Швейцарская демократия. Возможные решения конфликтов в мультикультурных обществах - читать бесплатно онлайн полную версию книги автора Wolf Linder (ч. 2)

Система обладает гибкостью, поскольку пере- или недопредставленность временно допускается, но со временем должна быть компенсирована. Более того, мы не можем говорить о формальных ' групповых правах ', поскольку в большинстве случаев это просто политические требования, которые не могут быть обеспечены законом (но в большинстве случаев соблюдаются). Подавляющее большинство швейцарцев выступают против жестких законодательных квот, но им нравится идея, что все группы общества должны быть справедливо представлены в государственных органах. Таким образом, пропорциональность - это скорее политическая, чем юридическая практика.

Наконец, этот элемент политической культуры применяется даже за пределами политики и должностей в правительстве. Он практикуется во многих культурных организациях и даже в спорте. Это справедливо, по крайней мере, для лингвистического пропорционального правила . Например, невозможно представить себе, чтобы исполнительный комитет Швейцарской футбольной ассоциации состоял только из немецкоговорящих.

2.7 Пределы швейцарского плюрализма: Новые вызовы для интеграции

Мы можем говорить об истинном политическом плюрализме, если ни одна общественная группа не подвергается дискриминации и если каждая группа имеет справедливые шансы на осуществление влияния через политические институты. Для этого необходимо государство, которое воздерживается от привилегий или дискриминации отдельных групп и чьи законы обеспечивают соблюдение общих для всех ценностей: прав человека , основных прав и демократии со всеми вытекающими отсюда последствиями равенства . Многокультурное общество Швейцарии, благодаря своей интеграции, достигло замечательного уровня политического плюрализма . Мирное разрешение конфликтов на основе разделения властей является характерной чертой не только политической, но и социальной жизни.

Однако мир и плюрализм в швейцарском обществе имеют свои пределы. Резко контрастируя с взаимным уважением между большими группами населения, в некоторых случаях наблюдается жесткая дискриминация малых религиозных и этнических групп. Дети цыган , группы, которая противоречит довольно жестким швейцарским представлениям о порядке, забирались у родителей и воспитывались в "нормальных" домах. Во время Второй мировой войны еврейские беженцы были отправлены обратно через немецкую границу, чтобы избежать дополнительных трудностей с нацистским режимом. Долгое время права пациентов психиатрических клиник, а также осужденных и заключенных не соответствовали стандартам других европейских стран (Kaufmann 1965, 245-62). Во время "холодной войны" и после нее федеральная разведывательная служба шпионила не только за крайне левыми боевиками, но и примерно за 100 000 граждан, которые не делали ничего, кроме поддержки неортодоксальных политических взглядов или действий.

Еще одна проблема - гендерная. Долгое время швейцарским женщинам приходилось жить в обществе, которое лишь неохотно начало отказываться от традиционных мужских и женских ролей. До 1971 года Швейцария была сравнительно неполноценной демократией, поскольку не давала женщинам права голосовать, не говоря уже о получении политического мандата. Как мы увидим в гл. 3, федерализм и прямая демократия сделали введение женского избирательного права сложной задачей. Когда в 1981 году конституционная поправка ввела правовое, социальное и экономическое равенство для женщин, швейцарцы осознали, что, несмотря на политический плюрализм , дискриминация в значительной степени сохраняется. С тех пор юридическая дискриминация в отношении женщин, например, в области семейного права и социального обеспечения , была устранена из всех законодательных актов. Сегодня представительство женщин в парламентах кантонов и федерации находится на одном уровне с соседними странами. За последнее десятилетие доля трудоустроенных женщин выросла больше, чем в большинстве высокоразвитых индустриальных стран.

С другой стороны, женщины в Швейцарии по-прежнему в основном работают на менее квалифицированной и хуже оплачиваемой работе, иногда далеки от равной оплаты труда и недостаточно представлены в высшем руководстве или университетах. В то время как высокоразвитые индустриальные страны, такие как США и Швеция , на протяжении десятилетий проводят политику позитивных действий или равной оплаты труда, Швейцарии пришлось наверстывать упущенное во многих областях равных возможностей для женщин (EKF 1980-1999; Ballmer-Cao 2000; Ballmer-Cao and Trembley 2008; Senti 1995).

Наконец, есть вопрос о иностранных жителях . Начиная с 1960-х годов, быстро растущая экономика нуждалась в дополнительной рабочей силе. Рабочие из Италии , Германии, Франции и Австрии , а позднее из Испании , Португалии, бывшей Югославии и Турции , нашли работу в Швейцарии. В 2015 году число иностранцев впервые превысило 2 миллиона человек, а в 2019 году составило 2,1 миллиона. Это 25 % всего населения страны. Большая часть из них работает на тех работах, которых швейцарцы по возможности избегают. Они платят налоги и вносят взносы во все системы социального обеспечения, но, как правило, не имеют политических прав. 9 Получить швейцарское гражданство сложно; запрос может быть сделан только после не менее десяти лет проживания, а решение принимает коммуна проживания, либо через экспертный комитет , либо голосованием граждан, либо и тем, и другим (например, Hainmueller and Hangartner 2013; Hainmueller et al. 2019).

В то время как швейцарские предприятия активно ищут иностранных работников, Швейцария стала притягивать беженцев и мигрантов из стран третьего мира (табл. 2.4, рис. 2.3). Социальная интеграция этого растущего и неоднородного иностранного населения порой бросает вызов возможностям политических властей, школ и некоторых слоев общества. Возникла серьезная политическая напряженность. Ксенофобские партии развивались и оказывали давление на политические власти с целью ограничить иммиграцию и избежать "чрезмерного отчуждения" швейцарского общества. Иностранные рабочие, просители убежища и иммиграция остаются крайне спорными вопросами.

Таблица 2.4Население, постоянно проживающее за рубежом, в разбивке по гражданству , на конец 2017 г.

Гражданство/ происхождение

1000s

Италия

317

15%

Бывшая Югославияа

312

15%

Германия

305

14%

Португалия

267

13%

Франция

131

Испания

Турция

Австрия

Великобритания

Другие европейские страны

206

10%

Азия

160

Африка

107

Латинская Америка и Карибский бассейн

Северная Америка

Океания

Не имеет статуса/не относится/не указано

Всего

2126

100%

Босния и Герцеговина, Хорватия, Косово, Черногория, Северная Македония, Сербия и Словения

Источник: BFS (2019)

Рис. 2.3 Просители убежища в Швейцарии, 2007-2019 гг. (Источник: SEM (2019))

Интегрировать иностранцев так же, как в прошлом интегрировали коренные меньшинства, швейцарскому обществу будет гораздо сложнее. В отличие от прошлого, это также будет означать интеграцию неевропейских культурных моделей, ценностей, религиозных убеждений и менталитета, что является новым вызовом. Доля иностранцев в Швейцарии составляет более 25 % и является самой высокой среди всех европейских стран, за исключением Люксембурга . На многих рабочих местах швейцарцы составляют меньшинство, как и швейцарские дети в школьных классах, где учителям приходится работать с десятью языками, на которых говорят ученики-иммигранты. В течение долгого времени иммиграционная политика следовала интересам промышленности, которая нуждалась в дополнительной рабочей силе с низкой квалификацией, но систематически недооценивала стоимость социальной интеграции новых групп иммигрантов. Кроме того, конкуренция между отечественной и иностранной рабочей силой создает социальную напряженность при сокращении рабочих мест. Неудивительно, что иммиграционная политика стала одним из самых противоречивых вопросов.

2.8 Заключение

До середины XIX века Швейцария не была ни единым обществом, ни государством. Она состояла из нескольких небольших обществ с различными традициями, языками и религиями, которые стали слишком ограниченными, чтобы выжить самостоятельно. В ходе процесса "снизу вверх" народы кантонов основали единое национальное государство. Оно было основано на общей конституции, но не на общем языке или религии. Оно было искусственным, продуктом исторических обстоятельств, и могло легко потерпеть крах. В нем не было целостного общества. Окруженное гораздо более мощными и едиными соседями, швейцарское национальное государство могло оказаться слишком маленьким, чтобы выжить. Оно могло быть разделено и распасться на части.

Однако благодаря своим политическим институтам и ряду благоприятных обстоятельств Швейцария стала нацией, готовой к выживанию и обретению собственной идентичности как современного общества. Таким образом, пример Швейцарии - это пример успешной интеграции различных культур и решения проблемы социального неравенства. В этом длительном процессе интеграции общества ключевую роль сыграли по меньшей мере четыре политических института или идеи:

Неэтническая концепция нации - государство: Важнейшим фактором успеха Швейцарии, возможно, является то, что у нее никогда не было выбора в пользу создания государства, основанного на одной религии, одной культуре или одном языке. Формирование национального государства на такой основе не решило бы существующих проблем меньшинств или решило бы их только с большими социальными издержками. Будь то присоединение мелких единиц к более крупной или разделение крупной единицы на более мелкие, устранение одной проблемы меньшинства лишь порождает другие. Не имея иного выбора, кроме как жить всем меньшинствам вместе, Швейцария избежала превращения в монокультурное национальное государство. Напротив, неэтническая концепция государства позволила различным народам кантонов признать друг за другом равные права, независимо от различий в религии, языке или культурном наследии. Швейцария - это политическая нация, которую объединяет политическая воля жить в соответствии с единой Конституцией.

Федерализм: Региональная самостоятельность и совместное правление были необходимы для процесса строительства государства снизу вверх . Они позволили найти компромисс между противниками и сторонниками сильного центрального государства. И по сей день федерализм обеспечивает максимальную автономию кантонов и их различных культур, одновременно обеспечивая национальное единство.

Пропорциональность: Пропорциональное представительство шаг за шагом внедрялось во все институты центрального государства. Оно охватывает парламент и его комитеты, правительство, суды, экспертные комиссии , а также федеральную администрацию . Пропорциональное представительство применяется не только по партийной принадлежности, но и по языку, а с запозданием и по полу, что дает возможность различным общественным группам получить адекватное признание и право голоса.

Разделение политической власти: Швейцарская демократия развивалась иначе, чем мажоритарная или вестминстерская модель парламентского правления. Вместо конкуренции между правительством и оппозицией, где "победитель забирает все" на протяжении как минимум четырех лет, мы имеем дело с правительственной коалицией больших размеров. Вместо политики большинства, а иногда и плюрализма, принятие решений в швейцарской политике характеризуется переговорами, поиском консенсуса и компромисса . Развитие, характеристики и функционирование этой "демократии разделения власти " будут подробно рассмотрены в гл. 5. Главное здесь заключается в том, что разделение политической власти способствовало мирному разрешению конфликтов между культурно различными группами. В отличие от конкурентной демократии, разделение власти позволило избежать отчуждения меньшинств, возникающего в результате постоянной победы большинства.

Рассматривая процесс национальной интеграции, мы отмечаем, что эффект от политических институтов не является ни мгновенным, ни идеальным. Потребовалось время, чтобы преодолеть глубокие конфликты между католиками и протестантами или между капиталом и трудом. И если религиозные и языковые расколы утихли, то другие, такие как экономические расколы , могут разгореться вновь, если рыночная экономика усугубит риски и неравенство. Кроме того, хотя интеграция была успешной для основных языковых и религиозных групп гражданского общества, некоторые небольшие меньшинства подвергались дискриминации. Женщины также получили свои политические права гораздо позже, чем в других странах. И иммиграция - это новый, большой вызов интеграции. Иммиграция стала спорным и важным политическим вопросом именно потому, что она создала проблемы интеграции, которые не могут быть решены с помощью описанных выше политических механизмов.

Наконец, есть и внешние факторы, которые помогли создать и сохранить национальное единство. Давление извне было одним из основных мотивов создания федерации в 1848 году: швейцарские кантоны, окруженные гораздо более крупными национальными государствами, хотели сохранить свою автономию и независимость. С тех пор давление извне было актуальным, но никогда не выливалось в вооруженное вмешательство. Вооруженный нейтралитет позволил Швейцарии остаться в стороне от воюющих конфликтов между Германией и Францией в 1871 году и обеих мировых войн. С окончанием холодной войны в 1989 году и расширением Организации Североатлантического договора (НАТО) на восток вооруженный нейтралитет потерял свою практическую значимость во внешней политике , однако он по-прежнему является общей ценностью для всех швейцарцев. Большинство граждан считают, что правительство небольшого государства не должно ввязываться в международные конфликты.

Однако когда речь заходит о текущих проблемах, швейцарцы кажутся не столь едиными. По вопросу европейской интеграции они делятся на (хотя и уменьшающееся число) сторонников членства и тех, кто предпочитает двусторонние договоры с ЕС . Глобализация привела к новым социальным противоречиям между победителями и проигравшими, а интенсивная иммиграция иногда сопровождается проблемами интеграции. Во времена давления извне, как во время финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов, когда швейцарское правительство было вынуждено отказаться от традиционной "банковской тайны" и адаптировать стандарты ОЭСР для сотрудничества в налоговых вопросах, швейцарцы все еще не определились со своей будущей идентичностью.

Это отличается от прошлого, когда давление извне - например, ирредентизм Муссолини в отношении Тичино - было постоянным фактором, объединявшим швейцарцев в идее защиты и сохранения их национального единства и независимости. Однако в конечном итоге это прошлое осталось в настоящем. И по сей день швейцарцы являются конституционными патриотами и ощущают себя "нацией политической воли", а также "не похожими на других". Несмотря на отсутствие общего языка или религии, несмотря на конфликты, швейцарцы гордятся тем, что объединяет их как граждан: своей политической архитектурой и вытекающими из нее гражданскими правами. Три наиболее важных элемента этой архитектуры - федерализм , прямая демократия и разделение властей - будут описаны в следующих главах.

Институты

3.1.1 Швейцарская трактовка федерализма

До Французской революции Швейцария не была государством, а представляла собой совокупность кантонов, связанных между собой несколькими договорами. В современном понимании это можно определить как систему небольших независимых государств, объединенных международным договором. Поскольку все кантоны претендовали на статус автономных или суверенных государств, общие решения в этой свободной конфедерации должны были быть единогласными. Все решения, предложенные собранием кантональных делегатов, Tagsatzung, должны были быть ратифицированы всеми кантонами. После гражданской войны 1847 года встал вопрос о том, как создать единую политическую единицу из этой многогосударственной системы, чтобы гарантировать политическую автономию в то время, как соседи Швейцарии формировали современные национальные государства, и обеспечить общий рынок для растущей промышленности страны.

Очевидным ответом могло бы стать объединение кантонов в единое, более крупное территориальное государство, как это сделали европейские монархии - например, Италия и Германия - в середине XIX века. Однако такое решение было невозможно по двум причинам. Во-первых, швейцарский народ уже пережил унитарное государство в период с 1798 по 1803 год, когда вся власть находилась в руках центрального правительства. Эта модель, навязанная революционной Францией , противоречила традициям швейцарского народа, который был - и в основном остается - укоренен в своих кантонах. Поэтому идея такой системы была неосуществима - невозможно было представить, что швейцарский народ, успешно проведший децентрализацию в 1803 году, спустя 50 лет по собственной воле вновь создаст унитарную систему.

Вторая причина, по которой такое решение оказалось бы невозможным, еще более важна. Как уже говорилось в гл. 2, создание единого правительства Швейцарии было крайне противоречивым. Борьба консервативных католических и радикальных протестантских кантонов за политическое объединение увенчалась успехом только после короткой гражданской войны 1847 года. Мирное решение для успешного государственного строительства, однако, должно было учитывать интересы побежденного католического меньшинства (Bonjour 1948, Ch. 7; Kästli 1998, 23-176).

Таким образом, созданию швейцарского государства суждено было пройти средний путь между неудовлетворительным статус-кво свободной конфедерации и унитарным государством, которого никто не хотел. Это был также институциональный компромисс между консерваторами, враждебно настроенными к централизации , и радикалами , которые выступали за федеральное правительство, достаточно сильное, чтобы принимать необходимые решения в общих интересах (Ernst et al. 1998). Конституция 1848 года предлагала создание центральной власти кантонами, которые должны были отказаться от части своего суверенитета как отдельных государств. Сегодня мы, вероятно, не согласились бы с логикой такого разделенного суверенитета - логически не может быть двух верховных властей. Однако в политическом плане отцы Федеральной конституции исходили из того, что кантоны не утратили суверенитет , а лишь часть своих обязанностей . Крайне важно, что они сохранили значительную степень автономии , а также право голоса в отношении будущего разделения власти между федерацией и кантонами . Это решение основывалось на трех факторах:

Швейцарский народ уже сталкивался с федеративным устройством, когда в 1803 году Акт о посредничестве, навязанный Наполеоном , вернул кантональные полномочия бывшему унитарному Гельветическому государству.

В период с 1831 по 1848 год в некоторых кантонах были не только созданы революционные формы прямой и представительной демократии, но и разработана и реализована идея " конституционализма" (Kölz 1992, 301-540). Это означало установление основного политического порядка, за который голосовал народ, установление ограничений и разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, личных прав и свобод , а также процедуры внесения изменений в Конституцию. Кантоны также имеют свои собственные конституции, которые являются основой их политической автономии и государственности.

Американская конституция успешно сочетала федерализм с демократией, что было крайне важно в то время. Это потребовало адекватного примирения двух различных, даже противоречивых принципов принятия решений: демократия следует идее "один человек - один голос", в то время как федерализм стремится предоставить равное влияние государствам-членам независимо от численности населения.

После победы сторонников швейцарской федерации в гражданской войне разработка проекта Федеральной Конституции в 1848 году и ее ратификация большинством населения и кантонов были осуществлены в течение нескольких месяцев. Таким образом, Швейцария стала не только первой постоянно функционирующей демократией, но и первой современной федерацией в Европе.

С 1848 года федеральная система Швейцарии состоит из трех уровней: федерации, кантонов и коммун. Каждый из них обладает определенной степенью автономии , юридическими полномочиями и ответственностью , правом взимать собственные налоги, а кантоны имеют собственные конституции. В соответствии с Федеральной конституцией коммуны, кантоны и федерация сотрудничают друг с другом. Все они обязаны гарантировать демократические выборы своих органов власти и принятие решений. Кроме того, они должны соблюдать принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. До сих пор швейцарцы являются гражданами своей коммуны, своего кантона и федерации - именно в таком порядке. Они избирают органы власти и голосуют по вопросам политики на всех трех уровнях, реализуя свои права и выполняя обязанности на основе федерального, кантонального и коммунального законодательства (Aubert 1967, 510-894; Aubert and Mahon 2003, 379-455; Vatter 2018, ch. 4).

3.1.2 Разделение полномочий между федерацией и кантонами

Культурное разнообразие швейцарских кантонов, их политическое влияние и претензии на автономию устанавливают узкие пределы для центральной власти. В 1848 году полномочия федерации были ограничены несколькими важнейшими областями (Dardanelli and Mueller 2019). Ее важнейшими задачами были внешние сношения и защита независимости Швейцарии путем содержания армии и обеспечения мирных отношений между кантонами. Кроме того, федерация была уполномочена организовать федеральную почтовую службу, обеспечить единую валюту и отменить кантональные таможенные пошлины. Если посмотреть на текущее распределение обязанностей между федерацией, кантонами и коммунами, представленное во вставке 3.1, то можно заметить, что обязанности центрального правительства с течением времени значительно возросли. Тем не менее, Швейцария остается одним из самых нецентрализованных государств в мире.

Вставка 3.1 Основные полномочия Федерации, кантонов и коммун

Разделение полномочий между федерацией и кантонами

Исключительная законодательная власть в федерации

Законодательство федерации, исполнение кантонами

Законодательство, общее для федерации и кантонов

Исключительная законодательная власть у кантонов

Иностранные дела

Оборона

Полиция

Гражданское и уголовное право

Тарифы, валюта и денежная система

Торговля, промышленность и занятость

Сельское хозяйство

Дороги

Железные дороги, авиация и атомная энергетика

Почтовые услуги, связь и СМИ

Использование гидроэнергии

Базовое образование

Профессиональная подготовка

Исследования и университеты

Социальное обеспечение и здравоохранение

Защита окружающей среды

Церкви

Обязанности коммун

Строительство и содержание местных дорог

Местный общественный транспорт системы

Газ, электричество, водоснабжение и услуги по утилизации отходов

Местное планирование землепользования, разрешения на строительство

Выбор и трудоустройство учителей начальной школы, строительство школ

Культура, театры, спортивные сооружения

Бюджетная ответственность, введение налогов

Натурализация иностранных резидентов

Дома престарелых и мобильные службы ухода

Обратите внимание, что полномочия местных органов власти определяются кантональным законодательством, при этом на Западе и Востоке наблюдаются значительные различия в том, и сколько они могут сделать на самом деле (Мюллер 2015). В данной подборке представлены типичные и наиболее распространенные функции.

3.1.3 Нецентрализация - не децентрализация

Даже на абстрактном конституционном уровне распределение полномочий между центральным правительством и кантонами никогда не может быть определено раз и навсегда. Федеративное государство должно установить правила, как поступать с изменениями в распределении центральной и нецентральной власти, и решить, кому поручить новые обязанности, возникающие в связи с изменениями в экономике и обществе.

Вопрос о том, какие правила применяются к распределению будущих обязанностей между центральным правительством и государствами-членами, имеет решающее значение для федеральных систем, поскольку подразумевает смену власти. В Швейцарии, как и в других федеративных государствах, централизация или децентрализация является постоянным политическим вопросом, вызывающим идеологические, социальные, культурные и экономические конфликты. За централизацию часто выступают сторонники сильного государства, экономического вмешательства, модернизации и обширных социальных программ. Децентрализации, напротив, отдают предпочтение те, кто боится большого правительства, сторонники децентрализованной автономии или "минимального государства", а также некоторые меньшинства. В XIX веке преобладал принцип разделения полномочий между тремя политическими уровнями. С тех пор отношения между различными уровнями стали гораздо более сложными. В большинстве областей политики мы видим ту или иную форму сотрудничества между федерацией, кантонами и коммунами.

Швейцарское решение демонстрирует явное предпочтение широкой кантональной и местной автономии , предотвращая тем самым неконтролируемый рост власти федерации. Конституция в статье 3 гласит, что все (будущие) полномочия принадлежат кантонам, если только швейцарский народ и кантоны не решат, путем внесения поправок в конституцию, что они должны быть отнесены к федерации. Здесь мы находим сходство с Конституцией США , которая в своей 10-й поправке гласит, что все полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные Конституцией штатам, сохраняются за штатами соответственно или за народом. Таким образом, обе федерации объединяет одна и та же идея: любая серьезная централизация власти должна происходить через конституционные поправки, в то время как в унитарных системах, например, во Франции и Великобритании, простое решение правительства может создать или ликвидировать местные полномочия и даже органы власти. Таким образом, США и Швейцарию объединяет общее институциональное устройство: федерализм как система нецентрализации, а не децентрализации.

Однако обратите внимание, что одно и то же институциональное устройство интерпретируется совершенно по-разному. В США 10-я поправка оказалась сложным способом передачи полномочий от штатов к центральному правительству. Поэтому США власти разработали практику "подразумеваемых полномочий" или "межштатной оговорки", которая позволяла федеральному правительству брать на себя новые полномочия путем простого толкования существующей Конституции. Этому способствовал сильный Верховный суд.

В Швейцарии дело обстоит иначе. С самого начала швейцарский парламент не желал наделять федерацию новыми полномочиями и трактовал статью 3 Конституции в строгом смысле. Не только учреждение национального банка, введение федеральных налогов в любой форме, создание системы социального обеспечения, строительство федеральных автодорог, субсидии кантональным университетам и введение экологической политики, но и такие "мелкие" вопросы, как субсидии на туристические маршруты, - все это требовало официальных поправок к Конституции и ратификации. Это одна из причин, по которой в Швейцарии поправки к конституции предлагаются практически каждый год, в то время как в США они - редкое явление (Linder 1999). В Швейцарии также сравнительно слабый Верховный суд, который не может проверять федеральные законы на предмет их конституционности.

Каждое предложение о предоставлении новых полномочий федерации должно получить не только большинство в обеих палатах парламента, но и большинство кантонов и народа в ходе всенародного голосования. Многие предложенные поправки несколько раз проваливались, прежде чем были приняты. Это требование оказало тормозящее влияние на централизацию и отчасти объясняет, почему многие спорные политические решения, такие как введение национальной пенсионной системы, требуют длительного времени для реализации. Другим следствием этого является то, что расходы центрального правительства в Швейцарии гораздо ниже, чем в других странах (табл. 3.1).

Таблица 3.1Налоги и расходы центрального правительства доля, 2017 г.

Налогиа

РасходыЬ

Федеральные земли

Швейцария

США

Германия

Унитарные государства

Дания

Франция

Нидерланды

Примечания: aНалоговые доходы центрального правительства в % от общих налоговых доходов правительства; bРасходы центрального правительства в % от общих расходов правительства . Источник: База данных Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по децентрализации бюджетных расходов, https://www.oecd.org/tax/federalism/fiscal-decentralisation-database.htm [8 апреля 2020 г.].

3.1.4 Отношения между федерацией и кантонами

Хотя роль федерации во многом ограничена, в рамках своих полномочий она осуществляет существенный правовой контроль над кантонами и коммунами (см. также Linder и Vatter 2001). Юридической основой этого контроля является важное правило: федеральное законодательство имеет приоритет над кантональным законодательством. Ключевыми вопросами федерального контроля являются следующие:

Политические институты кантонов должны быть "демократическими", то есть соответствовать основным правилам, регулирующим разделение законодательной, исполнительной и судебной властей. Федеральное собрание, утверждая поправки к конституциям кантонов, следит за соблюдением этого стандарта.

Кантоны должны предоставлять своим жителям все права, предусмотренные Федеральной конституцией. Например, они должны гарантировать основные права человека и гражданские права, равную защиту со стороны закона и соблюдение процессуальных норм. Эти права каждый может отстаивать по различным юридическим каналам и обращаться в Федеральный Верховный суд.

Кантоны обязаны соблюдать и исполнять федеральное законодательство. Однако принцип, согласно которому "федеральный закон нарушает кантональный закон", не означает, что "федеральная политика нарушает кантональную политику". Фактическая реализация федерального законодательства через кантоны в значительной степени зависит от их политической воли (см. раздел 2.3).

3.2 Федеральные элементы в процессе принятия решений

3.2.1 Бикамерализм

Швейцарский парламент состоит из двух палат - Национального совета и Совета земель. Они отражают различные представления о представительстве.

Национальный совет представляет швейцарский народ. Его 200 членов избираются по демократическому принципу "один человек - один голос". Таким образом, 200 мест распределяются между кантонами в соответствии с их численностью населения . Тот факт, что Национальный совет избирается в 26 избирательных округах , соответствующих 26 кантонам, имеет два последствия. Во-первых, выбор, предоставляемый избирателям, различается между малыми и большими кантонами. Жители кантона Цюрих могут выбрать 35 членов парламента, поскольку его население в 1,5 миллиона человек составляет около 18% от всего населения, в то время как жители кантона Ури (36 000 жителей) могут выбрать только одного человека. Во-вторых, разный размер кантонов как избирательных округов является важным фактором для пропорционального способа выборов. Правило пропорциональности, заменившее в 1918 году мажоритарную систему, должно давать малым партиям больше шансов на получение мест . Эта цель полностью реализуется в крупных кантонах, таких как Цюрих , где небольшая партия может получить одно из 35 мест , набрав менее 3 % голосов. Но в небольшом кантоне с двумя местами , той же партии потребуется 34 % голосов, чтобы быть уверенной в получении места . По этой причине эффект пропорционального представительства ослабевает в небольших кантонах, где малые партии рискуют остаться ни с чем. В целом, правило пропорционального представительства благоприятствует более крупным, историческим партиям, в то время как малые партии остаются недопредставленными (табл. 3.2).

Таблица 3.2Состав Национального Совета и Совета государств, 1999 и 2019 гг.

Вечеринка

Национальный совет

Совет государств

1999

2019

1999

2019

голоса (%)

места (N)

места (%)

голоса (%)

места (N)

места (%)

места (N)

места (%)

места (N)

места (%)

SVP

22.5

22.0

25.6

26.5

15.2

13.0

22.5

25.5

16.8

19.5

13.0

19.6

FDP

19.9

21.5

15.1

14.5

37.0

26.1

CVP

15.9

17.5

11.4

12.5

32.6

28.3

Зелень

5.3

4.5

13.2

14.0

10.9

GLPa

7.8

8.0

0.0

BDPb

2.4

1.5

0.0

LPSc

2.3

3.0

LdU

0.7

0.5

EVP

1.8

1.5

2.1

1.5

0.0

CSP

0.4

0.5

0.3

0.0

PdA/Sol.

1.5

1.0

0.0

EDU

1.3

0.5

0.0

1.8

0.5

0.1

0.0

Lega

0.9

1.0

0.8

0.5

0.0

Другие

3.2

0.0

2.4

0.0

2.2

Всего

100

200

100

200

100

ENPV/S

5.8

5.2

6.5

5.8

3.5

4.6

Примечание: отделилась от "Зеленых" в 2007 году; отделилась от SVP в 2008 году; объединилась с FDP в 2009 году. ENPV/S = эффективное число партий по количеству голосов или мест. Источник: BFS (2020)

Совет штатов, следующий федеральному принципу равного представительства кантонов, состоит из двух членов от каждого полного кантона и одного члена от каждого полукантона. Выборы в Совет штатов отличаются от выборов в Национальный совет двумя моментами. Во-первых, кантоны сами определяют способ избрания своих представителей. До того как прямые выборы народом стали правилом в 1970-х годах, многие кантоны позволяли своим парламентам выбирать своих советников.

Во-вторых, члены почти всех кантонов избираются по принципу большинства/плюрализма. Это означает, что кандидат должен набрать не менее 50 % голосов, чтобы быть избранным, а во втором туре достаточно плюрализма. Это опять же сложно для кандидата от небольшой партии, даже если она обладает сильной личностью. С другой стороны, если партия пользуется поддержкой 50% избирателей, она может получить оба места , как это было в небольших сельских католических кантонах, которые на протяжении десятилетий были оплотом консерваторов (сегодня Христианско-демократическая партия ). Сегодня, однако, ни одна партия не получает более 40 % в кантоне. Наибольшие шансы на успех имеет совместный список двух партий, составляющий билет из двух кандидатов, которые будут избраны. Наиболее естественный альянс - между социалистами и "зелеными" (слева), между небольшими центристскими партиями, включая христианских демократов, и между либералами и национально-консервативной Швейцарской народной партией (справа). Результат можно увидеть в таблице 3.2. В 2019 году две основные центристские партии, благодаря своим билетам, получили большинство в 25 из 46 мест , имея всего около 27% электоральной силы по всей стране. В то время как социалисты пропорционально представлены в Совете государств, Швейцарская народная партия, несмотря на то, что она является самой крупной партией, остается явно недопредставленной, поскольку она менее способна создавать сильные союзы.

Парламентское законотворчество отражает равную важность демократических и федеральных принципов (см. вставку 3.2). Обе палаты могут инициировать конституционные поправки, новые законопроекты и постановления, а также предлагать пересмотр существующих законов и постановлений. Все законопроекты должны быть приняты обеими палатами в совершенно одинаковой редакции, причем решение о том, какая из палат первой рассматривает тот или иной проект, принимается общим бюро.

Вставка 3.2 Полномочия швейцарского парламента

Выборы

Объединенное федеральное собрание, так называются совместные заседания двух палат, где Совет государств имеет одну пятую голосов, выбирает семь членов Федерального совета, Федерального канцлера (административная функция), членов Федерального Верховного суда, главнокомандующего армией во время войны и другие основные федеральные органы.

Законодательство, бюджет, финансы и контроль

Парламент отвечает за все политические решения общего значения. Существует три основные категории: конституционные и законодательные акты, а также парламентские ордонансы. Кроме того, палаты принимают решения по бюджету и финансам, а также утверждают международные договоры, имеющие важное значение. На предпарламентской стадии многие вопросы решаются еще до того, как законопроект попадает в парламент. Тем не менее, парламент остается ключевым законодательным актором: он определяет политическую повестку дня через парламентские инициативы , ходатайства и предложения, а также тщательно рассматривает и изменяет законопроекты. В результате парламентской реформы 1990-х годов были созданы постоянные комитеты, каждый из которых имеет гарантированные обязанности в определенной политической сфере или в области финансов, аудита или контроля за деятельностью федерального правительства и его агентств. Реформа значительно усилила политическое влияние парламента (Lüthi 1997).

Если законопроект не получает большинства голосов в одной из двух палат, разногласия пытаются устранить с помощью процедуры, состоящей из различных этапов. Если вторая палата предлагает изменения, законопроект направляется обратно в первую палату, а затем возвращается во вторую. Если после трех чтений обе палаты настаивают на своем варианте, каждая из них назначает равное количество делегатов в совместный комитет, который пытается найти общее решение. Если решение комитета не будет одобрено ни одной из палат, законопроект не пройдет.

Эта процедура отражает правило абсолютного равенства обеих палат во всех вопросах законодательства. Стремление создателей швейцарской Конституции к сильному федерализму пошло дальше, чем в других европейских государствах. В Германии, например, Бундесрат , представляющий субнациональные земли республики, состоит из членов правительств земель. Количество членов от каждой земли, однако, зависит от численности населения, и Бундесрат имеет право наложить вето только при пересмотре конституции или в вопросах, касающихся непосредственно земель.

Как бикамерализм работает в законотворчестве? В XIX веке английский конституционалист Уолтер Бейджхот заметил, что горячий чай, перелитый из первой чашки во вторую, можно пить более холодным. Современная политологическая литература приходит к тому же выводу: бикамерализм порождает решения, более близкие к статус-кво (например, Vatter 2005; Tsebelis and Money 1997). В федеральной системе бикамерализм может иметь и другие последствия. В Швейцарии, где вторая палата представляет кантоны, мы отмечаем несколько аспектов перепредставленности . Во-первых, к 2019 году 15 самых маленьких кантонов составляют всего около 21 % населения , но могут, обладая 25 голосами, блокировать каждое решение в 46-местном Совете государств. Это не просто теория, потому что у малых кантонов есть сходство: они скорее сельские, католические , консервативные и склоняются к политическим правым.

Во-вторых, эти преимущества перепредставленности использовались разными группами. На ранних этапах создания швейцарской федерации основной раскол происходил между победившими радикалами , выступавшими за сильное центральное государство, и консервативным католическим меньшинством из небольших кантонов, которое не одобряло идею центральной власти. Депутация католиков в Совете штатов должна была предотвратить переход власти от кантонов к федерации . Смысл такой политики был очевиден: она позволяла католикам проводить свою консервативную политику в кантональных границах своего влияния большинства. В первой половине XX века основное разделение происходило между буржуазными силами (часто объединявшими католиков и протестантов ) и социалистами , которые были сосредоточены в промышленных и городских кантонах. Буржуазное большинство, которое практически полностью контролировало Совет штатов, не было против новых федеральных полномочий в целом. Однако они ослабляли или блокировали меры, направленные на улучшение условий жизни рабочего класса, которые предлагались в Национальном совете , где социалисты имели гораздо большее влияние. Ситуация изменилась только после Второй мировой войны , когда центристские партии согласились на развитие современного социального государства. Однако во все периоды перепредставленность сельских регионов в Совете штатов приводила к привилегированному субсидированию и регулированию сельского хозяйства. Долгое время малая палата имела репутацию организации, которая стремится устранить неравенство между бедными и богатыми регионами и между городскими и сельскими районами, а не между высшими и низшими социальными классами.

Можно сделать вывод, что Совет штатов , несмотря на свою официальную миссию и репутацию в широких кругах общественности, в первую очередь не поддерживает федеральный идеал сохранения децентрализации и полномочий кантонов . Однако более убедительной представляется точка зрения, согласно которой различные политические силы - католики , затем буржуазная коалиция и сельские кантоны - использовали свое чрезмерное представительство в Совете штатов в своих интересах. Таким образом, Совет штатов часто играл консервативную роль, защищая статус-кво от инноваций , предлагаемых правительством и другими палатами. Однако это является следствием специфического политического состава его большинства, а не самой системы. Действительно, в 2015-2019 годах Совет государств был левоцентристским противовесом доминирующему правоцентристскому Национальному Совету.

У тех, кто утверждает, что Совет штатов не представляет истинно федеральную точку зрения, есть веские эмпирические аргументы. Это утверждение подтверждается теоретической перспективой: члены Совета штатов и члены Национального совета избираются в одних и тех же избирательных округах, то есть кантонах, представляют одни и те же избирательные округа и заинтересованы в том, чтобы быть переизбранными. Таким образом, следует ожидать, что члены Совета государств отстаивают те же групповые интересы, которые доминируют в Национальном Совете, и что у них нет особых стимулов для продвижения коллективных интересов кантонов как таковых. Систематический сравнительный анализ поведения при голосовании обеих палат в 1995-1999 годах (Wiesli and Linder 2000) подтвердил эту гипотезу, но с неожиданным моментом: по вопросам, касающимся кантонов, Совет штатов был не более активен, чем Национальный совет , но обе палаты проявили большую активность и успех в отстаивании коллективных интересов кантонов.

3.2.2 Народное голосование и голосование кантонов

Все конституционные поправки и некоторые международные договоры, предлагаемые Федеральным собранием, а также все народные инициативы , предлагающие изменить или дополнить Конституцию, должны быть одобрены как народом, так и кантонами. Таким образом, при проведении (обязательных) референдумов и народных инициатив мы снова видим, что демократические и федеральные принципы являются равноправными элементами процесса принятия решений. Как и в случае с парламентскими решениями, необходимо двойное большинство: с одной стороны, большинство всех избирателей, с другой - большинство кантонов. Последнее рассчитывается просто: то, что решает народное большинство в кантоне, считается голосом этого кантона. Голоса 20 полных кантонов считаются за один голос каждый, голоса шести полукантонов - за половину, итого 23 голоса. При равенстве голосов (11,5:11,5) предложение отклоняется. Как и в Федеральном Собрании, здесь может произойти столкновение принципов демократии и федерализма: та или иная конституционная поправка может получить большинство голосов населения, но большинство кантонов ее отклонит, и наоборот (см. табл. 3.3 и 3.4). Однако, в отличие от парламентских процедур, народное голосование не предусматривает переговорного процесса - в случае противоречивого большинства предложение просто проваливается и сохраняется статус-кво.

Таблица 3.3 Конституционные пересмотры и поправки, предложенные Федеральным Собранием, 1848-2019, включая прямые контрпредложения на народные инициативы

Прошло голосование

240

100%

Принято

174

73%

Всего отклонено, из них:

28%

-отвергнута народом и кантонами

23%

-Отклонено только кантонами

-Отвергнутые только народом

0.4%

Источник: BFS (2020)

Таблица 3.4Народное голосование с различным большинством населения и кантонов, 1848-2020 гг.

Выпуск

Год

Люди (% за)

Кантоны (N)

Для

Против

Федеральные меры и весы

1866

50.5

9.5

12.5

Пропорциональное представительство

1910

47.5

Защита арендаторов

1955

50.2

Служба гражданской обороны

1957

48.1

Федеральные финансы

1970

55.4

Федеральное образование

1973

52.8

10.5

11.5

Федеральная экономическая политика

1975

52.8

Федеральная энергетическая политикаа

1983

50.9

Культурная политика

1994

51.0

Натурализация иностранцев

1994

52.8

Злоупотребление правом на получение убежища

2002

49.9

12.5

10.5

Семейная политика

2013

54.3

Налогообложение супружеских парЬ

2016

49.2

16.5

7.5

Инициатива ответственного бизнеса

2020

50.7

8.5

14.5

Примечание: aНачиная с 1979 года, в результате включения кантона Юра общее число голосов кантонов достигло 23, а большинство - 12. bЭто голосование было признано недействительным Верховным судом Федеральным в апреле 2019 года. Курсивом: народные инициативы ; все остальные: обязательные референдумы

Источники: Germann (1991, 266), Linder и Mueller (2017, 224), BFS (2020)

Подробнее о прямой демократии рассказывается в гл. 4. Здесь же следует упомянуть о других способах участия кантонов в принятии решений на федеральном уровне. Во-первых, каждый кантон имеет право вносить предложения по федеральному законопроекту или поправке к Конституции . Это называется правом кантональной инициативы. Однако если только одна из двух палат отклонит предложение , оно не пройдет. Коллектив, состоящий не менее чем из восьми кантонов, также имеет право требовать всенародного голосования по каждому законопроекту, принятому парламентом (кантональный референдум). Впервые это положение было использовано в 2003 году, когда правительства кантонов выступили категорически против нового федерального налогового законопроекта и одержали убедительную победу на последующем народном голосовании.

Во-вторых, неформальный, наиболее привычный и эффективный способ кантонального влияния заключается в предпарламентских консультациях и лоббировании . Учитывая важность разделения властей в Швейцарии, консультации, предшествующие принятию официальных решений, представляют собой процесс интенсивных переговоров, который мы рассматриваем в гл. 4. Поскольку реализация решений возложена на кантоны, они являются влиятельными субъектами, участвующими как в формировании повестки дня , так и в разработке федерального законодательства.

Вставка 3.3 Коммуны: Краеугольный камень Швейцарское государство "снизу вверх" Почему коммуны являются основой швейцарского государства, можно проиллюстрировать на примере следующих двух тем.

1. Субсидиарность: Идея субсидиарности заключается в том, что центральный орган власти должен выполнять только те задачи, которые не могут быть эффективно решены на более низком уровне. Это один из руководящих принципов федерализма. В швейцарском контексте мы находим корни в католической социальной философии и либеральном мышлении, которые придали субсидиарности дополнительный смысл: государство должно брать на себя ответственность только за те задачи, которые не могут быть выполнены другими общественными организациями. Оба значения можно считать частью швейцарской политической культуры задолго до того, как субсидиарность стала конституционным принципом в 1999 году. Опросы показывают, что граждане Швейцарии ожидают, что государство возьмет на себя меньше ответственности, чем граждане соседних стран, и что они предпочитают децентрализованные решения, когда это возможно. Именно так швейцарская система реагирует на новые вызовы: если вмешательство государства действительно необходимо для решения общественных проблем - например, в отношении употребления наркотиков или интеграции иностранцев - решения сначала ищутся на местном уровне. Передача полномочий кантону или федерации происходит только в том случае и в той степени, в какой местные решения оказываются неудовлетворительными или неполными.

2. Швейцарское гражданство: Как уже говорилось, швейцарцы являются гражданами коммуны , кантона и федерации . Если иностранные резиденты хотят получить швейцарское гражданство , они должны начать с местного уровня. Местное гражданство должно быть получено до того, как заявители получат кантональное и, наконец, федеральное гражданство . Вся процедура является обременительной, дорогостоящей и длительной, и самое большое препятствие находится на местном уровне. Заявители должны прожить в одной и той же коммуне несколько лет; местный комитет требует доказательств того, что заявитель говорит на швейцарском языке, имеет базовые знания о швейцарском обществе и его институтах и социально интегрирован. В небольших коммунах некоторых кантонов решение по каждому заявлению принимает полное собрание граждан. В конце 1990-х годов, когда произошла дискриминация заявителей из некоторых стран, Федеральный Верховный суд (1990) вмешался , определив стандарты справедливой процедуры для народного собрания. Хотя это решение приветствовали либералы , оно подверглось критике со стороны консерваторов: по их мнению, постановление суда было преступлением против местной автономии. В то время как либеральная точка зрения отражает современную концепцию верховенства права, консервативная позиция показывает, что некоторые элементы традиционной политической культуры по-прежнему высоко ценятся: восходящее представление о государстве, местная автономия и высокая степень легитимности через прямое участие (см. также Hainmueller and Hangartner 2013; Hainmueller et al. 2019).

3.2.3 Местные органы власти: Краеугольный камень швейцарского государства "снизу вверх

До сих пор мы в основном рассматривали федерацию и кантоны, но следует также уделить внимание особенностям местных органов власти (Horber-Papazian 2007). Коммуны являются краеугольным камнем трехуровневой федеральной системы (см. вставку 3.3). Политическая автономия коммун гарантирована федеральной конституцией. Несмотря на различия в степени местной автономии, которая зависит от кантонального законодательства и политики (Мюллер 2015), мы можем выделить общее ядро, которое характеризуется следующим:

(конституционное) право на существование, включая свободу объединяться с другими коммунами или оставаться независимыми, которая не может быть отменена кантонами. Это означает, что реформа местного самоуправления "сверху", как это произошло в Германии в 1960-х годах, когда земли принудили небольшие коммуны к слиянию , в Швейцарии будет практически невозможна. Действительно, число коммун, составлявшее к началу 2020 года около 2200, практически не сокращалось до 1990-х годов. С тех пор около 800 коммун объединились в более крупные единицы по собственной политической воле. Это не удивительно, ведь более половины швейцарских коммун насчитывали менее 500 жителей и испытывали все большие трудности с выполнением своих задач. Несмотря на то, что соображения эффективности являются сильными политическими аргументами в пользу слияния, граждане иногда предпочитают независимость и автономию. Слияние может закончиться неудачей, поскольку большинство граждан должно принять проект на всенародном голосовании в каждой из коммун.

свобода выбора, в рамках кантонального законодательства, адекватной политической структуры и администрации (см. вставку 3.4). Есть кантоны с большим количеством небольших коммун , а есть с меньшим количеством, но более крупных, и степень автономии коммун сильно варьируется от кантона к кантону. Кроме того, в немецко- и ретороманоязычных регионах Швейцарии сильны традиции прямой и соборной демократии, в то время как коммуны во франко- и италоязычных регионах предпочитают представительную демократию. Помимо культуры, наиболее важным фактором, определяющим тип политической организации, является численность населения (Ladner and Fiechter 2012, 440). В небольших коммунах местные органы власти состоят из нескольких избранных на неполный рабочий день чиновников , которые получают низкое вознаграждение. Граждане собираются несколько раз в год, чтобы одобрить или отклонить их решения. В крупных городах, в свою очередь, есть выборный парламент и исполнительная власть, возглавляемая профессионалами на полную ставку. Это приводит к несколько странным пропорциям: 30 000 местных служащих Цюриха , крупнейшего города страны с населением более 400 000 человек, почти вдвое превышают число жителей (15 500) самого маленького кантона, Аппенцелль Иннер-Родс.

Право вводить налоги для собственных нужд. Право вводить налоги и принимать решения о местных налоговых ставках, безусловно, является важнейшим элементом обеспечения автономии местных органов власти. Фискальная автономия не только позволяет коммунам принимать решения о местной инфраструктуре , услугах, землепользовании планировании или других общественных услугах в соответствии с их собственными предпочтениями. Оно также устанавливает ответственность обеих сторон местного самоуправления: власти отвечают за использование своих ресурсов в соответствии с потребностями населения, а граждане своими налогами должны вносить вклад в предоставление услуг, которые им нужны и которыми они пользуются. Таким образом, децентрализованное управление приближает государство к народу. В то время как в Великобритании и США местные налоги в основном определяются стоимостью недвижимости , швейцарские коммуны имеют право взимать подоходный налог. Доля местного населения в общих государственных доходах и расходах составляет около 30 %.

Свобода действий в вопросах, которые не входят в компетенцию кантонов или федерации. Этот принцип имеет двоякие последствия. Во-первых, он защищает местную автономию в конфликтных ситуациях. Корпорация, желающая получить участок, даже с целью общественного блага, например, атомной электростанции , не может навязываться коммуне с помощью кантональных или федеральных властей, если последние не обладают формальной компетенцией в данном вопросе. Поэтому, в зависимости от обстоятельств, коммуны также защищены от своего кантона. Федеральный Верховный суд защищает местную автономию так же, как и индивидуальные права человека . Во-вторых, этот принцип может стимулировать политические инновации, поскольку коммуны находятся в наиболее благоприятном положении, чтобы выявить потребность в новых общественных услугах. Некоторые социальные услуги, школы для социальных работников, профилактика СПИДа, контроль за употреблением наркотиков или переработка отходов - это примеры новых общественных задач, которые были начаты в коммунах. Когда эта деятельность получает дальнейшее развитие на кантональном или федеральном уровне, мы можем говорить о процессе проб и ошибок, который позволяет использовать малый опыт для получения масштабных выгод.

Вставка 3.4 Институты местного самоуправления Политические структуры значительно различаются в зависимости от размера коммун . Именно по этой причине в дальнейшем описании мы различаем малые и большие коммуны:

Небольшие коммуны

Крупные коммуны

Законодательный орган

Гражданское собрание:

Тип "демократии собраний". В нем могут участвовать все совершеннолетние граждане Швейцарии, проживающие в коммуне.

Коммунальный парламент:

Избирается народом. Тип полупрямой демократии.

Пленарное собрание принимает решения по предложениям, представленным исполнительной властью коммуны и обычными гражданами.

Все важные коммунальные вопросы могут быть обсуждены.

Важные решения должны быть одобрены всенародным голосованием, представленным исполнительной властью (обязательный референдум). Другие решения могут быть оспорены на факультативном референдуме. В коммунах большинства кантонов граждане имеют право подавать инициативы, ведущие к голосованию

Исполнительный орган

Коллегиальный совет, избираемый непосредственно гражданами (исключение - кантон Невшатель, где исполнительный совет назначается коммунальным парламентом).

Частично занятые члены - как правило, а полностью занятые профессионалы - исключение.

Профессиональные сотрудники, работающие полный рабочий день, как правило, исключение; сотрудники, работающие неполный рабочий день, исключение.

Администрирование

Частично или полностью полагается на непрофессиональные услуги местных волонтеров.

Профессиональная администрация в сочетании с ресурсами непрофессиональных волонтеров.

Примечание: В некоторых франкоязычных кантонах традиции "демократии собраний", а также референдума и народной инициативы менее известны. Поэтому даже небольшие коммуны опираются на разновидности представительной демократии с исполнительным и законодательным советом.

Основная сфера деятельности Milizverwaltung - местное самоуправление (Geser et al. 1987; Ladner 2008). В коммунах с населением менее 1000 человек часто существует всего две должности, занимаемые штатными специалистами: мэр и секретарь или секретарь коммуны. Остальные места в коммунальном совете, а также должности в социальных службах и пожарной охране, в комитетах по планированию землепользования и школьной администрации занимают волонтеры или работают неполный рабочий день. Даже в крупных коммунах и городах Milizverwaltung не исчезает полностью , а сочетается с профессиональной администрацией.

3.2.4 Самоуправление граждан

Во многих сферах швейцарской администрации государственные задачи выполняются не наемными государственными служащими или администраторами. Вместо этого обычные люди сами управляют этими государственными делами, работая по совместительству несколько часов или несколько дней в неделю. По-немецки это называется Milizverwaltung, форма самоуправления людей, которые добровольно работают на благо общества. Такая работа на неполный рабочий день иногда оплачивается, иногда нет, в зависимости от характера и объема работы. В некоторых кантонах эта система возникла еще в Средние века. Например, в кантоне Вале система водоснабжения в высокогорных долинах была реализована через Gemeinwerk (общинные работы), в которые периодически на несколько недель привлекался каждый взрослый мужчина для помощи в строительстве (Niederer 1965).

В своем современном виде Milizverwaltung выполняет три функции:

Для ведения государственных дел используются профессиональные навыки обычных граждан. Это позволяет обеспечить нецентрализованное самоуправление и политическую автономию даже небольшим политическим единицам, у которых нет средств для найма профессионалов. Опираясь на частичное участие граждан, они могут самостоятельно оказывать общественные услуги.

Самоуправление с большим количеством людей, занятых по совместительству, на должностях и в комитетах, позволяет более демократично участвовать в жизни общества. В своей добровольной роли граждане становятся частью и олицетворением политических и административных институтов.

Коммунитарные традиции в Швейцарии смогли сохраниться. Существует множество частных организаций, работающих в интересах бедных, инвалидов, в сфере культуры, охраны окружающей среды и других общественных благ. Эти некоммерческие организации выполняют общественные задачи вне рамок государственного управления, хотя многие из них субсидируются федерацией, кантоном или коммуной.

Milizverwaltung существует и на кантональном и федеральном уровне, например, в виде экспертных комитетов . В 1980-х годах первое систематическое исследование выявило почти 400 федеральных экспертных комитетов с участием около 4000 человек (Germann 1981). Более позднее исследование, учитывающее только комитеты, назначаемые непосредственно Федеральным советом, иллюстрирует важность федерального Milizverwaltung: 40 % из 181 комитета выполняют консультативные функции, 43 % являются органами принятия решений и обжалования, а остальные выполняют руководящие или представительские функции (Varone 2007). Кроме того, многие кантональные и окружные суды работают на базе Milizverwaltung, а все члены всех парламентов - федеральных, кантональных и местных - формально осуществляют свои полномочия на неполной основе. За исключением членов исполнительной власти, большинство избранных политиков в Швейцарии помимо своей работы выполняют и другую работу.

Сторонники Milizverwaltung утверждают, что это дешевле, чем профессиональное управление, что государство остается в тесном контакте с избирателями и что эта система не дает политической элите превратиться в изолированный класс. Противники, напротив, утверждают, что она привела к слишком большому дилетантству и недостаточному профессионализму в швейцарской политике, а также к скрытым сделкам или даже коррупции , если люди не проводят тщательного разграничения между частными и государственными интересами.

3.3 Федерализм в работе

Реальное функционирование федерализма лучше всего видно на примере конкретных политических процессов и конфликтов. Именно поэтому мы иллюстрируем работу федерализма на примере пяти проблем, каждая из которых касается важных политических вопросов, подлежащих урегулированию, регулированию и реализации федеральными, кантональными и общинными субъектами. Две из этих проблем - энергетическая политика и создание кантона Юра - представляют собой давние и до сих пор вызывающие споры политические вопросы. Их история проиллюстрирована в виде сжатых примеров. Что касается реализации федеральных задач, начальных школ и финансовых компенсаций, мы ограничиваемся описанием основных идей и концепций.

3.3.1 Кооперативный федерализм: как кантоны и коммуны выполняют федеральные задачи

В середине XIX века разногласия между централистами и нецентралистами привели к четкому разграничению и разделению власти между федерацией и кантонами. Однако эта концепция впоследствии была отменена механизмами интенсивного сотрудничества между всеми тремя уровнями федеральной системы. Сложность современной инфраструктуры , экономических и социальных программ стимулировала завершение кантонами разработки федерального законодательства, реализацию федеральных программ кантональными и местными властями, а также широкое распределение финансов и доходов.

Швейцарская система социального обеспечения является хорошим примером такого "кооперативного федерализма". Ее основной элемент, обеспечивающий минимальную пенсию по старости всем пенсионерам, а также вдовам и их детям, был введен в 1948 году и с тех пор регулярно пересматривался. Федерация отвечает за законодательство, регулирует страховые взносы и контролирует выполнение программы. Она также финансирует часть расходов и через Федеральный Верховный суд гарантирует равное применение закона.

В то время как граждане могут заглянуть в раздел национальной политики своей газеты, чтобы узнать о последних изменениях в социальном обеспечении, им приходится иметь дело с местными и кантональными властями или даже с частными организациями. Ежемесячные взносы работников и работодателей собираются кантональными и региональными агентствами различных отраслей, что напоминает о том времени, когда социальное обеспечение было основано на частных организациях. Такая же организационная схема действует и в других отраслях социального обеспечения , таких как страхование по инвалидности, материнству и безработице . Региональные агентства и кантональные власти также отвечают за большую часть перераспределения, наряду с почтальоном, который в прежние времена относил деньги непосредственно пенсионерам. Действительно, почтовая и телекоммуникационная служба, а также федеральные железные дороги (SBB) относятся к тем немногим федеральным службам, которые имеют дело непосредственно с населением. Большинство федеральных программ реализуется кантонами и коммунами, и не существует параллельной федеральной администрации с собственными региональными службами, агентствами или даже судами, как, например, в США.

В системе социального обеспечения сотрудничество между федерацией, кантонами и коммунами идет еще дальше. Если пенсионер настолько беден, что не может прожить на федеральную пенсию , он может обратиться в местные органы власти и подать заявление на дополнительное пособие, предоставляемое кантоном. Тот факт, что федеральное правительство выплачивает значительную часть этой субсидии, стимулирует кантоны к реализации дополнительных программ социального обеспечения (иначе они не получили бы долю этой части центрального бюджета), но кантоны отвечают за эти программы единолично. Реализация программ, наконец, делегируется коммунам, которые находятся ближе всего к жителям и, следовательно, обладают более полной информацией, позволяющей оценить потребности заявителей. Действительно, большинство других социальных услуг , для которых важны личные отношения, - социальная помощь бедным, социальная работа, дома престарелых, мобильные службы питания и здравоохранения , уход за детьми - находятся в ведении коммун, хотя иногда они передаются частным организациям и субсидируются государством.

Подобное сотрудничество вновь отражает твердую веру швейцарцев в принцип субсидиарности (см. вставку 3.3). Таким образом, государственное вмешательство и государственная помощь должны оказываться только в тех случаях, когда частных средств недостаточно для достижения цели. Более того, если государственная программа действительно необходима, швейцарцы начинают с самого низа, с коммуны. Кантональные программы начинают действовать только тогда, когда местных программ недостаточно, и только если задача выходит за рамки возможностей кантонов, они передают полномочия федерации . Таким образом, даже в федеральных вопросах не все обязанности централизованы. В то время как федерация стала отвечать за законодательство по многим вопросам, которые раньше находились в ведении кантонов, реализация федеральных программ по возможности передается обратно кантонам и коммунам (Dardanelli and Mueller 2019). Это касается и фискальной сферы: кантоны, а в некоторых местах даже коммуны собирают со своих жителей все подоходные и имущественные налоги - не только свои, но и федерального правительства.

3.3.2 Энергетическая политика: От федерального тупика к кантональным экспериментам

Когда первый нефтяной кризис в 1973 году потряс промышленно развитый мир, швейцарцы осознали, что их энергоснабжение крайне уязвимо . Хотя вода из Альп может удовлетворить значительную часть спроса на электроэнергию, она является единственным крупным возобновляемым энергетическим ресурсом Швейцарии. Около 80 % потребляемой энергии зависит от международных рынков: нефти с Ближнего Востока и Африки, газа из Северной Европы и России и урана из Канады и США . По мнению правительства Швейцарии, национальная энергетическая политика была признана срочной и необходимой. Был назначен комитет экспертов для составления долгосрочных прогнозов энергоснабжения и потребления. В его докладе правительству о национальной энергетической программе содержались три основные рекомендации: заменить нефть, активизировать исследования альтернативных источников и стимулировать энергосбережение. В 1980 году Федеральный совет предложил поправку к Конституции , которая позволила бы разработать национальную энергетическую политику. Обе палаты парламента одобрили эту поправку, однако на референдуме 1983 года она получила согласие народа, но не смогла набрать большинства в кантонах.

Только в 1990 году федеральные власти представили новое предложение по национальной энергетической политике, которое выдержало процедуру референдума. Эта конституционная поправка содержала лишь несколько умеренных предложений. В последующее десятилетие сторонники эффективной энергосберегающей политики выдвинули три популярные инициативы, предлагая налоги на невозобновляемые и субсидии на альтернативные источники энергии. Ни одна из них не увенчалась успехом, а два аналогичных законопроекта с идеей субсидий на возобновляемые источники энергии были отклонены народом в 2000 году. В 2001 году парламент принял закон, устанавливающий стандарты сокращения выбросов CO2 . Таким образом, федерации потребовалось почти 30 лет, чтобы получить мандат на проведение национальной энергетической политики, ограниченные амбиции которой были далеки от первоначальных надежд правительства. Более амбициозный план - "Энергетическая стратегия 2050" - был одобрен на выборах только в 2017 году (SFOE 2018 и ниже).

Такая длительная задержка может быть исключительной. Однако пример энергетической политики типичен для трудностей, с которыми сталкивается центральное правительство, желающее получить новые полномочия в условиях прямой демократии. Бывали и другие случаи, когда народ несколько раз отклонял федеральные проекты, а затем принимал их в другой редакции. Но и в этом случае следует отметить, что народ может отклонить законопроект о проведении новой политики, когда он уже одобрил основную конституционную поправку. Так, например, произошло с законопроектом о страховании материнства , который был успешно опротестован на народных референдумах в 1987 и 1999 годах, хотя конституционный принцип был одобрен еще в 1945 году.

Таким образом, сочетание федерализма с прямой демократией дает кантонам большое право вето и является значительным препятствием для федеральных инноваций. Одним из наиболее распространенных аргументов против национальной политики является недоверие к федеральному правительству и защита кантональной автономии. Антигосударственные, антицентралистские, а также консервативные и неолиберальные мотивы одинаково хорошо вписываются в эту схему. Они также сыграли свою роль в голосовании по энергетике. Утверждалось, что новые федеральные полномочия по вмешательству в рынок не нужны. Такие действия ослабили бы региональные полномочия, и утверждалось, что кантоны уже делают все необходимое. Таким образом, попытки федеральных инноваций далеко не гарантируют успеха. И даже если они увенчаются успехом, это может занять много времени из-за высокого уровня консенсуса, требующего двойного большинства населения и кантонов, а также из-за двух этапов разработки законодательства - конституционной основы и принятия закона. В таблице 3.3 показано, что более четверти всех конституционных поправок, предложенных Федеральным собранием в период с 1848 по 2019 год, были отклонены.

Однако случай с национальной энергетической политикой требует дополнительных пояснений. Речь идет о наиболее противоречивом и поляризующем вопросе - атомной энергии. В 1970-х годах антиядерное движение успешно остановило строительство электростанции после нескольких месяцев оккупации площадки. Когда сначала "зеленые", а затем социал-демократы выступили против строительства новых атомных электростанций, этот вопрос разделил парламент, партии и народ. Атомная энергетика была спорной с точки зрения технических рисков и выгод, но под ней скрывался фундаментальный конфликт ценностей. Сторонники ядерной энергетики считали, что на карту поставлены экономический рост и технический прогресс; противники были глубоко озабочены защитой природы и будущих поколений от опасностей ядерных технологий.

Народная инициатива против строительства новых электростанций в 1979 году провалилась, но 49 % населения проголосовало "за" - антиядерное движение успешно охватило широкие массы. Сторонники атомной энергетики также не смогли заручиться достаточной поддержкой для продолжения программы. Когда в 1985 году федеральные палаты разрешили возобновить строительство атомной электростанции в Кайзераугст/АГ, это встретило единодушный протест со стороны двух соседних полукантонов Базеля . Общественное мнение по всей Швейцарии в значительной степени не одобряло возобновление работ, а некоторые федеральные власти были убеждены, что завершение работ невозможно без полицейской или даже военной охраны. Таким образом, работы не были возобновлены, и в 1989 году федеральный парламент отказался от проекта, выплатив 350 миллионов швейцарских франков в качестве компенсации электротехнической компании, получившей лицензию на проведение работ. Это произошло через два года после аварии на Чернобыльской АЭС, радиоактивное излучение которой достигло значительной части Западной Европы.

Таким образом, ни противники, ни сторонники атомной энергетики не смогли выиграть спор. В этой тупиковой ситуации был найден компромисс . В 1990 году кантоны и народ приняли народную инициативу о десятилетнем моратории на разрешение и строительство новых станций. Когда срок действия моратория истек, противники атомной энергетики выдвинули две народные инициативы: одна - о продлении моратория, другая - о полном отказе от атомной энергетики в течение десяти лет. Обе инициативы не набрали необходимого кантонального и народного большинства в 2003 году, как и третья в 2016 году.

В то же время промышленность начала реализацию планов по замене двух существующих атомных станций, что привело к реорганизации антиядерного движения. Таким образом, как и в других странах, тупиковая ситуация с атомной энергетикой, казалось, продолжалась - пока в мае 2011 года Федеральный совет не объявил о полном отказе от производства атомной энергии, всего через два месяца после катастрофы на Фукусиме (SFOE 2018; Kammermann and Freiburghaus 2019). Чтобы компенсировать потери внутреннего производства, вызванные этим решением, и в то же время соблюсти цели Парижского соглашения, было решено инвестировать значительные средства в возобновляемые источники энергии, а также в повышение эффективности. В 2017 году вновь был объявлен референдум против нового закона, но на этот раз безуспешно (там же).

Долгое время глубокий конфликт по вопросу атомной энергетики заслонял и парализовал все остальные вопросы национальной энергетической политики. Однако тупик федеральной политики в 1980-х и 1990-х годах не помешал важным инновациям в некоторых кантонах (см. также Strebel and Widmer 2012). Например, в Базель-Кантри, где оппозиция ядерной энергетике была особенно сильна, власти нашли конструктивный выход из дилеммы: будущий дефицит энергии, вызванный отказом от ядерной энергетики , должен быть компенсирован эффективными программами энергосбережения. Власти поручили экспертам проанализировать потенциал энергосбережения во всех бытовых приборах, а также в промышленности, общественных зданиях и транспорте.

В 1980-х годах Базель-Кантрисайд стал инициатором энергосберегающей политики, добившись значительного успеха. Например, новые правила по теплоизоляции жилья стимулировали инновации в строительной отрасли. В течение десяти лет потребление энергии на отопление в новых домах снизилось почти на 40 % благодаря улучшенной изоляции и более эффективному отоплению. Другие кантоны последовали этому примеру, и их законы еще больше стимулировали применение энергосберегающих технологий на предприятиях и в частных домах. Таким образом, децентрализованная энергетическая политика была ранним экспериментом . Кантоны стали лабораториями для решения проблемы, как жить с меньшими затратами энергии, не отказываясь от комфорта. Их эксперименты были реалистичными и допускали риск неудачи. Децентрализованное проведение экспериментов и координация действий позволили Швейцарии снизить издержки, связанные с неудачей, и дать возможность всем участникам получить выгоду от успешных инноваций . Кантоны стали испытательными полигонами не только для новых технологий, но и для федеральных властей. Когда, наконец, была принята национальная программа энергосбережения, она могла использовать накопленный кантонами опыт.

Однако не стоит переоценивать успех этих мер. Некоторые кантоны категорически отвергли программы энергосбережения , другие не захотели участвовать в них или были сдержаны национальными спорами об атомной энергии. Те же, кто принял участие в программе, должны были осознать, что стабилизация общего энергопотребления не является достижимой целью. Кантоны не имеют права повышать цены на газ или нефть путем налогообложения , что, казалось бы, как никакая другая мера должно стимулировать сокращение потребления. Кантоны могли стимулировать использование новых технологий, таких как солнечная или ветряная энергия, но кантональные рынки слишком малы, чтобы надеяться на экономию за счет массового производства. Не существует национальной политики, помогающей малым инновационным предприятиям стать конкурентоспособными на международном уровне, а для некоторых из них даже "Энергетическая стратегия 2050" не является таковой.

Тем временем другие страны, такие как Дания или Германия, заняли лидирующие позиции в солнечной энергетике и других областях, где швейцарские фирмы когда-то были первопроходцами. Тем не менее, опыт кантонов не пропал даром. Он заменил надолго заблокированную федеральную политику, способствовал преодолению некоторых глубоких конфликтов по энергетическому вопросу и помог разработать цели и средства энергетической экономии политики путем децентрализованного процесса проб и ошибок. Обучение на основе децентрализованных или даже конкурентных инновационных процессов может быть одним из важнейших преимуществ федерализма (см. также Sager 2003).

Однако в условиях ускоряющегося глобального потепления этого может быть уже недостаточно. Серия школьных демонстраций, вдохновленных шведским подростком Гретой Тунберг, в поддержку более жесткой политики в области изменения климата , помогла добиться больших побед двум партиям "зеленых" на федеральных выборах 2019 года (см. табл. 3.2). Контраргумент федеральных властей о том, что кантоны уже могут многое сделать для стимулирования энергоэффективности и бережного землепользования, оказался неубедительным. В связи с предупреждениями о глобальном изменении климата внимание широкой общественности привлекла "декарбонизация", то есть политика замещения нефти и газа возобновляемыми источниками энергии. Она потребует серьезного вмешательства и больших инвестиций со стороны центральных властей. В то же время даже самая прогрессивная, интервенционистская национальная политика по ограничению выбросов CO2 в Швейцарии должна будет опираться на кантонов для фактической реализации (Dardanelli and Mueller 2019). Судя по прошлому, этот путь не будет легким.

3.3.3 Борьба с неравенством: Пример швейцарских начальных школ

Путешествуя по сельским регионам или совершая походы в Альпы , гости Швейцарии часто удивляются, видя красивые и ухоженные школьные здания даже в маленьких и явно бедных деревнях. Действительно, наличие собственной школы для своих детей и хорошего школьного учителя - это гордость каждой коммуны. Другая история, снова связанная с федерализмом, заключается в том, как даже маленькие и бедные деревни способны соответствовать этому идеалу.

В середине XIX века образование в разных кантонах было разным. В одних кантонах начальные школы находились в ведении (католической ) церкви, в других - были государственными. В горных районах школьные уроки проводились только зимой, когда дети не были нужны в поле. Учебные программы и продолжительность базового образования детей значительно различались. Радикальное большинство 1848 года хотело, чтобы образование оставалось делом кантонов. Это позволяло обеспечить культурное разнообразие . Осознавая важность образования для молодой нации и ее демократии, радикалы все же потребовали установить федеральный стандарт. Так, конституционное положение требовало, чтобы "кантоны обеспечивали достаточное базовое образование" . Это положение было, во-первых, заявлением о монополии (кантонального) государства на школы и направлено против католической церкви, которая в то время контролировала часть системы образования. Во-вторых, постановление обязывало кантоны предлагать минимальный стандарт базового образования, с минимальным количеством лет обучения, бесплатного и обязательного.

Эти требования оказали значительное влияние на развитие швейцарской системы образования. Обеспечение равного качества образования и обучения стало общей заботой кантонов. В прежние времена происходила "утечка мозгов" лучших учителей в богатые коммуны с более высокими зарплатами. Хотя в большинстве кантонов их по-прежнему назначают и оплачивают коммуны, сегодня учителя получают почти одинаковую зарплату во всех кантонах. Учебные программы все чаще координируются межкантональными органами. Бедные коммуны получают субсидии на зарплату учителей и строительство школьных зданий, но они должны соответствовать строительным стандартам, запрещающим как роскошные здания, так и некачественные классы.

Более того, долгое время несогласованные учебные программы создавали трудности для школьников, когда родители переезжали из одного кантона в другой. Если, например, бернским школам имеет смысл сосредоточиться на культурных особенностях и истории своего кантона, то при наличии 26 различных кантональных учебных программ по математике аргументы в пользу федерализма становятся менее весомыми. Таким образом, многие из старых особенностей кантональных учебных программ были устранены - не по диктату федерального правительства, а скорее посредством межкантональной координации (Schwab and Surdez 2007; Schnabel and Mueller 2017).

Шестьдесят лет назад доступ к высшему образованию был крайне неравным. Студенты из сельских регионов , из низших социальных слоев и женщины были представлены недостаточно. Ситуация изменилась благодаря федеральным программам - субсидиям для новых децентрализованных кантональных институтов и дополнительным стипендиям кантонов, - которые дали большой толчок развитию высшего образования. Сегодня женщины , а также студенты из сельских регионов имеют равные шансы. Классовое неравенство , однако, остается таким же большим, как и тогда, и является черным пятном в швейцарском социальном государстве. Следует, однако, учитывать, что социальные различия в доступе к высшему образованию преодолеть сложнее, чем барьеры, обусловленные расстоянием или полом (Vellacot and Wolter 2004; Becker and Schoch 2018).

3.3.4 Швейцарский федерализм: Солидарность важнее конкуренции

Федеральная политика минимальных стандартов не ограничивается школьным образованием; аналогичным образом работают и другие общественные службы. Общественный транспорт теперь ходит практически в каждую коммуну, даже в те, что расположены в высокогорных долинах. Плотная и децентрализованная сеть общественной инфраструктуры помогла сохранить частные услуги врачей, местных банков или продуктовых магазинов даже в небольших деревнях. Если швейцарская статистика определяет коммуны с населением 10 000 человек как "города", то это не просто так: здесь можно найти адвокатов и других профессиональных специалистов, компьютерные и книжные магазины, театры и бассейны, различные другие товары и услуги, и даже местную промышленность, производящую определенный продукт.

Вместо того чтобы люди стекались туда, где есть деньги, швейцарский федерализм позаботился о том, чтобы деньги направлялись туда, где есть люди, сохраняя таким образом децентрализованную экономическую и социальную структуру. В 1970-х годах, когда молодые люди из горных долин нашли лучшую работу, переехав в города, была запущена большая федеральная программа государственных инвестиций в горные регионы . Субсидии предоставлялись при условии, что различные коммуны согласуют совместный план регионального развития. Этот план должен был продемонстрировать потенциал развития региона 1 и скоординировать федеральные инвестиции в дороги, школы, спортивные площадки и другие объекты. Программа способствовала развитию новых туристических отраслей и, наряду с другими инструментами, обеспечила сельскому хозяйству в горных регионах больше шансов на выживание. Во многих районах была остановлена утечка населения. Хотя оценки программы иногда были критичны в отношении ее прямого экономического эффекта, ее социально-политический успех был неоспорим. Программа дала коммунам стимул собраться вместе, чтобы проанализировать свои собственные ситуации с более широким горизонтом и найти общие перспективы развития. Поощрение этой социальной активности "эндогенного развития", по мнению некоторых экспертов, было даже важнее денег (Bassand and Hainard 1985).

С глобализацией и открытием швейцарской экономики в 1990-х годах такая региональная политика стала более сложной и менее эффективной. Поэтому она была отменена. Несмотря на это, уравнительная политика в отношении различных кантонов и их регионов по-прежнему лежит в основе швейцарского "кооперативного федерализма" (Vatter and Freitag 2004). Идея заключается в содружестве всех регионов , а также во взаимности. В ее основе лежит широкая система финансовой компенсации между федерацией и кантонами (а внутри кантонов - и коммунами), включающая в себя разделение доходов, а также финансовую компенсацию в виде блочных грантов и субсидий (см. вставку 3.5 и рис. 3.1) (Gaudard and Cudré-Mauroux 1997; Messerli 2004, Vatter 2018, 186 f.).

Рис. 3.1 Чистые компенсационные перечисления в 2020 г. Примечание: собственный, упрощенный рисунок с использованием данных Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) (2019), в швейцарских франках

Вставка 3.5 Механизмы финансовой компенсации Финансовая компенсация служит для корректировки разницы в финансовых доходах и расходах между богатыми и бедными кантонами или коммунами. В Швейцарии такая политика проводится по двум основным причинам. Во-первых, если предположить, что жители горных кантонов не хотят уезжать, то мы сталкиваемся с проблемой, что эти кантоны не могут конкурировать с городскими кантонами, где экономические возможности гораздо выше. Помимо различий в ресурсах, кантональная налоговая система может усугубить неравное стартовое положение: налоговые поступления в горных кантонах очень низки, в то время как налоговые ставки довольно высоки. Финансовые компенсации направлены на укрепление "бедных" кантонов и коммун, чтобы они могли предлагать основные общественные блага такого же качества, как и "богатые" коммуны. Во-вторых, существует то, что экономисты называют "проблемой внешних эффектов". Некоторые кантоны или коммуны выполняют задачи для других. Они предоставляют инфраструктурные услуги, например, университеты, театры или больницы, которыми пользуются жители других кантонов и коммун. Вместо того чтобы устанавливать разные цены на эти услуги для жителей других кантонов и коммун, что не всегда возможно, кантоны или коммуны ищут взаимную компенсацию.

Таким образом, в основе федеральной системы материального вознаграждения лежат две идеи:

Финансовая компенсация ресурсов: компенсация различий в ресурсах между "богатыми" и "бедными" кантонами.

Финансовая компенсация переливов: компенсация внешних эффектов общественных благ между кантонами или между различными уровнями федеральной системы.

Как видно из рис. 3.1, финансовая компенсация имеет два измерения: вертикальное между федерацией и кантонами и горизонтальное между кантонами . Такую же двухмерную систему можно обнаружить и в отношениях между кантоном и его коммунами. Уравнительная политика кооперативного федерализма не является неоспоримой. Некоторые жалуются, что совместная ответственность делает субъектов менее ответственными, или что кооперативный федерализм поощряет слишком большие государственные расходы. Критика была подхвачена в ходе масштабной реформы швейцарского федерализма, начавшейся в 1990-х годах. Ее важнейшим элементом стало разграничение ответственности между федерацией и кантонами . Он следовал принципу фискальной эквивалентности: насколько это возможно, территориальный круг общественных благ должен совпадать с кругом их получателей и плательщиков. Такое совпадение должно усиливать политическую ответственность. Это стало основой для реформы системы финансовых компенсаций, которая должна была стать более прозрачной и субсидиарной по своему характеру.

Поэтому очень важно было четко определить объективные критерии относительно "бедных" или "богатых" кантонов, которые в конечном итоге являются решающими для того, чтобы кантон оказался чистым бенефициаром или плательщиком уравнительных платежей. Тем не менее, преодолеть сопротивление богатых кантонов было нелегко, тем более что фискальная система характеризуется сильной кантональной автономией (см. вставку 3.6). Теперь мы видим политическую причину значительного финансового участия федерации: если учесть, что лишь несколько кантонов оказались "проигравшими", это позволило смягчить политический конфликт настолько, чтобы гарантировать успех в парламенте и последующее народное голосование в 2004 году. Федеральные субсидии , которые в прошлом приводили к чрезмерному потреблению, были в основном отменены в пользу блочных субсидий (Vatter 2005, 2018; Frey 2005).

Вставка 3.6 Фискальное государство: Уплата налогов в Швейцарии Каждый год каждое домохозяйство получает в кантональном или местном налоговом управлении налоговый бланк. Ответственные лица в домохозяйстве должны задекларировать заработную плату, полученную в прошлом году, и свое состояние на конец этого года. На основании собственных деклараций и после контроля со стороны властей налогоплательщики получают счет. Коммуна или кантон не только собирает свои собственные налоги, но и обязан собирать налоги двух других уровней. Это требует большого доверия со стороны налогоплательщика и органа сбора налогов, но считается эффективным для всех сторон.

Децентрализованная система позволяет кантонам и коммунам варьировать определение дохода и состояния, а также применять различные налоговые ставки. Домохозяйства с одинаковым доходом могут платить разные налоги в зависимости от места проживания - даже в пределах одного кантона. Таким образом, швейцарский федерализм допускает конкуренцию , традиционно ограниченную, чтобы не допустить "гонки на дно". Тем не менее, различия могут быть значительными. Семья с двумя детьми, имеющая валовой годовой доход 150 000 швейцарских франков, платит 42 000 франков в (бедном) Делемоне, но только около 20 000 в (богатом) Цуге (ESTV 2019). Это отражает то, как разное экономическое положение двух регионов может повлиять на налогоплательщиков. Налоговая конкуренция стала политическим вопросом, когда кантон Обвальден, чтобы привлечь богатых налогоплательщиков, первым ввел фиксированную ставку. Это было расценено как несправедливая конкуренция , поскольку все остальные кантоны используют прогрессивные налоговые тарифы.

Еще два аспекта налоговой конкуренции стали предметом споров на международной арене: местные "налоговые соглашения" и национальная "банковская тайна". Оба они представляли собой юридически оформленные предложения по экономии налогов и привлечению богатых людей и/или их богатств из-за рубежа. В то время как защитники этих привилегий заявляли о правовой и фискальной автономии, противники, поднимавшие вопросы морали или неравенства, были мало слышны в швейцарском политическом дискурсе. Что касается банковской тайны, то все изменилось, когда крупнейший швейцарский банк был обвинен в США в систематическом нарушении американского налогового законодательства, а в 2009 году ОЭСР внесла Швейцарию в серый список, чтобы изменить ее банковскую тайну и таким образом бороться с уклонением от налогов. Между тем банковская тайна мертва. В то время как международная гармонизация правил налоговой конкуренции кажется логичной и разумной во времена глобализации , швейцарское правительство беспокоится о том, кто устанавливает правила и как будут выглядеть эти правила, а также их реализация.

Это понятие кооперативного федерализма отличается от других идей федерализма . Экономическая теория, например, связывает федерализм с конкуренцией. Некоторые экономисты предпочитают множество децентрализованных органов власти монополии одного центрального правительства. Согласно этой точке зрения, идеальной является ситуация, когда правительства постоянно конкурируют и когда у граждан есть возможность "голосовать ногами" за то правительство, которое они предпочитают. Можно сказать, что США федерализм находится и, вероятно, всегда находился под влиянием этой идеи. Разнообразие США штатов рассматривается как нечто, среди чего человек может выбирать. Люди, мигрирующие с востока на запад или с севера на юг, стараются сделать наилучший выбор. Города и общины США находятся в сильной конкуренции друг с другом. Жизнь в богатом районе или в бедном пригороде может означать разницу между отличными или плохими общественными услугами. Люди, которые считают, что местная государственная школа недостаточно хороша для их детей, отдают их в частные школы или переезжают в более благополучный район. Это может привести к порочному кругу, когда бедные районы становятся беднее, а богатые - богаче.

Голосование ногами", таким образом, может быть частью американской политической культуры , которая отдает предпочтение индивидуальной свободе и является наследием людей, которые когда-то воспользовались "опцией выхода" и покинули свои родные страны в качестве эмигрантов. Отношение швейцарцев иное. В швейцарском паспорте указывается не "место рождения", а община, в которой проживает семья, из поколения в поколение. В прежние времена такое гражданство имело большое значение: до создания современного социального государства коммуна происхождения была юридически обязана заботиться о "своих" стариках, бездомных и обездоленных. Сегодня место происхождения утратило свое значение. Но большинство швейцарцев ведут оседлый образ жизни, эмоционально привязаны к коммунам и регионам , в которых они выросли и живут. Это коллективное представление о свободе резко контрастирует с американским пониманием свободы (Basta Fleiner 2000).

Многие швейцарцы считают, что переезд в другой кантон означает потерю привычного окружения и менталитета. Можно встретить швейцарцев всех профессий, которые предпочитают оставаться в своем регионе , а не соглашаться на лучшую работу в других кантонах или за границей. Кроме того, существуют языковые границы. Лишь очень небольшая часть населения меняет языковые регионы . Многие из тех, кто делает это по профессиональным причинам, впоследствии возвращаются в свой регион . Однако ситуация меняется. Под давлением глобализации швейцарская экономика претерпевает быстрые структурные изменения, требующие от рабочей силы большей мобильности. Студентам университетов сегодня предлагаются программы мобильности , позволяющие получить часть образования за рубежом. Тем не менее, большинство людей предпочитают жить вблизи родного региона .

В этих условиях мы можем понять огромное значение региональной солидарности в швейцарской политике. Создание достаточно равных условий жизни в различных регионах жизненно важно для сохранения коллективных ценностей местных культур и для того, чтобы люди продолжали испытывать эмоциональную привязанность к месту своего проживания. В отличие от США , швейцарская культура федерализма основана не на конкуренции и не на голосовании ногами путем миграции - "варианте ухода", по выражению Хиршманса (1960). Компенсируя существующее неравенство , швейцарский федерализм позволяет людям оставаться в своем регионе . Таким образом, он благоприятствует "варианту лояльности".

3.3.5 Борьба с сепаратизмом: Трудное рождение нового кантона

Проблемы региона Юра уже упоминались в гл. 2 (раздел 2.4.3). Юра представляет собой исключение из швейцарской интеграции культурных меньшинств . Исторические факторы и усугубляющиеся языковые, религиозные, культурные и социально-экономические различия привели к ее отделению от кантона Берн (Aubert 1983; Jenkins 1986; Ganguillet 1998; Siroky et al. 2017; Vatter 2018, 230ff.). Регион Юра , в основном католический и франкоязычный, был включен в состав протестантского , немецкоязычного Берна на Венском конгрессе 1815 года по договоренности с Пруссией, Англией, Австрией и Россией. Будучи меньшинством, расположенным на северной периферии кантона, жители Юры чувствовали, что их дискриминируют как в политическом, так и в экономическом плане. Эскалация политических столкновений после Второй мировой войны привела к возникновению сепаратистского движения, которое победило в 1978 году, когда был создан новый кантон Юра. Ситуация осложнялась тем, что население Юры было разделено: три южных округа с XVI века были протестантскими , экономически более благополучными и традиционно имели лучшие отношения с Берном . Таким образом, углубление конфликта происходило не только между Юрой и Берном , но и между "сепаратистами" и (бернскими) "лоялистами" внутри Юры (см. также рис. 2.2).

Как власти должны были поступить с регионом , который хотел отделиться от существующего кантона и образовать новый? Основатели федеративного государства не предполагали такой проблемы, поэтому прежде чем начать игру, необходимо было придумать правила.

Что касается самой игры, то было ясно, что в ней примут участие три актера:

Жители региона Юра , которые должны были решить, хотят ли они отделиться или остаться с Берном;

Жители кантона Берн , которые должны были решить, на каких условиях они согласятся на отделение, если такова будет воля большинства жителей региона Юра ; и

Население и кантоны всей Швейцарской федерации, которые после внесения поправок в Конституцию должны будут принять решение бернского и юрского народов об отделении и признать новый кантон в качестве члена федерации .

Если Берн долгое время недооценивал важность вопроса Юры, не проявляя должного внимания к культурному меньшинству, то в итоге именно он стал инициатором важнейших инициатив по урегулированию конфликта. В 1967 году правительство Берна предложило жителям Юры три варианта на выбор: статус-кво, статут автономии , или отделение от Берна путем создания нового кантона. В следующем году была создана целевая группа или "федеральный консультативный комитет": два бывших члена Федерального совета и два члена швейцарского парламента были назначены для изучения последствий принятия статута об автономии и отделения региона Юра от Берна . Институционально это означало не только назначение нейтральной третьей стороны, но и неофициальное участие федерального правительства в кантональном конфликте, который приобрел общенациональное значение.

В последующие годы сепаратистские силы продолжали выступать за независимость, поэтому правительство Берна предложило каскадную систему народного голосования:

В первом голосовании простое большинство жителей кантона Берн должно было принять решение о праве региона Юра провести референдум по вопросу отделения или нет.

Во время второго голосования жителей всего региона Юра спросили, хотят ли они создать новый кантон или остаться в составе Берна.

Каким бы ни был результат второго голосования (выйти или остаться), одна пятая часть избирателей каждого округа, который был отменен, могла потребовать повторного голосования по вопросу о том, что будет делать округ, то есть останется или выйдет.

Если хотя бы один округ примет решение о выходе, пятая часть избирателей каждой коммуны, расположенной на новой границе, сможет потребовать окончательного голосования по вопросу о том, присоединиться ли к новому кантону или оставить свой округ и остаться с Берном.

Цель этой каскадной системы была ясна. Первое голосование должно было обеспечить демократическую легитимность всей кантоны для последующей процедуры. Второе голосование должно было установить, действительно ли юрский народ желает создать свой собственный кантон, но, учитывая внутреннее разделение юрского народа на сепаратистов и лоялистов, ни один округ или коммуна не будут вынуждены оставаться в старом кантоне или переходить в новый против своей воли. Таким образом, третий и четвертый варианты голосования защитят региональные и местные меньшинства по обе стороны дебатов.

В 1970 году жители Берна приняли каскадную систему в качестве поправки к конституции внушительным большинством в шесть голосов против одного (первое голосование). В 1974 году жители Юры проголосовали 37 000 за и 34 000 против независимости (второе голосование). Раскол между сепаратистами и лоялистами был очевиден: северные округа проголосовали за отделение три к одному, три южных округа проголосовали за сохранение старого кантона почти два к одному. В 1975 году три южных округа подтвердили свое предпочтение остаться в составе кантона Берн (третье голосование). Позже в том же году состоялся четвертый и последний тур голосования: Мутье , главный город южной части Юры, решил остаться в составе Берна , в то время как некоторые другие коммуны этого округа предпочли присоединиться к новому кантону.

После этих голосований стали известны границы нового кантона , Юра. В 1976 году жители кантона избрали учредительное собрание, которое разработало проект конституции нового кантона. Конституция была принята жителями Юры в 1977 году, а еще через год швейцарский народ и кантоны приняли Юру в качестве 26-го кантона федерации, вступившего в силу 1 января 1979 года. Результаты общенационального голосования (1 310 000 "за" и 280 000 "против" при значительном большинстве во всех кантонах, включая Берн ) были истолкованы как свидетельство большого уважения и понимания швейцарским народом своих меньшинств групп.

Создание нового кантона привело к расколу региона Юра , что противоречило политическим целям значительной части сепаратистского движения, которое по этническим, культурным и языковым соображениям придерживалось идеи независимости всей Юры. Они предложили и другие процедурные правила, например, что право голоса по вопросу о создании кантона должно быть предоставлено всем лицам, происходящим из Юры, независимо от их нынешнего места жительства. Вместо мечты сепаратистов об объединении всей этнической группы в рамках единой границы остались три округа с Bern . Однако это решение было современным в том смысле, что оно отвергало националистическую формулу "один народ, один язык, одна культура, одно государство", которая всегда приводит к неразрешимым проблемам меньшинств . На самом деле, миграция и индустриализация сделали монокультурные общества и их государства все большим исключением. В этом отношении все границы искусственны. В Юре они были основаны на принципе территориального самоопределения в минимально возможном масштабе: сначала регион в целом, затем его округа и, наконец, (приграничные) коммуны.

Мы могли бы стать свидетелями совершенно иного исхода вопроса Юры. Берн , вместо того чтобы открыть дверь к отделению, мог бы продолжить политику подавления сепаратистского движения, как мы видели в последнее время в случае Мадрида против каталонцев. Дальнейшая эскалация конфликта между бернским большинством и юрским меньшинством без реальной надежды на решение могла бы сделать федеральное вмешательство неизбежным. Вместо этого меньшинство Юра , несмотря на дискриминацию, воспользовалось индивидуальными и политическими свободами, которые были достаточно широкими, чтобы позволить ему организовать свое успешное отделение. Федеральное вмешательство ограничилось неформальной рабочей группой, которая смогла завоевать доверие обеих сторон, а большинство бернцев, хотя и не испытывало энтузиазма по отношению к меньшинству Юры , было готово позволить юрцам покинуть "великий старый кантон", если бы они этого захотели и выразили свое желание прямым демократическим путем.

Флейнер (2012) справедливо называет эту процедуру "творческой защитой меньшинств " (kreativer Minderheitenschutz) и сожалеет, что она не применяется в других контекстах. Действительно, продуманное до самого конца, самоопределение останавливается на индивидуумах, а самым низким уровнем сообщества является муниципалитет. Другой урок, который можно извлечь из этого случая, заключается в том, что если "народ" решил уйти или остаться в Берне , это не означает, что будущие поколения навсегда связаны этим решением. На самом деле, после долгих политических волнений внутри и дружеских дискуссий между Юрой, Берном и Швейцарской федерацией было решено снова дать народу возможность проголосовать. В 2013 году избирателей кантона Юра (Север) и Бернской Юры (Юг) спросили, хотят ли они начать процедуру слияния в новый, общий кантон. Как и 40 лет назад, Север в подавляющем большинстве случаев одобрил, а Юг отверг, за исключением бернского города Moutier , где 55 % проголосовали за выход (Siroky et al. 2016, 447). Поскольку каждому муниципалитету вновь было предоставлено право голоса, летом 2017 года в городе Мутье состоялся референдум, который был назван "окончательным" по вопросу Юры. При рекордной явке в 88 % узкое большинство в 52 % проголосовало за присоединение к Юре (SRF 2019). Однако два года спустя суды отменили этот референдум из-за ряда нарушений и , так что Мутье, вероятно, будет голосовать заново.

3.4 Пределы швейцарского федерализма

3.4.1 Пределы реализации: Почему одни иностранцы могут покупать недвижимость в Швейцарии, а другие - нет

Люди, живущие за границей, могут приобретать недвижимость в Швейцарии только в рамках определенных законодательных ограничений. История этого федерального закона восходит к 1960-м годам. Тогда ксенофобы жаловались не только на то, что доля иностранных резидентов в 15 % слишком высока, но и на то, что есть основания опасаться "распродажи швейцарской недвижимости" (Ausverkauf der Heimat) иностранцам. Когда движение ксенофобов объявило о запуске народной инициативы, призванной остановить это развитие, а цены на землю резко выросли, правительство было вынуждено отреагировать. Оно приняло постановление, ограничивающее приобретение недвижимости лицами и фирмами, проживающими за рубежом. Этот вопрос вызвал много споров. Либеральные силы выступали против любого государственного регулирования рынка недвижимости. Левые политические силы, напротив, хотели новых правил землепользования планирования и защиты арендаторов, но не в том смысле, как это делали ксенофобы. Тем не менее правительство чувствовало себя вынужденным сделать что-то, чтобы сдержать политический рост движения, которое начало выдвигать требования, выходящие за рамки первоначальных. Из-за крайне противоречивого характера вопроса постановления неоднократно пересматривались. Законопроект содержит исключения и оставляет возможность для принятия дополнительных законов кантонами, которые также должны реализовать программу.

Спустя 20 лет после начала программы ее успех вряд ли можно было назвать убедительным. В то время как в одних кантонах продажа земли и домов иностранцам стабилизировалась или даже снизилась, в других резко возросла. Что же произошло? Более тщательный анализ (Delley et al. 1982) показал, что кантоны в полной мере использовали свои законодательные и исполнительные полномочия , адаптируя таким образом федеральный закон к своим собственным потребностям. В некоторых кантонах цели федерального закона совпадали с их собственными стратегиями, как, например, в Люцерне , который стремился к медленному и бережному развитию туристических объектов. Федеральная программа и ее кантональные дополнения были направлены на защиту окружающей среды и беспрекословно выполнялись в Люцерне . В кантоне Женева результат оказался несколько неоднозначным. Самой насущной потребностью города было обеспечение жильем, особенно для малообеспеченных жителей. Поэтому город отказал иностранцам, которые хотели купить существующие виллы. Но он сказал "да" иностранным инвесторам, готовым участвовать в финансировании крупных многоквартирных домов при условии, что часть квартир будет сдаваться семьям с низкими доходами. В третьем кантоне, однако, федеральные цели были полностью искажены. Амбициозные планы развития новых туристических объектов в кантоне Valais финансировались иностранным капиталом. В то время в деловых разделах иностранных газет можно было встретить объявления: "Для иностранцев все еще есть возможность осуществить свою мечту о швейцарском шале". Так оно и было, потому что Вале предлагал гораздо более мягкие условия для получения разрешения, чем другие кантоны, что привлекало больше иностранного капитала для финансирования его планов.