация самих локальных норм при их создании и осуществлении. Одни и те же социальные субъекты выступают в качестве как творцов, так и адресатов таких норм. Соответственно, регулирование пронизывает и сферу правотворчества, и сферу правореализации. Кроме того, налицо совмещение регулятивного и саморегулятивного начал в организации соответствующих жизненных отношений, что является дополнительным аргументом в пользу признания относительной самостоятельности данного вида правового регулирования.

О смешанном правовом регулировании можно говорить также при правоприменительном (судебном, административном) прецеденте в странах, где правоприменительные решения приобретают обязательное значение, наделяются нормативной юридической силой. Такие прецеденты, распространенные в англосаксонском "семействе" национальных правовых систем, фактически означают совмещение актов индивидуального и общего (нормативного) регулирования.

Завершая рассмотрение видов правового регулирования, подчеркнем, что в принципе возможны и многие другие его классификации. В литературе нередко различаются, например, регулирование законодательное (в том числе конституционное) и регулирование при помощи подзаконных нормативных актов, регулирование административное, судебное и арбитражное, первичное и вторичное, коллегиальное и единоличное и т.п. Подобные группировки тоже не лишены определенной познавательной и практической ценности, так как они содействуют выявлению и детальному анализу тех или иных особенностей той многогранной властной деятельности, каковой является правовое регулирование в обществе.

Все виды правового регулирования, независимо от оснований их выделения, органически сочетают властное начало с воспитанием участников упорядочиваемых общественных отношений, с повышением их активности. Они сориентированы не столько на негативные требования об ограничении чего-либо из того, что хотят участники этих отношений, сколько на решение позитивной задачи формирования их установок, интересов и потребностей, выработки способности самостоятельно принимать правильные решения, повышения ответственности за свое поведение.

4.3. Общее правовое регулирование как правотворческая деятельность

Как показывалось выше, общее правовое регулирование, по сути, представляет собой правотворческую деятельность, но характеризует ее не столько в организационном, сколько в функциональном, регулятивном срезе. Оно невозможно без правотворчества так же, как последнее немыслимо без общего правового регулирования тех или иных отношений.

Правовые нормы устанавливаются в специальном (официальном) порядке, регламентированном в законе. Они создаются, изменяются и отменяются в результате правотворчества. Понятие правотворчества неразрывно связано с созданием права и доведения до адресатов правовых норм.

Правотворчество - это, по сути, специфическая деятельность компетентных органов, которая завершает сам процесс образования права. Результатом этой деятельности являются нормы права, закрепляемые в официальных документах - нормативно-правовых актах, нормативных договорах и учредительных документах юридических лиц.

Правотворчество составляет часть более широкого явления - правообразования, включающего в себя ряд других объективных и субъективных факторов. Корни правообразования заложены в самих общественных отношениях и реальных потребностях воздействия на них правовыми способами. Осознание этих потребностей и их всеобщего характера, формирование на этой основе воли на регулирование соответствующих отношений, согласование различных слоев населения, нахождение их баланса и т.д. - все это необходимые слагаемые правообразования, включая сюда и правотворчество.

Правотворчество, как специфическая деятельность по созданию правовых норм, в принципе может выражаться либо в выработке и принятии нормативно-правовых актов, нормативных договоров и учредительных документов юридических лиц, либо в судебном и административном прецеденте. Судебный и административный прецедент, как будет подробнее сказано об этом в следующих разделах данного курса, является результатом деятельности судей и административных правоприменителей, широко распространен, наряду с нормативно-правовыми актами, в системе "обычного" (англо-американского) права. В семействе религиозно-традиционного права стран Востока, Азии и Африки нормативно-правовые акты органически соединяются с мусульманским, индусским или иудейским вероучением или общинными традициями. В германско-романской правовой общности основным юридическим источником права считаются нормативно-правовые акты, творимые уполномоченными на то органами или должностными лицами государства.

В России творят право тоже органы и должностные лица государства, действуя в рамках правотворческой компетенции, определенной в Конституции и других законах. Практика, при которой такой же деятельностью могли заниматься некоторые общественные объединения (например, профсоюзы), была в прошлом, в годы советской власти. Ныне делегирование правотворческих полномочий возможно лишь различными ветвями власти или между отдельными звеньями государственного механизма.

Если при правообразовании при помощи прецедента, религиозных правил и общинных традиций в большей мере закрепляются уже сложившиеся отношения, то при правотворчестве путем создания нормативно-правовых актов не меньше внимания уделяется изменению русла складывающихся отношений, способствуя их утверждению в соответствии с установленными образцами. В демократическом государстве при этом, несомненно, должны учитываться естественные права и свободы личности, фактическое состояние и тенденции регулируемых отношений, оптимальные пределы, уровни и методы правового регулирования, имеющаяся юридическая практика, действующие в данной сфере обычаи, традиции, нравственные, этические и иные социальные нормы.

Это, однако, не дает основания вынести подтверждение правотворческим органом естественных прав и свобод или существующих социальных норм за рамки правотворчества. Правотворчество осуществляется при помощи всех средств правового регулирования, в том числе путем подтверждения (санкционирования) существующего. Оно выражается как в установлении новых, так и в принятии, санкционировании выработанных в самом обществе правил поведения.

Истинное правотворчество всегда требует должной оперативности, глубоких знаний реальной жизни и возможностей права, уважения к общечеловеческим ценностям и морально-этическим нормам, умения пользоваться средствами, способами, приемами и формами правового регулирования, владения правотворческой техникой и т.д. Оно должно строиться на началах законности, профессионализма, гласности, компетентности и гуманизма.

В зависимости от различных факторов выделяют те или иные виды правотворчества. Можно различать:

а) правотворчество, в котором решающую роль играет мнение народа, выраженное на референдуме;

б) правотворчество, осуществляемое только органами и должностными лицами государства;

в) правотворчество, осуществляемое государственными структурами совместно с трудовым коллективом, как, скажем, при заключении коллективного договора;

г) правотворчество, в ходе которого возможна официальная инициатива негосударственных образований, как, к примеру, законодательная инициатива профсоюзов, предусмотренная ст.94 Конституции РФ;

д) правотворчество, совместное для органов государства и местного самоуправления.

Эта классификация весьма важна для выявления как конкретной роли тех или иных участников правотворческой деятельности, так и особенностей соответствующих ее разновидностей.

Определенное значение имеет выделение обычного (нормального) и делегированного правотворчества. Первое из них осуществляется в пределах постоянной правотворческой компетенции того или иного органа (должностного лица) государства, второе - в рамках временно переданных ему полномочий. Истории известны даже факты делегирования законодательной властью своих полномочий на разработку и принятие законов, т.е. нормативных актов высшей юридической силы. До начала декабря 1992 года, к примеру, Президенту РФ было делегировано право принимать законодательные акты в части экономической реформы. В таких случаях происходит делегированное законотворчество, носящее временный характер.

В некоторых странах возможность временного делегирования парламентом законотворческой функции исполнительной власти предусматривается в конституции. Так, статья 136 Конституции Египта предусматривает, что президент, как глава государства и исполнительной власти, "имеет право в исключительных случаях по уполномочию Национального Собрания (т.е. парламента - Ф.Ф.) издавать декреты, имеющие силу закона". Однако в той же статье Конституции особо оговаривается, что " эти полномочия должны представляться на ограниченный срок с определением вопросов, по которым Президент уполномочивается на принятие таких декретов".

Конституция РФ 1993 года не содержит нормы, которая предусматривает возможность делегирования Федеральным Собранием РФ законотворческой функции другим ветвям власти, в том числе Президенту. Такой нормы нет и в Конституции Республики Татарстан.

Но тем не менее в современной российской государственно-правовой действительности есть факты принятия президентских указов не только по вопросам, требующим регулирования на уровне закона, но и прямо противоречащих действующим законам и приостанавливающим их действие в части, не соответствующей президентским указам. Такая практика обосновывается ссылкой на особенности "переходного периода", когда законотворчество не успевает за быстро меняющимися жизненными обстоятельствами, в силу чего приходится в более оперативном порядке отражать происходящие изменения при помощи президентских указов. Но это - недостаточно весомое объяснение. Необходимо, по-видимому, активизировать законотворческую деятельность самих представительных органов, имеющих на то конституционные полномочия.

Да и в научном плане следует более четко определить, какие отношения должны регулироваться законом, какие - указами президента, какие - иными подзаконными актами. Отсутствие таких разработок явилось, на наш взгляд, одной из причин того, что в нынешней Конституции РФ, как и конституциях республик в составе России, нет нормы, сориентированной на подведение конституционной базы под этот острый вопрос правотворчества. Тогда как в конституциях многих современных государств содержатся прямые указания на то, что, например, президент страны вправе издавать декреты и распоряжения "для точного исполнения законов" (ст.87 Конституции Бразилии), "для обеспечения исполнения законов" (ст.94 Конституции Боливии) и т.д. Причем нередко в конституциях оговаривается, что президентские акты скрепляются дополнительно подписями соответствующих министров (например, ст.87 Конституции Аргентины, ст. 100 Конституции Боливии). Известны страны, где президентские декреты должны быть либо скреплены подписью, либо контрассигнованы главой правительства (к примеру, ст. 79 Конституции Сирии, ст. 39 Конституции Турции).

Это - вовсе не случайные требования. Они диктуются рядом принципиальных факторов, в том числе соображениями согласования президентских актов с реальными возможностями их исполнения. Особенно в тех странах, где президент непосредственно не считается главой правительства и поэтому не занимается повседневными вопросами жизнедеятельности исполнительной власти, предварительное скрепление его нормативных актов подписью высших должностных лиц, которым в дальнейшем предстоит организовать исполнение таких актов и нести за это определенную ответственность, имеет важное значение. Оно никоим образом не принижает роли главы государства, но способствует повышению качества и жизнеспособности принимаемых президентом актов, работая тем самым, в конечном счете, на авторитет того же президента.

Однако, так или иначе, в цивилизованном мире принято последовательно различать законотворчество и творение подзаконных нормативных правовых актов. Законодательной деятельностью в принципе должны заниматься только органы законодательной власти, тогда как иные виды правотворчества осуществляются различными органами (должностными лицами) государства, некоторыми другими организациями в известных пределах. Это объясняется рядом соображений.

Прежде всего, тем, что различное место в государственном механизме занимают органы и лица, принимающие те или иные нормативные акты. Кроме того, тем, что именно законотворческому процессу всегда присуща в достаточной мере сложная процедура, которая состоит из ряда последовательно развивающихся операций и стадий. Хотя другие разновидности правотворчества тоже не сводятся к одному, единичному акту, тем не менее, в них присутствуют лишь отдельные элементы законотворческого процесса.

Правительство, к примеру, готовит проекты своих нормативных постановлений, обсуждает их на своих заседаниях, принимает и обнародует их, однако во всей этой деятельности четко не выделены определенные стадии, свойственные законотворчеству.

В современной России законотворческими полномочиями наделены только органы законодательной ветви власти. Это - представительные учреждения РФ и субъектов федерации. Другие органы и должностные лица государства имеют правотворческую компетенцию, ограниченную разработкой и принятием подзаконных нормативных актов. Следовательно, не следует смешивать законотворческую и правотворческую компетенции так же, как нельзя отождествлять законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Монопольной компетенцией на принятие федеральных законов России ныне обладает постоянно действующий представительный орган государства - Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Порядок формирования каждой из этих палат, их правотворческие компетенции и процедура законотворчества определены в ст.94-108 Конституции РФ 1993 года.

Федеральное Собрание России осуществляет законодательную деятельность по предметам ведения РФ, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов федерации (ст. ст. 71-76 Конституции РФ). По остальным вопросам законотворчеством занимаются представительные органы субъектов федерации (например, в Республике Татарстан - Государственный Совет РТ).

Основными правотворческими операциями и стадиями в процессе законотворчества являются: законодательная инициатива; официальные чтения и принятие законопроекта на заседаниях палат Федерального Собрания; подписание и обнародование закона.

Согласно ст.104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ и законодательные органы субъектов федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Это - право на внесение законопроекта в Государственную Думу, однако с одной существенной оговоркой о том, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а равно другие законопроекты, связанные с расходами за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены только после наличия заключения Правительства РФ.

Подготовка законопроекта складывается из таких операций, как принятие решения о необходимости разработки того или иного законопроекта, его разработка, предварительное обсуждение и согласование. Она может проходить вне Федерального Собрания РФ. Но с момента внесения законопроекта в Государственную Думу документ официально обсуждается сначала в ее постоянных комитетах (комиссиях), затем в двух и более чтениях - на заседаниях самой Государственной Думы. Обычный распорядок рассмотрения законопроекта состоит из доклада об обсуждаемом законопроекте, прений по докладу, предложений и замечаний депутатов по законопроекту, принятия его в первом, а после определенной доработки - во втором чтениях. Законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а федеральные конституционные законы принимаются совместно обеими палатами Федерального Собрания большинством не менее двух третей от общего числа членов Государственной Думы (ст.108 Конституции РФ).

Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Другие федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Они считаются одобренными Советом Федерации, если за них голосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо в течение четырнадцати дней они не были рассмотрены Советом Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, денежной эмиссии, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, ратификации или денонсации международных договоров, государственной границы, войны и мира (ст. ст. 105-106 Конституции РФ).

Федеральный закон, принятый Федеральным Собранием России, в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент в течение двух недель подписывает и обнародует закон, после чего последний вступает в действие в установленном порядке. Однако Президент РФ обладает правом отлагательного вето: он может в указанный выше срок отклонить закон. Тогда закон с поправками Президента возвращается в Государственную Думу и снова проходит указанные выше процедуры обсуждения и принятия. Причем если закон вновь принимается с поправками Президента, то для этого достаточно простого большинства голосов. Когда же он повторно принимается в прежней редакции, т.е. без изменений и дополнений, то требуется для этого не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае закон подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ст. ст. 107 Конституции РФ).

Палаты Федерального Собрания РФ, кроме законов, могут принимать подзаконные нормативно-правовые акты (постановления) по вопросам, отнесенным к их ведению. Такие акты, как и иные подзаконные, должны соответствовать Конституции и другим законам РФ.

Законотворческий процесс в России имеет существенные особенности, когда речь идет о поправках и пересмотре ныне действующей Конституции РФ. Во-первых, здесь сужен круг лиц, наделенных правом законодательной инициативы: предложения о поправках и пересмотре Конституции могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума и Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ и группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Во-вторых, осложнен и дифференцирован порядок изменения положений различных глав Конституции: поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона, и вступают в силу только после их одобрения не менее чем двумя третями субъектов; положения же 1, 2 и 9 глав Конституции вообще не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, которое может лишь поддержать тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы предложение об их пересмотре. В-третьих, в случае такой поддержки решается не вопрос о внесении изменений в эти главы Конституции, а судьба Конституции в целом: созывается специальное Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. В-четвертых, если будет разработан проект новой Конституции, то он сначала принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов, а затем выносится на всенародное голосование, в котором должно быть участие более половины списочного состава избирателей. И только при условии, что на таком референдуме за проект новой Конституции проголосует более половины избирателей, участвовавших в голосовании, новая Конституция считается принятой (ст. ст. 134-136).

В Республике Татарстан законотворческую деятельность осуществляет Государственный Совет РТ, который, однако, одни законы принимает на обычных сессиях в постоянно действующем составе, другие - на пленарных заседаниях с участием депутатов от административно-территориальных округов (ст. ст. 89, 90, 91, 95 Конституции РТ).

5.1. Предмет правового регулирования

Для юридической науки и практики чрезвычайно важное значение имеет глубокое изучение предмета правового регулирования. От этого во многом зависит не только совершенствование содержания и формы действующего права, но и полнота использования заложенных в нем благотворных возможностей. Трудно назвать раздел учения о праве, на который не оказывало бы влияние то или иное решение данной проблемы.

В отечественной юридической литературе обычно говорится о предмете правового регулирования вообще, хотя по существу всегда имеется в виду предмет только общего, а не всякого правового регулирования.

Предметом любой целенаправленной деятельности, в том числе правовой, является все то, на что она направлена. Предмет находится вне самой деятельности и отделен от тех средств, при помощи которых на него оказывается соответствующее воздействие.

Логически для всех, кто под правовым регулированием понимает воздействие всей совокупности юридических средств на сознание и поведение людей, предметом такого регулирования должны быть одинаково и поведение, и сознание участников упорядочиваемых отношений. Тем не менее, ученые к этому предмету не относят сознание людей, чем косвенно еще раз подтверждается неприемлемость широкого понимания правового регулирования для решения важных вопросов правоведения.

В цивилизованном обществе сознание и психология людей находятся за рамками непосредственного предмета правового регулирования, на них оказывается только идеолого-психологическое воздействие. Поэтому предмет правового регулирования значительно уже предмета юридического воздействия в целом, первый из них составляет только часть второго.

Следует признать неверным встречающееся в некоторых публикациях мнение, что предметы правового регулирования и правового воздействия совпадают, ибо в качестве предмета регулирования выступает "непосредственный объект юридического воздействия"[114]. М.Ф. Орзих резонно подметил, что надо отграничить предмет правового регулирования от предмета юридического воздействия в целом; второй из них "наиболее широкое понятие, включающее в себя все то, на что может быть непосредственно оказано влияние при помощи правовых средств. В общесоциологическом аспекте это - все общественные связи, отношения, формы общения людей. В личностном аспекте (весьма важном для права, ибо оно адресовано непосредственно к личности, группам людей) это - не отдельные свойства, черты, проявления личности, а личность как единый социальный объект"[115].

Что же именно выступает в качестве предмета общего правового регулирования? В научной и учебной литературе на сей счет нет единого мнения. Чаще всего при этом указывается на упорядочиваемые общественные отношения, порою - на поведение их участников, еще реже - одновременно и на то, и на другое, имея в виду, что общественное отношение выступает в роли формы, поведение - ее содержания. Когда же понятие "предмет правового регулирования" используется при описании системообразующих факторов, определяющих внутреннее строение права в плоскости отраслевой системы права, всеми авторами под таким предметом подразумеваются организуемые общественные отношения. В итоге обнаруживается не только отсутствие единства в понимании этой важной научно-практической проблемы, но и недостаточная последовательность в ее видении.

Безусловно, что категория "общественное отношение" и "общественно значимое поведение" органически взаимосвязаны между собой, о чем свидетельствует общесоциологический принцип единства деятельности и общественных отношений. Однако было бы неверно как их отождествление, так и стремление провести между ними непроходимую грань или рассмотреть их как взаимодополняющие части предмета правового регулирования.

По крайней мере, в тех сферах жизнедеятельности людей, где применяется нормативное регулирование, актуальные общественные отношения, выступая в качестве формы и содержания осуществляемой деятельности, встречаются как в идеальном, образном, так и в реальном, фактическом виде. Нет основания согласиться с тем, будто общественные отношения "проявляются в поведении, действиях, деятельности людей и ни в чем другом проявляться не могут"[116]. В действительности эти отношения возникают и существуют "идеально", пока складываются и функционируют в образе той модели (масштаба), которая намечена в соответствующей социальной норме, и наполняются живым содержанием, когда данная модель находит конкретное жизненное воплощение в реальном поведении участников регулируемых отношений.

Если общественные отношения, не подвергаемые нормативному воздействию и не имеющие нормативных аналогов, появляются и протекают с начала до конца только как фактические, то нормативно регулируемые отношения возникают непременно в идеальном виде и уже в этом качестве начинают излучать социальную энергию, оказывая регулятивное и идеологическое воздействие на своих участников. Причем это - существующие, наличные отношения, которым свойственна относительно самостоятельная социальная ценность. В ряде случаев как раз такое состояние отношений наилучшим образом соответствует подлинным интересам их участников. Яркий тому пример - отношения, где стороны свободны выйти из них, но ни одна из них не заинтересована в фактическом выходе, когда он противоречит коренным их интересам.

В отличие от этого человеческое поведение само по себе не имеет идеального состояния бытия. Хотя известны разные интерпретации понятия "поведение", объясняющие его как последовательное изменение состояния динамических систем, или как реакцию организма на внутренние и внешние раздражения, или как выраженную вовне активность биологических и социальных систем, или как определенный аспект человеческой деятельности[117], тем не менее, ни одна из них не противоречит сказанному.

В рамках нормативно регулированных отношений можно говорить о поведении в потенции, поскольку его идеальный масштаб (образец) обозначен в правовой или иной социальной норме. Однако это - пока не наличное, а лишь возможное, должное или возможно-должное поведение. Дальнейшую регулирующую роль здесь играет не само поведение, а его идеальный образец, трансформированный в субъективное право, обязанность, полномочия и т. д. Отрицать все это - значит, исказить понимание не только предмета правового регулирования, но и правоотношений.

Уже по этой причине предпочтительнее считать предметом правового регулирования именно сами общественные отношения, включая сюда как то их состояние, которое выражено в идеальном, образном виде, так и то, при котором эта нормативная модель наполняется реальным содержанием благодаря правомерному поведению соответствующих субъектов.

Кроме того, указание при анализе предмета общего правового регулирования именно на общественные отношения позволяет охватить все их многообразие, тогда как ссылка на поведение не способна аккумулировать все это. И вовсе не случайно, что при рассмотрении системообразующих факторов права под предметом регулирования всегда подразумевают сами общественные отношения, ибо здесь приходится обращать внимание на всю совокупность таких обстоятельств.

Мы далеки от мысли, что предмет общего правового регулирования никоим образом не может интерпретироваться через человеческое поведение. Если, допустим, необходимо отграничить регулятивное, властное воздействие права от идеологического, то лучше говорить о внешнем поведении, чтобы четче отличить его от человеческих сознания и психологии. Однако никак нельзя полагать, будто "поведение людей - единственное явление объективного мира, поддающееся правовому регулированию"[118].

При специальном исследовании предмета правового регулирования куда точнее и полноценнее подразумевать под этим понятием именно упорядочиваемые при помощи права общественные отношения, не подменяя их поведением участников и не присовокупляя последние к этим отношениям. Это именно те "разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут "поддаваться" нормативно-организационному воздействию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия"[119].

Что же из себя представляют такие общественные отношения, каковы их формы бытия и виды? Вопрос этот исключительно значим для осмысления не только предмета общего правового регулирования, но и многих других проблем юридической науки и практики.

Многие ученые-юристы рассматривают общественные отношения как двух- или многосторонние общения (связи) между людьми, их общностями и образованьями. Отсюда следуют выводы о непременно представительно-обязывающем характере всякой правовой нормы, о наличии в любом правоотношении взаимосцепленных субъективного права и юридической обязанности, о невозможности существования общих (общерегулятивных) правоотношений и т. д. Хотя авторы некоторых работ высказываются против полного отождествления общественных отношений и связей (В.А. Кучинский, Н.В. Витрук), однако они основанием для различения этих явлений считают только степень прочности взаимных контактов, а смысл такого разграничения сводят главным образом к отрицанию возможности конструирования общерегулятивных правоотношений. Эта точка зрения решительно отвергается теми авторами, по мнению которых правовые отношения и правовые связи ничем не отличаются друг от друга[120].

Думается, что новейшие исследования в области философии, социологии и других наук ставят под сомнение истинность отмеченного выше понимания сути и форм бытия общественных отношений, свидетельствуя о более сложном, многоплановом характере данного явления реальной действительности. Не без основания замечено, что по современным философским представлениям "начало общественных отношений создается взаимным положением" людей, их определенным состоянием[121]. Несколько раньше Ю.Г. Ткаченко на основе тщательного анализа и критического обобщения достижений отечественной науки в данной сфере пришла к справедливому заключению о том, что во внешнем мире общественные отношения формами своего бытия могут иметь как двухсторонние или многосторонние общения, так и односторонние контакты, зависимости и отграничения[122]. Те же формы существования общественных отношений, так или иначе, фигурируют в трудах ряда философов, социологов и юристов[123].

Широко известны принципиальные в этом аспекте высказывания К. Маркса о том, что человеку всегда свойственно не только взаимное общение, но и обособление[124]: "общественный характер присущ всему движению", в обществе уже сама "природа является для человека звеном, связывающим человека с человеком", "даже и тогда, когда я занимаюсь научной и т.п. деятельностью, - деятельностью, которую я только в редких случаях могу осуществлять в непосредственном общении с другими, - даже и тогда я занят общественной деятельностью"[125].

Все это, на наш взгляд, не оставляет сомнений в том, что общественные отношения не могут сводиться к непосредственному двух- или многостороннему общению, к прямым и ярко выраженным совместным связям, в которых участвуют два или более социальных индивида, влияющих друг на друга непосредственно, соотносительно и вполне определенным образом. Они могут выражать также разъединение, отграничение[126], взаимную зависимость, обусловленность, общность, при которых не обязательны двух- или многосторонние коррелятивные изменения, характерные для некоторых форм бытия общественных отношений. Хотя при этих формах их бытия, в конечном счете, тоже можно найти "контрагента", однако в правовом плане он нейтрален, в рамках данного отношения какой-либо активности не проявляет. Учет всего этого способствует углублению наших представлений по многим вопросам правовой теории и практики, обсуждаемым в юридической литературе.

Разумеется, речь идет об отношениях, которые характеризуют внешнее проявление жизнедеятельности соответствующего лица. Сугубо психологическое отношение человека к окружающему миру, касающееся только его переживаний, внутренних установок или других пластов сознания и психологии, вряд ли способно создать общественное отношение. Оно, взятое само по себе, вне надлежащим образом установленной модели (масштаба, образца) возможного, должного или возможно-должного поведения, а равно вне фактического поведения индивида, образует только фон, в "зависимости от которого образуются и фиксируются установки", и хотя "фиксирование установок составляет элементы системы отношений личности", но главное здесь - лишь готовность к проявлению активности[127]. Отношение индивида к нормативным "требованиям является основным содержанием социальной ориентации человека", "представляет собой специфическое состояние личности, в котором выражаются ее субъективное отношение к общественным обязанностям, ее внутренняя установка, ориентация и готовность реализовать должное"[128].

Категория "общественное отношение" непременно связана с социальной деятельностью людей, их общностей и образований. Но, охватывая весь поток этой деятельности, она не сводится к связям с двумя и более сторонами. Общественные отношения могут носить как коллективный, так и индивидуальный характер, возникают "не только в результате непосредственного общения, но и в результате индивидуальной деятельности, где нет непосредственного общения, хотя сама эта деятельность общественно значима"[129].

Вывод о том, что формами бытия общественных отношений могут являться общения, односторонние контакты, зависимости и отграничения (обособления), подтверждается богатым опытом правового регулирования этих отношений. Для регулирования общественных отношений, выражающихся в двухстороннем общении, применяются предоставительно-обязывающие нормы, в которых четко обозначается модель связи субъектов по взаимным правам и обязанностям. Когда упорядочиваемое отношение своей формой бытия имеет односторонние контакты, при которых нет "обратной активности контрагента", используются обязывающие или управомочивающие нормы, содержащие указание на образец поведения активного субъекта. При организации общественных отношений, существующих в форме обособлений (отграничений), наиболее характерны запрещающие или компетенционные (уполномочивающие) нормы. Для регулятивного воздействия на отношения в форме зависимости специфичны закрепительные нормы, предусматривающие задачи, принципы деятельности и т.д.

Предметом правового регулирования могут быть отношения как между людьми, их общностями и образованьями, так и между человеком и природой, окружающей средой или техникой. В последнем случае эти отношения выражаются чаще всего в форме односторонних контактов, отграничений и зависимостей. Если в таком общественном отношении поведение людей имеет важное значение, регулируется общеобязательными правилами, установленными и обеспеченными государством, то вряд ли разумно оспаривать правовой характер соответствующих норм. Нет достаточных оснований считать, что в подобных общественных отношениях есть вторая, "подразумеваемая" сторона. Давно замечено, что в самой правовой норме, как и в предмете ее регулирования, хотя и юридически значимой, но только предполагаемой стороны быть не может[130].

Для дальнейшей конкретизации предмета правового регулирования фундаментальное значение имеет еще одна плоскость проблемы общественных отношений, касающаяся деления их на отдельные виды.

В философии наиболее важным, как известно, считается надлежащее разграничение материальных и идеологических отношений. При этом многие исходят из ленинского тезиса, что идеологические отношения составляют "надстройку над первыми, складывающимися помимо воли и сознания человека, как (результат) форма деятельности человека, направленной на поддержание его существования"[131].

Хотя вряд ли какие-либо общественные отношения существуют "помимо воли и сознания людей", тем не менее, это деление имеет гносеологическую направленность, является следствием приложения к общественным отношениям учения о материи и сознании, связано с решением основного вопроса философии о первичности материи и, соответственно, указывает на то, что первичны материальные, производны идеологические отношения[132]. Оно пронизывает все сферы жизнедеятельности общества и отнюдь не говорит о том, что одни из них сугубо объективны и не поддаются регулятивному воздействию, а другие, наоборот, чисто субъективны и способны воспринимать всякое регулирование.

Любые общественные отношения (как материальные, так и идеологические) существуют "в единстве двух форм: в объективной форме материально-практической и соответствующей ей субъективной форме идеальной деятельности, сознания"[133]. В обществе не существует таких видов деятельности (следовательно, и отношений), которые не воплощали бы единства двух сторон - материальной и идеальной[134], в одной и той же деятельности происходит специфическое сочетание материальных и идеологических отношений[135]. Поэтому при рассмотрении предмета правового регулирования следует исходить не из гносеологического деления общественных отношений, а из классификации их в онтологическом срезе.

В этом плане в общей массе общественных отношений, на которые оказывается регулятивное воздействие, по существу есть две крупные подсистемы. Первую из них составляют отношения, необходимые для производства и воспроизводства, по выражению Ф. Энгельса, "непосредственно жизни"[136]. Они неразрывно связаны с производством, распределением и потреблением материальных и иных социальных благ и продолжением самого человеческого рода, без них не может существовать и развиваться ни одно, в том числе бесклассовое общество. Это - общественные отношения первого порядка, поскольку они первичны, а все остальные отношения призваны каким-то образом их "обслуживать".

В онтологической плоскости (плане) общественные отношения могут подразделяться на группы по другим признакам. Для рассматриваемой проблемы наиболее важно деление их по основным сферам жизни общества. В таком случае различать надо производственные, социальные, политические и духовные отношения[137]. В каждом из них есть и свои специфические закономерности объективного порядка, и волевой момент, связанный с сознанием их субъектов. С одной стороны, даже сферу духовной жизни нельзя свести к сознанию, с другой - сознание присутствует и в сфере материального производства, хотя здесь оно занимает не главное место.

Соотношение объективно закономерного и субъективно волевого в разных видах общественных отношений неодинаково. Фундаментальность и удельный вес влияния объективно закономерного неуклонно нарастают по мере перехода от сферы духовной к политической, от политической к социальной, от социальной к производственной, а сознательно-волевой момент, напротив, в той же последовательности падает, но значение последнего возрастает в обратном направлении при переходе последовательно от производственных к духовным отношениям[138].

Это, по существу, означает, что в той или иной мере любой вид общественных отношений, взятых в плоскости основных сфер жизнедеятельности людей, их общностей и образований, может быть предметом правового регулирования, поскольку в нем есть волевой, сознательный момент. Ю.Г. Ткаченко с полным основанием указывает, что "правовое регулирование может иметь место и в сфере самого производства, и в социальной сфере, и в политической, и в духовной"[139]. На практике дело обстоит именно таким образом. Вопрос, по-видимому, состоит главным образом в том, каковы пределы такого регулирования для тех или иных видов отношений в обществе.

5.2. Пределы общего правового регулирования

Для правоведения данная проблема имеет первостепенное значение. Он неоднократно привлекал к себе внимание специалистов, однако продолжает оставаться недостаточно исследованным.

Определение пределов правового регулирования касается главным образом правотворчества, ибо именно в этой области необходимо установить, в какой мере возможно и целесообразно вмешательство в те или иные общественные отношения. Поэтому речь, по существу, идет о пределах не любого, а общего правового регулирования.

Прежде всего, отметим, что в отечественной юридической литературе еще не сложилось единое понимание пределов общего правового регулирования. Порою используются как синонимы такие термины, как объем и глубина правового регулирования, его пределы и творческие возможности[140], что затрудняет придание рассматриваемому понятию категориального статуса.

На наш взгляд, под пределами общего правового регулирования следовало бы подразумевать границы юридического вмешательства в актуальные общественные (жизненные) отношения, обусловленные определенными факторам объективного и субъективного характера. Осмысление пределов общего правового регулирования предполагает анализ, по крайней мере, двоякого рода взаимосвязанных обстоятельств: во-первых, тех факторов, от которых зависят границы данной деятельности; во-вторых, меры возможности права изменять, совершенствовать или даже формировать те или иные общественные отношения.

Факторы, которыми обусловливаются пределы общего правового регулирования, многочисленны и разнообразны. Одни из них заложены в предмете данной деятельности (т.е. в упорядочиваемых отношениях), другие связаны со свойствами самого права, третьи отражают некоторые его закономерности, четвертые касаются воли и усмотрения регулирующей подсистемы.

В роли фактора, влияющего на эти пределы, выступает, прежде всего, соотношение, с одной стороны, объективного, закономерного, с другой - субъективного, волевого в тех общественных отношениях, на которые оказывается властное воздействие. Поскольку в разных сферах жизнедеятельности людей это соотношение различно, а право может направлять лишь волевое поведение, постольку неодинаковы и пределы общего правового регулирования тех или иных видов общественных отношений. "Очевидно, - справедливо подчеркивает Ю.Г. Ткаченко, - что наименьшие возможности у правового регулирования в сфере способа производства, но они возрастают уже в социальной сфере. Однако и здесь их роль обратно пропорциональна удельному весу тех объективных закономерностей, которыми определяется развитие экономической жизни. Возможности правового регулирования резко возрастают в политической и духовной сферах, но здесь сложность обеспечения эффективности такого регулирования также возрастает"[141].

Такой подход обусловлен тем соотношением закономерного и волевого в различных сферах общественных отношений, о котором уже говорилось выше. Тем не менее, еще раз подчеркнем принципиальную неприемлемость взгляда, будто роль права в экономических отношениях незначительна (В.П. Шкредов, Д.А. Керимов и др.). Наоборот, во всем цивилизованном мире на протяжении веков право все больше используется для организации в первую очередь экономических отношений, но, естественно, в той мере, в какой им присущ волевой, субъективный момент.

Значит, первый фактор, от которого зависят пределы правового регулирования, заложен в его собственном предмете. Он свидетельствует о том, что в принципе такое регулирование может распространяться на все виды общественных отношений в онтологическом срезе и что потенциально его пределы возрастают по мере изменения в тех или иных сферах жизни соотношения объективного и волевого в пользу последнего. Но этот фактор - не единственный, параллельно с ним действуют другие, существенно корректирующие пределы правового регулирования.

В самом же предмете правового регулирования отыскивается и второй из рассматриваемых факторов, суть которого состоит в том, что даже при наличии волевого момента то или иное общественное отношение может подвергаться регулирующему влиянию права только при наличии в нем объективной возможности выбора вариантов поведения. Когда нет такой возможности, нельзя "программировать" поведение участников общественного отношения, и нормативное упорядочение последнего становится бессмысленным. М.Ф. Орзих обоснованно отмечает, что "сфера регулирующего воздействия права ограничивается нормативно-обозначенными вариантами поведения личности в каждой данной типовой ситуации" и "чем шире диапазон этих вариантов, тем содержательнее правовая свобода личности, тем больше раздвигаются границы сферы праворегулирующего воздействия"[142].

Одновариантные жизненные отношения встречаются нередко. Скажем, для преодоления усталости надо отдохнуть, для утоления голода - поесть, для осведомленности - иметь информацию, для создания семьи - вступать в брак и т.п. Нельзя путем правового регулирования добиваться каких-то иных вариантов поведения в подобных жизненных отношениях.

Третий фактор, от которого зависят пределы общего правового регулирования, - заинтересованность регулирующей подсистемы и целесообразность юридического воздействия на те или иные отношения. Он связан не только с объективными тенденциями самого предмета регулирования, но и потребностями определенных слоев населения или общества в целом. Учитывая эти обстоятельства, регулирующая подсистема в каждом случае определяет, является ли необходимым и целесообразным правовое регулирование интересующих его жизненных отношений. Государство "далеко не всегда считает необходимым использовать весь потенциал предельности правового воздействия, оставляя вне опосредствования правовой формой отношения, объективно поддающиеся такому опосредствованию"[143].

Исторический опыт предостерегает от нежелательных крайностей - как от "зарегулированности", избыточности всевозможных нормативов, так от недостатка властных предписаний. Для каждого этапа развития общества объективно существует некий регуляционный оптимум норм права[144], и он не может не учитываться при установлении пределов общего правового регулирования.

К сожалению, в России такой оптимум ждет своей очереди. Хорошо известны, с одной стороны, стремление поголовно охватить правовым регулированием как можно более широкий круг отношений, с другой - фактическая не упорядоченность многих жизненных отношений, нуждающихся в правовом воздействии. Первая крайность наблюдалась не только в годы советской власти с тоталитарным режимом, она присуща и для некоторых современных государственных структур (например, Министерство по налогам и сборам, Федеральная комиссия по ценным бумагам), наплодивших огромные объемы всевозможных инструкций. Вторая крайность ощущается ныне в экономической сфере, где под лозунгом "не допустить государственного вмешательства в экономику" многие тормозят правовое регулирование экономических отношений, невольно нанося им урон.

Следующий фактор отражает внутренние закономерности самого права, потенциальные возможности его собственных содержательных свойств. Нормативность права, его формальная определенность, системность и обеспеченность мерами юридического принуждения или поощрения, так или иначе, сказываются на предельности общего правового регулирования. Установление точных масштабов программируемого поведения, определение границ вариабельности этого поведения и ответственности за избранный субъектом права вариант, стимулирование волеизъявления в заданном направлении служат своеобразными индикаторами возможностей регулятивного юридического воздействия на общественные отношения[145]. Тщательное изучение этого фактора и подготовка соображений по оптимизации его учета в правотворческой деятельности - одна из первоочередных задач теории государства и права.

На пределах правового регулирования сказывается и такой немаловажный фактор, как распределение предметов ведения между участниками регулирующей подсистемы. В любом государстве - это соотношение предметов ведения между Центром и местными властями, а там, где функционирует муниципальное самоуправление, - и предмета его ведения. В федеративном государстве, где разграничены предметы ведения федерации и ее субъектов (ст.ст.71-73 Конституции РФ), пределы правового регулирования привязаны и к этому разграничению. Здесь никто не может выйти за пределы своего ведения. Субъекты федерации не должны вторгаться в регулирование отношений, отнесенных к исключительному ведению Центра, а равно принимать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения, пока нет соответствующего федерального закона. А федеральный центр не вправе вторгаться в регулирование отношений, которые находятся в ведении субъектов федерации.

Наконец, на пределы правового регулирования неизбежно влияет еще один важный фактор - возможности "разумной человеческой деятельности", психические способности человека к сознательному восприятию правовых предписаний[146] и их осуществлению. Этот фактор указывает на личностный аспект проблемы, предполагая должный учет не только воли, но и остальных личностных свойств человека как участника упорядочиваемых при помощи права общественных отношений. Избыточность, скажем, дорожных знаков на улицах некоторых населенных пунктов или на трассах не улучшает, а нередко, напротив, ухудшает организацию движения, негативно сказывается на поведении его участников.

Все перечисленные выше факторы тесно взаимосвязаны между собой, только в своей совокупности они позволяют уяснить по-настоящему пределы общего правового регулирования. Причем надо учесть, что одни общественные отношения существуют независимо от позиции регулирующей подсистемы, только их русла могут меняться под регулятивным воздействием права, а другие - могут формироваться благодаря правовому регулированию.

Отношения материального производства и воспроизводства человеческой жизни на Земле, которые выше были отнесены к первичным, не могут порождаться правом. Последнее оказывает на них определенное воздействие с тем, чтобы лучше организовать, совершенствовать и развивать их в заданном направлении. Здесь совершенно прав Д.А. Керимов, подчеркивая, что каким бы высоким авторитетом, мощной идеологической силой право ни обладало, какими бы строгими ни были принципы его общеобязательности, оно не может создавать новые общественные отношения[147].

Но положение серьезно меняется, если взять общественные отношения второго, управленческого порядка. В данной подсистеме наряду с отношениями, существование которых не зависит от законодателя, можно найти и такие, которые не могут возникнуть без его воли. Многие охранительные отношения между государством и лицом, виновным в совершении правонарушения, не появлялись бы, если они не предусматривались бы в нормах права, запрещающих то или иное поведение под угрозой юридической ответственности. Значительная часть процессуальных отношений функционирует именно потому, что они предписаны законом для упорядочения самой управленческой или судебной деятельности. Конечно, формирование таких отношений не происходит по произвольному усмотрению регулирующей подсистемы, оно тоже обусловлено объективными потребностями. Но нельзя смешивать обеспечительные или процессуально процедурные отношения с теми факторами, которые свидетельствуют об их необходимости. Законодатель не создает этих объективных факторов, он учитывает их при формировании указанных отношений при помощи норм права.

Пределы общего правового регулирования не могут быть даны раз и навсегда. Они в достаточной степени динамичны, поскольку сами грани между возможным и невозможным, требуемым и нетребуемым обусловлены конкретно-исторической ситуацией и подвижны. В обществе всегда происходит весьма сложный процесс корректирования этих пределов, осуществляемый в соответствии с достигнутым уровнем знаний, конкретными задачами на том или ином историческом этапе. Одни общественные отношения, служившие предметом правового регулирования в определенные периоды развития, оказываются за пределами такой регуляции. Другие, наоборот, вовлекаются в эти пределы, начинают подвергаться все более интенсивному регулятивному воздействию.

В принципе это - закономерный процесс, связанный с совершенствованием как самого правового регулирования, так и его предмета и пределов. Определенное влияние на этот процесс оказывает также наука, оснащая его более действенным инструментарием в виде приращенных и обновленных знаний и тем самым способствуя более оптимальному и рациональному использованию всех известных земной цивилизации средств освоения государственно-правовой действительности.

6.1. Метод общего правового регулирования

Проблема метода общего правового в юридической науке относится к разряду наиболее дискуссионных. Она рассматривается в работах С.С. Алексеева, А. М. Витченко, В.Д. Сорокина, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева и некоторых других авторов. Решение этой проблемы во многом осложняется, на наш взгляд, по крайней мере, двумя обстоятельствами.

Во-первых, неоправданно широким пониманием правового регулирования, при котором под ним подразумевается, как уже говорилось выше, воздействие всеми юридическими средствами в совокупности на сознание и поведение участников жизненных отношений и результаты такого воздействия. Среди методов такого "регулирования" оказываются, естественно, любые способы, приемы и формы идеологического, регулятивного и исполнительно-организационного воздействия на людей, на сообразование ими своего поведения с различными правовыми установками. Тем самым вопрос, по существу, переносится в сферы методов любого юридического воздействия и саморегуляции в совокупности.

Во-вторых, невыраженностью стремления рассматривать данное понятие в качестве одного из узловых в проблематике правового регулирования, придать ему сугубо категориальное значение. Трудно объяснить чем-либо другим подход, при котором в один с ним ряд ставятся явления[148], относящиеся к нему фактически как часть к целому.

При том взгляде на общее правовое регулирование, который излагался нами в предыдущих главах данной работы, необходимо четко отличать его метод от всего того, что связано с другими, нерегулятивными разновидностями юридического воздействия и с реализацией норм действующего права, включая сюда индивидуальное правовое регулирование и саморегуляцию. Здесь ограничимся рассмотрением метода именно общего правового регулирования как специфической правотворческой деятельности по упорядочению общественных отношений путем создания правовых норм и их юридических источников, принятия нормативных правовых решений.

Известно мнение, что под таким методом надо понимать "способ воздействия", складывающийся из совокупности приемов юридического опосредствования общественных отношений, что основными его элементами служат: характер общего юридического положения участников этих отношений; характер оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений; характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов и характер юридических мер воздействия, а равно способов, оснований и процедуры применения санкций[149]. При таком подходе метод общего правового регулирования означает систему применяемых законодателем специфических приемов, отражающихся на определении правового статуса субъектов права, на формировании различных структурных элементов правовых норм и на установлении порядка реализации их санкций.

Существует также взгляд, по которому метод правового регулирования состоит из способов, типов и других средств воздействия, причем эти способы выражаются в дозволении, позитивном обязывании и запретах, типы - в том или ином их сочетании[150].

Несколько отличается от этого позиция, при которой "метод правового регулирования - это специфическая совокупность юридических средств воздействия на определенный вид общественных отношений", что его компонентами являются: порядок установления прав и юридических обязанностей; степень определенности предоставленных прав и автономных действий их обладателей, подбор юридических факторов, влекущих правоотношения; характер взаимоположения сторон в правоотношениях; пути и средства обеспечения субъективных прав[151]. При такой позиции метод общего правового регулирования выступает как система применяемых правотворческим органом средств воздействия на общественные отношения, но при этом оставляются в стороне правовой статус, средства обеспечения исполнения юридических обязанностей, меры принуждения превентивного характера, процедура индивидуального правового регулирования и другие подобные явления, частично включенные в указанную систему.

Нередко метод общего правового регулирования рассматривается в качестве совокупности специфических приемов, способов и средств, используемых законодателем для опосредствования упорядочиваемых им общественных отношений. Однако не конкретизируется, чем же отличаются друг от друга эти приемы, способы и средства. Кроме того, наблюдаются заметные разногласия в определении их перечня. Если одни авторы объединяют все такие средства, способы и приемы в три первичных компонента - в дозволение, предписание и запрет, имеющих "совокупное проявление с преобладанием какого-либо одного элемента"[152], то другие находят, по крайней мере, пять таких компонентов, а именно: метод запретов, метод субординации, или властного приказа, диспозитивный метод, договорно-поощрительный метод и метод рекомендаций[153]. Такой подход к методу общего правового регулирования, по-видимому, тоже не может считаться удовлетворительным.

Представляется, что метод общего правового регулирования является сложным системным образованием, складывающимся из ряда разноплановых, но тесно взаимосвязанных компонентов. Под ним вернее подразумевать систему специфических средств, способов, приемов и форм выражения властной воли в различных структурных элементах правовых норм, используемых при регулятивном воздействии на организуемые отношения в зависимости от их сферы, рода, вида и иных особенностей. Эта система функционирует и при определении тех жизненных ситуаций, благодаря которым та или иная правовая норма начинает реализоваться, и при установлении обязательных масштабов поведения участников организуемых общественных отношений, и при обозначении мер юридического обеспечения программируемых моделей поведения, и при описании субъектного состава упорядочиваемого отношения, и при фиксации цели создаваемой нормы права. Она отражается также на всех тех юридических категориях, которые выводятся непосредственно из самих правовых норм, служат своеобразными их производными (субъективных прав, юридических свобод, юридических обязанностей, полномочий и т.д.).

Рассмотрим, что представляют собой средства, способы, приемы и формы, которые в своем системном единстве образуют метод общего правового регулирования.

В роли средств в указанной системе могут выступать дозволение, позитивное обязывание, уполномочивание, запрет, ограничение, закрепление определенных отношений (скажем, статуса, цели и принципов деятельности), рекомендация, поощрение, предоставление льгот и государственное принуждение. Эти средства используются регулирующей подсистемой при формировании и гипотез, и диспозиций, и санкций, и других возможных структурных частей создаваемых правовых норм. Хотя они частично перекрывают друг друга, тем не менее, каждое из них сохраняет необходимое качественное своеобразие. Уполномочивание, например, синтезирует дозволение и позитивное обязывание, но в результате этого синтеза появляется нечто новое - превращение модели поведения участника регулируемого отношения в возможно-должное. Запрет связан с обязыванием, однако через вытеснение указываемого в норме права жизненного отношения. Рекомендация перекликается с дозволением и позитивным обязыванием, но при помощи ее "соответствующим субъектам обеспечиваются возможности, более широкие по сравнению с чистым предписанием и более целенаправленные по сравнению с чистым дозволением"[154]. Ограничение близко к запрету, однако оно рассчитано не на полное вытеснение того или иного общественного отношения, а на удержание его в жестко ограничиваемых рамках. Льготы идут в одном ряду с поощрением, но предоставляются по иным основаниям. Закрепляются отношения, в рамках которых нет необходимости дозволять, обязывать, уполномочивать, запрещать, ограничивать, поощрять и т.д. Это - постоянные отношения, сложившиеся естественноисторическим образом или определяющие юридическое положение субъекта права. В ныне действующем российском законодательстве закреплены естественные права и свободы людей (ст.ст.17-29 Конституции РФ), статус и организационно-правовые формы юридических лиц (ст.ст.48-50,66,113 ГК РФ) и др.

Попутно подчеркнем, что средства из метода правового регулирования не следует отождествлять с теми "юридическими средствами" в целом, о которых говорилось выше при рассмотрении предмета и содержания теории государства и права. В таком общем виде эти юридические средства олицетворяют все явления государственно-правовой действительности, рассматриваемые под определенным углом зрения, тогда как средства из метода общего правового регулирования связаны только с правотворчеством.

В отличие от указанных средств способы в рассматриваемой системе, как слагаемые метода общего правового регулирования, имеют другое назначение. Они призваны дать правотворческому органу (лицу) возможность полнее и четче оттенить в диспозициях норм права особенности связей участников упорядочиваемых отношений. Ими в нормативном порядке определяются юридически значимые моменты положения таких участников, сообщая им автономный, приказной или субординационный характер. Соответственно можно говорить об автономном, приказном (именуемом подчас авторитарным) и субординационном способах правового регулирования.

Некоторые авторы выделяют общедозволительный, разрешительный и дозволительнообязывающий способы, называя их типами правового регулирования. Это, на наш взгляд, не имеет под собой твердой почвы. Нельзя дозволение свести к свободе делать все, что не запрещено законом, позитивное обязывание рассматривать непременно через призму субъективного права, а персональное исключение кого-либо из-под действия общего запрета возводить в ранг самостоятельного способа общего правового регулирования.

Выбор законодателем того или иного способа зависит то того, каково взаиморасположение участников регулируемого отношения в общей системе юридически значимых отношений. При регулировании горизонтальных отношений, где стороны считаются равными, используется главным образом автономный способ регулирования, сориентированный на создание диспозитивных норм права. Такое наиболее характерно для гражданско-правовых отношений, в которых предусмотренные законом модели поведения "срабатывают" в случаях, если стороны не договорились об ином (например, ст.ст.322,363,377,394,396 ГК РФ). Но автономный способ применяется и в других отраслях права, причем чаще всего в сочетании с другими способами регулирования. Если, к примеру, обратиться к сфере уголовного судопроизводства, то законодателем при установлении общих правил поведения обвиняемого и его защитника применяется главным образом автономный способ их формирования и реализации; при определении полномочий следователя, органов дознания и суда - преимущественно приказной способ; при регламентации взаимоотношений следователя и дознавателя, органов предварительного расследования и прокуратуры - субординационный способ общего правового регулирования.

Под приемами в системе компонентов метода правового регулирования следует понимать специфические усилия регулирующей подсистемы для выражения в правовых нормах велений относительно: тех жизненных ситуаций, которые необходимы для начала реализации этих норм; субъективных прав, свобод, полномочий, обязанностей, принципов деятельности и задач; мер юридического обеспечения предусматриваемых моделей поведения; цели и субъектного состава нормы права. Постоянный или дискретный характер действия правовой нормы, абсолютная или относительная определенность той или иной структурной ее части, общий или казуальный характер гипотезы нормы, альтернативность ее санкций и т.п. - все это, по-видимому, есть не что иное, как следствие использования правотворческим органом или лицом разных приемов выражения властной воли в различных элементах норм права.

Названные выше регулировочные приемы могут касаться не только диспозиции и санкции правовых норм, но и других возможных их структурных элементов (гипотезы, указания на цель и на субъектный состав).

Наконец, роль форм в общей конструкции понятия метода правового регулирования выполняют известные правила юридической техники, применяемые регулирующей подсистемой при внешнем, документально-словесном оформлении выработанных ею норм права, при изложении их в тексте нормативного правового акта. Вопрос о соотношении нормы права, правовых предписаний и отдельных статей (параграфа, пункта, части) в тексте нормативного правового документа, о возможности объединения в одном нормативном предписании гипотез и санкций нескольких норм права, об отсылочном или бланкетном характере нормативных правовых предписаний и т.д. связан, прежде всего, как раз с данным компонентом метода общего правового регулирования.

Все такие формы носят, по существу, юридико-технический характер, по отношению к содержанию правовых норм имеют подсобное, служебное значение. Выступая в качестве специфических инструментов внешнего оформления правовых норм, они в той мере, в какой связаны непосредственно с правотворчеством, могут использоваться при изложении текста любой составной части норм права.

Конечно, в сугубо этимологическом плане "средства", "способы", "приемы" и "формы" относятся к разряду терминов, которые, строго говоря, не являются четко обособленными смысловыми единицами. Но смысл того или иного слова чаще всего связан со значением других слов, в сочетании с которыми оно употребляется. Когда смысловое значение термина привязано незримыми нитями к определенной ассоциации слов, границы между их связями и значениями как бы размыты. При использовании таких мягких, размытых структур языка надо учитывать, насколько необходимо разграничение и параллельно применение тех или иных терминов для того, чтобы точнее и полнее отразить обозначаемое явление, имеющее сложное содержание. Именно тогда отчетливее высвечивается целесообразность рассмотрения указанных выше средств, способов, форм и приемов в качестве взаимодополняющих компонентов метода общего правового регулирования, взятого в категориальном его значении.

Вся эта система средств, способов, приемов и форм находится в постоянном рабочем состоянии: правотворческий орган при регулировании тех или иных общественных отношений с учетом их особенностей берет из нее все то, что наилучшим образом подходит для достижения намеченной цели. Причем в этой системе нет средств, способов, приемов и форм, которые были бы жестко привязаны к какой-либо одной сфере регулируемых отношений, годились бы в одной и были бы противопоказаны в другой из этих сфер. С этой точки зрения надо считать оправданным утверждение о том, что существует единый метод общего правового регулирования для всех отраслей права, который обусловливается единством его предмета[155].

В то же время для каждой отрасли права наиболее характерен определенный "набор" средств, способов, приемов и форм, специфическое их сочетание, детерминированное особенностями упорядочиваемых отношений в данной сфере жизни. Подобно тому, как цветочник из некоторого количества разных цветов может составить нужное ему число разных букетов путем различных сочетаний, регулирующая подсистема из общей системы юридических средств, способов, приемов и форм формирует методы регулирования, отражающие своеобразие общественных отношений по тем или иным их сферам. В этом плане справедливо говорить об отраслевых методах общего правового регулирования[156], а тем более о методах, типичных для той или иной отрасли права[157].

Поэтому выражения "единый метод" и "отраслевой метод" правового регулирования отнюдь не исключают друг друга, поскольку первое из них обозначает всю систему юридических средств, способов, приемов и форм, имеющихся в распоряжении правотворческого органа или лица для воздействия на общественные отношения в целом, а второе - тот специфический набор из этой системы, который типичен для той или иной сферы общественных отношений и норм соответствующей ей отрасли права.

6.2. Механизм общего правового регулирования

В понятийном аппарате теории государства и права за последние десятилетия нередко встречается такое выражение, как "механизм правового регулирования". Его смысл усматривается преимущественно в том, чтобы “собрать вместе все явления правовой действительности и представить их в "работающем", взаимодействующем, системно-динамичном виде, высвечивая те специфические функции, которые выполняются каждым из них в общей системе"[158]. Намерение привлекательное, но для его осуществления более подходящим является, пожалуй, понятие "правовые средства", нежели механизм правового регулирования.

В литературе наметились сразу же разные подходы к понятию механизма правового регулирования. Одни авторы сводят его к системе правотворческих, диспозиционных и обеспечительных правоотношений[159]; другие усматривают в нем способы воздействия на общественные отношения как активную сторону и способы реализации норм права как результативную сторону[160]; третьи - всю "совокупность взятых в единстве правовых средств, которые оказывают влияние на общественные отношения"[161] и т.д. В каждом из таких подходов содержится, несомненно, рациональное зерно, однако представляется более оптимальным несколько другое видение проблемы.

Будучи разновидностью властной деятельности, правовое регулирование в действительности не охватывает значительной части тех юридически значимых средств, которые, так или иначе, фигурируют в указанных выше суждениях о его механизме. Оно способно аккумулировать только властные, управленческие акты регулирующей подсистемы. Что же касается "результативных пластов" социальной реальности, связанных с саморегуляцией со стороны другой, регулируемой подсистемы, то им властно-управленческая природа не присуща. Хотя правовое регулирование и саморегуляция стыкуются между собой, тем не менее, это - разные явления. Нельзя вопреки элементарным правилам мышления, с одной стороны, различать нормативное (общее) регулирование, индивидуальное регулирование и саморегулирование, с другой - утверждать, будто саморегуляция и индивидуальное правовое регулирование порою совпадают[162]. Правовое регулирование и саморегуляция имеют существенно отличающиеся друг от друга механизмы, объединение которых возможно разве лишь на уровне более крупной системы, включающей их в качестве двух взаимозависимых подсистем.

Помимо того, правовое регулирование, как мы видели выше, состоит из двух эшелонов. Один из них, именуемый общим правовым регулированием, олицетворяет правотворчество, другой - индивидуальное правовое регулирование. Если правотворчеству свойственен собственный, автономный и вполне целостный механизм, то механизм индивидуально-правового регулирования подчинен интересам правореализации, составляет один из крупных блоков ее механизма в целом.

При таких обстоятельствах более оправдано, надо полагать, конструирование понятий "механизм общего правового регулирования" и "механизм правореализации", включающий и индивидуальное правовое регулирование. Это не только обеспечивает более четко сориентированное видение структурных особенностей правотворческой и правореализационной деятельности, но и повышает системность, глубину и логичность проводимого исследования.

Поскольку слагаемые индивидуально-правового регулирования входят в общий механизм правореализации и подлежат анализу при освещении последней, ограничимся здесь рассмотрением механизма общего правового регулирования.

Под этим механизмом следует понимать систему юридически значимых рычагов (средств), через и при помощи которых осуществляется правотворчество в обществе. Этот механизм раскрывает содержание правотворческой работы в целом. В нем надо выделить несколько относительно самостоятельных блоков.

Первый блок состоит из рычагов, назначение которых - установление компетенции правотворческих органов, разграничение их полномочий в данной сфере властной деятельности, обеспечение субординации принимаемых ими нормативных правовых актов. Применительно к федеральным органам государственной власти, субъектам федерации и местному самоуправлению такие рычаги находят свое юридическое выражение в соответствующем конституционном законодательстве, как это сделано, например, в ст. ст.72-76,130-132 Конституции РФ. В части остальных элементов регулирующей подсистемы - в законах или положениях о тех органах, которые могут издавать нормативные правовые акты.

Во втором блоке сосредоточены рычаги, используемые при выявлении нуждающихся в регулятивном правовом воздействии общественных отношений, их фактического состояния и объективных тенденций, при выборе наиболее эффективных юридических средств, способов, форм и приемов такого воздействия и при "запуске" правотворческого механизма. В этом блоке особое место занимают:

- законодательная инициатива в порядке ст.104 Конституции РФ и соответствующих статей конституций (уставов) субъектов федерации;

- планирование правотворческой работы, осуществляемое с учетом объективных потребностей в тех или иных нормативных правовых актах, законодательной инициативы уполномоченных на то органов и лиц, поручений вышестоящих структур, а также статистических, социологических и иных аналитических материалов, общественного мнения и т.д.;

- создание комиссий, рабочих групп или иных подобных образований и дача им правотворческого задания.

Третий блок слагается из рычагов, используемых при подготовке, обсуждении и принятии проектов нормативных правовых актов. Здесь наиболее значимы:

- деятельность постоянно действующих или периодически создаваемых комиссий (групп) по разработке непосредственно самих проектов законов и подзаконных актов нормативного характера;

- организация тщательного обсуждения этих проектов и принятие их в точном соответствии с установленным порядком (например, ст.ст.105-107 Конституции РФ), четко обозначив в них вводимые правила поведения, условия их действия, юридические средства обеспечения и остальные слагаемые нормативного правового акта;

- всенародное обсуждение и референдумы, проводимые согласно ст.3,84 Конституции РФ и федерального конституционного закона.

Следующий блок в механизме общего правового регулирования объединяет рычаги, необходимые при введении в действие нормативных правовых актов, при их регистрации, отмене, изменении или приостановлении, при контроле правотворческим органом за действием собственных, принятых им актов, при внесении в эти акты требуемых коррективов и при их систематизации. В этом блоке заслуживают пристального внимания:

- регистрация в органах юстиции нормативных правовых актов, издаваемых министерствами и другими ведомствами исполнительной ветви власти, а также учредительных документов юридических лиц, в которых принимаются локальные нормы права;

- своевременное доведение нормативных правовых актов до адресатов путем официального опубликования в соответствующих изданиях или иным легитимным способом, если допускается их неопубликование (ст.15 Конституции РФ);

- надлежащее обеспечение заинтересованных органов и лиц официальными текстами введенных в действие нормативных правовых актов;

- правильное определение временных, пространственных и субъектных пределов действия каждого из таких актов;

- приостановление действия или отмена нормативного правового акта при наличии к тому оснований, в том числе в порядке, предусмотренном ст.85 Конституции РФ;

- обеспечение четкой системы устранения коллизий, возможных между теми или иными нормативными правовыми актами или содержащихся в них отдельными предписаниями;

- внесение в действующие нормативные правовые акты необходимых корректив;

- работа по систематизации нормативно-правового массива, включая кодификацию и составление свода законов.

Наконец, последний блок в механизме общего правового регулирования, где сосредоточены средства по надзору и контролю за правотворческой деятельностью, по обобщению обычаев делового оборота, приобретающих в ряде случаев юридическую силу (ст.ст.5, 848 ГК РФ), и по устранению противоречий в подзаконных нормативных правовых актах в судебном порядке (ст.85 Конституции РФ).

Все эти средства, отраженные в блоках механизма общего правового регулирования, в достаточной мере освещены в литературе по конституционному, административному, муниципальному и гражданско-процессуальному праву. Необходимости в подробном рассмотрении их в проблемах теории государства и права нет.

Ограничимся констатацией того бесспорного факта, что только в своем единстве эти блоки раскрывают цельную картину механизма общего правового регулирования в системно-динамическом виде, охватывая определенный цикл его функционирования. Вместе с тем они отражают основные участки правотворческой деятельности, которые в юридической литературе обычно именуются ее стадиями.

В деятельностном срезе этот механизм представляет собой сложную систему юридически значимых действий преимущественно организующего порядка, олицетворяющих отмеченные выше его рычаги" и "блоки". Эти действия неразрывно связаны с соответствующими правотворческими отношениями, подключенными непосредственно в общее правовое регулирование[163], и в единстве с ними раскрывают процесс правотворчества, организационную технологию создания и совершенствования нормативно-правового массива страны.

Весь этот процесс обусловливается реальными условиями жизни общества, происходит под постоянным воздействием объективных и субъективных социальных факторов. С данной точки зрения он сам выступает как завершающая и конститутивная стадия правообразования, охватывающего все звенья формирования права, начиная с возникновения объективной общественной потребности в правовом регулировании соответствующих отношений, продолжая превращением такой потребности в политико-юридические интересы и официальную волю и кончая введением в действие необходимого нормативного правового акта и своевременным внесением в этот акт требуемых корректив[164].

6.3. Уровни общего правового регулирования

При рассмотрении общего правового регулирования представляется весьма ценной идея "уровней", являющаяся одним из перспективных методологических положений современного научного познания[165]. В самой реальной действительности общее правовое регулирование в обществе относится к разряду многоуровневых явлений, и анализ этих уровней, расположенных в разных плоскостях, имеет существенное научное и практическое значение. Это особенно ощутимо в современной России, где остро стоит вопрос о едином и внутренне согласованном правовом пространстве.

Разные уровни общего правового регулирования высвечиваются, прежде всего, при изучении его в срезе, отражающем характер и степень общности тех общественных отношений, на которые оказывается властное юридическое воздействие. В этом плане можно различать базовый, средний (развивающий) и детализирующий уровни правового регулирования.

Базовый уровень касается исходных, наиболее крупномасштабных общественных отношений, составляющих остов жизнедеятельности людей во всех основных ее сферах. Такие жизненные отношения регулируются в первую очередь конституционными нормами, определяющими основу конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, предметы ведения и полномочия центральных, региональных и местных властных структур, формы собственности и избирательную систему. На этом уровне располагаются и многие из отношений, упорядочиваемых единым для страны законодательством. Сюда же следует отнести статутные отношения, при регулировании которых закрепляется исходное юридическое положение субъектов права. В странах с национальной правовой системой из религиозно-традиционного семейства на этом же уровне расположены религиозные отношения, регулируемые главным образом нормами мусульманского права.

Второй, средний (развивающий) уровень затрагивает общественные отношения, которые, будучи наиболее характерными проявлениями отдельных сторон базовых отношений, могут моделироваться в нормативно-правовых предписаниях таким образом, что эти предписания либо вообще не нуждаются в дальнейшей конкретизации посредством дополнительных нормативных актов, либо прямо отсылают или предполагают издание таких актов. Регулирование на этом уровне главным образом осуществляется нормами, объективируемыми в кодифицированным законодательством по гражданскому, трудовому, налоговому, земельному, водному, лесному, уголовному, уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному и арбитражно-процессуальному праву.

Детализирующий уровень регулирования присущ преимущественно ведомственным инструкциям и другим нормативно-правовым актам местного или локального значения. На этом уровне, где происходит дальнейшая конкретизация права, подробно упорядочиваются все юридически значимые отношения, возможные в ходе реализации правовых норм, установленных на базовом и среднем уровнях властной регуляции. Такая детализация, однако, не должна привести к бюрократической заорганизованности, к снижению самостоятельности на местах участников регулируемых жизненных отношений.

Эти уровни общего правового регулирования при всей своей взаимосвязи существенно отличаются друг от друга, связаны с упорядочением разных пластов общественных отношений. Они не всегда необходимо следуют друг за другом, возможны различные варианты функциональных и причинно-следственных связей между ними.

Регулирование многих, поистине коренных, генеральных отношений завершается базовым уровнем. Так, в нашей стране, к примеру, упорядочены отношения по народовластию и форме государства, по основным правам и свободам личности (ст.ст.1-8,17-51 Конституции РФ).

Подавляющее большинство общественных отношений регулируется сначала на базовом, а затем исчерпывающим образом - на среднем (развивающем) уровнях. В качестве примера сошлемся на отношения собственности или гражданства, которые упорядочены в статьях 6 и 8 Конституции РФ и принятыми в их развитие законами. Эти же уровни характерны для норм избирательного права, гражданского права, уголовного права, уголовно-процессуального права и т.д.

Некоторые общественные отношения упорядочиваются в правовом порядке на всех трех уровнях. Возьмем, к примеру, отношения труда и социальной защиты граждан. Их база закрепляется в статьях 37-38 Конституции РФ: право на труд и на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и потери кормильца. Затем второй пласт этих отношений регулируется законодательством о труде и пенсионным законодательством, потом отдельные предписания этих законов детализируются в соответствующих положениях и инструкциях.

Все это - реально существующие уровни общего правового регулирования. Выделение названных уровней представляется важным для более предметного анализа как самих отличающихся друг от друга пластов регулируемых общественных отношений, их особенностей и взаимосвязей, так и пределов правового регулирования каждого из таких пластов на том или ином уровне, обеспечения должной полноты, последовательности, согласованности и четкости регулятивного воздействия на всех его уровнях. В научном плане оно может оказаться рациональным при оценке сути споров о различиях правовых норм "общих и частных", "общих и конкретных", "имеющих непосредственное действие и не имеющих", ведущихся среди представителей науки конституционного права, гражданско-процессуального права и некоторых других отраслей юриспруденции.

Общие и видовые свойства каждой нормы должны определяться применительно к тому уровню общественных отношений, на котором они регулируются. Если последнее осуществляется только на базовом уровне, то устанавливаемая правовая норма непосредственно упорядочивает общественные отношения из данного пласта жизнедеятельности людей (их общностей и образований), в соответствующей этому уровню степени конкретизирует общие масштабы поведения участников таких отношений и, стало быть, имеет самое прямое действие. Когда на базовом уровне регулируются отношения, отдельные стороны которых в социальной жизни обладают относительной самостоятельностью, являются целостными жизненными отношениями другого порядка, закономерно следует общее правовое регулирование на среднем (развивающем) уровне, и создаваемые при этом нормы, основываясь на базовом нормативном правовом предписании и органически его развивая, тоже непосредственно регламентируют входящие в данный пласт общественные отношения и т.д. При должном разграничении, с одной стороны, нормативных правовых предписаний разных уровней, с другой - целостной правовой нормы, не представляется возможным характеризовать те или иные нормы права как "частные", "конкретные" или "не имеющие прямого, непосредственного действия".

Нередко нормативные правовые предписания, принятые на базовом уровне, включаются также в тексты нормативных актов других уровней. Например, конституционные положения о формах собственности и о соотношении норм международного и внутреннего права (ст.ст.8,15 Конституции РФ) воспроизводятся в статьях 7, 212 ГК РФ. Такая картина, обусловливаемая отправным характером базовых нормативных предписаний, своеобразием правотворческой техники и некоторыми другими факторами, не говорит о смешении рассмотренных выше уровней общего правового регулирования. Нормативное правовое предписание одного уровня не меняет своих первоначальных свойств оттого, что потом оно вклинивается и в тексты нормативных актов других уровней.

Существенное научное и практическое значение имеет исследование уровней общего правового регулирования в плоскости, отражающей пространственные пределы действия принимаемых нормативных актов. В этом срезе можно различать общегосударственный (федеральный), региональный, местный, локальный и международный уровни общего правового регулирования общественных отношений. Первый из них рассчитан на властное упорядочение соответствующих отношений на всей территории данного государства, второй - на территориях регионов (субъектов федерации), третий - на территориях городов, районов и отдельных населенных пунктов, четвертый - в пределах той или иной организации (предприятия, учреждения, товарищества, общества и т.п.). Международный уровень регулирования практикуется при организации жизненных отношений, связанных с сотрудничеством между странами. В различных конвенциях, соглашениях, единообразных законах, декларациях и т.п. международным сообществом устанавливаются правила поведения государств и их представителей, имеющие юридическое значение. Таких правил немало в области внешних сношений, внешнеэкономических связей, перевозок, расчетов и разрешения различных споров, они подробно изучаются в международном публичном и международном частном праве. Россия активно участвует в их разработке, конституционно закрепила положение о том, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" (ст.15 Конституции РФ). Поэтому данный уровень общего правового регулирования имеет важнейшее значение.

В рассматриваемой плоскости тоже возможны разные варианты взаимосвязей между отмеченными уровнями. Одни общественные отношения регулируются только на федеральном уровне (скажем, отношения имущественные и личные неимущественные гражданско-правового свойства - ст.3 ГК РФ), другие - на федеральном и региональном уровнях (например, отношения по предмету совместного ведения - ст.72 Конституции РФ), третьи - на федеральном, региональном и местном уровнях (к примеру, налоговые отношения - ст.1 Налогового кодекса РФ), четвертые - на федеральном, региональном, местном и локальном уровнях, что, в частности, имеет место применительно к отношениям по охране труда и технике безопасности. Международный уровень рассчитан на организацию отношений, в которых участвуют разные страны.

Выявление целесообразных рамок, оптимального соотношения и реальных субординационных зависимостей этих уровней может способствовать как углублению теоретических представлений об общем правовом регулировании, так и дальнейшему совершенствованию правотворческой деятельности и самого действующего нормативно-правового массива в стране.

Достойно пристального внимания также разграничение уровней общего правового регулирования в зависимости от юридический силы принимаемых нормативных актов. С этой точки отсчета ныне в России следует различать регулирования на конституционном уровне, на уровне федеральных законов, на уровне региональных законов, на уровне подзаконных нормативных правовых актов и на уровне обычаев делового оборота. На конституционном уровне упорядочиваются многие базовые и некоторые другие особой значимости общественные отношения: создаваемые при этом правовые предписания, содержащиеся в конституциях и конституционных законах, наделяются высшей юридической силой. На уровне федеральных законов регулируются отношения, отнесенные к исключительному ведению РФ или к совместному ведению федерации и ее субъектов (ст.ст.71,72,76 Конституции РФ). На уровне региональных законов - отношения, властное воздействие на которые отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов или полностью к ведению последних. На уровне подзаконных актов - жизненные отношения, нуждающиеся в правовом опосредствовании со стороны органов исполнительной власти, местного самоуправления и юридических лиц. На уровне обычаев делового оборота - отношения, которые законодательством не регулированы, но происходят по правилам поведения, сложившимся и широко применяемым в какой-либо области предпринимательской деятельности (ст.5 ГК РФ). В англосаксонском семействе национальных правовых систем можно выделить еще уровень регулирования правоприменительными (судебными) прецедентами, в семействе религиозно-традиционных систем - уровни религиозных норм и общинных традиций.

Функциональные связи между названными выше уровнями могут быть разными. Регулирование одних общественных отношений завершается на конституционном уровне (например, полномочия Президента РФ), другие отношения упорядочиваются на конституционном уровне и на уровне федеральных законов (скажем, право собственности), третьи - на трех уровнях (к примеру, отношения по социальному обеспечению), четвертые - на уровне обычных законов и подзаконных актов и т. д. Тщательное изучение практики общего правового регулирования под этим углом зрения может внести весомый вклад в дальнейшее укрепление законности, усиление гарантий прав, свобод и юридически охраняемых интересов граждан.

Все отмеченные плоскости общего правового регулирования нередко пересекаются между собой, вследствие чего расположенные в них уровни властного воздействия порою полностью или частично совмещаются. Например, при принятии Основного закона государства налицо и базовый, и федеральный, и конституционный уровни. Однако данное обстоятельство не колеблет относительной самостоятельности тех или иных уровней регулирования и не умаляет значения их выделения. Оно свидетельствует только о том, что при анализе общего правового регулирования, осуществляемого на том или ином уровне, должны приниматься во внимание все его плоскости.