Швейцарская демократия. Возможные решения конфликтов в мультикультурных обществах

Это также привело к переплетению и противостоянию различных культур, которые раньше были достаточно разделены. Европейские страны переживают рост иммиграции из-за рубежа. В Калифорнии или Нью-Мексико, штатах США с сильной иммиграцией , значительную часть населения составляют испаноговорящие. Они не идентифицируют себя с культурой белых англосаксонских протестантов , и идея ассимиляции в плавильном котле исчезает. Сегодня большинство стран, считающихся суверенными государствами, представляют собой мультикультурные общества. Тем не менее конфликты между различными языковыми, религиозными или этническими группами актуальны во всех регионах мира. Исторические проблемы меньшинств в индустриальных демократиях не исчезли, а в Европе иммиграция привела к новой социальной напряженности.

По оценкам Гурра (2000), в начале тысячелетия около 275 групп меньшинств из 100 стран, представляющих одну седьмую часть населения мира, находились под политической угрозой. Вместо классической войны между государствами мы все чаще сталкиваемся с вооруженными конфликтами между различными группами в глубоко разделенных обществах - например, в Сирии, Ливии, Шри-Ланке или Пакистане, и это лишь некоторые из них. Во многих случаях причины внутренних конфликтов сводятся к конфликту из-за ресурсов, но политическая эскалация, отчуждение и мобилизация масс часто основаны на культурных различиях или переплетены с дискриминацией (Lake and Rothchild 1998).

Для того чтобы предотвратить актуализацию проблем меньшинств или даже их перерастание в насильственные формы этнополитики, необходимо больше или лучше проводить политическую интеграцию . Подходит ли разделение властей или консенсусная демократия для решения проблем мультикультурного сосуществования и интеграции , и если да, то почему?

Начнем с того, что преобладающей моделью демократии является мажоритарная. Прежде чем распространиться по всему миру, мажоритарная демократия была изобретена и впервые применена на практике белыми англосаксами протестантами . Они разделяли общие культурные ценности и убеждения и говорили на общем языке. Вестминстерская демократия является (или была, после Brexit ) вполне адекватной процедурой принятия решений для разрешения социальных конфликтов в индустриальном обществе Великобритании. Часть избирателей, не привязанная к идеологической позиции, открыта к вопросу о том, нужно ли стране больше свобод для предпринимателей или больше социальной защиты работников. В зависимости от экономической ситуации и результатов работы последнего правительства британцы могут голосовать прагматично: сначала за консерваторов, дважды за лейбористов и в итоге снова за консерваторов. Такая смена индивидуальных предпочтений приводит к изменению политического большинства и чередованию ролей правительства и оппозиции.

Однако в мультикультурных обществах мажоритарная демократия может столкнуться с серьезными трудностями. Культурные ценности, верования и языки не только неоднородны, но и могут приводить к различным политическим предпочтениям, которые не меняются: родители не могут отказаться от отправки своих детей в школы, где преподавание ведется на их родном языке, или отказаться от своих религиозных убеждений, не отказавшись от части своей культурной идентичности. Отдельные люди или группы не могут "освободиться" от своего культурного наследия, или только ценой больших потерь для себя. В таких ситуациях меньшинства не могут надеяться получить много пользы от мажоритарной демократии . Если доминирующее культурное большинство достаточно велико, ему не придется принимать во внимание предпочтения меньшинства (например, O'Leary 2019, 558).

В худшем случае шансы правительства на переизбрание при правиле "победитель получает все" даже возрастают, если оно предлагает особые льготы своей культурной группе, дискриминируя при этом меньшинство. Если мажоритарная демократия не предлагает регулярной смены власти, она страдает от трех недостатков:

1.

Несмотря на выборы, политическое большинство становится "вечным", что противоречит основной идее мажоритарной демократии .

2.

У такого "вечного" правительства нет стимулов учитывать потребности и предпочтения меньшинств. Оно может позволить себе не учиться, что является патологическим использованием власти.

3.

Правление большинства может еще больше оттолкнуть те культурные сегменты, которые постоянно оказываются в положении меньшинства.

Поэтому критика Токвиля , Мэдисона или Дж. С. Милля в адрес демократии как "тирании большинства" вполне обоснована. Это привело к появлению таких корректирующих институтов, как верховенство закона, основные права для индивидов, федерализм или особые права на автономию для регионов и групп меньшинств. Еще одним корректирующим элементом является разделение политической власти. Лийфарт уже в первых версиях своей теории предположил, что консенсусная демократия лучше, чем мажоритарные институты , подходит для мультикультурных сегментированных обществ. Теоретическая причина очевидна: консенсусная демократия дает общественным меньшинствам шанс участвовать в политической власти и иметь голос в политике правительства, который не может быть подслушан. Благодаря взаимному согласию и компромиссу , общественные разногласия могут быть смягчены или даже преодолены.

Если посмотреть на классические демократии с разделением властей в Швейцарии, Бельгии или Нидерландах , предложение Лийпхарта имеет смысл. Пример Северной Ирландии , где элементы разделения властей были введены в рамках мирного процесса между протестантами-юнионистами и католиками-республиканцами, по крайней мере, многообещающий (например, McGlinchey 2019). Наконец, Индия показывает, что элементы неформального разделения власти могут быть полезны и в развивающихся странах и в условиях, кардинально отличающихся от малых европейских государств (см., однако, Adeney and Swenden 2019).

На африканском континенте мы видим противоречивый опыт (Remond 2015): в ЮАР разделение властей позволило перейти от апартеида к демократии, обеспечив участие белого меньшинства, а также различных черных этносов. Однако пакт о разделении властей в Руанде в 1993 году не смог ни преодолеть конфликты из-за ресурсов, ни положить конец исторической вражде между хуту и тутси, разжигаемой колониальными властями. Последовала жестокая гражданская война. Более того, мирные соглашения в разделенных обществах, таких как Босния, Камбоджа, Бурунди или Восточный Тимор, часто заключавшиеся по инициативе международного сообщества, оказались малоуспешными, несмотря на положения о разделении политической власти (Mukherjee 2004). На этом фоне не удивительно обнаружить противоречивые академические дебаты. Критики Lijphart утверждают, что разделение власти не способствует миротворчеству или даже подрывает демократизацию (например, Sisk 1996; Roeder and Rothchild 2005; Norris 2008; Lijphart 2008).

Большая часть этой академической критики исходит из неадекватных исходных данных, поскольку она не сравнивает мажоритарную и консенсусную демократию как устойчивые институциональные механизмы в равных условиях. Скорее, он оценивает краткосрочный успех соглашений о разделении власти как части миротворческого процесса. Очевидно, что трансформация мирных соглашений в стабильные демократические институты сопряжена с высокими рисками и может потерпеть неудачу по многим причинам. Из обширной литературы можно узнать, что укрепление демократии - это длительный процесс, в том числе и в более благоприятных условиях, чем те, которые существуют в разрушенных войной обществах. В развивающихся странах многое зависит от существования консолидированного государства, шансов на экономическое развитие и совместимости культурного наследия с социальной модернизацией (Senghaas 1997; Carothers 1999; Leftwich 1996; Moore 2001; Przeworski et al. 2000; Linder and Bächtiger 2005).

Мирные соглашения о разделении властей после вооруженных конфликтов в глубоко разделенных обществах могут быть хорошим началом, но это не то же самое, что установленный конституционный порядок, а лишь часть консенсусной демократии, которую еще предстоит создать. Когда речь заходит о сравнении мажоритарных институтов с институтами разделения властей, эмпирические данные свидетельствуют в пользу последних (Lijphart 2008; Norris 2008):

1.

Пропорциональное представительство имеет высокую символическую ценность, способствуя развитию взаимного уважения между различными культурными группами. Самоуважение и политическое признание групп меньшинств являются необходимым условием для любого рационального политического дискурса и согласия между элитами. Для достижения этой цели пропорциональное представительство может практиковаться во многих местах: в избирательной системе , в парламенте, в исполнительной власти, во всех ветвях администрации, а также в полиции и вооруженных силах. Конечно, пропорциональное представительство имеет некоторые подводные камни. В условиях одного единственного меньшинства или одного раскола существует риск, что пропорциональное представительство увековечит общественный конфликт вместо того, чтобы охладить его. При наличии более чем одного меньшинства и сквозных расслоений , однако, пропорциональное представительство может способствовать развитию неэтнических, нерегиональных политических партий, элит и культур. Эволюция от разделенного к плюралистическому обществу позволяет старым расколам отойти на второй план.

2.

Пропорциональное представительство способствует переговорам и урегулированию конфликтов, когда меньшинства имеют право голоса. Право вето меньшинств не отменяет формального правила принятия решений большинством. Однако там, где меньшинства постоянно участвуют в принятии решений, формальные решения предполагают переговоры и приспособление, избегая ситуаций и менталитета "победитель получает все". Например, начиная с 1848 года франкоязычные граждане всегда имели как минимум одного, а чаще всего двух представителей в семиместном швейцарском правительстве (Giudici and Stojanović 2016, 297). Эффективный голос меньшинств зависит от двух условий. Первое - взаимное признание различных частей политической элиты. Это открывает путь к сотрудничеству на рациональной основе. На такой основе становятся возможными решения, превращающие игры с нулевой суммой в игры с положительной суммой. Сотрудничество в этом случае более выгодно, чем отказ от сотрудничества, поскольку в результате все части оказываются в лучшем положении. Второе условие - чередование коалиций по конкретным вопросам. Если сегодняшний противник является завтрашним партнером по коалиции, то оба частично зависят друг от друга. Это благоприятствует формированию политической культуры , основанной на взаимном уважении и поддержке. Эмпирически установлено, что в условиях разделения власти политики больше прислушиваются друг к другу и придают большее значение аргументам оппонентов, чем в мажоритарных ситуациях (Bächtiger et al. 2005; Steenbergen 2009). Таким образом, пропорциональное представительство и разделение власти являются более перспективными аренами для делиберативной демократии.

3.

Политическое сотрудничество между политическими элитами может способствовать формированию общих моделей дружественных межкультурных отношений. Сотрудничество в парламентских и исполнительных органах не только способствует компромиссам по политическим вопросам. Оно также может, благодаря частому взаимодействию и взаимной зависимости, привести к лучшему взаимопониманию между различными культурными сегментами и выработке общих ценностей. Поначалу этот процесс может ограничиваться политической элитой, но затем он может "просочиться" в более широкие слои общества.

4.

Федерализм или децентрализация могут быть более эффективными для мультикультурного сосуществования, если они сочетаются с другими элементами разделения власти. Федерализм можно рассматривать как структурный элемент разделения властей. Ограничивая власть центрального правительства, он может гарантировать автономию для различных культурных сегментов в территориальных подразделениях. Подобно основным индивидуальным правам или статутным правам меньшинства и вето, федерализм является институциональным механизмом, ограничивающим власть большинства и ограничивающим политику большинства. Однако федерализм как "вертикальное" измерение разделения властей имеет свои недостатки, о чем мы говорили в предыдущей части этой главы. Однако в сочетании с "горизонтальными" элементами разделения политической власти федерализм и децентрализация могут стать более эффективными для выражения мнения меньшинства и защиты (Fleiner et al. 2003).

5.

Консенсусная демократия отвергает гегемонистские притязания одной группы и избегает заблуждения монокультурного национального государства. Консенсусная демократия жизнеспособна только в условиях признания равенства всех общественных культур и их групп перед государством. Таким образом, разделение политической власти требует определенного признания общественного и культурного плюрализма . Этот плюрализм должен быть заложен в базовую концепцию государства: оно должно гарантировать равные права всем своим гражданам и отказаться от необоснованных привилегий для определенной культуры и тем самым от дискриминации других. В отличие от культурной или "этнической нации", это означает политическую или "гражданскую" концепцию нации (Verfassungspatriotismus, по Хабермасу 1992), где гражданство является единственным критерием для членства. Такая концепция в принципе безразлична к религии, языку или этнической принадлежности различных групп. Конечно, каждый конституционный строй в определенной степени характеризуется наследием конкретной культуры и ее доминирующими ценностями. Например, идея отделения религии от государства по-разному и в разной степени реализуется в промышленно развитых западных демократиях (Madeley and Enyedi 2003). Эти различия могут быть еще более значительными в развивающихся обществах, где религиозные привязки гораздо сильнее. Неиндустриальные традиционные общества, подвергающиеся внешнему давлению ускоряющейся модернизации , иногда даже вынуждены полагаться на религию и другие культурные традиции. Однако ценности, символизирующие ценные блага для одного культурного сегмента, могут представлять угрозу для другого. Преодолеть такие разногласия можно только путем развития равноправия, взаимного уважения между всеми культурными группами и выработки общих - или, по крайней мере, нейтральных - ценностей. Такая коллективная идентичность или политическая культура требует высокой степени безразличия или беспристрастности со стороны государственных органов по отношению к отдельным культурам.

6.

Развитие политической культуры , основанной на разделении властей, требует времени. Новая конституция может быть написана за несколько недель, политические партии созданы, выборы проведены, а парламент и правительство сформированы за несколько лет. Успешная демократизация , однако, занимает гораздо больше времени, поскольку укрепление институтов, функционирование политического процесса и надлежащее поведение акторов - все это требует развития демократической политической культуры . Во времена глобального давления в сторону ускоренной модернизации и быстрого вмешательства международного сообщества в конфликты не следует забывать, что изменение социальных ценностей, выработка общих взглядов между различными сегментами и культурный плюрализм - это процессы социальной интеграции , которые требуют времени. Еще больше терпения требуется, когда речь идет о разделении властей как средстве преодоления раскола в обществе и урегулирования глубоких социальных конфликтов. Раны, нанесенные дискриминацией и гражданской войной, лечатся поколениями (Esman 1990, 14ff.). В большей степени, чем мажоритарные, институты разделения властей стимулируют "дух согласия" (Lijphart 1968, 104), уважение, доверие или даже "совещательный потенциал" (Steenbergen 2009, 287). Но эти стимулы не могут быть ускорены, они даже слабы и уязвимы. Хотя доверие к консенсусной демократии развивается долго, оно может быть быстро разрушено гегемонистским использованием власти.

7.

Демократия консенсуса дает больше шансов, но все еще не гарантирует мирного разрешения конфликтов в мультикультурных обществах. Мирное разрешение конфликтов в глубоко разделенных обществах зависит от многих обстоятельств: от экономики и ресурсов, от соседей и внешних интересов, от культуры и истории, а также от политических институтов. Последние - лишь один из многих факторов. Единственное предложение здесь касается типа демократии : если выбор стоит между мажоритарными и консенсусными институтами, то последние дают больше шансов на разрешение мультикультурного конфликта. В теории существует два основных аргумента против консенсусной демократии. Во-первых, утверждается, что политическая воля к разделению власти в значительной степени зависит от политических элит и что разделение власти может превратиться в элитарную модель демократии. Во-вторых, консенсусная демократия может использоваться гегемонистскими группами как завеса, скрывающая их реальную власть, предоставляя меньшинствам возможность участвовать, но не оказывая существенного влияния (McRae 1990). В этом случае, который можно наблюдать, например, в отношениях между еврейским большинством и арабским меньшинством в Израиле , Ян Лустик (1980) говорит о "модели контроля", характеристики которой полностью отличаются от модели консенсуса. Ни один из аргументов не обесценивает модель консенсуса как таковую, но они иллюстрируют ее ограничения: модель консенсуса предлагает больше шансов или возможностей, чем мажоритарная демократия, но при этом нет никакой гарантии, что успешная политическая интеграция через взаимное приспособление действительно произойдет.

Швейцария в Европе и мире

В последние несколько десятилетий мировая политика характеризовалась глобализацией (например, Dreher et al. 2008, 64ff.). В Швейцарии глобализация в значительной степени стала вопросом европеизации (например, Gava et al. 2014; Hirschi et al. 1999; Jenni 2016). Это развитие оказало сильное влияние на политику Швейцарии, ее политику и даже на ее государственное устройство. В первой части этой главы мы рассмотрим, как швейцарская демократия реагировала на вызовы извне. В то же время другие страны проявляют растущий интерес к швейцарским институтам, которые, как представляется, обладают рядом преимуществ, таких как политическая стабильность , участие и разрешение конфликтов . Как другие страны могут перенять швейцарский опыт? Этот вопрос мы рассмотрим во второй части данной главы.

7.1 Европеизированная, но не член ЕС: Почему?

Один из самых распространенных вопросов, с которым сталкивается швейцарский за рубежом, - почему Швейцария не является членом ЕС? Действительно, кажется странным, что эта маленькая страна, так тесно переплетенная с европейским рынком и географически расположенная в самом центре Европы, не является членом ЕС. Как получилось, что швейцарцы не хотят участвовать в этом общем опыте 27 членов ЕС? И как получилось, что швейцарцы, хотя и остаются в стороне от брюссельских институтов, разделяют значительную часть acquis communautaire, всего свода законов ЕС, обязательных для всех стран-членов? Если не вдаваться в подробности этого события, то ответ состоит из трех частей.

7.1.1 Прямая демократия

Как объясняется в гл. 4, в Швейцарии все важные международные договоры подлежат обязательному референдуму и требуют, в случае поправок к Конституции , большинства народа и кантонов в ходе народного голосования. Это в значительной степени определило путь европейской интеграции Швейцарии . Политика ЕС началась в 1972 году, когда народ одобрил соглашение о свободной торговле, подписанное с тогдашним Европейским экономическим сообществом (ЕЭС). В 1992 году ЕЭС предложила Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ ) создать Европейское экономическое пространство (ЕЭП ). Это предложение было особенно интересно для членов ЕАСТ (среди них Швейцария с 1960 года), которые скептически относились к политическому сотрудничеству за пределами соглашений о свободной торговле. В то время как другие члены ЕАСТ приняли предложение, Швейцария сказала "нет" договору ЕЭП . Причиной стала прямая демократия. Хотя значительное парламентское большинство приняло ЕЭП , 16 кантонов и 50,3 % избирателей отвергли договор в ходе исторического народного голосования в декабре 1992 года (рис. 7.1). Оппозиция исходила в основном из сельских районов немецкоязычной части Швейцарии и была организована Швейцарской народной партией (SVP).

Голосование 1992 года оставило страну разделенной (Seitz 2014, 149; Mueller and Heidelberger 2019).

Результат стал шоком не только для правительства. Проевропейская элита была крайне удивлена тем, что общественное мнение во многих регионах страны высказалось за то, чтобы "Швейцария оставалась нейтральной и суверенной". Оппозиция против интеграции в ЕС стала главным и непреходящим вопросом SVP и магнитом, притягивающим всех евроскептиков. Впоследствии эта национал-консервативная партия стала самой сильной политической силой в Швейцарии, ее электоральная сила за 30 лет выросла почти в три раза. На другом конце спектра проевропейские силы не смогли мобилизоваться так же сильно - даже близко: Их популярная инициатива о начале немедленных переговоров с Брюсселем о членстве в ЕС была отклонена более чем 75% избирателей и во всех кантонах в 2002 году.

Федеральный совет, зная о сильной оппозиции против интеграции в ЕС , стремился найти компромисс . Стремясь укрепить и расширить жизненно важные экономические отношения с ЕС, он выработал минимальное решение, достаточно удовлетворительное для Брюсселя и получившее достаточную внутреннюю поддержку для преодоления проблемы референдума. Это решение состояло в заключении двух серий двусторонних договоров с ЕС - своего рода участие à la carte, но без голоса и влияния полноправного государства-члена. Эти договоры были приняты народом в 2000 и 2005 годах. Стратегия "двусторонних договоров", ставшая с тех пор ключевой политической концепцией, открыла рынок ЕС для швейцарских компаний, товаров и лиц в нескольких областях экономики. Тем не менее, оппозиция ЕС не упустила шанс оспорить дальнейшую интеграцию , которая, по ее мнению, зашла слишком далеко. Так, через необязательный референдум SVP оспорила, хотя и безуспешно, расширение свободы передвижения лиц для новых членов ЕС в 2005 и 2009 годах; выплату около миллиарда на цели "сплочения" в 2006 году; введение биометрических паспортов в 2009 году; и ужесточение швейцарского закона об оружии в соответствии с требованиями Шенгена/Дублина в 2019 году (Linder et al. 2010, 658ff. и 667f.; Swissvotes 2019).

В 2014 году народ и кантоны приняли инициативу SVP "Против массовой иммиграции ' (Masseneinwanderung/MEI). Она требовала установить квоты на количество людей, ежегодно въезжающих в Швейцарию с рабочими целями. Это было явным нарушением двусторонних договоров. Брюссель не желал обсуждать исключения из принципа свободного передвижения людей и, в худшем случае, мог применить к Швейцарии санкции в виде аннулирования первой серии двусторонних договоров (положение о гильотине). Не желая идти на такой риск, швейцарский парламент принял закон, который, вместо введения квот, был направлен на более эффективную интеграцию безработных. Несмотря на то, что SVP назвала это "предательством воли народа", партия воздержалась от использования необязательного референдума для борьбы с законом. Вместо этого она выдвинула другую народную инициативу - просто отменить соглашение о свободном передвижении людей. Однако в сентябре 2020 года более 60 % населения и все кантоны, за исключением 3,5, отклонили "инициативу ограничения" (Swissvotes 2020).

Тем временем правительство Швейцарии и ЕС провели переговоры о новом соглашении, охватывающем пять существующих и все будущие договоры о доступе на рынок, а также определяющем новый механизм разрешения споров. Помимо обязательства принять все будущие изменения acquis communautaire, проект договора подразумевает, что и швейцарское социальное партнерство , до сих пор автономно регулируемое между представителями капитала и труда, должно попасть под контроль Европейского суда. Это и другие положения вызывают много споров, в том числе и среди значительного большинства швейцарцев, которые до сих пор считали, что путь двусторонних договоров почти идеально соответствует их предпочтениям максимальной экономической, но минимальной политической интеграции . К началу 2021 года политическая судьба нового соглашения с ЕС остается неопределенной.

На рисунке 7.1 представлены результаты всех 14 народных голосований, проведенных в Швейцарии в период с 1972 по 2020 год, которые были более или менее непосредственно связаны с ЕС. Они показывают важность прямой демократии во всех вопросах европейской интеграции . В то время как ни одна другая страна не предоставляет людям такого прямого участия в внешней политике , в Швейцарии оно является почти первостепенным. Оно включает в себя не только принципиальный вопрос об отказе от прав автономии в пользу европейской интеграции , но и все основные законодательные акты, связанные с ЕС. Это касается и дальнейшего развития "двусторонних соглашений". Хотя они соответствуют предпочтениям большинства швейцарцев, в Брюсселе к ним относятся с особым вниманием. Далеко идущие последствия прямой демократии очевидны: если бы Швейцария была представительной демократией , большинство ее парламента уже давно бы приняло ЕЭП и, возможно, даже членство в ЕС . Большинство народа (и кантонов) думает по-другому, и именно оно, по крайней мере до сих пор, сделало разницу.

Рис. 7.1 Доля голосов за ЕС на 14 референдумах , 1972-2020 [%]. (Примечание: показан процент населения, а также кантонов, одобривших предложение , за исключением инициатив "Переговоры с ЕС" (1997), "MEI" и "ECOPOP" (обе 2014) и "Ограничение" (2020), где показаны доли отклонивших, поскольку в этих случаях евроскептики голосуют "за". В кавычках = народные инициативы ; *= необходимо двойное большинство населения и кантонов. Данные Swissvotes (2020))

7.1.2 Национальная автономия и политический нейтралитет

В 1992 году в кампании по голосованию за ЕЭЗ доминировали два явно противоположных лагеря: с одной стороны, проевропейцы, подчеркивающие коммерческие преимущества договора и отстаивающие идею "открытой Швейцарии". С другой стороны, противники, выигравшие народное голосование с помощью двух ключевых слов: ' суверенитет ' и 'нейтралитет'. Хотя победа консервативной идеи "закрытой Швейцарии" стала неожиданностью, ее можно объяснить мудростью ретроспективы. Официальная история чрезмерно подчеркивала роль политического нейтралитета как решающего фактора национального выживания в мировых войнах I и II . Притворство, что нейтралитет, казалось бы, совместим с ЕЭП , не вызывало доверия у многих и давало противникам значительное преимущество.

Аналогичным образом обстоит дело и с суверенитетом '. Швейцарская внешняя политика была сторонником свободной торговли во всем мире и тесно связана с международными экономическими организациями. Но в то же время правительство долгое время выступало против международного сотрудничества на "политическом" уровне. В этом отношении оно проявляло крайнюю осторожность во имя национального суверенитета и нейтралитета. Заявление оппозиции о том, что Швейцария "потеряет" свой суверенитет и нейтралитет, став частью ЕЭП , было, конечно, популистским преувеличением. Но оно казалось достаточно убедительным для значительной части избирателей, а правительство еще не разработало объяснение изменения своей политики (см. также Gabriel 2019; Mueller and Heidelberger 2019).

Наконец, швейцарцы высоко ценят свои политические институты в их нынешнем виде: они относятся к тем немногим вещам, которые объединяют многоязычных швейцарцев (см. гл. 2). Политический нейтралитет, автономия и федерализм как средство избежать любой формы централизации по-прежнему относятся к основным ценностям народного (и особенно кантонального) большинства и не собираются меняться в ближайшее время. Тем не менее, существуют различия в том, насколько языковые сообщества и жители городов или сельской местности поддерживают международное сотрудничество и европейскую интеграцию (например, Widmer and Buri 1992; Kriesi et al. 1996; Linder et al. 2008b; Seitz 2014).

7.1.3 Политическая экономия глобализации и европеизации

Швейцария выигрывает от глобализации . Ее специализированные промышленные товары и услуги (точное машиностроение, фармацевтика, часы и т.д.) имеют больше экспортных шансов на либерализованных рынках. Политическая стабильность привлекает международный капитал, а швейцарские предприятия получают выгоду от обильного кредитования по низким процентным ставкам. Крупные транснациональные компании, такие как Philipp Morris, Alphabet, Glencore и многие другие, размещают часть своей сервисной деятельности в Швейцарии. Такие крупные города, как Цюрих , Женева , Базель и Лозанна, хотя и являются небольшими по сравнению с другими странами, процветают. Политический нейтралитет позволил Швейцарии одной из первых признать режим коммунистического Китая в 1950 году, тогда еще бедной развивающейся страны. Спустя 70 лет это нашло отражение в двусторонних договорах, а Китай тем временем стал одним из самых перспективных рынков для швейцарского экспорта . В 2013 году Швейцария и Китай подписали всеобъемлющее двустороннее соглашение о свободной торговле, которое одна из ведущих швейцарских бизнес-ассоциаций назвала "важной вехой" (Economiesuisse 2016). Это вписывается в общую картину, нарисованную экономистом Милановичем (2019), согласно которой от глобализации особенно выигрывают малые государства, такие как Лихтенштейн, Ирландия или Люксембург и города.

С этой точки зрения Швейцария должна быть счастлива с ЕС. Ведь именно ЕС продвигает неолиберальную повестку дня глобализации посредством свободного перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Эта повестка может стать еще более актуальной, если Швейцария решит стать членом Союза. Но здесь кроется проблема: глобализация и европеизация, как и любая политика свободной торговли, несут в себе и экономические недостатки. Фермеры, малые и средние предприятия и целые отрасли, производящие продукцию по более высоким ценам, чем на мировом рынке, исчезают, а вместе с ними - рабочие места и профессии. Инновации и разрушение, названное экономистом Йозефом Шумпетером (2006 [1942]) процессом "созидательного разрушения", ускоряются. Как и везде, этот процесс порождает как победителей, так и проигравших. В Швейцарии победители сосредоточены в международных экспортных фирмах промышленности и сферы услуг с высококвалифицированными рабочими местами, как описано выше, а проигравшие - среди производителей отечественных товаров, ремесленников, а также среди низкоквалифицированных рабочих и в сельской местности.

Эти конфликты между экспортными и внутренними отраслями, между городскими и сельскими регионами и между различными социальными слоями не являются чем-то новым. Но в политическом плане традиционный баланс политического влияния между этими расслоениями значительно изменился с глобализацией. Двусторонние соглашения придают либерализующим силам мощный импульс (Linder 2011). Таким образом, рамки конфликта полностью изменились: конфликты глобализации и либерализации превратились в конфликты между победителями и проигравшими в европеизации. Хорошо известно, что в странах ЕС общественное мнение приписывает преимущества интеграции собственному правительству, а во всех бедах винит Брюссель. В Швейцарии можно наблюдать аналогичный менталитет с двумя последствиями: во-первых, проигравшие от глобализации резко выступают против Брюсселя и любых дальнейших шагов в направлении европейской интеграции . Во-вторых, в лагере евроскептиков также много тех, кто на самом деле выигрывает от европеизации, но интерпретирует эти преимущества как результат автономии швейцарского правительства и мастерства швейцарской промышленности. Таким образом, политическая экономика логика подразумевает, что евроскептики владеют лучшими картами, чем еврофилы.

7.2 Могут ли институты швейцарской демократии выжить в автономном режиме?

Прямая демократия, высоко ценимая национальная автономия и нейтралитет , а также политическая экономика глобализации - вот вероятные причины, по которым Швейцария до сих пор не вступила в ЕС . Поскольку все эти факторы долговечны, мы не ожидаем, что страна присоединится к ЕС в ближайшее время. В то же время маловероятно, что швейцарцы откажутся от двусторонних отношений по собственному желанию - "Свиксит" нанесет более уязвимой стране еще больший ущерб, чем Великобритании в случае " Brexit ". Таким образом, Швейцария - без совместного принятия решений в Брюсселе - будет подвержена дальнейшей европеизации и глобализации . В свете последних двух десятилетий билатерализма и дальнейшей интернационализации последствия для швейцарского государства будут значительными (Linder 2011):

Интернационализация законодательства: В 1982 году внутреннее законодательство составляло 53 % от всего федерального законодательства , а 47 % приходилось на международные договоры. В 2007 году эта пропорция в точности изменилась на противоположную, и рост международного права продолжается (Linder 2017). Реальная интернационализация еще больше, поскольку эта статистика не включает внутреннее право, которое - в эвфемистическом термине "автономная адаптация" - гармонизируется с положениями ЕС добровольно (Jenni 2016).

Полномочия переходят от парламента к исполнительной власти и дипломатии: Интернационализация права означает значительную потерю власти для парламента , который не может обсуждать и изменять конкретные положения международного права. Несмотря на то, что с ним консультируются в процессе переговоров, парламент ограничивается одобрением или отклонением договоров, уже согласованных и подписанных правительством и его дипломатией. Более того, важные международные договоры подлежат референдуму (см. гл. 4, табл. 4.1).

Федерализм: Европеизация сворачивает кантональное законодательство и автономию . Если раньше кантоны тщательно защищали свои полномочия от федеральных властей , то теперь они лишены институциональных возможностей предотвратить гармонизацию собственного законодательства с законодательством ЕС . В итоге это означает новый тип "холодной" централизации . В качестве реакции на то, что решения ЕС становятся все более важными внутри страны, в 1999 году, когда Федеральная конституция в последний раз была полностью пересмотрена, был принят "Закон об участии кантонов во внешней политике Швейцарии". Однако кантоны хотят большего (KdK 2013).

Прямая демократия: С помощью референдума народ может сказать "нет" важному международному договору. Поправка к конституции , одобренная большинством народа и кантонов, может поручить властям изменить или отменить существующий международный договор. Эти варианты "выхода", частично введенные в 2003 году, вроде бы расширяют права народа, но в то же время ведут к повышению уязвимости швейцарского правительства. Голос народа может вступить в конфликт с существующим международным правом или обязательствами по существующим международным договорам. Мы уже описывали выше, как это привело к дилемме в случае с народной инициативой 'против массовой иммиграции '. Авторитет правительства в переговорах о заключении международных договоров может пострадать, поскольку оно не может дать гарантии, что результат не будет оспорен на референдуме. Поскольку ограничение прав населения не представляется возможным, правительство столкнется с этими дилеммами, рисками и потерей авторитета в сфере международных отношений.

Изменения в политике под давлением извне: Ряд существенных изменений в политике произошел под сильным давлением извне. Наиболее ярким примером является отказ от банковской тайны . С одной стороны, эти изменения можно рассматривать как инновации , для которых было преодолено блокирующее большинство за статус-кво анте и неподвижность швейцарской политики. С другой стороны, это означает, что швейцарские процессы разделения властей частично обойдены. Меньшая аккомодация приводит к тому, что больше политических конфликтов остается неразрешенными.

Сокращение национальной автономии: Общим знаменателем всех этих событий является то, что Швейцария в значительной степени теряет часть своей национальной автономии. Однако можно сказать, что такова судьба всех стран, идущих по пути глобализации , будь то внутри или вне ЕС . Однако правительство делает вид, что "двусторонние соглашения" - это идеальный способ предотвратить потерю Швейцарией автономии, и что страна сохраняет свою автономию, потому что не является членом ЕС . Оба утверждения являются опасными иллюзиями по нескольким причинам: они закрепляют существующие отношения, которые не позволяют Швейцарии участвовать в формировании решений ЕС , хотя прямое участие является одним из основополагающих постулатов швейцарской демократии. Это тем более тревожно, чем больше швейцарская экономика зависит от европейского законодательства. Хотя правительство преподносит двусторонний путь как стратегию защиты автономии, на самом деле он ее подрывает. Наконец, таким образом даже победители европеизации верят, что нечленство приносит свои плоды, что закрывает путь к реальным альтернативным договоренностям.

7.3 Будущее

Голосование по EEA в 1992 году стало голосованием по политическому будущему и национальной идентичности Швейцарии, и именно этот вопрос с тех пор разделяет страну. Более того, раскол между гражданами, выступающими за и против ЕС, грозит поглотить среднюю позицию прагматичных, избирательных избирателей и ставит под угрозу один из скрытых секретов Швейцарии: сквозные расколы . Ведь если еврофилы встречаются во франкоязычных, городских и процветающих районах, а евроскептики - в немецкоязычных, сельских и довольно бедных (Видмер и Бури, 1992; Мюллер, 2019), то в этом вопросе невозможно смещение большинства и меньшинства.

Как всегда, выбор стоит между " инновациями и стагнацией" (Deutsch 1976). Политическое будущее страны менее определенно, а политический компромисс менее прост, чем в прошлом. Даже сам консенсус может оказаться под угрозой. Давление извне привело к двускоростному политическому процессу: ускоренному и асимметричному в международных делах, постепенному и сбалансированному во внутренней политике. Либерализующие силы используют глобализацию в качестве своего инструмента; традиционный баланс между интересами внутренней и интернационализированной экономики изменился. Глобализация ослабляет многие из традиционных пунктов вето; федеральная автономия кантонов, подобно национальной автономии , утратила свое значение в экономике , в политике и за ее пределами. Неудивительно, что и швейцарская политика стала гораздо более поляризованной (например, Bochsler et al. 2015; Traber 2015; Vatter 2016; Afonso and Papadopoulos 2015; Kriesi 2015).

Швейцария находится на пути превращения в разделенное общество, а не в парадигму сплоченности, о которой заявлял Deutsch в 1970-х годах", - таков вердикт британского ученого Клайва Черча (2004, 223), самого надежного стороннего наблюдателя швейцарской политики на протяжении десятилетий. И прежде чем станет возможной явная поддержка большинством голосов европейской интеграции , добавляет он, "Европа может нанести ущерб швейцарской политической интеграции". На данный момент этот прогноз остается скорее реалистичным, чем пессимистичным. Но возможны и другие сценарии. Пока ЕС будет оставаться элитарным и бюрократическим проектом, не имеющим достаточной (прямой) демократической легитимации, швейцарские избиратели не согласятся вступить в него. Прямая демократия, будучи одним из главных препятствий для вступления в ЕС (хотя и преодолимым), в то же время является самым надежным политическим институтом, который удерживает швейцарцев вместе:

На уровне элит она заставляет акторов делить власть и поддерживать сотрудничество , переговоры и компромиссы , несмотря на все другие трансформации швейцарского государства.

На уровне граждан это создает общность возможностей и опыта голосования, несмотря на растущие социальные и территориальные различия и трудности, вызванные глобализацией .

В этом смысле парадигма Дойча об интеграции через политические институты по-прежнему актуальна.

7.4 Чем пример Швейцарии может быть полезен для других стран

7.4.1 Швейцария: "Экспортная модель"?

Благодаря сочетанию прямого участия с политической стабильностью и экономическим успехом, федерализма с политическими инновациями , а разделения власти с разрешением конфликтов , Швейцарию часто называют "моделью". В то время как демократия во всем мире находится под давлением, швейцарцы, как правило, гордятся своей и ни за что не променяют ее на другую. Но может ли швейцарская система, которую сами швейцарцы считают "идеальной моделью", действительно служить образцом для других?

История говорит нам, что в этом нет ничего немыслимого. В 1926 году Кемаль Ататюрк, отец современной Республики Турция , принял швейцарское гражданское право для своей страны. После распада СССР многие исламские страны на юге Советского Союза , ныне независимые, приняли турецкий кодекс гражданского права. Сегодня более 350 миллионов человек живут под прямым или косвенным влиянием швейцарского гражданского права.

В то же время швейцарская государственность обладает многими особенностями, которые экспорт кажется полезным во многих местах: например, швейцарские институты разделения власти, которые позволили преодолеть культурные расколы языка и религии, могли бы сыграть важную роль в разрешении конфликтов в глубоко разделенных обществах, таких как Ирак или Сирия. В странах, борющихся с сепаратистскими движениями, таких как каталонцы в Испании , швейцарский пример отделения Юры от Берна мог бы помочь найти мирное решение. Федерализм и использование децентрализации в качестве средства творческого решения проблем также может быть приемлемым вариантом для чрезмерно централизованных государств, то есть государств, чья политика сверху вниз неэффективна и не приносит результатов. Наконец, во многих европейских странах все громче звучит призыв к более прямому участию . Не может ли прямая демократия стать, подобно шоколаду, сыру и часам, одним из основных экспортных товаров Швейцарии?

Наш ответ на вопрос о целесообразности подобных экспортных стратегий для швейцарской демократии - "нет", причем по двум причинам. Первая причина проста: Швейцария не принадлежит к числу крупных держав, способных экспортировать свою модель демократии, как это делали США и генерал Макартур в 1946 году, разработавший новую конституцию Японии и навязавший ее проигравшей Вторую мировую войну стране .

Вторая причина более сложная. Начнем с вопроса о культурных различиях. Политические институты имеют различный политический и культурный контекст даже в странах с одинаковым социально-экономическим уровнем. Например, Великобритания, которой приходится бороться с сепаратистскими силами в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии , не приветствовала бы швейцарского посредника, предлагающего федералистские институты. Для британцев слово "федерализм" имеет коннотацию централизации и будет противоречить любому собственному проекту передачи власти. Или, если в ЕС будет введена прямая демократия, нельзя ожидать, что народы стран ЕС будут вести себя так же, как народы швейцарских кантонов, просто потому, что общие интересы у последних гораздо сильнее (Armingeon 2009).

Если "разница культур" как препятствие для прямого экспорта институтов очевидна в этих случаях, то в отношении развивающихся стран она часто не соблюдается. В повестке дня крупных держав первого мира и их агентств много демократизации , хорошего управления или даже программ по защите прав человека , в которых отсутствует уважение и сочувствие к социальному контексту стран с переходной экономикой. Их многочисленные неудачи можно объяснить несколькими факторами: многие из них этноцентричны и слепы к социокультурным особенностям стран, которым они адресованы. Мало кто из них принимает во внимание, что прежде чем демократизация станет возможной, государство и экономика должны достичь определенной степени консолидации, и что в традиционных обществах западные институты демократии не могут сразу прижиться (Carothers 1999; Linder et al. 2008a). Наконец, демократизацией часто злоупотребляют как геополитической стратегией. Урок заключается в том, что все эти формы "экспорта демократии " не рекомендуются и не помогают. Поэтому мы сильно сомневаемся, что сама идея экспорта политических институтов осуществима. Вместо этого мы предлагаем диалог.

7.4.2 Модель диалога

Швейцария имеет давнюю традицию оказывать "хорошие услуги" международному сообществу. Эти услуги включают в себя поддержание дипломатических отношений, когда две страны разрывают их (например, между Кубой и США до 2015 года или между Грузией и Россией с 2008/9 года), поддержание мира, например, контроль де-факто границы между Северной и Южной Кореей, мирные переговоры между Россией и Чечней или предоставление независимых отчетов в ООН (как в случае вооруженного конфликта между Россией и Грузией в 2008 году). Во многих из этих случаев важную роль сыграл давний нейтралитет страны: Швейцария считалась беспристрастным посредником или актором, не имеющим своей доли в игре.

Эта практика "хороших услуг" может быть распространена и на передачу институциональных знаний, особенно молодым демократиям. Хорошие услуги" следуют идее "модели диалога", которая означает, что акторы участвуют по собственной воле и хотят обсуждать вопросы (дальнейшей) демократизации на равных условиях и на основе аргументов. Это подразумевает уважение и сопереживание - каждый вникает в аргументы другого, желая научиться взаимопониманию и пересмотреть собственные взгляды.

Хотя швейцарская демократия не может быть представлена в других странах в качестве "модели", ее партнеры по диалогу могли бы извлечь пользу из швейцарского опыта работы отдельных элементов. Независимо от того, идет ли речь об академических дискуссиях, экспертизе или официальном сотрудничестве , такие диалоги имеют общие черты и следуют определенной логике. Начнем с того, что "демократия" - это не фишка переговоров, а вопрос, по которому партнеры собираются вместе как равные с целью решить проблемы путем взаимного обучения. Полезно, чтобы оба партнера раскрывали один и тот же вопрос в своем собственном социальном и экономическом контексте. Это включает в себя их историю войн, конфликтов, неудач и успехов, а также функционирование их институтов в их собственной социальной или экономической среде. Это та общая основа, на которой обе стороны могут определить свои интересы в решении проблем, будь то на уровне институтов (государство), принятия решений (политика) или фактических вопросов (политика).

Это позволяет обеим сторонам учиться: они поймут, что элементы реформ нельзя экспортировать или импортировать как таковые, поскольку они имеют свое особое значение и функции в различных общественных контекстах. Например, одна сторона узнает, что швейцарцы миролюбивы не по своей природе, а благодаря своим институтам. Другая сторона узнает, что прямое участие практикуется во многих местных обществах от Азии до Африки. Получив такие знания, партнеры могут использовать швейцарский опыт для разработки собственных решений по реформированию.

В таких процессах взаимного обучения, которые мы могли лично наблюдать во многих странах Восточной Европы, Ближнего Востока, Азии и Африки, швейцарская демократия не использовалась в качестве экспортной модели , а оказалась ценнейшей отправной точкой для доверительного, уважительного и открытого диалога. В ходе таких диалогов становилось все более очевидным, что демократия и ее институты не могут быть ни навязаны извне, ни внедрены сверху вниз. Поэтому мы заканчиваем эту книгу убеждением, что демократия и ее институты имеют наилучшие шансы, когда развиваются благодаря политической воле народа, адаптированы к его социально-экономическим условиям и соответствуют культурному наследию страны.