Швейцарская демократия. Возможные решения конфликтов в мультикультурных обществах - читать бесплатно онлайн полную версию книги автора Wolf Linder (ч. 5)

Третье - это развитие специфической политической культуры . Британский ученый Клайв Черч , уже упоминавшийся как наблюдатель со стороны, дает определение, которое выходит далеко за рамки обычных исследований (см. вставку 5.4). Многие из этих пунктов тесно связаны с разделением власти. Мы можем оставить открытым вопрос о том, повлияла ли эта политическая культура на швейцарские институты или наоборот. Важно то, что функционирование разделения властей также зависит от культурных установок и политической готовности как политической элиты, так и граждан.

Вставка 5.4 Политическая культура Швейцарии по определению британского ученого

Когнитивный Ограниченный коллегиальный авторитет

Конституционалист

Децентралисты и федералисты

Демократическая

Нейтральный

Плюрализм

Республика

Аффективная Желание, чтобы решения принимались напрямую

Энергичная поддержка федеральных и других учреждений

Множественная лояльность

Позитивная вера в компромисс и сотрудничество

Сильное чувство патриотизма и независимости

Терпимость к бытовым различиям

Готовность принимать неблагоприятные решения

Рассудительный Принятие обязательства участвовать в политике

Соглашение о том, что нация зависит от волевых актов

Вера в то, что страна нестабильна

Осторожное отношение к изменению политики

Высокий уровень удовлетворенности результатами

Положительная оценка швейцарской демократии и нейтралитета

Доверие к властям

Источник: Черч (2004, 183)

Однако было бы неправильно не замечать тени консенсусной демократии, которая начала становиться все длиннее с 1990-х годов. Экономический спад сделал политический консенсус более трудным. В такие периоды особенно ощущалось отсутствие инноваций и последовательной государственной политики. Политическое разделение власти не включает иностранных жителей , которые составляют 25 % населения, а усилия по социальной интеграции были недостаточными. Более того, новые социальные движения - как прогрессивные, так и консервативные (см. Kriesi 1995) - свидетельствовали об утрате швейцарской системой способности интегрировать все слои общества. Базовый консенсус среди политической элиты исчез, а поражение правительства на голосовании 1992 года по вопросу вступления в Европейскую экономическую зону оставило расколотую нацию.

С 1990-х годов давление извне в виде глобализации и европеизации стимулировало инновации . Разделение властей, несмотря на растущую поляризацию и кризис 2008 года, продолжает работать. Большая правительственная коалиция иногда терпит поражение на референдумах, но не чаще, чем в прежние времена. В парламенте растущий антагонизм между национал-консервативными правыми и прогрессивно-интервенционистскими левыми компенсируется изменением коалиций по конкретным вопросам, в которых политический центр играет важную роль. Частичный распад буржуазного лагеря сделал это возможным. В условиях трехпартийной системы, состоящей из правых, центра и левых, консенсусная демократия имеет шанс работать даже лучше, чем в 1980-е годы, когда буржуазное большинство превратило левых в постоянных неудачников.

Неформальные правила играют важную роль в швейцарской консенсусной демократии. Дух этих правил важнее, чем их строгое применение. Так, за короткий период времени, а именно в 2003 и 2007 годах, парламент дважды нарушил неписаное правило, согласно которому действующие министры переизбираются по собственному желанию. В обоих случаях это означало спасение одного из важнейших элементов швейцарской демократии - функционирующего и инклюзивного правительства. В 2003 году парламент скорректировал магическую формулу в соответствии с электоральной силой соответствующих партий. В 2007 году парламент подтвердил, что члены правительства Швейцарии избираются для коллективного руководства, а не для выполнения предвыборных обещаний своей партии. Избирательный успех "зеленых" в 2019 году не привел к персональным изменениям в Федеральном совете, в результате чего в настоящее время принцип пропорционального представительства соблюдается не в полной мере.

Проблемы на будущее остаются. Есть серьезные признаки того, что принятие решений по вопросам, подверженным глобализации , происходит в ином темпе. Особенно европеизация приводит к более быстрым и масштабным инновациям , но при этом обходит многие позиции вето и интересы, имеющие значение во внутренней политике. Это может привести к дальнейшей поляризации между победителями и проигравшими глобализации . Другой проблемой является реформа правительства. В условиях глобализации Федеральный совет и его администрация стали ключевыми игроками, но коллегиальная структура совета - семь членов с равными полномочиями - осталась такой же, как и в 1848 году.

В институциональном плане консенсусная демократия доказала свою состоятельность в штормовую погоду. Опросы показывают, что консенсусная демократия набирает популярность и ценится рядовыми гражданами даже больше, чем швейцарской элитой (MIS Trend 2008; Credit Suisse 2018). Здесь, однако, мы можем определить настоящее слабое место швейцарской консенсусной демократии. Поляризация , стимулируемая правыми и левыми политическими партиями, оставляет свои следы в политической культуре . Плюрализм , вера в компромисс и сотрудничество , терпимость к различиям и готовность принять неблагоприятные решения снижаются среди части политической элиты, а также среди части электората.

Приверженцы швейцарской концепции Konkordanz не без оснований опасаются утраты "духа согласия". В долгосрочной перспективе это может парализовать процесс разделения властей. Однако в качестве стратегии на пути к мажоритарной политике политики конфронтации будет недостаточно. Постепенная трансформация в сторону мажоритарной политики представляется возможной только при условии, что на выборах появится ведущая партия, способная сформулировать убедительную политическую программу, а также провести необходимые институциональные реформы. И упомянутый ранее компромисс наложит ограничения на такую трансформацию: в ближайшем будущем не стоит ожидать, что швейцарцы будут готовы отказаться от консенсусной демократии в пользу мажоритарной системы с меньшей долей прямой демократии.

Прямая демократия

6.1.1 Сравнение опыта прямой демократии

Первое всемирное сравнительное исследование прямой демократии, проведенное в 1978 году, дало поразительные результаты: его авторы , Батлер и Ранни (1978, 7), насчитали более 500 общенациональных референдумов в странах по всему миру. Однако их распределение было неравномерным. Они насчитали 300 референдумов в Швейцарии, 39 - в Австралии , 20 - в Франции и 13 - в Дании . Во всех остальных странах их число не превышало десяти. Сорок лет спустя Квортруп (2018, 264) насчитал уже 331 общенациональный референдум в демократических государствах в период с 1900 по 2017 год, не считая 556 голосований в Швейцарии за тот же период. В таблице 6.1 представлен обзор за последние 70 лет.

Таблица 6.1Количество общенациональных референдумов , 1950-2019 гг.

Область

Номер

Европа (за исключением Швейцарии)

552

30%

Швейцария

479

26%

Австралазия и Азия

265

15%

Африка и Ближний Восток

259

14%

Америка

256

14%

Всего

1811

100%

Включая голосования за независимость в постколониальный период в случае успеха. Данные с сайта www.sudd.ch, 19.12.2019

Что касается вопросов голосования, то можно выделить три общие категории. Первая включает в себя создание или отделение государства, нового конституционного порядка или режима. В этих случаях важными мотивами являются принцип самоопределения народа и попытка обеспечить легитимацию фундаментальных изменений в политическом устройстве. В качестве исторических примеров можно привести отделение Норвегии от Швеции в 1905 году, голосование английского Того (под наблюдением ООН) за присоединение к Гане и французского Того за независимость в 1965 году или случай Филиппин , где в 1986 году после окончания режима Маркоса президент Корасон Акино позволила народу ратифицировать новую конституцию. В начале 1990-х годов в результате трансформации коммунистических режимов в демократические в Восточной Европе было проведено множество референдумов в Кыргызстане, Азербайджане, Туркменистане и в странах Балтии. Однако при воссоединении Восточной и Западной Германии народы не получили права голоса.

Вторая категория, относительно новая, включает в себя решения о членстве в транснациональных организациях или изменении статуса такого членства. В обоих случаях голосование проводится потому, что страны-участницы согласны поделиться частью своего суверенитета с транснациональной или наднациональной организацией. Например, граждане Испании проголосовали за то, чтобы остаться в Организации Североатлантического договора (НАТО) в 1986 году. По вопросам ЕС Дания провела восемь, а Ирландия девять референдумов. В 2005 году жители Франции и Нидерландов , как известно, проголосовали против принятия Европейской конституции . До расширения ЕС в 2004 году референдумы прошли в девяти из десяти стран-кандидатов (Словения, Чехия, Словакия , Эстония , Латвия, Литва , Венгрия , Польша и Мальта; Szczerbiak and Taggard 2004; C2D 2019). Самым свежим примером, конечно, является Brexit : в июне 2016 года большинство избирателей Великобритании приняли решение о выходе из ЕС .

Третья категория касается важных национальных политических решений, за которые правительство хочет получить дополнительную легитимность . В главе 3 уже упоминалось о плебисците президента Франции де Голля по вопросу о независимости Алжира в 1961 году, который положил конец не только колониальному режиму, но и глубокому расколу французской нации по этому вопросу. В некоторых восточноевропейских странах плебисциты использовались с самого начала процесса либерализации . В то время как польские власти не смогли заручиться поддержкой народа при попытке провести ранние реформы по либерализации экономики , венгерская оппозиция в 1989 году выиграла референдум по вопросу о процедуре выборов вопреки желанию все еще контролируемого коммунистами правительства.

Эти примеры иллюстрируют огромное разнообразие случаев, когда люди могут выразить свои предпочтения. Для лучшего понимания различных вариантов использования механизмов прямой демократии полезно использовать классификацию по следующим критериям:

Обязательные и необязательные референдумы: Очевидно, что обязательные референдумы имеют большее влияние, чем необязательные , которые носят лишь консультативный или совещательный характер (см. также Cheneval and el-Wakil 2018, 300). Например, в Новой Зеландии референдум не имеет обязательной силы , и интерпретация его результатов остается на усмотрение правительства или законодательного органа. Для обязательных референдумов последствия во многом зависят от типа народного голосования.

Власть, уполномоченная созывать народное голосование: Что касается того, кто обладает полномочиями требовать проведения народного голосования, можно выделить четыре основных типа:

(1)

Контролируется правительством: Большинство членов парламента или президент имеют исключительное право решать, проводить или не проводить референдум. Они определяют тему и формулировку предложения, которое будет вынесено на голосование. Этот тип часто называют плебисцитом .

(2)

Требуется по конституции: Конституция требует, чтобы определенные решения ( поправки к конституции , обычные законы, решения по финансовым или международным вопросам) были одобрены избирателями до их вступления в силу. Правительство может по-прежнему иметь свободу действий при формулировании предложения, но юридически оно обязано придерживаться прямой демократической процедуры.

(3)

Референдумы созываются народом: Определенное число избирателей имеет право потребовать проведения всенародного голосования по конкретным решениям правительства, либо до, либо после их вступления в силу. Таким образом, от группы граждан зависит, должно ли решение правительства быть ратифицировано народом. Аналогичным механизмом является отзыв, который позволяет определенному числу избирателей требовать отстранения от должности органа власти или отдельного лица.

(4)

Народные инициативы : Определенное число избирателей уполномочено требовать всенародного голосования по широким заявлениям о намерениях или конкретным мерам, которые они сами предложили. Таким образом, группа людей, выступая в роли "законодателей", определяет тему и формулировку предложения, которое выносится на голосование. 1

В большинстве стран известен только первый тип - плебисцит . При таком институциональном устройстве прямая демократия имеет ограниченное применение и назначение. Если постановка вопросов перед избирателями оставлена на усмотрение правительства, референдум, как правило, служит лишь эпизодическим средством для получения более широкой поддержки президентской или парламентской политики. Это особенно характерно для необязательных плебисцитов , в ходе которых правительство может реализовать свои проекты и в случае поражения в голосовании. Особый случай - голосование в Великобритании по вопросу дальнейшего членства в ЕС , состоявшееся в 2016 году ( Brexit ), которое, хотя и носило рекомендательный характер, правительство обещало выполнить при любом исходе.

Типы (2)-(4) принципиально отличаются от плебисцитов . В этих случаях заранее определенный класс правительственных решений всегда подлежит конституционно требуемому (обязательному) референдуму; а граждане могут путем петиции оспорить решения правительства (необязательные референдумы ) или даже внести свои собственные предложения по конституционной или законодательной реформе ( народные инициативы ). Разница в том, что все эти механизмы санкционируют или корректируют политику и политику правительства даже тогда, когда правительство может не желать вмешательства населения. В рамках этих институциональных механизмов , прямая демократия дает гражданам независимый голос в политике и политических решениях. Это может быть в согласии с политикой правительства, особенно в случае конституционно обязательных референдумов . Но голос граждан может быть, и часто бывает, направлен и против правительства. Оспаривать решения правительства выборочно - это "естественное" использование народных референдумов . Идея "исправления" представительной демократии получила дальнейшее развитие в народной инициативе , которая позволяет народу не только одобрять или отвергать решения правительства, но и предоставляет группе граждан возможность вынести свои собственные предложения на всенародное голосование.

Список стран, где прямая демократия используется для оспаривания или корректировки парламентского процесса, невелик. В Австралии довольно часто проводятся национальные референдумы , которые требуются для внесения определенных поправок в конституцию . Конституция Италии предусматривает проведение референдумов с оговоркой, что граждане могут оспорить парламентский закон только через некоторое время после его введения и применения. Этот уникальный "отменяющий референдум" был использован, например, в вопросе о разводе, когда часть католического населения хотела отменить светский и либеральный закон о разводе. Конституция Филиппин 1986 года институционализировала как инициативу , так и референдум. Недавно Словакия , Венгрия , Литва и некоторые государства Южного Кавказа ввели референдумы по конституционным реформам.

Последнее различие разделяет национальные и субнациональные референдумы. В то время как в Швейцарии прямая демократия известна на всех трех федеральных уровнях , в других странах прямое участие практикуется только на субнациональных уровнях. Так, например, обстоит дело в Германии, где голосования проводятся в некоторых бундеслендерах и их коммунах. Ярким примером являются штаты США , где прямая демократия так же широко институционализирована и используется, как и в Швейцарии. Во всех штатах США , за исключением Делавэра, любая поправка к конституции штата требует всенародного голосования. Примерно в половине штатов проводится тот или иной вид референдума по парламентским законам, часто дополняемый финансовым референдумом. Кроме того, во многих государствах граждане могут предлагать законопроекты с помощью народной инициативы , или инициировать "отзыв", который позволяет избирателям сместить или отстранить от должности государственного чиновника. Ни в одной другой части мира, кроме Калифорнии, граждане не имеют столько возможностей для выражения своих политических предпочтений: с 1884 по 2018 год калифорнийцы голосовали по более чем 2000 вопросов . 2

6.1.2 Практика прямой демократии в штатах США и Швейцарии: Сходства и различия

Прямая демократия в США принципиально отличается от швейцарской в одном пункте: она ограничена субнациональным уровнем. Популистские силы в конце 1970-х годов безуспешно требовали проведения общенациональных референдумов. У них не было реальных шансов изменить традицию республиканской веры в систему "сдержек и противовесов", которая противится любой форме плебисцита на национальном уровне. Тем не менее, опыт прямой демократии в США и Швейцарии является наиболее богатым: инструменты референдума и народной инициативы практически одинаковы, и в их использовании можно найти много общего. Поэтому для оценки прямой демократии полезнее всего сравнить их опыт.

В своей общей оценке прямой демократии в США States Кронин (1989, 222) приходит к следующему выводу:

В общем, устройства прямой демократии не стали панацеей от большинства политических, социальных или экономических бед, однако они иногда оказывались средством, и, как правило, умеренным средством, от вялости законодателей и злоупотребления законодательной властью . Долгое время существовало опасение, что эти средства притупят чувство ответственности законодателей, не подтолкнув народ к осуществлению реального контроля над государственными делами. Сегодня эти опасения мало чем подтверждаются. Когда народные требования разумных перемен неоднократно игнорируются выборными должностными лицами, а законодатели или другие должностные лица игнорируют обоснованные интересы и критику, инициатива , референдум и отзыв могут стать средством, с помощью которого народ может защитить себя в соответствии с великой традицией самоуправления.

С этой оценкой можно согласиться и в случае Швейцарии, чьи идеи народного контроля над представительной властью фактически повлияли на развитие прямой демократии в США в период с 1890 по 1920 год (Auer 1989). Можно сделать еще один общий вывод: исторически сложилось так, что как критики, так и сторонники прямой демократии переоценивали силу референдума и инициативы , как во вред, так и во благо. Наконец, даже если избиратели в США и Швейцарии осознают ограниченность ее влияния и недостатки, прямая демократия представляет собой элемент политической культуры , от которого граждане не желают отказываться.

Дальнейшее сходство проявляется при сравнении с Кронина (1989, 224-32) об "общих эффектах устройств прямой демократии":

Неопределенность в вопросе о том, может ли "прямая демократия повысить отзывчивость правительства и подотчетность ". Для Швейцарии мы отметили несколько характеристик государственного сектора (небольшой бюджет центрального правительства, ограниченное государственное управление, изменение предложенной политической программы после ее поражения в первом народном голосовании и т.д.), которые указывают на высокий уровень реагирования на "волю народа". С другой стороны, коалиция с разделением власти в рамках общепартийного правительства может работать как политический картель и тем самым снижать уровень отзывчивости. Однако корректные сравнения невозможны. В США, где возможно сравнение с чисто представительными государствами, Кронин отмечает, что "немногие инициативные , референдумные и отзывные государства известны коррупцией и дискриминацией. Тем не менее, трудно выделить их и убедительно доказать, что они однозначно более отзывчивы, чем те, где нет инициативы , референдума и отзыва".

Как и в Швейцарии, "прямые демократические процессы не привели к власти простых людей". В обеих системах более 90 % важных парламентских решений не оспариваются. Народные инициативы изменяют и влияют на политическую повестку , но не ставят под сомнение роль парламента как главного законодателя. Доля успешных инициатив в американских штатах выше, чем в швейцарской федерации (10 %) и ее кантонах (30 %), и составляет более 45 % (Linder and Mueller 2017, 328). Но в обеих странах прямая демократия чревата неравенством в участии . Именно более образованные, пожилые и материально обеспеченные граждане значительно чаще участвуют в прямой демократии. Эмпирические данные свидетельствуют о том, что чем сложнее процедура и спорнее вопросы, тем в большей степени прямое участие подвержено социальной дискриминации. Эта избирательная предвзятость влияет на механизмы прямой демократии, конкретные политические последствия которой бывает гораздо сложнее понять, чем просто отдать голос за человека или партию на основе симпатии или привычки (см. гл. 4 и Cronin 1989, 76). Наконец, прямая демократия требует от граждан организованности. Кронин утверждает, что "устройства прямой демократии иногда позволяют тем, кто мотивирован и заинтересован в вопросах государственной политики, внести непосредственный личный вклад путем регистрации своего голоса, но это далеко от утверждения, что прямая демократия дает значительный голос простым гражданам на регулярной основе".

Прямое законодательство не порождает непродуманного законодательства и неразумной или плохой политики". В пользу этого ценностного суждения есть веские аргументы, несмотря на то, что в обеих странах эмпирические данные свидетельствуют о том, что граждане не всегда хорошо информированы о вопросах, по которым они голосуют. В случае Швейцарии анализ Kriesi (2005) показывает, что упрощающие стратегии , такие как эвристическое голосование на основе подсказок или рекомендаций партий, не приводят к иррациональному выбору. В случае США , Кронин утверждает, что вклад прямой демократии по сути не отличается от вклада парламента. Как и в любой процедуре, основанной на принципе большинства, меньшинство может проиграть, и этот риск, по мнению Кронина , может быть даже несколько выше при прямой, чем представительной демократии . То же самое можно сказать и о Швейцарии, где недавно три народные инициативы вызвали вопросы об их совместимости с Конституцией и основными правами (см. также Christmann and Danaci 2012). Но избиратели в странах прямой демократии "также показали, что в большинстве случаев они отвергают меры, которые уменьшают права, свободы и свободы для менее представленных или менее организованных слоев общества" (Cronin 1989, 123).

Аргументы Кризи и Кронина , однако, сравнивают только прямое и парламентское законодательство. А как насчет фундаментального вопроса: приводит ли прямое участие к более или менее демократической стабильности ? Качество прямой демократии будет зависеть от консолидации и качества демократии в целом. Даже для консолидированного случая Швейцарии существуют эмпирические свидетельства того, что прямая демократия неоднозначна. С одной стороны, она обладает интегрирующим эффектом. С другой стороны, она позволяет политической элите использовать фундаментальные общественные расколы для мобилизации избирателей. Последний эффект может оказаться пагубным для нестабильной, еще не окрепшей демократии. Регресс Германии от демократии к авторитарному режиму был "узаконен" тремя плебисцитами в 1933-1938 годах, а Австрия тоже одобрила свой аншлюс в ходе всенародного голосования. Если Швейцария в то время отвергла народные инициативы фронтистского движения, то важной причиной этого было то, что, помимо народа, явное большинство политической элиты также враждебно относилось к идее фашизма (Neidhart 1970, 238-43). Эти исторические примеры показывают, что прямая демократия уязвима: вместо того чтобы способствовать политической интеграции , она может стать фактором дестабилизации в глубоко разделенных обществах и неконсолидированных демократиях (Linder et al. 2008).

Прямая демократия может повлиять на политическую повестку дня в пользу вопросов, важных для менее организованных интересов". Экологи дают хороший пример этого для Калифорнии и Швейцарии. Народная инициатива расширяет политическую повестку и горизонт политически мыслимого. Однако следует отметить, что эти инновационные эффекты могут стать нежелательными. Например, в Калифорнии критикуют, что прямая демократия является одной из причин того, что штат стал "неуправляемым": огромное количество народных инициатив запускается профессиональной индустрией агитации, которая продвигает особые корыстные интересы , а не интересы простых граждан (The Economist 2009). В Швейцарии меньший "политический рынок" и более низкий процент успеха народных инициатив , возможно, установили более жесткие ограничения для профессиональной индустрии референдумов.

Прямая демократия имеет тенденцию укреплять группы, занимающиеся отдельными вопросами и интересами, а не политические партии с более широкими, общеинтересными программами". Народное демократическое правление частично теряет или меняет свое значение, когда механизмы прямой демократии, первоначально использовавшиеся общественными движениями , переходят в руки групп интересов (Hofstadter 1955, Croly 1914; также Bühlmann and Kriesi 2007, Schneider and Hess 1995, Schneider and Weitsman 1996). Нормальная" форма и функции прямой демократии уже не те, что были вначале. Это утверждение для Швейцарии можно дополнить опытом США: "Первоначальные достижения или победы были одержаны популистами и прогрессистами, но те самые боссы или интересы, против которых эти средства были направлены, вскоре научились приспосабливаться к новым правилам, отклонять их или использовать для продвижения своих стратегических интересов" (цит. по Cronin 1989, 231). Однако Кронин , частично соглашаясь с этой критикой Кроли и Хофстедтера, также подчеркивает, что группы особых интересов и отдельные вопросы регулярно участвуют как в прямой, так и в представительной демократии . Если США стали нацией групп интересов , то задача политики состоит в том, чтобы объединить различные интересы в большие правящие коалиции. По мнению Кронина , парламент лучше всего подходит для этого.

Деньги - это, при прочих равных условиях, самый важный фактор, определяющий результаты прямого законодательства". Сбор подписей за референдум или инициативу , создание и поддержание эффективной организации кампании, формулирование и передача политического послания избирателям по прямой почте, финансирование пропаганды и привлечение внимания средств массовой информации стоят денег. Частое использование инструментов прямой демократии привело к профессионализации кампаний, что хорошо известно в США и наблюдается также в Швейцарии, хотя и с некоторым отставанием. Неравное распределение денег приводит к неравным расходам на избирательные кампании, иногда в соотношении 1:20 или 1:50. В Швейцарии, как и в США, во многих случаях побеждает сторона с большими расходами, но только в США существуют строгие правила финансовой прозрачности (Garret & Smith 2005). Исключительно редко аутсайдеры выигрывают у "больших денег". Некоторые американские ученые говорят о деньгах на избирательные кампании как о самом мощном предикторе того, кто побеждает, а кто проигрывает (Zisk 1987, 90-137; Loewenstein 1982, 505-641). В случае Швейцарии есть свидетельства того, что деньги не могут играть одинаковую роль при всех голосованиях (Kriesi 2009). В случае заранее предрасположенных вопросов, где предпочтения граждан связаны с непосредственным опытом и их собственными ценностями, кампании оказывают меньшее влияние, чем в случае не предрасположенных, в основном сложных и абстрактных вопросов. Более того, деньги вливаются в предвыборные стратегии политических партий, которые включают в себя не только пропаганду , но и "аргументированные" рассуждения, чтобы убедить избирателей. Голоса избирателей, как правило, нельзя купить. Но в очень спорных вопросах с интенсивной агитацией из-за ожидаемого жесткого голосования деньги могут стать решающим фактором (см. раздел 4.5.5). В определенной степени деньги могут быть заменены добровольной работой политических активистов. Однако, наряду с социально неравным участием, искажающее влияние денег остается, пожалуй, одним из самых серьезных недостатков прямой демократии. Во-первых, несбалансированные расходы на избирательные кампании девальвируют фундаментальную идею демократии, основанную на принципе "один человек - один голос". Можно провести аналогию с городским собранием или телевизионными дебатами , где одна сторона имеет возможность выступать в два, пять или 20 раз чаще, чем другая. Во-вторых, риск обманчивой рекламы может быть выше, если нет противовеса. Граждане могут быть лишены возможности объективно оценить реальную проблему. Однако эти недостатки присущи не только прямой демократии. Искажающее влияние денег (и СМИ в целом) можно наблюдать и во время выборов в представительных системах, как показывают регулярные дискуссии в США. В Швейцарии денежный вопрос остается таким же нерешенным, как и в США, где попытки регулировать финансирование кампаний прямой демократии были пресечены в судах.

После всех этих сходств есть три основных отличия:

В США прямая демократия не является элементом разделения политической власти . При их двухпартийной системе, выборах по принципу "победитель получает все" и относительно однородном большинстве, установленном белой англосаксонской протестантской гегемонией, референдум не стал инструментом, позволяющим культурным меньшинствам - например, американцам африканского происхождения или коренным народам - получить лучший доступ к власти или добиться пропорционального представительства . Мы также не знаем о переговорных процессах, проводимых в тени проблемы референдума, которые так характерны для швейцарского процесса принятия решений. Одной из причин этого может быть то, что американским группам интересов гораздо проще оказывать свое влияние через парламентские переговоры. Лоббисты в американской законодательной традиции могут попытаться добиться включения своих интересов во многие законопроекты, прикрепляя свои желания в качестве "райдеров" (поправок, не имеющих принципиального значения). Это приводит к тому, что законопроекты иногда представляют собой конгломерат вопросов, таких как деньги на сельское хозяйство, школы, строительство шоссе и так далее. Поправки, не относящиеся к германии, облегчают нахождение "конструктивного большинства" между группами интересов . В Швейцарии - как и в других европейских законодательных традициях - такие сделки были бы невозможны, поскольку разные вопросы должны регулироваться разными законопроектами. Однако в США они позволяют группам интересов влиять на законодательство прямым способом, без "угрозы референдума", которая в любом случае более рискованна. Таким образом, прямая демократия в США не является ни стимулом для сотрудничества и разделения власти, как в Швейцарии, ни институциональной функцией политической интеграции . В свою очередь, из-за сильной двухпартийной системы прямая демократия в США не обесценила выборы как механизм отбора правительства в такой степени, как в Швейцарии.

Прямая демократия в США дополняет представительную, а в Швейцарии она изменила всю политическую систему. С введением референдума в 1874 году швейцарские политические институты, которые первоначально следовали как представительным, так и мажоритарным идеям, были полностью перестроены. Мажоритарная демократия была преобразована в систему консенсусной демократии. Законодательные переговоры, компромиссы и постоянное разделение власти стали необходимы, если правительство должно было избежать поражения на референдумах. В США такой институциональной трансформации не произошло. Особенно идея пропорционального представительства кажется противоречащей американской политической культуре , которая отдает предпочтение конкурентным выборам и "четким", то есть большинством голосов, решениям. 3 Швейцарскому наблюдателю кажется, что представительная и прямая демократия в американских штатах были гораздо более независимы друг от друга. С точки зрения политической культуры , в Швейцарии преобладают такие идеи, как участие и голос, в то время как в США - конкуренция и победа.

В этом отношении прямая демократия в Швейцарии имеет гораздо большее значение, чем в США. Референдум и народная инициатива также используются на национальном уровне. Это различие очень важно. В Швейцарии объектом прямой демократии могут стать не только национальные, но и внешнеполитические вопросы. Последнее тем более удивительно, что Конституция Швейцарии была принята под влиянием доктрин XIX века, которые отдавали внешнюю политику в руки исполнительной власти, чтобы она имела полную автономию в отношениях с другими государствами. На практике Федеральный совет находится под гораздо меньшим парламентским контролем в отношении внешней политики , чем в отношении внутренних дел (Kälin 1986). Три поправки к конституции , принятые в 1920, 1977 и 2003 годах, ввели и еще больше расширили права народа во внешней политике . Сегодня членство в международных организациях и все международные договоры, предполагающие существенную унификацию права, подлежат обязательному референдуму (Aubert and Mahon 2003, 1102-20; Häfelin et al. 2016). Если правительство хочет, чтобы Швейцария стала членом наднациональной организации, такой как ЕС или системы коллективной безопасности, такой как НАТО , референдум является обязательным . Таким образом, швейцарское государство предоставляет народу возможность участвовать в решении вопросов, которые в прежние времена были суверенным правом монарха, а в большинстве других государств остались прерогативой исполнительной власти (Delley 1999).

6.1.3 Теория прямой демократии: между идеалом и реальностью

6.1.3.1 Прямая и представительная демократия

В США , где развитие современной демократии сопровождалось теоретическими дебатами между отцами Конституции, с самого начала присутствовали два разных направления - прямая и представительная демократия . На одной стороне были Бенджамин Франклин и Томас Джефферсон , подозрительно относящиеся к правительству, но уверенные в здравом смысле народа. Джефферсон , особенно, считал, что воля народа является единственной законной основой правительства, и "хотел, чтобы республиканский принцип народного контроля был доведен до его полного осуществления" (Cronin 1989, 13). С другой стороны, Джон Адамс и Джеймс Мэдисон , сторонники информированного, мудрого и ответственного принятия решений избранными представителями, скептически относились к возможным злоупотреблениям демократией со стороны плохо информированной, иррациональной широкой публики. Конституция США , как чисто представительная система с ее сдержками и противовесами и такими фильтрами, как, например, чисто формальные в наше время прямые выборы президента, во многом напоминает эту модель благоразумия. Представительное правление не только стало стандартом во всем мире, но и служит нормативным ориентиром во многих современных демократических теориях. И многие аргументы против прямой демократии не сильно изменились со времен Мэдисона: участие в выборах выходит за рамки кругозора и компетенции большинства людей, которые не готовы заниматься изучением и обсуждением сложных государственных дел или тратить на это много времени. Построение консенсуса, по их мнению, должно быть оставлено политическим элитам.

Доводы в пользу прямой демократии в современной теории, представленной Бенджамином Барбером (1984) и другими, могут быть выдвинуты на двух основаниях. Первый аргумент - это критика представительной модели: если представительное правительство - это нечто большее, чем элитарный механизм власти, то его выборные должностные лица должны каким-то образом реагировать на запросы своего электората. Но в этом вопросе теория представительной демократии никогда не была однозначной. Дебаты между теоретиками "мандата" (избранные представители должны как можно точнее представлять мнение своих избирателей) и "независимости" (обязанность представителя - действовать без учета конкретных интересов и в общих интересах всех) до сих пор не разрешены. Неоднозначность и слабость представительной модели - "тонкой демократии" - может быть устранена только путем прямого участия народа в создании "сильной демократии" (Barber 1984).

Второй аргумент касается роли демократии в обществе и для общества. Если часть современной теории, особенно экономической, начиная с Йозефа Шумпетера (1942) и Энтони Даунса (1957), рассматривает демократию лишь как инструмент для выбора правящей элиты, то сторонники популистско-плебисцитарного движения разделяют непрерывную традицию более широкой нормативной концепции: демократия должна освобождать и женщин, и мужчин. Демократия как вовлеченность граждан в обсуждение и участие в общественных делах становится частью социального и индивидуального саморазвития человека и создает гражданство и политическое сообщество (Barber 1984, 179ff.; Rosenberg 2007; Dryzek 2002).

6.1.3.2 "Разумная" или "полупрямая" демократия: Третья модель?

Резкий контраст между моделями прямой и представительной демократии исчезает при рассмотрении реальной практики. Несмотря на многочисленные недостатки теоретической модели, представительное правление стало преобладающим типом демократии. Конкурентные выборы с реальной возможностью смены власти кажутся достаточно отзывчивыми, по крайней мере в экономически развитых странах, чтобы удовлетворительно работать для большинства граждан. Демократическое правительство "для" народа реалистично в том смысле, что значительное большинство граждан не являются и, вероятно, никогда не захотят быть политическими активистами - или "вулканами", как Бреннан (2016) называет избирателей "идеального типа".

Но в некоторых демократических государствах, например, в США Штатах, Швейцарской федерации и ее кантонах, граждане хотели большего. Именно недостатки представительного правления, а также претензии граждан на личное самовыражение и участие в политической жизни обеспечили популистским движениям успех при внедрении механизмов прямой демократии в изначально представительные системы. Опыт этого сплава разрушил первоначальные надежды популистов и опроверг большинство опасений элитистов - по крайней мере, на практике. Что касается дебатов между сторонниками прямой и непрямой демократии, то прогностическая ценность демократической теории оказалась весьма неутешительной, за исключением одного важного момента: прямая демократия, предоставляя людям право определять, когда и по какому вопросу брать все в свои руки, всегда выступала в качестве корректора представительного правления.

По мнению Томаса Кронина , эта смесь представительного правления и корректирующей прямой демократии представляет собой третью модель, разумную демократию или "полупрямую демократию" в случае Швейцарии. Эта модель реалистична в двойном смысле. Она напоминает нам о том, что в широком масштабе прямая демократия возможна только в сочетании с представительным правлением. И, как дополнительный элемент, ее влияние на политику и политические процессы не следует переоценивать:

Разумная демократия , с ее референдумами, инициативами и отзывами:

Ценит представительные институты и хочет, чтобы законодатели и другие избранные должностные лица принимали подавляющее большинство законов;

Ценит правление большинства, но при этом понимает необходимость защиты прав меньшинства в большинстве случаев;

Хочет улучшить законодательные процессы;

Хочет время от времени голосовать по вопросам государственной политики;

Хочет, чтобы процедуры отзыва или голосования о недоверии были крайней мерой для неумелых и безответственных государственных чиновников, но готов сделать эти варианты труднодоступными;

Хочет расширить возможности обычного человека как по выдвижению своих кандидатур, так и по использованию процедур прямой демократии;

Хочет уменьшить влияние тайны, денег и групп с едиными интересами на процесс принятия государственных решений;

В большинстве случаев доверяет представителям, но не доверяет концентрации власти в каком-либо одном учреждении;

Доверяет решению общественности в некоторых случаях, но в некоторых случаях не доверяет мнению большинства;

10.

Безразличен к большинству инициатив и референдумов, за исключением случаев, когда речь идет о его собственной любимой инициативе ;

11.

Соглашается с основными аргументами как сторонников, так и противников популистской демократии, поэтому выступает за ряд регулирующих гарантий для устройств прямой демократии;

12.

В основе своей амбивалентен по отношению к народной демократии - благосклонен к ней в теории и более скептически относится к ней в том виде, в каком она практикуется в штатах и населенных пунктах . (Cronin 1989, 249-51)

Принимая во внимание несколько иной опыт швейцарской полупрямой демократии, четыре момента заслуживают более пристального изучения. Все они основаны на главном аргументе: отношения между прямой демократией и представительным правлением могут развиваться и не так гармонично, как утверждает Кронин :

Участие и проблема социального равенства: Как уже говорилось, прямая демократия особенно чувствительна к неравному участию граждан, а также к неравенству между различными группами в завоевании внимания широкой общественности и влиянии на общественное мнение. В этих условиях пункт 7 списка Кронина ( ) может оказаться слишком оптимистичным. Как отмечает Макферсон (Macpherson, 1977), трудно избежать порочного круга, состоящего в том, что для лучшего участия сначала необходимо большее социальное равенство - и что большее социальное равенство , в свою очередь, требует лучшего участия. Всякий раз, когда демократическая теория выдвигает нормативный тезис о равенстве в обществе (Dahl 1989, 323ff.), она опирается в основном на моральный призыв, который неубедителен из-за своего основного тезиса о том, что демократические процедуры сами по себе оказывают уравнительное воздействие. На практике иногда они оказывают, иногда нет. Ни модель прямой, ни модель разумной демократии не дают убедительного ответа.

Нормативная ориентация: Модель разумной демократии Кронина не подразумевает исключения определенных вопросов из народного голосования. Однако в своих заключительных замечаниях он выступает против проведения национальных референдумов и инициатив в США , в том числе на том основании, что "слишком много вопросов на национальном уровне связаны с национальной безопасностью или международными экономическими отношениями" (Cronin 1989, 251). Здесь мы сталкиваемся с одним из расхождений (№ 12 его модели) между теорией и практикой. На практике Кронин делает правильный вывод: военную мощь и переговоры о глобальных условиях торговли, от которых зависит "образ жизни" населения США , лучше оставить в руках сильного президента и Конгресса. Таким образом, граждане США , отказываясь от прямого участия на национальном уровне, могут сделать рациональный выбор, если они предпочитают получать выгоду от международной силы и превосходства. Теоретически, однако, нет причин, по которым модель " разумной демократии" не должна применяться и на национальном уровне - по крайней мере, во внутренних делах.

Оптимальное влияние предпочтений граждан: Термин "разумная демократия" предполагает, что институциональные механизмы таковы, что предпочтения граждан оказывают максимальное влияние на политику и политику правительства. Разумная демократия , дополняющая представительные решения случайными народными голосованиями, кажется, соответствует этому критерию. Однако достижение оптимального влияния граждан зависит от дополнительных особенностей институтов, и разумная демократия имеет множество форм. На примере Швейцарии мы наблюдаем высокую взаимозависимость между представительными и прямыми демократическими процедурами. Поскольку прямая демократия является также средством для политической оппозиции, проблема референдума обеспечивает соблюдение законодательства путем переговоров и разделения власти. Как уже говорилось в гл. 5, пропорциональное представительство может обесценить выборы. Что касается отзывчивости и чуткости правительства, то между выборами и голосованием существует явный компромисс: Швейцарские граждане теряют в "программном контроле" через выборы, но выигрывают в "контроле над вопросами" через прямую демократию. Таким образом, эмпирические данные заставляют усомниться в том, что любая комбинация прямой демократии и представительного правительства всегда может дать гражданам оптимальное влияние. Во-вторых, могут существовать и другие модели. Фриц Шарпф в своей книге "Демократическая теория" (1970, 54ff.) приводит ряд веских аргументов в пользу того, что расширение участия на практике приводит к групповому плюрализму , который благоприятствует статус-кво "имущих" и исключает основные вопросы реформ, в которых больше всего нуждаются "неимущие". Поэтому он предлагает модель, которая максимизирует предпочтения избирателей через выборы - самый простой и социально наименее дискриминационный механизм. По мнению Шарпфа , система, в наибольшей степени отвечающая предпочтениям избирателей в отношении структурных реформ, представлена двухпартийной парламентской демократией, чувствительной к небольшим изменениям на выборах и обладающей достаточной властью для преодоления сопротивления плюралистических групп интересов . Следовательно, Шарпф отдает приоритет расширению участия не в сфере политических институтов, а в обществе и экономике .

Размер населения - ограничивающий фактор для разумной демократии? Исторический опыт свидетельствует о том, что полупрямая демократия может работать не только в небольшой 8,6-миллионной стране, такой как Швейцария, но и в Калифорнии с населением около 40 миллионов человек. Но может ли практика референдумов и инициатив также работать в масштабах всей страны США с населением более 300 миллионов человек или Индии с населением 1,3 миллиарда человек? Многие относятся к этой идее скептически, но причины остаются туманными. Является ли прямая демократия наиболее уязвимой частью демократии в больших странах из-за растущих манипуляций со стороны больших денег и средств массовой информации? Или же прямая демократия - подходящий способ сделать центральное правительство более отзывчивым? Никто не знает, но одно кажется очевидным: политическая культура прямого участия - это коллективный процесс обучения, для развития которого необходимо время, а также возможности для исправления ошибок. С этой точки зрения развитие снизу вверх от местного, регионального до национального уровня представляется более целесообразным, чем навязывание сверху вниз, как в отношении демократии, так и прямого участия .

6.1.3.3 Перспективы прямого участия

Разумная или полупрямая демократия , представляющая собой смесь парламентского принятия решений путем референдумов и народных инициатив , - не единственный способ дать людям возможность высказаться вне выборов. В последние десятилетия прямое участие в различных формах распространилось от местного до национального уровня. Если в европейских странах все чаще проводятся общенациональные плебисциты и голосования по вопросам ЕС, это можно рассматривать как результат мощных низовых движений, начавшихся полвека назад. Движения за гражданские права в США , студенты и многие другие популистские движения в европейских странах были недовольны недостаточной отзывчивостью правительства, бросали вызов элитарной политике и требовали более активного участия в политической жизни. Новые социальные движения , низовые политические организации и неправительственные организации сделали гражданское общество более активным в повседневной политике. Инструменты прямого участия, особенно на местном и региональном уровнях, развивались в различных формах, включая планирование адвокации, форумы граждан, партисипативное бюджетирование, группы или сети граждан, и это лишь некоторые из них (например, Ekman и Amnå 2012). С развитием Интернета диапазон мобилизации резко расширился. Местное и глобальное становятся все более взаимосвязанными (Tarrow and della Porta 2005).

Прямое участие также играет определенную роль для молодых демократий. В Центральной и Восточной Европе мы находим опыт прямой демократии, несмотря на сложную ситуацию: необходимость пройти трудный путь развития гражданской культуры, демократических институтов и рыночной экономики одновременно. В Бразилии или Южной Африке движения безземельных рабочих и фермеров отстаивают свои права, используя комбинации прямого противостояния и переговоров с правительством. Децентрализация проектов в странах к югу от Сахары часто сопровождается прямым участием местных жителей в планировании и составлении бюджета, включая процедуры, позволяющие участвовать даже неграмотным. В таких случаях прямое участие позволяет не только выразить свои потребности, но и познакомить людей с функционированием местного государства и демократии (Linder 2010).

Все эти опыты прямого участия, сделанные в совершенно разных контекстах, имеют некоторые общие черты. Они все еще находятся на экспериментальной стадии, пунктуальны, если не исключительны, и способны влиять на институциональную политику лишь в незначительной степени. Тем не менее, все они обусловлены стремлением людей лучше отстаивать свои ценности , интересы и права, что в конечном итоге может привести к устойчивым формам партисипативной демократии.

Однако было бы неправильно рассматривать более активное участие как единственное средство совершенствования демократии или надеяться, что прямая демократия даст ответ на все проблемы управления. Управление также всегда подразумевает принятие решений в интересах групп и интересов, которые не могут быть представлены демократическим путем и не могут адекватно участвовать. Например, решения, касающиеся системы образования, в основном затрагивают молодых людей, которые еще не могут голосовать, но принимаются взрослыми. Многие социальные реформы, например, уголовного права или психиатрии, нуждаются в поддержке профессионалов, журналистов и других представителей "активной общественности". Самое главное - все общества должны заботиться о будущих поколениях. Особенно люди, живущие в высокоразвитых индустриальных демократических странах, за несколько десятилетий потребляют природные ресурсы, на разработку которых ушли миллионы лет. Постоянно растущее потребление энергии и выбросы CO2 стали угрозой для самого климата. Такие долгосрочные последствия промышленной деятельности не учитываются в системе рыночных цен и не принимаются во внимание в рамках современной демократической процедуры. Можем ли мы думать о том, чтобы найти демократическое большинство для принятия решений, отказывающихся от краткосрочных выгод большинства избирателей в пользу долгосрочных выгод для будущих поколений? При каких политических структурах мы можем надеяться на такое коммунитарное и просвещенное поведение? Демократическая теория и практика должны решать эти вопросы (Peters 2019).

6.2 Федерализм

6.2.1 Основы федеральных институтов

Мы рассматривали швейцарский федерализм как институциональный механизм, обеспечивающий национальное единство при сохранении кантональной и региональной автономии. Это первое приближение к большинству существующих федераций. Дюшачек (Duchacek, 1985, 42) выразил это таким образом : "Как вода - для рыбы, федеральная система - для территориальных сообществ, которые хотят управлять своими делами независимо (почти суверенно ), но в рамках всеобъемлющего национального целого". Таким образом, федерализм - это политический ответ на вопрос о том, как обеспечить общую биосферу для отдельных частей более крупного населения. Однако это лишь ответ на территориальную сегментацию общества, реагирующий на культурную автономию языка, этнической принадлежности и так далее лишь в той степени, в какой эти культуры пересекаются с территориальными сообществами. Карп, плавающий в стае щук, не защищен от того, что его съедят. Таким образом, существует фундаментальное различие между федерализмом и плюралистической демократией . Хотя политический плюрализм также направлен на уважение социального разнообразия и культурной сегментации, он не имеет никакого отношения к территориальным границам.

Что характеризует федерации во вселенной национальных государств, где мы видим широкий спектр от унитарных систем, таких как Франция , до свободных конфедераций или договорных федераций (США-Пуэрто-Рико) и лиг (например, Лига арабских государств)? Основываясь на своей сравнительной работе по федерализму, Дюшачек (там же, 44) считает наиболее важными следующие шесть критериев:

Неразрушимая идентичность и автономия территориальных компонентов;

Их остаточная и значительная мощность;

Равное или благоприятно взвешенное представление неравных единиц;

Их решающее участие в изменении конституции;

Независимая от центральной власти сфера;

Иммунитет против сецессии , то есть постоянное обязательство создавать и поддерживать федеральный "союз" в отличие от конфедеративной системы, в которой такое обязательство отсутствует.

Как правило, первые пять критериев могут быть реализованы как часть конституционных рамок. Шестой критерий, однако, говорит нам о том, что федерализм - это не просто конституционный инструмент, используемый для разделения государственных полномочий. Он относится к политической культуре и, по сути, к политической воле общества составлять и оставаться единой нацией или государством. Сецессии югославских регионов и республик Советского Союза показывают, что эта политическая приверженность может испариться, если центральное правительство потеряет контроль над центробежными силами.

Таким образом, федерализм обычно принимается в обществах, где территориальная сегментация привела к политическому разделению между силами, предпочитающими либо централизацию , либо децентрализацию . Все федерации практикуют различные формы и степени совместного правления и самоуправления (Watts 2008, 35ff.; Hooghe et al. 2016). Однако это определение не столь однозначно и однозначно, как кажется. Первая двусмысленность кроется в самом слове "федерализм", которое иногда ассоциируется с " централизацией" , как в англо-американском языке, но иногда является паролем для децентрализующих сил, как в Германии или Швейцарии. Однако это не просто вопрос семантики - сам по себе федерализм в корне неоднозначен. Когда хотя бы два территориальных образования создают новое, общее правительство, они отказываются от части своего суверенитета . Этот процесс является не только объединяющим, но и централизующим. После создания центрального правительства проблема живого федерализма вполне может заключаться в том, чтобы гарантировать территориальную автономию компонентов, их различия и, следовательно, относительную независимость друг от друга. Как сказал Элазар (1985, 23) : "Федерализация включает в себя как создание и поддержание единства, так и распространение власти во имя разнообразия".

Среди 193 государств-членов ООН около 25 известны как федерации, представляющие около 40 % населения мира. Мы находим множество других стран с сильными региональными властями , правительствами и даже выборными парламентами, таких как Италия , Япония, Колумбия, Франция , Перу, Великобритания (Anderson 2008; Hooghe et al. 2016). Несмотря на значительную передачу полномочий и автономию региональных правительств, эти государства являются не федерациями, а унитарными государствами, которые по разным причинам прошли через процесс децентрализации . 4 В чем разница между федерацией и децентрализованным унитарным государством? Рассматривая определения Духачека , мы обнаруживаем, что децентрализованные унитарные государства вполне могут соответствовать критериям № 1, 2, 5 и 6. 1, 2, 5 и 6. Решающее различие заключается в критериях №№ 3 и 4: только федерации. 3 и 4: только федерации позволяют субнациональным единицам принимать существенное участие в национальных делах, вплоть до внесения поправок в конституцию ( shared rule ), и то при условии благоприятно взвешенного представительства неравных единиц ("один регион , один голос").

6.2.2 Структура, процессы и политическая культура

До сих пор мы рассматривали федерализм в основном как институциональную структуру или даже как конституционные рамки. Ученые, сравнивающие различные федеративные системы по всему миру, считают эту институциональную схему полезной. Но есть и ограничения: "Многие государства с федеративной структурой на практике вовсе не были федеративными - структуры скрывали централизованную концентрацию власти, что прямо противоречило федеральному принципу" (Elazar 1985, 22).

Очевидно, что федерализм может быть " сильным" или " слабым" , и это больше, чем просто структура. Помимо различных структурных типов совместного правления и самоуправления , политический процесс также может быть федеральным в разной степени: сильное право вето субнациональных единиц приводит к процессам совместного принятия решений, в которых центральное правительство должно уважать интересы субнациональных единиц также в своих собственных областях компетенции. И наоборот, слабые фискальные полномочия субнациональных единиц могут привести к финансовой зависимости и процессам, в которых центральное правительство контролирует использование ресурсов, несмотря на формальную региональную автономию. Различные равновесия власти предполагают различное поведение, которое может вылиться в политическую культуру: высокое право вето субнациональных единиц благоприятствует разделению власти, переговорам на равных и уважительному отношению к субнациональным единицам со стороны центрального правительства. В противоположном случае процессы между центральным правительством и субнациональными единицами характеризуются иерархическим подчинением и правлением большинства.

На рисунке 6.1 показано положение ряда стран по двум из этих параметров - конституционной структуре и политическому процессу. Спектр простирается от наиболее федеративных (верхний правый угол) до наиболее унитарных систем (нижний левый угол). Он представляет ситуацию 1980-х годов и является историческим документом времени, предшествовавшего распаду Советского Союза . Он показывает, что некоторые элементы федерализма можно найти не только в либеральных демократиях, но и в авторитарных режимах. Более того, документ помогает понять природу федерализма в условиях сильной центральной власти: институциональные структуры бывшей Югославии и Советского Союза были федералистскими, но центральные правительства монополизировали все решения по ресурсам, контролируя экономическую деятельность посредством высокоцентрализованного государственного планирования. В то же время Советский Союз и Югославия закончились распадом или гражданской войной, или тем и другим вместе. В то время как крайняя концентрация власти в этих однопартийных режимах была хорошо известна, большинство наблюдателей недооценивали тот факт, что их централизованная власть также удерживала вместе различные территориальные единицы с различной историей и культурой - искусственно, можно сказать в ретроспективе, но в рамках структур, которые были такими же "федеральными" по названию и структуре, как и в либеральных демократиях.

Рис. 6.1Структура и процесс в отдельных государствах. (Источник: Elazar 1985)

США и Швейцария - аналогичные примеры, являющиеся федеративными как по структуре , так и по процессу . Эти две старейшие федерации развивались по принципу "снизу вверх" , при этом субнациональные единицы сохранили большую часть своих "суверенных" прав как ранее независимые государства. Право вето субнациональных единиц очень велико, особенно в Швейцарии, где субсидиарность может сочетаться с прямой демократией (Мюллер 2020). Мы уже видели, что кантоны обладают высокой финансовой автономией и уполномочены осуществлять федеральную политику (также Vatter 2018). Принятие федеральных законов сопровождается процессом консультаций с кантонами. Если их реакция на предложенный законопроект негативна, федеральные власти отказываются от проекта или изменяют его до тех пор, пока не будет найдено решение, удовлетворяющее кантоны.

И хотя Федеральный верховный суд обладает широкими конституционными полномочиями по пересмотру кантонального и местного законодательства, он неохотно вмешивается, если тем самым будет ограничена автономия субнациональных субъектов . Федеральные власти часто не используют все полномочия , которыми они обладают, и в отношениях с кантонами и коммунами используют свои полномочия с осторожностью. Вместо того чтобы принимать решения в одностороннем порядке, федеральные власти ведут переговоры и уважают кантоны и коммуны как равноправных партнеров. Эти неиерархические процедуры также обусловлены необходимостью сотрудничества. Процесс приспособления федеральных властей к субнациональным единицам - это подходящее поведение для поиска решений в условиях большого права вето кантонов . Это стало элементом политической культуры, в основном неформальным, и лишь изредка предписанным в качестве юридической процедуры. Межправительственные структуры еще больше стимулируют горизонтальное согласование между кантонами; они не конкурируют друг с другом так сильно, как могли бы, например, в отношении налогов (Gilardi and Wasserfallen 2016; Wasserfallen 2015).

Учет двух измерений - процесса и структуры - дает предварительное представление о разнообразии федераций и децентрализованных государств. Сравнительная работа Элазара показала, что существуют дополнительные измерения, такие как совпадение социального и политического единства и разнообразия, которые могут дополнительно описать и объяснить функционирование федерализма. Это совпадает с наблюдением культурных различий, существующих между США и Швейцарией, несмотря на то, что обе страны находятся на высоком уровне федерализма с точки зрения структуры и процессов . В гл. 3 уже упоминалось, что швейцарский федерализм направлен на создание равных возможностей во всех регионах и на выравнивание политики между муниципалитетами. Американский федерализм , в свою очередь, подчеркивает территориальную конкуренцию правительств штатов, что дает гражданам возможность выбора "голосовать ногами". Еще одно культурное различие заключается в том, что швейцарский федерализм был задуман для защиты укоренившихся культурных меньшинств , а американский - нет. Это объясняет, почему не существует единой федеральной модели, а есть богатое разнообразие различных типов. Они зависят не только от политических структур и процессов, но и от истории, специфики политической культуры, социально-экономических проблем и расколов , существующих в том или ином государстве.

6.2.3 Современные значения федерализма

6.2.3.1 Культурная автономия и различия

Пример Швейцарии показателен для реализации политического единства при сохранении культурного разнообразия : 26 кантонов с их различными традициями, историей, языками и религиями, большинство из которых веками пользовались политической автономией , смогли создать современное территориальное государство уже в 1848 году. Без федерализма и его принципа разделения власти между новым центральным правительством и "старыми" кантональными властями, а также без обещания федерации сохранить и даже защитить региональные различия, этот исторический процесс XIX века не привел бы к успешному государственному строительству.

Тем временем религиозные различия исчезли. И даже если мы все еще можем выделить немецко-, франко- и италоязычные кантоны, языковые границы, которые никогда не совпадали полностью с кантональными, были проникнуты печатными, электронными и социальными средствами массовой информации и, таким образом, стали более подвижными. Сегодня Швейцария представляет собой сравнительно однородное общество. Но швейцарцы никогда не подумают об отказе от федерализма. Несмотря на жалобы на федеральные особенности, которые иногда могут устаревать или доставлять неудобства, швейцарцам нравится формальная автономия 26 кантонов и около 2200 муниципалитетов, которая во многих отношениях может быть фиктивной и кажется иностранному наблюдателю институциональной роскошью в стране с населением всего 8,6 миллиона человек.

Государственное строительство "снизу вверх" и (кон)федеральный опыт - это историческое наследие, которое сформировало сильное предпочтение "малого правительства" вплоть до наших дней и помогло развить идею субсидиарности : центральное правительство не должно вмешиваться в дела, которые кантоны способны сделать сами, а кантоны не должны беспокоиться о проблемах, с которыми могут справиться муниципалитеты. Однако субсидиарность может привести к слишком мелким решениям, поскольку самый низкий федеральный уровень определяет, в чем заключается проблема. Если отказ от необходимой централизации иногда вызывает сожаление, он открывает возможности для жизни "по-другому". Децентрализованные процессы проб и ошибок позволяют осуществлять политические инновации , а успешный опыт может быть передан на верхние уровни в виде "лучшей практики".

Политические институты не только укоренены и адаптированы к конкретным культурным потребностям, они являются частью социальной культуры. Некоторые говорят, что швейцарцы чувствуют себя швейцарцами только за границей, а дома они - женевцы, тургауэрцы или тичинцы. Национализм в смысле преувеличенной гордости за единственный, избранный народ, его язык и превосходство, таким образом, невозможен: между региональными культурами и осознанием четырех языковых групп , швейцарцы являются частью большой, международной культуры франко-, немецко- и итальяноговорящих. Таким образом, федеральные структуры Швейцарии сохранились, несмотря на то, что многие из их первоначальных оснований исчезли за последние 170 лет.

Являются ли эти коннотации федеративного устройства и связанного с ним образа жизни лишь стилизованным воспоминанием о прошлом или они имеют смысл и за пределами Швейцарии, и в современном мире? Ниже представлены ответы на эти вопросы, иллюстрирующие некоторые из многочисленных аспектов федерализма.

6.2.3.2 Федерализм в эпоху глобализации

Сегодня национальное государство кажется слишком маленьким, чтобы решать проблемы национальной безопасности и изменения климата , гарантировать права человека или находить ответы на вопросы о растущем неравенстве между промышленно развитыми и развивающимися странами . По мере глобализации международные организации множатся, а национальные государства передают все больше полномочий на межнациональный и наднациональный уровень. В определенной степени наднациональные организации напоминают идеи федерализма: они решают некоторые вопросы большинством голосов, но соблюдают критерий № 3 Дюшачека "равное или благоприятное положение". 3 "равное или благоприятно взвешенное представительство неравных членов".

Например, в Генеральной Ассамблее ООН Китай, Лихтенштейн и Швейцария представлены одинаково - по одному месту. Это дает малым странам слишком большое влияние на принятие решений. Но мы также видим, что это преимущество не стоит переоценивать: пять крупных держав являются постоянными членами Совета Безопасности, и каждая из них имеет право вето. Ближе к идеям федерализма находится сайт ЕС . Помимо благоприятно взвешенного представительства неравноправных членов в большинстве его институтов, Комиссия ЕС, Парламент ЕС и Совет министров позволяют членам влиять на решения различными способами, а по вопросам, требующим единогласия, каждый член имеет право наложить вето. Таким образом, можно сказать, что на развитие международного сообщества в меньшей или большей степени влияют структурные и процедурные идеи федерализма. Это часть решения проблемы, связанной с тем, что национальное государство стало слишком маленьким.

Глобализация и интернализация , однако, оспариваются по разным основаниям: что они увеличивают неравенство между первым и третьим миром, что глобальный капитализм попирает окружающую среду, что политика международного сообщества лишена демократической легитимности или разрушает национальные структуры и культурную идентичность - включая само государство, которое в период расцвета неолиберализма часто сводилось к "минимальному государству". Однако после финансового кризиса 2008-2009 годов государство было вынуждено вмешаться в ситуацию в качестве "последнего средства", чтобы спасти всю экономику от полного краха. Все это могло бы привести к подтверждению роли национального государства - тем более что, несмотря на всемирный капитализм, перераспределение богатства ( социальное обеспечение ) и производство важных коллективных благ (образование и здравоохранение) по-прежнему осуществляется национальным государством. Ничто не продемонстрировало этого яснее, чем пандемия коронавируса в 2020 году, когда государства внезапно перебили друг друга в закупках необходимого оборудования.

Если национальное государство вернется, какой будет его будущая структура? Некоторые ученые сомневаются в том, что федерализм сможет выжить в глобализированном мире, но другие видят скромные последствия или даже противоположные тенденции (например, Kelemen 2002). Действительно, во многих европейских странах и за их пределами мы наблюдаем некоторые важные и долгосрочные тенденции (Hooghe et al. 2016; Ladner et al. 2019): децентрализация , повышение значимости местной и региональной политики, социальные и политические движения, требующие большей территориальной автономии, и растущее осознание языковыми, этническими или культурными меньшинствами необходимости защищать свою идентичность и требовать новых коллективных прав. Для участников всех этих явлений государство является не слишком маленьким, а скорее слишком большим, неспособным справиться с разнообразием общества на уровне национального государства. Децентрализация или даже федерализация являются институциональными ответами на эту проблему. Испания , Великобритания и Бельгия , которые когда-то были унитарно-централизованными системами, являются примерами регионализации в ответ на требования о предоставлении большей региональной автономии. За ними могут последовать и другие.

6.2.3.3 Федерализм в развивающихся странах

Процесс международного развития и модернизации - это, прежде всего, столкновение между всемирным проникновением капиталистических предприятий, ищущих новые рынки, с одной стороны, и самодостаточными местными экономиками и культурами - с другой. Во многих развивающихся странах государственные структуры, которые должны выступать посредниками в этом столкновении, не нашли решений для урегулирования неизбежно возникающих конфликтов. Прежде всего, молодые демократические режимы, часто соблазняемые краткосрочными выгодами централизации или харизматической концентрации власти, не в состоянии сочетать выборочную экономическую модернизацию с целенаправленной поддержкой традиций и культур коренных народов.

На это есть свои структурные причины. Многие государства были созданы колониальными державами, искусственно объединившими различные этносы под одной общей крышей, и к этой проблеме мы вернемся в следующем параграфе. В странах Африки к югу от Сахары, в отличие от многих стран Азии, отсутствует культурное наследие государства, которое бы перекрывало семейные и клановые структуры (например, Wimmer 2018). Государственное и национальное строительство "сверху вниз" после окончания европейской колонизации было умеренно успешным: центральные правительства, не проникающие на периферию, злоупотребление политической властью и широко распространенная коррупция - ключевые слова, ассоциирующиеся с феноменом неудачных или даже "несостоявшихся государств". Однако "несостоявшиеся государства" , возможно, неправильный термин и всего лишь эпизод. Европейским странам потребовались столетия для государственного строительства , и они не были подвержены глобальному стрессу все более быстрой социально-экономической модернизации . Стремясь улучшить политические структуры развивающихся стран в долгосрочной перспективе, децентрализация и федерализация стали важными концепциями для развивающихся агентств (Kälin 1999; Litvack et al. 1998; Linder 2002).

Децентрализация , как утверждается, делает государство "ближе к народу", позволяя ему лучше выражать свои потребности. Но преодоление клиентелизма и клановой политики возможно только в том случае, если такой "нейтральный", несемейный институт, как государство, пользуется доверием граждан. Люди должны понять, что общественные блага - это не подарки от Большого Человека, а отдача от их собственного финансового вклада. И они должны быть уверены, что эта отдача будет справедливой, эффективной и соответствующей их потребностям, что предполагает процессы обучения и для политических элит. Местная автономия , фискальная децентрализация или даже федерализм могут увеличить шансы на этот процесс обучения по сравнению с унитарно-централизованным правительством (Oluvu and Wunsch 2004; Linder 2009). Они представляют собой многообещающую альтернативу основной политике постколониального периода, а именно государственному и национальному строительству "снизу вверх" .

6.2.3.4 Федерализм как гарантия культурных различий и разнообразия

Если федерализм в Бельгии , Швейцарии и Канаде служит для объединения разнообразия лишь небольшого числа культурных групп, то Нигерия или Индия гораздо сложнее. В этих случаях федерализм должен объединить культурное разнообразие десятков этнических групп или сотен различных языков. Таким образом, федерализм иногда используется как синоним гарантии культурных различий и разнообразия, независимо от истории или социально-экономических обстоятельств. Но так ли это, и в какой степени культурные меньшинства могут быть эффективно защищены?

Во-первых, необходимо отметить, что не все федерации были созданы для обеспечения культурного разнообразия . Коренные народы в США , например, защищены через резервации, но не пользуются политической автономией в виде собственного государства. Будучи нацией иммигрантов, США все еще предпочитают концепцию "плавильного котла": они доверяют идее, что доминирующая белая, англосаксонская и протестантская культура ассимилирует всех иммигрантов. Более важный вопрос, однако, заключается в том, действительно ли федерализм способен защитить культурные различия и разнообразие, если это является целью.

Опыт неоднозначен. В Южной Африке федерализм, похоже, играет важную роль в консолидации глубоко разделенного общества (Lemarchand 1997). Но под общей крышей Индии или Нигерии , отличающихся огромным культурным разнообразием , существуют некоторые тени: есть свидетельства того, что в ситуациях серьезного кризиса федеральные структуры в обеих странах не используются для разрешения конфликтов (Iff 2009). В Канаде федерализм не смог помешать франкоязычной провинции Квебек дважды провести плебисцит о независимости, в 1980 и 1995 годах. В Бельгии , которая предоставляет двум сегментам франко- и голландскоговорящих стран максимальную автономию, национальное единство, как говорят, исчезает (Deschouwer 2012), удерживаемое лишь общими символами, такими как монархия, футбол, шоколад и пиво.

Это напоминает нам о том, что федерализм, предоставляя либо слишком мало, либо слишком много возможностей меньшинствам , дважды рискует проложить путь к унитарным системам или распасться. Однако не стоит путать следствия и причины. Скромный успех отчасти объясняется тем, что в основном разделенные общества пытаются интегрировать меньшинства через федерализм (например, Walsh 2018). Так обстоит дело с последними проектами федерализации в Непале, Мьянме или Сирии.

Возможно, будет полезно взглянуть на потенциал и ограничения защиты меньшинств с теоретической точки зрения (Kälin 1997; Linder 1997). Представляется, что здесь уместны следующие условия:

Меньшинства не должны быть слишком малы по численности, но достаточны по количеству: Очевидно, что меньшинство в 20% имеет больше шансов на получение федеральной автономии, чем меньшинство в 2%. Однако для отдельной группы меньшинства размер может оказаться малоэффективным: на кону всегда стоит один и тот же (региональный) конфликт, и, несмотря на федерализм, последнее слово остается за тем же большинством. Конфликты могут накапливаться, как, например, в бывшей Чехословакии , которая распалась в 1993 году. Если вместо этого на региональную автономию претендуют несколько и разных меньшинств , шансы на защиту возрастают: проблема становится более "объективной", меняются коалиции, возможны компенсации между различными акторами и вопросами. Однако слишком большое количество меньшинств , разделенных на множество единиц, может стать недостатком. Например, Нигерия в 1960 году начиналась с трех регионов , а сегодня не менее 36 этнических групп имеют свою собственную территорию. Хотя это может быть разумно с точки зрения отдельной этнической группы, это уменьшает влияние субнациональных единиц на центральное правительство, которое может прибегнуть к стратегии "разделяй и властвуй".

Сквозные расщепления: Один регион может характеризоваться несколькими политическими особенностями, например, принадлежать к религиозному и языковому меньшинству и при этом быть относительно бедным. В этом случае накапливаются конфликты, как мы видели на примере региона Юра , чье преимущественно католическое и франкоязычное население также ощущало экономическое пренебрежение со стороны протестантского и немецкоязычного Берна (см. гл. 3), и шансы на защиту меньшинства менее благоприятны, чем в ситуациях со сквозными расслоениями . Если регион меньшинства не беднее, а богаче других - как, например, Страна Басков в Испании - шансы на уважение его автономии гораздо выше.

Эффективное политическое большинство в субнациональной единице: Федерализм защищает только территориально сегментированные меньшинства , как в пруду, который разделен на две части, одна из которых предназначена для щук, а другая - для карпов. Но карп, плавающий в щучьей части, не защищен от того, что его съедят. Аналогичным образом, даже крупное меньшинство не может воспользоваться преимуществами федерализма, если оно не составляет политического большинства в границах хотя бы одной субнациональной единицы . Например, в Швейцарии мусульмане превышают население среднего швейцарского кантона, но рассеяны по всей стране.

Отсутствие полного географического разделения этнокультурных групп по границам субнациональных единиц: В условиях серьезного конфликта федерализация иногда используется для разделения враждующих этнических групп. Так было в Боснии и Герцеговине , когда Дейтонское соглашение 1995 года провело границы субнациональных единиц по географическим границам боснийской, сербской и хорватской общин. Это способствовало укреплению мира в то время, но непреднамеренно продолжило политику "этнических чисток". Это привело к появлению этнических регионов с риском создания собственных, внутренних проблем меньшинств . При наличии этнических политических партий этнический раскол и его конфликты могут оставаться центральной проблемой всей политики. Таким образом, этот пункт в определенной степени противоречит пункту № 3: меньшинства должны составлять большинство в субнациональной единице , но не быть в состоянии исключительно доминировать в ней. Однако это не противоречие, а скорее неразрешимый парадокс: каждая защита меньшинства через федерализм создает новую проблему меньшинства . После каждого открытия русской матрешки меньшая Матрешка превращается в большую. В условиях инверсии ролей меньшинство в стране, ставшее большинством в субнациональной единице , вынуждено искать новый способ защиты своего меньшинства .

Рассматривая эти четыре пункта, можно заметить, что в Швейцарии защита меньшинств осуществлялась в благоприятных условиях: численность и размер меньшинств не были ни слишком малыми, ни слишком большими. Религиозные, культурные и экономические расколы были сквозными; это способствовало развитию национальных политических партий, которые не ограничивались языком или этнической принадлежностью. Сквозные расхождения привели к тому, что каждый член политической элиты в какой-то мере является частью меньшинства и большинства. Радикальный , католический и франкоговорящий кандидат из Вале имеет преимущество принадлежности к языковому и религиозному большинству своего кантона, но недостаток в том, что политически представляет меньшинство в христианско-демократическом оплоте. После избрания в Национальный совет , однако, она принадлежит к буржуазному большинству, но языковому меньшинству . Быть одновременно в большинстве и меньшинстве - это опыт большинства швейцарских политиков и граждан.

Если эти благоприятные условия способствовали успешному решению проблем меньшинств , следует отметить, что федерализм сам по себе, вероятно, не очень помог бы в швейцарском случае. Федерализм - это только одна часть решения проблемы меньшинства интеграции , как в Швейцарии, так и в других странах. Чтобы добиться защиты меньшинств , федерализм должен быть встроен в другие институциональные механизмы, такие как нерелигиозная, неэтническая концепция государства, сильная и эффективная традиция прав человека и институциональные элементы разделения политической власти (Fleiner et al. 2003).

6.2.3.5 Федерализм и демократия

Демократия - это, по сути, правление большинства , основанное на количестве поданных голосов, каждый избиратель имеет равный вес , в то время как федерализм подразумевает равное или благоприятно взвешенное представительство неравных единиц. Общей моделью институционального сочетания двух режимов является бикамерализм : предложения правительства должны голосоваться в двух парламентских палатах, одна из которых представляет народ, а другая - государства-члены. Тем не менее, существует множество способов. Принимая участие в обсуждении всех федеральных законов , Бундесрат Германии обладает всеми полномочиями по принятию решений только в вопросах, имеющих последствия для земель. Сама палата состоит из представителей правительств стран-членов. Швейцария требует двойного большинства в парламенте и всенародного голосования для внесения любых поправок в Конституцию, в то время как ратификация поправок к Конституции США , предложенных большинством в две трети голосов в Конгрессе, зависит от индивидуально организованных процедур штатов, где требуется большинство в три четверти. Во всех этих случаях важные правительственные предложения должны найти двойное - или "составное" - большинство.

Федеральная защита территориальных групп неизбежно приводит к искажению демократического принципа равного представительства. Голоса отдельных лиц или представителей государств-членов с небольшим населением взвешиваются сильнее, чем голоса крупных государств-членов. Они могут организовать вето, чтобы блокировать демократическое большинство . Для Швейцарии, где численность населения кантонов варьируется в соотношении 1:42, мы уже обсуждали последствия теоретического права вето самых маленьких государств-членов, которые представляют всего 21 % населения (см. гл. 3). В других странах, таких как США , с аналогичной разницей в численности населения, последствия могут быть не столь значительными, поскольку разделение на большие и малые штаты маловероятно. Однако несомненно, что федерализм с его сложным большинством голосов подразумевает нарушение демократического принципа равного соотношения голосов (см. также Мюллер 2020).

Однако у федерализма есть два основных преимущества, которые могут компенсировать эти издержки. Во-первых, при возникновении конфликтов федерализм является ограничителем, который "заставляет" демократическое большинство торговаться с федеральным меньшинством . В целом это благоприятствует статус-кво. Однако на практике в Швейцарии наблюдается и обратная ситуация. Меньшинства кантонов могут вводить инновации в своих границах, для которых не нашлось большинства на национальном уровне. Впоследствии, когда инновация оказывается успешной на кантональном уровне, инновация принимается повсеместно. Таким образом, федерализм - это не только институт, "заставляющий" вести переговоры, но и институт, предоставляющий возможности для социального обучения путем проб, ошибок и инноваций . 5

Во-вторых, демократические издержки федерализма на национальном уровне могут быть компенсированы демократическими преимуществами в регионах . На самом деле, демократические федерации в основном задумываются как многоуровневые демократии, конституции которых предписывают одинаковые стандарты либеральной демократии для государств-членов и местных органов власти. В таких многоуровневых демократиях политические права граждан - выборы правительственных чиновников, членов парламента и так далее - имеют гораздо большее значение. Избиратели не только чаще участвуют в выборах, но и могут голосовать за разные партии и людей на разных уровнях. Избиратель может выражать различные предпочтения в местной, региональной и национальной политике. Частота выборов дает гражданам, а также властям постоянную информацию о популярности правящего большинства. Этот феномен особенно хорошо заметен в Германии, где за один срок полномочий федерального правительства избирается 16 правительств земель. Смена власти в парламентских демократиях часто происходит по федеральному эскалатору. В федерации не только государство, но и демократия ближе к народу.

6.2.3.6 Вопрос о сецессии

На конгрессе восточноевропейских и швейцарских конституционных юристов, состоявшемся в Лозанне в 1990 году, доминировал один непредвиденный вопрос: как кантон может выйти из состава швейцарской федерации? Участники из Литвы , Украины , Хорватии и других мест, желая получить совет по поводу зарождающегося в то время стремления к национальной независимости, были несколько разочарованы, узнав, что ни швейцарская конституция, ни правоведы не задумывались над вопросом отделения. Между тем история Югославии дала целый ряд ответов: признание де-юре первого фактического отделения Хорватии западноевропейскими странами, распад федерации в результате жестокой и разрушительной гражданской войны, отделение нынешней Северной Македонии путем всенародного голосования и, в случае Косово , опять же признание де-юре фактического отделения рядом других стран и международным сообществом. Если гражданская война должна быть отвергнута без обсуждения, то другие ответы оставляют много сомнений. Должны ли федерации регулировать сецессию? Можно ли считать, что существует "право" на отделение, и если да, то какова должна быть процедура и каковы будут ее последствия?

Международное право дает лишь некоторые общие, фрагментарные ответы (Thürer and Burri 2009). Сецессия законна в узких случаях серьезного нарушения прав человека и в случаях деколонизации. Ничего не сказано о федерациях и их парадоксальной особенности: федеративное государство дает своим компонентам "нерушимую идентичность и автономию", что делает его более уязвимым для сецессии. В то же время федерация мыслится как постоянный союз - в отличие от конфедеративной системы, которая лишена такой приверженности. С этой точки зрения оговорка о сецессии представляется излишней: федерализм в исторической перспективе становится успешным, когда он превращает конституционное соглашение в обязательство, ощущаемое и принимаемое всеми регионами и их гражданами, что делает вопрос о сецессии неактуальным.

Но этот исторический процесс может не состояться. Культурные сегменты могут вспомнить древние мечты о независимости, выходящие далеко за рамки федеральной автономии. Могут существовать территориальные сегменты, которые систематически подвергаются дискриминации. Вместо того чтобы формировать коллективную память об уважительном плюралистическом опыте, время предоставляет неоспоримые "доказательства" дискриминации, создавая отчуждение и оправдывая ненависть между различными группами (Esman 1990, 14). За многими этническими конфликтами стоит экономический вопрос перераспределения. Один регион не желает делиться с другими богатствами, получаемыми от своих природных ресурсов, или неравенство в производительности и богатстве растет, а не уменьшается. Другая часть страны может чувствовать себя постоянно проигравшей. Конфликты по вопросам экономики , языка, религии и культуры могут обостриться и привести к глубокому расколу. Когда отделение становится неизбежным, "мирный развод", подобный тому, что произошел в Чехословакии , где обе части в 1992 году согласились пойти разными путями, к сожалению, является редким исключением. Скорее мы видим территориальное меньшинство, стремящееся к самоопределению и отделению, против большинства граждан, которые считают оправданным и даже могут потребовать, чтобы их национальное правительство защищало целостность государства.

Пример Каталонии весьма поучителен в этом отношении: как реакция на растущую напористость каталонских независимых в 2010-х годах, крайне правая партия VOX, которая стремится защитить единство и целостность Испании, внезапно стала очень популярной. Во имя национального единства консервативное правительство Spain было непримиримым и даже репрессивным по отношению к региональному движению и его политическим лидерам. Поскольку оно отказалось предложить процедуры, направленные на мирное урегулирование, конфликт не был преодолен, а застопорился. Левое правительство Педро Санчеса, сформированное в январе 2020 года, по крайней мере, согласилось на диалог с каталонским региональным правительством. 6 Но в то же время оно должно быть осторожным, чтобы не потерять свою политическую поддержку в остальной части страны.

Таким образом, формулирование будущих правил сецессии не может быть абсурдным. Необходимо будет ответить на два вопроса. Во-первых, при каких обстоятельствах федерация должна быть обязана отпустить одного из своих членов? Если любой член федерации может выйти из нее в любой момент, федерация не сможет функционировать. Если же решение должно приниматься единогласно всеми членами, правила могут оказаться неуместными, поскольку отделение станет невозможным. Поэтому ответ должен лежать где-то посередине. Во-вторых, кто должен иметь право требовать отделения? Этот вопрос может иметь решающее значение, поскольку в границах государства-члена, склонного к отделению, может оказаться (значительное) меньшинство, желающее остаться в составе федерации.

В этом отношении показателен случай отделения региона Юра от кантона Берн . Как описано в гл. 3, сначала жители каждого округа, а затем и каждой приграничной коммуны получили право решать, оставаться ли им в составе Берна или отделиться в новый кантон Юра. Таким образом, именно народное большинство в каждом округе или даже коммуне определяло территориальные границы отделения. Регион был разделен на две части - одна осталась в составе старого кантона, другая основала свой собственный. Хотя некоторые политические силы по обе стороны новой границы оказались недовольны, разделение, по крайней мере, предотвратило возникновение новой проблемы меньшинства: меньшинство, которое хотело остаться в составе старого кантона, не было отклонено и получило такое же право на самоопределение , как и сепаратистское большинство. Однако даже здесь сохраняются фрагменты конфликта: в 2017 году город Мутье провел новое голосование и решил присоединиться к Юре, но позже результаты были отменены судом из-за аномалий в ходе предвыборной кампании и процесса голосования. На момент написания статьи неизвестно, когда будет проведено повторное голосование.

Это приводит нас к следующему выводу: в большинстве случаев территориальное отделение порождает столько же новых проблем меньшинств, сколько и решает. Это неизбежно там, где территориальная сегментация не является совершенной. Например, во время чехословацкого "развода" словацкое меньшинство хотело освободиться от власти чешского большинства. Но сегодня на территории Словакии среди 5,5 миллионов словаков проживает меньшинство венгров, составляющее около 9 %, а также другие важные меньшинства, такие как цыгане, чехи, русские, украинцы, румыны и так далее - мы снова вспоминаем аллегорию "матрешки", о которой говорилось выше. Таким образом, некогда популярная идея национального государства, основанного на одном языке или культуре, на которую до сих пор претендуют многие сепаратистские движения, является необоснованной.

Международное право может непреднамеренно поощрять эту проблематичную идею. Право на "народное самоопределение" все чаще используется в качестве аргумента для отделения также и этническими группами. Трудности в определении "народа", которому должно быть предоставлено " самоопределение" , могут привести к непоследовательной интерпретации и оппортунистическому вмешательству со стороны международного сообщества. В этом отношении показателен сравнительный анализ отделения Сербии Косово , Грузии Абхазии и Южной Осетии и Украины Крыма (Hehir 2009, Nielsen 2009, Paech 2019, 93).

Федерации, при прочих равных условиях, более уязвимы к отделению, чем унитарные государства. Две политики могут помочь сохранить их единство: первая - найти другие решения, кроме отделения; вторая - найти эти решения без вмешательства извне. Что касается первой политики, то предоставление проблемным регионам особого статуса автономии является разумной альтернативой возможному отделению. Это компромисс , который может ослабить напряженность и оставить обе части в лучшем положении, как в случае со Страной Басков в Испании . Специальные соглашения с отдельными субнациональными единицами известны как "асимметричный федерализм" в конституциях Индии , Малайзии, Бельгии , Канады и других стран (Brown 2005; Watts 2008).

Во-вторых, правила сецессии должны служить единственной цели - предотвращению будущих сецессий. Поначалу это кажется парадоксальным, но это не так. Правила отделения могут изменить баланс сил: открытое и четкое определение условий возможного отделения может укрепить позиции чувствительных территориальных меньшинств и дать им больше возможностей для переговоров с центральным правительством. Если такие правила будут установлены задолго до начала конфликта, они могут привести к более тесному сотрудничеству в федеративном государстве и снизить риск отделения. Две молодые федерации, обе со значительным потенциалом конфликта, Эфиопия и Судан, установили правила отделения. Если в последнем случае Юг отделился в 2011 году, то время покажет, сработает ли в первом случае предложенное здесь положение.

6.2.4 Нетерриториальный федерализм

Идея территориального государства, обладающего исключительной властью над всеми людьми , живущими в его границах, возникла относительно недавно. Более древняя концепция политической власти основывалась скорее на идее личности. Например, после вторжения германцев в различные провинции Римской империи бок о бок жили под властью одного и того же "варварского" правителя бывшие римские граждане и члены одной из германских племенных конфедераций (например, готы, вандалы, бургунды, франки и лангобарды). Однако в большинстве случаев и на протяжении значительного периода времени эти две группы оставались разными образованиями, и для закона было важно, кем был ответчик, а не где он жил. Римляне судились по римскому праву, новые германские поселенцы - по своему старому германскому обычному праву. Обе группы считали эту практику правильной и, более того, "ценной защитой своих прав и привилегий" (Ra'anan 1990, 14).

С индустриализацией и развитием бюрократической государственности западноевропейские страны стали лидерами в превращении в территориальные государства. Согласно принципу ius soli, территориальное государство претендует на полную юрисдикцию над своими гражданами, независимо от их происхождения. Ранее мы описали часть этой эволюции для Швейцарии. В ее религиозно сегментированном обществе XIX века браки и образование регулировались и организовывались отдельно для протестантов и католиков их церквями. Хотя ярлык "государственная церковь" не исчез полностью, к настоящему времени церкви в основном утратили свой статус акторов в общественных делах в пользу конфессионально индифферентного государства, которое обеспечивает протестантам и католикам одинаковое положение граждан, подчиняясь одним и тем же законам.

Тем не менее, принцип ius sanguinis не исчез полностью. В последние дни существования Австро-Венгерской империи , Карл Реннер и Отто Бауэр предложили формы нетерриториального или корпоративного федерализма для решения проблемы национальностей: "В рамках каждого региона самоуправления национальные меньшинства должны образовывать корпоративные образования с государственным судебным статусом, пользующиеся полной автономией в заботе об образовании соответствующего национального меньшинства, а также в оказании юридической помощи своим соотечественникам перед бюрократией и судами" (цит. по: Ra'anan 1990). в Ra'anan 1990). Подобный корпоративный федерализм был введен для культурных меньшинств в Эстонии в 1925 году, на Кипре в соответствии с Конституцией 1960 года, а в последнее время - для бирманских меньшинств (Coakley 2017).

Самым ярким примером, однако, является Бельгия , где федерализация с 1970 года принимает как территориальные, так и нетерриториальные формы. Страна разделена на регионы - Фландрию, Валлонию и Брюссель. Однако Бельгия также разделена на фламандскую (включающую как территориально определенную область Фландрии, так и корпоративно определенную группу фламандцев в Брюсселе), французскую (включающую как регион Валлонии, так и франкоязычных брюссельцев) и немецкоязычную общины (Эупен/Мальмеди, расположенные в Валлонии) (Jans 2000; Deschouwer 2012).

Корпоративный федерализм позволяет меньшинству сохранять свои собственные общественные институты без территориальной сегментации . В связи с этим возникают два вопроса. Первый: каковы пределы права культурных меньшинств на управление собственными общественными институтами? В конечном итоге это зависит от концепции государства, конституции и представлений общества о плюрализме . Поэтому даже на один и тот же вопрос мы находим разные ответы. Например, в государственном образовании Швейцарии франкоязычные школы в немецкой части страны вполне приемлемы как элемент многоязычия . Религиозные школы, однако, были признаны неконституционными лаикским большинством XIX века, поскольку, по его мнению, эти школы нарушали отделение государства от церкви . Сегодня школы религиозных и других общин допускаются при определенных условиях, но в любом случае должны уважать конституционные свободы , такие как гендерное равенство или свобода слова. Конституционное право устанавливает принципы, которые должны соблюдаться всеми сегментами плюралистического общества. Но эти принципы и понятия плюрализма значительно различаются.

Второй вопрос касается последствий: может ли нетерриториальный федерализм сохранить баланс единства и разнообразия, или параллельные институты, предназначенные исключительно для культурных меньшинств , ведут к еще более глубокому социальному расколу, подрывающему единство? В литературе этот вопрос остается дискуссионным. В то время как одни наблюдатели бельгийского случая опасаются последнего, другие рассматривают нетерриториальный федерализм как перспективный подход к "политике идентичности" (White 2000; Deschouwer 2012).

6.3 Разделение власти и демократия консенсуса

6.3.1 Мажоритарная и консенсусная демократия: Сравнение

Если в швейцарской политической истории и есть какая-то непрерывная нить, то это , вероятно, стремление не допустить, чтобы победители забирали все, а проигравшие оставались ни с чем, или, другими словами, разделение власти. Оно прослеживается в Конституции, в федеральной сделке между протестантами и католиками , в компромиссе между централистами и сторонниками кантональной автономии , а также в развитии пропорционального представительства - сначала для выборов в парламент, затем в Федеральный совет, а позже в бюрократию, экспертные комитеты и даже в суды. Все это дает меньшинствам возможность участвовать в выборах. Законодательные политические элиты, чтобы минимизировать риски референдумов , стараются прийти к политическому компромиссу , включающему все важные политические группы. Разделение властей позволило решить проблему интеграции гетерогенного, мультикультурного общества политическими средствами. Оно привело к появлению типа демократии , отличного от других.

Сочетание этих элементов в рамках швейцарской системы Konkordanz , которая позволяет избежать чередования сил правительства и оппозиции, может быть уникальным, но разделение власти как способ демократии, отличный от правления большинства, таковым не является. Аренд Лийпхарт (1969, 1977, 1984, 1999, 2012), известный ученый, сравнивающий политические институты , назвал это "консоциативной", "разделенной властью" или "консенсусной" демократией, типом демократии , отличным от "мажоритарной" или "вестминстерской" модели демократии (табл. 6.2). 7

Таблица 6.2 Типы Липхарта мажоритарной и консенсусной демократии

Мажоритарная демократия

Демократия консенсуса

1. Исполнительный

Концентрация власти в однопартийных кабинетах и кабинетах с нулевым большинством

Распределение полномочий в кабинете широкой коалиции

2. Отношения между правительством и парламентом

Доминирование кабинета министров

Баланс сил

3. Политические партии

Двухпартийная система

Многопартийная система

4. Избирательная система

Мажоритарный и непропорциональный

Пропорциональное представительство

5. Система влияния групп интересов

Плюрализм

Корпоративизм

6. Структура правительства

Унитарные и централизованные

Федеральные и децентрализованные

7. Парламент

Концентрация законодательной власти в однопалатном законодательном органе

Сильный бикамерализм

8. Тип конституции

Гибкость, простая процедура внесения поправок или неписаная конституция

Жесткость, сложная процедура внесения поправок

9. Судебный обзор

Отсутствие или слабость

Сильный

10. Центральный банк

Контролируется руководителем

Высокая степень автономии

Источник: Lijphart (2012)

Эти два типа демократии представляют собой последовательные и, следовательно, идеальные государства, в которых максимально реализованы основные идеи либо мажоритарной политики, либо политики разделения властей. Легко определить Швейцарию и Великобританию как два государства, которые соответствуют большинству критериев одной из моделей. Великобритания систематически отдает предпочтение логике правления большинства: конкурентные выборы между двумя основными партиями, основанными на одном главном политическом разделении (левые-правые), приводят к ясному парламентскому большинству. Правило "победитель получает все" делает парламентское большинство чувствительным даже к небольшим изменениям в предпочтениях электората; проигравшая партия становится официальной оппозицией Ее Величества. Благодаря парламентскому большинству исполнительный кабинет имеет право реализовывать свою политическую программу до тех пор, пока не будет получен вотум недоверия, что может привести к необходимости проведения досрочных выборов. Власть сосредоточена в руках парламентского большинства и кабинета министров. Палата лордов обладает незначительными полномочиями; почти вся законодательная власть принадлежит Палате общин. Последняя может изменять конституционные документы так же, как и любые другие законы, с минимальными судебными ограничениями. Можно говорить о практически "суверенном" парламенте , за исключением передачи полномочий Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии , а также некоторой независимости Банка Англии. Схожая последовательность элементов, но с противоположной целью разделения власти и политики переговоров, наблюдается в консенсусной модели Швейцарии. В последнее время и Швейцария, и Великобритания несколько отошли от идеальных моделей, став менее консенсусными (первая) и менее мажоритарными (вторая).

Мажоритарная и консенсусная демократия - это не просто описание двух особых случаев в абстрактных терминах. Типология Лийпхарта была особенно важной в сравнительной перспективе. Его обновленное исследование 2012 года показывает, как 36 стран могут быть расположены на континууме от мажоритарной до консенсусной демократии . На этом двухмерном рис. 6.2 десять критериев Лийпхарта объединены в две группы. Горизонтальное измерение объединяет все показатели политического процесса парламента и правительства, которые ведут к мажоритарной политике или политике разделения власти (характеристики 1-5 в табл. 6.2). На вертикальном измерении представлены характеристики 5-10, которые, по сути, представляют собой унитарно-федеративный континуум. Неудивительно, что почти все федерации - Канада , США , Австрия , Германия, Индия и Швейцария - находятся в верхней части.

Рис. 6.2Мажоритарная и консенсусная демократия : двухмерная концептуальная карта. (Источник: собственные расчеты и рисунок с использованием данных Lijphart (2012). Показаны средние значения за 1981-2010 гг. Страны: ARG: Аргентина; AUS: Австралия; AT: Австрия; BAH: Багамы; BAR: Барбадос; B: Бельгия; BOT: Ботсвана; CAN: Канада; CR: Коста-Рика; DK: Дания; FIN: Финляндия; FR: Франция; D: Германия; GRE: Греция; IS: Исландия; IND: Индия; IR: Ирландия; ISR: Израиль; ITA: Италия; JAM: Ямайка; J: Япония; KOR: Южная Корея; LUX: Люксембург; MAL: Мальта; MAU: Маврикий; NL: Нидерланды; NOR: Норвегия; NZ: Новая Зеландия; POR: Португалия; E: Испания; SWE: Швеция; CH: Швейцария; TRI: Тринидад и Тобаго; UK: Великобритания; URU: Уругвай; и US: Соединенные Штаты)

Федерализм , таким образом, проявляется как важный структурный элемент консенсусной демократии, но не настолько решающий, как можно было бы ожидать. Канада и США - две страны, сочетающие федерализм с мажоритарными процессами в политике. В скандинавских странах Лийфарт нашел только характеристики разделения власти, не связанные с федерализмом: многопартийные системы, пропорциональное представительство , большие коалиционные кабинеты, созданные для интеграции различных политических сил, корпоративизм и баланс власти между кабинетом и парламентом . Отметим, что Великобритания и Швейцария, как уже говорилось выше, все же оказываются "идеальными" мажоритарными или консенсусными случаями, поскольку их соответствующие логики структуры и процесса совпадают.

Имеет ли разделение власти значение? Да, считает Лижфарт . Во многих своих сравнительных исследованиях он обнаружил свидетельства разной эффективности политики в мажоритарных и консенсусных демократиях:

Действительно, результаты вряд ли могут быть более ясными: консенсусная демократия в измерении "руководители-партии" имеет большое и весьма благоприятное значение почти для всех показателей качества демократии и для всех более добрых и мягких качеств . (Lijphart 2012, 294)

Что касается развивающихся стран, то можно добавить еще один момент: разделение власти помогает демократизации . Опираясь на Lijphart , Linder & Bächtiger et al. (2005) разработали концепцию разделения власти, применимую также к неконсолидированным демократиям или даже авторитарным режимам. В сравнительном исследовании 62 стран Африки и Азии они обнаружили, что в период с 1965 по 1995 год разделение власти и такой культурный элемент, как низкий уровень фамилизма, оказались самыми сильными предикторами демократизации . Экономические факторы - часто рассматриваемые как наиболее важные переменные, определяющие демократизацию - имели лишь ограниченное влияние.

6.3.2 Демократическое разделение власти: Ключ к разрешению конфликтов в мультикультурных обществах

Главы 2, 3 и 4 этой книги иллюстрируют, что политическое разделение власти сделало для Швейцарии : дополняя федерализм, оно стало ключевым элементом в интеграции сообщества с двумя религиями и четырьмя языками. Позже оно обеспечило швейцарцам коллективную идентичность, достаточно сильную, чтобы защищать свою политическую независимость в периоды войн за рубежом, и помогло преодолеть некоторые классовые противоречия . Разделение властей, рассматриваемое политологами как наиболее подходящая форма демократии для плюралистических или сегментированных обществ, даже превратило Швейцарию в относительно однородное общество, несмотря на разные языки. С этой точки зрения, "парадигматический случай политической интеграции" (Deutsch 1976) Швейцарии был неоспоримым успехом. Могут ли разделение властей и консенсусная демократия также использоваться другими странами, сталкивающимися с проблемой мультикультурной интеграции (см. также Iff и Töpperwien 2008)?

Вопрос актуален. Интеграция различных культур через политические институты стала важным вопросом во всем мире, в гораздо больших масштабах и с более сложными проблемами, чем в случае Швейцарии. Мы уже упоминали Индию с ее сотнями языков и идиом; некоторые африканские государства к югу от Сахары сталкиваются с проблемой формирования конгломератов из десятков этнических племен, которые никогда прежде в истории не объединялись под общим политическим режимом. В новом порядке всемирной либерализации и открытых рынков, если деньги не идут к бедным, бедные пойдут туда, где есть деньги. Миллионы людей мигрируют внутри стран третьего мира или из третьего мира в более развитые страны (Milanovic 2016).