Федеральный совет: Исполнительная власть играет важную роль. Он определяет дату и вопросы каждого голосования. Федеральный совет предоставляет официальную информацию о рассматриваемых предложениях. В буклете, рассылаемом каждому избирателю, он описывает каждое предложение, приводит аргументы парламента и повторяет официальную рекомендацию для голосования. Часть буклета отведена под позицию оппонентов. Это и в целом трезвое изложение обсуждаемого вопроса могут быть двумя причинами того, что избиратели уделяют большое внимание буклету Федерального совета; он является одним из основных источников информации, к которому они обращаются при голосовании. Федеральный совет также принимает участие в кампании, продвигая и защищая позицию парламентского большинства.
Политические партии : Партии активно участвуют в избирательной кампании. Народное голосование - это возможность заявить о себе, осмыслить конкретный вопрос на фоне своих основных идеологий и программ, указать на предполагаемые интересы своих избирателей и их принадлежность к группам интересов . Таким образом, в своих лозунгах и рекомендациях партии часто подчеркивают основные расколы , такие как левые против правых, городские против сельских, или экология против экономики , на которых они постоянно позиционируются, чтобы привлечь и удержать свою клиентуру. Способы участия политических партий в избирательной кампании со временем претерпели коренные изменения. В более ранние периоды местные и кантональные партийные собрания были в центре формирования общественного мнения и мобилизации. Сегодня партии в основном полагаются на СМИ и Интернет. Их политики участвуют в публичных дебатах, организуют митинги, стараются опубликовать свою позицию в печати, используют социальные сети, стремятся к личному общению в торговых центрах, не забывая, однако, о старых инструментах политической пропаганды : плакатах и газетных объявлениях.
Группы давления: Промышленные организации, организации работодателей и профсоюзы , общественные движения и другие неправительственные организации активизируются, если на карту поставлен один из их основных вопросов. Способы проведения кампаний у них очень разные. Некоторые из них, например, профсоюзы s или общественные движения , в первую очередь пытаются мобилизовать своих членов через личные сети. Другие, такие как бизнес-ассоциации, также проводят публичные пропагандистские кампании, иногда тратя на это большие деньги.
Средства массовой информации: Радио, телевидение и печатные СМИ активно участвуют в кампании. Они объясняют и комментируют проблему, предоставляют платформы политикам и политическим партиям, дают справочную информацию и занимаются проверкой фактов. Они не только изучают мнения людей и освещают взгляды правительства и его оппонентов, но и излагают собственные мысли по этому вопросу. В каждом языковом регионе существует общественное телевидение и радио , которые обязаны соблюдать баланс между сторонами "за" и "против". В прежние времена большое количество газет было связано с определенными партиями и, соответственно, представляло их взгляды. Эти газеты в значительной степени исчезли. Сегодня пресса стала такой же коммерческой, как и любой другой продукт, но ее позиции не являются "нейтральными"; вместо этого они отражают предпочтения редакторов или, как предполагается, предпочтения их читателей. С 2000-х годов новыми элементами избирательных кампаний стали веб-сайты, блоги, списки электронной почты и мультимедиа в режиме онлайн (см. также ниже, раздел 4.6.3).
Производители пропаганды : маркетинговые агентства и агентства по связям с общественностью (PR) не являются независимыми участниками процесса, а предлагают свои услуги любому участнику, готовому заплатить. Это может быть организация целой кампании для одной из сторон или простое голосование пропаганда , определяемое как информация, единственная цель которой - сформировать большинство, желаемое теми, кто за нее платит. По своей природе пропаганда не обязательно должна говорить всю правду о вопросе, а иногда она имеет мало общего с вопросом и ничего с правдой. Политическая реклама в газетах и на плакатах, пропаганда листовки и брошюры преобладают лозунги, фотографии, изображения или карикатуры. Их послание направлено на то, чтобы мобилизовать хорошие или плохие чувства, эмоции и сигналы по поводу спорного вопроса. Агитация стала высокопрофессиональной, и краткосрочная пропаганда - не единственное ее средство. Сегодня субъекты с большими интересами и большими деньгами иногда нанимают маркетинговые агентства для запуска долгосрочных PR-кампаний. Первый пример относится к 1970-м годам, когда после крупного скандала социал-демократы выступили с популярной инициативой по ужесточению ограничений для банков. Чтобы противостоять этому предложению, один из крупных швейцарских банков начал PR-кампанию, регулярно отводя целые полосы в газетах для описания банковской деятельности и ее важности для экономики Швейцарии . Лишь изредка упоминалась популярная инициатива . К 1984 году банкам удалось добиться положительного изменения своего имиджа. В последние месяцы кампании по инициативе банки даже сочли ненужным проводить пропагандистскую кампанию самостоятельно, поскольку их предыдущие PR-усилия достигли цели. Инициатива провалилась (73 % "нет").
Опросники: Когда в феврале 2014 года популярная инициатива Швайцарской народной партии (SVP) "против массовой иммиграции " была принята с небольшим перевесом, все были очень удивлены, поскольку ведущая в стране и фактически монополистическая фирма-опросчик gfs.bern предсказывала однозначное "нет". То же самое произошло пятью годами ранее с инициативой SVP по борьбе с минаретами (например, Kovic 2014). Впоследствии компания потеряла государственный контракт на проведение анализов после голосования, что положило конец серии VOX, начатой в 1977 году. Новые анализы после голосования называются VOTO. 10 В целом, в последнее десятилетие появилось несколько новых участников опросов, в частности, компании, использующие только онлайн-опросы, опросы по выбору или рынки ставок.
4.5.3 Способны ли избиратели принимать решения о высокой политике? Теория и опыт Швейцарии
В демократической теории существуют глубокие разногласия по поводу того, способны ли рядовые граждане рационально решать политические вопросы. С одной стороны, приверженцы элитарной, либеральной или представительной моделей демократии утверждают, что массовые граждане не квалифицированы для принятия решений о высокой политике. Поэтому их влияние должно быть ограничено избранием тех, кто решает за них . Итальянский теоретик Сартори (Sartori, 1987, 120) дошел до того, что заявил, что прямая демократия "быстро и катастрофически разорится на рифах когнитивной некомпетентности" (см. также Budge 1996, 69). Приверженцы модели партиципаторной или радикальной демократии, с другой стороны, утверждают, что прямой демократический выбор не только желателен с нормативной точки зрения, но и осуществим. Не обязательно, чтобы все граждане решали все вопросы, будучи полностью информированными и систематически оценивая все аргументы. Если возможностей и мотивации не хватает, они могут прибегнуть к упрощающим стратегиям . Используя короткие пути и подсказки, они могут делегировать поиск информации другим и принимать рекомендации органов власти, которым они доверяют как компетентным (Lupia and McCubbins 1998; Kriesi 2005, 9).
Это понятие упрощающих стратегий очень важно и нуждается в пояснении. Как и в повседневной жизни, когда мы находимся на пределе своих знаний, мы начинаем полагаться на доверие . Чтобы безопасно управлять автомобилем, нам нужны инструкции по обращению с ним, но мы не обязаны знать, как работает двигатель. Никто точно не знает, как работают все сложные компоненты атомной электростанции. Ее проектируют, строят и эксплуатируют специалисты, каждый из которых доверяет профессиональным знаниям других. В политике мы можем сделать аналогичные наблюдения. Члены парламента специализируются в некоторых предпочтительных областях политики, и эксперт по социальной политике , например, может опираться на советы коллег, когда речь идет о фискальной политике. Она принимает решение, основываясь на подсказках или эвристике .
Тот же механизм, заменяющий доверие знанием, работает и с избирателями. Они полагаются на рекомендации других людей, которые, как предполагается, знают больше о налоговых или ядерных вопросах, о которых идет речь. На самом деле, полагаться на опыт профессионалов, которым доверяют, может быть даже более рационально, чем пытаться самому досконально разобраться в вопросе. Поэтому не стоит обвинять избирателей в том, что они слишком мало знают о предмете голосования; замена доверия к эвристике и подсказкам других людей собственными знаниями не является поведением, характерным для прямой демократии.
Таким образом, поскольку швейцарская прямая демократия спустя более века не "катастрофически опустилась на рифы когнитивной некомпетентности", мы можем отказаться от предложения Сартори и сосредоточиться на другом вопросе: в какой степени избиратели полагаются на систематическое восприятие аргументов или на подсказки, используя упрощающие стратегии ?
Обширное исследование прямой демократии, проведенное Кризи (2005) на основе данных опроса VOX по 148 голосованиям в период с 1981 по 1999 год, содержит интересные эмпирические данные и выводы. Прежде всего, не следует недооценивать возможности избирателей. В своем большинстве избиратели принимают решения на основе систематической оценки аргументов "за" и "против". Как и ожидалось, это в основном хорошо информированные, мотивированные и политически заинтересованные избиратели. Более того, избиратели принимают решение на основе аргументов, если у них есть сильные предпочтения в отношении того или иного вопроса, основанные на личных знаниях (см. также Коломбо 2018). Напротив, эвристическое голосование преобладает среди избирателей со слабым мнением, амбивалентным отношением или неосведомленных о рассматриваемом вопросе. Однако исследование также показывает, что различия между систематическим и эвристическим голосованием не абсолютны: систематическое голосование в значительной степени опирается на аргументы, предоставленные политической элитой, многие из которых не сильно отличаются от эвристики и подсказок. Более того, избиратели, похоже, разумно используют эвристики; они не воспринимают их механически, а смотрят на контекст и акторов, которые их предоставляют. Подсказки как таковые не работают - они должны быть достоверными. В итоге исследование пришло к выводу, что избиратели не проявляют "рационального невежества", выдвигаемого элитарной теорией, и что эвристическое голосование в целом не приводит к иррациональному выбору (см. также Steenbergen and Colombo 2018). Эти выводы, однако, зависят от еще одного существенного фактора: кампании и качества аргументов, предлагаемых политическими элитами.
4.5.4 Роль политических партий и их кампаний
Политические партии играют решающую роль в результатах голосования . В идеальном случае референдума, когда все они единогласно поддерживают проект, успех практически гарантирован, и это неудивительно. Предложенный компромисс предвидит возможное противодействие и представляет собой Парето-оптимальное решение, в котором никто не проигрывает по сравнению с существующим положением вещей. Группы интересов также поддерживают это предложение. Таким образом, оппозиция в этой кампании слаба и не может убедительно предложить более привлекательное решение.
Такая идеальная ситуация встречается относительно редко. Чаще некоторые группы чувствуют себя проигравшими, и политические элиты раскалываются: одна или несколько из четырех правительственных партий уходят и играют в игру оппозиции по конкретным вопросам . Это может произойти уже в ходе парламентских слушаний или позже по решению рядовых членов партии, которые не всегда поддерживают позицию своей парламентской делегации. Во всех этих случаях риск поражения правительства значительно возрастает. В прежние времена правоцентристская коалиция, будучи естественным большинством, в конце концов, могла выиграть два из трех голосований против левой оппозиции (Papadopoulos 1994, 137). В условиях, когда Швейцарская народная партия стремится усилить свой правый профиль за счет оппозиции по конкретным вопросам , правоцентристская коалиция часто оказывается расколотой, что ставит под угрозу правительственные проекты. Если две партии покидают большую коалицию , поражение правительственного проекта весьма вероятно.
Многие выборы находятся где-то между этими вполне предсказуемыми крайностями успеха или неудачи правительства. Если исход выборов предсказывается как напряженный, важную роль играют два фактора: состав партийных коалиций правительства и оппозиции и их предвыборная кампания (Kriesi 2005, 82-3). Это удивительно, поскольку деньги на избирательные кампании поступают в основном от групп интересов . Однако для того, чтобы пропаганда заслуживала доверия, она должна быть встроена в предвыборные стратегии партий. Более того, интенсивность кампаний и количество денег, потраченных на пропаганду , сильно варьируются в зависимости от близости голосования, на которую рассчитывают элиты (см. также Hermann 2012, 16).
Во всех этих случаях исход народного голосования характеризуется высокой степенью неопределенности. Исход избирательных кампаний, как теннисных матчей между двумя одинаково сильными игроками, невозможно предсказать на основе прошлого. Действующие лица адаптируются и извлекают уроки из прошлых неудач. Модели научных исследований способны анализировать результаты задним числом, но они не могут предсказать исход предстоящих голосований, что может быть даже полезно для прямой демократии. Однако основные выводы таковы: политические элиты, их коалиции и предвыборные кампании играют важную роль в исходе народного голосования. Тем не менее, они не контролируют прямую демократию. Правительственная коалиция иногда проигрывает, а успех оппозиции иногда становится большой неожиданностью. Правительство и политические партии научились с этим жить.
4.5.5 Можно ли за деньги купить голоса?
После голосования проигравшая сторона часто жалуется, что другая сторона победила, потому что у нее было больше денег на пропаганду . Действительно, случается, что антиподы в голосовании располагают совершенно разными ресурсами: пропагандистский бюджет одной стороны может превышать бюджет ее оппонентов в 20 раз. Поэтому вопрос о том, могут ли деньги и пропаганда покупать голоса, имеет практическое значение. В своем первом исследовании на эту тему Хертиг (1983) обнаружил сильную статистическую корреляцию между успехом и пропагандой во всех 41 федеральном голосовании в период с 1977 по 1981 год. Еще более сильная корреляция была обнаружена в 20 случаях, когда пропагандистские усилия были очень однобокими; то есть когда пропаганда одной стороны доминировала над другой в соотношении не менее трех к одному. Доминирующая "да"-пропаганда победила в 12 из 13 случаев, в то время как доминирующая "нет"-пропаганда была успешной во всех семи случаях.
Однако эти статистические корреляции не являются доказательством того, что голоса можно купить. Не исключено, что некоторые выборы были бы выиграны и без траты денег на пропаганду , или что односторонние пропагандистские расходы являются следствием существующих односторонних предпочтений. Однако исследование вызвало общественную дискуссию. Сколько денег должен тратить один участник кампании и насколько допустимо, чтобы одна сторона тратила больше, чем другая? Швейцарское законодательство гарантирует избирателям конституционное право на справедливые условия для выражения своих неискаженных предпочтений. Критики утверждают, что справедливые условия голосования стали иллюзией из-за влияния могущественных частных игроков и неравных, в основном непрозрачных бюджетов кампаний. 11 Буржуазные партии, основные бенефициары денег на кампании , враждебно относятся к любой идее регулирования политической пропаганды , как это существует в штатах США , таких как Калифорния и Колорадо (Cronin 1989, 99-113).
Исследование Хертига не было последним словом в этом вопросе. Дальнейшие исследования показали, что эффект пропаганды не одинаков для всех вопросов: он слабее в предрасположенных вопросах и когда избиратели сталкиваются с "простыми" вопросами, такими как аборт или ограничения скорости, которые они могут оценить на фоне своего собственного опыта. Недиспозиционные вопросы и сложные вопросы, однако, подобны пустым ярлыкам, на которых пропаганда может наклеивать свои подсказки, поскольку избиратели не могут принимать решения на основе своего личного опыта (Hirter 1989; Longchamp 1991).
Кризи (2009, 83-106; см. также гл. 5) также показывает, что не существует простого уравнения между пропагандой и успехом. Как уже говорилось, количество пропаганды потраченных денег будет зависеть от ожиданий результата. Если ожидается благоприятный исход, тратится больше денег, и в этих случаях деньги действительно могут быть решающим фактором. В других ситуациях пропаганда имеет меньшее влияние. Более того, деньги на избирательную кампанию не играют одинаковой роли для правительства и оппозиции. В руках последних они стоят дороже. В итоге, по мнению Кризи, истина находится посередине: деньги покупают голоса ни всегда, ни когда-либо, но иногда они могут быть решающими.
4.6 Выводы
4.6.1 Полупрямая демократия: Исключительная система
Швейцарская система противоречит мейнстриму политической мысли. Она противоречит теориям представительной демократии , которые считают, что возможности народа слишком ограничены для рационального прямого выбора политики. Швейцарский пример служит доказательством того, что интенсивное политическое участие , выходящее за рамки эпизодического избрания членов парламента, возможно и может играть важную роль, дополняя парламентский процесс. Он показывает, что значительная часть населения готова обсуждать и выражать свои политические предпочтения даже по самым сложным вопросам. И если в системе полупрямой демократии и есть недостатки, то Швейцарии не грозит ни анархия, которой боялись с XIX века и до наших дней, ни политические революции, о которых мечтали другие.
Прямая демократия и сложность современного общества не являются взаимоисключающими понятиями. Напротив, прямая демократия является важным инструментом для процессов социального обучения, которые делают людей политически осведомленными и способными справляться с политическими сложностями. Федерация, кантоны и коммуны выполняют свои обязанности и функции так же хорошо, как и политические власти в других странах - оптимисты могут даже сказать, что под постоянным наблюдением граждан они делают это лучше.
Более того, прямая демократия изменила всю политическую систему. Использование референдума стало важным фактором, который привел к институциональной системе Konkordanz или демократии консенсуса (Neidhart 1970). В главе 5 описывается исторический процесс, в ходе которого референдум стал институциональным ограничением, побудившим к сотрудничеству между всеми основными политическими партиями и приведшим к согласованию законодательства и взаимной корректировке между группами интересов . Другими словами, разделение властей - это институциональный механизм, снижающий риски поражения правительственной политики на референдуме. Эти косвенные эффекты референдума на законодательный процесс стали столь же важны, как и прямое воздействие на конкретную политику.
4.6.2 Прямая демократия между интеграцией и поляризацией
Поляризует ли прямая демократия или объединяет людей ? Есть веские аргументы в пользу обеих точек зрения. С одной стороны, прямой народный выбор означает последнее слово в политическом конфликте. На определенное время все ссоры прекращаются. Как вердикт, народное голосование пользуется уважением и у власти, и у проигравших. Федеральный совет в случае поражения никогда не скажет, что решение народа было ошибочным. С другой стороны, кампания перед голосованием подогревает конфликт. Артикуляция социальных и экономических антагонизмов, иногда в полемической и популистской форме, является надежным средством мобилизации избирателей.
Эмпирическое исследование прямой демократии в период с 1874 по 2006 год дает представление о том, пытались ли политические партии мобилизовать или ослабить основные расколы в Швейцарии на каждом из 537 голосований, и как расколы воспринимались участвующими гражданами (Linder et al. 2008). В исторической перспективе выясняется, что два из расщеплений - религиозное и языковое - в двадцатом веке также остыли среди граждан. Однако, как ни странно, в последние четыре десятилетия мы наблюдаем растущую поляризацию граждан по таким расколам, как город-село и труд-капитал. Является ли это убедительным доказательством того, что разделение власти политическими элитами напрасно?
Против такого вывода говорит тот факт, что эволюция расщепления сама по себе зависит от конфликтогенной модернизации экономики и общества. Институциональная политика может только разжигать или ослаблять их. В Швейцарии полупрямая демократия , политическая элита вынуждена искать компромиссы и, таким образом, в целом ослаблять основные расколы в обществе. Народные выборы, однако, являются ареной оппозиции по конкретным вопросам , и политические партии используют эту арену не только для ослабления, но и для разжигания основных расколов s. Таким образом, парламентская и прямая демократия представляют собой две разные арены. Это не означает четкого разграничения парламентского театра интеграции и непосредственно-демократической сферы поляризации. Но политические партии, регулярно поднимая тему cleavage s и используя ее для позиционирования в своих кампаниях, нагнетают основной конфликт, а не ослабляют его.
Таким образом, роль прямой демократии в общественном конфликте неоднозначна. С одной стороны, мы видим интеграцию. Исчезновение религиозных и языковых расколов s очевидно, и это соответствует тому факту, что политические партии пытаются преодолеть эти расколы не только перед народными голосованиями, но и в поисках электоральных преимуществ по всей стране. С другой стороны, в швейцарском обществе наблюдаются признаки углубления раскола между сельскими и городскими районами, а также между капиталом и трудом. По многим вопросам актуальность этих базовых общественных конфликтов регулярно подчеркивается. За последние два десятилетия Швейцарская народная партия выдвинула ряд народных инициатив по якобы нерешенным проблемам иммиграции . Две из них, запрет на строительство минаретов (2009) и "против массовой иммиграции" (2014), даже увенчались успехом вопреки всему. Частично это объясняется недоброжелательным отношением к мусульманским обычаям и страхом перед исламским фундаментализмом, а также беспокойством по поводу рынка труда. Однако у 300 000 мусульман - около 35 % из них являются гражданами Швейцарии - и иностранных резидентов в целом были причины чувствовать себя дискриминированными. Как и в других случаях, спорным было и то, нарушает ли инициатива по строительству минарета конституционное или международное право.
Таким образом, риск прямой демократии двоякий. Во-первых, народная инициатива может быть использована в электоральных целях, и в этом нет ничего нового. Но есть разница, кто это делает - маргинальная или правительственная партия. В последнем случае это вредит функционированию правительственной коалиции. Во-вторых, инициативы могут быть дискриминационными по отношению к меньшинствам, особенно если они становятся частью постоянной избирательной кампании и не могут голосовать сами (Christmann and Danaci 2012). Таким образом, при решении социальных конфликтов в условиях прямой демократии политические элиты несут большую ответственность за качество кампаний, что согласуется с выводами Криези, упомянутыми выше. В XX веке прямая демократия смогла справиться с острыми конфликтами благодаря политическим партиям, которые отказались от популизма и искали широко приемлемые решения. Есть надежда, что это сохранится и в XXI веке (см., однако, Papadopoulos 2009).
4.6.3 Цифровизация: Возможность, риск или и то, и другое?
Цифровизация коренным образом изменила политические процессы . Политики используют персонализированные веб-сайты и социальные сети как наиболее эффективное средство мобилизации избирателей и немедленного доведения своих намерений и сообщений до общественности, причем не только перед выборами. Граждане, в свою очередь, используют Twitter, Facebook или Instagram как быстрые, дешевые и надежные каналы коммуникации, открытые для всех. Эти инструменты позволяют даже группам, не имеющим финансовых ресурсов, формулировать и обсуждать свои требования без посредников, мобилизовать большое количество сторонников и обращаться к политикам напрямую, публично. Наконец, огромное количество независимых онлайн-газет представляют альтернативные проблемы, точки зрения и мнения - даже те, которые обычно не встречаются в основных СМИ.
Неудивительно, что энтузиасты прославляют цифровизацию как демократическую революцию. И в каком-то смысле это действительно так. Но тем временем стало ясно, что эти перемены не всегда идут на пользу демократии. Онлайн-взаимодействие, вместо того чтобы стимулировать взаимное уважение и понимание, может привести к растущей поляризации (Bail et al. 2018). В нем также могут участвовать автоматические боты и анонимные, даже злобные тролли, которые намеренно подрывают стандарты совещательности. Технологические гиганты, такие как Apple, Alphabet, Facebook или Twitter, а также партии и участники кампаний все больше полагаются на алгоритмы для отображения целевых новостей и рекламы. Это ускоряет процессы индивидуализации, создает так называемые "экопалаты" пользователей-единомышленников и порождает неуверенность в политике: если виртуальное - это новое реальное, то реальное должно быть фальшивым.
Швейцарские политики долгое время были увлечены электронным голосованием, как на выборах, так и в рамках прямой демократии. Они надеялись повысить активность и опереться на новый канал коммуникации: электронные средства связи, которые избиратели используют в повседневной жизни. Около 20 лет назад несколько кантонов начали в экспериментальном порядке внедрять электронное голосование, позволяя части граждан голосовать с помощью компьютеров или смартфонов. После 15 лет опыта в 15 кантонах в более чем 300 голосованиях результаты оказались неоднозначными. Сравнение двух групп, одна из которых использовала электронное голосование, а другая - обычное (лично или по почте), не выявило разницы в поведении избирателей . Таким образом, "цифрового разрыва", которого многие опасались, не произошло. Однако ни явка избирателей не повысилась, ни электронное голосование не привлекло новые группы избирателей. Электронное голосование также оказалось более сложным для избирателей, чем традиционные формы голосования (Germann and Serdült 2017). 12
Когда федеральное правительство решило распространить электронное голосование на федеральный уровень , оппозиция возникла с неожиданной стороны, а именно со стороны экспертов по цифровизации. Они показали, что существующее программное обеспечение для электронного голосования не может полностью исключить риск взлома. В то время как нарушения на одном обычном избирательном участке обычно незначительны, они предупреждали о системном риске при электронном голосовании, который может привести к искажению результатов всех выборов или голосования. Федеральный совет не захотел мириться с этим риском и остановил весь проект электронного голосования в 2019 году. 13
Но как насчет сбора подписей под народной инициативой или референдумом, где цифровые инструменты могут сыграть свою сильную сторону быстрой и массовой мобилизации? В отличие от электронного голосования, у нас нет систематических данных об эффекте электронного сбора подписей (Bisaz and Serdült 2017). Немногочисленный опыт частных организаций, таких как wecollect.ch, свидетельствует о перспективности электронного сбора: в нескольких случаях им удалось собрать за короткое время большую часть подписей, необходимых для проведения референдума (50 000) или народной инициативы (100 000), чем актерам на улице. В своем нынешнем виде платформы электронного сбора подписей по запросу высылают официальный бланк, который избиратель должен распечатать, подписать от руки и отправить обратно (почтовые расходы оплачиваются).
Это ускорение, но оно не использует всех возможностей цифровизации: используя приложение или электронную подпись, избиратель может просто нажать кнопку "нравится" или "не нравится", чтобы подписать референдум или народную инициативу . Примеры из штатов США и Нидерландов показывают, что таким образом можно в кратчайшие сроки собрать необходимое количество подписей. Как следствие, власти задумываются об ограничении или даже запрете электронного сбора подписей (Nuspliger 2018). То же самое может произойти и в Швейцарии - полупрямой демократии. Если парламент примет закон о повышении цен на бензин, например, любая известная платформа для продажи подержанных автомобилей может легко сыграть ключевую роль. Поскольку некоторые платформы посещают 50 000 раз в день, они могут собрать 50 000 "непонравившихся" практически мгновенно, что сделает существующий временной лимит в 100 дней совершенно неактуальным. В то же время решение подписаться под референдумом с помощью простой кнопки "не нравится" больше похоже на эмоциональную реакцию, чем на взвешивание всех "за" и "против" коллективного решения.
Подводя итог, можно сказать, что цифровизация играет неоднозначную роль, особенно для прямой демократии. Ее многочисленные преимущества мобилизации и расширения возможностей формирования общественного мнения контрастируют с неконтролируемой концентрацией власти в руках интернет-гигантов и потерей качества обсуждения. В то время как оптимисты все еще задаются вопросом: как мы можем использовать инновации цифровизации для развития демократии, пессимисты беспокоятся: как мы можем защитить демократию от подрыва в результате цифровых потрясений?".
4.6.4 Политическая культура прямой демократии: Особенности и пределы
Некоторые швейцарцы могут критиковать своих политиков, парламент, суды, Федеральный совет, федерализм или разделение властей. Однако есть одна вещь, которую почти никто не критикует: политические права граждан и институты прямой демократии. В опросах прямая демократия регулярно фигурирует как самый ценный элемент политических институтов, и лишь немногие опрошенные согласны с идеей ее ограничения в пользу большей парламентской власти. Опасение, что некоторые из политических прав народа могут быть утрачены в случае вступления Швейцарии в ЕС , является одним из самых серьезных препятствий для тех немногих, кто выступает за членство . Для многих швейцарцев "демократия" означает просто "прямую демократию", и некоторым даже трудно признать решения парламента или Федерального совета по-настоящему демократическими.
На фоне высокого уважения к такому "само -правительству" можно было бы ожидать, что швейцарцы будут особенно активно участвовать в экономической и социальной жизни. Однако непредвзятый сторонний наблюдатель, вероятно, будет удивлен тем, что ценности прямой демократии не оказали большего влияния на швейцарское общество за пределами политики. Он не найдет никаких доказательств того, что швейцарские школы более партисипативны, чем школы в Нидерландах или Италии . Более того, наш наблюдатель может быть ошеломлен, узнав, что рабочие и служащие в Швейцарии имеют меньше формальных прав на кодетерминацию на рабочем месте, чем их коллеги в Германии или Швеции , несмотря на то, что швейцарские работодатели и профсоюзы практикуют социальное партнерство уже более 80 лет, с 1937 года.
Можно сделать вывод, что прямое политическое участие не оказало большого влияния на экономическую и социальную жизнь Швейцарии. Скорее, оно воспринимается как специфическая швейцарская культура институциональной демократии. С такой точки зрения мы можем лучше понять популярность политических прав населения . Они ценятся как воплощение самоуправления граждан и обеспечение контроля над политической элитой. В то же время прямая демократия считается одной из важнейших особенностей, отличающих Швейцарию от других стран.
Развитие швейцарской демократии консенсуса
В предыдущих главах мы уже упоминали о некоторых элементах разделения властей , консоциативной или консенсусной демократии, которую швейцарцы называют "системой согласия". Две ее основные характеристики: во-первых, исполнительная власть состоит из большой коалиции . Цель состоит в том, чтобы позволить всем важным политическим силам участвовать в правительственной политике и разделить политическую ответственность со всеми этими силами. Во-вторых, политическое поведение в рамках этой большой коалиции направлено на постоянные переговоры и компромисс .
Разделение властей или консенсусная демократия характерны не только для Швейцарии. Ее разновидности можно встретить в таких разных странах, как Бельгия , Нидерланды , Индия или Южная Африка . Демократия с разделением властей обычно противопоставляется преобладающей англо-американской модели мажоритарной демократии , в которой правительство состоит из простого большинства, обладает всей политической властью и может навязывать свои решения меньшинству. Мы вернемся к этой теме в гл. 6. Здесь мы опишем швейцарские институты разделения властей, их развитие и функционирование, а также их сильные и слабые стороны.
Если сегодня спросить швейцарцев, почему им нравится разделение власти, то типичный ответ будет таким: "Я считаю справедливым, что в правительстве представлены все языки, регионы и политические партии. Это лучше для нашей страны, потому что Швейцарии нужны политические компромиссы , а не решения большинства". Однако история говорит нам, что в 1848 году швейцарская конституция была частично задумана как мажоритарная демократия . В течение нескольких десятилетий одна партия, радикалы , удерживала всю власть в мажоритарном режиме. Развитие институтов и практики разделения власти произошло лишь позднее. Три фактора благоприятствовали институциональной трансформации мажоритарного режима в систему разделения властей.
Первое - это федерализм. Небольшие, сельские, в основном католические кантоны с самого начала имели право вето в принятии решений на федеральном уровне. В коалиции с франкоязычными кантонами они смогли заблокировать централизаторский проект полностью пересмотренной Конституции в 1872 году. Это вынудило правящих радикалов искать политические компромиссы для успешного пересмотра Конституции в 1874 году (Linder et al. 2010; Swissvotes 2019). Второй - переход к пропорциональной избирательной системе в 1918/1919 годах, который стал успехом альянса католиков-консерваторов и социал-демократов , боровшихся с преобладанием радикалов . Как следствие, последние потеряли парламентское большинство, а партийная система становилась все более раздробленной. Третий и самый важный фактор - прямая демократия. Мы уже упоминали в гл. 4, что референдум является сильным стимулом, даже ограничением, для сотрудничества в форме коалиции большого размера, поскольку в противном случае риск поражения в народном голосовании слишком высок. Этот косвенный, институциональный эффект референдума так же важен, как и прямой эффект народного голосования.
5.1.1 Влияние референдума на состав правительства
Читателю вспоминается период после введения необязательного референдума в 1874 году (см. гл. 4), когда католическо-консервативное меньшинство использовало это устройство как пулемет, чтобы сбить важные проекты радикального большинства (Aubert 1974, 43-4). Правящая партия не видела другой возможности, кроме как договориться с оппозицией. Чтобы интегрировать католическое меньшинство , в 1891 году радикалы предложили им одно место в своем до сих пор однопартийном правительстве. Консерваторы согласились и отныне имели право голоса в Федеральном совете. Но это означало и разделение политической ответственности за решения, предложенные коллегиальным советом. Таким образом, за "полюбовным соглашением" (Steiner 1974) скрывалось принудительное давление к сотрудничеству. Радикалы считали, что их значительное большинство в парламенте станет бесполезным, если не будут пресечены попытки референдума со стороны католического меньшинства . С другой стороны, католическое меньшинство , которое вряд ли когда-либо получит парламентское большинство, могло выиграть больше за счет частичного сотрудничества с проектами федерального правительства, чем за счет систематического противодействия.
Мотивы для аналогичной интеграции других важных политических сил привели к все более широкому разделению власти в Федеральном совете. Сначала католики-консерваторы получили второе место в 1908 году. В 1928 году фермеры и бюргеры, которые за десять лет до этого отделились от либералов радикалов , были (заново) интегрированы, получив собственное место в правительстве. В 1935 году социал-демократы стали крупнейшей политической силой в Национальном совете (27 % мест). В некоторых городах даже было большинство левых. Но претензии социал-демократов на включение в федеральное правительство были отклонены буржуазными партиями из-за господствовавшей классовой борьбы . Только в 1943 году, когда во время Второй мировой войны II политическая интеграция и единство были необходимы как никогда, социалисты получили свое первое место. В 1959 году, после короткого периода отсутствия социал-демократов , родилась "магическая формула" : до 2003 года Федеральный совет состоял из двух радикалов , двух христиан-демократов (бывших католиков-консерваторов), двух социал-демократов и одного члена Швейцарской народной партии (Schweizerische Volkspartei [SVP], бывшей партии фермеров и бургеров). После выборов 2003 года, когда SVP стала крупнейшей партией в Национальном совете (28 % мест) за счет других буржуазных партий, она получила второе место - за счет христианских демократов, что соответствовало логике "арифметического" разделения власти в правительстве (например, Altermatt 2009; Vatter 2018, 218ff.). За исключением 2008-2015 годов (см. ниже, раздел 5.5.1), эта скорректированная магическая формула оставалась неизменной (табл. 5.1).
Таблица 5.1Результаты выборов в органы власти 11 декабря 2019 года
Имя
Вечеринка
Язык
Кантон
Гендер
Впервые избран в
Подтверждено
Уэли Маурер
SVP
Немецкий язык
Цюрих
Мужчина
2008
213 голосов
Симонетта Соммаруга
SPS
Немецкий язык
Берн
Женщина
2010
192 голоса
Ален Берсе
SPS
Французский
Фрибург
Мужчина
2011
214 голосов
Ги Пармелен
SVP
Французский
Во
Мужчина
2015
191 голос
Игнацио Кассис
FDP
Итальянский
Тичино
Мужчина
2017
145 голосов
Виола Амхерд
CVP
Немецкий язык
Вале
Женщина
2018
218 голосов
Карин Келлер-Суттер
FDP
Немецкий язык
Сент-Галл
Женщина
2018
169 голосов
Вальтер Турнерра
CVP
Немецкий язык
Аргау
Мужчина
2015
219 голосов
aФедеральный канцлер (= генеральный секретарь Федерального совета)
bОбщее количество возможных голосов: 246
5.1.2 Влияние на законодательный процесс
Интеграция основных политических партий в правительственную коалицию была очень важна; кооптация давала новым партиям, представленным в правительстве, ощущение признания равенства. Однако кооптация была не бесплатным обедом, а сделкой: от партий, входящих в более инклюзивную правительственную коалицию , ожидалось сотрудничество в парламенте, поддержка законодательных компромиссов , достаточно сильных, чтобы выдержать референдум. Так было не всегда, и отсутствие соответствующих процедур для парламентского компромисса даже привело к кризису швейцарской политической системы.
В период мировой экономической депрессии 1930-х годов буржуазная коалиция испытывала давление не только со стороны левых политических сил, но и со стороны "своих" групп интересов , которые оспаривали законопроекты, вносимые в парламент. Более того, экстремистские силы, находясь под впечатлением от нацистской и фашистской пропаганды в Германии и Италии , пытались подорвать доверие к демократии и парламентским институтам. Их так называемая "Фронтистская инициатива" , предлагавшая радикально новый политический порядок, была отвергнута подавляющим большинством голосов, а законодательные акты стали блокироваться референдумами, оспариваемыми со всех сторон.
Швейцарским политическим властям пришлось узнать, что референдум может быть успешно использован и относительно небольшими группами, и что даже при поддержке групп интересов и партий трудно получить достаточное большинство голосов. В годы, предшествовавшие Второй мировой войне , Федеральное собрание стало опираться на "положение о срочности" статьи 89 Конституции (ныне ст. 165), которое разрешает парламенту принимать законы без референдума, когда требуется быстрое принятие решений. Подобный обход обычной законодательной процедуры помог Швейцарии преодолеть экономический кризис 1930-х годов. Однако демократические движения критиковали использование этого положения, и народная инициатива в 1949 году успешно ограничила сферу его действия (вставка 5.1).
Вставка 5.1 Прямая демократия в условиях срочности и войны 1
Принятие решений в условиях прямой демократии требует времени, и результаты могут оставаться неопределенными. Как швейцарское правительство может справиться с этими трудностями во время кризисов в экономике, безопасности или здравоохранении, когда необходимо быстрое принятие решений? Мы должны различать два разных механизма:
Во-первых, в Федеральной конституции есть "положение о срочности (или чрезвычайности)" (ст. 165). Она уполномочивает парламент в случае необходимости принятия срочных мер принимать законы без референдума (dringlich erklärte Bundesgesetze). После чрезмерного использования в 1930-х годах положение о срочности дважды пересматривалось. Первая поправка, внесенная в 1939 году, ограничивала понятие "срочности" и требовала абсолютного большинства членов каждой палаты. В 1949 году была принята вторая поправка, устанавливающая временные рамки. Согласно этим правилам, законы вступают в силу немедленно, но ограничены во времени. Если закон имеет конституционную основу, он становится предметом необязательного и "отменяющего референдума". Это означает, что закон отменяется через год, если его не одобрит народ. Федеральное собрание может принимать даже срочные законы, не основанные на Конституции. Такой срочный федеральный закон "должен быть отменен через год после принятия Федеральным собранием , если за это время он не был одобрен народом и кантонами" (ст. 165.3 ФК 1999). Таким образом, с 1949 года прямая демократия больше не обходится без положения о срочности , а лишь приостанавливается максимум на один год.
На практике Федеральное собрание по-прежнему широко трактует понятие "срочность". Таким образом, старая критика Ауэра (Auer, 1976) о том, что фактический регламент по-прежнему предоставляет слишком много полномочий Федеральному собранию , вполне оправдана. С другой стороны, нельзя отрицать, что законодательство в условиях прямой демократии требует слишком много времени, если парламентские решения должны приниматься в экстренных ситуациях, таких как природные катастрофы или - в последнее время - экономические катастрофы и катастрофы в области здравоохранения.
Помимо положения о срочности , используемого Федеральным собранием , швейцарский парламент делегировал или признал полномочия срочности Федерального совета во время мировых войн I и II . Эти "полные полномочия", не упомянутые в Конституции 1874 , но предоставленные Федеральному совету в 1914 и 1939 годах, включали в себя все меры, необходимые для обеспечения выживания населения, в частности, в отношении поставок продовольствия. Используя свои "полные полномочия" во время Второй мировой войны , Федеральный совет издал около 1800 чрезвычайных ордонансов, в то время как Федеральное собрание за тот же период с 1939 по 1945 год приняло всего 220 законов и ордонансов. Чрезвычайные ордонансы Федерального совета подлежали определенному контролю со стороны парламента, но не референдумам . Сегодня статья 185 Конституции прямо разрешает Федеральному совету "издавать ордонансы и постановления в целях противодействия существующим или надвигающимся угрозам серьезного нарушения общественного порядка, внутренней или внешней безопасности". Так, во время пандемии коронавируса Федеральный совет сначала опирался на специальное положение Закона об эпидемиях, а затем и на ст. 185.
Власти также разработали механизмы для лучшей интеграции политических партий, групп интересов и кантонов в процесс законотворчества. Этот предпарламентский процесс состоит из двух основных этапов. Во-первых, Федеральный совет, столкнувшись с необходимостью принятия нового законодательства, назначает исследовательскую группу или комитет экспертов для оценки необходимости и различных вариантов новых правил. Следует отметить состав этих комитетов. Некоторые члены могут быть просто экспертами, но большинство из них сочетают в себе знания и власть. Федеральный совет стремится назначать членов, представляющих точки зрения различных групп, которых в конечном итоге коснется предлагаемое законодательство. Отдельные члены могут иметь репутацию экспертов по тому или иному вопросу, но состав комитета делается максимально представительным, чтобы охватить все позиции, которые могут вызвать разногласия в ходе последующих обсуждений. На основе этих экспертных обсуждений министерство или ведомство, отвечающее за проект, готовит первый вариант законопроекта.
Во-вторых, существует "процедура консультаций" (Vernehmlassung), в принципе открытая для всех желающих. На практике федеральная администрация рассылает первый проект всем кантональным правительствам, политическим партиям, наиболее важным экономическим ассоциациям и другим заинтересованным группам . Однако именно власти решают, кого затронет тот или иной проект, и право на консультации не означает, что власти согласятся с высказанными мнениями. Только после оценки ответов, полученных в ходе этой процедуры, Федеральный совет принимает решение о том, стоит ли продолжать реализацию проекта. Если решение принято, оно направляется в парламент.
Оба элемента предпарламентского процесса преследуют одну и ту же цель: снизить риск оспаривания результатов референдума или, в случае обязательного конституционного референдума , уменьшить шансы на провал в последующем народном голосовании (Neidhart 1970; Papadopoulos 1999, 69-96; Blaser 2003).
5.2 Система разделения власти: Акторы и политический процесс
5.2.1 Действующие лица и их функции
Если в парламентских демократиях принятие решений сосредоточено в руках парламентского большинства и исполнительной власти, то швейцарская система разделения власти несколько сложнее: в ней задействовано большее количество субъектов, которые, хотя и выполняют разные функции, обладают значительным влиянием. Эти субъекты вынуждены сотрудничать, и мы не можем найти один единственный центр власти. На рисунке 5.1 показаны основные участники и представлен законодательный процесс в виде "политического цикла". Начнем с действующих лиц.
Рис. 5.1Законодательный процесс: участники и политический цикл
Парламент: Согласно идеям отцов Конституции 1848 года , две палаты парламента были "высшим органом власти" федерации . И действительно, до сегодняшнего дня парламент обладает большими полномочиями. Помимо своей основной функции законотворчества, он избирает членов Федерального совета и Федерального верховного суда , контролирует администрацию и может вмешиваться во многие дела. Поскольку вотум доверия не позволяет сместить правительство, парламент может свободно критиковать проекты Федерального совета или даже отклонять их. Тем не менее, парламент утратил свое институциональное "верховенство". Его свобода действий ограничена прямой демократией, группами интересов , которые вмешиваются в предпарламентский процесс, и Федеральным советом, который в основном контролирует повестку дня внешней политики и готовит большинство законопроектов. Хотя на бумаге швейцарский парламент является одним из самых влиятельных в сравнении с другими, на практике у него мало ресурсов, чтобы конкурировать с правительством и его администрацией, с одной стороны, и бизнес-интересами и группами гражданского общества - с другой (Vatter 2018, 312ff.).
Прямая демократия: Прямая демократия начала играть важную роль, когда права народа, первоначально ограниченные конституционным референдумом , были расширены до необязательного референдума (1874), а затем и до народной инициативы (1891). В гл. 4 мы обсуждали их влияние в целом.
Группы интересов: Их главной ареной влияния является предпарламентская процедура, которая была институционально оформлена после Второй мировой войны . Отметим, что участие в экспертных комиссиях и предпарламентских консультациях открыто не только для экономических ассоциаций, таких как профсоюзы работодателей и , но и для других организаций, кантонов и даже частных лиц. Мы уже показали, почему в Швейцарии группы интересов имеют большее влияние на предпарламентской стадии, чем в других странах: их дополнительная сила на переговорах заключается в том, что они могут использовать угрозу референдума в качестве пешки. Более того, группы интересов часто играют важную роль в реализации: " социальное партнерство" между трудом и капиталом или государственно-частное партнерство когда-то определяли разработку и проведение экономической и социальной политики и остаются важными (см. вставку 5.2).
Кантоны: В Швейцарии 26 кантонов - это не только в значительной степени автономные , но и более или менее самостоятельные государства. Они также, и все чаще, пытаются повлиять на федеральное правительство, чтобы оно действовало или воздерживалось от определенных действий (например, Cappelletti et al. 2014; Schnabel and Mueller 2017). При этом они извлекают выгоду из своего сильного положения как части федеральной системы, а также из популярной легитимности своих правительств и парламентов. Самоорганизация кантональных правительств в форме "Конференции кантональных правительств" стала влиятельным игроком в швейцарской политике. Представителей кантонов регулярно приглашают в экспертные комитеты или на парламентские слушания. Они также могут напрямую обращаться в федеральный парламент, используя кантональную инициативу (например, Mueller and Mazzoleni 2016).
Федеральная администрация: По мере роста социальной и экономической активности федерации после Второй мировой войны федеральная администрация приобрела большее политическое влияние по двум причинам. Во-первых, у нее есть свои эксперты, которые часто руководят предпарламентским процессом. Во-вторых, она обладает всеми знаниями об обратной связи при реализации и оценке, что, в свою очередь, стимулирует предложения по дальнейшей законодательной реформе. Таким образом, бюрократия также может определять свои собственные интересы.
Федеральный совет: Основная функция Федерального совета - руководство всем политическим процессом. Давая добро на большинство формальных этапов принятия решений, определяя приоритеты по существу и времени, Федеральный совет оказывает большое влияние на политическую повестку дня . В его распоряжении находятся все профессиональные ресурсы администрации, позволяющие ему готовить собственные политические проекты. Однако политическое лидерство Федерального совета ограничено по двум основным причинам: консенсус в многопартийном правительстве труднодостижим и зачастую минимален, а парламент, не обязанный поддерживать правительство из-за отсутствия вотума доверия, всегда может отклонить предложения Федерального совета. Во внешней политике , однако, лидерство Федерального совета более выражено.
5.2.2 Цикл политики
Цикл политики на рис. 5.1 отражает все фазы законодательного процесса. Он задуман как непрерывный процесс решения политических проблем, который начинается с первых предложений по новому законодательному акту и условно заканчивается его реализацией и оценкой. На каждом этапе процесса переговоры и соответствующие решения могут привести к модификации, радикальным изменениям или даже к отказу от проекта. Если программа вступает в заключительную фазу, это еще не конец: рано или поздно опыт реализации приведет к новым предложениям по реформе, и политический цикл начнется заново.
Предпарламентская процедура: Цикл начинается с предложений о принятии нового закона или поправки к конституции . Это может произойти благодаря народной инициативе , парламентским инструментам или администрации, которая является неформальным порталом для групп давления, добивающихся реформ. Если Федеральный совет инициирует процесс, он также организует всю предпарламентскую стадию процесса. В зависимости от вопроса он поручает администрации или уполномочивает экспертный комитет подготовить первый проект. Поскольку большинство экспертов комитета являются также представителями групп интересов , это дает им первый шанс заявить о своей позиции и высказать свое несогласие. Участники заявляют, при каких условиях они будут поддерживать или бороться с законопроектом. Это приводит к взаимной корректировке, например, между работодателями и профсоюзами по реформе системы социального обеспечения . Администрация будет отстаивать свои взгляды и интересы, но также будет выполнять посредническую роль в конфликтах, не поддающихся прямым переговорам между антагонистическими интересами.
В последующем процессе консультаций участвуют другие организации, каждая из которых формулирует позицию, отражающую мнение ее членов. Оценивая результаты этой процедуры, администрация стремится сохранить только те аспекты реформы, которые нашли достаточную поддержку, и не допустить, чтобы участники оказались в худшем положении, чем раньше. Если (модифицированный) проект отвечает этим условиям, у Федерального совета есть все основания полагать, что участвующие субъекты поддержат поправку к Конституции в ходе обязательного голосования или воздержатся от необязательного референдума в гораздо более частом случае обычного законодательного предложения. В форме "Послания Федерального совета" проект переходит в парламентскую процедуру.
Парламентская процедура: Каждый проект должен получить большинство голосов в обеих палатах. Если в Государственном совете и Национальном совете возникают разногласия по существу, организуются переговорные процедуры между палатами, чтобы прийти к единому решению. Если это невозможно, проект проваливается. В течение долгого времени в XX веке федеральные палаты имели репутацию слабого парламента, слишком часто и легко соглашавшегося на компромиссы между корыстными интересами на предпарламентской стадии. Сегодня такая оценка, безусловно, ошибочна (см. Sciarini et al. 2015, 34ff.). В 1990-е годы парламент значительно реформировал свою организацию и процедуры, что привело, в частности, к усилению комитетов по законодательству. Эти постоянные комитеты стали центрами интенсивных обсуждений и переговоров. Эмпирические исследования показывают, что сегодня парламент вносит изменения в проекты Федерального совета гораздо чаще, чем раньше (Lüthi 1997; Jegher 1999; Vatter 2018, 302). Парламент также реализует свои собственные проекты с помощью парламентской инициативы , которая обходит некоторые аспекты предпарламентского процесса. 2
Как уже упоминалось ранее (гл. 4), менее 7% законопроектов, принятых парламентом, оспариваются на необязательном референдуме. Это означает, что палаты, похоже, умеют избегать риска референдума. Это объясняется несколькими факторами. Проект, прошедший предпарламентские процедуры, имеет свою историю: парламент знает, какие вопросы вызывали споры, а какие были приняты единогласно, и знаком с позициями всех важных игроков, включая Федеральный совет. Многие депутаты поддерживают тесные отношения с группами интересов , чьи позиции они поддерживают. Изменения на всех этапах процедуры документируются для каждой статьи нового законопроекта. Таким образом, депутаты и их политические группы знают все о трудностях и недостатках любого компромисса , который был достигнут, и могут оценить прочность решения. Различные парламентские группы в равной степени стараются снизить риск созыва референдума и ищут компромисс , который поддержат как можно больше партий.
Процедура прямой демократии: Наше описание кампании по проведению референдумов в гл. 4 оставило открытым один вопрос (Sciarini and Trechsel 1996): как получилось, что, казалось бы, хорошо сбалансированный проект вызывает оппозицию, а оппоненты пользуются шансом провести необязательный референдум? На этот вопрос есть несколько ответов.
Во-первых, референдум может быть назначен одной из правительственных партий. Как уже говорилось, консенсус между четырьмя из них достигается не всегда (Traber 2015). Одна или в редких случаях две партии заявляют о своей оппозиции в парламенте, и узкое большинство, не поддаваясь на уговоры оппозиции, идет на риск или даже принимает вызов, чтобы его законопроект прошел проверку народным голосованием. Иногда референдум инициируется кантональным отделением политической партии, несмотря на поддержку правительственного проекта ее национальным отделением. Это связано с тем, что политические партии так же "федеральны", как и политическая система, и девиантные позиции кантональных партий не могут быть пресечены национальной партией. В схожих ситуациях и способах к проведению референдума призывают сильные группы интересов .
Во-вторых, инициировать референдум могут и небольшие политические партии или даже низовые движения, и в редких случаях они могут даже добиться успеха. Например, в 1969 году студенты Швейцарского федерального технологического института провели референдум против нового закона о своем университете и выиграли его (APS 1969). Несмотря на то, что успех небольшой партии или группы аутсайдеров случается редко, иногда они мобилизуют значительную часть электората. Это означает, что компромисс между политическими элитами не всегда принимается простыми людьми.
В-третьих, если консенсус между политическими элитами неустойчив, небольшой аутсайдер может запустить цепную реакцию, в результате которой другие игроки или даже правительственные партии отступят и присоединятся к референдуму. Это напоминает грузовой корабль с едва закрепленными бочками. Если одна из бочек освободится и перевернется с одного борта на другой, за ней последует множество бочек, и корабль перевернется. Такие случаи трудно предсказать. Несмотря на то, что случаи референдума составляют менее 7 % (один из 15) всех законодательных проектов, они иногда становятся неожиданностью для политической элиты.
Вердикт народа является обязательным и имеет немедленное действие. В случае референдума проект принимается или проваливается. В случае принятия поправки к Конституции ее реализация может занять больше времени, если для этого необходим исполняемый федеральный закон , который должен пройти новый политический цикл. Это будет особенно сложно, если поправка вызвана народной инициативой , принятой против (значительного) большинства среди политических элит.
Административная процедура: После того как проект получил одобрение парламента и набрал необходимое большинство голосов на всенародном голосовании, он вступает в силу. Реализация - важная часть политического цикла (например, Varone 2007; Kissling-Näf and Wälti 2007; Sager et al. 2018). Во многих случаях для надлежащей реализации необходимо разработать или пересмотреть политические программы. Поскольку большинство программ реализуется в тесном сотрудничестве с кантонами, проводятся переговоры с их администрациями. Одной из особенностей швейцарского федерализма является то, что национальные власти имеют мало возможностей для принуждения и с большим уважением относятся к автономии и предпочтениям кантональных властей в процессе реализации . Сопротивление кантонов может помешать реализации. И наоборот, переговоры и компромиссы могут привести к интенсивному сотрудничеству , что, в свою очередь, облегчает реализацию федеральной политики . Таким образом, мы можем говорить о форме вертикального разделения власти и на этом этапе. Оценки, наконец, могут дать толчок новым политическим циклам (см. Sager et al. 2017).
Вставка 5.2 Социальное партнерство и государственно-частное партнерство - вторая арена разделения власти
A)
Социальное партнерство
В первые десятилетия XX века промышленные отношения между трудом и капиталом характеризовались классовой борьбой , забастовками и локаутами. Это закончилось накануне Второй мировой войны , когда Федеральный совет призвал руководителей организаций работодателей и рабочих машиностроительной промышленности разрешить свои конфликты путем переговоров и сотрудничества , что помогло бы лучше преодолеть экономический кризис. Это ознаменовало начало новой эры: "Конвенция о мире в сфере труда" (Arbeitsfrieden) 1937 года предложила работодателям и профсоюзам решать все свои конфликты путем переговоров и отказаться от забастовок и локаутов. В последующие десятилетия подобные конвенции были заключены в большинстве других отраслей. Таким образом, производственные отношения характеризуются как "социальное партнерство" (Sozialpartnerschaft), что приводит к типичной модели социальной политики . Социальная политика разрабатывалась на договорной основе между работодателями и профсоюзами, круг бенефициаров ограничивался рабочей силой в соответствующих отраслях. Обе стороны опирались на принцип "субсидиарности" : вмешательство государства должно быть исключением, ограниченным теми проблемами, которые социальное партнерство не в состоянии решить. Эта модель "либерального государства всеобщего благосостояния" постепенно менялась в последние десятилетия. Как и в других странах, глобализация несколько снизила переговорную силу профсоюзов . Поскольку договорной путь стал для них невыгодным, они изменили свою стратегию и стали опираться на законодательство. Переход от договора к публичному праву превратил Швейцарию в "нормальное" государство всеобщего благосостояния , все больше и больше отвечающее за все виды социальной политики . Профсоюзы добились успеха, потому что их законодательная стратегия позволила всем людям, а не только тем, кто работает в промышленности, пользоваться социальным обеспечением и защищать его преимущества также путем народного голосования (Trampusch 2010). До сих пор работодатели и профсоюзы сохраняли социальное партнерство в своих руках, в то время как ЕС стремится получить контроль над швейцарскими производственными отношениями. В настоящее время это один из основных вопросов переговоров между Швейцарией и ЕС , которые стремятся поставить свое сотрудничество на более прочную основу.
B)
Государственно-частные партнерства
Интенсивное сотрудничество между государственными и частными структурами известно в большинстве экономически развитых демократических стран. В Швейцарии оно имеет давние традиции. Уже в конце XIX века частные организации, особенно в сельском хозяйстве, выполняли определенные функции для федерального правительства, которое в то время не имело собственной профессиональной администрации (Vatter 2018, 174). Действительно, швейцарские правительства на всех уровнях стремились избежать создания большого бюрократического аппарата. По возможности власти предпочитали использовать частные организации или создавать получастные (полугосударственные) организации для реализации государственной политики. В сельском хозяйстве десятки полугосударственных организаций предлагали и контролировали нормативные акты, а также организовывали ценообразование, распределение и сбыт продукции (Jörin and Rieder 1985). Интенсивное сотрудничество между частными организациями и государством также известно как " неокорпоративизм ". Однако мы сомневаемся, можно ли говорить о неокорпоративизме в случае Швейцарии (см. также Vatter 2018, 203ff.). В других странах этот термин обозначает трехсторонние договоренности между трудом, капиталом и государством, направленные на регулирование экономических конфликтов путем согласованных действий. Швейцарский случай отличается по многим параметрам. Во-первых, здесь нет равновесия сил между работодателями и профсоюзами: последние слабее. Во-вторых, согласованных действий часто удается избежать из-за децентрализации и значительных различий в разных секторах экономики. В-третьих, договоренности между частными структурами и государством также включают в себя социальную, культурную или экологическую политику и не всегда являются трехсторонними, но иногда бывают двусторонними и конкурентными, как в плюрализме . Поэтому правильнее говорить о государственно-частном партнерстве.
С 1990-х годов государственно-частное партнерство претерпело значительные изменения. В условиях либерализации и глобализации многие полугосударственные или полугосударственные организации исчезли или были приватизированы. Особенно это касается сельского хозяйства - области, где правила Всемирной торговой организации (ВТО) заставили Швейцарию отказаться от традиционного протекционизма . Хотя многие государственно-частные партнерства все еще существуют или распространяются на новые сферы, либерализация обычно приводит к более ограниченной роли "государства" и подверженности "частников" конкуренции как внутри страны, так и за ее пределами (Mach 2007, 2014).
5.3 Особенности разделения власти
5.3.1 Основные характеристики политического компромисса: нет одного победителя, все в чем-то выигрывают
Весь политический процесс направлен на достижение политического компромисса . Вместо (небольшого) большинства, которое навязывает свое решение (большому) меньшинству, мы находим взаимное приспособление : нет победителя, каждый что-то выигрывает. Некоторые люди объясняют такое поведение специфической "швейцарской" культурой. Действительно, есть некоторые исследования, которые показывают такие различия: Например, немецкая экономическая элита меньше стремится к компромиссу в конфликте и больше использует иерархическую власть, чем их швейцарские коллеги (Kopper 1993). Однако с точки зрения политологии влияние институтов представляется первостепенным. Проблема референдума, сильное влияние кантонов и групп интересов , а также многопартийная система представляют собой грозные пункты вето, которые просто не позволяют принимать решения большинством голосов и вынуждают политических игроков сотрудничество и компромисс. Это означает, что каждый участник должен отказаться от некоторых своих ожиданий, что не всегда легко (вставка 5.3).
Вставка 5.3 "Нет победителя, который забирает все, каждый выигрывает что-то свое": Условия хорошего или плохого компромисса
Контекст
Идея о том, что "ни один победитель не получает все, все что-то выигрывают", не всегда срабатывала. Взаимная корректировка была наиболее успешной в период до 1970-х годов, когда экономический рост позволил распределить больше общественных благ. После Второй мировой войны II - опыта, объединившего маленькую страну, - многие старые антагонизмы между идеологиями исчезли. Необязательных референдумов было мало, а процент успеха обязательных был высоким.
Достичь консенсуса стало сложнее после рецессии 1970-х годов. В условиях снижения темпов экономического роста после первого нефтяного кризиса стало меньше излишков, которые нужно было распределять. Политическое перераспределение в социальном обеспечении и системе здравоохранения превратилось в игру с нулевой суммой: что выигрывал один участник, то проигрывал другой. Экологическая устойчивость стала политическим вопросом и вызвала новые конфликты и акторов. Партийная система раздробилась, возникли новые социальные движения . В конфликтах по поводу индустриальных и постиндустриальных ценностей, а также с ростом неолиберализма и неоконсерватизма часть базового швейцарского консенсуса растаяла. В конце 1980-х годов важные законодательные акты не были приняты или остались незавершенными. В последние три десятилетия глобализация действовала как давление извне, что привело к более быстрым и масштабным шагам в области политических инноваций , но также и к большей поляризации , определению победителей и проигравших интернационализации , и углублению старых расколов , например, между городом и деревней.
Вопросы
Осуществимость принципа "победитель не получает все, каждый выигрывает что-то свое" во многом зависит от конкретного вопроса. Пока речь идет о деньгах и пока их много, можно легко достичь компромисса . Но в конфликтах могут участвовать и "неделимые" товары. Например, в 1977 году Федеральный совет предложил ввести переход на летнее время в соответствии со многими западноевропейскими странами. Фермеры отказались переводить часы на час вперед весной и обратно осенью, утверждая, что их коровы будут давать меньше молока. Типичный швейцарский компромисс здесь был невозможен: перевод часов на полчаса никому бы не помог. Хорошо организованным фермерам не составило труда потребовать проведения референдума, и их требование было успешно выполнено. Однако жить на "островке времени" в центре Европы было не очень практично. Через два года парламент принял новый законопроект, и фермеры сдались. Аналогичным образом компромисс может быть очень трудным, если вопрос затрагивает моральные ценности, такие как аборт или однополые браки. Многие люди считают такие темы принципиальным вопросом. В отличие от перехода на летнее время , прагматичный опыт не изменит предпочтений, потому что интерпретации будут идти в обе стороны. В Швейцарии вопрос об абортах привел к нескольким народным голосованиям, инициированным обеими сторонами. Однако ни сторонники либерализации , ни консервативные противники, считающие статус-кво слишком либеральным , не смогли получить большинства. Даже федералистская идея предоставить право решать кантонам была отвергнута: в то время как либералы допускали, что кантоны могут практиковать различные решения, консерваторы настаивали на том, что ни в одном кантоне не должна быть разрешена либерализация . В других странах такие тупиковые ситуации часто разрешаются, когда выборы приводят к новому большинству и новому правительству. Но не так в Швейцарии, где правительственная коалиция остается прежней. Тупик длился более 20 лет, прежде чем было найдено решение. Этот пример показывает, что взаимное приспособление имеет свои пределы и в швейцарской политике.
Что такое хороший компромисс?
Очевидно, что существуют компромиссы и компромиссы . Ключевое различие между хорошими и плохими компромиссами заключается не столько в том, сколько людей или групп могут с ними жить, сколько в том, кто платит за них цену. Хорошие компромиссы в этом смысле - это те, чьи издержки несут те, кто участвует в их создании. Если работники соглашаются работать больше за ту же зарплату, но взамен получают дополнительную неделю отпуска, то и затраты, и выгоды от компромисса ложатся на них. Если же дополнительный отпуск финансируется исключительно за счет снижения социальных льгот, предоставляемых будущим работникам, то издержки компромисса перекладываются на группы, не имеющие никакого представительства и влияния. Это одна из причин, по которой швейцарская процедура консультаций предусматривает обратную связь со всеми затронутыми сторонами, даже если этого зачастую трудно добиться. Это также означает, что для того, чтобы быть услышанными, интересы должны быть организованы политически.
5.3.2 Техника политического компромисса: компенсации, превращающие конфликт из игры с нулевой суммой в игру с положительной суммой
Теоретически консенсус требует оптимального по Парето решения , при котором ни один из участников не останется в проигрыше. Как показано во вставке 5.3, соблюсти это условие может быть сложно или даже невозможно. Например, во времена всеобщего сокращения бюджета компромиссы должны распределять потери, и одной из немногих возможностей достичь консенсуса является " симметрия жертв" , при которой каждый актор считает, что другие согласны нести такие же потери, какие он готов заплатить. Но даже в обычных условиях оптимальные по Парето решения не всегда находятся под рукой. Подобно жителям вокруг аэропортов или вдоль оживленных дорог, которые иногда получают вознаграждение за свои жертвы в пользу других, участники политического процесса получают компенсацию . Компенсация облегчается, если расширяется повестка дня вопросов, подлежащих обсуждению, или увеличивается число участников. Компромисс , достигнутый в таких условиях, может оказаться малоэффективным, если он нарушает знаменитое правило Тинбергена: голландский экономист Ян Тинберген утверждал, что "для успешного достижения n независимых политических целей необходимо как минимум столько же независимых политических инструментов" (Schaeffer 2019).
5.3.3 Сотрудничество, доверие и делиберативные процессы обучения
Теория игр показывает, что в одной игре заинтересованные участники отказываются от сотрудничества , если оно сулит им дополнительную прибыль. Этот риск значительно снижается, если одни и те же акторы играют во многих играх . В этом случае игроки могут взаимно санкционировать дезертирство, которое становится менее привлекательным. Именно так и происходит при стабильном разделении власти, поскольку это позволяет игрокам развивать взаимное доверие. Дополнительное преимущество для сотрудничества обнаруживается, если в политике присутствуют различные расколы , для которых противостоящие лагеря, например, левые или молодые, не совпадают. Это приводит к созданию различных коалиций по разным вопросам, закрепляя важный аспект текущего процесса разделения власти: политические акторы, противостоящие сегодня по одному вопросу, могут оказаться партнерами по коалиции завтра по другому вопросу. Взаимное уважение и дружеские отношения даже с сегодняшним оппонентом - вот результат.
Действительно, в исследованиях, посвященных обсуждению, приводятся эмпирические доказательства того, что в условиях разделения власти политические оппоненты испытывают больше уважения друг к другу и больше прислушиваются к аргументам другой стороны, чем в условиях мажоритарного правления (Bächtiger et al. 2005; см. также Bernauer and Vatter 2019). Таким образом, разделение власти позволяет проводить совещательные процессы обучения. Однако слабым местом является то, что условия для смены коалиций создаются не всегда. Например, в 1980-х годах три правоцентристские партии регулярно брали верх над небольшими лево-зелеными партиями по основным вопросам государственного финансирования , энергетики и окружающей среды. За ширмой общепартийного разделения власти проводилась неформальная мажоритарная политика. Это плохая констелляция - вместо того, чтобы сочетать преимущества, неформальная мажоритарная политика и формальная политика разделения власти сочетают недостатки: правящее большинство отказывается идти на компромисс и не подвергается риску потерять власть в результате конкурентных выборов, как это было бы в мажоритарной системе. В таком положении "вечное" большинство может позволить себе не учиться - для Дойча (1967) патологическому использованию власти.
5.3.4 Политический элитизм и его пределы
Разделение власти порождает сильные формальные и неформальные контакты между всей политической элитой. Ранняя теория Липхарта (1969) " консоциационизма" предполагает, что разделение власти также ведет к развитию общих ценностей и установок. 3 Элиты развивают общий способ понимания проблем, которые необходимо решить, и учатся принимать перспективы, выходящие за рамки их специфических групповых интересов. Означает ли это, что разделение власти ведет к созданию картеля "истеблишмента", нейтрализуя конкуренцию на выборах и отменяя демократическую подотчетность ? В случае Швейцарии можно утверждать, что выборы действительно не приводят к смене ролей между правительством и оппозицией и поэтому играют незначительную роль для демократического контроля. Прямая демократия, однако, является сильным корректором элитарного консорциума . Каждая политическая партия и ее лидеры должны регулярно защищать свои решения перед народным голосованием. Это накладывает как процедурные, так и содержательные ограничения на элитарность.
5.4 Критики швейцарской демократии консенсуса
5.4.1 Референдум как инструмент корыстных интересов
Мы уже показали, что референдум - это пешка в руках заинтересованных групп , дающая им дополнительное влияние во всех вопросах законодательства. Таким образом, прямая демократия, вместо того чтобы быть голосом народа, отчасти стала инструментом корыстных интересов. Действительно, эта критика имеет под собой основания, особенно в течение длительного периода, когда швейцарский парламент был слаб и часто принимал предпарламентские компромиссы , достигнутые группами интересов без особых изменений. Один известный конституционалист дошел до того, что сказал, что закон больше не является результатом парламентских процедур, а результатом переговоров между недемократическими, корыстными интересами (Huber 1971).
Сегодня образ Verbandsstaat, то есть государства корыстных интересов, доминирующего в парламенте, гораздо меньше соответствует политической реальности. Парламент не только стал более активным в формировании законодательства (Sciarini et al. 2015; Sciarini 2007), но и в результате глобализации некоторые из самых сильных групп интересов на внутреннем рынке, а именно сельское хозяйство и промышленность, утратили некоторое влияние. Кроме того, многие традиционные коалиции, например, в промышленности или между работодателями и профсоюзами, разделились на ориентированные на торговлю и протекционистские, зачастую нейтрализуя друг друга.
5.4.2 Неравенство влияния
Слабым местом демократического плюрализма является то, что он не может гарантировать честную конкуренцию в том смысле, что все группы интересов и партии имеют одинаковые шансы на политическое влияние . Согласно теории коллективных действий (Olson 1965), переговорная сила группы зависит от двух факторов: ее организационных способностей (например, мобилизовать членов) и ее способности отказывать во взносах, в которых нуждаются другие участники. Это приводит к резкому неравенству влияния. На переговорах и в законотворчестве путем взаимного приспособления "имущие" оказываются в более выгодном положении, чем "неимущие", чей отказ идти на компромисс остается безрезультатным. Более того, организации, отстаивающие конкретные краткосрочные выгоды для своих членов, скорее всего, окажутся сильнее тех, кто отстаивает общие и долгосрочные интересы.
Крупные компании, например, могут легко мобилизоваться против новых правил на своем рынке. Их угроза покинуть Швейцарию - весомый аргумент для парламента, чтобы не принимать такой законопроект. С другой стороны, организации потребителей сталкиваются с большими трудностями. Они представляют собой гораздо более крупные, но, вероятно, менее влиятельные группы. Их интересы могут противоречить друг другу, как это можно продемонстрировать в случае с генной инженерией: часть потребителей может поддерживать генетически модифицированные продукты, и только другая часть мобилизуется против них. Единственное средство организаций потребителей - потребительский бойкот, редко эффективный в краткосрочной перспективе. Поэтому они не обладают правдоподобной угрозой и не имеют преимущества в переговорах. Экологические группы особенно сталкиваются с проблемой борьбы за долгосрочное общественное благо, от которого никто не может отказаться, например, за чистый воздух и реки. Они популярны и превосходят по числу членов крупнейшие политические партии. Однако, столкнувшись с корыстными интересами бизнеса, они не могут сформулировать сопоставимые угрозы.
В целом переговоры не обязательно устраняют двойное возражение против политического плюрализма : "имущие" сохраняют свое преимущество над "неимущими", а переговоры между группами интересов способствуют получению конкретных краткосрочных выгод в ущерб общим долгосрочным интересам (Scharpf 1970; Huber 1971, 589-630). Можно возразить, что эти неравенства не свойственны швейцарской полупрямой демократии , а применимы ко всем плюралистическим системам. Более того, ведение переговоров в тени прямой демократии дает еще более слабым акторам, отстаивающим разрозненные интересы, шанс использовать референдум в качестве последнего средства.
5.4.3 Отсутствие инноваций?
Переговоры и компромисс , по-видимому, обеспечили важные преимущества. В отсутствие электоральных изменений не происходит резких разрывов в федеральной политике. Отрезвляющий эффект переговоров охлаждает идеологическую непримиримость и способствует выработке прагматичных решений. Сотрудничество в комитетах, правительстве и парламенте приводит к взаимным корректировкам , в ходе которых происходит процесс обучения по вопросам существа законодательства. Достижение удовлетворительного компромисса может занять больше времени, чем решение большинства, но как только соглашение становится законом, большинство участников готовы его принять. Это повышает шансы на реализацию новых законов и программ (Abromeit and Pommerehne 1992; Armingeon 2003; Abromeit 1993; Poitry 1989) и способствует принятию устойчивых политических решений (Hirschi et al. 2002).
Тем не менее, критика консенсусной демократии столь же стара, как и ее восхваление. Политологи отмечают, что консенсусная демократия делает невозможной сильную оппозицию. Выборы не дают возможности правительству и оппозиции поменяться местами, как это происходит в чистых демократиях большинства. Поэтому швейцарской системе не хватает более масштабных инновационных процессов и процессов социального обучения, которые происходят при полной смене власти - это страна не революций, а эволюций.
Два ученых предложили радикальные изменения для стимулирования инноваций. Политолог Раймунд Германн (1975) предложил сценарии комплексной институциональной трансформации в мажоритарную парламентскую систему. Он сосредоточился на проблеме инкрементализма во внутренней политике и последующей европейской интеграции . По его мнению, швейцарцы должны были адаптироваться к гораздо более быстрому темпу принятия решений в ЕС (Germann 1990). Экономист Сильвио Борнер (Borner et al. 1990, 153ff. и 169ff.; Borner and Rentsch 1997), в свою очередь, сосредоточился на негативных экономических последствиях переговорной практики. По его мнению, сильные позиции групп интересов в законодательном процессе привели швейцарские предприятия к поиску государственной ренты вместо того, чтобы использовать свой шанс на рынке. Промышленность, получая краткосрочные выгоды от протекционизма , в долгосрочной перспективе теряет способность к инновациям и конкуренции на международных рынках.
Предложение Германа и Борнера было однозначным: больше конкуренции необходимо как для швейцарской политики, так и для швейцарской экономики . Их послание не было оценено ни политиками, ни общественностью. Причина проста: оба были достаточно честны, чтобы назвать цену большей политической конкуренции . Создание двухполярной конкурентной системы потребовало бы не только меньше прямой демократии, но и больше централизации и меньше двухпалатного федерализма . Прямая демократия и федерализм , однако, являются священными в глазах как граждан, так и политиков. Поэтому швейцарцы придерживаются консенсусной демократии.
5.5 Демократия консенсуса в условиях стресса
5.5.1 Кризис "Конкорданца" 2008 года
Последние три десятилетия принесли все большую волатильность на выборах . В период с 1991 по 2007 год Швейцарская народная партия (Schweizerische Volkspartei [SVP]) более чем удвоила свою долю в электорате, стала крупнейшей политической партией в стране и получила второе место в Федеральном совете в 2003 году. Их успех был достигнут за счет политического центра, радикалов (Freisinnig Demokratische Partei [FDP]) и христианских демократов (Christlichdemokratische Volkspartei [CVP]), в то время как левые социал-демократы (Sozialdemokratische Partei der Schweiz [SPS]) и зеленые сначала набрали силу, затем долгое время стагнировали и в итоге снова набрали силу на выборах 2019 года (рис. 5.2).
Рис. 5.2Места в Национальном совете пяти основных политических партий, 1919-2019 гг. (Источник: собственный рисунок на основе данных Bundesamt für Statistik [BFS; 2019])
Многие из малых партий не выжили, исчезли с политической арены или слились с другими, как, например, либералы с радикалами (СвДП). Повышенная электоральная волатильность сама по себе не является чем-то экстраординарным, но она сопровождалась ростом политической поляризации . SVP, поглотив старые партии ксенофобов, сдвинулась вправо и во многих вопросах атаковала не только левых, но и центр. Это значительно изменило швейцарскую партийную систему. Буржуазный альянс частично распался, что привело к трехполюсной системе политических сил: популистские правые, зелено-социалистические левые и раздробленный центр.
Возвышение SVP началось в 1992 году, когда ее фактический лидер Кристоф Блохер успешно мобилизовал силы против договора о Европейском экономическом пространстве (ЕЭП) . Она стала партией евроскептиков и впоследствии систематически выступала против Конкорданса также по вопросам иммиграции , социальной политики , и институциональной реформы. Изначально ограничиваясь электоратом протестантских немецкоязычных кантонов, SVP впоследствии завоевала новых избирателей по всей Швейцарии и из всех социальных слоев. Партия гораздо более профессиональна в своей организации и имеет много ресурсов для проведения дорогостоящих кампаний. Она продвигает свой националистическо-консервативный профиль в агрессивном, часто популистском стиле (Mazzoleni 2003), становясь, таким образом, разработчиком политической повестки дня в средствах массовой информации.
Это стало выливаться в нечто большее, чем "просто" оппозиция по конкретным вопросам . Другие партии, соответственно, обвинили SVP в предательстве духа и работы Konkordanz . Это обвинение было выдвинуто, в частности, против Блохера . Избранный в 2003 году вторым представителем своей партии в Федеральном совете (см. выше, раздел 5.1.1), Блохер продолжал действовать в качестве неформального лидера SVP. В конце 2007 года коалиция социал-демократов , христианских демократов и "зеленых" успешно спланировала его замену на более умеренного члена SVP. Реакция партии была яростной. Она заявила, что не чувствует себя больше представленной в Федеральном совете, исключила двух действующих членов федерального совета, избранных членами SVP, из своей парламентской группы и заявила о "фундаментальной оппозиции" правительству.
Этот инцидент перерос в настоящий кризис Konkordanz , пусть и на довольно короткий срок. 4 Сама "фундаментальная оппозиция" SVP просуществовала всего год (Church and Vatter 2009). Ее лидеры поняли, что одна партия не сможет разрушить систему разделения власти: институциональные ограничения для сотрудничества между остальными правительственными партиями были сильнее. Поэтому, когда в конце 2008 года один из двух (бывших) министров SVP ушел в отставку, партия быстро заняла его место и даже вновь предложила Блохера , против которого большинство других партий по-прежнему решительно возражали. В результате компромисса был избран не Блохер , а бывший лидер партии - пусть и с перевесом в 122 голоса против 121 за более умеренного члена SVP (APS 2008).
Последний шаг правительственной реинтеграции крупнейшей политической партии произошел в конце 2015 года, когда еще один бывший член SVP вышел из состава партии. На этот раз Блохер не проявил никакого интереса, и партия выдвинула трех официальных кандидатов, по одному от каждого лингвистического региона . В итоге был выбран франкоязычный Ги Пармелен, ставший первым федеральным советником от SVP, говорящим на этом языке (APS 2015). Таким образом, была восстановлена (скорректированная) магическая формула 2003 года: две SVP, две SPS, две FDP и один член CVP. Все прошедшие с тех пор выборы в правительство (в 2018 и 2019 годах) подтвердили такое распределение мест .
5.5.2 Разделение власти в поляризованном парламенте
Растущая политическая поляризация ставит вопрос о том, возможен ли еще парламентский компромисс . Действительно, до конца 1980-х годов относительно стабильный блок из трех буржуазных партий не испытывал особых трудностей с поиском большинства в случае оппозиции слева. С частичным распадом буржуазного блока, похоже, это уже не так. SVP выступает в качестве оппозиции по конкретным вопросам почти так же часто, как социал-демократы (Smartmonitor 2019), поэтому правительственная коалиция подвергается оппозиции с обеих сторон. Неудивительно, что сегодня СМИ часто обвиняют парламент в неспособности достичь консенсуса.
Исчерпывающий анализ около 8000 решений Национального совета за период 1995-2004 годов, однако, показывает несколько иную картину (Schwarz and Linder 2007). Блокированные ситуации, когда парламент не может принять решение по какому-либо правительственному предложению, по крайней мере, статистически очень редки, а парламентские решения по-прежнему характеризуются наличием разнообразных побеждающих коалиций, которые варьируются от вопроса к вопросу. В частности, христианские демократы иногда голосуют вместе с социал-демократами и "зелеными", что означает, что Национальный совет практикует более открытую игру по разделению власти, чем в 1980-х годах. В долгосрочной перспективе коалиции по конкретным вопросам также меняются, что свидетельствует о том, что политические тенденции более важны, чем строгие идеологии. Наконец, исследование показывает, что политический центр - христианские демократы и радикалы - является наиболее важным субъектом, формирующим политику на парламентской арене. Их коалиция наиболее успешна в создании победных коалиций (рис. 5.3). Центр также выигрывает от ситуации, когда во многих спорных вопросах предложения левых и правых консерваторов нивелируют друг друга. Эти выводы расходятся с общественным мнением, которое воспринимает SVP как самую сильную силу, определяющую повестку дня. SVP извлекает электоральную выгоду из поляризации , но в какой-то мере расплачивается за свою стратегию яростной и порой популистской оппозиции меньшим влиянием на парламентской арене.
Рис. 5.3Наиболее часто побеждающие коалиции в Национальном совете , 1996-2019 [%]. (Источник: собственный рисунок на основе данных Smartmonitor [2019]. Примечание: показаны доли различных победивших коалиций. Буржуазные партии = CVP, FDP и SVP; левоцентристские = SPS [и "зеленые"] и SVP; правобуржуазные = FDP и SVP)
Зарубежные обозреватели иногда называют SVP прототипом европейских популистских партий. Действительно, SVP одной из первых стала выступать против элитарности и обличать своих политических антагонистов с помощью грубой риторики, утверждая, что она является единственным легитимным голосом народа. Постоянная фундаментальная оппозиция и иногда радикальные предложения против европейской интеграции и иммиграции были ключом к ее политическому успеху. SVP стала любимой политической партией всех слоев общества, которые были реальными или воображаемыми проигравшими от модернизации или которым угрожал процесс глобализации. Все эти элементы напоминают популизм правых партий в других европейских странах.
Однако есть и существенные различия. SVP уже несколько десятилетий входит в состав правительства Швейцарии, оставаясь связанной и интегрированной в "большую коалицию " с другими основными партиями. Кроме того, партии не нужно было призывать к более прямой демократии, чтобы лучше отражать волю народа. Вместо этого она использовала инструменты прямой демократии и на собственном опыте убедилась, что не всегда представляет "волю народа". Другие партии жалуются на популизм и радикальные предложения SVP, но никто не пытается исключить их из плюралистического дискурса, как мы можем наблюдать в других странах. Напротив, другие партии научились жить с "прирученной" формой популизма , что является привилегией не только SVP. В этом смысле SVP является одновременно эмблемой и антиномикой популистских партий в других странах.
5.5.3 Давление глобализации
Глобализация открывает национальные экономики , уменьшает экономический протекционизм , стимулирует рыночную конкуренцию , либерализацию и приватизацию. В политическом плане важными регуляторами становятся международные органы и наднациональные организации. Резкое различие между внутренней и внешней политикой исчезает, национальное государство теряет автономию и видит, как исчезает его собственная сфера влияния. Швейцария подвержена всем этим общим последствиям. В гл. 3 мы представили особое положение Швейцарии в процессе европеизации . Хорошие отношения с ЕС имеют первостепенное значение для швейцарской экономики . Не являясь членом ЕС , швейцарское правительство пытается развивать их посредством "двусторонних договоров". За двусторонний путь приходится платить высокую цену. Равное отношение Швейцарии к странам-членам ЕС является законным интересом ЕС . Это означает, что Брюссель оказывает влияние на регулирование гораздо больше, чем двусторонние договоры, при этом швейцарцы не имеют никакого влияния на содержание и развитие ЕС acquis communautaire. Таким образом, сегодня Швейцария в значительной степени интегрирована в европейский рынок и имеет мало шансов не сделать этого. Глобализация в Швейцарии в значительной степени означает европеизацию . Это также привело к изменению политических структур и процессов разделения власти (Fischer 2007, 2014):
Динамика ЕС экономической интеграции ставит швейцарскую политику под постоянное давление. Возможно, это одна из причин того, что разделение власти, несмотря на поляризацию , дает свои результаты.
Повестка дня Брюсселя воспринимается в швейцарской политике как императив либерализации , приватизации и экономических реформ. Европеизация изменила баланс сил. Экспортные отрасли и часть потребительских интересов используют "Брюссель" как своего союзника и стали сильнее. В отличие от них, профсоюзы, фермеры, ремесленники и другие участники внутреннего рынка потеряли значительную часть своего влияния.
Интернационализированное регулирование в Швейцарии по объему и темпам роста превосходит внутреннее законодательство. Именно правительство и его дипломатия определяют повестку дня в международных отношениях и являются субъектами заключения договоров. Парламент участвует в предварительных консультациях, но в случае заключения договора может лишь отклонить или принять предложение правительства. Таким образом, он теряет влияние на многие вопросы.
Эти события привели к созданию своего рода режима двух темпов. Принятие решений в условиях глобализации стало отличаться от традиционных моделей разделения власти. В "глобализированном режиме" исполнительная власть занимает гораздо более центральное место в процессе. Некоторые из классических позиций вето ослаблены: предпарламентские консультации более избирательны, корыстные интересы внутренней политики имеют меньше возможностей для переговоров, а роль парламента в формировании политики снижена. Федерализм - самая сильная позиция вето, помимо референдума, - может быть преодолен, как было показано в разд. 3.5.3 гл. 3. В отличие от постепенного процесса во внутренних делах, формирование политики и -творчество в европеизированных делах развиваются по другой схеме (Mach et al. 2003): инновации проходят быстрее и делают большие шаги.
Однако короткие пути этого процесса, позволяющие обойти или уменьшить право вето многих участников, имеют свою цену. Европеизация и глобализация (заново) порождают множество острых вопросов, усиливая поляризацию среди политических элит, а иногда и между ними и "простыми" людьми. Кроме того, усилились расколы между городскими и сельскими районами, а также между различными социальными слоями, как в восприятии граждан, так и во время некоторых народных голосований (Linder et al. 2008; Seitz 2014; Swissvotes 2019).
5.6 Выводы
5.6.1 Швейцарская демократия: Исключительная система
До сих пор мы обсуждали три основные черты швейцарской демократии: федерализм , прямая демократия и разделение властей. На первый взгляд, эти три черты не являются швейцарскими особенностями: в мире насчитывается около 30 федеративных систем. Прямая демократия практикуется также в отдельных штатах США , а разделение властей можно встретить в Нидерландах и Бельгии . Более того, прямая демократия может сочетаться с мажоритарной демократией , а консенсусная демократия - с представительной системой (табл. 5.2).
Таблица 5.2Различные типы демократии : некоторые примеры
Тип демократии
Представитель
Полупрямая
Мажоритарный
Великобритания
Новая Зеландия
Штаты США
Консенсус
Нидерланды
Бельгия
Швейцария
Именно сочетание разделения властей и прямой демократии ставит швейцарскую систему в противоречие со многими политическими теориями и мейнстримом политической мысли. В отличие от других стран, таких как Нидерланды , например, швейцарская консенсусная демократия - это не результат переговоров между политическими партиями после выборов, а постоянное институциональное ограничение, обусловленное проведением референдума. В США , прямая демократия не практикуется на национальном уровне, как в Швейцарии, и не привела к разделению власти в отдельных штатах. И хотя выборы в парламент являются решающим элементом конкуренции между правительством и оппозицией в Великобритании и Новой Зеландии , в Швейцарии они не имеют такого эффекта. Таким образом, одни и те же институциональные элементы могут функционировать по-разному в разных контекстах, поэтому важно рассматривать их в целом.
Сравним самые разные страны из табл. 5.2: Великобританию и Швейцарию (табл. 5.3). В первой из них, представляющей собой почти идеальный пример мажоритарно-представительной системы, политическая власть сосредоточена в руках партии, получившей большинство голосов. 5 Интенсивные избирательные кампании связаны с жесткой межпартийной конкуренцией , и победитель "забирает все". Избирательная система направлена на создание сильного и стабильного парламентского большинства, состоящего, как правило, только из одной партии. Избранное правительство приступает к реализации программы, предложенной избирателям, но если оно не справляется со своей программой, у оппозиции есть шанс призвать его к ответу и сформировать новое правительство. Возможны сильные инновации , в том числе и против оппозиции. Влияние избирателей можно назвать программным, поскольку именно они выбирают программы основных партий и таким образом определяют политическую повестку на четыре-пять лет. Иногда партийные манифесты предлагают серьезные изменения в политике, поэтому выборы обеспечивают народную легитимность , политические инновации и политические изменения одновременно.
Таблица 5.3Сравнение систем между Великобританией и Швейцарией
Великобритания:
Представительная, мажоритарная демократия
Швейцария:
Полупрямая, консенсусная демократия
Сильная конкуренция между партиями
Победитель забирает все
Слабая партийная конкуренция
Пропорциональное представительство
Периодические выборы приводят к периодической смене власти
Низкая значимость выборов; разделение власти между политическими партиями предотвращает смену власти
Принятие политической программы правительства, опирающегося на парламентское однопартийное большинство
Интеграция культурных меньшинств и конфликтующих групповых интересов; изменение коалиций для решения различных проблем
Большие инновации возможны
Только инкрементные инновации
Политическая легитимность через смену власти или переизбрание правительства, удовлетворяющего ожидания избирателей
Институциональная легитимность через различные формы участия: наиболее важные решения принимаются народом, важные - парламентом, остальные - правительством
Основополагающая идея: политика для народа
Основополагающая идея: политика через народ
Участие в выборах как форма общего и программного влияния: избиратели выбирают правительство и его программу на весь законодательный период
Прямое участие как "однопроблемное" влияние: люди голосуют по конкретным вопросам. Нет стратегической государственной политики, нет влияния избирателей на конкретную правительственную программу
В полупрямой консенсусной демократии, с другой стороны, конкуренция партий низкая, поскольку выборы не могут привести к смене ролей между правительством и оппозицией. Система доверяет окончательному контролю народа над всеми важными вопросами. Легитимность обеспечивается тем, что самые важные решения принимаются непосредственно народом. Пропорциональность выборов и взаимная корректировка при принятии законодательных решений способствуют идее "ни один победитель не забирает все, все что-то выигрывают". При прямой демократии голосование проводится по одному вопросу за раз, и в каждом случае создаются различные коалиции победителей, которые едва ли могут быть предсказаны политическими элитами. Народное голосование, даже при решении фундаментального вопроса, предполагает лишь одно четкое решение, не зависящее от других. Швейцарское правительство, избавленное от страха не быть переизбранным, не будет тратить много времени на программную стратегию. Узкие рамки маневра, налагаемые всепартийным правительством, и постоянный риск поражения на референдуме резко ограничивают любые усилия по разработке комплексных программ и, по крайней мере во внутренней политике, позволяют добиваться лишь постепенного прогресса.
Обе страны, в силу своих особенностей, уникальны. Но если Великобритания с ее Вестминстерской системой стала основной моделью демократии во всем мире, то швейцарское государство с его сочетанием прямой демократии и разделения властей остается исключительным. Швейцарская демократия противоречит распространенному представлению о демократии как о конкуренции между элитами.
5.6.2 Кто имеет большее влияние: Британский или швейцарский избиратель? Компромисс между выборами и прямым участием
Сравнение Великобритании и Швейцарии выявило фундаментальные различия в том, как реализуется идея демократии как "правления народом". Это не только различия в "системах", но и различия в том, как граждане могут влиять на политику. Британский избиратель выбирает путем голосования за одного кандидата - какую политическую партию, ее лидера и ее программу следует утвердить или отстранить от власти. Выбор каждого британского избирателя имеет огромное значение. Победа или поражение партии на парламентских выборах определяет политическое будущее страны, и даже лондонские фондовые рынки реагируют на это ростом или падением. Однако между двумя выборами британский избиратель мало что может сказать, а правящее правительство не слишком впечатляют плохие показатели популярности в опросах. Премьер-министру, пока ее большинство в парламенте не окажется под угрозой из-за вотума недоверия, мало чего стоит опасаться из-за опросов. У нее будет достаточно времени, чтобы выполнить то, что она обещала перед выборами.
В отличие от этого, швейцарский избиратель знает, что после выборов, скорее всего, будет то же самое четырехпартийное правительство, что и раньше. Колебания на выборах могут привести к некоторым изменениям в относительном влиянии партий в парламенте и даже к незначительным корректировкам в составе правительства. Но, оглядываясь на последние 60 лет, избиратель может быть уверен, что у власти будет находиться всепартийное правительство, сформированное пропорционально относительной силе крупнейших партий. Швейцарский фондовый рынок тоже не впечатлен. Однако между двумя выборами швейцарский избиратель дополнительно реализует свое право на прямое участие: говоря "да" или "нет", он оставляет за собой последнее слово по многим важным решениям, подготовленным парламентом. Очевидно, что британские граждане имеют максимальное влияние на выборы, но не имеют права прямого демократического выбора. Для граждан Швейцарии все наоборот. В связи с этим возникают два вопроса.
Первый вопрос: можно ли получить и то, и другое, то есть иметь максимальное влияние как через выборы, так и путем прямого участия? Ответ - нет. Хотя идея более демократического влияния как через выборы, так и через прямую демократию заманчива, она просто не может быть реализована в рамках одной и той же политической системы. В Швейцарии институциональный переход к более избирательной конкуренции возможен только за счет сокращения импорта прямой демократии, в частности, референдума, который требует разделения власти между парламентом и правительством . Аналогичным образом, регулярные референдумы в Великобритании разрушили бы основную идею ее политической системы, а именно концентрацию власти в руках сильного правительства, которое, опираясь на парламентское большинство, может реализовать свою программу и вопреки воле оппозиции. Существует компромисс между влиянием путем выборов и прямым участием: чем больше политическая система реализует высокое влияние избирателей на путем выборов, тем меньше она может предоставить влияния путем прямого участия, и наоборот (Linder 1991, 49). На рисунке 5.4 представлен этот компромисс и показаны некоторые образцовые государства.
Рис. 5.4 Влияние граждан в мажоритарных парламентских и полупрямых консенсусных демократиях: теоретическая модель
На обоих концах спектра - от представительной и мажоритарной до прямой и консенсусной демократии - находятся Великобритания и Швейцария, каждая из которых максимизирует влияние через одну из двух форм участия - выборы или голосование - и предлагает наименьшее влияние через другую. Между этими двумя формами есть несколько промежуточных типов. Швейцарские кантоны различаются по степени развития прямой демократии. Однако все они предлагают более высокую степень влияния через выборы, чем федеральный уровень , поскольку исполнительная власть - правительства кантонов - также избирается народом. Штаты США находятся в большей степени на стороне представительно-мажоритарной демократии. Как и в Великобритании, конкурентные и мажоритарные выборы законодательных органов и губернаторов штатов предоставляют возможность для полных политических изменений, однако во многих штатах США мы также видим частое использование инициативы и референдума.
Гипотеза об институциональном компромиссе между выборами и прямой демократией противоречит аргументам американских политологов Толберта и Смита (2005), которые утверждают, что политическая культура прямой демократии положительно влияет на участие в выборах. Однако Штадельманн-Штеффен и Фрайтаг (2009) в своем исчерпывающем анализе швейцарских кантонов подтверждают этот компромисс: чем более открыт кантон для прямой демократии, тем ниже участие в выборах . 6
Этот компромисс означает, что избиратели не могут получить максимальное политическое влияние как за счет выборов, так и за счет прямого участия. Это приводит нас ко второму вопросу: какая из двух комбинаций является "лучшей" с точки зрения максимального влияния на избирателя ? На этот вопрос нелегко ответить, поскольку необходимо знать, как сами граждане оценивают эти две формы влияния. Тот факт, что социальные движения во многих европейских странах стремятся к некоторым формам прямой демократии, может быть признаком того, что мажоритарные парламентские системы сегодня нуждаются в некотором дополнении к чисто электоральной демократии. Однако очевидно, что регулярные референдумы в Великобритании, например, ослабили бы не только способность правительства реализовывать свои программы, но и снизили бы значимость выборов, что разочаровало бы британского избирателя. Аналогичным образом, конкурентные выборы в Швейцарии могли бы дать больше влияния избирателям, но те же самые избиратели не согласятся на сокращение прямой демократии. Панацеи не существует, поэтому все, что мы можем сделать, - это искать "оптимальное" влияние избирателя , которое зависит от дальнейших особенностей государства. Другими словами: поиск сочетания прямого участия в выборах по отдельным вопросам и программных выборов, которые, по мнению избирателей, наилучшим образом помогают им формировать свою собственную демократию.
5.6.3 Демократия консенсуса: ее прошлое и будущее
Глядя на прошлое, мы можем выделить три различные черты консенсусной демократии . Первая - интеграция , которая в XX веке имела разные значения. В ранние времена разделение властей помогало преодолеть религиозный раскол и предотвратить доминирование языковых меньшинств над немецкоязычным большинством. Позже социальное партнерство и включение в правительство левых политических сил помогли уменьшить классовые конфликты. В самый критический период перед Второй мировой войной высокий национальный консенсус помог преодолеть угрозы независимости страны.
Вторая особенность - политическая стабильность и эффективность. Совершенство разделения властей после Второй мировой войны , несомненно, пошло на пользу. Швейцария плавно перешла от роста благосостояния к модернизации общества : стабильность ее политической системы во многих отношениях стала преимуществом для ее экономики . В то время как некоторые западноевропейские демократии переходили от либерализма к социализму и обратно, швейцарская политика придерживалась среднего курса. Политика интеграции и разумной адаптации, а не рискованных инноваций оказалась эффективной.
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
О психологии, саморазвитии и личностном росте
Саморазвитие
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги