Раздел третий. ОБЩЕЕ УЧЕНИЕ О ГОСУДАРСТВЕ
Глава 7. ПРОИСХОЖДЕНИЕ, ПОНЯТИЕ, НАЗНАЧЕНИЕ И ТИПЫ ГОСУДАРСТВА
7.1. Государство как продукт и двигатель общественного развития
Как известно, было время, когда государство не существовало. В первобытном обществе, где около 40 тысяч лет тому назад сформировался человек в современном понимании (хомо сапиенс), экономика основывалась на примитивной общественной собственности, социальная структура - на родовой или племенной общине, власть - на авторитете племенного вождя и совета старейшин, регулирование жизненных отношений - на обычаях и традициях, олицетворяющих накопленный опыт наиболее рациональный, выгодной для рода, племени как формы их организации.
Но по мере развития древнего общества, особенно благодаря разделению труда, повышению его производительности, расширению обмена и социальному расслоению в обществе, родоплеменной строй изживал себя постепенно. Как результат общественного развития, началось формирование новых способов организации общественных отношений, более универсальных структур управления жизнедеятельностью людей, с которыми связано происхождение государства.
Если развитие первобытного общества происходило более или менее одинаково во всех уголках нашей планеты, то на стадии появления нового, государственно-организованного общества пути человечества существенно разошлись. В Афинах, Риме, Греции общинный строй разложился, возникла частная собственность на землю либо частное землевладение при сохранении коллективной собственности, начались разделение труда и социальное расслоение населения, что повлекло за собой формирование более могущественными социальными группами своих организационных структур, ставших государством. У германских племен, которым рабовладение в классической форме представлялось невыгодным, имущественная дифференциация, социальное расслоение и разделение труда сопровождались захватом чужих территорий, ускорившим образование раннефеодального государства. В Азии, Африке и доколумбовой Америке постепенному перерастанию родоплеменного строя в государство во многом способствовали такие факторы, как поливное земледелие и строительство ирригационных систем, обусловившие объединение племен с созданием межплеменной публичной власти.
Известно множество доктрин, объясняющих происхождение государства. Теологическая концепция (Аквинский, Маритен) исходит из божественных начал, патриархальная (Аристотель, Михайловский) - из разрастания отцовской власти, органическая (Платон, Спенсер) - из эволюции человеческого организма, психологическая (Тард, Петрожицкий) - из людской психики, естественно-правовая (Гроций, Радищев) - из общественного договора, теория насилия (Гумплович, Каутский) - фактора завоевания чужих территорий, марксистская - из раскола общества на противоположные классы и непримиримой борьбы между ними, породивших машину классового подавления и угнетения. Иногда они обозначаются как подходы к пониманию государства, такие как теологический, юридический, социологический, либеральный и кибернетический[166].
В каждой из этих доктрин (подходов) есть и разумные, и далекие от объективной действительности представления. И органическое стремление людей к упорядочению, и их психология, и способность договариваться, и предпочтение ими жить как сообщество, и склонность иметь некого "ночного сторожа", и забота о естественных свободах, и привлекательность расширения места обитания за счет чужих территорий не могли не сказываться на процессах происхождения государства. Попытки оттенить эти факторы сами по себе не антинаучны, если только не превратить их в абсолют.
В принципе научный подход к этой проблеме наиболее полно изложен в работе Ф. Энгельса "Происхождение семьи, частной собственности и государства", написанной в основном по марксовым конспектам книги прогрессивного американского исследователя Льюса Г. Моргана "Древнее общество". Он базирован на обобщении огромного фактического материала, который позволяет считать твердо установленным, что государство - продукт общества на определенной ступени развития, результат социального расслоения населения, появления частной собственности и обострения противоречий в общественном развитии. Государство нигде не навязывается обществу извне, оно везде сформировалось как продукт его собственного развития. Хотя формы происхождения государства у разных народов неодинаковы, тем не менее, оно везде возникло ввиду одних и тех же коренных экономических и социальных причин там, тогда и постольку, где, когда и поскольку организация жизненных отношений из-за социальных противоречий, ставших неразрешимыми посредством прежних, родоплеменных способов, объективно потребовала формирования государства. Умелый анализ и объяснение этих процессов - вклад Ф. Энгельса в науку.
Нельзя, однако, признать достоверным сведение появления частной собственности и социального расслоения людей к образованию непременно противостоящих друг другу и находящихся в постоянном антагонизме классов, а равно интерпретацию появления государства только через интересы одного, "эксплуататорского" класса держать в узде, подавлять сопротивление эксплуатируемых слоев населения[167]. Гипертрофирование классового антагонизма и его роли в истории искажает не только процесс происхождения, но и существо, предназначение и деятельность государства.
С момента появления государство стало заниматься всем тем, что в древнем мире лежало на предводителях племен и родов. Если родоплеменные общности людей жили и работали под регулятивным, организующим и ведущим началом предводителей, общественный прогресс двигался, прежде всего, ими, то позднее их место заняло государство с тем, чтобы стать таким же "двигателем" общественного развития в новых условиях.
Ведь в русском языке сам термин "государство" происходит от слова "государь", которым обозначался, по сути, предводитель. Вплоть до ХУ1 века, пока Н. Макиавелли не ввел понятия государства, вместо этого термина использовались выражения полис (государство-город), республика (дело народа), княжество, герцогство и т.п., которые тоже связаны с определенным предводительством.
Государство, следовательно, появилось не только как продукт общественного развития, но и как двигатель его продолжения с тех времен, когда оно заняло место предводителей в более раннем обществе. Это - принципиально важное обстоятельство, которое, к сожалению, не подчеркивается и не раскрывается, хотя оно имеет непереоценимое значение для правильного решения многих проблем общего ученья о государстве.
Государство как продукт общественного развития вырастает из общества, его основу, так или иначе, составляет все существующее общество в целом. Оно и не противостоит обществу, и не сливается с ним. Марксистские представления, что государство стоит над обществом и все больше отделяется от него, связаны с трактовкой орудия эксплуатации. Тем же объясняется утверждение, что в цивилизованном обществе, которое не раздирается непримиримыми классовыми противоречиями, государство отмирает. Эти постулаты оказались далекими от исторической действительности.
Демократическое государство не может стоять над обществом; оно является цементирующей частью политической системы общества, выступает в качестве официального его представителя, налаживает и поддерживает в нем разумный порядок, выполняет другие общие дела, всеми своими корнями связано с ним. Чем дальше развивается мировая цивилизация, тем демократичнее становится государство. Оно не отмирает, а, наоборот, совершенствуется.
Вся история свидетельствует скорее о том, что государство призвано быть своеобразным локомотивом общественного развития. Государство активно участвует в организации экономических, социальных, политических и духовных отношений, позитивно влияет на сознание и психологию людей, вытесняет антиобщественные явления, защищает права, свободы и законные интересы членов общества, помогает им разрешать различные споры, выполняет другие социальные задачи.
Можно, несомненно, найти в истории немало свидетельств тому, что какое-то государство оказывает негативное влияние на естественный социальный прогресс, по сути, задерживает развитие данного общества. Такие факты есть не только в далеком прошлом, но и в современном мире. Однако известно и другое. Когда церковь или политическая партия подминает под себя государство, превращает его "в винтик" осуществления своей власти, человечество получает инквизицию или махровый тоталитаризм. Все это - зигзаги истории, которые служат скорее примером извращения взаимоотношений государства и общества.
С формированием в развитых странах гражданского общества роль государства коренным образом не изменилась. В гражданском обществе, олицетворяющем "свободных" людей с широкими правами, с хорошим знанием этих прав и с умением пользоваться ими, получили всестороннее развитие негосударственные структуры и институты - политические партии, другие общественные объединения, общественно-политические инициативы, движения, религиозные организации и т.д. Вместе с ними совершенствовалось государство, приобретая свойства правового и социального государства. Тем не менее, оно осталось "интегрирующим фактором" (Гегель), "политической ипостасью" (Грамши) нового общества, не переставая служить ему в роли двигателя развития.
В послании Президента РФ от 16 февраля 1995 года Федеральному Собранию справедливо указывается: «Мы еще не воспринимаем государство как одно из наиболее значительных достижений мировой истории, социальной культуры. Без него невозможно цивилизованное человеческое общежитие. Государство не только институт власти. Оно является, прежде всего, политической организацией всех граждан страны, их совместным достоянием и общим делом»[168].
Крайне опасны оппозиция государственности как таковой, противопоставление государству общества, свободы, справедливости и естественных прав человека. В этом нас убеждает вся российская история.
Как известно, в начале двадцатого столетия благодаря противопоставлению государственности и идеи справедливости, доведенному до крайности, оказалась поверженной существовавшая тогда российская государственность со всеми негативными последствиями, связанными сначала с распадом России (1917-1920 г.г.), затем с тоталитаризмом. Ныне наблюдается сталкивание общества с государством со стороны тех, кто безоглядно противопоставляет государственности идею естественных прав и свобод личности, другие демократические ценности. Это - та же неконструктивная позиция, способная нанести непоправимый вред как обществу, так и государству.
Должному осознанию подлинного предназначения государства мешало не только марксистское и ленинское видение в нем машины подавления и угнетения, но глубоко укоренившаяся традиция верхов все изъяны в общественном развитии свалить на государство, а любой успех - присвоить себе лично. Такая негативная традиция была и остается характерной особенно для России, где ныне она активно поддерживается многими средствами массовой информации. Чем быстрее удастся решительно отказаться от нее, тем чище станет почва для верного понимания исторического предназначения государства.
7.2. Понятие и признаки государства
Прежде всего, отметим, что подчас понятие государства преподносится как многозначное. А.Ф. Черданцев, например, пишет, что термин" государство" неоднозначен, иногда "с его помощью обозначаются общество в целом или страна как некое географическое пространство"[169]. Это - не более чем подмена научных знаний обыденным рассуждениями.
Напомним, что возникновение государства означало появление организации особого рода, способной поддерживать и развивать достигнутый уровень организации жизнедеятельности общества, согласовывать противоречивые интересы различных слоев населения, придать им всеобщую форму и стремиться обеспечивать их повсюду, выступая от имени того или иного общества в целом.
Этот процесс закономерно сопровождался тремя специфическими явлениями, которых до этого общество не знало. Во-первых, разделением населения по территориальным единицам в зависимости от места жительства взамен прежним родам (фратриям, филам и др.). Во-вторых, учреждением особой, не совпадающей непосредственно ни с обществом, ни с населением публичной власти, материализованной в специальном механизме и распространяющейся на всю территорию страны с ее людскими и природными ресурсами. В-третьих, введением требуемых для содержания этой власти налогов, займов, векселей[170]. В этих трех моментах, прежде всего, выражены наиболее специфические черты государства.
Принципиально важно и то, что государство, являясь как бы политической оболочкой и официальным представителем всего общества, так или иначе, связано со всем "существующим обществом" в целом[171]. Оно не заменяет общества, не подменяет его, но представляет собой универсальную организацию, действует суверенно и наряду со специфическими задачами выполняет "общие дела" (например, регистрация рождения, брака и смерти, ведение статистики), вытекающие из природы всякого общества. Это обстоятельство важно не только для надлежащего понимания системы функций и характера конкретных актов того или иного государства, но и для формирования исходной позиции в трактовке природы государства. Как раз оно, по-видимому, позволяет некоторым авторам считать, что государство - это единственно возможная универсальная политическая форма организации классового общества, обеспечивающая осуществление сугубо классовых задач и общих функций, происходящих из самой природы всякого общества[172].
В приведенной дефиниции оттеняется универсальность именуемой государством политической организации, выражающаяся и в ее всеобъемлющем характере, и в приспособленности сочетать специфическое с общим. Это свойство не исчерпывается такими признаками государства, как территориальное разделение населения, публичная власть и материальные придатки, но и само не поглощает их. Вместе с ними оно помогает четче отграничить государство от всевозможных других образований, известных государственно-организованному обществу.
Отмеченные выше свойства государства так или иначе отмечаются многими современными авторами, хотя их дефиниции отличаются друг от друга[173]. Синтезируя их, можно заключить, что государство - это универсальная территориальная политическая организация, в которой материализуется особая публичная и суверенная власть наиболее могущественных слоев населения, используемая как для согласования и защиты их интересов, так и для выполнения общих дел, вытекающих из природы всякого человеческого сообщества. По общему правилу, государство являет собой политическую организацию наиболее могущественных слоев населения, овладевших ведущими социально-экономическими и политическими рычагами и благодаря им занимающих доминирующее положение в обществе. Однако, в виде исключения, в общественном развитии встречаются периоды, когда различные социальные группы находятся в таком равновесии сил, при котором публичная (государственная) власть на время получает известную самостоятельность по отношению к этим социальным группам, опирается на коалиционные силы. В такие переходные периоды истории государство нуждается в особой характеристике с учетом относительной самостоятельности по отношению к обществу, его социально-экономическим и политическим устоям. В отечественной литературе эти государства переходного порядка освещены неоднократно[174].
Исходя из вышеизложенного, типичными признаками государства, следует признать: территориальность, универсальность, публичную власть, суверенитет, взимание налогов и других обязательных сборов. В некоторых изданиях выделяются еще такие признаки, как принудительность и монополия на издание законов[175], органическая связь с правом и обладание правоохранительными органами[176], способность быть средством социального компромисса, управления обществом[177]. Это, однако, представляется неубедительным. Принудительность - проявление публичной власти, издание законов, связь с действующим правом, нахождение компромиссов и социальное управление - характеристика регулятивной деятельности государства, правоохранительные органы - часть его механизма.
Рассмотрим каждый из указанных выше признаков в отдельности.
Территориальность выражается в том, что каждое государство имеет свою территорию, под которой подразумеваются земная поверхность, недра, водное и воздушное пространство в пределах государственных границ, территория посольств за рубежом, военные корабли в открытом море и иностранных территориальных водах, гражданские суда в открытом море, кабины летательных аппаратов в атмосфере. Все, что находится на этой территории, так или иначе подвластно государству в том смысле, что расположено в поле его воздействия.
Население территории современного государства состоит из его граждан, иностранцев и лиц без гражданства. Под гражданством подразумевается отношение принадлежности физического лица, в рамках которого, с одной стороны, лицо наделяется определенными правами, свободами и обязанностями, с другой - государство признает его "своим", возлагает на него обязательства и берет его под защиту. Иностранцами считаются граждане зарубежных государств. Лицами без гражданства - люди, в силу тех или иных причин не имеющие гражданства ни одного государства.
Общепризнанными нормами международного права и внутренним (национальным) законодательством все стран гарантируются целостность и неприкосновенность территории каждого государства, недопустимость какого бы то ни было на нее посягательства. Территория федеративного государства складывается из территорий субъектов федерации. Оба эти момента четко зафиксированы в Конституции РФ 1993 года, предусматривающей, что "федеративное устройство Российской Федерации основано на ее территориальной целостности", что эта территория "включает в себя территории ее субъектов" (ст.ст.5,67).
Признак универсальности состоит в том, что государство имеет всеобщую направленность, занимается не отдельными "уставными", а разносторонними задачами, связанными со всеми сферами жизнедеятельности общества. Сюда относятся и экономика, и социальная жизнь, и политика, и духовная жизнь. Конечно, в той мере, в какой они имеют государственное значение, в какой можно и нужно властно воздействовать на те или иные отношения без ущемления прав, свобод и естественных интересов их участников. Если такое воздействие осуществляется государством с тоталитарным режимом, то оно может быть беспредельным и, стало быть, ущербным. Оно, однако, является благотворным, когда исходит от демократического государства, заинтересованного в свободном развитии общества.
Публичная власть представляет собой органическое единство согласованной воли и совокупной силы тех, в чьих руках она сосредоточена. Она возвышается над "частным", выступает как организованная совместная власть, пронизывающая весь механизм государства. Можно даже сказать, что государство в определенном срезе выступает как своеобразная форма организации публичной власти, как непосредственный институционализированный ее носитель, материально-предметное и организационное ее воплощение[178].
В понятии публичной (государственной) власти интегрируются социально-психологический, социально-волевой и "физически" институционализированный моменты, аккумулируются и соотносятся друг с другом двоякого рода факторы, а именно: детерминированная реальными условиями жизни общая воля, претендующая на признание обязательной всеми членами общества, и универсальная организация, способная официально сформировать и властно выражать вовне такую волю, а равно обеспечить ее осуществление в стране.
Если социальная власть вообще может рассматриваться как функциональное свойство особого человеческого сообщества или коллектива, необходимое для упорядочения его собственной, внутренней жизнедеятельности, то в государственной власти аналогичное качество переведено в особое состояние: оно прямо опирается на мощь государства, проявляется на его территории в целом, рассчитано на управление всей страной, на обеспечение устойчивости ее экономики, социальной структуры, политики и духовной жизни, всего конституционного строя.
Публичная власть должна быть легитимной, т.е. имеющей социально-политическое и конституционное (юридическое) основание для того, чтобы выступать от имени народа страны. Важно также международно-правовое ее признание.
Суверенитет государства - это его монопольное положение (верховенство) в своем функциональном пространстве, независимость от других властей внутри и за ее пределами. Нельзя его делить на "внутренний", трактуемый в качестве принципа внутригосударственного, и "внешний" - в качестве принципа международного права, как это делают отдельные авторы[179]. Не бывает двух параллельных суверенитетов, он всегда един и характеризует государство в целом. Совершенно правы ученые, раскрывающие суверенитет как "верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях"[180], "способность государства независимо от других государств формировать и проводить в жизнь свою внутреннюю и внешнюю политику"[181].
Государственная власть, олицетворяющая весь народ на своей территории, расположена на высшей ступени иерархии управляющих в данном обществе подсистем, независима от них. Она несовместима с существованием другой такой же власти в стране. Две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок функционировать в одном и том же государстве. Существование "двоевластия" в некоторые периоды истории, связанное с своеобразной ситуацией в борьбе за сосредоточение в своих руках государственной власти, не меняет этого принципиального тезиса. Такой переплет властей долго продолжаться не может, одна из них непременно сходит со сцены.
В современном мире суверенитет государства не означает, что оно не связано ни с чем внутри страны и абсолютно независимо от других государств, от мирового сообщества в целом. Любое демократическое государство внутри страны должно постоянно прислушиваться к мнению граждан, социальных групп и их негосударственных образований (партий, движений и т.п.), ограничить себя правовым пространством. В международных отношениях оно берет на себя обязательства, считается с общепризнанными нормами международного права, с заключенными им договорами. Однако это не ущемляет суверенитет государства, поскольку такие "ограничения" исходят от самого государства, носят добровольный характер, устанавливаются по взаимному или по всеобщему согласию.
Нередко говорят об абсолютном, ограниченном или формальном суверенитете[182], о его большей или меньшей степени, о его минимуме[183]. На наш взгляд, такой подход нельзя признать научным. Самоограничение государства в тех или иных делах (отношениях) не дает достаточного основания для конструирования особой разновидности рассматриваемого его признака в виде "ограниченного суверенитета".
Когда суверенитет формально провозглашается, но фактически отсутствует, налицо не "формальный суверенитет", а обман, выдача иллюзорного за действительное. Не оправдано и дозирование суверенитета, уподобляющее его своеобразному товару, измеряемому количественными показателями "больше - меньше". Государственный суверенитет или есть, или не существует. Есть, если речь идет действительно о государстве со всеми его неотъемлемыми признаками. Не существует, когда ради каких-то целей иллюзорно или виртуально "находят" его там, где, по сути, нет самого государства.
Не следует забывать и того, что государственный суверенитет является политико-юридическим средством выражения суверенитета нации, народа. Соответственно, пришлось бы утверждать об ограниченном, формальном, большем или меньшем суверенитете народа, нации, ибо именно он выражен в государственном суверенитете. Между тем в демократических государствах конституционно закреплено незыблемое положение о том, что "вся власть от народа", "народ - источник власти".
В федеративных государствах суверенитет признается за союзным государством, а по законодательству некоторых стран - также за субъектами федерации. В России по Федеративному договору суверенными считаются и республики, входящие в ее состав. Это подтверждено также в конституциях республик (например, ст.1 Конституции РТ), хотя Конституционный Суд России неоднократно высказывался против, игнорируя Федеративный договор.
В Конституции РФ 1993 года указывается, что "Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию" (ст.4). В ней есть также положение о том, что "Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права" (ст.67).
Наконец, атрибутом всякого государства являются налоги и прочие обязательные платежи, необходимые для финансирования расходов по содержанию государственного механизма, по поддержке социальной сферы, науки, культуры, образования и т.д. Налоги и другие обязательные платежи устанавливаются только государством или его территориальными образованиями, должны быть разумными. Непомерное их применение, свидетельствующее о неумении соотнести расходы с реальными доходами, превращаются в социальное зло, которое негативно сказывается на всем - и на производстве, и на распределении, и на уровне жизни людей, и на других показателях жизнедеятельности общества.
Таковы родовые признаки государства, характеризующие его как особую политическую организацию, принципиально отличающуюся от других образований людей и их общностей. Ни политические партии, ни религиозные учреждения, ни профессиональные союзы, ни всевозможные негосударственные организации не обладают этими признаками. Они не имеют своих территорий, публичной власти и суверенитета, занимаются лишь определенными видами деятельности и не взимают налоги.
Разумеется, что конкретное содержание каждого из признаков государства исторически видоизменяется. По мере смены типов государства, преобразования его формы и развития демократических начал в его жизнедеятельности, они приобретают новый, нередко более богатый и актуальный смысл. Однако сама совокупность указанных выше признаков остается, на наш взгляд, незыблемой.
7.3. Типы государства
В объективной действительности не бывает государства вообще, есть конкретные государства в той или иной части земной поверхности на разных этапах исторического процесса. Эти реальные государства бесконечно разнообразны, всегда чем-то отличаются друг от друга. Чтобы в таком многообразии найти определенные общие свойства и на этой основе классифицировать государства, применяется, в первую очередь, их типология. Последняя, с одной стороны, представляет собой целостную систему всех государств в их развитии с момента происхождения, с другой, - вычленяет крупные структурные единицы в виде определенных исторических типов и относит к ним те или иные реальные государства по их коренным характеристикам.
В качестве системообразующего фактора, составляющего по сути основу типологии государств, в истории науки предлагались: их идеальность или эмпиричность (Г. Еллинек), идея политической свободы (Г. Кельзон), размеры территории и численность населения (Л. Гумплович), степень демократичности (Р. Макайвер, Р. Дарендорф), так называемый "цивилизованный" принцип (Дж. Тойнби) и т.д.
В отечественной литературе порою в качестве исходной предпосылки типологии государства называется его форма[184]. Однако наибольшее признание получил формационный подход в типологии государств, при котором в качестве системообразующего фактора берутся: во-первых, общественно-экономическая формация, оставляющая краеугольную основу человеческой истории, во-вторых, обусловливаемая, в конечном счете, ею сущность классифицируемого государства. Это дает возможность выделить исторические типы государства с учетом как его внутренних сущностных свойств, так и внешних общесоциологических факторов, обусловливающих процессы возникновения и развития государства.
Попытки заменить формационный подход "цивилизованным принципом", позволяющим по типам культуры различать античные, средневековые и современные, западные, китайские, индейские, африканские, исламские и японские государства, пока не увенчались успехом, ибо "до сих пор не удалось на этой основе построить более или менее приемлемую типологию государства"[185]. То же самое можно сказать о других "типологиях", оторванных от общественно-экономических формаций в истории человечества.
При формационном подходе выделяются такие исторические типы государства, как рабовладельческий, феодальный, буржуазный и социалистический[186]. Первые три типа, несомненно, соответствуют реальным и полнокровным общественно- экономическим формациям, таким как рабовладельческая, феодальная и капиталистическая. Они в достаточной мере освещаются в литературе не только по теории, но и по истории государства и права. Что же касается "социалистического типа", его выделение может быть взято под сомнение. Во-первых, потому, что одноименная обшественно-экономическая формация, по сути, не сложилась, за нее выдавался исторический эксперимент, не оправдавший себя. Во-вторых, "социалистическое государство" считалось его основоположниками только "полугосударством", "лишь переходящим учреждением"[187]. К тому же оно считалось винтиком в системе "диктатуры пролетариата", где ведущая роль принадлежала партии, а вернее, партийной элите. Не зря некоторые ученые еще тогда считали невозможным говорить о "социалистическом типе государства", хотя и такие высказывания подвергались небезобидным нападкам[188].
7.4. Правовое и социальное государство
Применительно к гражданскому обществу принято говорить о правовом и социальном государстве. Да и сами категории "гражданское общество" и "правовое государство" исторически появились примерно на одном и том же этапе общественного развития - в эпоху буржуазно-демократических революций, что уже само по себе указывает на их взаимообусловленность.
Речь в данном случае идет не о типологии государства. Выделять правовые и социальные государства в какой-то отдельный тип было бы неверно.
Во многих развитых странах ныне превращение государства в "правовое и социальное" закреплено конституционно. Конституция РФ 1993 года тоже провозгласила, что Российская Федерация - правовое и социальное государство (ст.ст.1,7).
Правовым считается государство, в котором господствует право, т.е. общественные отношения покоятся на прочных правовых началах, признаются и обеспечиваются естественные права и свободы личности, все государственные органы и должностные лица связаны и ограничены правом, принуждаются к неуклонному исполнению его норм точно так же, как и все остальные граждане. Социальным становится государство, которое придает первостепенное значение семье, здравоохранению, образованию, науке, культуре и другим социальным вопросам, решая их приоритетно, а не по остаточному принципу.
О государстве с такими свойствами мечтали выдающиеся мыслители разных исторических эпох. Еще Аристотель говорил, что "там, где отсутствует власть закона, нет места и какой-либо форме государственного строя"[189]. Представители естественно-правовой школы (Гроций, Гоббс, Локк и др.) добивались того, чтобы государство признавало и гарантировало неотчуждаемые права и свободы каждого человека. Кант дал философское обоснование идеи, что государство должно считаться с верховенством народа, действовать путем достижения равновесия власти и, в соответствии с конституционным правом, не ограничивать своих граждан в области личной свободы, совести, мысли и хозяйственной деятельности. Гегель видит в государстве наиболее совершенную организацию жизни свободных людей, где всецело сливаются личная свобода и внешний порядок, достигается наивысшая форма единства правового содержания и морального убеждения[190]. Иеринг, Паунд и многие другие западные исследователи сходились в том, что законодатель так же подзаконен, как и всякий гражданин, что только там, где государственная власть сама подчиняется установленному ей порядку, она приобретает необходимую правовую прочность. В России подобные идеи развивались в трудах Д.И. Писарева, А.И. Герцена, Н.Г. Чернышевского, А.Н. Радищева, П.И. Пестеля и других прогрессивных деятелей. В.Ф. Шершеневич, например, отстаивал мнение о том, что в государстве должны обеспечиваться: а) неотъемлемые права личности; б) принцип разделения властей; в) правовое самоограничение власти, г) подчиненность государства стоящему над ним праву[191].
Все эти гуманистические идеи воплощаются в правовом и социальном государстве, где есть и разделение властных функций, и гарантии естественных прав и свобод личности, и верховенство закона во всех сферах жизни, и взаимная ответственность государства и личности, и подзаконность деятельности всех ветвей власти, и приоритет власти, и приоритет социальных потребностей, и соответствие внутреннего (национального) нормативно-правового массива общепризнанным нормам международного права.
Но для появления действительно правового и социального государства требуются определенные предпосылки, в том числе полнокровное гражданское общество с многоукладной экономикой при равенстве всех форм собственности, с высокоразвитой политической системой, со свободными, инициативными, активными и ответственными людьми, с их надлежащим уровнем сознания, психологии и культуры, с демократическими традициями и стереотипами взаимоотношений как внутри общества, так и за его пределами. Эти предпосылки в равной степени необходимы для России. Иначе те конституционные положения, о которых говорилось выше, могут остаться пустыми, лишенными фактического содержания.
7.1. Государство как продукт и двигатель общественного развития
Как известно, было время, когда государство не существовало. В первобытном обществе, где около 40 тысяч лет тому назад сформировался человек в современном понимании (хомо сапиенс), экономика основывалась на примитивной общественной собственности, социальная структура - на родовой или племенной общине, власть - на авторитете племенного вождя и совета старейшин, регулирование жизненных отношений - на обычаях и традициях, олицетворяющих накопленный опыт наиболее рациональный, выгодной для рода, племени как формы их организации.
Но по мере развития древнего общества, особенно благодаря разделению труда, повышению его производительности, расширению обмена и социальному расслоению в обществе, родоплеменной строй изживал себя постепенно. Как результат общественного развития, началось формирование новых способов организации общественных отношений, более универсальных структур управления жизнедеятельностью людей, с которыми связано происхождение государства.
Если развитие первобытного общества происходило более или менее одинаково во всех уголках нашей планеты, то на стадии появления нового, государственно-организованного общества пути человечества существенно разошлись. В Афинах, Риме, Греции общинный строй разложился, возникла частная собственность на землю либо частное землевладение при сохранении коллективной собственности, начались разделение труда и социальное расслоение населения, что повлекло за собой формирование более могущественными социальными группами своих организационных структур, ставших государством. У германских племен, которым рабовладение в классической форме представлялось невыгодным, имущественная дифференциация, социальное расслоение и разделение труда сопровождались захватом чужих территорий, ускорившим образование раннефеодального государства. В Азии, Африке и доколумбовой Америке постепенному перерастанию родоплеменного строя в государство во многом способствовали такие факторы, как поливное земледелие и строительство ирригационных систем, обусловившие объединение племен с созданием межплеменной публичной власти.
Известно множество доктрин, объясняющих происхождение государства. Теологическая концепция (Аквинский, Маритен) исходит из божественных начал, патриархальная (Аристотель, Михайловский) - из разрастания отцовской власти, органическая (Платон, Спенсер) - из эволюции человеческого организма, психологическая (Тард, Петрожицкий) - из людской психики, естественно-правовая (Гроций, Радищев) - из общественного договора, теория насилия (Гумплович, Каутский) - фактора завоевания чужих территорий, марксистская - из раскола общества на противоположные классы и непримиримой борьбы между ними, породивших машину классового подавления и угнетения. Иногда они обозначаются как подходы к пониманию государства, такие как теологический, юридический, социологический, либеральный и кибернетический[166].
В каждой из этих доктрин (подходов) есть и разумные, и далекие от объективной действительности представления. И органическое стремление людей к упорядочению, и их психология, и способность договариваться, и предпочтение ими жить как сообщество, и склонность иметь некого "ночного сторожа", и забота о естественных свободах, и привлекательность расширения места обитания за счет чужих территорий не могли не сказываться на процессах происхождения государства. Попытки оттенить эти факторы сами по себе не антинаучны, если только не превратить их в абсолют.
В принципе научный подход к этой проблеме наиболее полно изложен в работе Ф. Энгельса "Происхождение семьи, частной собственности и государства", написанной в основном по марксовым конспектам книги прогрессивного американского исследователя Льюса Г. Моргана "Древнее общество". Он базирован на обобщении огромного фактического материала, который позволяет считать твердо установленным, что государство - продукт общества на определенной ступени развития, результат социального расслоения населения, появления частной собственности и обострения противоречий в общественном развитии. Государство нигде не навязывается обществу извне, оно везде сформировалось как продукт его собственного развития. Хотя формы происхождения государства у разных народов неодинаковы, тем не менее, оно везде возникло ввиду одних и тех же коренных экономических и социальных причин там, тогда и постольку, где, когда и поскольку организация жизненных отношений из-за социальных противоречий, ставших неразрешимыми посредством прежних, родоплеменных способов, объективно потребовала формирования государства. Умелый анализ и объяснение этих процессов - вклад Ф. Энгельса в науку.
Нельзя, однако, признать достоверным сведение появления частной собственности и социального расслоения людей к образованию непременно противостоящих друг другу и находящихся в постоянном антагонизме классов, а равно интерпретацию появления государства только через интересы одного, "эксплуататорского" класса держать в узде, подавлять сопротивление эксплуатируемых слоев населения[167]. Гипертрофирование классового антагонизма и его роли в истории искажает не только процесс происхождения, но и существо, предназначение и деятельность государства.
С момента появления государство стало заниматься всем тем, что в древнем мире лежало на предводителях племен и родов. Если родоплеменные общности людей жили и работали под регулятивным, организующим и ведущим началом предводителей, общественный прогресс двигался, прежде всего, ими, то позднее их место заняло государство с тем, чтобы стать таким же "двигателем" общественного развития в новых условиях.
Ведь в русском языке сам термин "государство" происходит от слова "государь", которым обозначался, по сути, предводитель. Вплоть до ХУ1 века, пока Н. Макиавелли не ввел понятия государства, вместо этого термина использовались выражения полис (государство-город), республика (дело народа), княжество, герцогство и т.п., которые тоже связаны с определенным предводительством.
Государство, следовательно, появилось не только как продукт общественного развития, но и как двигатель его продолжения с тех времен, когда оно заняло место предводителей в более раннем обществе. Это - принципиально важное обстоятельство, которое, к сожалению, не подчеркивается и не раскрывается, хотя оно имеет непереоценимое значение для правильного решения многих проблем общего ученья о государстве.
Государство как продукт общественного развития вырастает из общества, его основу, так или иначе, составляет все существующее общество в целом. Оно и не противостоит обществу, и не сливается с ним. Марксистские представления, что государство стоит над обществом и все больше отделяется от него, связаны с трактовкой орудия эксплуатации. Тем же объясняется утверждение, что в цивилизованном обществе, которое не раздирается непримиримыми классовыми противоречиями, государство отмирает. Эти постулаты оказались далекими от исторической действительности.
Демократическое государство не может стоять над обществом; оно является цементирующей частью политической системы общества, выступает в качестве официального его представителя, налаживает и поддерживает в нем разумный порядок, выполняет другие общие дела, всеми своими корнями связано с ним. Чем дальше развивается мировая цивилизация, тем демократичнее становится государство. Оно не отмирает, а, наоборот, совершенствуется.
Вся история свидетельствует скорее о том, что государство призвано быть своеобразным локомотивом общественного развития. Государство активно участвует в организации экономических, социальных, политических и духовных отношений, позитивно влияет на сознание и психологию людей, вытесняет антиобщественные явления, защищает права, свободы и законные интересы членов общества, помогает им разрешать различные споры, выполняет другие социальные задачи.
Можно, несомненно, найти в истории немало свидетельств тому, что какое-то государство оказывает негативное влияние на естественный социальный прогресс, по сути, задерживает развитие данного общества. Такие факты есть не только в далеком прошлом, но и в современном мире. Однако известно и другое. Когда церковь или политическая партия подминает под себя государство, превращает его "в винтик" осуществления своей власти, человечество получает инквизицию или махровый тоталитаризм. Все это - зигзаги истории, которые служат скорее примером извращения взаимоотношений государства и общества.
С формированием в развитых странах гражданского общества роль государства коренным образом не изменилась. В гражданском обществе, олицетворяющем "свободных" людей с широкими правами, с хорошим знанием этих прав и с умением пользоваться ими, получили всестороннее развитие негосударственные структуры и институты - политические партии, другие общественные объединения, общественно-политические инициативы, движения, религиозные организации и т.д. Вместе с ними совершенствовалось государство, приобретая свойства правового и социального государства. Тем не менее, оно осталось "интегрирующим фактором" (Гегель), "политической ипостасью" (Грамши) нового общества, не переставая служить ему в роли двигателя развития.
В послании Президента РФ от 16 февраля 1995 года Федеральному Собранию справедливо указывается: «Мы еще не воспринимаем государство как одно из наиболее значительных достижений мировой истории, социальной культуры. Без него невозможно цивилизованное человеческое общежитие. Государство не только институт власти. Оно является, прежде всего, политической организацией всех граждан страны, их совместным достоянием и общим делом»[168].
Крайне опасны оппозиция государственности как таковой, противопоставление государству общества, свободы, справедливости и естественных прав человека. В этом нас убеждает вся российская история.
Как известно, в начале двадцатого столетия благодаря противопоставлению государственности и идеи справедливости, доведенному до крайности, оказалась поверженной существовавшая тогда российская государственность со всеми негативными последствиями, связанными сначала с распадом России (1917-1920 г.г.), затем с тоталитаризмом. Ныне наблюдается сталкивание общества с государством со стороны тех, кто безоглядно противопоставляет государственности идею естественных прав и свобод личности, другие демократические ценности. Это - та же неконструктивная позиция, способная нанести непоправимый вред как обществу, так и государству.
Должному осознанию подлинного предназначения государства мешало не только марксистское и ленинское видение в нем машины подавления и угнетения, но глубоко укоренившаяся традиция верхов все изъяны в общественном развитии свалить на государство, а любой успех - присвоить себе лично. Такая негативная традиция была и остается характерной особенно для России, где ныне она активно поддерживается многими средствами массовой информации. Чем быстрее удастся решительно отказаться от нее, тем чище станет почва для верного понимания исторического предназначения государства.
7.2. Понятие и признаки государства
Прежде всего, отметим, что подчас понятие государства преподносится как многозначное. А.Ф. Черданцев, например, пишет, что термин" государство" неоднозначен, иногда "с его помощью обозначаются общество в целом или страна как некое географическое пространство"[169]. Это - не более чем подмена научных знаний обыденным рассуждениями.
Напомним, что возникновение государства означало появление организации особого рода, способной поддерживать и развивать достигнутый уровень организации жизнедеятельности общества, согласовывать противоречивые интересы различных слоев населения, придать им всеобщую форму и стремиться обеспечивать их повсюду, выступая от имени того или иного общества в целом.
Этот процесс закономерно сопровождался тремя специфическими явлениями, которых до этого общество не знало. Во-первых, разделением населения по территориальным единицам в зависимости от места жительства взамен прежним родам (фратриям, филам и др.). Во-вторых, учреждением особой, не совпадающей непосредственно ни с обществом, ни с населением публичной власти, материализованной в специальном механизме и распространяющейся на всю территорию страны с ее людскими и природными ресурсами. В-третьих, введением требуемых для содержания этой власти налогов, займов, векселей[170]. В этих трех моментах, прежде всего, выражены наиболее специфические черты государства.
Принципиально важно и то, что государство, являясь как бы политической оболочкой и официальным представителем всего общества, так или иначе, связано со всем "существующим обществом" в целом[171]. Оно не заменяет общества, не подменяет его, но представляет собой универсальную организацию, действует суверенно и наряду со специфическими задачами выполняет "общие дела" (например, регистрация рождения, брака и смерти, ведение статистики), вытекающие из природы всякого общества. Это обстоятельство важно не только для надлежащего понимания системы функций и характера конкретных актов того или иного государства, но и для формирования исходной позиции в трактовке природы государства. Как раз оно, по-видимому, позволяет некоторым авторам считать, что государство - это единственно возможная универсальная политическая форма организации классового общества, обеспечивающая осуществление сугубо классовых задач и общих функций, происходящих из самой природы всякого общества[172].
В приведенной дефиниции оттеняется универсальность именуемой государством политической организации, выражающаяся и в ее всеобъемлющем характере, и в приспособленности сочетать специфическое с общим. Это свойство не исчерпывается такими признаками государства, как территориальное разделение населения, публичная власть и материальные придатки, но и само не поглощает их. Вместе с ними оно помогает четче отграничить государство от всевозможных других образований, известных государственно-организованному обществу.
Отмеченные выше свойства государства так или иначе отмечаются многими современными авторами, хотя их дефиниции отличаются друг от друга[173]. Синтезируя их, можно заключить, что государство - это универсальная территориальная политическая организация, в которой материализуется особая публичная и суверенная власть наиболее могущественных слоев населения, используемая как для согласования и защиты их интересов, так и для выполнения общих дел, вытекающих из природы всякого человеческого сообщества. По общему правилу, государство являет собой политическую организацию наиболее могущественных слоев населения, овладевших ведущими социально-экономическими и политическими рычагами и благодаря им занимающих доминирующее положение в обществе. Однако, в виде исключения, в общественном развитии встречаются периоды, когда различные социальные группы находятся в таком равновесии сил, при котором публичная (государственная) власть на время получает известную самостоятельность по отношению к этим социальным группам, опирается на коалиционные силы. В такие переходные периоды истории государство нуждается в особой характеристике с учетом относительной самостоятельности по отношению к обществу, его социально-экономическим и политическим устоям. В отечественной литературе эти государства переходного порядка освещены неоднократно[174].
Исходя из вышеизложенного, типичными признаками государства, следует признать: территориальность, универсальность, публичную власть, суверенитет, взимание налогов и других обязательных сборов. В некоторых изданиях выделяются еще такие признаки, как принудительность и монополия на издание законов[175], органическая связь с правом и обладание правоохранительными органами[176], способность быть средством социального компромисса, управления обществом[177]. Это, однако, представляется неубедительным. Принудительность - проявление публичной власти, издание законов, связь с действующим правом, нахождение компромиссов и социальное управление - характеристика регулятивной деятельности государства, правоохранительные органы - часть его механизма.
Рассмотрим каждый из указанных выше признаков в отдельности.
Территориальность выражается в том, что каждое государство имеет свою территорию, под которой подразумеваются земная поверхность, недра, водное и воздушное пространство в пределах государственных границ, территория посольств за рубежом, военные корабли в открытом море и иностранных территориальных водах, гражданские суда в открытом море, кабины летательных аппаратов в атмосфере. Все, что находится на этой территории, так или иначе подвластно государству в том смысле, что расположено в поле его воздействия.
Население территории современного государства состоит из его граждан, иностранцев и лиц без гражданства. Под гражданством подразумевается отношение принадлежности физического лица, в рамках которого, с одной стороны, лицо наделяется определенными правами, свободами и обязанностями, с другой - государство признает его "своим", возлагает на него обязательства и берет его под защиту. Иностранцами считаются граждане зарубежных государств. Лицами без гражданства - люди, в силу тех или иных причин не имеющие гражданства ни одного государства.
Общепризнанными нормами международного права и внутренним (национальным) законодательством все стран гарантируются целостность и неприкосновенность территории каждого государства, недопустимость какого бы то ни было на нее посягательства. Территория федеративного государства складывается из территорий субъектов федерации. Оба эти момента четко зафиксированы в Конституции РФ 1993 года, предусматривающей, что "федеративное устройство Российской Федерации основано на ее территориальной целостности", что эта территория "включает в себя территории ее субъектов" (ст.ст.5,67).
Признак универсальности состоит в том, что государство имеет всеобщую направленность, занимается не отдельными "уставными", а разносторонними задачами, связанными со всеми сферами жизнедеятельности общества. Сюда относятся и экономика, и социальная жизнь, и политика, и духовная жизнь. Конечно, в той мере, в какой они имеют государственное значение, в какой можно и нужно властно воздействовать на те или иные отношения без ущемления прав, свобод и естественных интересов их участников. Если такое воздействие осуществляется государством с тоталитарным режимом, то оно может быть беспредельным и, стало быть, ущербным. Оно, однако, является благотворным, когда исходит от демократического государства, заинтересованного в свободном развитии общества.
Публичная власть представляет собой органическое единство согласованной воли и совокупной силы тех, в чьих руках она сосредоточена. Она возвышается над "частным", выступает как организованная совместная власть, пронизывающая весь механизм государства. Можно даже сказать, что государство в определенном срезе выступает как своеобразная форма организации публичной власти, как непосредственный институционализированный ее носитель, материально-предметное и организационное ее воплощение[178].
В понятии публичной (государственной) власти интегрируются социально-психологический, социально-волевой и "физически" институционализированный моменты, аккумулируются и соотносятся друг с другом двоякого рода факторы, а именно: детерминированная реальными условиями жизни общая воля, претендующая на признание обязательной всеми членами общества, и универсальная организация, способная официально сформировать и властно выражать вовне такую волю, а равно обеспечить ее осуществление в стране.
Если социальная власть вообще может рассматриваться как функциональное свойство особого человеческого сообщества или коллектива, необходимое для упорядочения его собственной, внутренней жизнедеятельности, то в государственной власти аналогичное качество переведено в особое состояние: оно прямо опирается на мощь государства, проявляется на его территории в целом, рассчитано на управление всей страной, на обеспечение устойчивости ее экономики, социальной структуры, политики и духовной жизни, всего конституционного строя.
Публичная власть должна быть легитимной, т.е. имеющей социально-политическое и конституционное (юридическое) основание для того, чтобы выступать от имени народа страны. Важно также международно-правовое ее признание.
Суверенитет государства - это его монопольное положение (верховенство) в своем функциональном пространстве, независимость от других властей внутри и за ее пределами. Нельзя его делить на "внутренний", трактуемый в качестве принципа внутригосударственного, и "внешний" - в качестве принципа международного права, как это делают отдельные авторы[179]. Не бывает двух параллельных суверенитетов, он всегда един и характеризует государство в целом. Совершенно правы ученые, раскрывающие суверенитет как "верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях"[180], "способность государства независимо от других государств формировать и проводить в жизнь свою внутреннюю и внешнюю политику"[181].
Государственная власть, олицетворяющая весь народ на своей территории, расположена на высшей ступени иерархии управляющих в данном обществе подсистем, независима от них. Она несовместима с существованием другой такой же власти в стране. Две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок функционировать в одном и том же государстве. Существование "двоевластия" в некоторые периоды истории, связанное с своеобразной ситуацией в борьбе за сосредоточение в своих руках государственной власти, не меняет этого принципиального тезиса. Такой переплет властей долго продолжаться не может, одна из них непременно сходит со сцены.
В современном мире суверенитет государства не означает, что оно не связано ни с чем внутри страны и абсолютно независимо от других государств, от мирового сообщества в целом. Любое демократическое государство внутри страны должно постоянно прислушиваться к мнению граждан, социальных групп и их негосударственных образований (партий, движений и т.п.), ограничить себя правовым пространством. В международных отношениях оно берет на себя обязательства, считается с общепризнанными нормами международного права, с заключенными им договорами. Однако это не ущемляет суверенитет государства, поскольку такие "ограничения" исходят от самого государства, носят добровольный характер, устанавливаются по взаимному или по всеобщему согласию.
Нередко говорят об абсолютном, ограниченном или формальном суверенитете[182], о его большей или меньшей степени, о его минимуме[183]. На наш взгляд, такой подход нельзя признать научным. Самоограничение государства в тех или иных делах (отношениях) не дает достаточного основания для конструирования особой разновидности рассматриваемого его признака в виде "ограниченного суверенитета".
Когда суверенитет формально провозглашается, но фактически отсутствует, налицо не "формальный суверенитет", а обман, выдача иллюзорного за действительное. Не оправдано и дозирование суверенитета, уподобляющее его своеобразному товару, измеряемому количественными показателями "больше - меньше". Государственный суверенитет или есть, или не существует. Есть, если речь идет действительно о государстве со всеми его неотъемлемыми признаками. Не существует, когда ради каких-то целей иллюзорно или виртуально "находят" его там, где, по сути, нет самого государства.
Не следует забывать и того, что государственный суверенитет является политико-юридическим средством выражения суверенитета нации, народа. Соответственно, пришлось бы утверждать об ограниченном, формальном, большем или меньшем суверенитете народа, нации, ибо именно он выражен в государственном суверенитете. Между тем в демократических государствах конституционно закреплено незыблемое положение о том, что "вся власть от народа", "народ - источник власти".
В федеративных государствах суверенитет признается за союзным государством, а по законодательству некоторых стран - также за субъектами федерации. В России по Федеративному договору суверенными считаются и республики, входящие в ее состав. Это подтверждено также в конституциях республик (например, ст.1 Конституции РТ), хотя Конституционный Суд России неоднократно высказывался против, игнорируя Федеративный договор.
В Конституции РФ 1993 года указывается, что "Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию" (ст.4). В ней есть также положение о том, что "Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права" (ст.67).
Наконец, атрибутом всякого государства являются налоги и прочие обязательные платежи, необходимые для финансирования расходов по содержанию государственного механизма, по поддержке социальной сферы, науки, культуры, образования и т.д. Налоги и другие обязательные платежи устанавливаются только государством или его территориальными образованиями, должны быть разумными. Непомерное их применение, свидетельствующее о неумении соотнести расходы с реальными доходами, превращаются в социальное зло, которое негативно сказывается на всем - и на производстве, и на распределении, и на уровне жизни людей, и на других показателях жизнедеятельности общества.
Таковы родовые признаки государства, характеризующие его как особую политическую организацию, принципиально отличающуюся от других образований людей и их общностей. Ни политические партии, ни религиозные учреждения, ни профессиональные союзы, ни всевозможные негосударственные организации не обладают этими признаками. Они не имеют своих территорий, публичной власти и суверенитета, занимаются лишь определенными видами деятельности и не взимают налоги.
Разумеется, что конкретное содержание каждого из признаков государства исторически видоизменяется. По мере смены типов государства, преобразования его формы и развития демократических начал в его жизнедеятельности, они приобретают новый, нередко более богатый и актуальный смысл. Однако сама совокупность указанных выше признаков остается, на наш взгляд, незыблемой.
7.3. Типы государства
В объективной действительности не бывает государства вообще, есть конкретные государства в той или иной части земной поверхности на разных этапах исторического процесса. Эти реальные государства бесконечно разнообразны, всегда чем-то отличаются друг от друга. Чтобы в таком многообразии найти определенные общие свойства и на этой основе классифицировать государства, применяется, в первую очередь, их типология. Последняя, с одной стороны, представляет собой целостную систему всех государств в их развитии с момента происхождения, с другой, - вычленяет крупные структурные единицы в виде определенных исторических типов и относит к ним те или иные реальные государства по их коренным характеристикам.
В качестве системообразующего фактора, составляющего по сути основу типологии государств, в истории науки предлагались: их идеальность или эмпиричность (Г. Еллинек), идея политической свободы (Г. Кельзон), размеры территории и численность населения (Л. Гумплович), степень демократичности (Р. Макайвер, Р. Дарендорф), так называемый "цивилизованный" принцип (Дж. Тойнби) и т.д.
В отечественной литературе порою в качестве исходной предпосылки типологии государства называется его форма[184]. Однако наибольшее признание получил формационный подход в типологии государств, при котором в качестве системообразующего фактора берутся: во-первых, общественно-экономическая формация, оставляющая краеугольную основу человеческой истории, во-вторых, обусловливаемая, в конечном счете, ею сущность классифицируемого государства. Это дает возможность выделить исторические типы государства с учетом как его внутренних сущностных свойств, так и внешних общесоциологических факторов, обусловливающих процессы возникновения и развития государства.
Попытки заменить формационный подход "цивилизованным принципом", позволяющим по типам культуры различать античные, средневековые и современные, западные, китайские, индейские, африканские, исламские и японские государства, пока не увенчались успехом, ибо "до сих пор не удалось на этой основе построить более или менее приемлемую типологию государства"[185]. То же самое можно сказать о других "типологиях", оторванных от общественно-экономических формаций в истории человечества.
При формационном подходе выделяются такие исторические типы государства, как рабовладельческий, феодальный, буржуазный и социалистический[186]. Первые три типа, несомненно, соответствуют реальным и полнокровным общественно- экономическим формациям, таким как рабовладельческая, феодальная и капиталистическая. Они в достаточной мере освещаются в литературе не только по теории, но и по истории государства и права. Что же касается "социалистического типа", его выделение может быть взято под сомнение. Во-первых, потому, что одноименная обшественно-экономическая формация, по сути, не сложилась, за нее выдавался исторический эксперимент, не оправдавший себя. Во-вторых, "социалистическое государство" считалось его основоположниками только "полугосударством", "лишь переходящим учреждением"[187]. К тому же оно считалось винтиком в системе "диктатуры пролетариата", где ведущая роль принадлежала партии, а вернее, партийной элите. Не зря некоторые ученые еще тогда считали невозможным говорить о "социалистическом типе государства", хотя и такие высказывания подвергались небезобидным нападкам[188].
7.4. Правовое и социальное государство
Применительно к гражданскому обществу принято говорить о правовом и социальном государстве. Да и сами категории "гражданское общество" и "правовое государство" исторически появились примерно на одном и том же этапе общественного развития - в эпоху буржуазно-демократических революций, что уже само по себе указывает на их взаимообусловленность.
Речь в данном случае идет не о типологии государства. Выделять правовые и социальные государства в какой-то отдельный тип было бы неверно.
Во многих развитых странах ныне превращение государства в "правовое и социальное" закреплено конституционно. Конституция РФ 1993 года тоже провозгласила, что Российская Федерация - правовое и социальное государство (ст.ст.1,7).
Правовым считается государство, в котором господствует право, т.е. общественные отношения покоятся на прочных правовых началах, признаются и обеспечиваются естественные права и свободы личности, все государственные органы и должностные лица связаны и ограничены правом, принуждаются к неуклонному исполнению его норм точно так же, как и все остальные граждане. Социальным становится государство, которое придает первостепенное значение семье, здравоохранению, образованию, науке, культуре и другим социальным вопросам, решая их приоритетно, а не по остаточному принципу.
О государстве с такими свойствами мечтали выдающиеся мыслители разных исторических эпох. Еще Аристотель говорил, что "там, где отсутствует власть закона, нет места и какой-либо форме государственного строя"[189]. Представители естественно-правовой школы (Гроций, Гоббс, Локк и др.) добивались того, чтобы государство признавало и гарантировало неотчуждаемые права и свободы каждого человека. Кант дал философское обоснование идеи, что государство должно считаться с верховенством народа, действовать путем достижения равновесия власти и, в соответствии с конституционным правом, не ограничивать своих граждан в области личной свободы, совести, мысли и хозяйственной деятельности. Гегель видит в государстве наиболее совершенную организацию жизни свободных людей, где всецело сливаются личная свобода и внешний порядок, достигается наивысшая форма единства правового содержания и морального убеждения[190]. Иеринг, Паунд и многие другие западные исследователи сходились в том, что законодатель так же подзаконен, как и всякий гражданин, что только там, где государственная власть сама подчиняется установленному ей порядку, она приобретает необходимую правовую прочность. В России подобные идеи развивались в трудах Д.И. Писарева, А.И. Герцена, Н.Г. Чернышевского, А.Н. Радищева, П.И. Пестеля и других прогрессивных деятелей. В.Ф. Шершеневич, например, отстаивал мнение о том, что в государстве должны обеспечиваться: а) неотъемлемые права личности; б) принцип разделения властей; в) правовое самоограничение власти, г) подчиненность государства стоящему над ним праву[191].
Все эти гуманистические идеи воплощаются в правовом и социальном государстве, где есть и разделение властных функций, и гарантии естественных прав и свобод личности, и верховенство закона во всех сферах жизни, и взаимная ответственность государства и личности, и подзаконность деятельности всех ветвей власти, и приоритет власти, и приоритет социальных потребностей, и соответствие внутреннего (национального) нормативно-правового массива общепризнанным нормам международного права.
Но для появления действительно правового и социального государства требуются определенные предпосылки, в том числе полнокровное гражданское общество с многоукладной экономикой при равенстве всех форм собственности, с высокоразвитой политической системой, со свободными, инициативными, активными и ответственными людьми, с их надлежащим уровнем сознания, психологии и культуры, с демократическими традициями и стереотипами взаимоотношений как внутри общества, так и за его пределами. Эти предпосылки в равной степени необходимы для России. Иначе те конституционные положения, о которых говорилось выше, могут остаться пустыми, лишенными фактического содержания.
Глава 8. ФОРМА ГОСУДАРСТВА
8.1. Понятие и Слагаемые формы государства
Каждое государство, как особая политическая организация, все свои содержательные признаки проявляет в той или иной форме. На это обращали внимание еще с древних времен. У Платона и Аристотеля сама идея государства воплощена в определенные формы. Кант относился к форме государства как к способу упорядочения государственности, единения ее слагаемых. Римские юристы считали, что только форма дает бытие "вещи".
Иначе и быть не может. Содержание любого феномена непременно "формировано", существует и проявляется вовне обязательно в какой-то форме. Государство не составляет отсюда исключение. Оно необходимо имеет ту или иную форму, без изучения которой не представляется возможным понять его природу, назначение и роль в обществе.
Под формой государства понимаются типичные проявления структуры, устройства государственной власти, способы ее организации и осуществления. Вряд ли можно согласится, когда она сводится к способу организации государственной власти[192] или, наоборот, дополняется еще одним слагаемым – «политической динамикой» (Ф.М. Бурлацкий). Представляется недостаточно оправданной и попытка различать форму государства в широком и узком смыслах, имея в виду в первом случае - образ правления и государственного устройства, во втором – только форму правления (А.И. Денисов). Все же формой государства охватываются способы образования и функционирования высших органов данного государства, способы строения его частей и взаимоотношений между ними, а равно способы (приемы и методы) наделения граждан юридическими возможностями, организации их взаимоотношений между собой и с государственной властью. Эти моменты справедливо оттеняются в ряде изданий[193].
Соответственно считается, что форма государства носит многоплановый характер, проявляется в разных плоскостях, имеет несколько измерений. В специальной литературе господствует мнение, что она складывается из формы правления, формы государственного устройства и из политико-правового режима. Именно в таком многообразии ею охватываются порядок образования и организации высших органов государственной власти, способы территориального устройства государства и взаимосвязей его составных частей, степень самостоятельности этих частей, характер участия населения в формировании и деятельности государственных органов, методы и реальные процессы осуществления всей государственной власти в стране.
Форма государства выступает в первую очередь как выражение его сущности и содержания. Но на нее влияют и многие другие факторы, такие, как национальный состав населения, национальные традиции, религиозные и иные идеологические ориентиры, место расположения территории, взаимоотношения с соседями, конкретно-исторические события и т.д.
Рассмотрим подробнее все три проявления (измерения) формы государства.
8.2. Форма правления: понятие, разновидности и особенности в России
Форма правления - это способы организации высших органов государственной власти, распределения между ними властных полномочий и привлечения граждан в их осуществление. Она показывает, как создаются высшие органы государства, каково их устройство, какой принцип лежит в основе взаимоотношений между ними, какими полномочиями они наделяются и каким образом население участвует в их работе.
При выделении разновидностей форм правления за основу берутся, прежде всего, статус главы государства и наличие коллегиального законодательного органа, избираемого населением. Как раз в зависимости от того, кто и благодаря чему считается главой государства и "делит" ли он верховную власть с коллегиальным выборным органом, различаются две разновидности формы правления - монархии и республики. Соответственно, принято говорить о монархических и республиканских государствах, имея в виду, что в первых из них правление имеет монархическую, во вторых - республиканскую формы.
Термин "монархия" греческого происхождения (monarchia -единовластие, самодержавие), термин "республика" - латинского (respublica - общественное дело, государство). Это - лишнее доказательство существования государства в этих формах с древних времен.
Монархическую форму имеет государство, в котором верховная власть принадлежит одному лицу и переходит, как правило, по наследству. Это лицо - источник и носитель власти[194]. Оно считается главой государства, пользуется верховной властью по своему усмотрению, без деления ее с каким-либо выборным законодательным органом и по праву, которое не делегировано ему ни населением, ни легитимными политическими структурами страны. Хотя истории известны отдельные случаи, когда начало той или иной монархической династии связано с выборами (например, дом Романовых в России), все же в дальнейшем монарх приобретает власть по наследству, по принципу крови, а ответственность за свои дела несет разве лишь "перед единым небесным царем", как об этом говорилось в российской "Утвержденной грамоте" 1613 года.
Монархом может быть князь, царь, султан, шах, шейх, герцог, король или император, но от этого форма правления не меняется. В руках правителя сосредоточена верховная власть, он издает законы и придает законную силу другим нормативным актам, возглавляет исполнительную власть и вооруженные силы, единолично представляет свое государство на международной арене, от его имени отправляется правосудие.
Для этой формы, следовательно, характерны: единоличный правитель, наделенный верховной властью пожизненно, наследственность перехода власти по принципу крови; осуществление власти по личному усмотрению, не связанному с какой-либо юридической ответственностью за предпринимаемые решения, действия и "дела". Эти признаки фактически присущи всем монархическим государствам, начиная с Нового времени, когда стали четко вырисовываться очертания их разновидностей.
Различаются абсолютная и ограниченная монархии. Абсолютная монархия, при которой власть правителя ничем не ограничена, в ХУ-ХУ1 в.в. существовала в Англии, Франции, Пруссии и некоторых других странах, ныне встречаются на арабском Востоке. При ограниченной монархии власть осуществляется при участии других государственных структур, независимых от монарха. Эта разновидность в прошлом выражалась в сословно-представительных монархиях (Англия, Франция), ныне распространена как конституционная монархия, которая, в свою очередь, подразделяется на представительную (дуалистическую) и парламентарную.
В дуалистических монархиях наряду с монархом, имеющим подчиненный ему аппарат исполнительной власти в центре и на местах, существуют какие-либо представительные учреждения. Власть фактически разделена между правительством, формируемым монархом, и представительным органом.
В парламентарных монархиях законодательная власть находится в руках парламента, избираемого населением. Ему же подотчетно правительство, формируемое из представителей партии, одержавшей победу на очередных выборах. Лидер партии, обладающий наибольшим числом депутатских мест в парламенте, становится главой правительства. Монарх, хотя и считается главой государства, но его власть весьма ограничена. Назначаемые им министры зависят от вотума доверия парламента, его повеления наделяются юридической силой только при условии подтверждения их подписью соответствующего министра. Правом вето на решения парламента или роспуска последнего он может пользоваться строго в случаях, указанных в законе. На таких началах функционируют нынешние парламентарные монархии в Англии, Бельгии, Испании, Норвегии, Швеции, Японии и некоторых других странах.
Республика - это форма правления, при которой верховная власть осуществляется выборными органами и лицами, избираемыми на определенный срок. В республиках государственная власть не переходит по наследству, она "вручается" избирателями, осуществляется с учетом их взглядов и интересов. Существует взаимная ответственность власти и граждан, предусмотренная законом.
Республиканская форма правления сформировалась еще в Афинском государстве. В далеком прошлом она существовала как Афинская демократическая республика (У-У1 в.в. до н.э.), Спартанская и Римская аристократические республики (У-11 в.в. до н.э.) и феодальные республики в лице крупных вольных городов, где выбирались свои органы власти, издавались собственные законы, отправлялось правосудие (например, Флоренция, Венеция и Генуя в Италии).
В последние столетия укоренились две разновидности республик - парламентарная и президентская республики.
В парламентарной республике ведущая роль в осуществлении государственной власти принадлежит парламенту, наделенному широкими законодательными и контрольными функциями. Правительство формируется парламентским путем из числа депутатов от партий, которые располагают большинством голосов в парламенте. Оно осуществляет исполнительную власть, несет ответственность перед парламентом, нуждается в его доверии и в случае утраты такого доверия либо уходит в отставку, либо через главу государства добивается роспуска парламента и назначения досрочных парламентских выборов.
При этой разновидности республики глава государства избирается парламентом или образуемой им специальной коллегией: исключение есть в Австрии, где его избирает население страны. В ряде государств (Германия, Италия и др.) он считается президентом, однако от этого парламентарная форма правления не меняется. Такой президент не возглавляет исполнительную власть, не назначает по своему усмотрению членов правительства и не контролирует его работу. Он обнародует законы, издает некоторые декреты, может при наличии указанных в законе условий распустить парламент, считается главнокомандующим вооруженными силами, но, тем не менее, его полномочия весьма ограничены.
Президентская республика, в отличие от парламентарной, позволяет сосредоточить в руках президента более широкие полномочия. В ней президент избирается внепарламентским путем (населением, коллегией выборщиков). Он либо является одновременно главой государства и главой правительства (например, в США), либо, будучи главой государства, по своему усмотрению назначает главу правительства и непосредственно участвует в формировании всего кабинета министров (Франция, Индия). В любом случае он подписывает законы, принимаемые парламентом, вправе председательствовать на заседаниях правительства, контролирует его деятельность, считается главнокомандующим вооруженными силами и осуществляет ряд других важных полномочий. Президент ответственен перед населением страны, однако парламентом может быть отрешен от должности, если для этого есть достаточное конституционное основание.
Отметим, что в последние десятилетия парламентская республика, президентская республика и конституционная монархия, ставшие классическими формами правления, кое-где вытесняются смешенными, "гибридными" или просто извращенными формами. Ныне можно столкнуться с "республиканской монархией" или, напротив, с "монархической республикой". В смешанных формах по-разному сочетаются признаки парламентаризма, президентуры и конституционной монархии. Некоторые республики провозглашают себя парламентско-президентскими или президентско-парламентскими в зависимости от того, в чьих руках больше сосредоточены властные полномочия. В литературе доктрины "зрелого", "монистического" и "дуалистического" парламентаризма дополнились концепцией "рационализированного" парламентаризма.
Ныне в России, как об этом будет подробнее сказано ниже, а равно в некоторых республиках в ее составе, закреплена сильная и жесткая, "гибридная" президентура. Она подчас объясняется как "историческим опытом антипарламентаризма", так и соображениями установления в стране гражданского мира и согласия. Однако есть достаточное основание и для того, чтобы усмотреть в ней явные отпечатки строго-централизованной партийной власти в недавнем нашем прошлом, перенесенной ныне на президентуру.
В принципе в российской истории преобладала монархическая форма правления. Удельные князья, цари русского централизованного государства, а затем императоры российской империи олицетворяли абсолютную, неограниченную монархию. Хотя были попытки превращения ее в ограниченную монархию (Земский собор в ХУ1-ХУ11 в.в., Государственная Дума в период революций 1905-1917 г.г.), но они не завершились успехом.
Республиканская форма правления впервые в России возникла в виде вольных городов (Новгород, Псков), в которых основные вопросы внутренней и внешней политики решало городское вече, т.е. общее собрание всех горожан. Хотя работа вече контролировалась боярским советом, куда входили "владыка", княжеский наместник, посадские и некоторые другие "господа", все же общая структура организации власти в таких вольных городах, по сути, являлась республиканской формой.
Октябрьский переворот 1917 года сопровождался утверждением в России советской власти, представляющей собой новую разновидность республиканской формы правления. Декларировалась власть Советов снизу доверху, т.е. начиная с рабочих поселков (сел, деревень) и кончая центром, что уже само по себе не оставляло места самоуправлению населения даже в низовых звеньях общества. По сути, эта власть носила декоративный характер, поскольку она с самого начала была приспособлена к партийному диктату. Советы всех уровней считались "винтиком" в системе диктатуры пролетариата, ординарным элементом политической системы, в которой руководящая и направляющая роль отводилась партии. Это закреплялось во всех советских конституциях. В Конституции СССР 1977 года, например, говорилось, что "руководящей и направляющей силой общества, ядром его политической системы, государственных организаций является Коммунистическая партия" (ст.6). Такая же норма содержалась в конституциях всех советских республик.
По Конституции РФ 1993 года Россия стала президентской республикой. Президент избирается гражданами сроком на четыре года, является главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики, назначает с согласия Государственной Думы главу Правительства, принимает решение об отставке Правительства, назначает по предложению главы Правительства его заместителей и министров, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил, назначает выборы Государственной Думы и референдумы, распускает Государственную Думу по определенным основаниям, вносит законопроекты, подписывает и обнародует законы, осуществляет руководство внешней политикой и т.д. (ст. ст. 80-90 Конституции РФ).
Парламент двухпалатный, состоит из Совета Федерации, куда входят представители субъектов федерации, и из Государственной Думы, избираемой сроком на четыре года. Это - законодательный орган, но лишенный контрольных функций по отношению к исполнительной власти. Законодательный процесс крайне осложнен: законы сначала принимаются Государственной Думой, затем рассматриваются в Совете Федерации, после чего направляются Президенту, который либо подписывает и обнародует их, либо отклоняет. В последнем случае закон возвращается на повторное рассмотрение, в ходе которого президентское вето может быть преодолено только при условии, если закон будет вновь одобрен в прежней редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы (ст.107 Конституции РФ).
Правительство работает под контролем Президента, его полномочия ограничены: наиболее важные ведомства выведены из сферы его влияния, остальные занимаются претворением в жизнь политики, указов и распоряжений Президента. Перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия. Вопрос о его отставке окончательно решается при всех условиях только Президентом (ст.ст.114-117 Конституции РФ).
Нетрудно заметить, что такая организация власти в рамках республиканской формы правления архаична. Она во многом сохраняет на себе отпечаток прежней, советской формы, однако с той существенной разницей, что реальная власть сосредоточивается не в партийных органах под предводительством генерального секретаря, а в президентских структурах во главе с Президентом.
8.3. Форма государственного устройства. Ее разновидности
В нашем понимании форма государственного устройства - это национально-территориальное и административно-территориальное строение публичной власти, способы взаимоотношений составных частей государства, а равно способы межгосударственного единения. Она зависит, главным образом, от двух факторов. Во-первых, от того, из каких административно-территориальных и национально-территориальных образований состоит государство, каково положение этих образований и в каких взаимоотношениях они между собой и с центральными органами власти. Во-вторых, от того, находится ли данное государство в определенном единении с другими государствами.
С учетом этих факторов традиционно различали унитарные государства, федерации и конфедерации, а на заре ХХ века, кроме того, инкорпорарации и сюзеренитеты[195]. В современной юридической литературе в основном стали выделять унитарные государства и федерации[196]. Это представляется совершенно оправданным. Инкорпорация имеет место при полном поглощении одного государства другим, сюзеренитет - при вассальном подчинении вассального государства сюзеренным, конфедерация - при таком союзе, когда не создается единое государство, о форме устройства которого следовало бы говорить. Конфедерация - это не форма устройства какого-либо государства, а одна из форм единения государств без вхождения в состав какого-либо единого для них государства, существующая в одном ряду с содружеством независимых государств. Точнее она подпадает под более широкое понятие "формы государственного единения", нежели под форму государственного устройства.
Унитарным является единое (цельное) государство, состоящее из административно-территориальных и национально-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти. Такое государство неделимо: его составные части (департаменты, области, края, губернии, графства, округа и др.) являются исключительно административно-территориальными или национально-территориальными образованьями, не обладают ни суверенитетом, ни другими признаками самостоятельного государства.
Унитарное государство может быть централизованным или децентрализованным, т.е. допускающим значительную самостоятельность тех или иных составных частей. В его составе возможна автономия, означающая наделение соответствующей части государства более широкими правами. Такие автономии - это, например, Уйгурский автономный район в Китае, Баян-Ульгейский аймак в Монголии, Южный регион в Судане, Абхазская республика в Грузии, Каракалпакская республика в Узбекистане. Но такие автономные образования, по сути, не являются государствами, остаются своеобразными территориальными единицами в составе единого, унитарного государства.
Это наиболее простая, экономичная и распространенная форма государственного устройства, существующая в Англии, Бельгии, Италии, Испании, Китае, Финляндии, Японии и во многих других странах современного мира.
Федерация есть союз двух и более государств, объединяющий их в союзное государство. Она представляет собой наиболее прочную форму глубокого единения нескольких государств с образованием нового, союзного государства, призванного осуществлять общие, делегированные ему участниками союза полномочия. Такое единение происходит добровольно, чаще всего в многонациональных странах с тем, чтобы, с одной стороны, сохранить национальную государственность своих народов, с другой, - объединить их ресурсы и усилия для совместной внутренней и внешней деятельности.
Ныне девятая часть государств мира (21 государство), охватывающих около трети населения на Земле, устроены как федерации, каждая из которых имеет те или иные особенности. В литературе возник даже вопрос о том, не следует ли вместо рассмотрения федерации в обобщенном виде заняться изучением отдельных - американской, югославской, российской - федераций. Отвечая на него, одни настаивают на разработке общего понятия федерации, другие - на анализе особенностей разных федераций, третьи - на сочетании того и другого[197]. Общая теория права, по-видимому, должна выработать обобщенное понятие федерации, учитывающее то общее и наиболее существенное, что характерно всем действительно федеративным государствам.
Полагаем, что в классическом варианте любая федерация - сложное государство, в котором внутри союзного государства функционируют государства - члены федерации. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная, судебная и контрольно-надзорная власть осуществляется федеральными органами. Пределы полномочий последних определяются в федеративном договоре между государствами, вступившими в федеративный союз. Иначе говоря, в федерации не союзное государство наделяет субъектов федерации теми или иными полномочиями, а, наоборот, субъекты федерации делегируют ему часть своих полномочий.
Территория федеративного государства состоит: а) из территорий субъектов федерации; б) из федеральной территории, принадлежащей исключительно союзному государству. На федеральную территорию (например, федеральный округ в США) распространяется юрисдикция только союзного государства.
Субъекты федерации, известные под разными названиями (штаты в США и Бразилии, земли в Германии, провинции в Аргентине, провинции и княжества в Пакистане и т.д.), сохраняют свою территорию и самостоятельность. На их территориях федеральные органы строго ограничены юрисдикцией, делегированной по федеративному договору и Конституцией. Во всем остальном законодательная, исполнительная, судебная и иная власть принадлежит самому субъекту федерации, осуществляется ее собственными органами. В США, к примеру, каждый штат имеет обширное гражданское, налоговое, земельное, уголовное и иное законодательство, свою судебную систему, свои силовые структуры. По Конституции Соединенных Штатов Бразилии каждый штат имеет свою конституцию, сохраняет за собой все полномочия, которые не переданы союзу (ст.ст.8,18-19).
Как сложное государство, федерация предполагает функционирование законодательных, исполнительных, судебных и контрольно-надзорных учреждений на нескольких уровнях - на союзном, республиканском (земельном, провинциальном и др.), на административно-территориальном. Это требует не только согласованности их усилий, но и значительных дополнительных затрат. Тем не менее, ныне федеративными являются государства крупных стран, таких, как Аргентина, Бразилия, Германия, Пакистан, Северная Америка и т.д. Всем им свойственны отмеченные выше общие признаки федерации. Их особенности же изучаются историко-правовыми и отраслевыми юридическими науками.
Попутно отметим, что под конфедерацией понимается форма государственного единения двух и более государств, которые объединяются для совместного обеспечения некоторых общих интересов без создания нового союзного государства. Эта форма единения отличается от федерации тем, что: во-первых, не предполагает создания союзного государства и, стало быть, не отражается на суверенитете объединяющихся государств; во вторых, союз достигается для достижения определенных, ограниченных целей в ту или иную историческую эпоху и, следовательно, носит временный характер; в третьих, все участники союза остаются полнокровными субъектами международных отношений. И некорректно считать ее формой устройства не существующего государства, тем более что члены конфедерации имеют собственные формы устройства, среди которых могут быть и унитарные, федеративные.
Конфедерация не имеет единого законодательства, единой армии, единой налоговой системы, единого бюджета, а равно собственной территории, находящейся в ее исключительной юрисдикции. Ее члены на своих территориях осуществляют власть самостоятельно: имеют свое гражданство, национальное законодательство, собственные налоговую и банковскую систему. Акты, принимаемые на конфедеративном уровне, нуждаются в одобрении высшими органами власти членов конфедерации. Вооруженные силы конфедерации состоят из воинских контингентов, направляемых ее членами в распоряжение объединенного командования.
Возможно создание конфедеративных органов по внешнеполитическим, оборонным и иным общим делам, призванных координировать усилия объединившихся государств в соответствующих областях. Конфедеративные органы могут выполнять функции по единению денежных систем, таможенных правил и кредитной политики. На эти цели создается специальный общеконфедеративный бюджет.
Как показывает история, конфедерации недолговечны. Они либо по достижении общих целей распадаются, как это случилось с Австро-венгерским союзом в 1867-1918 г.г., либо превращаются в федерацию, как это произошло в Северной Америке (США) и ныне происходит в Швейцарии.
Кроме конфедерации, мировой цивилизации известны иные формы государственного единения - различные содружества, региональные союзы и т.д. Давно существует Британское содружество, образовавшееся при распаде Британской империи. На базе осколков бывшего Советского Союза несколько лет тому назад возникло СНГ. Функционирует Европейский Союз, объединяющий европейские государства во всевозрастающем количестве. Подписан союзный договор между Россией и Белоруссией. Все это имеет несомненное историческое и практическое значение.
Что касается формы государственного устройства в России, то она прошло довольно тернистый путь. До октябрьского переворота 1917 года в России неизменно была унитарная форма государственного устройства. Удельные княжества, централизованное русское государство и российская империя - это унитарные государства, существовавшие в России на протяжении многих веков. Они не вступали в федеративные или конфедеративные отношения с какими-либо другими государствами. С их стороны не наблюдались и стремления пользоваться иными формами государственного единения, если не считать некоторые сугубо военные союзы с теми или иными странами.
Идею федерации в России на свое вооружение впервые взяли большевики осенью 1919 года, выступавшие до этого в принципе за унитарное, единое и целостное государство. Когда после февральской буржуазно-демократической революции на территории бывшей царской империи образовалось множество различных государств, большевики увидели в федерализме средство, путь к объединению. Из-за развернувшегося движения народов бывшей империи за создание (возрождение) своей национальной государственности они начали выступать сначала о возможности, а потом о необходимости в стране федеративного устройства государства. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 12 (25) января 1918 года третьим Всероссийским съездом Советов в качестве своеобразного учредительного документа, провозглашалось: "Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик". В дальнейшем взгляды большевиков неоднократно менялись, но, в конечном счете, была выработана доселе неизвестная конструкция "двухэтажной" федерации - внизу Российская Федерация с автономными республиками, областями и округами, наверху - союзное государство, куда входила эта федерация наряду с другими союзными республиками. Однако все это носило в большей степени декоративный характер. Благодаря единому партийному руководству, подчинению советской власти партийному диктату в центре и на местах, так называемому демократическому централизму и некоторым другим тогдашним реалиям, фактически в стране функционировало унитарное государство, напоминающее во многом Российскую империю.
По Конституции РФ 1993 года Россия вновь объявляется федеративным государством, состоящим из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов федерации (ст.ст.1,5). Но это - опять новая, не изведанная в мировой практике конструкция, рассчитанная неизвестно на что - не то на низведение национальных республик, объявивших себя суверенными государствами, до уровня обыденных административно-территориальных единиц, не то на возведение областей, краев, некоторых городов России в ранг государств. Эта неопределенность не только не исчезает, а, напротив, усиливается, когда в Конституции все указанные выше субъекты федерации объявляются равноправными между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами власти, подчеркивая, что такое федеративное устройство основывается на территориальной и государственной целостности, на единстве системы государственной власти (ст. ст. 4-5). При разграничении предметов ведения за субъектами федерации вся полнота государственной власти оставляется только по вопросам, не имеющим решающего значения ни в экономике, ни во внутренней и внешней политике, ни во многих других сферах жизни.
И не случайно многими высказывается мнение, что Россия пока не перешла на подлинно федеративные начала своего государственного устройства. Ныне оно находит подтверждение в создании неких "округов" над субъектами федерации, в регулировании налоговых и бюджетных отношений, в решении кадровых вопросов, в «губернизации» и т.д.
В печати нередко отмечается приверженность высших структур власти федеративному устройству России. Это обстоятельство подчеркивается и в послании Президента РФ от 16 февраля 1995 года Федеральному Собранию РФ. Однако реальные дела свидетельствуют о другом. Так, в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года предусматривалось, что «он становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации» (ст.8), однако в действительности этого не произошло. В Протоколе к Федеративному договору от 30 марта 1992 года отмечается согласие на "предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации" республикам, но эта договоренность тоже осталась невыполненной. По Федеративному договору предметы ведения и полномочия разных групп субъектов Федерации определены неодинаково, а Конституция РФ отказалась и от этого подхода. В Федеративном договоре речь идет о "суверенных республиках в составе Российской Федерации», тогда как в Конституции РФ ничего подобного не содержится. По Федеративному договору "земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственность) народов, проживающих на территории соответствующих республик" (ст.3), в то время как Конституция РФ отказалась от подтверждения этого фундаментального положения, а Водный и Лесной кодексы РФ объявили водные объекты государственной (ст.34), а лесной фонд - федеральной (ст.19) собственностью. По Федеративному договору республики (государства) в составе Российской Федерации передают (относят) в ведение федеральных органов определенные полномочия, а в послании Президента РФ от 16 февраля 1995 года утверждается обратное, когда говорится: "Мы пошли на значительное расширение прав республик, краев, областей и автономий". Перечень таких фактов, свидетельствующих об истинных помыслах нынешней федеральной власти, можно продолжить без особого труда. Они, скорее, являются подтверждением тенденций не к федерализму, а к унитаризму.
В печати нередко федерализм связывается с децентрализацией государственной власти. Между тем унитаризм не требует обязательного сосредоточения власти в центре; в демократическом обществе он не только не исключает, а напротив, предполагает наличие широких полномочий административно-территориальных образований, развитие местного (муниципального) самоуправления, а равно функционирование культурно-национальной автономии для национальных меньшинств, т.е. всего того, чего в недемократических государствах не бывает даже при федеративном устройстве. Поэтому не следует смешивать разные проблемы, из которых одна относится к федерализму, другая - децентрализации власти, третья - к культурно-национальной автономии, четвертая - к местному самоуправлению в любом демократическом государстве, как в унитарном, так и в федеративном. Смешивание их может способствовать как раз тенденциям к отходу от федеративных начал и усилению унитаризма в России.
Не может не вызывать озабоченности утверждение, якобы предоставление субъектам федерации широкой самостоятельности, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти республик в составе России не решает проблему сохранения единства и целостности Российского государства, якобы нужна еще некая региональная политика, осуществляемая центром по крупным округам. На наш взгляд, такая региональная политика, если она предпринимается в рамках федеративного государства, должна быть направлена как раз на то, чтобы укреплять субъектов федерации, расширять их самостоятельность, развивать внутри каждой республики (области, края, федеральных городов, национальных автономий) местное самоуправление, всячески содействовать формированию культурно-национальной автономии на той или иной территории. Это - действительно путь к реальному федеративному переустройству российской государственности.
У народов страны глубоко укоренилось тяготение к гражданскому единству, понимание необходимости и преимуществ совместного бытия. Должны быть найдены адекватные формы сохранения государственного единения, обеспечивающие уважение к общепризнанному и неотчуждаемому праву каждого народа на самоопределение, конечно, без великодержавных и националистических притязаний.
8.4. Политико-правовой режим. Его разновидности
Еще одно измерение формы государства олицетворяется понятием политико-правового режима, призванного дополнять формы правления и государственного устройства, конкретизировать их реальные проявления в определенной плоскости.
Формы правления и государственного устройства сами по себе далеко не всегда показывают, насколько демократично то или иное государство: некоторые унитарные государства бывают демократичнее федеративных, монархические - республиканских и т.д. Для более полной характеристики формы государства важны и методы (приемы, способы) осуществления публичной власти, обеспеченность прав, свобод и законных интересов личности.
Для обозначения данной стороны формы государства в литературе нередко применяется термин "политический режим", под которым понимается совокупность способов осуществления государственной власти[198], или термин "государственный режим", имея в виду либо те же способы властвования[199], либо те или иные "особенности функционирования государственного механизма"[200]. Мы предпочитаем более емкое понятие "политико-правовой режим" с учетом того, что, во-первых, все государственное является частью политического, во-вторых, речь должна идти не только о способах осуществления публичной власти или об особенностях функционирования государственного механизма, а о значительно большем - о режиме и для всех других общественно-политических структур в сферах отношений, на которые оказывается юридическое воздействие.
Ведь все государственно-правовые явления, в конечном счете, носят политический, а многие из политических явлений - государственный, правовой характер. Кроме того, отношение властных структур к политическим процессам и уровень гарантированности прав, свобод и интересов личности настолько взаимосвязаны между собой, что каким-то образом отрывать их друг от друга невозможно.
Только что отмеченные обстоятельства учитываются, когда речь идет именно о политико-правовом режиме, подразумевая под ним методы (способы, приемы) осуществления публичной власти, отношение властных структур к основам жизнедеятельности общества, наделенность граждан и их объединений правами и свободами, уровень обеспечения таких прав и свобод, взаимная ответственность их обладателей и государственных структур. При таком подходе не только берутся в органическом единстве взаимосвязанные характеристики государства в политико-правовом срезе, но и открывается простор для учета оказывающих на эти характеристики факторов, в том числе экономических, исторических, политических, социальных и духовных. Тем самым создается возможность более полно отразить степень демократичности всей политико-правовой жизни общества, включая сюда деятельность государственных структур и их взаимоотношения с людьми, политическими партиями, общественными объединениями, общественно-политическими движениями, инициативами и т.д.
Политико-правовые режимы подразделяются, прежде всего, на демократические и недемократические. Демократические режимы бывают там, где публичная власть согласовывает и выражает интересы широких масс населения, стремится создать надежный правовой фундамент для развития общества, признает и обеспечивает права, свободы и законные интересы граждан и созданных ими организаций, берет на себя определенные обязанности так же, как возлагает их на других.
В древних аристократических республиках публичная власть выражала интересы "свободных" сословий (например, патриции и плебеи в Риме после реформ Сервия Туллия), опиралась на их поддержку, заботилась об их правах. свободах и имущественных интересах. В современных демократических государствах публичная власть не проводит юридически значимых различий между различными слоями населения, устанавливает для всех своих граждан одинаковый политико-правовой режим, защищает права и свободы каждой личности на своей территории, а в некоторых ситуациях - права и свободы людей даже на чужих территориях, если там они попираются в такой степени, что это приобретают негативное международно-правовое значение (к примеру, в Боснии, Чечне, Абхазии).
Демократические политико-правовые режимы сориентированы на плюрализм мнений, на свободу средств массовой информации, на защиту граждан от любых проявлений произвола и беззакония и на функционирование в стране реального механизма воздействия населения на властные структуры.
Недемократические политико-правовые режимы были и остаются в государствах, где власть сосредоточена в руках узкой социальной группы, ее органы формируются по назначению или путем сугубо формальных выборов, распределение между ними властных функций носит условный характер, власть опирается преимущественно на силовые структуры, личность подавляется, ее права, свободы и естественные интересы ущемляются, средства массовой информации, профсоюзы и многие общественно-политические образования огосударствляются, государство имеет примат над правом, его органы фактически связаны не столько с правовыми нормами, сколько с указаниями сверху.
Такие режимы могут существенно отличаться друг от друга. Авторитаризм, например, позволяет сосредоточивать власть, главным образом, в руках одного лица; элитаризм - возвышать над обществом клановую, "семейную", политическую, техническую или иную элиту; тоталитаризм - беспредельно вмешиваться в жизнедеятельность людей, регламентировать ее даже в частностях; охлократизм - перехватить власть на некоторое время митингующей, восставшей толпой; расизм - возвести в публичный ранг деление рас на высшие и низшие; фашизм - использовать открыто шовинистические, "национал-социалистические" идеи для оправдания тирании.
Однако все это - разновидности недемократического политико-правового режима с теми или иными особенностями, подавляющего личность, ограничивающего возможности граждан и их объединений участвовать в формировании властных структур и реально воздействовать на их деятельность.
В монархической России политико-правовой режим не отличался демократичностью: власть была сосредоточена в руках правителей, подавляющее большинство населения не участвовало в ее формировании и осуществлении. Сословно-представительные и представительные учреждения, фигурировавшие в некоторые периоды исторического прошлого страны, не меняли природы власти.
Советская власть на словах принадлежала трудящимся массам, на деле - партийной элите. Формально проводились регулярные выборы, но всегда таким образом, что у избирателей фактического выбора не было. Хотя провозглашалась свобода слова, вся идеология была монополизирована партией, инакомыслие жестоко преследовалось. Несмотря на конституционное декларирование прав и свобод граждан, интересы личности повсюду ущемлялись. Партийная номенклатура не была связана действующим правом, могла решать те или иные вопросы "по целесообразности", вопреки закону. Пределы ее вмешательства в жизнь людей не ограничивались. Экономическая свобода, необходимая для материального благополучия, по сути, отрицалась. Политико-правовой режим в целом носил авторитарный и тоталитарный характер.
Конституция РФ 1993 года во многом открывает возможность для утверждения в стране демократического политико-правового режима. Личность наделяется широкими правами и свободами, в том числе естественными, неотчуждаемыми. Человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью, на государство возлагается обязанность их признания, соблюдения и защиты. Провозглашается идеологическое и политическое многообразие. Оно подкрепляется частной собственностью, простором для каждого использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной экономической деятельности, не запрещенной законом. Вводится местное самоуправление, не подчиненное органам государственной власти. Усиливается судебная защита прав, свобод и законных интересов граждан и других участников общественных отношений (ст.ст.2,3,12, 17-66 Конституции РФ). Все это позволяет считать новый конституционный строй в России демократическим.
Вместе с тем, однако, нельзя пройти мимо как существенных изъянов в самом этом строе, о котором говорилось выше, так и явно неудовлетворительного состояния претворения в жизнь всего провозглашенного. Россия в очередной раз оказалась на развилке дорог, одна из которых ведет к истинно демократическому политико-правовому режиму, другая - к обыкновенному, но не менее изощренному авторитаризму. Долг каждого, кто заинтересован в цивилизованном будущем России, - на деле содействовать всячески утверждению демократического политико-правового режима в подлинном его значении.
8.1. Понятие и Слагаемые формы государства
Каждое государство, как особая политическая организация, все свои содержательные признаки проявляет в той или иной форме. На это обращали внимание еще с древних времен. У Платона и Аристотеля сама идея государства воплощена в определенные формы. Кант относился к форме государства как к способу упорядочения государственности, единения ее слагаемых. Римские юристы считали, что только форма дает бытие "вещи".
Иначе и быть не может. Содержание любого феномена непременно "формировано", существует и проявляется вовне обязательно в какой-то форме. Государство не составляет отсюда исключение. Оно необходимо имеет ту или иную форму, без изучения которой не представляется возможным понять его природу, назначение и роль в обществе.
Под формой государства понимаются типичные проявления структуры, устройства государственной власти, способы ее организации и осуществления. Вряд ли можно согласится, когда она сводится к способу организации государственной власти[192] или, наоборот, дополняется еще одним слагаемым – «политической динамикой» (Ф.М. Бурлацкий). Представляется недостаточно оправданной и попытка различать форму государства в широком и узком смыслах, имея в виду в первом случае - образ правления и государственного устройства, во втором – только форму правления (А.И. Денисов). Все же формой государства охватываются способы образования и функционирования высших органов данного государства, способы строения его частей и взаимоотношений между ними, а равно способы (приемы и методы) наделения граждан юридическими возможностями, организации их взаимоотношений между собой и с государственной властью. Эти моменты справедливо оттеняются в ряде изданий[193].
Соответственно считается, что форма государства носит многоплановый характер, проявляется в разных плоскостях, имеет несколько измерений. В специальной литературе господствует мнение, что она складывается из формы правления, формы государственного устройства и из политико-правового режима. Именно в таком многообразии ею охватываются порядок образования и организации высших органов государственной власти, способы территориального устройства государства и взаимосвязей его составных частей, степень самостоятельности этих частей, характер участия населения в формировании и деятельности государственных органов, методы и реальные процессы осуществления всей государственной власти в стране.
Форма государства выступает в первую очередь как выражение его сущности и содержания. Но на нее влияют и многие другие факторы, такие, как национальный состав населения, национальные традиции, религиозные и иные идеологические ориентиры, место расположения территории, взаимоотношения с соседями, конкретно-исторические события и т.д.
Рассмотрим подробнее все три проявления (измерения) формы государства.
8.2. Форма правления: понятие, разновидности и особенности в России
Форма правления - это способы организации высших органов государственной власти, распределения между ними властных полномочий и привлечения граждан в их осуществление. Она показывает, как создаются высшие органы государства, каково их устройство, какой принцип лежит в основе взаимоотношений между ними, какими полномочиями они наделяются и каким образом население участвует в их работе.
При выделении разновидностей форм правления за основу берутся, прежде всего, статус главы государства и наличие коллегиального законодательного органа, избираемого населением. Как раз в зависимости от того, кто и благодаря чему считается главой государства и "делит" ли он верховную власть с коллегиальным выборным органом, различаются две разновидности формы правления - монархии и республики. Соответственно, принято говорить о монархических и республиканских государствах, имея в виду, что в первых из них правление имеет монархическую, во вторых - республиканскую формы.
Термин "монархия" греческого происхождения (monarchia -единовластие, самодержавие), термин "республика" - латинского (respublica - общественное дело, государство). Это - лишнее доказательство существования государства в этих формах с древних времен.
Монархическую форму имеет государство, в котором верховная власть принадлежит одному лицу и переходит, как правило, по наследству. Это лицо - источник и носитель власти[194]. Оно считается главой государства, пользуется верховной властью по своему усмотрению, без деления ее с каким-либо выборным законодательным органом и по праву, которое не делегировано ему ни населением, ни легитимными политическими структурами страны. Хотя истории известны отдельные случаи, когда начало той или иной монархической династии связано с выборами (например, дом Романовых в России), все же в дальнейшем монарх приобретает власть по наследству, по принципу крови, а ответственность за свои дела несет разве лишь "перед единым небесным царем", как об этом говорилось в российской "Утвержденной грамоте" 1613 года.
Монархом может быть князь, царь, султан, шах, шейх, герцог, король или император, но от этого форма правления не меняется. В руках правителя сосредоточена верховная власть, он издает законы и придает законную силу другим нормативным актам, возглавляет исполнительную власть и вооруженные силы, единолично представляет свое государство на международной арене, от его имени отправляется правосудие.
Для этой формы, следовательно, характерны: единоличный правитель, наделенный верховной властью пожизненно, наследственность перехода власти по принципу крови; осуществление власти по личному усмотрению, не связанному с какой-либо юридической ответственностью за предпринимаемые решения, действия и "дела". Эти признаки фактически присущи всем монархическим государствам, начиная с Нового времени, когда стали четко вырисовываться очертания их разновидностей.
Различаются абсолютная и ограниченная монархии. Абсолютная монархия, при которой власть правителя ничем не ограничена, в ХУ-ХУ1 в.в. существовала в Англии, Франции, Пруссии и некоторых других странах, ныне встречаются на арабском Востоке. При ограниченной монархии власть осуществляется при участии других государственных структур, независимых от монарха. Эта разновидность в прошлом выражалась в сословно-представительных монархиях (Англия, Франция), ныне распространена как конституционная монархия, которая, в свою очередь, подразделяется на представительную (дуалистическую) и парламентарную.
В дуалистических монархиях наряду с монархом, имеющим подчиненный ему аппарат исполнительной власти в центре и на местах, существуют какие-либо представительные учреждения. Власть фактически разделена между правительством, формируемым монархом, и представительным органом.
В парламентарных монархиях законодательная власть находится в руках парламента, избираемого населением. Ему же подотчетно правительство, формируемое из представителей партии, одержавшей победу на очередных выборах. Лидер партии, обладающий наибольшим числом депутатских мест в парламенте, становится главой правительства. Монарх, хотя и считается главой государства, но его власть весьма ограничена. Назначаемые им министры зависят от вотума доверия парламента, его повеления наделяются юридической силой только при условии подтверждения их подписью соответствующего министра. Правом вето на решения парламента или роспуска последнего он может пользоваться строго в случаях, указанных в законе. На таких началах функционируют нынешние парламентарные монархии в Англии, Бельгии, Испании, Норвегии, Швеции, Японии и некоторых других странах.
Республика - это форма правления, при которой верховная власть осуществляется выборными органами и лицами, избираемыми на определенный срок. В республиках государственная власть не переходит по наследству, она "вручается" избирателями, осуществляется с учетом их взглядов и интересов. Существует взаимная ответственность власти и граждан, предусмотренная законом.
Республиканская форма правления сформировалась еще в Афинском государстве. В далеком прошлом она существовала как Афинская демократическая республика (У-У1 в.в. до н.э.), Спартанская и Римская аристократические республики (У-11 в.в. до н.э.) и феодальные республики в лице крупных вольных городов, где выбирались свои органы власти, издавались собственные законы, отправлялось правосудие (например, Флоренция, Венеция и Генуя в Италии).
В последние столетия укоренились две разновидности республик - парламентарная и президентская республики.
В парламентарной республике ведущая роль в осуществлении государственной власти принадлежит парламенту, наделенному широкими законодательными и контрольными функциями. Правительство формируется парламентским путем из числа депутатов от партий, которые располагают большинством голосов в парламенте. Оно осуществляет исполнительную власть, несет ответственность перед парламентом, нуждается в его доверии и в случае утраты такого доверия либо уходит в отставку, либо через главу государства добивается роспуска парламента и назначения досрочных парламентских выборов.
При этой разновидности республики глава государства избирается парламентом или образуемой им специальной коллегией: исключение есть в Австрии, где его избирает население страны. В ряде государств (Германия, Италия и др.) он считается президентом, однако от этого парламентарная форма правления не меняется. Такой президент не возглавляет исполнительную власть, не назначает по своему усмотрению членов правительства и не контролирует его работу. Он обнародует законы, издает некоторые декреты, может при наличии указанных в законе условий распустить парламент, считается главнокомандующим вооруженными силами, но, тем не менее, его полномочия весьма ограничены.
Президентская республика, в отличие от парламентарной, позволяет сосредоточить в руках президента более широкие полномочия. В ней президент избирается внепарламентским путем (населением, коллегией выборщиков). Он либо является одновременно главой государства и главой правительства (например, в США), либо, будучи главой государства, по своему усмотрению назначает главу правительства и непосредственно участвует в формировании всего кабинета министров (Франция, Индия). В любом случае он подписывает законы, принимаемые парламентом, вправе председательствовать на заседаниях правительства, контролирует его деятельность, считается главнокомандующим вооруженными силами и осуществляет ряд других важных полномочий. Президент ответственен перед населением страны, однако парламентом может быть отрешен от должности, если для этого есть достаточное конституционное основание.
Отметим, что в последние десятилетия парламентская республика, президентская республика и конституционная монархия, ставшие классическими формами правления, кое-где вытесняются смешенными, "гибридными" или просто извращенными формами. Ныне можно столкнуться с "республиканской монархией" или, напротив, с "монархической республикой". В смешанных формах по-разному сочетаются признаки парламентаризма, президентуры и конституционной монархии. Некоторые республики провозглашают себя парламентско-президентскими или президентско-парламентскими в зависимости от того, в чьих руках больше сосредоточены властные полномочия. В литературе доктрины "зрелого", "монистического" и "дуалистического" парламентаризма дополнились концепцией "рационализированного" парламентаризма.
Ныне в России, как об этом будет подробнее сказано ниже, а равно в некоторых республиках в ее составе, закреплена сильная и жесткая, "гибридная" президентура. Она подчас объясняется как "историческим опытом антипарламентаризма", так и соображениями установления в стране гражданского мира и согласия. Однако есть достаточное основание и для того, чтобы усмотреть в ней явные отпечатки строго-централизованной партийной власти в недавнем нашем прошлом, перенесенной ныне на президентуру.
В принципе в российской истории преобладала монархическая форма правления. Удельные князья, цари русского централизованного государства, а затем императоры российской империи олицетворяли абсолютную, неограниченную монархию. Хотя были попытки превращения ее в ограниченную монархию (Земский собор в ХУ1-ХУ11 в.в., Государственная Дума в период революций 1905-1917 г.г.), но они не завершились успехом.
Республиканская форма правления впервые в России возникла в виде вольных городов (Новгород, Псков), в которых основные вопросы внутренней и внешней политики решало городское вече, т.е. общее собрание всех горожан. Хотя работа вече контролировалась боярским советом, куда входили "владыка", княжеский наместник, посадские и некоторые другие "господа", все же общая структура организации власти в таких вольных городах, по сути, являлась республиканской формой.
Октябрьский переворот 1917 года сопровождался утверждением в России советской власти, представляющей собой новую разновидность республиканской формы правления. Декларировалась власть Советов снизу доверху, т.е. начиная с рабочих поселков (сел, деревень) и кончая центром, что уже само по себе не оставляло места самоуправлению населения даже в низовых звеньях общества. По сути, эта власть носила декоративный характер, поскольку она с самого начала была приспособлена к партийному диктату. Советы всех уровней считались "винтиком" в системе диктатуры пролетариата, ординарным элементом политической системы, в которой руководящая и направляющая роль отводилась партии. Это закреплялось во всех советских конституциях. В Конституции СССР 1977 года, например, говорилось, что "руководящей и направляющей силой общества, ядром его политической системы, государственных организаций является Коммунистическая партия" (ст.6). Такая же норма содержалась в конституциях всех советских республик.
По Конституции РФ 1993 года Россия стала президентской республикой. Президент избирается гражданами сроком на четыре года, является главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики, назначает с согласия Государственной Думы главу Правительства, принимает решение об отставке Правительства, назначает по предложению главы Правительства его заместителей и министров, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил, назначает выборы Государственной Думы и референдумы, распускает Государственную Думу по определенным основаниям, вносит законопроекты, подписывает и обнародует законы, осуществляет руководство внешней политикой и т.д. (ст. ст. 80-90 Конституции РФ).
Парламент двухпалатный, состоит из Совета Федерации, куда входят представители субъектов федерации, и из Государственной Думы, избираемой сроком на четыре года. Это - законодательный орган, но лишенный контрольных функций по отношению к исполнительной власти. Законодательный процесс крайне осложнен: законы сначала принимаются Государственной Думой, затем рассматриваются в Совете Федерации, после чего направляются Президенту, который либо подписывает и обнародует их, либо отклоняет. В последнем случае закон возвращается на повторное рассмотрение, в ходе которого президентское вето может быть преодолено только при условии, если закон будет вновь одобрен в прежней редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы (ст.107 Конституции РФ).
Правительство работает под контролем Президента, его полномочия ограничены: наиболее важные ведомства выведены из сферы его влияния, остальные занимаются претворением в жизнь политики, указов и распоряжений Президента. Перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия. Вопрос о его отставке окончательно решается при всех условиях только Президентом (ст.ст.114-117 Конституции РФ).
Нетрудно заметить, что такая организация власти в рамках республиканской формы правления архаична. Она во многом сохраняет на себе отпечаток прежней, советской формы, однако с той существенной разницей, что реальная власть сосредоточивается не в партийных органах под предводительством генерального секретаря, а в президентских структурах во главе с Президентом.
8.3. Форма государственного устройства. Ее разновидности
В нашем понимании форма государственного устройства - это национально-территориальное и административно-территориальное строение публичной власти, способы взаимоотношений составных частей государства, а равно способы межгосударственного единения. Она зависит, главным образом, от двух факторов. Во-первых, от того, из каких административно-территориальных и национально-территориальных образований состоит государство, каково положение этих образований и в каких взаимоотношениях они между собой и с центральными органами власти. Во-вторых, от того, находится ли данное государство в определенном единении с другими государствами.
С учетом этих факторов традиционно различали унитарные государства, федерации и конфедерации, а на заре ХХ века, кроме того, инкорпорарации и сюзеренитеты[195]. В современной юридической литературе в основном стали выделять унитарные государства и федерации[196]. Это представляется совершенно оправданным. Инкорпорация имеет место при полном поглощении одного государства другим, сюзеренитет - при вассальном подчинении вассального государства сюзеренным, конфедерация - при таком союзе, когда не создается единое государство, о форме устройства которого следовало бы говорить. Конфедерация - это не форма устройства какого-либо государства, а одна из форм единения государств без вхождения в состав какого-либо единого для них государства, существующая в одном ряду с содружеством независимых государств. Точнее она подпадает под более широкое понятие "формы государственного единения", нежели под форму государственного устройства.
Унитарным является единое (цельное) государство, состоящее из административно-территориальных и национально-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти. Такое государство неделимо: его составные части (департаменты, области, края, губернии, графства, округа и др.) являются исключительно административно-территориальными или национально-территориальными образованьями, не обладают ни суверенитетом, ни другими признаками самостоятельного государства.
Унитарное государство может быть централизованным или децентрализованным, т.е. допускающим значительную самостоятельность тех или иных составных частей. В его составе возможна автономия, означающая наделение соответствующей части государства более широкими правами. Такие автономии - это, например, Уйгурский автономный район в Китае, Баян-Ульгейский аймак в Монголии, Южный регион в Судане, Абхазская республика в Грузии, Каракалпакская республика в Узбекистане. Но такие автономные образования, по сути, не являются государствами, остаются своеобразными территориальными единицами в составе единого, унитарного государства.
Это наиболее простая, экономичная и распространенная форма государственного устройства, существующая в Англии, Бельгии, Италии, Испании, Китае, Финляндии, Японии и во многих других странах современного мира.
Федерация есть союз двух и более государств, объединяющий их в союзное государство. Она представляет собой наиболее прочную форму глубокого единения нескольких государств с образованием нового, союзного государства, призванного осуществлять общие, делегированные ему участниками союза полномочия. Такое единение происходит добровольно, чаще всего в многонациональных странах с тем, чтобы, с одной стороны, сохранить национальную государственность своих народов, с другой, - объединить их ресурсы и усилия для совместной внутренней и внешней деятельности.
Ныне девятая часть государств мира (21 государство), охватывающих около трети населения на Земле, устроены как федерации, каждая из которых имеет те или иные особенности. В литературе возник даже вопрос о том, не следует ли вместо рассмотрения федерации в обобщенном виде заняться изучением отдельных - американской, югославской, российской - федераций. Отвечая на него, одни настаивают на разработке общего понятия федерации, другие - на анализе особенностей разных федераций, третьи - на сочетании того и другого[197]. Общая теория права, по-видимому, должна выработать обобщенное понятие федерации, учитывающее то общее и наиболее существенное, что характерно всем действительно федеративным государствам.
Полагаем, что в классическом варианте любая федерация - сложное государство, в котором внутри союзного государства функционируют государства - члены федерации. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная, судебная и контрольно-надзорная власть осуществляется федеральными органами. Пределы полномочий последних определяются в федеративном договоре между государствами, вступившими в федеративный союз. Иначе говоря, в федерации не союзное государство наделяет субъектов федерации теми или иными полномочиями, а, наоборот, субъекты федерации делегируют ему часть своих полномочий.
Территория федеративного государства состоит: а) из территорий субъектов федерации; б) из федеральной территории, принадлежащей исключительно союзному государству. На федеральную территорию (например, федеральный округ в США) распространяется юрисдикция только союзного государства.
Субъекты федерации, известные под разными названиями (штаты в США и Бразилии, земли в Германии, провинции в Аргентине, провинции и княжества в Пакистане и т.д.), сохраняют свою территорию и самостоятельность. На их территориях федеральные органы строго ограничены юрисдикцией, делегированной по федеративному договору и Конституцией. Во всем остальном законодательная, исполнительная, судебная и иная власть принадлежит самому субъекту федерации, осуществляется ее собственными органами. В США, к примеру, каждый штат имеет обширное гражданское, налоговое, земельное, уголовное и иное законодательство, свою судебную систему, свои силовые структуры. По Конституции Соединенных Штатов Бразилии каждый штат имеет свою конституцию, сохраняет за собой все полномочия, которые не переданы союзу (ст.ст.8,18-19).
Как сложное государство, федерация предполагает функционирование законодательных, исполнительных, судебных и контрольно-надзорных учреждений на нескольких уровнях - на союзном, республиканском (земельном, провинциальном и др.), на административно-территориальном. Это требует не только согласованности их усилий, но и значительных дополнительных затрат. Тем не менее, ныне федеративными являются государства крупных стран, таких, как Аргентина, Бразилия, Германия, Пакистан, Северная Америка и т.д. Всем им свойственны отмеченные выше общие признаки федерации. Их особенности же изучаются историко-правовыми и отраслевыми юридическими науками.
Попутно отметим, что под конфедерацией понимается форма государственного единения двух и более государств, которые объединяются для совместного обеспечения некоторых общих интересов без создания нового союзного государства. Эта форма единения отличается от федерации тем, что: во-первых, не предполагает создания союзного государства и, стало быть, не отражается на суверенитете объединяющихся государств; во вторых, союз достигается для достижения определенных, ограниченных целей в ту или иную историческую эпоху и, следовательно, носит временный характер; в третьих, все участники союза остаются полнокровными субъектами международных отношений. И некорректно считать ее формой устройства не существующего государства, тем более что члены конфедерации имеют собственные формы устройства, среди которых могут быть и унитарные, федеративные.
Конфедерация не имеет единого законодательства, единой армии, единой налоговой системы, единого бюджета, а равно собственной территории, находящейся в ее исключительной юрисдикции. Ее члены на своих территориях осуществляют власть самостоятельно: имеют свое гражданство, национальное законодательство, собственные налоговую и банковскую систему. Акты, принимаемые на конфедеративном уровне, нуждаются в одобрении высшими органами власти членов конфедерации. Вооруженные силы конфедерации состоят из воинских контингентов, направляемых ее членами в распоряжение объединенного командования.
Возможно создание конфедеративных органов по внешнеполитическим, оборонным и иным общим делам, призванных координировать усилия объединившихся государств в соответствующих областях. Конфедеративные органы могут выполнять функции по единению денежных систем, таможенных правил и кредитной политики. На эти цели создается специальный общеконфедеративный бюджет.
Как показывает история, конфедерации недолговечны. Они либо по достижении общих целей распадаются, как это случилось с Австро-венгерским союзом в 1867-1918 г.г., либо превращаются в федерацию, как это произошло в Северной Америке (США) и ныне происходит в Швейцарии.
Кроме конфедерации, мировой цивилизации известны иные формы государственного единения - различные содружества, региональные союзы и т.д. Давно существует Британское содружество, образовавшееся при распаде Британской империи. На базе осколков бывшего Советского Союза несколько лет тому назад возникло СНГ. Функционирует Европейский Союз, объединяющий европейские государства во всевозрастающем количестве. Подписан союзный договор между Россией и Белоруссией. Все это имеет несомненное историческое и практическое значение.
Что касается формы государственного устройства в России, то она прошло довольно тернистый путь. До октябрьского переворота 1917 года в России неизменно была унитарная форма государственного устройства. Удельные княжества, централизованное русское государство и российская империя - это унитарные государства, существовавшие в России на протяжении многих веков. Они не вступали в федеративные или конфедеративные отношения с какими-либо другими государствами. С их стороны не наблюдались и стремления пользоваться иными формами государственного единения, если не считать некоторые сугубо военные союзы с теми или иными странами.
Идею федерации в России на свое вооружение впервые взяли большевики осенью 1919 года, выступавшие до этого в принципе за унитарное, единое и целостное государство. Когда после февральской буржуазно-демократической революции на территории бывшей царской империи образовалось множество различных государств, большевики увидели в федерализме средство, путь к объединению. Из-за развернувшегося движения народов бывшей империи за создание (возрождение) своей национальной государственности они начали выступать сначала о возможности, а потом о необходимости в стране федеративного устройства государства. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 12 (25) января 1918 года третьим Всероссийским съездом Советов в качестве своеобразного учредительного документа, провозглашалось: "Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик". В дальнейшем взгляды большевиков неоднократно менялись, но, в конечном счете, была выработана доселе неизвестная конструкция "двухэтажной" федерации - внизу Российская Федерация с автономными республиками, областями и округами, наверху - союзное государство, куда входила эта федерация наряду с другими союзными республиками. Однако все это носило в большей степени декоративный характер. Благодаря единому партийному руководству, подчинению советской власти партийному диктату в центре и на местах, так называемому демократическому централизму и некоторым другим тогдашним реалиям, фактически в стране функционировало унитарное государство, напоминающее во многом Российскую империю.
По Конституции РФ 1993 года Россия вновь объявляется федеративным государством, состоящим из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов федерации (ст.ст.1,5). Но это - опять новая, не изведанная в мировой практике конструкция, рассчитанная неизвестно на что - не то на низведение национальных республик, объявивших себя суверенными государствами, до уровня обыденных административно-территориальных единиц, не то на возведение областей, краев, некоторых городов России в ранг государств. Эта неопределенность не только не исчезает, а, напротив, усиливается, когда в Конституции все указанные выше субъекты федерации объявляются равноправными между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами власти, подчеркивая, что такое федеративное устройство основывается на территориальной и государственной целостности, на единстве системы государственной власти (ст. ст. 4-5). При разграничении предметов ведения за субъектами федерации вся полнота государственной власти оставляется только по вопросам, не имеющим решающего значения ни в экономике, ни во внутренней и внешней политике, ни во многих других сферах жизни.
И не случайно многими высказывается мнение, что Россия пока не перешла на подлинно федеративные начала своего государственного устройства. Ныне оно находит подтверждение в создании неких "округов" над субъектами федерации, в регулировании налоговых и бюджетных отношений, в решении кадровых вопросов, в «губернизации» и т.д.
В печати нередко отмечается приверженность высших структур власти федеративному устройству России. Это обстоятельство подчеркивается и в послании Президента РФ от 16 февраля 1995 года Федеральному Собранию РФ. Однако реальные дела свидетельствуют о другом. Так, в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года предусматривалось, что «он становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации» (ст.8), однако в действительности этого не произошло. В Протоколе к Федеративному договору от 30 марта 1992 года отмечается согласие на "предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации" республикам, но эта договоренность тоже осталась невыполненной. По Федеративному договору предметы ведения и полномочия разных групп субъектов Федерации определены неодинаково, а Конституция РФ отказалась и от этого подхода. В Федеративном договоре речь идет о "суверенных республиках в составе Российской Федерации», тогда как в Конституции РФ ничего подобного не содержится. По Федеративному договору "земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственность) народов, проживающих на территории соответствующих республик" (ст.3), в то время как Конституция РФ отказалась от подтверждения этого фундаментального положения, а Водный и Лесной кодексы РФ объявили водные объекты государственной (ст.34), а лесной фонд - федеральной (ст.19) собственностью. По Федеративному договору республики (государства) в составе Российской Федерации передают (относят) в ведение федеральных органов определенные полномочия, а в послании Президента РФ от 16 февраля 1995 года утверждается обратное, когда говорится: "Мы пошли на значительное расширение прав республик, краев, областей и автономий". Перечень таких фактов, свидетельствующих об истинных помыслах нынешней федеральной власти, можно продолжить без особого труда. Они, скорее, являются подтверждением тенденций не к федерализму, а к унитаризму.
В печати нередко федерализм связывается с децентрализацией государственной власти. Между тем унитаризм не требует обязательного сосредоточения власти в центре; в демократическом обществе он не только не исключает, а напротив, предполагает наличие широких полномочий административно-территориальных образований, развитие местного (муниципального) самоуправления, а равно функционирование культурно-национальной автономии для национальных меньшинств, т.е. всего того, чего в недемократических государствах не бывает даже при федеративном устройстве. Поэтому не следует смешивать разные проблемы, из которых одна относится к федерализму, другая - децентрализации власти, третья - к культурно-национальной автономии, четвертая - к местному самоуправлению в любом демократическом государстве, как в унитарном, так и в федеративном. Смешивание их может способствовать как раз тенденциям к отходу от федеративных начал и усилению унитаризма в России.
Не может не вызывать озабоченности утверждение, якобы предоставление субъектам федерации широкой самостоятельности, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти республик в составе России не решает проблему сохранения единства и целостности Российского государства, якобы нужна еще некая региональная политика, осуществляемая центром по крупным округам. На наш взгляд, такая региональная политика, если она предпринимается в рамках федеративного государства, должна быть направлена как раз на то, чтобы укреплять субъектов федерации, расширять их самостоятельность, развивать внутри каждой республики (области, края, федеральных городов, национальных автономий) местное самоуправление, всячески содействовать формированию культурно-национальной автономии на той или иной территории. Это - действительно путь к реальному федеративному переустройству российской государственности.
У народов страны глубоко укоренилось тяготение к гражданскому единству, понимание необходимости и преимуществ совместного бытия. Должны быть найдены адекватные формы сохранения государственного единения, обеспечивающие уважение к общепризнанному и неотчуждаемому праву каждого народа на самоопределение, конечно, без великодержавных и националистических притязаний.
8.4. Политико-правовой режим. Его разновидности
Еще одно измерение формы государства олицетворяется понятием политико-правового режима, призванного дополнять формы правления и государственного устройства, конкретизировать их реальные проявления в определенной плоскости.
Формы правления и государственного устройства сами по себе далеко не всегда показывают, насколько демократично то или иное государство: некоторые унитарные государства бывают демократичнее федеративных, монархические - республиканских и т.д. Для более полной характеристики формы государства важны и методы (приемы, способы) осуществления публичной власти, обеспеченность прав, свобод и законных интересов личности.
Для обозначения данной стороны формы государства в литературе нередко применяется термин "политический режим", под которым понимается совокупность способов осуществления государственной власти[198], или термин "государственный режим", имея в виду либо те же способы властвования[199], либо те или иные "особенности функционирования государственного механизма"[200]. Мы предпочитаем более емкое понятие "политико-правовой режим" с учетом того, что, во-первых, все государственное является частью политического, во-вторых, речь должна идти не только о способах осуществления публичной власти или об особенностях функционирования государственного механизма, а о значительно большем - о режиме и для всех других общественно-политических структур в сферах отношений, на которые оказывается юридическое воздействие.
Ведь все государственно-правовые явления, в конечном счете, носят политический, а многие из политических явлений - государственный, правовой характер. Кроме того, отношение властных структур к политическим процессам и уровень гарантированности прав, свобод и интересов личности настолько взаимосвязаны между собой, что каким-то образом отрывать их друг от друга невозможно.
Только что отмеченные обстоятельства учитываются, когда речь идет именно о политико-правовом режиме, подразумевая под ним методы (способы, приемы) осуществления публичной власти, отношение властных структур к основам жизнедеятельности общества, наделенность граждан и их объединений правами и свободами, уровень обеспечения таких прав и свобод, взаимная ответственность их обладателей и государственных структур. При таком подходе не только берутся в органическом единстве взаимосвязанные характеристики государства в политико-правовом срезе, но и открывается простор для учета оказывающих на эти характеристики факторов, в том числе экономических, исторических, политических, социальных и духовных. Тем самым создается возможность более полно отразить степень демократичности всей политико-правовой жизни общества, включая сюда деятельность государственных структур и их взаимоотношения с людьми, политическими партиями, общественными объединениями, общественно-политическими движениями, инициативами и т.д.
Политико-правовые режимы подразделяются, прежде всего, на демократические и недемократические. Демократические режимы бывают там, где публичная власть согласовывает и выражает интересы широких масс населения, стремится создать надежный правовой фундамент для развития общества, признает и обеспечивает права, свободы и законные интересы граждан и созданных ими организаций, берет на себя определенные обязанности так же, как возлагает их на других.
В древних аристократических республиках публичная власть выражала интересы "свободных" сословий (например, патриции и плебеи в Риме после реформ Сервия Туллия), опиралась на их поддержку, заботилась об их правах. свободах и имущественных интересах. В современных демократических государствах публичная власть не проводит юридически значимых различий между различными слоями населения, устанавливает для всех своих граждан одинаковый политико-правовой режим, защищает права и свободы каждой личности на своей территории, а в некоторых ситуациях - права и свободы людей даже на чужих территориях, если там они попираются в такой степени, что это приобретают негативное международно-правовое значение (к примеру, в Боснии, Чечне, Абхазии).
Демократические политико-правовые режимы сориентированы на плюрализм мнений, на свободу средств массовой информации, на защиту граждан от любых проявлений произвола и беззакония и на функционирование в стране реального механизма воздействия населения на властные структуры.
Недемократические политико-правовые режимы были и остаются в государствах, где власть сосредоточена в руках узкой социальной группы, ее органы формируются по назначению или путем сугубо формальных выборов, распределение между ними властных функций носит условный характер, власть опирается преимущественно на силовые структуры, личность подавляется, ее права, свободы и естественные интересы ущемляются, средства массовой информации, профсоюзы и многие общественно-политические образования огосударствляются, государство имеет примат над правом, его органы фактически связаны не столько с правовыми нормами, сколько с указаниями сверху.
Такие режимы могут существенно отличаться друг от друга. Авторитаризм, например, позволяет сосредоточивать власть, главным образом, в руках одного лица; элитаризм - возвышать над обществом клановую, "семейную", политическую, техническую или иную элиту; тоталитаризм - беспредельно вмешиваться в жизнедеятельность людей, регламентировать ее даже в частностях; охлократизм - перехватить власть на некоторое время митингующей, восставшей толпой; расизм - возвести в публичный ранг деление рас на высшие и низшие; фашизм - использовать открыто шовинистические, "национал-социалистические" идеи для оправдания тирании.
Однако все это - разновидности недемократического политико-правового режима с теми или иными особенностями, подавляющего личность, ограничивающего возможности граждан и их объединений участвовать в формировании властных структур и реально воздействовать на их деятельность.
В монархической России политико-правовой режим не отличался демократичностью: власть была сосредоточена в руках правителей, подавляющее большинство населения не участвовало в ее формировании и осуществлении. Сословно-представительные и представительные учреждения, фигурировавшие в некоторые периоды исторического прошлого страны, не меняли природы власти.
Советская власть на словах принадлежала трудящимся массам, на деле - партийной элите. Формально проводились регулярные выборы, но всегда таким образом, что у избирателей фактического выбора не было. Хотя провозглашалась свобода слова, вся идеология была монополизирована партией, инакомыслие жестоко преследовалось. Несмотря на конституционное декларирование прав и свобод граждан, интересы личности повсюду ущемлялись. Партийная номенклатура не была связана действующим правом, могла решать те или иные вопросы "по целесообразности", вопреки закону. Пределы ее вмешательства в жизнь людей не ограничивались. Экономическая свобода, необходимая для материального благополучия, по сути, отрицалась. Политико-правовой режим в целом носил авторитарный и тоталитарный характер.
Конституция РФ 1993 года во многом открывает возможность для утверждения в стране демократического политико-правового режима. Личность наделяется широкими правами и свободами, в том числе естественными, неотчуждаемыми. Человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью, на государство возлагается обязанность их признания, соблюдения и защиты. Провозглашается идеологическое и политическое многообразие. Оно подкрепляется частной собственностью, простором для каждого использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной экономической деятельности, не запрещенной законом. Вводится местное самоуправление, не подчиненное органам государственной власти. Усиливается судебная защита прав, свобод и законных интересов граждан и других участников общественных отношений (ст.ст.2,3,12, 17-66 Конституции РФ). Все это позволяет считать новый конституционный строй в России демократическим.
Вместе с тем, однако, нельзя пройти мимо как существенных изъянов в самом этом строе, о котором говорилось выше, так и явно неудовлетворительного состояния претворения в жизнь всего провозглашенного. Россия в очередной раз оказалась на развилке дорог, одна из которых ведет к истинно демократическому политико-правовому режиму, другая - к обыкновенному, но не менее изощренному авторитаризму. Долг каждого, кто заинтересован в цивилизованном будущем России, - на деле содействовать всячески утверждению демократического политико-правового режима в подлинном его значении.
Глава 9. МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА. НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
9.1. Государственный аппарат, его назначение
Данную главу приходится начинать с рассмотрения государственного аппарата по причине, что нередко с ним отождествляют весь механизм государства. "В широком смысле понятие государственного аппарата, - утверждается, например, в одном из солидных изданий, - совпадает с определением механизма государства". Это - серьезное заблуждение, без преодоления которого невозможно получить верное понимание государственного механизма.
Прежде всего, отметим, что применительно к органам и некоторым должностным лицам государства употребляют такие почти однопорядковые понятия, как "резиденция", "офис", "аппарат". Первые два из них носят преимущественно материально-технический, "адресный" характер. Резиденцией называется место постоянного пребывания главы государства, главы правительства или иных высших должностных лиц, офисом - то заведение (помещение), где находится официальное рабочее место государственного органа или должностного лица, их сотрудников. Что касается аппарата, то он имеет более емкое и значительное содержание, связанное непосредственно с функционированием той или иной ветви государственной власти.
Латинского происхождения слово "аппарат" этимологически означает "орудие, устройство, приспособку"[201]. Применительно к государственному механизму этим термином с давних времен олицетворяются "канцелярия", совокупность сотрудников того или иного органа или должностного лица государства. Причем взаимоотношения последних со своим аппаратом организационно строятся по-разному.
В одних звеньях государственного механизма проводятся четкие различия функционального и организационного порядков между самим органом (должностным лицом) и его аппаратом. Так, Президент РФ, как и главы других государств, имеет свой аппарат, однако его напрямую возглавляет не Президент, а руководитель его администрации. Правительство, как коллегиальный орган во главе с Премьер-министром, тоже имеет свой аппарат, непосредственный руководитель которого (управляющий делами, начальник секретариата) в лучшем случае может считаться одним из членов правительства. Аналогичная картина наблюдается в Совете Федерации и Государственной Думе РФ, аппараты которых состоят в основном не из депутатов и представителей субъектов федерации, а из "обслуживающего" персонала. При таких взаимоотношениях соответствующие органы и ответственные должностные лица государства не являются частью аппарата, определенным образом обособлены от него как функционально, так и организационно. Эта конструкция применяется преимущественно в высших структурах власти федерации и субъектов федерации, позволяет даже по внешним параметрам разграничить статус и полномочия, с одной стороны, самого главы государства, правительства, представительного органа, с другой, - их "канцелярии", обслуживающего персонала, включая сюда некоторых ответственных работников.
В других звеньях государственного механизма органы (официальные их руководители) государства и их аппарат организационно как бы сливаются в единое целое, что характерно, например, для министерств, ведомств, некоторых исполнительных органов власти на местах. При таком варианте взаимоотношений понятия "министерство", "ведомство", "прокуратура" и т.п. включают в себя не только соответствующих руководителей этих звеньев государственного механизма, но и весь их аппарат, хотя внутри последнего функциональное разграничение полномочий сохраняется.
Известна также несколько иная система, при которой руководитель исполнительной власти и подчиненный ему аппарат находятся в более сложных организационных взаимоотношениях. В качестве примера возьмем главу администрации района г. Казани. Он имеет "собственный аппарат", непосредственно ему подчиненный. Кроме того, при нем созданы функциональные отделы (управления, департаменты) по финансам, социальному обеспечению, социальной защите, здравоохранению, образованию и т.д., возглавляемые их заведующими (руководителями). Однако оба эти звена, в конечном счете, составляют аппарат главы городской администрации, хотя они существенно отличаются друг от друга как в функциональном, так и в организационном отношениях.
Наконец, обращает на себя внимание еще одна своеобразная конструкция соотнесения друг с другом руководителя государственного образования и работающего под его руководством персонала. Она характерна для государственных и казенных предприятий, являющихся хозяйствующими субъектами и, стало быть, занимающихся сферой материального производства. При этой схеме есть руководитель (скажем, генеральный директор производственного объединения), есть аппарат управления, есть производственный коллектив. Функции у них разные, причем в некоторых случаях (в частности, при заключении коллективного договора) аппарат управления во главе с руководителем и производственный коллектив выступают в роли разных сторон в договоре, что свидетельствует о существенном обособлении их друг от друга. Тем не менее, говоря о государственном или казенном предприятии, подразумевают весь этот сложный социальный организм в целом.
Но при любом варианте взаимоотношений государственного органа (должностного лица, организации) и его аппарата сохраняется функциональное их разграничение. Мнение о том, что орган государства - это часть аппарата, что все виды органов государства, вместе взятые, образуют государственный аппарат[202], представляется неоправданным. Больше оснований для противоположного утверждения. Не органы государства являются частью аппарата, а, напротив, каждый из них имеет свой аппарат, призванный помогать ему осуществлять возложенные законом задачи и полномочия. Аппарат ведет делопроизводство, готовит материалы, участвует в разработке проектов решений и организации исполнения принятых решений, занимается учетом, хранением, материально-техническим обеспечением и т.п., однако он не может и не должен подменять тот государственный орган, которому служит и структурной частью которого является.
Аппарат функционирует по некоторым специфическим стереотипам, которые не всегда совпадают с функциональными задачами соответствующего органа (организации, должностного лица) государства. Он более консервативен, может не только не содействовать выполнению таких задач, а, наоборот, тормозить их осуществление, о чем немало сообщений в современных средствах массовой информации. Бюрократизм, как канцелярщина, волокита и формальное отношение к порученному делу, тоже присущ главным образом аппарату управления. То же самое можно сказать о коррупции, сращивании с мафиозными группами и теневой экономикой, подкупе, взяточничестве и других подобных явлениях, встречающихся, прежде всего, в работе аппарата, обслуживающего персонала того или другого государственного органа. Разбухание штатной численности, непомерное увеличение обслуживающего персонала - недуг, находящийся в том же ряду.
Нивелирование организационных различий государственного органа как структурированной части механизма государства и его аппарата подчас сопровождается тезисом о том, будто государственная и муниципальная власть вообще имеет аппаратный характер. Это может привести к функциональному их отождествлению. Между тем, власть материализуется во всем государственном механизме, который отнюдь не сводится к аппарату[203]. При всей важности "аппаратной" работы нельзя выдавать ее за государственную деятельность в целом. Необходимо четко разграничивать конкретные функции каждого элемента в механизме государства. Только вычленив аппарат в организационном и функциональном отношениях, можно выявить положительные и негативные стороны его работы, наметить пути совершенствования аппарата, повышения его роли в механизме государства, в осуществлении возложенных на государственные органы задач.
9.2. Механизм государства. Разделение в нем властных полномочий
Государственная власть всегда носит институционализированный характер, воплощается в определенном механизме, ибо государство являет собой политическую организацию с собственным механизмом, без которого оно ни теоретически, ни практически немыслимо.
Механизм государства - это система специально формируемых образований, в которых материализуется государственная власть и через которые она оказывает свое воздействие на общественные отношения, на сознание, психологию и поведенческие установки их участников. Представляется неоправданным сведение его не только к государственному аппарату, но и к системе государственных органов[204]. Аппарат, как было показано в предыдущем параграфе, составляет только часть этого механизма, в котором функционируют другие, "неаппаратные" образования, такие как, выборный глава государства, депутаты различных уровней, полномочные представители, судьи, заседатели судебных учреждений и т.д. Если даже под аппаратом подразумевать совокупность всех государственных органов[205], последними не исчерпывается весь механизм государства, ибо в нем есть вооруженные силы, следственные изоляторы, колонии, тюрьмы и некоторые другие слагаемые, которые никак не могут считаться "органами".
Все же государственный орган - это учреждение или единоличное должностное лицо, наделенное властными полномочиями, действующее в пределах своей компетенции от имени государства или, по крайней мере, от имени тех или иных ветвей его механизма.
Механизм каждого государства един, поскольку он организован и действует на одних и тех же принципах, связан со всеми юридически значимыми сторонами жизни общества и обеспечивает оказание на них комплексного государственного воздействия. В то же время он достаточно сложен, состоит из разнопорядковых частей, образований, каждое из которых выполняет определенные задачи.
Как всякое системное образование, государственный механизм имеет свою структуру. Это - многоплановая структура. В одном срезе она состоит из:
а) выборных учреждений и должностных лиц;
б) их аппарата;
в)постоянно действующих органов с аппаратом, где работают преимущественно назначаемые люди;
г) вооруженных сил;
д) тюрем и иных мест лишения свободы по основаниям, указанным в законе.
В другой плоскости в структуре государственного механизма выделяются: во-первых, представительные, во-вторых, исполнительные, в-третьих, судебные, в четвертых, надзорные (контрольные) учреждения со своими должностными лицами и аппаратами.
Механизм государства, кроме того, по своей структуре иерархичен. Большинство элементов этой структуры состоит из звеньев, расположенных на разных уровнях по вертикали и каким-то образом соподчиненных друг другу. Это касается как представительных, так и исполнительных ветвей власти. Судебные учреждения тоже имеют вертикальные звенья, отличающиеся друг от друга не только по кругу рассматриваемых дел, но и по полномочиям кассационного и надзорного порядков.
Тем не менее, это - единая система государственного механизма, элементы которой взаимно сотрудничают. Таким единством, однако, вовсе не исключается возможность и необходимость разделения труда между элементами системы. Определенное разделение труда, обуславливаемое многозначностью организационных, управленческих задач, различиями в формах и методах их выполнения, специализацией, техническими и иными факторами, закономерно существуют как между представительными, исполнительно-распорядительными, судебными и контрольно-надзорными учреждениями государства, так и внутри каждого из них, включая сюда разграничение полномочий между их сотрудниками.
Наиболее значимо разделение труда между такими элементами государственного механизма, как представительные, исполнительно-распорядительные и судебные учреждения. Осуществляемые ими властные функции настолько важны и специфичны, что можно говорить о разделении между ними власти.
Механизм современных государств, тем более претендующих на признание их правовыми, строится именно на началах разделения власти, связанных со структурообразующими и функциональными факторами.
Идея разделения власти своими корнями уходит в эпоху буржуазно-демократических революций. Еще в первой половине ХУ111 века ее отчетливо выразил Ш. Монтескье, обосновавший необходимость разделения законодательной, исполнительной и судебной властей[206]. Вскоре она нашла законодательное закрепление в конституциях штатов и в федеральной Конституции США. Ныне эта идея положена в основу построения государственной власти во многих странах. Конституция РФ 1993 года тоже исходит из того, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную", что "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны" (ст.10).
Такое разделение власти означает не только разделение труда между различными элементами государственного механизма. Оно необходимо также для рассредоточения власти с тем, чтобы она не концентрировалась в одном органе или в руках одного лица. В демократическом обществе должны существовать надежные сдержки и противовесы, уравновешивающие различные ветви власти и мешающие им диктовать друг другу свою волю. Все "три власти" обычно признаются равновеликими по силе, сдерживают друг друга от возможных злоупотреблений. Исключается доминирование одной из властей.
В большинстве современных государств законодательная власть сосредоточивается в руках представительных органов (парламентов), наделенных достаточными полномочиями принимать обязательные для всех законы и контролировать их исполнение; исполнительная - в руках президентов, правительств, министерств и различных ведомств, призванных организовывать исполнение законов и осуществлять разностороннюю управленческую деятельность; судебная - в судебной системе во главе с высшим (верховным) судебным учреждением страны.
По Конституции РФ 1993 года:
- во-первых, законодательная власть в лице Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) не наделена полноценными контрольными полномочиями;
- во-вторых, исполнительная власть ослаблена, поскольку определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, непосредственное руководство внешней политикой и некоторые другие важные функции выведены из ведения Правительства;
- в-третьих, судебная власть расчленена, ибо предусмотрены три самостоятельные судебные системы в лице судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ, арбитражных судов во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ и Конституционного Суда РФ;
- в-четвертых, по существу выделена еще одна, фактическая ведущая ветвь власти во главе с Президентом РФ, который: "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти", имея весьма важные рычаги воздействия и на законодательную, и на исполнительную, и на судебную власти (ст. ст. 80,83,86,102,103,110,114,118,125-128).
Все это не только не согласуется с классическими представлениями о разделении власти, апробированными в мировой практике, но и ставит под сомнение самостоятельность разных ветвей власти, их независимость друг от друга и равновесие между ними, а в конечном счете, таит в себе опасность подчинения их Президенту.
К тому же в странах, где последовательно осуществляется разделение власти, все представительные, исполнительные и судебные органы образуются в законодательном порядке. В конституционных и текущих законах определяются, какие государственные органы создаются, какова их принципиальная структура и чем каждый из них занимается. По Конституции РФ 1993 года такой порядок не предусматривается. Создание, реорганизация, ликвидация даже центральных государственных органов (министерств, государственных комитетов и др.) осуществляется одним лицом - Президентом. Подчас единолично создаются такие структуры, определять место которых в государственном механизме более чем затруднительно. Пример - Государственный Совет Российской Федерации, учрежденный Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года. Он конституционно не закреплен, создан не при Президенте и не при Правительстве, не входит ни в президентские, ни в правительственные, ни в законодательные, ни в судебные, ни в контрольно-надзорные государственные структуры. От того, что его обозначили как консультативный исполнительный орган, мало что меняется. Во-первых, консультативные учреждения создаются при органе, который ими консультируется. Во-вторых, консультативных структур в виде всевозможных советов и комиссий на федеральном уровне так много, что было бы целесообразнее больше упорядочить их деятельность и добиваться ее результативности.
Государственный механизм должен быть оптимален, дееспособен и экономичен. Нагромождение его параллельными звеньями сопряжено не только с растранжириванием бюджетных средств, формируемых за счет налогоплательщика и потребителя, но и с неоправданным осложнением работы, усилением бюрократизма и понижением ответственности.
Необходимы стабильность государственного механизма, апробированное взаимодействие между его звеньями на постоянной основе и на началах, определенных законом.
9.3. Государственный механизм и национальная безопасность
Каждая страна нуждается во внутренней и внешней безопасности, означающей состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз и посягательств, включая сюда права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность государства. Это - бесспорная истина, осознаваемая все больше в современном мире. Теория государства и права не может находиться от нее в стороне.
В обеспечении такой безопасности участвует весь механизм государства, действуя, прежде всего, через органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Больше того, в общую систему безопасности страны входят также общественные и иные объединения, содействующие своевременному принятию мер экономического, политического, социального, духовного и организационного характера, адекватных угрозам совокупности реальных потребностей, удостоверение которых надежно гарантирует личность, общество и государство.
Тем не менее, в системе механизма многих государств существуют специализированные структуры национальной безопасности со своими специфическими задачами и полномочиями, объединяющие представителей разных ветвей власти.
Конституция РФ 1993 года тоже предусматривает функционирование Совета Безопасности Российской Федерации, формируемого и возглавляемого Президентом РФ (ст.88). Статус этого специфического звена государственного механизма, отличного от других ветвей публичной власти, определяется федеральным законом.
В настоящее время действует Закон РФ "О безопасности" с изменениями от 25 декабря 1992 года[207]. В соответствии с этим законом системой безопасности выполняются такие задачи, как:
а) выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам страны, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;
б) создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;
в) управление этими силами и средствами в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;
г) осуществление мер по восстановлению нормального состояния в регионах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций;
д) участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами страны в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией (ст.9).
Совет Безопасности, осуществляя подготовку решений Президента РФ, рассматривает вопросы внутренней и внешней политики, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования и предотвращения чрезвычайных ситуаций, преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка (ст.13).
В состав Совета Безопасности в качестве постоянных членов входят по должности Председатель Правительства и первые заместители руководителей палат федерального законодательного органа, а также секретарь Совета, назначаемый Президентом РФ. Непостоянными членами Совета Безопасности могут быть министры обороны, финансов, внутренних дел, экономики, иностранных дел, юстиции, здравоохранения и руководители некоторых других федеральных ведомств, определяемые Президентом РФ с согласия Федерального Собрания РФ, и руководители недавно созданных федеральных округов.
При Совете Безопасности образуются постоянные комиссии на функциональной или региональной основе сообразно основным направлениям его деятельности. Положения об этих комиссиях утверждаются Президентом РФ. В качестве примера сошлемся на Положение о межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией от 21 июня 1993 года, согласно которому эта комиссия в составе более десяти руководителей федеральных министерств и ведомств, утверждаемых Президентом РФ по представлению Секретаря Совета Безопасности, "вправе вносить на рассмотрение Совета Безопасности Российской Федерации любой вопрос, имеющий отношение к сфере ее компетенции".
Аппарат Совета Безопасности, возглавляемый Секретарем Совета, выполняет организационно-техническую и информационную работу. Его структурными подразделениями считаются также различные управления, призванные обеспечить деятельность постоянных комиссий Совета. Так, для организации и обобщения информации и аналитических материалов, поступающих в названную выше межведомственную комиссию , и подготовки документов для рассмотрения на ее заседаниях в составе аппарата Совета Безопасности создано Управление обеспечения деятельности этой комиссии, функции и полномочия которого определяются очередным Положением, утверждаемым Президентом РФ. Деятельностью Управления руководит его начальник, назначаемый Президентом РФ. Его заместитель и начальники отделов Управления назначаются на должность руководителем Администрации Президента РФ.
Межведомственные комиссии Совета Безопасности, в свою очередь, могут формировать экспертные группы для подготовки материалов, документов и проектов решений. Но материалы, подготовленные для рассмотрения в Совете Безопасности, проходят экспертную оценку в аппарате Совета Безопасности РФ.
Решения Совета Безопасности РФ принимаются на его заседаниях постоянными членами простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Совета, т.е. Президентом РФ, издающим соответствующие указы.
Контроль за деятельностью всей системы безопасности в России, включая сюда, очевидно, Совет Безопасности, по Закону "О безопасности" возложен на законодательный орган страны, а надзор за законностью "деятельности органов обеспечения безопасности" - на Генерального прокурора РФ (ст. ст. 21-22). Однако, как показывают события последних лет, эти законоположения фактически не реализуются. Попытки Федерального Собрания РФ каким-то образом контролировать деятельность Совета Безопасности и других силовых структур системы безопасности страны постоянно наталкиваются на непреодолимые препятствия. Нет реальных признаков и прокурорского надзора за законностью в деятельности органов системы безопасности страны, хотя объективно в этом есть необходимость.
В средствах массовой информации нередки случаи сообщения о нарушениях принципа гласности в деятельности органов системы безопасности РФ. Вопреки требованиям статьи 24 Конституции РФ об обязанности органов государственной власти и их должностных лиц "обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы" многие граждане, особенно "солдатские матери", по сути, лишены такой возможности.
Четко обозначилась, на наш взгляд, тенденция превращения Совета Безопасности РФ в прототип Политбюро бывшего ЦК КПСС, где на началах "целесообразности" тайно принимались решения по внутренней и внешней политике, имевшие трагические последствия для страны.
Все это не может не вызвать тревоги не только относительно целостности, слаженности и легитимности всего механизма российского государства, но и применительно к безопасности страны, ее граждан.
Несомненно, что в любом государстве суверенная власть едина. Но это вовсе не исключает четкого и последовательного разделения власти между различными ее ветвями, разграничения функций и полномочий соответствующих структур государственного механизма. Такое разделение власти не только не разрушает, а, напротив, укрепляет механизм государства, делает его более устойчивым, сбалансированным и дееспособным. Предотвращается и угроза губительной монополизации государственной власти, ведущей к бесконтрольности и своеволию, к авторитаризму и беззаконию.
9.4. Принципы организации и деятельности государственного механизма
Для всего государственного механизма особо важны определенные принципы жизнедеятельности, чтобы последняя базировалась на прочном фундаменте и была предсказуема. Под этими принципами понимаются отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма государства. Порою их делят на общие и частные, конституционные и иные, закрепляемые в обычных законах[208]. Однако некоторые важные принципы, не нашедшие четкого обозначения в законе, могут и должны быть вычленены из действующего законодательства индуктивным путем.
Среди принципов механизма государства называют народовластие, гуманизм, разделение власти, законность, приоритет прав и свобод личности, профессионализм и компетентность, гласность[209], территориальность, иерархичность, централизм или децентрализм, выборность или назначаемость, коллегиальность или единоначалие[210] и т.д. Нетрудно заметить, что здесь присутствуют не только разнокалиберные идеи и требования, но и некоторые общие признаки самого государства (территориальность, народовластие). Тем не менее это не вызывает серьезных возражений.
Нам представляется важным особое выделение принципов приоритета прав, свобод и законных интересов личности, гуманизма, законности, профессионализма и компетентности, гласности и разделения властных полномочий в механизме современного государства. Некоторые из них уже рассматривались выше, законность будет освещаться специально в последнем разделе настоящего издания. Поэтому вкратце остановимся лишь следующих принципах.
Приоритетность прав, свобод и законных интересов личности ныне в России вытекает из статьи 2 Конституции РФ, провозгласившей: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Это - поистине поворот во взаимоотношениях россиян и всего государственного механизма, который хотя и не происходит в одночасье, но олицетворяет один из магистральных путей их развития.
Именно с данным фундаментальным принципом связан подход, при котором " разрешено все, что не запрещено законом". Он в достаточной мере понятен. Однако следовало бы учесть, что сфера его действия - так называемые горизонтальные отношения, где нет властных соподчинения и зависимости. Для государственного механизма, для всех его звеньев без исключения должен быть противоположный подход, сориентированный на признание разрешенным и, стало быть, правомерным только то, что однозначно предусмотрено в законе. Это - важнейшая сторона конституционного принципа приоритетности прав, свобод и законных интересов личности, которая, к сожалению, в юридической литературе должным образом не оттеняется, а на практике нередко игнорируется. Даже высшие должностные лица подчас принимают не предусмотренные законом решения, оправдывая это тем, что "закон их не запрещает". Если бы весь государственный механизм сверху до низов придерживался начала "разрешено только то, что разрешено законом", в стране уже не наблюдались бы некоторые негативные процессы.
Сюда примыкает и принцип профессионализма и компетентности. Мало в законе определить компетенция (полномочия) каждого отдельного звена государственного механизма на всех уровнях. Не менее важно, чтобы такой компетенцией пользовался компетентный профессионал. Если она предоставлена на усмотрение семьи, клана, угодников, знакомых и т.п. или если ее применяют в целях, далеких от государственных, то данный принцип останется благим намерением. На деле будем "иметь то, что имеем", ссылаясь на то, что "хотелось лучше, получилось как всегда".
В том же русле находится принцип гуманизма, предполагающий человеческое отношение к любому человеку. Речь идет не только об удовлетворении материальных и духовных потребностей каждой личности, но и об ограждении ее от всевозможных унижений и третирования, начиная с физического насилия и кончая формой обращения. В этом отношении органам и другим слагаемым, всему аппарату нашего государства предстоит делать очень многое, чтобы стать механизмом действительно правового и социального государства.
9.5. Механизм государства и местное самоуправление
В демократическом обществе государственный механизм не пронизывает все его пласты. Он строится таким образом, что оставляется свободная "ниша" для саморегуляции, особенно в низовых структурах общества. Во многих западных странах давно развито муниципальное самоуправление, дополняющее механизм государства. Оно формируется непосредственно жителями городов и других населенных пунктов на выборных началах и обладает самостоятельностью в решении вопросов школьного образования, здравоохранения, благоустройства территорий, местных налогов и т.д. Государственное воздействие на жизнедеятельность муниципального самоуправления ограничивается принятием соответствующих законодательных актов, определяющих его компетенцию, и общим контролем, осуществляемым в унитарных государствах представителями центральной власти, в федерациях - их должностными лицами.
В России второй половины Х1Х века создавалось городское и земское самоуправление. По Городовому положению 1870 года избирались городские думы и управы, которые под контролем градоначальников решали вопросы городского хозяйства. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года выборным путем формировались земские думы и управы, призванные заниматься местными хозяйственными "пользами и нуждами" под контролем губернаторов и министра внутренних дел. И те, и другие были весьма ограничены в правах самоуправления, однако вряд ли есть основания согласиться с В. Лениным, считавшим их "пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемом бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось"[211].
После октябрьского переворота 1917 года процесс становления в России местного самоуправления был прерван. Советская форма правления, как уже отмечалось выше, была рассчитана на государственную власть "сверху донизу". Она не оставляла ниши для самоуправления в городах и других населенных пунктах. Поддерживалось лишь самоуправление в общежитиях и трудовых коллективах, нацеленное на решение узкопрофессиональных задач.
Между тем важнейшим средством последовательной демократизации любого общества является не отказ от местного самоуправления, а всяческое его развитие. Это - фундаментальный фактор социальной жизнедеятельности.
Становление самоуправления трудящихся многими отечественными авторами до недавнего времени рассматривалось через призму постепенного отмирания государства, что отодвигало его на неопределенное "будущее" и приводило к искажению существа связанных с ним процессов. Ныне положение в научной литературе меняется к лучшему.
Во-первых, обосновывается принципиальной значимости вывод о том, что возникновение и развертывание самоуправления связаны непосредственно с природой самого цивилизованного общества, их начало заложено в народовластии, народные массы считают их своей практической задачей[212]. Такой вывод не вызывает возражений. Даже К. Маркс уже в коммунальном строе Парижской Коммуны видел "самоуправление производителей", подчеркивая, что предпринятые тогда меры "могли обозначить только направление, в котором развивается управление народа посредством самого народа"[213].
Во-вторых, все больше утверждается огромной важности тезис о том, что формирование и развитие самоуправления происходят на базе не только государства, но и всей политической системы общества[214], осуществляется посредством этой системы в целом[215], выражает ее стратегическую линию[216]. Данный тезис созвучен современности, где сосуществуют, дополняют друг друга государственные и негосударственные формы самоуправления населения.
В-третьих, эти формы стали рассматриваться в качестве полноценных звеньев общей системы самоуправления, раскрывающей в определенном плане существо и тенденции политической системы современного общества, демократии в целом[217].
Ведь как относительно самостоятельный способ регуляции общественных отношений, местное самоуправление выражается в определении населением линии собственного поведения по определенному кругу вопросов, в принятии и осуществлении решений в отношении себя, в сообразовании с теми или иными ценностями непосредственно своего волеизъявления. Будучи единством самоорганизации, саморегуляции, самодеятельности и самоконтроля[218], оно не содержит в собственной структуре разграничения управляющей и управляемой подсистем, все шире распространяется на общественные отношения, где нет объективной надобности в таком разграничении.
Разумеется, что в обществе указанные способы сознательной регуляции взаимозависимы, оказывают друг на друга взаимное влияние. Если самоуправление происходит под воздействием управленческой деятельности, то управление - под воздействием самоуправления. Причем последнее, обеспечивая упорядочение общественных отношений самими непосредственными их участниками, все более подчиняет себе управленческие процессы, его принципы предопределяют рамки и характер таких процессов.
При рассмотрении под этим углом зрения Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении"[219] от 6 декабря 1991 г. оказался половинчатым. В нем, по сути, за местное самоуправление выдавалась деятельность местных советов, являющихся первичным звеном в общей системе органов государственной власти. Та же картина наблюдалась в Конституции Республики Татарстан вплоть до конца 1994 г.
Курс на возрождение настоящего местного самоуправления наметила Конституция РФ 1993 года, где четко указывается, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", их структура определяется населением самостоятельно с тем, чтобы обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Одновременно в Конституции РФ предусматривается, что органы местного самоуправления могут "наделяться законом отдельными государственными передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству" (ст.ст.12,130-133).
Однако это - уже положение, создающее возможность отождествлять местные органы государственной власти с муниципальным самоуправлением, выдавая одно за другое. Тем более что Конституция РФ ограничивается недостаточно определенной формулировкой о том, что местное "самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях" и изменение границ его территорий допускается с учетом мнения их населения (ст.131).
В литературе тоже немало суждений, ведущих к размыванию граней между государственной властью и местным самоуправлением. «Местное самоуправление, - утверждает, например, С.С. Митрохин, - это разновидность власти,…частично осуществляется самим населением»[220]. При подобном подходе не только отождествляются принципиально разные способы организации жизнедеятельности людей, но и исчезает почва для последовательного отграничения местного самоуправления от государственного механизма.
Вопрос о том, на каком уровне кончается государственный механизм, остается открытым. Уже известны факты, когда главы администраций даже столичных городов некоторых субъектов федерации стремятся выйти из-под действия органов государственной власти. Конституционный Суд РФ, рассмотревший этот вопрос, тоже не дал на него вразумительного ответа.
Между тем районы и города - административно-территориальные единицы государства. На этом уровне должно осуществляться разграничение органов, с одной стороны, государственной власти, с другой - местного самоуправления, как это сделано в Конституциях Республики Татарстан и Республики Башкорстан. Иначе неизбежно неоправданное их смешение[221].
Конституционные установки о местном самоуправлении подлежат конкретизации в федеральных и иных законах. 12 августа 1995 года принят федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[222], претерпевавший в последующем неоднократные изменения и дополнения. В нем четко указано, что местное самоуправление в России - это признаваемая и гарантируемая законом "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций" (ст.2). Правительство РФ своим постановлением от 27 декабря 1995 года утвердило федеральную Программу государственной поддержки местного самоуправления, наметив выделение на эти цели значительные финансовые средства из федеральных доходов. В 1996 и последующие годы были приняты указы Президента и постановления Правительства РФ о некоторых конкретных мерах государственной поддержки местного самоуправления[223].
29 ноября 1994 года принципиальные изменения внесены также в Конституцию РТ. Местное самоуправление отграничено от органов государственной власти и управления, их статус определен сообразно с Конституцией РФ, однако с одним существенным отличием - муниципальная собственность отнесена к государственной собственности, экономическая же база местного самоуправления выделена в особую форму собственности - в "собственность местного самоуправления" (ст. ст. 2,3,131-134). На этой основе принят Закон РТ от 30 ноября 1994 года "О местном самоуправлении"[224], которым более детально регулируются порядок образования органов самоуправления "в городских, сельских поселениях и на других территориях", их компетенция, способы взаимодействия с государственным механизмом, формы судебной защиты и т.д.
Разумеется, что для становления в России подлинного местного самоуправления недостаточно принятия указанных выше законов. Это - только первые шаги. Не менее важны коренное изменение отношения всех структур власти к местному самоуправлению, всесторонняя его государственная поддержка, создание реальных механизмов воплощения в жизнь всего намеченного. Права и интересы местного самоуправления должны неуклонно учитываться в процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных и управленческих отношений. Нужны обучение людей, привитие им навыков самоуправления, создание условий для самовыражения и т.д. Так что предстоит сделать многое для того, чтобы эта перспективная форма самоорганизации людей, рассчитанная на приведение в действие саморегулятивных начал в организации жизненных отношений в первичных ячейках общества (микрорайоны в городах, рабочие поселки, села, деревни), достойно служила на благо страны.
Наблюдаемые ныне в России неупорядоченность взаимоотношений между районами и находящимися на их территориях городами, явно недостаточная подконтрольность муниципальных органов и их руководителей, отсутствие должной субординации между ними и региональными структурами государственной власти и слабость материальной базы местного самоуправления, тормозящие развитие местного самоуправления, должны уйти в историю.
9.1. Государственный аппарат, его назначение
Данную главу приходится начинать с рассмотрения государственного аппарата по причине, что нередко с ним отождествляют весь механизм государства. "В широком смысле понятие государственного аппарата, - утверждается, например, в одном из солидных изданий, - совпадает с определением механизма государства". Это - серьезное заблуждение, без преодоления которого невозможно получить верное понимание государственного механизма.
Прежде всего, отметим, что применительно к органам и некоторым должностным лицам государства употребляют такие почти однопорядковые понятия, как "резиденция", "офис", "аппарат". Первые два из них носят преимущественно материально-технический, "адресный" характер. Резиденцией называется место постоянного пребывания главы государства, главы правительства или иных высших должностных лиц, офисом - то заведение (помещение), где находится официальное рабочее место государственного органа или должностного лица, их сотрудников. Что касается аппарата, то он имеет более емкое и значительное содержание, связанное непосредственно с функционированием той или иной ветви государственной власти.
Латинского происхождения слово "аппарат" этимологически означает "орудие, устройство, приспособку"[201]. Применительно к государственному механизму этим термином с давних времен олицетворяются "канцелярия", совокупность сотрудников того или иного органа или должностного лица государства. Причем взаимоотношения последних со своим аппаратом организационно строятся по-разному.
В одних звеньях государственного механизма проводятся четкие различия функционального и организационного порядков между самим органом (должностным лицом) и его аппаратом. Так, Президент РФ, как и главы других государств, имеет свой аппарат, однако его напрямую возглавляет не Президент, а руководитель его администрации. Правительство, как коллегиальный орган во главе с Премьер-министром, тоже имеет свой аппарат, непосредственный руководитель которого (управляющий делами, начальник секретариата) в лучшем случае может считаться одним из членов правительства. Аналогичная картина наблюдается в Совете Федерации и Государственной Думе РФ, аппараты которых состоят в основном не из депутатов и представителей субъектов федерации, а из "обслуживающего" персонала. При таких взаимоотношениях соответствующие органы и ответственные должностные лица государства не являются частью аппарата, определенным образом обособлены от него как функционально, так и организационно. Эта конструкция применяется преимущественно в высших структурах власти федерации и субъектов федерации, позволяет даже по внешним параметрам разграничить статус и полномочия, с одной стороны, самого главы государства, правительства, представительного органа, с другой, - их "канцелярии", обслуживающего персонала, включая сюда некоторых ответственных работников.
В других звеньях государственного механизма органы (официальные их руководители) государства и их аппарат организационно как бы сливаются в единое целое, что характерно, например, для министерств, ведомств, некоторых исполнительных органов власти на местах. При таком варианте взаимоотношений понятия "министерство", "ведомство", "прокуратура" и т.п. включают в себя не только соответствующих руководителей этих звеньев государственного механизма, но и весь их аппарат, хотя внутри последнего функциональное разграничение полномочий сохраняется.
Известна также несколько иная система, при которой руководитель исполнительной власти и подчиненный ему аппарат находятся в более сложных организационных взаимоотношениях. В качестве примера возьмем главу администрации района г. Казани. Он имеет "собственный аппарат", непосредственно ему подчиненный. Кроме того, при нем созданы функциональные отделы (управления, департаменты) по финансам, социальному обеспечению, социальной защите, здравоохранению, образованию и т.д., возглавляемые их заведующими (руководителями). Однако оба эти звена, в конечном счете, составляют аппарат главы городской администрации, хотя они существенно отличаются друг от друга как в функциональном, так и в организационном отношениях.
Наконец, обращает на себя внимание еще одна своеобразная конструкция соотнесения друг с другом руководителя государственного образования и работающего под его руководством персонала. Она характерна для государственных и казенных предприятий, являющихся хозяйствующими субъектами и, стало быть, занимающихся сферой материального производства. При этой схеме есть руководитель (скажем, генеральный директор производственного объединения), есть аппарат управления, есть производственный коллектив. Функции у них разные, причем в некоторых случаях (в частности, при заключении коллективного договора) аппарат управления во главе с руководителем и производственный коллектив выступают в роли разных сторон в договоре, что свидетельствует о существенном обособлении их друг от друга. Тем не менее, говоря о государственном или казенном предприятии, подразумевают весь этот сложный социальный организм в целом.
Но при любом варианте взаимоотношений государственного органа (должностного лица, организации) и его аппарата сохраняется функциональное их разграничение. Мнение о том, что орган государства - это часть аппарата, что все виды органов государства, вместе взятые, образуют государственный аппарат[202], представляется неоправданным. Больше оснований для противоположного утверждения. Не органы государства являются частью аппарата, а, напротив, каждый из них имеет свой аппарат, призванный помогать ему осуществлять возложенные законом задачи и полномочия. Аппарат ведет делопроизводство, готовит материалы, участвует в разработке проектов решений и организации исполнения принятых решений, занимается учетом, хранением, материально-техническим обеспечением и т.п., однако он не может и не должен подменять тот государственный орган, которому служит и структурной частью которого является.
Аппарат функционирует по некоторым специфическим стереотипам, которые не всегда совпадают с функциональными задачами соответствующего органа (организации, должностного лица) государства. Он более консервативен, может не только не содействовать выполнению таких задач, а, наоборот, тормозить их осуществление, о чем немало сообщений в современных средствах массовой информации. Бюрократизм, как канцелярщина, волокита и формальное отношение к порученному делу, тоже присущ главным образом аппарату управления. То же самое можно сказать о коррупции, сращивании с мафиозными группами и теневой экономикой, подкупе, взяточничестве и других подобных явлениях, встречающихся, прежде всего, в работе аппарата, обслуживающего персонала того или другого государственного органа. Разбухание штатной численности, непомерное увеличение обслуживающего персонала - недуг, находящийся в том же ряду.
Нивелирование организационных различий государственного органа как структурированной части механизма государства и его аппарата подчас сопровождается тезисом о том, будто государственная и муниципальная власть вообще имеет аппаратный характер. Это может привести к функциональному их отождествлению. Между тем, власть материализуется во всем государственном механизме, который отнюдь не сводится к аппарату[203]. При всей важности "аппаратной" работы нельзя выдавать ее за государственную деятельность в целом. Необходимо четко разграничивать конкретные функции каждого элемента в механизме государства. Только вычленив аппарат в организационном и функциональном отношениях, можно выявить положительные и негативные стороны его работы, наметить пути совершенствования аппарата, повышения его роли в механизме государства, в осуществлении возложенных на государственные органы задач.
9.2. Механизм государства. Разделение в нем властных полномочий
Государственная власть всегда носит институционализированный характер, воплощается в определенном механизме, ибо государство являет собой политическую организацию с собственным механизмом, без которого оно ни теоретически, ни практически немыслимо.
Механизм государства - это система специально формируемых образований, в которых материализуется государственная власть и через которые она оказывает свое воздействие на общественные отношения, на сознание, психологию и поведенческие установки их участников. Представляется неоправданным сведение его не только к государственному аппарату, но и к системе государственных органов[204]. Аппарат, как было показано в предыдущем параграфе, составляет только часть этого механизма, в котором функционируют другие, "неаппаратные" образования, такие как, выборный глава государства, депутаты различных уровней, полномочные представители, судьи, заседатели судебных учреждений и т.д. Если даже под аппаратом подразумевать совокупность всех государственных органов[205], последними не исчерпывается весь механизм государства, ибо в нем есть вооруженные силы, следственные изоляторы, колонии, тюрьмы и некоторые другие слагаемые, которые никак не могут считаться "органами".
Все же государственный орган - это учреждение или единоличное должностное лицо, наделенное властными полномочиями, действующее в пределах своей компетенции от имени государства или, по крайней мере, от имени тех или иных ветвей его механизма.
Механизм каждого государства един, поскольку он организован и действует на одних и тех же принципах, связан со всеми юридически значимыми сторонами жизни общества и обеспечивает оказание на них комплексного государственного воздействия. В то же время он достаточно сложен, состоит из разнопорядковых частей, образований, каждое из которых выполняет определенные задачи.
Как всякое системное образование, государственный механизм имеет свою структуру. Это - многоплановая структура. В одном срезе она состоит из:
а) выборных учреждений и должностных лиц;
б) их аппарата;
в)постоянно действующих органов с аппаратом, где работают преимущественно назначаемые люди;
г) вооруженных сил;
д) тюрем и иных мест лишения свободы по основаниям, указанным в законе.
В другой плоскости в структуре государственного механизма выделяются: во-первых, представительные, во-вторых, исполнительные, в-третьих, судебные, в четвертых, надзорные (контрольные) учреждения со своими должностными лицами и аппаратами.
Механизм государства, кроме того, по своей структуре иерархичен. Большинство элементов этой структуры состоит из звеньев, расположенных на разных уровнях по вертикали и каким-то образом соподчиненных друг другу. Это касается как представительных, так и исполнительных ветвей власти. Судебные учреждения тоже имеют вертикальные звенья, отличающиеся друг от друга не только по кругу рассматриваемых дел, но и по полномочиям кассационного и надзорного порядков.
Тем не менее, это - единая система государственного механизма, элементы которой взаимно сотрудничают. Таким единством, однако, вовсе не исключается возможность и необходимость разделения труда между элементами системы. Определенное разделение труда, обуславливаемое многозначностью организационных, управленческих задач, различиями в формах и методах их выполнения, специализацией, техническими и иными факторами, закономерно существуют как между представительными, исполнительно-распорядительными, судебными и контрольно-надзорными учреждениями государства, так и внутри каждого из них, включая сюда разграничение полномочий между их сотрудниками.
Наиболее значимо разделение труда между такими элементами государственного механизма, как представительные, исполнительно-распорядительные и судебные учреждения. Осуществляемые ими властные функции настолько важны и специфичны, что можно говорить о разделении между ними власти.
Механизм современных государств, тем более претендующих на признание их правовыми, строится именно на началах разделения власти, связанных со структурообразующими и функциональными факторами.
Идея разделения власти своими корнями уходит в эпоху буржуазно-демократических революций. Еще в первой половине ХУ111 века ее отчетливо выразил Ш. Монтескье, обосновавший необходимость разделения законодательной, исполнительной и судебной властей[206]. Вскоре она нашла законодательное закрепление в конституциях штатов и в федеральной Конституции США. Ныне эта идея положена в основу построения государственной власти во многих странах. Конституция РФ 1993 года тоже исходит из того, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную", что "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны" (ст.10).
Такое разделение власти означает не только разделение труда между различными элементами государственного механизма. Оно необходимо также для рассредоточения власти с тем, чтобы она не концентрировалась в одном органе или в руках одного лица. В демократическом обществе должны существовать надежные сдержки и противовесы, уравновешивающие различные ветви власти и мешающие им диктовать друг другу свою волю. Все "три власти" обычно признаются равновеликими по силе, сдерживают друг друга от возможных злоупотреблений. Исключается доминирование одной из властей.
В большинстве современных государств законодательная власть сосредоточивается в руках представительных органов (парламентов), наделенных достаточными полномочиями принимать обязательные для всех законы и контролировать их исполнение; исполнительная - в руках президентов, правительств, министерств и различных ведомств, призванных организовывать исполнение законов и осуществлять разностороннюю управленческую деятельность; судебная - в судебной системе во главе с высшим (верховным) судебным учреждением страны.
По Конституции РФ 1993 года:
- во-первых, законодательная власть в лице Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) не наделена полноценными контрольными полномочиями;
- во-вторых, исполнительная власть ослаблена, поскольку определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, непосредственное руководство внешней политикой и некоторые другие важные функции выведены из ведения Правительства;
- в-третьих, судебная власть расчленена, ибо предусмотрены три самостоятельные судебные системы в лице судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ, арбитражных судов во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ и Конституционного Суда РФ;
- в-четвертых, по существу выделена еще одна, фактическая ведущая ветвь власти во главе с Президентом РФ, который: "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти", имея весьма важные рычаги воздействия и на законодательную, и на исполнительную, и на судебную власти (ст. ст. 80,83,86,102,103,110,114,118,125-128).
Все это не только не согласуется с классическими представлениями о разделении власти, апробированными в мировой практике, но и ставит под сомнение самостоятельность разных ветвей власти, их независимость друг от друга и равновесие между ними, а в конечном счете, таит в себе опасность подчинения их Президенту.
К тому же в странах, где последовательно осуществляется разделение власти, все представительные, исполнительные и судебные органы образуются в законодательном порядке. В конституционных и текущих законах определяются, какие государственные органы создаются, какова их принципиальная структура и чем каждый из них занимается. По Конституции РФ 1993 года такой порядок не предусматривается. Создание, реорганизация, ликвидация даже центральных государственных органов (министерств, государственных комитетов и др.) осуществляется одним лицом - Президентом. Подчас единолично создаются такие структуры, определять место которых в государственном механизме более чем затруднительно. Пример - Государственный Совет Российской Федерации, учрежденный Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года. Он конституционно не закреплен, создан не при Президенте и не при Правительстве, не входит ни в президентские, ни в правительственные, ни в законодательные, ни в судебные, ни в контрольно-надзорные государственные структуры. От того, что его обозначили как консультативный исполнительный орган, мало что меняется. Во-первых, консультативные учреждения создаются при органе, который ими консультируется. Во-вторых, консультативных структур в виде всевозможных советов и комиссий на федеральном уровне так много, что было бы целесообразнее больше упорядочить их деятельность и добиваться ее результативности.
Государственный механизм должен быть оптимален, дееспособен и экономичен. Нагромождение его параллельными звеньями сопряжено не только с растранжириванием бюджетных средств, формируемых за счет налогоплательщика и потребителя, но и с неоправданным осложнением работы, усилением бюрократизма и понижением ответственности.
Необходимы стабильность государственного механизма, апробированное взаимодействие между его звеньями на постоянной основе и на началах, определенных законом.
9.3. Государственный механизм и национальная безопасность
Каждая страна нуждается во внутренней и внешней безопасности, означающей состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз и посягательств, включая сюда права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность государства. Это - бесспорная истина, осознаваемая все больше в современном мире. Теория государства и права не может находиться от нее в стороне.
В обеспечении такой безопасности участвует весь механизм государства, действуя, прежде всего, через органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Больше того, в общую систему безопасности страны входят также общественные и иные объединения, содействующие своевременному принятию мер экономического, политического, социального, духовного и организационного характера, адекватных угрозам совокупности реальных потребностей, удостоверение которых надежно гарантирует личность, общество и государство.
Тем не менее, в системе механизма многих государств существуют специализированные структуры национальной безопасности со своими специфическими задачами и полномочиями, объединяющие представителей разных ветвей власти.
Конституция РФ 1993 года тоже предусматривает функционирование Совета Безопасности Российской Федерации, формируемого и возглавляемого Президентом РФ (ст.88). Статус этого специфического звена государственного механизма, отличного от других ветвей публичной власти, определяется федеральным законом.
В настоящее время действует Закон РФ "О безопасности" с изменениями от 25 декабря 1992 года[207]. В соответствии с этим законом системой безопасности выполняются такие задачи, как:
а) выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам страны, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;
б) создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;
в) управление этими силами и средствами в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;
г) осуществление мер по восстановлению нормального состояния в регионах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций;
д) участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами страны в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией (ст.9).
Совет Безопасности, осуществляя подготовку решений Президента РФ, рассматривает вопросы внутренней и внешней политики, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования и предотвращения чрезвычайных ситуаций, преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка (ст.13).
В состав Совета Безопасности в качестве постоянных членов входят по должности Председатель Правительства и первые заместители руководителей палат федерального законодательного органа, а также секретарь Совета, назначаемый Президентом РФ. Непостоянными членами Совета Безопасности могут быть министры обороны, финансов, внутренних дел, экономики, иностранных дел, юстиции, здравоохранения и руководители некоторых других федеральных ведомств, определяемые Президентом РФ с согласия Федерального Собрания РФ, и руководители недавно созданных федеральных округов.
При Совете Безопасности образуются постоянные комиссии на функциональной или региональной основе сообразно основным направлениям его деятельности. Положения об этих комиссиях утверждаются Президентом РФ. В качестве примера сошлемся на Положение о межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией от 21 июня 1993 года, согласно которому эта комиссия в составе более десяти руководителей федеральных министерств и ведомств, утверждаемых Президентом РФ по представлению Секретаря Совета Безопасности, "вправе вносить на рассмотрение Совета Безопасности Российской Федерации любой вопрос, имеющий отношение к сфере ее компетенции".
Аппарат Совета Безопасности, возглавляемый Секретарем Совета, выполняет организационно-техническую и информационную работу. Его структурными подразделениями считаются также различные управления, призванные обеспечить деятельность постоянных комиссий Совета. Так, для организации и обобщения информации и аналитических материалов, поступающих в названную выше межведомственную комиссию , и подготовки документов для рассмотрения на ее заседаниях в составе аппарата Совета Безопасности создано Управление обеспечения деятельности этой комиссии, функции и полномочия которого определяются очередным Положением, утверждаемым Президентом РФ. Деятельностью Управления руководит его начальник, назначаемый Президентом РФ. Его заместитель и начальники отделов Управления назначаются на должность руководителем Администрации Президента РФ.
Межведомственные комиссии Совета Безопасности, в свою очередь, могут формировать экспертные группы для подготовки материалов, документов и проектов решений. Но материалы, подготовленные для рассмотрения в Совете Безопасности, проходят экспертную оценку в аппарате Совета Безопасности РФ.
Решения Совета Безопасности РФ принимаются на его заседаниях постоянными членами простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Совета, т.е. Президентом РФ, издающим соответствующие указы.
Контроль за деятельностью всей системы безопасности в России, включая сюда, очевидно, Совет Безопасности, по Закону "О безопасности" возложен на законодательный орган страны, а надзор за законностью "деятельности органов обеспечения безопасности" - на Генерального прокурора РФ (ст. ст. 21-22). Однако, как показывают события последних лет, эти законоположения фактически не реализуются. Попытки Федерального Собрания РФ каким-то образом контролировать деятельность Совета Безопасности и других силовых структур системы безопасности страны постоянно наталкиваются на непреодолимые препятствия. Нет реальных признаков и прокурорского надзора за законностью в деятельности органов системы безопасности страны, хотя объективно в этом есть необходимость.
В средствах массовой информации нередки случаи сообщения о нарушениях принципа гласности в деятельности органов системы безопасности РФ. Вопреки требованиям статьи 24 Конституции РФ об обязанности органов государственной власти и их должностных лиц "обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы" многие граждане, особенно "солдатские матери", по сути, лишены такой возможности.
Четко обозначилась, на наш взгляд, тенденция превращения Совета Безопасности РФ в прототип Политбюро бывшего ЦК КПСС, где на началах "целесообразности" тайно принимались решения по внутренней и внешней политике, имевшие трагические последствия для страны.
Все это не может не вызвать тревоги не только относительно целостности, слаженности и легитимности всего механизма российского государства, но и применительно к безопасности страны, ее граждан.
Несомненно, что в любом государстве суверенная власть едина. Но это вовсе не исключает четкого и последовательного разделения власти между различными ее ветвями, разграничения функций и полномочий соответствующих структур государственного механизма. Такое разделение власти не только не разрушает, а, напротив, укрепляет механизм государства, делает его более устойчивым, сбалансированным и дееспособным. Предотвращается и угроза губительной монополизации государственной власти, ведущей к бесконтрольности и своеволию, к авторитаризму и беззаконию.
9.4. Принципы организации и деятельности государственного механизма
Для всего государственного механизма особо важны определенные принципы жизнедеятельности, чтобы последняя базировалась на прочном фундаменте и была предсказуема. Под этими принципами понимаются отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма государства. Порою их делят на общие и частные, конституционные и иные, закрепляемые в обычных законах[208]. Однако некоторые важные принципы, не нашедшие четкого обозначения в законе, могут и должны быть вычленены из действующего законодательства индуктивным путем.
Среди принципов механизма государства называют народовластие, гуманизм, разделение власти, законность, приоритет прав и свобод личности, профессионализм и компетентность, гласность[209], территориальность, иерархичность, централизм или децентрализм, выборность или назначаемость, коллегиальность или единоначалие[210] и т.д. Нетрудно заметить, что здесь присутствуют не только разнокалиберные идеи и требования, но и некоторые общие признаки самого государства (территориальность, народовластие). Тем не менее это не вызывает серьезных возражений.
Нам представляется важным особое выделение принципов приоритета прав, свобод и законных интересов личности, гуманизма, законности, профессионализма и компетентности, гласности и разделения властных полномочий в механизме современного государства. Некоторые из них уже рассматривались выше, законность будет освещаться специально в последнем разделе настоящего издания. Поэтому вкратце остановимся лишь следующих принципах.
Приоритетность прав, свобод и законных интересов личности ныне в России вытекает из статьи 2 Конституции РФ, провозгласившей: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Это - поистине поворот во взаимоотношениях россиян и всего государственного механизма, который хотя и не происходит в одночасье, но олицетворяет один из магистральных путей их развития.
Именно с данным фундаментальным принципом связан подход, при котором " разрешено все, что не запрещено законом". Он в достаточной мере понятен. Однако следовало бы учесть, что сфера его действия - так называемые горизонтальные отношения, где нет властных соподчинения и зависимости. Для государственного механизма, для всех его звеньев без исключения должен быть противоположный подход, сориентированный на признание разрешенным и, стало быть, правомерным только то, что однозначно предусмотрено в законе. Это - важнейшая сторона конституционного принципа приоритетности прав, свобод и законных интересов личности, которая, к сожалению, в юридической литературе должным образом не оттеняется, а на практике нередко игнорируется. Даже высшие должностные лица подчас принимают не предусмотренные законом решения, оправдывая это тем, что "закон их не запрещает". Если бы весь государственный механизм сверху до низов придерживался начала "разрешено только то, что разрешено законом", в стране уже не наблюдались бы некоторые негативные процессы.
Сюда примыкает и принцип профессионализма и компетентности. Мало в законе определить компетенция (полномочия) каждого отдельного звена государственного механизма на всех уровнях. Не менее важно, чтобы такой компетенцией пользовался компетентный профессионал. Если она предоставлена на усмотрение семьи, клана, угодников, знакомых и т.п. или если ее применяют в целях, далеких от государственных, то данный принцип останется благим намерением. На деле будем "иметь то, что имеем", ссылаясь на то, что "хотелось лучше, получилось как всегда".
В том же русле находится принцип гуманизма, предполагающий человеческое отношение к любому человеку. Речь идет не только об удовлетворении материальных и духовных потребностей каждой личности, но и об ограждении ее от всевозможных унижений и третирования, начиная с физического насилия и кончая формой обращения. В этом отношении органам и другим слагаемым, всему аппарату нашего государства предстоит делать очень многое, чтобы стать механизмом действительно правового и социального государства.
9.5. Механизм государства и местное самоуправление
В демократическом обществе государственный механизм не пронизывает все его пласты. Он строится таким образом, что оставляется свободная "ниша" для саморегуляции, особенно в низовых структурах общества. Во многих западных странах давно развито муниципальное самоуправление, дополняющее механизм государства. Оно формируется непосредственно жителями городов и других населенных пунктов на выборных началах и обладает самостоятельностью в решении вопросов школьного образования, здравоохранения, благоустройства территорий, местных налогов и т.д. Государственное воздействие на жизнедеятельность муниципального самоуправления ограничивается принятием соответствующих законодательных актов, определяющих его компетенцию, и общим контролем, осуществляемым в унитарных государствах представителями центральной власти, в федерациях - их должностными лицами.
В России второй половины Х1Х века создавалось городское и земское самоуправление. По Городовому положению 1870 года избирались городские думы и управы, которые под контролем градоначальников решали вопросы городского хозяйства. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года выборным путем формировались земские думы и управы, призванные заниматься местными хозяйственными "пользами и нуждами" под контролем губернаторов и министра внутренних дел. И те, и другие были весьма ограничены в правах самоуправления, однако вряд ли есть основания согласиться с В. Лениным, считавшим их "пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемом бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось"[211].
После октябрьского переворота 1917 года процесс становления в России местного самоуправления был прерван. Советская форма правления, как уже отмечалось выше, была рассчитана на государственную власть "сверху донизу". Она не оставляла ниши для самоуправления в городах и других населенных пунктах. Поддерживалось лишь самоуправление в общежитиях и трудовых коллективах, нацеленное на решение узкопрофессиональных задач.
Между тем важнейшим средством последовательной демократизации любого общества является не отказ от местного самоуправления, а всяческое его развитие. Это - фундаментальный фактор социальной жизнедеятельности.
Становление самоуправления трудящихся многими отечественными авторами до недавнего времени рассматривалось через призму постепенного отмирания государства, что отодвигало его на неопределенное "будущее" и приводило к искажению существа связанных с ним процессов. Ныне положение в научной литературе меняется к лучшему.
Во-первых, обосновывается принципиальной значимости вывод о том, что возникновение и развертывание самоуправления связаны непосредственно с природой самого цивилизованного общества, их начало заложено в народовластии, народные массы считают их своей практической задачей[212]. Такой вывод не вызывает возражений. Даже К. Маркс уже в коммунальном строе Парижской Коммуны видел "самоуправление производителей", подчеркивая, что предпринятые тогда меры "могли обозначить только направление, в котором развивается управление народа посредством самого народа"[213].
Во-вторых, все больше утверждается огромной важности тезис о том, что формирование и развитие самоуправления происходят на базе не только государства, но и всей политической системы общества[214], осуществляется посредством этой системы в целом[215], выражает ее стратегическую линию[216]. Данный тезис созвучен современности, где сосуществуют, дополняют друг друга государственные и негосударственные формы самоуправления населения.
В-третьих, эти формы стали рассматриваться в качестве полноценных звеньев общей системы самоуправления, раскрывающей в определенном плане существо и тенденции политической системы современного общества, демократии в целом[217].
Ведь как относительно самостоятельный способ регуляции общественных отношений, местное самоуправление выражается в определении населением линии собственного поведения по определенному кругу вопросов, в принятии и осуществлении решений в отношении себя, в сообразовании с теми или иными ценностями непосредственно своего волеизъявления. Будучи единством самоорганизации, саморегуляции, самодеятельности и самоконтроля[218], оно не содержит в собственной структуре разграничения управляющей и управляемой подсистем, все шире распространяется на общественные отношения, где нет объективной надобности в таком разграничении.
Разумеется, что в обществе указанные способы сознательной регуляции взаимозависимы, оказывают друг на друга взаимное влияние. Если самоуправление происходит под воздействием управленческой деятельности, то управление - под воздействием самоуправления. Причем последнее, обеспечивая упорядочение общественных отношений самими непосредственными их участниками, все более подчиняет себе управленческие процессы, его принципы предопределяют рамки и характер таких процессов.
При рассмотрении под этим углом зрения Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении"[219] от 6 декабря 1991 г. оказался половинчатым. В нем, по сути, за местное самоуправление выдавалась деятельность местных советов, являющихся первичным звеном в общей системе органов государственной власти. Та же картина наблюдалась в Конституции Республики Татарстан вплоть до конца 1994 г.
Курс на возрождение настоящего местного самоуправления наметила Конституция РФ 1993 года, где четко указывается, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", их структура определяется населением самостоятельно с тем, чтобы обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Одновременно в Конституции РФ предусматривается, что органы местного самоуправления могут "наделяться законом отдельными государственными передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству" (ст.ст.12,130-133).
Однако это - уже положение, создающее возможность отождествлять местные органы государственной власти с муниципальным самоуправлением, выдавая одно за другое. Тем более что Конституция РФ ограничивается недостаточно определенной формулировкой о том, что местное "самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях" и изменение границ его территорий допускается с учетом мнения их населения (ст.131).
В литературе тоже немало суждений, ведущих к размыванию граней между государственной властью и местным самоуправлением. «Местное самоуправление, - утверждает, например, С.С. Митрохин, - это разновидность власти,…частично осуществляется самим населением»[220]. При подобном подходе не только отождествляются принципиально разные способы организации жизнедеятельности людей, но и исчезает почва для последовательного отграничения местного самоуправления от государственного механизма.
Вопрос о том, на каком уровне кончается государственный механизм, остается открытым. Уже известны факты, когда главы администраций даже столичных городов некоторых субъектов федерации стремятся выйти из-под действия органов государственной власти. Конституционный Суд РФ, рассмотревший этот вопрос, тоже не дал на него вразумительного ответа.
Между тем районы и города - административно-территориальные единицы государства. На этом уровне должно осуществляться разграничение органов, с одной стороны, государственной власти, с другой - местного самоуправления, как это сделано в Конституциях Республики Татарстан и Республики Башкорстан. Иначе неизбежно неоправданное их смешение[221].
Конституционные установки о местном самоуправлении подлежат конкретизации в федеральных и иных законах. 12 августа 1995 года принят федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[222], претерпевавший в последующем неоднократные изменения и дополнения. В нем четко указано, что местное самоуправление в России - это признаваемая и гарантируемая законом "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций" (ст.2). Правительство РФ своим постановлением от 27 декабря 1995 года утвердило федеральную Программу государственной поддержки местного самоуправления, наметив выделение на эти цели значительные финансовые средства из федеральных доходов. В 1996 и последующие годы были приняты указы Президента и постановления Правительства РФ о некоторых конкретных мерах государственной поддержки местного самоуправления[223].
29 ноября 1994 года принципиальные изменения внесены также в Конституцию РТ. Местное самоуправление отграничено от органов государственной власти и управления, их статус определен сообразно с Конституцией РФ, однако с одним существенным отличием - муниципальная собственность отнесена к государственной собственности, экономическая же база местного самоуправления выделена в особую форму собственности - в "собственность местного самоуправления" (ст. ст. 2,3,131-134). На этой основе принят Закон РТ от 30 ноября 1994 года "О местном самоуправлении"[224], которым более детально регулируются порядок образования органов самоуправления "в городских, сельских поселениях и на других территориях", их компетенция, способы взаимодействия с государственным механизмом, формы судебной защиты и т.д.
Разумеется, что для становления в России подлинного местного самоуправления недостаточно принятия указанных выше законов. Это - только первые шаги. Не менее важны коренное изменение отношения всех структур власти к местному самоуправлению, всесторонняя его государственная поддержка, создание реальных механизмов воплощения в жизнь всего намеченного. Права и интересы местного самоуправления должны неуклонно учитываться в процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных и управленческих отношений. Нужны обучение людей, привитие им навыков самоуправления, создание условий для самовыражения и т.д. Так что предстоит сделать многое для того, чтобы эта перспективная форма самоорганизации людей, рассчитанная на приведение в действие саморегулятивных начал в организации жизненных отношений в первичных ячейках общества (микрорайоны в городах, рабочие поселки, села, деревни), достойно служила на благо страны.
Наблюдаемые ныне в России неупорядоченность взаимоотношений между районами и находящимися на их территориях городами, явно недостаточная подконтрольность муниципальных органов и их руководителей, отсутствие должной субординации между ними и региональными структурами государственной власти и слабость материальной базы местного самоуправления, тормозящие развитие местного самоуправления, должны уйти в историю.
Глава 10. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
10.1. Понятие и система функций государства
В современном мире придается большое значение проблеме функций государства, от правильного решения которой во многом зависят взаимоотношения между государством, обществом и личностью, роль государства в цивилизованной организации жизнедеятельности людей как внутри страны, так и на международной арене.
Проблема эта освещается в трудах многих авторов. В последние годы стали подходить к ней с широким использованием знаний по функциональному анализу, воплощенных в одноименном методе исследования. Наметилось несколько подходов к трактовке функций государства.
Традиционной является интерпретация их как основных направлений внутренней и внешней деятельности государства, определяемых его сущностью и назначением[225], как деятельность государства в ее главных направлениях[226]. По сути, сюда примыкает определение этих функций как проявлений свойств государства в определенных системах отношений[227], поскольку сущность государства проявляется как раз в его наиболее устойчивых свойствах, вся его деятельность - в системе общественных отношений. То же самое можно сказать по поводу мнения, что функции государства означают "в комплексе предмет и содержание деятельности государства и обеспечивающие ее средства и способы"[228], хотя оно представляется недостаточно четким. Еще менее удачным следует признать объяснение этих функций как основных направлений деятельности и механизма государственного воздействия на общественные отношения[229], ибо оно может привести к смешению их с механизмом правового регулирования.
На наш взгляд, есть достаточное основание понимать под данным понятием главные, магистральные направления деятельности государства как внутри страны, так и на международной арене, определяемые сущностью и предназначением государства на том или ином этапе развития общества. Указание на этапы развития общества здесь присутствует по той причине, что разные общественно-экономические формации или переходные периоды закономерно отражаются на функциях государства. Эту зависимость, однако, нельзя абсолютизировать, поскольку иначе пришлось бы отрицать функциональную преемственность между государствами разных этапов исторического развития.
Функции государства не следует отождествлять с конкретными функциями (задачами) отдельных его органов. В осуществлении общегосударственных функций, так или иначе, участвуют различные органы государства, весь его механизм или, по крайней мере, многие его звенья. Это особенно наглядно, когда речь идет, например, о социальных, экономических и некоторых иных внутренних функциях, выполняемых посредством и принятия законов, и организации их исполнения, и контроля за происходящими процессами, и разрешения различных споров в соответствующих сферах жизнедеятельности участников общественных отношений.
Функции государства, как генеральные направления его деятельности в целом, складываются из разносторонней работы всего государственного механизма, носят комплексный, собирательный характер, выполняются при помощи различных средств, методов и форм, включая сюда и правотворчество, организацию претворения в жизнь принятых законов и подзаконных нормативных правовых актов, контроль и надзор за ходом правореализации, разрешение возникающих правовых споров, борьбу с отклоняющимся поведением, привлечение к юридической ответственности виновных, повышение правовой культуры и правового сознания людей. Эти функции распространяются на самые разнообразные отношения экономической, социальной, политической и духовной жизнедеятельности общества, нуждающихся в государственном воздействии. Поэтому нельзя выделять "законодательные (правотворческие), управленческие и судебные" функции государства[230], ибо это - функции одноименных ветвей государственной власти.
Функции любого государства системны. Единство этой системы обусловливается общностью сущности и назначения государства, происходящие в ней преобразования - изменениями в этих его характеристиках.
Выделение элементов данной системы осуществляется по особенностям объекта, цели и содержания оказываемого государством воздействия[231]. Соответственно, функции государства подразделяются в первую очередь на внутренние и внешние. Иногда в том же ряду идет деление их на основные и не основные[232], хотя оно воспринимается с трудом, поскольку в основных направлениях деятельности, каковой признается каждая функция, вычленение "неосновного" вряд ли согласуется с логическими правилами мышления.
Некоторые авторы видят перспективу в выделении, прежде всего, четырех групп функций, таких, как экономическая, политическая, социальная и идеологическая[233]. Однако нетрудно видеть, что при таком подходе классификация функций государства полностью подменяется основными сферами его деятельности, растворяется в них.
Представляется более плодотворным выделение, прежде всего, внутренних и внешних функций государства. Первые из них охватывают основные направления деятельности по организации "внутренней" жизни страны, на ее территории, вторые - деятельность на международной арене, направленную на защиту национальных интересов, налаживание и поддержание взаимного сотрудничества с "внешним" миром, т.е. с другими государствами, международными и региональными организациями. При всех взаимосвязях внутренней и внешней политики государства это деление, давно утвердившееся в науке, не теряет своего значения.
Система внутренних функций определяется тем, что каждое современное государство решает множество важных экономических, социальных, политических, контрольных, идеологических и охранительных задач, активно участвует в охране окружающей среды на своей территории. Соответственно она включает экономическую, социальную, природоохранительную, контрольную, идеологическую и защитную функции, а также функцию выполнения общих дел. Некоторые авторы сюда относят функции обеспечения народовластия, налогообложения, охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка[234], функции экономическую, социальную, экологическую и охраны правопорядка[235], функции экономическую, социальную, развития культуры, науки и образования, экологическую, налогообложения, взимания налогов, охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности[236]. Если идти по такому пути, перечень можно продолжить (например, укрепление семьи, охрана здоровья граждан, освоение космоса), однако от этого вряд ли улучшается понимание функций государства как основных направлений деятельности его механизма в целом.
Система внешних функций государства детерминируется задачами по поддержке мира и защите национальных интересов, сотрудничеству со всем "внешним" миром, в совместном решении экономических, социальных, политических, духовных, экологических и иных общих задач цивилизации. Поэтому она включает в себя такие направления деятельности, как поддержание мира и защита национальных интересов страны, международное сотрудничество в различных областях за пределами ее территории. В ряде изданий выделяются такие внешние функции, как оборона страны, обеспечение мира и поддержка мирового порядка, сотрудничество и укрепление связей со странами СНГ, интеграция в мировую экономику и сотрудничество с другими странами в решении глобальных проблем[237], оборона страны, захват чужих территорий и сфер влияния, обеспечение мира и поддержание мирового правопорядка, сотрудничество государств[238], интеграция в мировую экономику, внешнеэкономическое партнерство и поддержка иностранных инвестиций, оборона страны, поддержка мирового правопорядка, сотрудничество в решении глобальных проблем[239] и т.д. Все эти направления деятельности государства на международной арене важны, но они целиком охватываются емкими функциями поддержания мира и защиты национальных интересов страны и международного сотрудничества в различных областях жизнедеятельности мирового сообщества.
Подчеркнем, что в связи с обострением глобальных проблем человечества, осознанием нарастающего приоритета общечеловеческих интересов над региональными, классовыми или национальными происходит постепенно, поэтапно понимание в перераспределении, более тесном и глубоком переплетении, увязывании систем внутренних и внешних функций государства. Если на прежнем историческом этапе истории человеческой цивилизации внешние функции государства преимущественно рассматривались как механическое продолжение внутренних его функций, внутренняя политика имела приоритеты и предопределяла внешние функции государства, то в последний период иное видение внешних функций государства все настойчивее требует соответствующей корреляции внутренней политики в зависимости от внешних задач, с которыми сталкивается международное сообщество в целом и вырабатывает совместными усилиями пути их разрешения. На практике это выражается в том, что все больше государств начинает рассматривать международное право как часть национальной правовой системы, в том, что международные обязательства страны все активнее направляют внутреннюю политику в определенных плоскостях и т.д. Рассмотрим содержание обозначенных выше функций государства.
10.2. Содержание внутренних и внешних функций государства
Внутренние функции. Внутри страны государство выполняет, прежде всего, экономическую функцию. Это - важнейшее, исходное направление в его деятельности, заключающееся в разностороннем и многообразном воздействии на экономические процессы, начиная с организации отношений собственности и кончая определением основ распределения финансовых, кредитных и иных материальных ресурсов, аккумулируемых в распоряжении государства и его административно-территориальных или национально-территориальных единиц на местах.
Следует отметить, что различные политические режимы неоднозначно понимают и осуществляют данную функцию. Начиная с прямого и монопольного, командного, планово-директивного административного управления экономической жизнью при "социализме", спектр возможных подходов простирается до косвенного, мягкого регулирования, осуществляемого с упором на регулятивное воздействие прежде всего на интересы основных субъектов экономической жизнедеятельности общества (страны западной демократии). В годы советской власти такая функция рассматривалась как хозяйственно-организаторская. За этим крылось не только искаженное понимание роли государства в регулировании экономических отношений, но и полное доминирование в стране государственной собственности, при которой государство на предельно централизованных планово-распределительных началах директивно подчиняло себе почти всю хозяйственную деятельность. Будучи собственником всех сырьевых ресурсов и более 96 процентов имущества, закрепленного за хозяйствующими субъектами в лице своих предприятий и организаций, государство утверждало планы, определяло их выполнение, оставляло в своем распоряжении созданную продукцию и полученные доходы, распределяло их по своему усмотрению. По сути, на тех же началах строилась и внешнеэкономическая деятельность, основанная на государственной монополии. Все это привело к тому, что государство, превратив себя в монопольного "хозяйственника", не смогло справиться ни с этой искусственной функцией, ни с более многогранными экономическими задачами страны.
Истинная экономическая функция государства отнюдь не олицетворяется хозяйственной работой. Она выражается:
-в организации отношений разных, но равноправных форм собственности;
-в установлении режима природных и иных материальных ресурсов;
-в выработке стратегии и тактики экономического развития;
-в усилиях по совершенствованию структуры производства, обмена и потребления;
-в обеспечении свободы участников экономических отношений и поддержании их сбалансированных инициатив;
-в управлении государственными (казенными) предприятиями и пакетами акций других хозяйствующих субъектов, принадлежащими государству ради наращивания экономического потенциала;
-в ограничении монополизма, поощрении конкуренции и защите интересов потребителя;
-в согласовании интересов производственных, посреднических и коммерческих структур, координации их усилий в разрешении возникающих между ними противоречий и споров;
-в инвестировании собственных средств и поощрении других инвестиций в приоритетные сектора экономики;
-в установлении общих правил поведения участников экономических отношений и обеспечении их соблюдения;
-в организации подготовки, переквалификации и аттестации кадров, научных исследований и разработки целевых программ для экономической сферы;
-в создании благоприятных условий для экономической деятельности на международной арене, заключении необходимых для этого договоров и соглашений с другими государствами;
-в формировании и оптимальном распределении сырьевых, финансовых, кредитных и иных материальных ресурсов, необходимых для успешного выполнения этих и других задач в стране.
В ходе осуществления рассматриваемой функции используются различные способы воздействия на экономические процессы, но, как сами указанные выше задачи, связанные с экономической функцией, так и оптимальные способы их решения посильны государству только в условиях рыночных отношений, основанных на многообразии и равенстве форм собственности, свободе и инициативе производителей, коммерсантов и потребителей, конкуренции между ними и т.д.
Представляется неоправданным смешение экономической функции государства с неким "вмешательством" в экономическую жизнь, на отказе от которого настаивают многие экономисты. Практика развитых стран Запада показывает, что в странах с налаженными рыночными отношениями государство выполняет полноценную экономическую функцию во всей полноте. В современной России на это направлены разгосударствление и приватизация, структурная перестройка экономики и конверсия военной промышленности, развитие предпринимательства и крестьянских (фермерских) хозяйств, либерализация цен, демонополизация внешнеэкономических связей и многие другие усилия по переходу к рыночным отношениям. В Конституции РФ 1993 г. указывается, что в России "признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности", каждый вправе использовать свое имущество и способности для предпринимательской деятельности (ст.ст.8,3). Новый ГК РФ закрепляет неприкосновенность собственности, свободу договора, равенство его участников и т.п. Все это создает условия, чтобы государство из монопольного "хозяйственника" превратилось в организатора экономических отношений всеми методами, исторически выверенными в демократическом обществе.
Другая внутренняя функция цивилизованного государства - это его социальная деятельность. Она заключается в поддержке и совершенствовании той сферы, которая имеет своим основным назначением продолжение человеческого рода. Эта функция многогранна. Она выражается в упорядочивании семейных, демографических и миграционных отношений, в организации охраны здоровья и образования людей, в улучшении условий их быта, труда и отдыха, в поддержке безработных, инвалидов, больных, пенсионеров и других лиц, остро нуждающихся в помощи государства, всего общества. От того, какое внимание уделяется этой функции и насколько успешно она осуществляется, зависит не только социальность самого государства, но и общий уровень жизни народа страны, его настоящее и историческое будущее.
Ряд западных стран давно придают социальной функции первостепенное значение. В качестве примера назовем Швецию, где власти не ограничились конституционным объявлением себя социальным государством, а на деле выполняют задачи, вытекающие из социальной функции. Есть и наглядный результат - по качеству, уровню, продолжительности и другим показателям жизни населения страна занимает одно из первых мест в мире.
Конституция РФ 1993 г. тоже провозгласила, что "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека", что в ней "охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты" (ст.7). Кое-что из провозглашенного делается. Выплачиваются государственные пенсии. Созданы службы социальной защиты. Приняты программы социальной защиты населения, в соответствии с которыми оказывается некоторая помощь безработным, выделяются пособия многодетным семьям, одиноким матерям, инвалидам и некоторым другим слабозащищенным слоям населения. Высшими органами власти определяются минимальные размеры оплаты труда, пенсий и т.д. Однако пока нельзя сказать, что страна отказалась от остаточного принципа обеспечения социальной сферы жизни общества, что в ней разработана и осуществляется такая социальная политика, которая позволяет считать государство социальным, осуществляющим успешно социальную функцию. Вся социальная жизнь населения страны, включая сюда здравоохранение, образование, условия труда, быт и досуг, остается в тяжелейшем положении, выход из которого вряд ли возможен без полнокровной реализации социальной функции государства.
Среди внутренних функций государства в последнее время важное значение приобретает природоохранительная функция, значение которой в современных условиях все более возрастает. Если социальная функция сориентирована на создание условий для достойного продолжения человеческого рода, т.е. "второй" природы, то рассматриваемая функция - на сохранение самой "первичной" природы на Земле. Это - жизненно важная функция, от которой во многом зависит будущее всего живого на нашей планете.
Земля, леса, все природные ресурсы, истощенные из-за варварской эксплуатации на протяжении тысячелетий, крайне нуждаются в рациональном, четком и глубоко продуманном отношении к себе. В большинстве стран, где государство занимается природоохранительной функцией, разрабатываются и реализуются целевые программы и законодательные акты по охране окружающей среды (земли, водоемов, лесов, животного мира, растений, атмосферы и др.) от вредных отходов производства, других источников загрязнения, по ограждению ее от отрицательного влияния людей, по оздоровлению и восстановлению всей "первичной" природы. В числе этих стран - США, Канада, Великобритания, Франция, Швеция, Финляндия, Япония и др. В России ныне тоже функционируют специализированные государственные структуры в центре и на местах, выполняющие эти задачи. Установлены также в достаточной степени жесткие меры ответственности за правонарушения в этой области. Но, тем не менее, это направление деятельности государства остается пока малоэффективным. Предстоит сделать многое, чтобы на деле добиться реальных результатов в сохранении и оздоровлении всей окружающей нас природы.
Любое государство, оказывая воздействие на те или иные общественные отношения, не может не следить за тем, как претворяются в жизнь вырабатываемая им политика, принимаемые целевые программы, законы и подзаконные акты и т.д. Оно должно осуществлять контрольную функцию, суть которой состоит в целенаправленном наблюдении за процессами правореализации, проверке фактического состояния выполнения тех или иных государственных установок всеми участниками регулируемых отношений. Это и парламентский, и финансовый, и налоговый, и санитарный, и метеорологический, и противопожарный, и другие разновидности государственного контроля. Контрольными полномочиями обладают Президент, Правительство, министерства, ведомства и их органы на местах. Существуют специализированные контрольные службы, такие, как Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов, налоговые инспекции, федеральные и республиканские комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, службы надзора за страховой деятельностью, аудиторские организации, вневедомственная пожарная охрана и т.д. Надзор за состоянием законности в стране в целом возложен на прокуратуру, действующую в соответствии с Конституцией РФ (ст.129) и Законом РФ "О прокуратуре" от 17 января 1992 года[240].
Контрольная функция государства выражается не только в проверках работы предпринимателей, фермеров, предприятий и других хозяйствующих субъектов, но и в ведении реестров юридических лиц, прав на недвижимость и земельных кадастров, в выдаче лицензии на определенные виды деятельности, аттестации специалистов и т.д. Она не может быть заменена общественным контролем, хотя и должна всячески на него опираться.
Государство выполняет относительно самостоятельную защитную функцию, которая в достаточной мере многогранна. Оно выражается в обороне страны, в обеспечении неприкосновенности ее границ и целостности территории, в поддержании конституционного строя, правопорядка и дисциплины, в предупреждении и пресечении любого отклоняющегося поведения, в принятии мер восстановления и ответственности по основаниям и в порядке, указанным в законе. Конституционный строй определен Конституцией РФ, государственные границы - Законом РФ "О Государственной границе" от 1 апреля 1993 г.[241], правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства - Законом РФ "О безопасности", действующим с изменениями от 25 декабря 1992 г[242]. Кроме того, есть законы РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 г.[243], "О внутренних войсках МВД РФ" от 24 сентября 1992 г.[244], "Об оперативно-розыскной деятельности в РФ" от 13 марта 1992 г.[245], "Об оружии" от 20 мая 1993 г.[246], Таможенный кодекс 1993 г.[247] и ряд законов и подзаконных нормативно-правовых актов, непосредственно связанных с осуществлением защитной функции государства. В таких документах подробно раскрываются содержание этой функции, формы и методы ее осуществления.
Любому государству, так или иначе, свойственна и такая внутренняя функция, как выполнение общих дел, вытекающих из самой природы человеческого общежития.
Наконец, есть основания выделять идеологическую функцию государства. Нами уже показывалось, что регулятивное и исполнительно-организационное воздействие на упорядочиваемые общественные отношения оставляет отпечаток в сознании, психологии и поведенческих установках их участников. Больше того, чаще всего оно прямо сориентировано на формирование у людей определенных поведенческих образцов (образов), установок, побуждений и настроений. Кроме того, государство через находящиеся в его ведении средства массовой информации зачастую предпринимает специальные усилия для того, чтобы уверить население в правильности своей политики, в разумности и необходимости предпринимаемых мер в той или иной области жизни. Все это говорит об идеологической функции государства, недооценивать значение которой не следует.
Конечно, не может быть речи о возрождении порочной практики, когда государство считало одной из основных своих функций идеологическую обработку людей как на собственной территории, так и за ее пределами в соответствии с постулатами одного "единственного" мировоззрения, жестко отвергая любые другие взгляды. Такая практика, широко применявшаяся в бывшем Советском Союзе, себя изжила. Она породила требование о деидеологизации государственной деятельности с тем, чтобы отгородить ее от априори установленных идейных установок и формулируемых в соответствии с ними указаний тех или иных "вождей", политических партий и движений. Но это отнюдь не означает полного отрицания идеолого-психологического воздействия государства на граждан, ибо невозможно отсечь регулятивную и организаторскую деятельность государства от ее влияния на сознание и психологию людей.
Государство не должно превращаться в инструмент навязывания какой- либо одной идеологии или, наоборот, непримиримой с ней борьбы. Конституция РФ 1993 г. прямо провозглашает идеологическое многообразие (ст.13). Государство, однако, через весь свой механизм проводит идеи, заложенные в ее Конституции и других законах, неизбежно оказывает идеолого-психологическое воздействие на население, когда обнародует законы и подзаконные акты, разъясняет их цели и содержание, убеждает в их разумности, справедливости и социальной ценности, предупреждает об ответственности за их нарушение, наказывает виновных, поощряет добросовестных и т.д. Такое воздействие рассчитано одновременно и на сознание, и на психологию и на внешнее поведение людей, способно влиять на их чувства, взгляды, ценностные ориентации, внутренние потребности, установки и реальные волеизъявления, а равно содействовать изменению уровня и направленности их правового сознания и правовой культуры.
Есть еще одна важная плоскость этой проблемы. Дело в том, что игнорирование идеолого-психологического воздействия государства выводит его за пределы правового поля, чем фактически оставляется возможность использовать его по субъективному усмотрению власть имущих и средств массовой информации. Ведь не зря в последние годы наблюдается борьба между различными ветвями государственной власти и "олигархами" за подчинение себе средств массовой информации. Нередки также попытки обуздать некоторые из них, вынудить проводить "официальную" линию, ограничить доступ к объективной информации. Между тем возведение идеолого-психологических способов государственного воздействия на население в ранг функции государства, включение их в правовое пространство и требование использовать их в строгом соответствии с действующим в стране правом равнозначны заслону своеволию на этом важном поприще.
Внешние функции. На международной арене государство осуществляет две основные функции - функцию поддержания мира на Земле и защиты национальных интересов и функцию международного сотрудничества.
Функция поддержания мира и защиты национальных интересов имеет своим назначением обеспечение такой международной атмосферы, при которой, с одной стороны, не ущемляются национальные интересы членов мирового сообщества, с другой - исключаются вооруженные конфликты между ними, предотвращаются войны и кровавые столкновения. Только за двадцатый век мир пережил две мировые войны и сотни региональных военных конфликтов, в ходе которых погибли десятки миллионов безвинных людей. Современный уровень международных отношений позволяет успешно бороться с этим кровавым злом, причиняющим лишения и страдания целым народам.
Все существующие ныне суверенные государства, как известно, имеют свои внешнеполитические ведомства, посольства, консульства и представительства в других странах, проводят между собой различные консультации, заключают двусторонние или многосторонние договоры и соглашения, содействуют взаимному общению, являются членами ООН и других международных и региональных организаций, занимаются взаимными инвестициями, борются с международными терроризмом, наркобизнесом и т.д. Большинство из них стремятся сочетать свои национальные интересы с поддержанием мира на базе "баланса сил", но необязательно при помощи военных блоков.
Конечно, в современном мире образовались своеобразные центры "силы", такие как США, Россия, Западная Европа, Япония, Китай. Не исчезла и тенденция к мировой гегемонии, дающая о себе знать в некоторых внешнеполитических акциях США. Но это обстоятельство указывает как раз на то, что надо еще больше усиливать осуществление функции поддержания мира и защиты национальных интересов другими государствами, в том числе и Россией.
Функция международного сотрудничества дополняет рассмотренное выше направление в деятельности государства. Она охватывает экономическую, социальную, культурную и иные области жизнедеятельности как каждой отдельной страны, так и мирового сообщества в целом.
Экономическое сотрудничество объективно обуславливается международным разделением труда, необходимостью специализации и кооперирования, обмена технологией, развития кредитно-финансовых связей и координации товарообмена. Оно выражается в создании благоприятных условий для внешнеэкономических отношений, в образовании совместных предприятий, во взаимных инвестициях, кредитах, в выработке согласованных правил ввоза и вывоза продукции, сырья и капитала, порядка банковских расчетов, налогообложения и т.д. Для этого заключаются двусторонние и региональные договоры. Значительную работу в том же направлении проводят специализированные учреждения ООН (например, Совет по торговле и развитию, Экономический комитет, Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития), а также региональные организации, как, скажем, Европейский Союз, устранивший все ограничения в торговле, свободном передвижении предпринимателей, капитала и услуг между странами-членами Совета.
Сотрудничество в социальной, культурной и научно-технической областях происходит путем взаимной подготовки учащихся, студентов, аспирантов и стажеров, обмена информацией, произведениями искусства, достижениями музыкальной и сценической культуры, командирования друг другу работников науки, образования, здравоохранения и культуры, организации выставок, фестивалей и симпозиумов, оказания гуманитарной помощи. Это делается как на основе межправительственных соглашений, так и посредством многочисленных международных организаций, таких как КО, МАГАТЭ, Международный союз студентов, Международный совет научных советов и т.д. Немаловажное значение имеют также непосредственные контакты между деятелями науки, культуры, образования и здравоохранения, - контакты, поддерживаемые всеми демократическими государствами.
10.3. Государственная служба
Ни государственный механизм, ни его отдельные звенья немыслимы без людского субстрата, призванного заниматься выполнением их задач и функций, реализацией их полномочий (компетенции). Проблема службы в той или иной структурной части механизма государства касается не только отраслевых юридических наук (в частности, конституционного права, административного права, организации суда и прокуратуры), но и теории государства и права, по крайне мере, в исследовании межотраслевых ее сторон.
Государственная служба - это постоянная работа в одном из звеньев государственного механизма, заключающаяся в выполнении той или иной части возложенных на него задач. Быть на государственной службе – значит, осуществлять конкретные права, обязанности или полномочия, вытекающие из служебного положения в рамках компетенции (юрисдикции) данного звена механизма государства.
Государственная служба представляет собой определенный род занятий, находящийся в одном ряду с другими видами человеческой деятельности, такими, как предпринимательство, литературное, художественное или техническое творчество, научные исследования, создание конструкций и т.д. От иных видов деятельности она отличается тем, что непосредственно связана со "служением" в структуре государства с возложенными заранее задачами.
Исторически понятие государственной службы стало формироваться в ХУ111 веке, в эпоху просвещенного абсолютизма, когда служение князю, государю, государству или иному предводителю постепенно вытеснялось служением Отечеству. В дореволюционной России это понятие применялось для обозначения рода и места работы не только служащих "по определению правительства", но и лиц, занимающих выборные должности в органах земского и городского самоуправления, а также в дворянских сословных организациях. Иначе говоря, государственная служба не сводилась к работе в государственном аппарате.
В годы Советской власти государственная служба распространялась на особый вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе сотрудниками государственных органов за определенную плату. Специального закона о государственной службе не существовало, хотя о ней в той или иной мере говорилось в нормативных правовых актах, регулирующих жизнедеятельность правительства, министерств и ведомств, местных советов и их исполнительных органов.
В настоящее время в России действуют Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации",[248] Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Президентом РФ 22 декабря 1993 г.[249], Указ Президента РФ от 24 сентября 2002 г. "О внесении дополнений и изменений в некоторые указы Президента Российской Федерации по вопросам федеральной государственной службы"[250] и некоторые другие подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие службу в тех или иных звеньях государственного механизма (например, Положение о службе в органах внутренних дел, утвержденное Верховным Советом РФ 23 декабря 1992 г.[251]). В субъектах федерации есть законы или подзаконные нормативно-правовые акты, определяющие государственную службу в их органах. Однако в них государственная служба трактуется не всегда одинаково.
Так, в Законе РТ "О государственной службе"[252], принятом Верховным Советом Татарстана в феврале 1994 года, под государственной службой понимается "осуществление должностных полномочий по выполнению целей и функций государства" в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной властей, но с оговоркой, что на государственной службе не состоят судьи, граждане, временно работающие в государственных органах, организациях, учреждениях по трудовым контрактам, а также вспомогательно-технический персонал" (ст.1). Здесь, с одной стороны, к государственной службе отнесена работа только должностных лиц аппарата, принятых бессрочно, с другой - из всех выборных должностей лишь на судей не распространяется государственная служба. Если учесть, что временный трудовой договор может заключаться сроком до пяти лет, а из выборных лиц состоят все представительные учреждения и многие органы исполнительной власти, то становится очевидным неоправданное сужение понятия государственной службы в этом законе.
В упомянутом выше Положении о службе в органах внутренних дел РФ такой службой признается работа всех сотрудников, состоящих в должностях рядового и начальствующего состава или в кадрах, которым присваиваются специальные звания (ст.1). В этом документе, как видим, понятие службы в органах МВД, т.е. в одном из важнейших звеньев исполнительной власти, трактуется значительно шире, поскольку оно не привязывается к аппарату, включает в себя и "не аппаратных" сотрудников.
Представляется, что на государственной службе находятся все должностные лица и иные сотрудники представительной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, за исключением вспомогательно-технического персонала, род занятий которого не зависит от того, в государственных или в негосударственных структурах он осуществляется. Это связано с тем, что государственным задачам и функциям "служат" все ветви власти со всеми своими сотрудниками, осуществляющими те или иные полномочия (права и обязанности) именно в силу служебного долга, благодаря занимаемой должности. И президенты, и депутаты, и члены правительства, и прокуроры, и судьи, и многие другие работники тех или иных звеньев государственного механизма находятся на государственной службе, выполняют государственные функции, но каждый по-своему, в соответствии с задачами и полномочиями, определенными в законе.
Государственная служба может осуществляться как на территории страны, так и за ее пределами, когда речь идет о сотрудниках посольств, консульств и иных представительств государства за рубежом. Она может представлять собой деятельность высших должностных лиц государства, иных представителей власти, должностных лиц или других государственных служащих. Можно выделять существенно отличающиеся друг от друга виды государственной службы, разграничивая, допустим, службу членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и аппаратных сотрудников этих двух палат Федерального Собрания РФ или различая судебную работу и правоохранительную службу. Однако в конечном счете речь идет о государственной службе, основанной на единых принципах.
Вся государственная служба должна, в частности, базироваться на таких основополагающих началах, как законность, уважение к правам, свободам и юридически охраняемым интересам личности, строгое их соблюдение, разделение законодательной, исполнительной и судебной деятельности, гуманизм, гласность, подконтрольность и подотчетность, доступность для всех граждан в соответствии с их квалификацией и способностями без какой-либо дискриминации. Для службы в исполнительных и судебных органах ныне выдвигаются еще принципы недопустимости создания по месту работы структур политических партий и движений (инициатив). Этот принцип весьма важен после безусловного подчинения всей государственной службы партийному диктату в годы советской власти.
Государственная служба связана с такими явлениями, как бюрократия, номенклатура и коррупция. В демократическом обществе широкая гласность и подконтрольность государственной службы препятствуют развитию этих негативных явлений. При авторитарных, тоталитарных и элитарных режимах, наоборот, все негативное в этой службе выходит на первый план, мешает ей как следует выполнять свои задачи.
Это легко проследить в истории отечественной государственности. Как в Российской империи, так и в Советском Союзе бюрократизм, злоупотребления и коррупция были обыденным явлением. Особенно широкое распространение они получили в так называемые застойные годы (70-80 г.г.), когда из-за полной безнаказанности правящая верхушка в центре и на местах стала беззастенчиво устраивать свои семейные и клановые дела за счет государственных средств. В этом отношении скандальный характер получили дела: о бесценном сервизе, взятом "напрокат" членом Политбюро Романовым на свадьбу своей дочери; о "большом икорном прихвате" с участием тогдашнего министра рыбного хозяйства Ишкова; о "бриллиантовой истории", в которой оказались замешанными дочь и зять Брежнева; о "скандале в ОВИРе" и т.д.
Государственная служба не смогла очистить себя от подобных явлений и в последние годы. Больше того, в связи с приватизацией кое-где происходило непозволительное соединение государственной службы с коммерческой деятельностью. Выполняя свои служебные обязанности, многие должностные лица начали извлекать доход из своей деятельности. Это напоминало систему кормления в допетровской московской Руси, систему откупов в старой России, когда чиновники не получали жалования, кормились за счет населения, что было позором для российской государственно-правовой действительности на протяжении многих десятилетий.
В современной России тоже немало негативного в этой сфере. В прессе неоднократно говорилось о злоупотреблениях "семьи" бывшего Президента страны и некоторых высших должностных лиц из его администрации. Описывались даже случаи, когда консульский отдел одного из российских посольств за рубежом объявил себя "предприятием", зарабатывающим средства путем выдачи виз. Таким чиновникам невдомек, что невозможно служить интересам государства, рассматривая свою службу как источник дохода.
Предстоит, несомненно, сделать многое, чтобы в России государственная служба стала таковой, каковой она должна быть в демократическом обществе. Совершенно необходимо существенное повышение профессионализма во всех звеньях государственной службы, вытеснение семейственности, землячества и коррупции в подборе и расстановке кадров. Нужны эффективные меры по искоренению формального отношения к своим служебным обязанностям, злоупотреблений своими служебными полномочиями, использования служебных связей и возможностей в корыстных целях. Должна быть в законодательном порядке установлена четкая система запретов и ограничений для состоящих на государственной службе лиц, в том числе запрет на коммерческую деятельность должностных лиц государственных органов. Целесообразно более конкретное определение мер ответственности на государственной службе за каждое отклоняющееся поведение, включая сюда меры восстановления и меры материальной, дисциплинарной, административной и уголовной ответственности в зависимости от характера и последствий содеянного.
Все это, несомненно, должно сопровождаться однозначным определением гарантий для лиц на государственной службе, которые, с одной стороны, ограждают их от незаконных притязаний, с другой - способствуют повышению организованности и эффективности всей системы российской государственной службы.
Не менее важно тщательное регулирование самой процедуры отправления государственной службы лицом с тем, чтобы упорядочить сам процесс исполнения служебных обязательств и осуществления служебных полномочий на основе правовых, нравственных, этических и иных демократических ценностей, обеспечить в нем гласность, добросовестность, искренность и уважение к правам, свободам и законным интересам каждой личности, создать необходимые предпосылки для принятия законного, обоснованного и справедливого решения по каждому вопросу.
Физическое лицо, находящееся на государственной службе, считается государственным служащим. Такое лицо в установленном законом порядке зачисляется на службу, осуществляет определенные задачи и полномочия, получает за это вознаграждение, несет ответственность за выполнение служебного долга.
Государственным служащим может стать любой гражданин, удовлетворяющий предъявляемым требованиям по возрасту, образованию, квалификации и способностям. Для этого он должен либо пройти выборы (конкурс), либо быть назначенным на должность уполномоченным на то органом или должностным лицом. Например, Президент РФ избирается народом, министр финансов назначается Президентом по предложению Председателя Правительства РФ (ст.ст.81,83 Конституции РФ).
Поскольку государственный служащий вступает в трудовые отношения, при замещении должности он, как правило, заключает трудовой договор (контракт). Договор может быть бессрочным, когда человек зачисляется на должность без указания срока. Чаще он бывает временным, т.е. заключенным на определенный срок, но не более пяти лет. Налоговые инспектора, например, зачисляются по временному трудовому контракту, но так или иначе трудовой договор заключается и расторгается в точном соответствии с нормами трудового законодательства.
На государственных служащих возлагаются определенные обязанности, вытекающие как из занимаемой должности, так и из дисциплины труда. За успешное их выполнение применяются меры поощрения, за ненадлежащее к ним отношение - меры воздействия. В случае совершения правонарушения применяются меры юридической ответственности, в том числе дисциплинарной, административной или уголовной в зависимости от вида правонарушения. При причинении служащим материального вреда на него возлагается материальная ответственность: а) по нормам трудового законодательства, если вред причинен работодателю в процессе трудовой деятельности, при исполнении служебных обязанностей; б) по нормам гражданского законодательства, когда вред нанесен вне трудовой деятельности, в нетрезвом состоянии или в результате преступного деяния.
Государственные служащие классифицируются по различным основаниям. Возможно подразделение их на сотрудников органов представительной (законодательной), исполнительной, судебной и контрольно-надзорной власти. В ряде случаев различают руководителей, специалистов и иных работников на государственной службе. Известно деление на представителей власти, должностных лиц и других служащих, встречающееся в уголовном законодательстве. При оплате труда используются тарифные разряды, меняющие размеры заработка тех или иных групп служащих. В некоторых видах государственной службы принято различать начальствующий и рядовой составы сотрудников (например, в МВД, ФСБ). В законодательстве стали появляться и иные классификации.
Так, по Указу Президента РФ от 11 января 1995 года "О государственной должности РФ"[253] из общей массы государственных служащих выделены лица, занимающие "государственные должности РФ". К их числу отнесены Президент, Председатель Правительства и министры РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, председатели и члены постоянных комитетов этих палат, председатели и члены Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ, председатели и члены федеральных судов и т.д. Тем самым положено начало не только выделению должностных лиц, занимающих "государственную должность", но разграничению последних на федеральных служащих и служащих субъектов Федерации, существующему в большинстве из федеративных государств. Однако здесь тоже не обошлось без изъянов: по неизвестной причине к федеральным государственным должностям отнесены "руководители высшего государственного органа исполнительной власти субъектов федерации" и все местные судьи, тогда как отнесение таких лиц к служащим центра характерно скорее для унитарного государства.
По закону Республики Татарстан от 20 апреля 1994 г. "О государственной службе"[254] намечена принципиально иная классификация государственных служащих. По этой классификации сначала различаются "конституционные и административные государственные должности", а потом внутри каждой из этих подсистем - высшие должности, главные должности, главные специалисты, ведущие специалисты и специалисты. Государственным служащим признается любое лицо, занимающее в установленном порядке оплачиваемую государственную должность и принявшее присягу (ст.ст.4-7). Соответствующим нормативным актом утвержден текст этой присяги, принимаемой при поступлении тем или иным лицом на государственную службу.
В Республике Татарстан существуют также нормативные правовые документы, гарантирующие права и законные интересы государственных служащих. Например, указанным выше Законом "О государственной службе" предусматривается, что все государственные служащие республики имеют право требовать письменного оформления объема и конкретного содержания тех должностных прав и обязанностей (полномочий), которыми они наделяются. Им предоставляется и право запрашивать в установленном законом порядке любую информацию, необходимую для исполнения служебных обязанностей. Государственные служащие вправе также претендовать на "продвижение по службе и на увеличение размера денежного содержания". Они наделены правом знакомиться с любыми материалами из своего личного дела, а также требовать тщательного служебного расследования сведений, порочащих их честь и достоинство. Государственным служащим разрешается объединяться в профессиональные союзы и состоять в иных общественных объединениях, если иное не предусмотрено законом. Государственная служба считается препятствием для находящихся на ней лиц занимать другую оплачиваемую должность, заниматься предпринимательской деятельностью, осуществлять платное опекунство или попечительство, использовать в неслужебных целях государственное имущество, принимать участие в забастовках и т.д. (ст.ст.9-11).
На государственных служащих возлагается также обязанность сохранять государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, в том числе после прекращения службы. Руководитель государственного органа определяет состав информации, доступ граждан к которой ограничивается в интересах обеспечения функционирования государственной власти (ст.12). Указанным выше законом предусмотрено и присвоение лицам, занимающим административные государственные должности, классных чинов, таких как действительный государственный советник, советники первого, второго и третьего классов (ст.23).
Классные чины существуют также в ряде ведомств Российской Федерации[255].
10.1. Понятие и система функций государства
В современном мире придается большое значение проблеме функций государства, от правильного решения которой во многом зависят взаимоотношения между государством, обществом и личностью, роль государства в цивилизованной организации жизнедеятельности людей как внутри страны, так и на международной арене.
Проблема эта освещается в трудах многих авторов. В последние годы стали подходить к ней с широким использованием знаний по функциональному анализу, воплощенных в одноименном методе исследования. Наметилось несколько подходов к трактовке функций государства.
Традиционной является интерпретация их как основных направлений внутренней и внешней деятельности государства, определяемых его сущностью и назначением[225], как деятельность государства в ее главных направлениях[226]. По сути, сюда примыкает определение этих функций как проявлений свойств государства в определенных системах отношений[227], поскольку сущность государства проявляется как раз в его наиболее устойчивых свойствах, вся его деятельность - в системе общественных отношений. То же самое можно сказать по поводу мнения, что функции государства означают "в комплексе предмет и содержание деятельности государства и обеспечивающие ее средства и способы"[228], хотя оно представляется недостаточно четким. Еще менее удачным следует признать объяснение этих функций как основных направлений деятельности и механизма государственного воздействия на общественные отношения[229], ибо оно может привести к смешению их с механизмом правового регулирования.
На наш взгляд, есть достаточное основание понимать под данным понятием главные, магистральные направления деятельности государства как внутри страны, так и на международной арене, определяемые сущностью и предназначением государства на том или ином этапе развития общества. Указание на этапы развития общества здесь присутствует по той причине, что разные общественно-экономические формации или переходные периоды закономерно отражаются на функциях государства. Эту зависимость, однако, нельзя абсолютизировать, поскольку иначе пришлось бы отрицать функциональную преемственность между государствами разных этапов исторического развития.
Функции государства не следует отождествлять с конкретными функциями (задачами) отдельных его органов. В осуществлении общегосударственных функций, так или иначе, участвуют различные органы государства, весь его механизм или, по крайней мере, многие его звенья. Это особенно наглядно, когда речь идет, например, о социальных, экономических и некоторых иных внутренних функциях, выполняемых посредством и принятия законов, и организации их исполнения, и контроля за происходящими процессами, и разрешения различных споров в соответствующих сферах жизнедеятельности участников общественных отношений.
Функции государства, как генеральные направления его деятельности в целом, складываются из разносторонней работы всего государственного механизма, носят комплексный, собирательный характер, выполняются при помощи различных средств, методов и форм, включая сюда и правотворчество, организацию претворения в жизнь принятых законов и подзаконных нормативных правовых актов, контроль и надзор за ходом правореализации, разрешение возникающих правовых споров, борьбу с отклоняющимся поведением, привлечение к юридической ответственности виновных, повышение правовой культуры и правового сознания людей. Эти функции распространяются на самые разнообразные отношения экономической, социальной, политической и духовной жизнедеятельности общества, нуждающихся в государственном воздействии. Поэтому нельзя выделять "законодательные (правотворческие), управленческие и судебные" функции государства[230], ибо это - функции одноименных ветвей государственной власти.
Функции любого государства системны. Единство этой системы обусловливается общностью сущности и назначения государства, происходящие в ней преобразования - изменениями в этих его характеристиках.
Выделение элементов данной системы осуществляется по особенностям объекта, цели и содержания оказываемого государством воздействия[231]. Соответственно, функции государства подразделяются в первую очередь на внутренние и внешние. Иногда в том же ряду идет деление их на основные и не основные[232], хотя оно воспринимается с трудом, поскольку в основных направлениях деятельности, каковой признается каждая функция, вычленение "неосновного" вряд ли согласуется с логическими правилами мышления.
Некоторые авторы видят перспективу в выделении, прежде всего, четырех групп функций, таких, как экономическая, политическая, социальная и идеологическая[233]. Однако нетрудно видеть, что при таком подходе классификация функций государства полностью подменяется основными сферами его деятельности, растворяется в них.
Представляется более плодотворным выделение, прежде всего, внутренних и внешних функций государства. Первые из них охватывают основные направления деятельности по организации "внутренней" жизни страны, на ее территории, вторые - деятельность на международной арене, направленную на защиту национальных интересов, налаживание и поддержание взаимного сотрудничества с "внешним" миром, т.е. с другими государствами, международными и региональными организациями. При всех взаимосвязях внутренней и внешней политики государства это деление, давно утвердившееся в науке, не теряет своего значения.
Система внутренних функций определяется тем, что каждое современное государство решает множество важных экономических, социальных, политических, контрольных, идеологических и охранительных задач, активно участвует в охране окружающей среды на своей территории. Соответственно она включает экономическую, социальную, природоохранительную, контрольную, идеологическую и защитную функции, а также функцию выполнения общих дел. Некоторые авторы сюда относят функции обеспечения народовластия, налогообложения, охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка[234], функции экономическую, социальную, экологическую и охраны правопорядка[235], функции экономическую, социальную, развития культуры, науки и образования, экологическую, налогообложения, взимания налогов, охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности[236]. Если идти по такому пути, перечень можно продолжить (например, укрепление семьи, охрана здоровья граждан, освоение космоса), однако от этого вряд ли улучшается понимание функций государства как основных направлений деятельности его механизма в целом.
Система внешних функций государства детерминируется задачами по поддержке мира и защите национальных интересов, сотрудничеству со всем "внешним" миром, в совместном решении экономических, социальных, политических, духовных, экологических и иных общих задач цивилизации. Поэтому она включает в себя такие направления деятельности, как поддержание мира и защита национальных интересов страны, международное сотрудничество в различных областях за пределами ее территории. В ряде изданий выделяются такие внешние функции, как оборона страны, обеспечение мира и поддержка мирового порядка, сотрудничество и укрепление связей со странами СНГ, интеграция в мировую экономику и сотрудничество с другими странами в решении глобальных проблем[237], оборона страны, захват чужих территорий и сфер влияния, обеспечение мира и поддержание мирового правопорядка, сотрудничество государств[238], интеграция в мировую экономику, внешнеэкономическое партнерство и поддержка иностранных инвестиций, оборона страны, поддержка мирового правопорядка, сотрудничество в решении глобальных проблем[239] и т.д. Все эти направления деятельности государства на международной арене важны, но они целиком охватываются емкими функциями поддержания мира и защиты национальных интересов страны и международного сотрудничества в различных областях жизнедеятельности мирового сообщества.
Подчеркнем, что в связи с обострением глобальных проблем человечества, осознанием нарастающего приоритета общечеловеческих интересов над региональными, классовыми или национальными происходит постепенно, поэтапно понимание в перераспределении, более тесном и глубоком переплетении, увязывании систем внутренних и внешних функций государства. Если на прежнем историческом этапе истории человеческой цивилизации внешние функции государства преимущественно рассматривались как механическое продолжение внутренних его функций, внутренняя политика имела приоритеты и предопределяла внешние функции государства, то в последний период иное видение внешних функций государства все настойчивее требует соответствующей корреляции внутренней политики в зависимости от внешних задач, с которыми сталкивается международное сообщество в целом и вырабатывает совместными усилиями пути их разрешения. На практике это выражается в том, что все больше государств начинает рассматривать международное право как часть национальной правовой системы, в том, что международные обязательства страны все активнее направляют внутреннюю политику в определенных плоскостях и т.д. Рассмотрим содержание обозначенных выше функций государства.
10.2. Содержание внутренних и внешних функций государства
Внутренние функции. Внутри страны государство выполняет, прежде всего, экономическую функцию. Это - важнейшее, исходное направление в его деятельности, заключающееся в разностороннем и многообразном воздействии на экономические процессы, начиная с организации отношений собственности и кончая определением основ распределения финансовых, кредитных и иных материальных ресурсов, аккумулируемых в распоряжении государства и его административно-территориальных или национально-территориальных единиц на местах.
Следует отметить, что различные политические режимы неоднозначно понимают и осуществляют данную функцию. Начиная с прямого и монопольного, командного, планово-директивного административного управления экономической жизнью при "социализме", спектр возможных подходов простирается до косвенного, мягкого регулирования, осуществляемого с упором на регулятивное воздействие прежде всего на интересы основных субъектов экономической жизнедеятельности общества (страны западной демократии). В годы советской власти такая функция рассматривалась как хозяйственно-организаторская. За этим крылось не только искаженное понимание роли государства в регулировании экономических отношений, но и полное доминирование в стране государственной собственности, при которой государство на предельно централизованных планово-распределительных началах директивно подчиняло себе почти всю хозяйственную деятельность. Будучи собственником всех сырьевых ресурсов и более 96 процентов имущества, закрепленного за хозяйствующими субъектами в лице своих предприятий и организаций, государство утверждало планы, определяло их выполнение, оставляло в своем распоряжении созданную продукцию и полученные доходы, распределяло их по своему усмотрению. По сути, на тех же началах строилась и внешнеэкономическая деятельность, основанная на государственной монополии. Все это привело к тому, что государство, превратив себя в монопольного "хозяйственника", не смогло справиться ни с этой искусственной функцией, ни с более многогранными экономическими задачами страны.
Истинная экономическая функция государства отнюдь не олицетворяется хозяйственной работой. Она выражается:
-в организации отношений разных, но равноправных форм собственности;
-в установлении режима природных и иных материальных ресурсов;
-в выработке стратегии и тактики экономического развития;
-в усилиях по совершенствованию структуры производства, обмена и потребления;
-в обеспечении свободы участников экономических отношений и поддержании их сбалансированных инициатив;
-в управлении государственными (казенными) предприятиями и пакетами акций других хозяйствующих субъектов, принадлежащими государству ради наращивания экономического потенциала;
-в ограничении монополизма, поощрении конкуренции и защите интересов потребителя;
-в согласовании интересов производственных, посреднических и коммерческих структур, координации их усилий в разрешении возникающих между ними противоречий и споров;
-в инвестировании собственных средств и поощрении других инвестиций в приоритетные сектора экономики;
-в установлении общих правил поведения участников экономических отношений и обеспечении их соблюдения;
-в организации подготовки, переквалификации и аттестации кадров, научных исследований и разработки целевых программ для экономической сферы;
-в создании благоприятных условий для экономической деятельности на международной арене, заключении необходимых для этого договоров и соглашений с другими государствами;
-в формировании и оптимальном распределении сырьевых, финансовых, кредитных и иных материальных ресурсов, необходимых для успешного выполнения этих и других задач в стране.
В ходе осуществления рассматриваемой функции используются различные способы воздействия на экономические процессы, но, как сами указанные выше задачи, связанные с экономической функцией, так и оптимальные способы их решения посильны государству только в условиях рыночных отношений, основанных на многообразии и равенстве форм собственности, свободе и инициативе производителей, коммерсантов и потребителей, конкуренции между ними и т.д.
Представляется неоправданным смешение экономической функции государства с неким "вмешательством" в экономическую жизнь, на отказе от которого настаивают многие экономисты. Практика развитых стран Запада показывает, что в странах с налаженными рыночными отношениями государство выполняет полноценную экономическую функцию во всей полноте. В современной России на это направлены разгосударствление и приватизация, структурная перестройка экономики и конверсия военной промышленности, развитие предпринимательства и крестьянских (фермерских) хозяйств, либерализация цен, демонополизация внешнеэкономических связей и многие другие усилия по переходу к рыночным отношениям. В Конституции РФ 1993 г. указывается, что в России "признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности", каждый вправе использовать свое имущество и способности для предпринимательской деятельности (ст.ст.8,3). Новый ГК РФ закрепляет неприкосновенность собственности, свободу договора, равенство его участников и т.п. Все это создает условия, чтобы государство из монопольного "хозяйственника" превратилось в организатора экономических отношений всеми методами, исторически выверенными в демократическом обществе.
Другая внутренняя функция цивилизованного государства - это его социальная деятельность. Она заключается в поддержке и совершенствовании той сферы, которая имеет своим основным назначением продолжение человеческого рода. Эта функция многогранна. Она выражается в упорядочивании семейных, демографических и миграционных отношений, в организации охраны здоровья и образования людей, в улучшении условий их быта, труда и отдыха, в поддержке безработных, инвалидов, больных, пенсионеров и других лиц, остро нуждающихся в помощи государства, всего общества. От того, какое внимание уделяется этой функции и насколько успешно она осуществляется, зависит не только социальность самого государства, но и общий уровень жизни народа страны, его настоящее и историческое будущее.
Ряд западных стран давно придают социальной функции первостепенное значение. В качестве примера назовем Швецию, где власти не ограничились конституционным объявлением себя социальным государством, а на деле выполняют задачи, вытекающие из социальной функции. Есть и наглядный результат - по качеству, уровню, продолжительности и другим показателям жизни населения страна занимает одно из первых мест в мире.
Конституция РФ 1993 г. тоже провозгласила, что "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека", что в ней "охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты" (ст.7). Кое-что из провозглашенного делается. Выплачиваются государственные пенсии. Созданы службы социальной защиты. Приняты программы социальной защиты населения, в соответствии с которыми оказывается некоторая помощь безработным, выделяются пособия многодетным семьям, одиноким матерям, инвалидам и некоторым другим слабозащищенным слоям населения. Высшими органами власти определяются минимальные размеры оплаты труда, пенсий и т.д. Однако пока нельзя сказать, что страна отказалась от остаточного принципа обеспечения социальной сферы жизни общества, что в ней разработана и осуществляется такая социальная политика, которая позволяет считать государство социальным, осуществляющим успешно социальную функцию. Вся социальная жизнь населения страны, включая сюда здравоохранение, образование, условия труда, быт и досуг, остается в тяжелейшем положении, выход из которого вряд ли возможен без полнокровной реализации социальной функции государства.
Среди внутренних функций государства в последнее время важное значение приобретает природоохранительная функция, значение которой в современных условиях все более возрастает. Если социальная функция сориентирована на создание условий для достойного продолжения человеческого рода, т.е. "второй" природы, то рассматриваемая функция - на сохранение самой "первичной" природы на Земле. Это - жизненно важная функция, от которой во многом зависит будущее всего живого на нашей планете.
Земля, леса, все природные ресурсы, истощенные из-за варварской эксплуатации на протяжении тысячелетий, крайне нуждаются в рациональном, четком и глубоко продуманном отношении к себе. В большинстве стран, где государство занимается природоохранительной функцией, разрабатываются и реализуются целевые программы и законодательные акты по охране окружающей среды (земли, водоемов, лесов, животного мира, растений, атмосферы и др.) от вредных отходов производства, других источников загрязнения, по ограждению ее от отрицательного влияния людей, по оздоровлению и восстановлению всей "первичной" природы. В числе этих стран - США, Канада, Великобритания, Франция, Швеция, Финляндия, Япония и др. В России ныне тоже функционируют специализированные государственные структуры в центре и на местах, выполняющие эти задачи. Установлены также в достаточной степени жесткие меры ответственности за правонарушения в этой области. Но, тем не менее, это направление деятельности государства остается пока малоэффективным. Предстоит сделать многое, чтобы на деле добиться реальных результатов в сохранении и оздоровлении всей окружающей нас природы.
Любое государство, оказывая воздействие на те или иные общественные отношения, не может не следить за тем, как претворяются в жизнь вырабатываемая им политика, принимаемые целевые программы, законы и подзаконные акты и т.д. Оно должно осуществлять контрольную функцию, суть которой состоит в целенаправленном наблюдении за процессами правореализации, проверке фактического состояния выполнения тех или иных государственных установок всеми участниками регулируемых отношений. Это и парламентский, и финансовый, и налоговый, и санитарный, и метеорологический, и противопожарный, и другие разновидности государственного контроля. Контрольными полномочиями обладают Президент, Правительство, министерства, ведомства и их органы на местах. Существуют специализированные контрольные службы, такие, как Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов, налоговые инспекции, федеральные и республиканские комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, службы надзора за страховой деятельностью, аудиторские организации, вневедомственная пожарная охрана и т.д. Надзор за состоянием законности в стране в целом возложен на прокуратуру, действующую в соответствии с Конституцией РФ (ст.129) и Законом РФ "О прокуратуре" от 17 января 1992 года[240].
Контрольная функция государства выражается не только в проверках работы предпринимателей, фермеров, предприятий и других хозяйствующих субъектов, но и в ведении реестров юридических лиц, прав на недвижимость и земельных кадастров, в выдаче лицензии на определенные виды деятельности, аттестации специалистов и т.д. Она не может быть заменена общественным контролем, хотя и должна всячески на него опираться.
Государство выполняет относительно самостоятельную защитную функцию, которая в достаточной мере многогранна. Оно выражается в обороне страны, в обеспечении неприкосновенности ее границ и целостности территории, в поддержании конституционного строя, правопорядка и дисциплины, в предупреждении и пресечении любого отклоняющегося поведения, в принятии мер восстановления и ответственности по основаниям и в порядке, указанным в законе. Конституционный строй определен Конституцией РФ, государственные границы - Законом РФ "О Государственной границе" от 1 апреля 1993 г.[241], правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства - Законом РФ "О безопасности", действующим с изменениями от 25 декабря 1992 г[242]. Кроме того, есть законы РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 г.[243], "О внутренних войсках МВД РФ" от 24 сентября 1992 г.[244], "Об оперативно-розыскной деятельности в РФ" от 13 марта 1992 г.[245], "Об оружии" от 20 мая 1993 г.[246], Таможенный кодекс 1993 г.[247] и ряд законов и подзаконных нормативно-правовых актов, непосредственно связанных с осуществлением защитной функции государства. В таких документах подробно раскрываются содержание этой функции, формы и методы ее осуществления.
Любому государству, так или иначе, свойственна и такая внутренняя функция, как выполнение общих дел, вытекающих из самой природы человеческого общежития.
Наконец, есть основания выделять идеологическую функцию государства. Нами уже показывалось, что регулятивное и исполнительно-организационное воздействие на упорядочиваемые общественные отношения оставляет отпечаток в сознании, психологии и поведенческих установках их участников. Больше того, чаще всего оно прямо сориентировано на формирование у людей определенных поведенческих образцов (образов), установок, побуждений и настроений. Кроме того, государство через находящиеся в его ведении средства массовой информации зачастую предпринимает специальные усилия для того, чтобы уверить население в правильности своей политики, в разумности и необходимости предпринимаемых мер в той или иной области жизни. Все это говорит об идеологической функции государства, недооценивать значение которой не следует.
Конечно, не может быть речи о возрождении порочной практики, когда государство считало одной из основных своих функций идеологическую обработку людей как на собственной территории, так и за ее пределами в соответствии с постулатами одного "единственного" мировоззрения, жестко отвергая любые другие взгляды. Такая практика, широко применявшаяся в бывшем Советском Союзе, себя изжила. Она породила требование о деидеологизации государственной деятельности с тем, чтобы отгородить ее от априори установленных идейных установок и формулируемых в соответствии с ними указаний тех или иных "вождей", политических партий и движений. Но это отнюдь не означает полного отрицания идеолого-психологического воздействия государства на граждан, ибо невозможно отсечь регулятивную и организаторскую деятельность государства от ее влияния на сознание и психологию людей.
Государство не должно превращаться в инструмент навязывания какой- либо одной идеологии или, наоборот, непримиримой с ней борьбы. Конституция РФ 1993 г. прямо провозглашает идеологическое многообразие (ст.13). Государство, однако, через весь свой механизм проводит идеи, заложенные в ее Конституции и других законах, неизбежно оказывает идеолого-психологическое воздействие на население, когда обнародует законы и подзаконные акты, разъясняет их цели и содержание, убеждает в их разумности, справедливости и социальной ценности, предупреждает об ответственности за их нарушение, наказывает виновных, поощряет добросовестных и т.д. Такое воздействие рассчитано одновременно и на сознание, и на психологию и на внешнее поведение людей, способно влиять на их чувства, взгляды, ценностные ориентации, внутренние потребности, установки и реальные волеизъявления, а равно содействовать изменению уровня и направленности их правового сознания и правовой культуры.
Есть еще одна важная плоскость этой проблемы. Дело в том, что игнорирование идеолого-психологического воздействия государства выводит его за пределы правового поля, чем фактически оставляется возможность использовать его по субъективному усмотрению власть имущих и средств массовой информации. Ведь не зря в последние годы наблюдается борьба между различными ветвями государственной власти и "олигархами" за подчинение себе средств массовой информации. Нередки также попытки обуздать некоторые из них, вынудить проводить "официальную" линию, ограничить доступ к объективной информации. Между тем возведение идеолого-психологических способов государственного воздействия на население в ранг функции государства, включение их в правовое пространство и требование использовать их в строгом соответствии с действующим в стране правом равнозначны заслону своеволию на этом важном поприще.
Внешние функции. На международной арене государство осуществляет две основные функции - функцию поддержания мира на Земле и защиты национальных интересов и функцию международного сотрудничества.
Функция поддержания мира и защиты национальных интересов имеет своим назначением обеспечение такой международной атмосферы, при которой, с одной стороны, не ущемляются национальные интересы членов мирового сообщества, с другой - исключаются вооруженные конфликты между ними, предотвращаются войны и кровавые столкновения. Только за двадцатый век мир пережил две мировые войны и сотни региональных военных конфликтов, в ходе которых погибли десятки миллионов безвинных людей. Современный уровень международных отношений позволяет успешно бороться с этим кровавым злом, причиняющим лишения и страдания целым народам.
Все существующие ныне суверенные государства, как известно, имеют свои внешнеполитические ведомства, посольства, консульства и представительства в других странах, проводят между собой различные консультации, заключают двусторонние или многосторонние договоры и соглашения, содействуют взаимному общению, являются членами ООН и других международных и региональных организаций, занимаются взаимными инвестициями, борются с международными терроризмом, наркобизнесом и т.д. Большинство из них стремятся сочетать свои национальные интересы с поддержанием мира на базе "баланса сил", но необязательно при помощи военных блоков.
Конечно, в современном мире образовались своеобразные центры "силы", такие как США, Россия, Западная Европа, Япония, Китай. Не исчезла и тенденция к мировой гегемонии, дающая о себе знать в некоторых внешнеполитических акциях США. Но это обстоятельство указывает как раз на то, что надо еще больше усиливать осуществление функции поддержания мира и защиты национальных интересов другими государствами, в том числе и Россией.
Функция международного сотрудничества дополняет рассмотренное выше направление в деятельности государства. Она охватывает экономическую, социальную, культурную и иные области жизнедеятельности как каждой отдельной страны, так и мирового сообщества в целом.
Экономическое сотрудничество объективно обуславливается международным разделением труда, необходимостью специализации и кооперирования, обмена технологией, развития кредитно-финансовых связей и координации товарообмена. Оно выражается в создании благоприятных условий для внешнеэкономических отношений, в образовании совместных предприятий, во взаимных инвестициях, кредитах, в выработке согласованных правил ввоза и вывоза продукции, сырья и капитала, порядка банковских расчетов, налогообложения и т.д. Для этого заключаются двусторонние и региональные договоры. Значительную работу в том же направлении проводят специализированные учреждения ООН (например, Совет по торговле и развитию, Экономический комитет, Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития), а также региональные организации, как, скажем, Европейский Союз, устранивший все ограничения в торговле, свободном передвижении предпринимателей, капитала и услуг между странами-членами Совета.
Сотрудничество в социальной, культурной и научно-технической областях происходит путем взаимной подготовки учащихся, студентов, аспирантов и стажеров, обмена информацией, произведениями искусства, достижениями музыкальной и сценической культуры, командирования друг другу работников науки, образования, здравоохранения и культуры, организации выставок, фестивалей и симпозиумов, оказания гуманитарной помощи. Это делается как на основе межправительственных соглашений, так и посредством многочисленных международных организаций, таких как КО, МАГАТЭ, Международный союз студентов, Международный совет научных советов и т.д. Немаловажное значение имеют также непосредственные контакты между деятелями науки, культуры, образования и здравоохранения, - контакты, поддерживаемые всеми демократическими государствами.
10.3. Государственная служба
Ни государственный механизм, ни его отдельные звенья немыслимы без людского субстрата, призванного заниматься выполнением их задач и функций, реализацией их полномочий (компетенции). Проблема службы в той или иной структурной части механизма государства касается не только отраслевых юридических наук (в частности, конституционного права, административного права, организации суда и прокуратуры), но и теории государства и права, по крайне мере, в исследовании межотраслевых ее сторон.
Государственная служба - это постоянная работа в одном из звеньев государственного механизма, заключающаяся в выполнении той или иной части возложенных на него задач. Быть на государственной службе – значит, осуществлять конкретные права, обязанности или полномочия, вытекающие из служебного положения в рамках компетенции (юрисдикции) данного звена механизма государства.
Государственная служба представляет собой определенный род занятий, находящийся в одном ряду с другими видами человеческой деятельности, такими, как предпринимательство, литературное, художественное или техническое творчество, научные исследования, создание конструкций и т.д. От иных видов деятельности она отличается тем, что непосредственно связана со "служением" в структуре государства с возложенными заранее задачами.
Исторически понятие государственной службы стало формироваться в ХУ111 веке, в эпоху просвещенного абсолютизма, когда служение князю, государю, государству или иному предводителю постепенно вытеснялось служением Отечеству. В дореволюционной России это понятие применялось для обозначения рода и места работы не только служащих "по определению правительства", но и лиц, занимающих выборные должности в органах земского и городского самоуправления, а также в дворянских сословных организациях. Иначе говоря, государственная служба не сводилась к работе в государственном аппарате.
В годы Советской власти государственная служба распространялась на особый вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе сотрудниками государственных органов за определенную плату. Специального закона о государственной службе не существовало, хотя о ней в той или иной мере говорилось в нормативных правовых актах, регулирующих жизнедеятельность правительства, министерств и ведомств, местных советов и их исполнительных органов.
В настоящее время в России действуют Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации",[248] Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Президентом РФ 22 декабря 1993 г.[249], Указ Президента РФ от 24 сентября 2002 г. "О внесении дополнений и изменений в некоторые указы Президента Российской Федерации по вопросам федеральной государственной службы"[250] и некоторые другие подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие службу в тех или иных звеньях государственного механизма (например, Положение о службе в органах внутренних дел, утвержденное Верховным Советом РФ 23 декабря 1992 г.[251]). В субъектах федерации есть законы или подзаконные нормативно-правовые акты, определяющие государственную службу в их органах. Однако в них государственная служба трактуется не всегда одинаково.
Так, в Законе РТ "О государственной службе"[252], принятом Верховным Советом Татарстана в феврале 1994 года, под государственной службой понимается "осуществление должностных полномочий по выполнению целей и функций государства" в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной властей, но с оговоркой, что на государственной службе не состоят судьи, граждане, временно работающие в государственных органах, организациях, учреждениях по трудовым контрактам, а также вспомогательно-технический персонал" (ст.1). Здесь, с одной стороны, к государственной службе отнесена работа только должностных лиц аппарата, принятых бессрочно, с другой - из всех выборных должностей лишь на судей не распространяется государственная служба. Если учесть, что временный трудовой договор может заключаться сроком до пяти лет, а из выборных лиц состоят все представительные учреждения и многие органы исполнительной власти, то становится очевидным неоправданное сужение понятия государственной службы в этом законе.
В упомянутом выше Положении о службе в органах внутренних дел РФ такой службой признается работа всех сотрудников, состоящих в должностях рядового и начальствующего состава или в кадрах, которым присваиваются специальные звания (ст.1). В этом документе, как видим, понятие службы в органах МВД, т.е. в одном из важнейших звеньев исполнительной власти, трактуется значительно шире, поскольку оно не привязывается к аппарату, включает в себя и "не аппаратных" сотрудников.
Представляется, что на государственной службе находятся все должностные лица и иные сотрудники представительной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, за исключением вспомогательно-технического персонала, род занятий которого не зависит от того, в государственных или в негосударственных структурах он осуществляется. Это связано с тем, что государственным задачам и функциям "служат" все ветви власти со всеми своими сотрудниками, осуществляющими те или иные полномочия (права и обязанности) именно в силу служебного долга, благодаря занимаемой должности. И президенты, и депутаты, и члены правительства, и прокуроры, и судьи, и многие другие работники тех или иных звеньев государственного механизма находятся на государственной службе, выполняют государственные функции, но каждый по-своему, в соответствии с задачами и полномочиями, определенными в законе.
Государственная служба может осуществляться как на территории страны, так и за ее пределами, когда речь идет о сотрудниках посольств, консульств и иных представительств государства за рубежом. Она может представлять собой деятельность высших должностных лиц государства, иных представителей власти, должностных лиц или других государственных служащих. Можно выделять существенно отличающиеся друг от друга виды государственной службы, разграничивая, допустим, службу членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и аппаратных сотрудников этих двух палат Федерального Собрания РФ или различая судебную работу и правоохранительную службу. Однако в конечном счете речь идет о государственной службе, основанной на единых принципах.
Вся государственная служба должна, в частности, базироваться на таких основополагающих началах, как законность, уважение к правам, свободам и юридически охраняемым интересам личности, строгое их соблюдение, разделение законодательной, исполнительной и судебной деятельности, гуманизм, гласность, подконтрольность и подотчетность, доступность для всех граждан в соответствии с их квалификацией и способностями без какой-либо дискриминации. Для службы в исполнительных и судебных органах ныне выдвигаются еще принципы недопустимости создания по месту работы структур политических партий и движений (инициатив). Этот принцип весьма важен после безусловного подчинения всей государственной службы партийному диктату в годы советской власти.
Государственная служба связана с такими явлениями, как бюрократия, номенклатура и коррупция. В демократическом обществе широкая гласность и подконтрольность государственной службы препятствуют развитию этих негативных явлений. При авторитарных, тоталитарных и элитарных режимах, наоборот, все негативное в этой службе выходит на первый план, мешает ей как следует выполнять свои задачи.
Это легко проследить в истории отечественной государственности. Как в Российской империи, так и в Советском Союзе бюрократизм, злоупотребления и коррупция были обыденным явлением. Особенно широкое распространение они получили в так называемые застойные годы (70-80 г.г.), когда из-за полной безнаказанности правящая верхушка в центре и на местах стала беззастенчиво устраивать свои семейные и клановые дела за счет государственных средств. В этом отношении скандальный характер получили дела: о бесценном сервизе, взятом "напрокат" членом Политбюро Романовым на свадьбу своей дочери; о "большом икорном прихвате" с участием тогдашнего министра рыбного хозяйства Ишкова; о "бриллиантовой истории", в которой оказались замешанными дочь и зять Брежнева; о "скандале в ОВИРе" и т.д.
Государственная служба не смогла очистить себя от подобных явлений и в последние годы. Больше того, в связи с приватизацией кое-где происходило непозволительное соединение государственной службы с коммерческой деятельностью. Выполняя свои служебные обязанности, многие должностные лица начали извлекать доход из своей деятельности. Это напоминало систему кормления в допетровской московской Руси, систему откупов в старой России, когда чиновники не получали жалования, кормились за счет населения, что было позором для российской государственно-правовой действительности на протяжении многих десятилетий.
В современной России тоже немало негативного в этой сфере. В прессе неоднократно говорилось о злоупотреблениях "семьи" бывшего Президента страны и некоторых высших должностных лиц из его администрации. Описывались даже случаи, когда консульский отдел одного из российских посольств за рубежом объявил себя "предприятием", зарабатывающим средства путем выдачи виз. Таким чиновникам невдомек, что невозможно служить интересам государства, рассматривая свою службу как источник дохода.
Предстоит, несомненно, сделать многое, чтобы в России государственная служба стала таковой, каковой она должна быть в демократическом обществе. Совершенно необходимо существенное повышение профессионализма во всех звеньях государственной службы, вытеснение семейственности, землячества и коррупции в подборе и расстановке кадров. Нужны эффективные меры по искоренению формального отношения к своим служебным обязанностям, злоупотреблений своими служебными полномочиями, использования служебных связей и возможностей в корыстных целях. Должна быть в законодательном порядке установлена четкая система запретов и ограничений для состоящих на государственной службе лиц, в том числе запрет на коммерческую деятельность должностных лиц государственных органов. Целесообразно более конкретное определение мер ответственности на государственной службе за каждое отклоняющееся поведение, включая сюда меры восстановления и меры материальной, дисциплинарной, административной и уголовной ответственности в зависимости от характера и последствий содеянного.
Все это, несомненно, должно сопровождаться однозначным определением гарантий для лиц на государственной службе, которые, с одной стороны, ограждают их от незаконных притязаний, с другой - способствуют повышению организованности и эффективности всей системы российской государственной службы.
Не менее важно тщательное регулирование самой процедуры отправления государственной службы лицом с тем, чтобы упорядочить сам процесс исполнения служебных обязательств и осуществления служебных полномочий на основе правовых, нравственных, этических и иных демократических ценностей, обеспечить в нем гласность, добросовестность, искренность и уважение к правам, свободам и законным интересам каждой личности, создать необходимые предпосылки для принятия законного, обоснованного и справедливого решения по каждому вопросу.
Физическое лицо, находящееся на государственной службе, считается государственным служащим. Такое лицо в установленном законом порядке зачисляется на службу, осуществляет определенные задачи и полномочия, получает за это вознаграждение, несет ответственность за выполнение служебного долга.
Государственным служащим может стать любой гражданин, удовлетворяющий предъявляемым требованиям по возрасту, образованию, квалификации и способностям. Для этого он должен либо пройти выборы (конкурс), либо быть назначенным на должность уполномоченным на то органом или должностным лицом. Например, Президент РФ избирается народом, министр финансов назначается Президентом по предложению Председателя Правительства РФ (ст.ст.81,83 Конституции РФ).
Поскольку государственный служащий вступает в трудовые отношения, при замещении должности он, как правило, заключает трудовой договор (контракт). Договор может быть бессрочным, когда человек зачисляется на должность без указания срока. Чаще он бывает временным, т.е. заключенным на определенный срок, но не более пяти лет. Налоговые инспектора, например, зачисляются по временному трудовому контракту, но так или иначе трудовой договор заключается и расторгается в точном соответствии с нормами трудового законодательства.
На государственных служащих возлагаются определенные обязанности, вытекающие как из занимаемой должности, так и из дисциплины труда. За успешное их выполнение применяются меры поощрения, за ненадлежащее к ним отношение - меры воздействия. В случае совершения правонарушения применяются меры юридической ответственности, в том числе дисциплинарной, административной или уголовной в зависимости от вида правонарушения. При причинении служащим материального вреда на него возлагается материальная ответственность: а) по нормам трудового законодательства, если вред причинен работодателю в процессе трудовой деятельности, при исполнении служебных обязанностей; б) по нормам гражданского законодательства, когда вред нанесен вне трудовой деятельности, в нетрезвом состоянии или в результате преступного деяния.
Государственные служащие классифицируются по различным основаниям. Возможно подразделение их на сотрудников органов представительной (законодательной), исполнительной, судебной и контрольно-надзорной власти. В ряде случаев различают руководителей, специалистов и иных работников на государственной службе. Известно деление на представителей власти, должностных лиц и других служащих, встречающееся в уголовном законодательстве. При оплате труда используются тарифные разряды, меняющие размеры заработка тех или иных групп служащих. В некоторых видах государственной службы принято различать начальствующий и рядовой составы сотрудников (например, в МВД, ФСБ). В законодательстве стали появляться и иные классификации.
Так, по Указу Президента РФ от 11 января 1995 года "О государственной должности РФ"[253] из общей массы государственных служащих выделены лица, занимающие "государственные должности РФ". К их числу отнесены Президент, Председатель Правительства и министры РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, председатели и члены постоянных комитетов этих палат, председатели и члены Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ, председатели и члены федеральных судов и т.д. Тем самым положено начало не только выделению должностных лиц, занимающих "государственную должность", но разграничению последних на федеральных служащих и служащих субъектов Федерации, существующему в большинстве из федеративных государств. Однако здесь тоже не обошлось без изъянов: по неизвестной причине к федеральным государственным должностям отнесены "руководители высшего государственного органа исполнительной власти субъектов федерации" и все местные судьи, тогда как отнесение таких лиц к служащим центра характерно скорее для унитарного государства.
По закону Республики Татарстан от 20 апреля 1994 г. "О государственной службе"[254] намечена принципиально иная классификация государственных служащих. По этой классификации сначала различаются "конституционные и административные государственные должности", а потом внутри каждой из этих подсистем - высшие должности, главные должности, главные специалисты, ведущие специалисты и специалисты. Государственным служащим признается любое лицо, занимающее в установленном порядке оплачиваемую государственную должность и принявшее присягу (ст.ст.4-7). Соответствующим нормативным актом утвержден текст этой присяги, принимаемой при поступлении тем или иным лицом на государственную службу.
В Республике Татарстан существуют также нормативные правовые документы, гарантирующие права и законные интересы государственных служащих. Например, указанным выше Законом "О государственной службе" предусматривается, что все государственные служащие республики имеют право требовать письменного оформления объема и конкретного содержания тех должностных прав и обязанностей (полномочий), которыми они наделяются. Им предоставляется и право запрашивать в установленном законом порядке любую информацию, необходимую для исполнения служебных обязанностей. Государственные служащие вправе также претендовать на "продвижение по службе и на увеличение размера денежного содержания". Они наделены правом знакомиться с любыми материалами из своего личного дела, а также требовать тщательного служебного расследования сведений, порочащих их честь и достоинство. Государственным служащим разрешается объединяться в профессиональные союзы и состоять в иных общественных объединениях, если иное не предусмотрено законом. Государственная служба считается препятствием для находящихся на ней лиц занимать другую оплачиваемую должность, заниматься предпринимательской деятельностью, осуществлять платное опекунство или попечительство, использовать в неслужебных целях государственное имущество, принимать участие в забастовках и т.д. (ст.ст.9-11).
На государственных служащих возлагается также обязанность сохранять государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, в том числе после прекращения службы. Руководитель государственного органа определяет состав информации, доступ граждан к которой ограничивается в интересах обеспечения функционирования государственной власти (ст.12). Указанным выше законом предусмотрено и присвоение лицам, занимающим административные государственные должности, классных чинов, таких как действительный государственный советник, советники первого, второго и третьего классов (ст.23).
Классные чины существуют также в ряде ведомств Российской Федерации[255].
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
О психологии, саморазвитии и личностном росте
Саморазвитие
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги