Если кантоны часто адаптируют федеральное законодательство под свои нужды, то редко когда они идут на инверсию его целей. Тем не менее, пример Valais показывает то, что подтверждают многие другие исследования (см. Kissling-Näf and Wälti 2007; Rüfli and Sager 2004): реализация программ центрального правительства в федеральной системе не может быть само собой разумеющейся. Во-первых, это зависит от политической воли. Если политический консенсус велик, кантоны и коммуны добьются успеха, даже если возникнут технические проблемы с реализацией. Во-вторых, в федеральной системе необходим консенсус на разных уровнях власти, а этого условия может и не быть. Программы, почти единодушно одобренные в Федеральном собрании , могут вызывать споры в отдельных кантонах. Анализ федеральной жилищной программы, например, показал, что ее субсидии использовались не там, где жилье было наиболее востребовано, а в кантонах, где политические силы, желающие защитить квартиросъемщиков, были наиболее сильны (Bassand et al. 1984). В-третьих, отсутствие административных ресурсов на субнациональном уровне может препятствовать реализации федеральной программы. Например, небольшие кантоны и коммуны часто не могут реализовать сложную экологическую политику , поскольку необходимые ресурсы и опыт для анализа, реализации, контроля и отчетности им недоступны (Linder 1987, 224-227; Sager et al. 2018, 119-22).
3.4.2 Слабость федеральных властей: Как кантон может отказывать своим гражданам в правах человека
В XIX веке Швейцария стала одной из первых стран, достигших уровня демократии, свободного от имущественных и других ограничений на право голоса взрослого мужчины. Однако реализация избирательных прав женщин была долгим и трудным процессом. Первые попытки ввести женское избирательное право на уровне кантонов провалились в 1920-х годах в Невшателе , Базеле , Гларусе, Цюрихе , Женеве и Санкт-Галле. В 1929 году петиция с требованием женского избирательного права на федеральном уровне была передана с четвертью миллиона подписей. Петиция ни к чему не привела. В 1959 году на всенародном голосовании швейцарские мужчины проголосовали два к одному против женского избирательного права. В 1971 году Швейцария стала одной из последних стран, предоставивших женщинам право голоса, но прошло еще десять лет, прежде чем женщины получили равные права и конституционную защиту от дискриминации.
Люди часто задаются вопросом, почему в Швейцарии признание политических и гражданских прав женщин заняло так много времени. Один из ответов может заключаться в том, что женские организации после первых неудач в 1920-х годах утратили мотивацию и энергию, чтобы требовать равных прав (Mesmer 1988). Другая причина может заключаться в том, что швейцарское общество в целом более консервативно, чем другие. На самом деле швейцарцы, которым не приходилось защищать свои традиционные ценности и автономию во время Первой и Второй мировых войн и и которые не пережили социальной революции в XX веке, особенно поздно осознали необходимость изменения положения женщин в обществе (Held and Levy 1974). Когда в 1958 году Ирис фон Ротен опубликовала книгу "Frauen im Laufgitter" - весьма критический отчет об экономическом, политическом, социологическом и сексуальном положении швейцарских женщин, - автор и ее феминистская работа были уничтожены средствами массовой информации и фактически замолчаны (Köchli 1992). Только в 1991 году, когда почти забытая книга была переиздана, "Frauen im Laufgitter" была названа швейцарским аналогом "Le deuxième sexe" Симоны де Бовуар (1949) или "The Feminine Mystic" Бетти Фридан (1963). Это наглядно иллюстрирует позднюю смену взглядов на положение женщины в швейцарском обществе.
С точки зрения политологии следует вспомнить еще об одном факторе. Проблема прямого демократического введения женского избирательного права заключалась в том, что женщины не могли участвовать в принятии решения. Только мужчины решали, готовы ли они отказаться от своих исторических привилегий и разделить политические права с женщинами . В парламентских демократиях такая ситуация решается проще. Партия, желающая ввести женское избирательное право, может объединить это предложение с другими вопросами, например, гарантией занятости или минимальной заработной платой, в своей предвыборной программе. Таким образом, рабочий, опасающийся за свою работу, скорее всего, проголосует за эту партию, даже если он не согласен с идеей женского избирательного права . Если бы эта партия победила на выборах, то введение женского избирательного права было бы вполне вероятным, поскольку после введения нового избирательного права женщины, скорее всего, поддержали бы правительство, которое предоставило им право голоса. Такая процедура была невозможна в Швейцарии, где женское избирательное право должно было быть введено путем всенародного голосования - голосования всех мужчин.
Более того, для того чтобы один вопрос не стоял на задворках другого, а избиратели имели возможность четко выразить свои предпочтения, Конституция запрещает объединять разные вопросы в одном народном голосовании. Таким образом, при попытке ввести женское избирательное право в 1959 году федеральные власти не смогли предложить мужчинам какой-либо стимул, чтобы они разделили свою избирательную монополию с женщинами. Все, что могло сделать правительство, - это попытаться убедить мужчин в том, что женщины равны и что права человека должны быть всеобщими. Самым полезным, однако, был пример кантонов и ряда коммун, которые во время голосования 1959 года и позже ввели женское избирательное право на нижнем уровне. Когда в 1971 году федеральное правительство предприняло новую попытку, оно могло ссылаться на эти успешные "эксперименты" (см. , Banaszak 1991).
Несколько бастионов мужской демократии выдержали все попытки убеждения, которые они восприняли как вмешательство извне. Ландсгемайнде (собрание граждан) кантона Аппенцелль Внутренние Роды упорно отказывалось вводить избирательное право для женщин вплоть до 1990 года. Наконец, принимая решение по апелляции, поданной несколькими жительницами Аппенцелля, Федеральный Верховный суд признал такое положение дел неконституционным. Таким образом, суд вмешался в ситуацию радикально: он пересмотрел конституцию Аппенцелля Внутреннего Рода таким образом, что это дало женщинам право участвовать в следующем ландсгемайнде. 2
Возникает вопрос, почему этот процесс занял так много времени. Неужели федеральное правительство не могло вмешаться раньше, чтобы положить конец неконституционной ситуации в Аппенцелле? Теоретически ответ положительный. Швейцарская федерация имеет несколько способов вмешательства, если кантоны не соблюдают федеральный закон . В случае общественных беспорядков она может даже ввести войска. При определенных обстоятельствах она также может отозвать субсидии . Однако обе эти санкции в данном случае не помогли бы. Более того, они применяются крайне редко. Федеральные власти относятся к кантонам почти с таким же уважением, как и к иностранным государствам. Более распространенным является вмешательство Федерального Верховного суда. Поскольку любое решение кантона может быть оспорено с обвинением в нарушении федерального закона, роль суда в обеспечении равной защиты является жизненно важной. Действительно, поскольку Федеральный Верховный суд занимается основными правами - свободой прессы, свободой слова, правом собственности, свободой объединения, равной защитой и надлежащей правовой процедурой, а также хабеас корпус - он является, пожалуй, самым сильным органом центральной власти по отношению к субнациональному уровню. В нем говорится о том, что можно и что нельзя делать под флагом федеральной автономии. Определяя общие стандарты конституционного права и равной защиты, он выступает в качестве противовеса политическому разнообразию кантонов. 3
Однако случай с женским избирательным правом был довольно особенным. При внесении поправки на федеральный уровень в 1971 году она допускала определенную отсрочку со стороны кантонов, чтобы дать им время для корректировки собственных правил. Это было сделано по двум причинам. Во-первых, положение об отсрочке могло повысить шансы на успех в ходе народного голосования. Во-вторых, это символизировало надежду на то, что мужское большинство в тех кантонах, которые все еще сопротивлялись женскому избирательному праву , быстрее изменит свое мнение, если федеральные власти воздержатся от давления. Эта надежда оправдалась в нескольких кантонах, но не в Аппенцелле Внутреннем Родезе. Здесь Федеральному верховному суду (1990) пришлось принять решение и объявить, что переходный период, длившийся почти 20 лет, наконец-то закончился.
Убеждение швейцарской политической культуры в том, что лучше воздерживаться как от принудительной власти, так и от прямой конфронтации между кантональными и федеральными властями, кажется несокрушимым, по крайней мере, среди политической элиты. Примечательно, что дело о женском избирательном праве было доведено до Федерального Верховного суда несколькими "простыми женщинами", у которых хватило мужества противостоять угрозам преследований, когда они это делали. Швейцарская политическая элита, напротив, не проявила особой изобретательности в поиске средств помощи женщинам Аппенцелля. Они даже отказались от символической политики. Когда в 1989 году настал черед члена Федерального совета от Аппенцелльских Внутренних Родов стать президентом, парламент мог бы сказать: мы не хотим, чтобы представитель этого кантона был главой нашего государства, пока он отказывает их женщинам в политических правах. Никто этого не сделал. Когда речь заходит о странах-членах, федерация говорит мягко и не использует большую дубинку. Причина в данном случае проста: вмешательство федерации в сферу кантональной автономии было бы воспринято аппенцелльскими (мужскими) избирателями как посягательство на право принимать "независимые" решения. Вероятно, это также не способствовало бы скорейшему получению женщинами избирательных прав.
В более общем смысле вопрос о том, как обеспечить соблюдение и реализацию прав человека или гражданских прав, представляет собой проблему для каждой федеральной земли. Центральные власти должны гарантировать равные права, но они также должны защищать права меньшинств и исторические особенности местных культур. Если уравнивание - это вопрос денег, то здесь проблем меньше. Деньги делимы, и поэтому экономическое выравнивание можно согласовать с помощью компромиссов . С уравниванием в правах человека или конституционных правах дело обстоит не всегда так. В политическом плане проблемы этических ценностей часто воспринимаются как бинарные вопросы. По мнению многих людей, право на аборт либо есть, либо его нет, а смертная казнь либо конституционна, либо нет. Из-за фундаментального характера этих вопросов парламенты и верховные суды иногда решают их на конституционном уровне для всего общества.
Но есть ли у субнациональных единиц право на различия во имя федерализма? С учетом того, что права человека являются фундаментальными и универсальными, не может быть никакой терпимости к федеральным особенностям, которые их отрицают. В таком случае государства-члены должны быть вынуждены подчиниться решению, принятому для всех. Но такие решения могут вызвать фундаментальные конфликты. Если этический вопрос весьма противоречив, конфликт может угрожать другим ценностям - например, социальному миру. Поэтому в федеральных системах может быть разумно избегать единых решений, когда вопрос вызывает много споров. Более того, если права человека воспринимаются как исторический продукт экономического, социального и культурного развития, а не как Божий дар, то в федеративных государствах могут даже существовать аргументы в пользу различных решений.
Автономные решения для отдельных государств-членов могут не только предотвратить конфликты, но и позволить развить эндогенные культурные модели, необходимые для того, чтобы права человека были эффективными в повседневной жизни. По мнению конституционалиста Вальтера Келина (Walter Kälin, 1987, 187-200), Швейцарский федеральный Верховный суд следовал обеим линиям: после первоначального "унифицирующего" периода он затем пытался ценить не только федеральную, но и кантональную традицию конституционных прав, допуская региональные и особые решения. Однако в последние десять лет возобновилась тенденция навязывать кантонам более строгие стандарты, когда речь идет об избирательных системах и процедурах натурализации, а также о правах человека в целом.
3.5 Вызовы
3.5.1 Федерализм против демократии: Почему один гражданин из Ури превосходит 35 граждан из Цюриха
В главе 2 утверждалось, что федерализм является важным институциональным механизмом швейцарской демократии для защиты меньшинств и преодоления культурных различий. Однако это также подразумевает конфликт между двумя принципами принятия решений. Демократия настаивает на равном весе каждого человека, то есть "один человек - один голос", в то время как федерализм гарантирует равное представительство государств-членов федерации, то есть "один регион , один голос". Если эти два способа принятия решений используются для решения одного и того же вопроса, они могут привести к конфликту (Germann 1991; Linder and Mueller 2017; Mueller 2020). В Швейцарии такие столкновения происходят не только в парламенте, когда Совет земель и Национальный совет расходятся во мнениях, но и при народном голосовании по конституционным вопросам, когда большинство кантонов и большинство народа высказываются в противоположных направлениях. В таблице 3.4 приведены все 14 подобных случаев.
Большинство из этих столкновений произошло недавно. Количество референдумов по конституционным вопросам значительно возросло. До Второй мировой войны мы насчитали около десяти референдумов в десятилетие. В последующий период это число увеличилось в четыре раза и превысило 40. Поправки к Конституции , бывшие когда-то исключением, стали нормой для введения всех существенных новых видов деятельности центрального правительства. Это приводит к увеличению риска столкновения между народным и кантональным большинством.
Кроме того, разница в численности населения между кантонами увеличилась из-за миграции из сельских районов в городские . Это повлияло на то, что при проведении более массовых выборов требовалось двойное большинство. В 1848 году один человек из небольшого кантона Ури при подсчете большинства в кантоне отменил 17 человек из самого большого кантона. Сегодня среди избирателей, имеющих право голоса, соотношение между кантонами Ури и Цюрих составляет 1:35. Когда 11,5 самых маленьких кантонов голосуют вместе, они образуют блокирующее федералистское большинство, представляющее лишь крошечное демократическое меньшинство . Теоретически, наименьшее федералистское право вето (51% избирателей в 11,5 самых маленьких кантонах против всех остальных) представляет всего 10% швейцарского электората. Это означает, что около 500 000 граждан, при идеальном территориальном распределении, могли бы принять решение о сохранении конституционного статус-кво для всех 8,5 миллионов жителей. В реальности вряд ли удастся получить большинство в 51 % против предложения во всех малых кантонах и 100 % за него во всех остальных. Однако мы можем определить практическое "минимальное право вето" по результатам голосования в таблице 3.4, где в десяти из 14 случаев кантональное большинство перекрыло демократическое большинство. Это можно сделать для последних девяти голосований, подсчитав сумму голосов "против" от 11,5 или 12 самых маленьких кантонов в процентах от всех поданных голосов (табл. 3.5). Мы видим, что практическое право вето малых кантонов представляет собой демократическое меньшинство, составляющее всего 14-25%.
Таблица 3.5Федералист против демократического правления: практическое право вето малых кантонов на девяти референдумах
Год
Выпуск
Не голосовали 11,5 или 12 самых маленьких кантонов [% от всех поданных голосов]
1955
Защита арендаторов
25.3
1970
Федеральные финансы
24.0
1973
Федеральное образование
21.7
1975
Федеральная экономическая политика
20.5
1983
Федеральная энергетическая политика
20.0
1994
Культурная политика
19.5
1994
Натурализация иностранцев
22.5
2013
Семейная политика
17.8
2020
Инициатива ответственного бизнеса
13.7
Источники: Germann (1991, 266), Linder и Mueller (2017, 225), BFS (2020)
Вышеупомянутые случаи были важными и спорными, и право вето малых кантонов имеет дальнейшие последствия. Политический анализ показывает, что поведение кантонов при голосовании по конкретным вопросам относительно стабильно. Одним из вопросов, по которым небольшие сельские кантоны голосуют иначе, чем крупные городские кантоны, является внешняя политика . При голосовании по торговому соглашению с Европейскими сообществами (1972), по первому проекту членства в ООН (1986) и по Бреттон-Вудским институтам (1992) малые кантоны придерживались классических установок нейтралитета или автономии и предпочитали не участвовать в внешней политике, тогда как крупные кантоны были более открыты для участия Швейцарии в международных делах и организациях. Как и предсказывали политологи (например, Germann 1991, 269), такая картина наблюдалась и при голосовании по вопросу о членстве Швейцарии в Европейском экономическом пространстве в 1992 году, когда 50,3 % населения и 19 кантонов отвергли договор. Но всего 30 % всех голосов, поданных в небольших кантонах, хватило, чтобы заблокировать голосование на федеральном уровне. С другой стороны, для "да" договору потребовалось бы очень сильное большинство в 59 % населения, чтобы получить большинство в 12 кантонах. Та же картина, но на этот раз с положительным результатом, наблюдалась и во время второго референдума о членстве в ООН в 2002 году: 54,6 % высказались "за" ООН, и это голосование дало минимальное возможное большинство в 12 кантонов. Таким образом, очевидно, что принятие важных решений в внешней политике, таких как, например, вступление в ЕС, столкнется с особыми трудностями, когда дело дойдет до голосования. Если такое решение является конституционным, то простого большинства голосов будет недостаточно. Для достижения необходимого двойного большинства потребуется довольно сильное предпочтение 55-60 % населения.
Насколько оправдано, что благодаря федеральному принципу небольшое меньшинство может взять верх над демократическим большинством? Не путайте две разные вещи", - скажут протагонисты из небольших кантонов. Защита меньшинства от демократического большинства - это сама цель и легитимность федерализма. Если вы принимаете принцип "один регион , один голос", вы должны принять федералистское большинство, какой бы малой частью демократического электората оно ни было. "Конечно, права меньшинства важны", - скажут другие. Однако они возразят, что федерализм, в котором голоса одних людей в 35 раз весомее голосов других, слишком сильно отрицает демократию и ее принцип "один человек - один голос". Теоретически каждая федеративная демократия сталкивается с этой проблемой. Существует противоречие и компромисс между принципом равенства прав государств-членов и граждан как таковых.
Невозможно найти общий ответ на вопрос о том, в какой степени федерализм может законно преобладать над демократией. Различные решения зависят от исторической ситуации в стране и от того, какое значение федерация придает правам меньшинств или автономии своих государств-членов. Коллизия между демократическим и федеральным большинством может быть легче разрешена в двухпалатных парламентских решениях, где есть возможность договориться между двумя палатами, чем в народных голосованиях, где такая возможность отсутствует. В некоторых странах проблема столкновения федерализма и демократии может не вызывать беспокойства и, соответственно, не осознаваться. В США разница между самыми маленькими и самыми большими штатами может достигать соотношения 1 к 50 и более. Но небольшие штаты, такие как Аляска, Вайоминг, Вермонт и Делавэр, не часто объединяются в коалицию, как в Швейцарии.
Однако из швейцарского примера можно извлечь важный урок. Из-за миграции между кантонами вес принципа федерализма возрос по сравнению с демократическим правлением большинства. Можно возразить, что это противоречит логике швейцарской истории, поскольку за последние 100 лет значение классических федеральных расколов , таких как религия и язык, уменьшилось. Почему бы в таком случае не пересмотреть относительную важность федерализма и демократии? Почему бы не вернуться к равновесию, например, 1848 года?
Теоретически возможно множество решений. Можно перераспределить места в Совете государств . Учитывая растущую разницу в численности населения кантонов, можно изменить их равное представительство, например, предоставить крупным кантонам три места, средним - два, а малым - одно. Аналогичным образом можно рассчитать большинство кантонов в народном голосовании. Также можно было бы разработать правила разделения полномочий, которые позволили бы федерации осуществлять новые виды деятельности без внесения поправок в Конституцию в каждом отдельном случае. Такие попытки уже предпринимались, но их провал был ожидаем. Изменение правил федерализма - это игра по существующим правилам, и нет никаких причин для меньшинств отказываться от своего давнего права вето, когда их об этом просят.
В целом, конституционный дизайн федерализма должен быть тщательно продуман. Простое демократическое большинство может предоставить избыточное представительство своим малым единицам. Но институционализация таких прав - это улица с односторонним движением: федеральные права меньшинства , однажды введенные, не могут быть отменены простым демократическим большинством.
3.5.2 Городские регионы - забытое измерение швейцарского федерализма
Урбанизация в Швейцарии происходила по той же схеме, что и в других странах. Она выкристаллизовалась вокруг исторических центров, которые когда-то были полноценными микрокосмосами, где одни и те же люди работали, делали покупки, жили и проводили свободное время. С развитием общественного транспорта и распространением автомобилей "целостный" исторический город был разрушен: его центр привлекает индустрию услуг , и чем больше услуг сосредоточено в центре, тем больше они могут специализироваться и тем больше они привлекают людей издалека, чтобы воспользоваться ими. Индустрия услуг способна платить более высокую арендную плату, чем жители. Цены на землю растут. Жители вытесняются. Они могут продолжать работать в городе, который теперь является центральным деловым районом, но им приходится искать квартиру в пригороде. Старые промышленные предприятия также переезжают из города в его окрестности. Потребители покупают товары в торговых центрах, построенных рядом с автомагистралями. Автомобильный трафик растет быстрее, чем все остальное. Городские жители становятся пассажирами. Часть их растущего дохода и досуга приходится тратить на более длительные ежедневные поездки между местом работы, магазинами, местами отдыха и домом. Старый город превращается в городской регион, или 'agglomeration' , как его называют в Швейцарии, который выходит за традиционные коммунальные границы и состоит из центрального города и, возможно, 30 или более окружающих его коммун.
Швейцарские агломерации могут быть меньше, чем агломерации других стран, но, согласно официальной статистике, в них проживает около 70% населения Швейцарии. Однако в них нет политической организации для удовлетворения общих потребностей жителей. Для решения вопросов обороны существует федерация. За больницы отвечают кантоны, а за спортивные сооружения - коммуны. Когда речь заходит об инфраструктуре агломераций , общего органа власти не существует. Приходится искать другие способы финансирования и эксплуатации общественных объектов, представляющих общий интерес. В системах общественного транспорта могут сотрудничать несколько организаций: федеральные железные дороги, частные железные дороги, автобусы, обслуживаемые почтовыми службами , а также муниципальные трамваи и троллейбусы. В некоторых агломерациях такое сотрудничество работает хорошо. В других оно терпит неудачу, поскольку каждая пригородная коммуна может наложить своеобразное вето на большинство вопросов (например, Koll-Schretzenmayr и Schmid 2003).
Баланс между качеством жизни в городах и пригородах нарушен. Центральные города обеспокоены концентрацией загрязнения и шума, а также непомерными расходами на общественные услуги, такие как театры и школы, которые оплачиваются только городскими налогоплательщиками, хотя ими пользуются жители всего региона. Благодаря социальной сегрегации бедные концентрируются в городах, в то время как богатые налогоплательщики, включая фирмы, переезжают в пригородные жилые районы. За последние 30 лет представление о том, что богатые города являются двигателями окружающих их территорий, претерпело значительные изменения. Ученые расходятся в оценках того, насколько центральные города экономически проигрывают пригородным коммунам . Однако есть свидетельства того, что в современном процессе урбанизации швейцарские города переживают сложный период. Они испытывают трудности в развитии, и у них заканчиваются возможности планирования, не распространяющиеся на соседние коммуны. Они рискуют быть переполненными едва контролируемым пригородным движением. Некоторые из них становятся все более и более долговыми, несмотря на более высокие налоговые ставки, чем в пригородах. Неудивительно, что политическая напряженность между центральными городами и окружающими их коммунами растет. Более того, мы наблюдаем возрождение исторических конфликтов между городом и деревней. Сельские и городские общества, похоже, сталкиваются с разными проблемами. Они формируют разные предпочтения в образе жизни и голосуют за разные партии: Зеленые и социал-демократы в городе, либералы и консерваторы в пригороде и сельской местности соответственно (Kübler 2017, 171ff.; также Scheuss 2013; Maxwell 2020).
Должна ли существовать некая столичная власть, отвечающая за все общие услуги и общественные блага в городах? Теоретические аргументы в пользу этого заключаются в том, что электоральная и фискальная ответственность за общественные блага должна совпадать с ответственностью тех, кто ими пользуется. Однако столичные правительства, принимающие решения по всем общественным благам - от транспорта и планирования до здравоохранения и культуры, - в Европе встречаются редко. Вместо одного политического органа мы видим множество специальных агентств, каждое из которых занимается одной конкретной столичной услугой. В Швейцарии идея политического статута для агломераций противоречит традиции местной автономии (например, Koch 2013). Можно возразить, что стране не нужен четвертый уровень в федеральной системе, которая и так слишком сложна. Но проблема остается. Европейская урбанизация выходит за пределы национальных границ и заставляет расширяться. Возможно, это давление поможет швейцарцам найти собственное решение (например, Sager 2002).
На сегодняшний день открытие "Трехсторонней агломерационной конференции" является интересной инновацией , поскольку она объединяет все три федеральных уровня для обсуждения общих проблем. Укрепление институционального строительства может пойти по двум направлениям. Либо в кантонах и коммунах будут возрождаться исторические районы, 4 с преимуществом использования старых географических моделей общей политической культуры . Или же консолидация городского управления будет достигнута путем законодательного создания специального региона. Городские регионы могут быть спроектированы таким образом, чтобы эффективно охватывать весь географический диапазон общественных благ. Однако люди могут считать их искусственными, потому что их границы не отражают моделей общей политической культуры или чувства политического сообщества. Если оба способа неудовлетворительны, можно рассмотреть третий вариант. Он заключается в гибкой организации, при которой сотрудничают только те коммуны, которые готовы совместно использовать часть своих объектов и общественных услуг. Цены на общие коммунальные услуги для нечленов организации выше, чем для членов. Такая организация помогает ограничить преимущества сотрудничества его членами и создает стимулы для вступления в него первоначальных нечленов (Arbeitsgruppe 1992; Lehmann et al. 2003).
3.5.3 Внешний вызов: Федерализм в период глобализации
Последние несколько десятилетий были охарактеризованы быстрой либерализацией и глобализацией национальных экономик . Некоторые швейцарские отрасли, такие как сельское хозяйство или мелкая торговля, оказались под большим давлением, поскольку открытие рынков означало конец национальных тарифных и нетарифных границ, которые защищали их от международной конкуренции . Однако для экспортной отрасли интернационализация не была чем-то новым. Швейцарские банки, Nestlé, химическая и фармацевтическая продукция Roche или Novartis известны на всех континентах. В то время как политический нейтралитет и стабильность привлекают капитал в Швейцарию, ее фирмы инвестируют по всему миру, и значительная часть их рабочих мест находится на производственных площадках и в центрах обслуживания за рубежом: согласно официальной статистике, в 2018 году занятость в Швейцарии составила 5 миллионов человек, среди которых 1,6 миллиона нешвейцарских работников (BFS 2020). В то же время контролируемые Швейцарией компании наняли около 2,1 млн человек за рубежом, в основном в Европе (44 %) и Азии (26 %) (SNB 2018, 4). При этом 120 % валового внутреннего продукта (ВВП) международной торговли играют более важную роль, чем в большинстве других индустриальных стран (среднее значение за 2015-2018 годы; ЕС в среднем: 84 %; Всемирный банк 2019). Неудивительно, что швейцарские экспортные отрасли приветствуют глобализацию, которая дает им более широкие возможности и доступ к новым рынкам.
Однако глобализация - это не просто экономический процесс. Она приобрела глубокий политический характер. Для решения многих проблем национальное государство стало слишком маленьким. Международные или наднациональные организации берут на себя политические функции и обязанности, которые раньше были прерогативой национального государства. Политическая динамика глобализации имеет глубокие последствия для Швейцарии. Во-первых, они ставят под сомнение ее традиционную внешнюю политику, которая заключалась в активном участии в международных экономических делах, но рассматривала нейтралитет в качестве руководящего принципа и воздерживалась от участия в международных конфликтах. В 1990-е годы швейцарское правительство пересмотрело идею нейтралитета , позволив проводить более активную внешнюю политику и участвовать в международных делах (Goetschel et al. 2005). Это подготовило страну к вступлению в "Партнерство ради мира" НАТО , а затем и в ООН.
Во-вторых, ярко выраженная либерализация политики ВТО сделала невозможным продолжение двуличной экономической политики Швейцарии: защита сельского хозяйства и некоторых отраслей промышленности и торговли от международной конкуренции при одновременном поощрении либеральной мировой торговли для собственного экспорта . Третье и самое важное: несмотря на то, что швейцарский народ в 1992 году отказался присоединиться к Европейской экономической зоне (ЕЭЗ), что обеспечило бы всеобъемлющий доступ к единому рынку ЕС , Швейцария находится в процессе постоянной "выборочной европеизации". В силу интенсивных экономических отношений Швейцария и ЕС заключили ряд двусторонних договоров. Вынужденная обстоятельствами, Швейцария адаптирует большинство своих экономических норм к стандартам ЕС . Фактически Швейцария "европеизируется", не являясь членом ЕС (Linder 2011; Jenni 2016).
Как глобализация и ' европеизация' влияют на федерализм? Есть ли у Швейцарии, находящейся в процессе международной централизации и гармонизации, шанс сохранить свой национальный федерализм и децентрализованное управление? Чтобы ответить на эти вопросы, давайте обсудим некоторые проблемы, возникающие в результате внешнего давления (см. также Sciarini et al. 2004; Church 2007).
Первая проблема - это разный ритм принятия решений. Одной из особенностей европейской интеграции является ее быстрое развитие и масштабность многих решений Брюсселя. Это резко контрастирует со швейцарской политикой, где федерализм и прямая демократия требуют времени и допускают лишь незначительные инновации . Более того, поскольку постановления ЕС и другие международные договоры могут затрагивать и обязанности кантонов , правительства кантонов настаивают на более активном участии в внешней политике. В результате швейцарскому правительству сложно сформулировать дальновидную и активную политику.
Второй проблемой является преодоление федерализма. Большинство швейцарцев на данный момент не хотят присоединяться к ЕС . Но Швейцария не может позволить себе отрезать себя от общего рынка и иметь другие экономические правила. Экспортные отрасли и потребительские организации выступают за открытие и либерализацию швейцарских рынков. Швейцарское правительство "автономно" принимает многие нормативные акты ЕС и стремится к "евросовместимости" новых внутренних нормативных актов (Linder 2014, 229). В отличие от проактивной политики, в которой мы наблюдаем недостатки, швейцарское правительство быстро и бдительно адаптируется к реактивным условиям. Некоторые даже говорят, что швейцарское правительство принимает больше стандартов ЕС , чем многие члены ЕС .
Как такое возможно? Политологи видят две причины. Во-первых, давление извне может идти рука об руку с определенными внутренними интересами. Как уже говорилось, многие швейцарские отрасли заинтересованы в либерализации , дерегулировании и открытых рынках. Давление извне и со стороны ЕС "инструментализируется" сильной правительственной коалицией и частью экономики (Mach et al. 2003; Trampusch 2010). Эта коалиция, во-вторых, узаконивает "короткие пути" в политическом процессе, в результате чего правительство получает больше полномочий для принятия решений. Это можно проиллюстрировать на примере правил дорожного движения. До 1997 года габариты и вес, разрешенные для грузовиков, регулировались официальным законом. Когда в 1990 году правительство захотело увеличить вес до европейских стандартов, противники опасались нашествия грузовиков, пересекающих Альпы , и организовали референдум. В 1997 году парламент пересмотрел закон, передав полномочия по адаптации весов и габаритов Федеральному совету. Вскоре после этого правительство впервые воспользовалось этой компетенцией и "гармонизировало" некоторые правила в соответствии со стандартами ЕС . При таком режиме референдумы больше невозможны.
Таким образом, глобализация приводит к изменению внутреннего баланса сил и укреплению исполнительной власти. Это может происходить за счет парламента, прав граждан и федерализма, что иллюстрирует следующий пример. В 1999 году министры образования 29 государств подписали "Болонский договор" о гармонизации высшего образования в Европе. Министр Швейцарии также подписал договор, но без особых консультаций с парламентом или кантонами. Это было примечательно, поскольку большинство университетов в Швейцарии являются кантональными, а вопросы образования - ключевая сфера деятельности кантонов. Кантоны, которые ранее стремились защитить свою автономию в вопросах образования, даже не протестовали, и реформа была проведена быстро. Этот пример показывает, что федерализм исключается не только формально, но и по существу. После Болонской гармонизации швейцарские университеты не могут демонстрировать кантональные или национальные особенности и предлагают вместо этого стандартизированную на международном уровне учебную программу. Студенты университетов справедливо задаются вопросом, даст ли им обещание получить признанную во всей Европе степень магистра более высокие шансы на трудоустройство на внутреннем рынке.
Это указывает на более общий эффект глобализации. Многие отрасли экономики, например, сельское хозяйство или ремесла, не видят будущего, потому что при более высокой стоимости производства внутри страны они не могут конкурировать в условиях международной либерализации, а также не могут передавать работу на аутсорсинг в более дешевые страны. Эти проигравшие от глобализации люди проживают в основном в сельских районах . Кантональное регулирование и региональная политика больше не могут им помочь: глобализация делает устаревшими не только национальные, но и кантональные границы. Расколы между городскими и сельскими сегментами населения , а также между сельскими и городскими кантонами становятся все глубже. Таким образом, современный швейцарский федерализм сталкивается с совершенно новым вызовом: внутренний баланс сил находится под угрозой из-за рубежа (Linder 2016).
3.5.4 Внутренний вызов: почему швейцарцы хотят сохранить федерализм?
Глобализация и особенно " европеизация" могут поставить под угрозу традиционный швейцарский федерализм. Но есть и другие проблемы. Некоторые традиционные кантональные особенности, утратившие свое значение, например, судебные процедуры в гражданском и уголовном праве, были отменены и унифицированы федеральным законодательством. Хотя такие постепенные шаги по унификации иногда проходят без сопротивления, все большее внимание привлекает более фундаментальная критика: швейцарские кантоны стали слишком малы, чтобы эффективно выполнять свои обязанности.
Действительно, кантон с населением в 30 000 человек может быть не в состоянии содержать высокотехнологичную лабораторию по контролю за продуктами питания или специализированную больницу. Критики говорят, что вместо 26 кантонов с разной численностью населения лучше было бы иметь только семь, каждый из которых насчитывал бы около миллиона жителей. Эти новые федеральные единицы могли бы воспользоваться экономией от масштаба и предложить более высокое качество общественных благ по более низким ценам. Можно даже возразить, что один миллион жителей - это еще мало для федеральной единицы, пойти дальше и создать семимиллионную унитарную систему без кантонов. Но даже в этом случае она будет значительно меньше Свободного государства Бавария с 13 миллионами жителей. Неужели Швейцария в любом случае слишком мала?
Мы бы это отрицали, потому что управленческий аргумент о преимуществах большого размера упускает из виду один существенный момент: малочисленность политических единиц не только является недостатком, но и может давать преимущества. В небольших единицах часто меньше бюрократии, лучше политическая интеграция , выше идентификация с властью и лучше реагирование на предпочтения граждан. Последний пункт мы рассмотрим на примере швейцарской системы здравоохранения. Частично регулируемая федерацией, инфраструктура здравоохранения и услуги организованы кантонами, а значит, имеют разный уровень специализации. Естественно, небольшие кантоны ограничены в своих возможностях, а наиболее развитая система существует в крупных городских кантонах с университетскими больницами. Здесь выше не только государственные расходы на здравоохранение на душу населения, но и взносы на медицинское страхование, которые платят жители. Однако, объясняя различия, следует отметить еще одно измерение: эксперты говорят о разнице между Востоком и Западом, когда Санкт-Галл и Аппенцелль находятся на низком уровне, а Во и Женева - на высоком. Некоторые интерпретируют это как разницу в менталитете: жители франкоязычного Запада больше ценят медицинские услуги и пользуются ими интенсивнее, чем жители немецкоязычного Востока. Таким образом, централизованная система здравоохранения принесет меньше удовлетворения обеим частям: люди на Востоке будут платить больше и получать больше, чем они хотят, люди на Западе - меньше.
Возможно, придет время, когда одни кантоны объединятся с другими. Но это может произойти только в рамках процесса "снизу вверх" . Если вы спросите швейцарцев, как они относятся к своему кантону, то получите разные ответы. Одни считают его своим, несмотря на критику, или привязаны к его истории и природной красоте, другим нравится эмблема их кантона на автомобильном номере, которая в пробках заметно отличает их от водителей из другого кантона. Но большинство скажет, что федеральное правительство в Bern' - это далекая и анонимная бюрократия, и что они чувствуют себя более комфортно в кантоне, услугами которого они пользуются ежедневно. Возможно, это традиционные чувства или чистая интуиция, но не совсем беспочвенные. Швейцарцы отдают предпочтение нецентрализованному управлению, которое приближает государство к народу. При этом швейцарцы также готовы за это платить. В современном государстве всеобщего благосостояния децентрализованное управление имеет современный смысл, как мы показали на примере здравоохранения: оно более чутко реагирует на различные ценности и предпочтения разных народов. Именно в этом смысл поговорки: "федерализм делает счастливым".
Голосование за упразднение швейцарской армии
27 ноября 1989 года газета New York Times сообщила следующие новости из Швейцарии:
Швейцарцы отказываются от плана по сокращению армии
Женева. Сегодня Швейцария проголосовала за сохранение своей армии как наилучшего способа поддержания нейтралитета. Инициатива по упразднению армии была отклонена с перевесом почти два к одному. Большинство штатов отклонили ее", - заявил представитель правительства. Только в Женеве и Юре большинство проголосовало за это предложение. Инициатива, выдвинутая петицией, которую подписали 111 300 граждан, вызвала ожесточенные национальные дебаты о пользе армии в маленькой нейтральной стране.
Читатели New York Times, возможно, были ошеломлены и недоумевали:
Как получилось, что горстка граждан может бросить вызов федеральному правительству, предложив такую революционную идею, как отмена всей армии? И если швейцарский народ может совершить революцию в своей стране с помощью избирательных урн, то почему правительство Швейцарии является символом стабильности, а его политика столь консервативна?
Действительно ли прямая демократия оказывает влияние на политику, как предполагает голосование по армии, или это просто театр, в котором политическая элита держит реальную власть за кулисами?
Если, как описано в гл. 2, прямая демократия является частью старой культурной традиции, стала ли она теперь устаревшей? Может ли демократия в современном обществе справляться с растущими сложностями, если самые важные решения будут приниматься простыми людьми?
И если да, то как на самом деле работает прямая демократия? Кто участвует, кто нет, и как избиратели реагируют, когда сталкиваются с трудными вопросами? Каковы более широкие последствия прямой демократии для политики правительства и парламента, а также политических партий?
В этой главе мы попытаемся ответить на некоторые из этих вопросов.
4.2 Институты, историческое развитие и значение прямой демократии
4.2.1 Обязательные и факультативные референдумы
Референдум" в данном контексте означает народное голосование по конкретному парламентскому решению, при котором последнее слово остается за гражданами: они решают, станет ли предложение законом или будет отклонено. В Швейцарии существует два вида референдума . Во-первых, все предложения о внесении поправок в Конституцию и важные международные договоры подлежат обязательному референдуму. Для этого требуется двойное большинство голосов швейцарского народа и кантонов, что обеспечивает своего рода федеральное участие (см. гл. 3). Обязательный референдум проводится довольно часто. Поскольку статья 3 Конституции оставляет все полномочия за кантонами, если они специально не делегированы федерации , власти должны предлагать поправку для каждой новой крупной обязанности, принятой на национальном уровне.
Во-вторых, большинство парламентских актов и постановлений подлежат необязательному (или факультативному) референдуму. В этих случаях парламентское решение становится законом, если 50 000 граждан или восемь кантонов в течение 100 дней не потребуют проведения народного голосования. Если народное голосование проводится, то решение об одобрении или отклонении законопроекта принимается простым большинством голосов избирателей, при этом пожелания кантонов не имеют значения. Поскольку обязательный референдум относится к конституционным поправкам , а факультативный - к обычному законодательству, эти два инструмента часто различают как "конституционный" и "законодательный" референдум (Aubert and Mahon 2003, 1061-116) (Таблица 4.1).
Таблица 4.1Типы референдума и народной инициативы (федеральный уровень )
Тип, год введения и возможные изменения
Триггер
Описание
Конституционный референдум (1848), вступление в организации коллективной безопасности или в наднациональные организации (1921, 1977)
Автоматически (обязательно)
В случае полного пересмотра Конституции, в случае внесения поправок и, начиная с 1977 года, для принятия решений о членстве в наднациональных организациях. Все обязательные референдумы должны получить двойное большинство - более 50% голосов по всей стране и большинство голосов в большинстве кантонов.
Законодательный референдум (1874), референдум по международным договорам (1921, 1977, 2003)
50 000 подписей или 8 кантонов в течение 100 дней после публикации закона
Любой закон Федерального собрания и любой важный международный договор могут быть оспорены. Если большинство населения проголосует "нет", закон или договор не вступает в силу.
Отменяющий референдум I (1949)
50 000 подписей или 8 кантонов в течение 100 дней после публикации закона
Срочные" законы вступают в силу немедленно, но могут быть оспорены путем необязательного референдума в течение первого года после принятия.
Отменяющий референдум II (1949)
Автоматически (обязательно)
Срочные" законы, не имеющие конституционной основы, вступают в силу немедленно, но должны быть вынесены на обязательное голосование в течение года. Они отменяются, если не принимаются двойным большинством народа и кантонов.
Народная инициатива за полный пересмотр Конституции (1848)
100 000 подписей в течение 18 месяцев
Сначала предложение выносится на всенародное голосование. Если с ним соглашается простое народное большинство, парламент распускается и избирается новая ассамблея для разработки новой конституции. После этого документ выносится на референдум, на котором он должен получить двойное большинство голосов.a
Народная инициатива по частичному пересмотру Конституции (1891)
100 000 подписей в течение 18 месяцев
Предложение граждан о внесении поправки/частичного изменения в конституцию. Правительство и парламент предлагают отклонить или одобрить народную инициативу. Конституция изменяется только в том случае, если предложение принимается большинством голосов народа и кантонов.
aНародная инициатива по полному пересмотру Федеральной конституции была выдвинута лишь однажды, в 1935 году, так называемым Фронтистским движением, и была отклонена на первом этапе (Swissvotes 2019)
На кантональном и местном уровнях референдумы иногда идут еще дальше. Некоторые кантоны проводят обязательный референдум по большинству законов и важных актов, а референдумы могут проводиться и по конкретным финансовым решениям (Lutz and Strohmann 1998). Инструменты прямой демократии в целом более широко используются в швейцарско-немецких кантонах и коммунах, чем во франко- и италоязычных частях Швейцарии (Vatter 2002, 219ff.; Trechsel and Serdült 1999; Lafitte 1987; Karr 2003). В последних "либеральная ", представительная идея демократии доминирует над "радикальной ", партиципаторной (Bühlmann et al. 2014, 404-6).
4.2.2 Народная инициатива
Сто тысяч граждан могут, подписав официальное предложение, потребовать внесения поправки в Конституцию и/или предложить пересмотреть или отменить существующее положение. Предложение может быть выражено в виде полностью сформулированного текста или в общих чертах, на основании которых Федеральное собрание может сделать официальное предложение. После успешного сбора подписей инициатива обсуждается Федеральным советом и парламентом, которые затем занимают официальную позицию по предлагаемым изменениям. Это может включать в себя разработку альтернативного предложения или, если народная инициатива сформулирована в общих чертах, формулирование конкретных предложений. Инициативы и возможные контрпредложения одновременно представляются народу. Как и в случае с любыми другими конституционными изменениями, для их принятия требуется большинство как отдельных избирателей, так и кантонов.
Кантоны располагают дополнительными инструментами прямой демократии. Если на федеральном уровне народная инициатива ограничена конституционными вопросами, то на кантональном и местном уровне она может быть использована для выдвижения обычных законов и актов. Процесс, ведущий к народному голосованию, в частности, количество необходимых подписей и время, отведенное на их сбор, заметно различается в разных кантонах. Можно было бы предположить, что высота этого препятствия повлияет на использование референдума и народной инициативы. Однако это не так. Нет никаких статистических данных, свидетельствующих о том, что в кантонах с высокими барьерами референдумы или инициативы используются реже, чем в кантонах с низкими барьерами (Vatter 2018, 372; Moser 1987).
4.2.3 Прямая и полупрямая демократия: исторические истоки и развитие
Швейцарские политические права стали результатом культурных моделей и истории, политической борьбы и совпадений. Существует несколько мифов о прямой демократии. Ее сторонники в XIX веке утверждали, что она является возрождением старых демократических свобод . На самом деле в средневековой Швейцарской конфедерации были свои помещики и семейные олигархии, как и у их соседей - дворянство. Французская революция покончила с античным режимом и привилегиями старых кантонов над подвластными им регионами в Швейцарии. Демократия была навязана Наполеоном , а не изобретена в старой Швейцарии.
Альфред Кельц (1992, 615-20) в своей книге об истории швейцарской конституции показывает, что демократические институты находились под непосредственным влиянием теоретиков Французской революции , но официальная история XIX века объявила их швейцарским происхождением. Когда в 1831 году прогрессивные кантоны начали устанавливать демократию, это происходило под лозунгом " суверенитет народа", а конституционные рамки предусматривали разделение власти и свободные выборы представителей. Однако представительная система слишком напоминала сторонникам демократизации старый режим и его властные элиты. Поэтому демократические силы призывали к полной демократии, то есть к законотворчеству народа и самоуправлению. В то время как проведение референдумов позволило бы народу контролировать парламент, обеспечивая последнее слово при принятии всех важных решений, инициатива позволила бы гражданам вносить собственные идеи в законотворчество. Демократические силы, требовавшие этих прав, добились успеха. Референдум и инициатива были введены сначала в кантонах, а затем и в федерации, чья первоначальная Конституция 1848 года больше напоминала парламентскую демократию.
Когда законодательный референдум и инициатива по частичному пересмотру Конституции были введены на федеральном уровне в 1874 и 1891 годах соответственно, за призывами к прямой демократии стоял второй мотив: предотвратить концентрацию политической и экономической власти в одних и тех же руках. Как писал в 1869 году Карл Бюркли , ярый демократ и профсоюзный лидер:
Наши законодатели, избранные народом, не способны принять хорошие законы для рабочего класса, даже если они принимают отличные законы для буржуазного класса. Почему? Потому что представительные органы в своем большинстве состоят из капиталистов и их прислужников, враждебных социальному прогрессу. Как рабовладельцы не способны принимать законы в интересах рабов, так и представители капиталистов не способны принимать законы в интересах рабочих. Представительная демократия не является формой правления, способной улучшить условия жизни рабочего класса и решить социальные проблемы. (Собственный перевод)
Но в отличие от Карла Маркса , который за 20 лет до этого призывал к революционной классовой борьбе против "буржуазного" государства, Бюркли возлагал все свои надежды на прямую демократию как законотворчество народа. Если прямая демократия будет реализована, писал он, "народ найдет правильный путь к социальной свободе , потому что он сам чувствует свои ежедневные горести и необходимость перемен".
С самого начала это расширение прав народа не только на избрание властей, но и на голосование по тем или иным вопросам привело к другому пониманию демократии. Модель чистой представительной демократии продвигает идею выборного правительства и парламента, которые решают за народ. Они имеют на это право, поскольку представляют народ или его большинство. Представительная демократия требует доверия к парламентской элите и уверенности в том, что воля парламента соответствует предпочтениям большинства граждан. Бюркли был не единственным политическим лидером, не доверявшим политической элите. В кантонах многие буржуазные политики тоже были недовольны политикой своего правительства и парламента. Недоверие к правительству для народа привело к другой идее - правительству через народ, то есть к " самоуправлению " во имя " суверенитета народа".
Швейцарцы понимали, что управление через народ возможно не для всех решений. Однако они хотели, чтобы граждане участвовали в принятии самых важных решений. Демократы требовали, чтобы народ не был отстранен от участия в принятии важнейших решений и чтобы между властью и избирателями существовало согласие по всем важным вопросам. Эта конституционная система включает в себя три типа процедур (см. также табл. 4.2):
Самые важные вопросы - конституционные. Здесь народ и кантоны всегда участвуют в обязательных референдумах (голосование по всем поправкам, предложенным парламентом) или народных инициативах (предложение конституционных поправок ).
Вопросы второстепенной важности касаются обычных законов и постановлений, которые принимаются парламентом. Здесь граждане могут вмешаться по своему желанию: необязательный референдум позволяет им оспорить решения парламента. Однако на федеральном уровне невозможно предложить свой собственный закон с помощью инициативы .
Вопросы меньшей важности решаются с помощью простых постановлений или правительственных ордонансов. Их решение возлагается на правительство, иногда на парламент.
Таблица 4.2Конституционный отбор прямой демократии вопросов на федеральном уровне
Выпуск
Правовая форма
Размышляющая власть
Участие народа
Самое важное
Конституционная поправка
Парламент
Народная инициатива, обязательный референдум
Важно
Обычное законодательство
Парламент
Необязательный референдум
Менее важно
Указ
Парламент, исполнительная власть
Нет
Этот конституционный порядок выполняет четыре функции:
1.
Избирательность: Приведенный выше конституционный порядок предусматривает систему отбора. Не все решения открыты для народа, но за народом всегда остается последнее слово по наиболее важным вопросам конституционной политики, и у него есть возможность контролировать законодательство по важным вопросам.
2.
Обеспечение наивысшей легитимности наиболее важных и спорных политических решений: В идеологии ' суверенитета народа', собственные решения народа рассматриваются как "чистейшая" форма демократии. 'Аутентичные' решения народа обладают наивысшей легитимностью , поскольку представляют собой ' самоуправление '. По этой же причине Федеральный Верховный суд не может признать недействительными федеральные законы: народ либо одобрил их на референдуме, либо решил не оспаривать, что одно и то же (qui tacet consentit).
3.
Обеспечение участия парламента: Лишь небольшая часть всех законов, принятых парламентом, реально оспаривается на референдуме, а правительственные постановления исключены из прямого участия . Таким образом, большинство решений в швейцарской политике принимается парламентом и исполнительной властью, как и в представительных системах. Поэтому швейцарскую систему лучше всего называть "полупрямой демократией", 1 что означает, что принятие решений содержит элементы как представительной, так и прямой демократии. Конституционный порядок определяет, как это должно происходить, указывая, за кем остается последнее слово при принятии политического решения.
4.
Нет плебисцитов: В странах, где существуют плебисциты , референдум назначается парламентом или президентом. Например, генерал де Голль во Франции одобрил свой проект предоставления независимости Алжиру путем плебисцита , чтобы получить больше политической поддержки и легитимности для этого исторического решения. Швейцарская прямая демократия принципиально отличается. Решение о проведении референдума не является привилегией политиков, но Конституция гласит, что все конституционные поправки должны быть вынесены на голосование, а каждый закон должен быть открыт для необязательного референдума. Иногда конституционные юристы расходятся во мнениях относительно того, должен ли тот или иной вопрос регулироваться конституционной поправкой или обычным законом, но это дискреционное право является незначительным. Таким образом, конституционный строй обеспечивает эффективную гарантию права народа на прямое участие .
За последние сто лет энтузиазм по поводу прямой демократии сошел на нет. Многие надежды, возлагавшиеся на эффект "народного законотворчества", как выразился Бюркли в 1869 году, были разрушены опытом полупрямой демократии. Политическим левым пришлось понять, что народ не хочет революций. Но тот же народ отверг и многие проекты буржуазного большинства. Прямая демократия не заменила, а скорее дополнила парламентскую политику: и референдум, и инициатива стали самыми мощными инструментами оппозиции и позволяют протестовать против политической элиты. 2 Это отчасти объясняет, почему политические права стали так популярны: в опросах они регулярно фигурируют как самые ценные элементы швейцарской демократии и идентичности - даже для тех, кто принадлежит к проигравшим во многих голосованиях.
4.3 Более пристальный взгляд на референдум и инициативу
4.3.1 Вопросы
Мы помним призыв демократических сил к " суверенитету народа" в борьбе за права участия. Они считали, что ни одно решение большой важности не должно быть исключено из сферы прямого влияния народа. Возможно, эти исторические ожидания были слишком оптимистичными. Но если посмотреть на список федеральных голосований, проведенных только за последние три года (табл. 4.3), то можно увидеть, что нет практически ни одного вопроса, который не стал бы предметом референдума или инициативы.
Таблица 4.3Федеральные выборы, проведенные в 2017-2019 гг.
Дата
Название/Тема
Typea
Результат
19.05.2019
Реализация директивы ЕС об оружии
LR
Принято
Реформа корпоративного налогообложения и государственного пенсионного обеспечения
LR
Принято
10.02.2019
Разрастание городов
ПИ
Отклонено
25.11.2018
Страховые детективы
LR
Принято
Самоопределение
ПИ
Отклонено
Коровьи рога
ПИ
Отклонено
23.09.2018
Продовольственный суверенитет
ПИ
Отклонено
Справедливая еда
ПИ
Отклонено
Велосипедные дорожки и пешеходные тропы
CP
Принято
10.06.2018
Азартные игры
LR
Принято
Суверенные деньги/банки
ПИ
Отклонено
04.03.2018
Плата за услуги общественного телевидения и радио
ПИ
Отклонено
Федеральные налоги
CR
Принято
24.09.2017
Пенсионная реформа
LR
Отклонено
Финансирование пенсионной реформы
CR
Отклонено
Продовольственная безопасность
CP
Принято
21.05.2017
Энергетическое право
LR
Принято
12.02.2017
Реформа корпоративного налогообложения
LR
Отклонено
Планы и финансирование автомобильных дорог и городских улиц
CR
Принято
Упрощенная натурализация иностранцев
CR
Принято
Источник: Swissvotes (2019)
Примечание: aCR = конституционный/обязательный референдум; LR = законодательный/факультативный референдум; PI = народная инициатива, CP = контрпредложение
4.3.2 Роль прямой демократии в формировании политической повестки дня
В таблице 4.3 представлен широкий спектр вопросов, которые были вынесены на народное голосование, - от увеличения количества велосипедных дорожек до уменьшения количества общественного телевидения и радио. Мы, конечно, могли бы спросить, не следует ли исключить эти два вопроса из будущего списка для голосования: первый - потому что он слишком мал, чтобы заслуживать народного голосования, второй - потому что он слишком важен. Однако это не соответствовало бы швейцарскому мышлению. С необязательным референдумом и народной инициативой народ, политические партии и другие организации сами решают, что они считают делом , достойным голосования. Политики могут жаловаться на перегруженность прямой демократии мелкими вопросами, но они не будут открыто отрицать право любой группы внести "беспокоящую" проблему в повестку дня, если она успешно соберет необходимое количество подписей.
Что касается народных инициатив , то сначала Федеральная канцелярия, а затем Федеральный совет проводят формальный контроль на предмет соответствия предложения конституционному праву и некоторым принципам международного права. Так, например, в отношении упразднения армии некоторые чиновники утверждали, что это предложение противоречит конституции, поскольку оно разрушает фундаментальную задачу швейцарской федерации - защищать свою независимость и нейтралитет во время войны. Федеральный совет, однако, не счел политически разумным следовать этому совету и предпочел провести демократическое голосование по этому вопросу - они были убеждены, что здравый смысл народа приведет его к "правильному" выбору.
Роль Федерального собрания заключается в том, чтобы обеспечить соответствие народных инициатив принципу "последовательности предмета". Это означает, что народная инициатива не может объединять различные вопросы; граждане должны иметь возможность выразить свое предпочтение по одному вопросу за один раз. Если инициатива содержит более одного вопроса, она должна быть разделена на отдельные инициативы, которые голосуются по отдельности. Федеральное собрание неохотно признает инициативу недействительной на том основании, что она касается вопросов, не относящихся к конституционной сфере. 3 Тот факт, что практически любой вопрос может стать предметом народной инициативы , имеет два последствия:
Во-первых, Конституция Швейцарии - это не столько исторический документ, сохраняющий дух поколения основателей, сколько открытая книга, которую каждое поколение людей и парламент уполномочены менять. Таким образом, Конституция Швейцарии стала довольно бессистемным уставом, собранием как важных основополагающих принципов, так и малозначительных и детальных предписаний. Именно по этой причине в 1999 году Конституция была полностью пересмотрена, что позволило придать конституционному тексту большую целостность. Несмотря на это, с тех пор было принято 32 новых поправки (Swissvotes 2019), Конституция остается живым документом. Это письменное свидетельство развития швейцарской политики и политического курса, инициируемого в основном парламентом, но контролируемого народом и кантонами.
Во-вторых, люди оказывают значительное влияние на политическую повестку дня . Контроль над политической повесткой является нерешенной проблемой в теориях представительной демократии , поскольку по негласной договоренности правящие политические элиты могут согласиться обходить вопросы, которые могут помешать их переизбранию. Некоторые ученые утверждают, что "политика невопросов", то есть отказ от включения в повестку дня "неудобных" вопросов, представляет собой суть скрытой игры за власть. Она ограничивает демократическую дискуссию вопросами соответствия и подавляет вопросы, которые не нравятся политической элите (Bachrach and Baratz 1963). Прямая демократия исправляет некоторые из этих недостатков. В самом деле, многие вопросы - отмена армии, иммиграционная политика , ограничения на генную инженерию, защита окружающей среды и так далее - были выдвинуты с помощью народных инициатив, причем иногда вопреки твердым убеждениям почти всей политической элиты. Хотя их непосредственный успех ограничен, народные инициативы расширяют горизонты политически возможного. Правительство и парламент не полностью контролируют политическую повестку дня , а прямая демократия позволяет принимать решения по вопросам, которые политическая элита предпочла бы оставить "невостребованными".
4.3.3 Использование референдумов и инициатив
В первые десятилетия существования швейцарской федерации народные голосования были редкостью. После Второй мировой войны II , в связи с постоянным расширением обязанностей и расходов федерального государства, голосования стали проводиться гораздо чаще. Сегодня четыре воскресенья в году Федеральный совет организует голосование, и население голосует примерно по 12 вопросам. В таблице 4.4 представлено количество голосований, проведенных в период с 1848 по 2019 год - всего 644.
Таблица 4.4Национальные референдумы и народные инициативы, 1848-2019a
Обязательные референдумы
Голосовали:
198 (100%)
Принято кантонами и народом
148 (74.7%)
Отвергнута кантонами и/или народом
50 (25.3%)
Популярные инициативы
Предложения сданы
474
Недостаточное количество подписей
120
Отозвано
100
Утратил силу или признан недействительным
6
На момент написания статьи (октябрь 2019 г.)
32
Голосовали:
216 (100%)
Принято кантонами и народом
22 (10.2%)
Отклонено
194 (89.8%)
Контрпредложения (на народные инициативы)
Голосовали:
42 (100%)
Принято
26 (61.9%)
Отклонено
16 (38.1%)
Необязательные референдумы
Законопроекты, выносимые на референдум (-июнь 2019 г.)
3012
Попытка референдума была предпринята, но не прошла на стадии подписания
35
Референдум прошел стадию подписания
190 (6,3% от всех счетов)
Голосование на референдумах (-май 2019)
188 (100%)
Вызов на референдум провален (= парламентский законопроект принят)
108 (57.4%)
Вызов на референдум успешен (= законопроект отклонен)
80 (42.6%)
Источники: Swissvotes (2019); BK (2019)
a Краткое описание всех народных голосований, проведенных в период с 1848 по 2007 год, см. в Linder et al. (2010). О более поздних голосованиях см. https://swissvotes.ch/.
Первый раздел посвящен конституционным поправкам , предложенным Федеральным собранием и прошедшим обязательный референдум. Около четверти всех предложений были отклонены населением и/или кантонами, что отражает довольно скептическое отношение швейцарцев к наделению федерального правительства новыми обязанностями .
Народная инициатива также широко используется, но она не всегда приводит к голосованию. В некоторых случаях предложение оказывается недействительным по практическим или юридическим причинам. Более четверти всех народных инициатив отзываются, иногда после успешных переговоров с властями о внесении встречного предложения. Доля успешных народных инициатив составляет 10 %. Контрпредложения Федерального собрания, которые чаще всего принимаются в прямой конфронтации с инициативой, имеют значительно более высокий процент успеха.
Необязательный референдум - это инструмент, оспаривающий "обычную" законодательную деятельность Федерального собрания. Группы, оспаривающие законопроект, могут не собрать необходимое количество подписей в течение 100 дней. Из таблицы 4.4 видно, что менее 7 % всех законопроектов, принятых парламентом, на самом деле оспариваются. Если же оспаривание на референдуме выливается в народное голосование, у противников законопроекта есть 43 % шансов на успех. Это означает, что менее 3 % всех парламентских законопроектов на самом деле отклоняются на референдуме.
Из этой статистики можно сделать несколько предварительных выводов. Конституционная политика Федерального собрания, которое в основном занимается созданием правовых основ для новых федеральных обязанностей , часто терпит поражение, отклоняясь один раз из каждых четырех голосований. Тем не менее, группы граждан, которые хотят продвигать новые виды федеральной деятельности с помощью народной инициативы , имеют еще меньший успех. Их успех составляет всего 10 %. При первом взгляде на статистику по обычному законодательству можно подумать, что необязательный референдум имеет сравнительно низкий эффект. На самом деле все обстоит с точностью до наоборот по двум причинам. Во-первых, на 6% референдумов обычно выносятся важные законопроекты спорного характера, и если голосование состоится, то шансы противников законопроекта довольно высоки. Поэтому риск поражения необязательного референдума серьезно воспринимается федеральными властями . Во-вторых, как мы рассмотрим в следующей главе, осознание вездесущего риска организации референдума заставляет федеральные власти избегать ловушки референдума двумя способами: во-первых, интенсивный этап предпарламентских консультаций позволяет выяснить степень неодобрения со стороны различных субъектов. Во-вторых, принимая во внимание противоположные мнения, достаточно опасные для того, чтобы все рухнуло, правительство затем представляет в парламент законодательный законопроект, который уже является компромиссом , поддержанным большой коалицией заинтересованных групп и политических партий.
4.3.4 "Тормозящие" референдумы и "инновационные" инициативы: Два разных устройства прямой демократии
Предыдущее обсуждение показало, что и инициативы , и референдумы в некотором роде "корректируют" политику правительства и парламента. Однако, помимо этого, эти два инструмента прямой демократии выполняют принципиально разные функции. Референдум, особенно в его необязательной форме, позволяет людям возражать против предложений властей. Народная инициатива , однако, задумана как активный способ формирования конституционных правил - в большинстве случаев против воли правительства и парламента. С точки зрения гражданина, можно утверждать, что референдум имеет "тормозящий" эффект , а инициатива - инновационный. Давайте рассмотрим это различие подробнее.
4.3.4.1 Тормозящий эффект референдума
Демократы - фракция радикалов s, которая боролась за введение референдума в XIX веке, - считали себя "прогрессивными" и видели в референдуме инструмент для продвижения реформистской политики с помощью народа. Однако все обернулось иначе. С самого начала, когда в 1874 году был введен референдум, он был использован католическо-консервативной оппозицией в своих интересах, а проекты радикального либерального большинства были сбиты, как из пулемета (Steiner 1991, 139).
Демократическим силам пришлось усвоить важный для многих организаторов институционального строительства урок: последствия институциональных проектов очень трудно предугадать. Устройства принятия решений - это инструменты, которые могут быть использованы как другими участниками, так и в целях, отличных от тех, которые планировали их создатели. Во многих случаях последствия институциональных механизмов может выявить только история.
Если референдум используется в качестве плебисцита для придания политике властей большей поддержки и легитимности , правительство должно обладать исключительным правом определять, при каких условиях и по какому поводу он проводится. Так обстоит дело с плебисцитом во Франции . Президент Французской Республики организует плебисцит , когда уверен, что по какому-либо важному вопросу он пользуется поддержкой народного большинства, и народное голосование поможет ему продолжить общую политику, проводимую в рамках его президентского мандата. Но даже в этом случае данная процедура не лишена риска, о чем де Голль узнал в 1969 году, когда поражение его предложения о регионализации и реформе сената вынудило его уйти в отставку (Aubert 1974, 43-4). Однако если плебисциты оказываются безуспешными, политики находят способы обойтись без них. Когда в 2005 году жители Франции и Нидерландов сказали "нет" Европейской конституции , власти ЕС предложили аналогичные шаги по интеграции в виде Лиссабонского договора , по которому плебисциты в этих двух странах не проводились. 4
Швейцарские политики не имеют права по своему усмотрению ни выносить вопрос на референдум, ни препятствовать голосованию. Как уже объяснялось ранее, в Конституции указано, какой тип парламентского решения связан с каким типом референдума. Парламент не может обойти референдумы , даже несмотря на то, что для некоторых решений может быть особенно трудно получить большинство голосов. Например, новые налоги не пользуются большой популярностью ни в одном государстве. В чисто представительных демократиях политические лидеры вводят их после выборов в надежде, что народ забудет о них к следующим выборам. Это невозможно в швейцарской прямой демократии, где политические власти должны убедить народ в необходимости повышения налогов. Поэтому препятствия для успеха высоки, причем не только для поправок к Конституции, где требуется двойное большинство народа и кантонов. При обычном законотворчестве парламент никогда не может исключить возможность того, что его решение будет оспорено на референдуме, инициированном политической партией, группой по интересам , или спонтанным общественным движением , способным собрать 50 000 подписей. Поэтому парламент должен быть осторожен в законотворчестве. Наконец, кажется, что отрицательное большинство легче создать, чем коалиции в поддержку перемен (вставка 4.1).
Вставка 4.1 Трудности формирования "конструктивного большинства": Пример налогообложения в теории и на практике
Если правительству нужны дополнительные доходы, оно теоретически столкнется с налоговым сопротивлением со стороны всех граждан. Однако оно может предложить решение, которое получит большинство рациональных избирателей, например, снизить налоговое бремя для большинства домохозяйств со скромными доходами на небольшую сумму и повысить налоги для гораздо меньшей группы с более высокими доходами. Поступая таким образом, правительство может рассчитывать на получение политического большинства за свой проект чистого фискального выигрыша. Однако его надежды могут быть развеяны по двум основным причинам. Во-первых, предлагаемое решение может повлиять на поведение избирателей: представители классов с высоким уровнем дохода, на которых законопроект оказывает сильное влияние и которые выступают против него, могут мобилизоваться и принять более активное участие в голосовании, чем люди со скромными зарплатами. Более того, правительство даже не может быть уверено, что люди со скромным доходом проголосуют за законопроект, предлагая им лишь небольшую выгоду: избиратели с более низким социальным или экономическим статусом иногда голосуют не в соответствии со своим реальным статусом, а в соответствии с тем статусом, к которому они стремятся. Поэтому они могут проголосовать "нет", как если бы принадлежали к классу с более высокими доходами. Во-вторых, противники могут привести аргумент "федерализма", утверждая, что новые налоги гораздо важнее на кантональном уровне, чем на федеральном . Аргумент "федерализма" силен тем, что во многих вопросах он способен расколоть весь электорат.
Таким образом, правительство окажется перед лицом коалиции трех групп, выступающих против законопроекта, хотя и по разным причинам:
группы с более высокими доходами, на которые влияет повышение налогов;
Группы с низким уровнем дохода голосуют так, как если бы они имели более высокий уровень дохода;
Все группы населения предпочитают кантональные налоги.
На стороне поддержки правительство может ожидать только одну группу: группы с низким уровнем дохода, голосующие в соответствии с их нынешним статусом и предпочитающие федеральные налоги. Таким образом, реальная поддерживающая сторона может оказаться меньше, чем ожидалось, и проиграть в борьбе с неоднородной оппозицией.
На практике федеральные власти в прошлом успешно занимались сбором доходов, но, похоже, хорошо понимали теоретические трудности, о которых уже говорилось выше. Налог на добавленную стоимость (НДС), который не нравится большинству домохозяйств, ниже, чем в других странах, и федеральные доходы в гораздо большей степени зависят от подоходного, чем от потребительского налога. Прогрессия подоходного налога также высока - меньшинство людей с высоким доходом вносит в федеральный бюджет больше, чем все остальные домохозяйства. Режим федеральных подоходных и потребительских налогов также ограничен во времени - через десятилетие или около того народ снова голосует по этому вопросу. Наконец, значительная часть федеральных доходов возвращается в кантоны в виде трансфертов. Все эти факторы, возможно, помогли сформировать "конструктивное большинство" по сложному вопросу.
По этим причинам референдум является инструментом оппозиции и благоприятствует сохранению статус-кво. На протяжении десятилетий референдум был излюбленным инструментом консервативных правых сил, боровшихся против новых полномочий федерации и развития государства всеобщего благосостояния . Однако в последние 30 лет именно левые успешно использовали референдум против консервативных предложений о сокращении программ социального обеспечения , приватизации и либерализации трудового законодательства. Это свидетельствует о том, что уклон в сторону статус-кво референдума имеет системный характер и может быть использован против инноваций с любой стороны. Референдум представляется универсальным судном, сравнимым с парусником, движимым ветром популярности - независимо от направления, с которого этот ветер дует. Но нет никаких сомнений в том, к каким берегам направляются экипажи кораблей референдума: к поражению законопроекта. А это означает сохранение статус-кво.
Теперь мы видим прямое влияние референдума на политический процесс. Его status quo bias делает "большие инновации" маловероятными. Политическая элита должна предвидеть риск поражения на будущем референдуме и поэтому вынуждена идти по пути постепенного прогресса. Для каждого политического проекта они вынуждены искать крупную коалицию, способную преодолеть право вето возможных оппозиционных сил в ходе народного голосования.
Отсюда вытекает второй, косвенный эффект. Референдум коренным образом изменил швейцарский способ принятия политических решений . Когда в конце XIX века радикальное большинство осознало, что через референдум его может раз за разом побеждать "деструктивное" консервативное меньшинство, оно изменило свою политику чистого большинства в правительстве, выделив одно из семи мест в Федеральном совете католику-консерватору (Neidhart 1970; Bolliger and Zürcher 2004). Таким образом, большинство начало находить политические компромиссы с меньшинством, находя решения, которые не угрожали статус-кво групп, способных оспорить законопроект. Это интегративное давление референдума трансформировало мажоритарную политику в разделение власти - институциональный эффект прямой демократии, о котором речь пойдет далее в гл. 5.
Наконец, референдум и его статус quo имели важные долгосрочные последствия для развития федеративного государства. По сравнению с другими индустриальными западными демократиями мы отмечаем:
Исторически позднее развитие некоторых направлений деятельности центрального правительства Швейцарии , особенно в области социальной политики . Поскольку каждая новая федеральная обязанность должна получить двойное большинство голосов населения и кантонов, препятствия высоки. Так, многие предложения о внесении изменений в Конституцию были отклонены с первого раза и приняты только со второй попытки.
Низкая (33) доля общих государственных расходов , приходящаяся на центральное правительство и скромный государственный сектор в масштабах страны, на долю которого приходится менее 35% ВВП Швейцарии (EFV 2019, 5 и 97).
Уникальный факт: среди промышленно развитых демократических стран центральное правительство Швейцарии - единственное, которое может полагаться на подоходный налог и налог на добавленную стоимость только на временной правовой основе.
Небольшая бюрократия: только 11 % (38 000 из 325 000) всех сотрудников швейцарской администрации работают на федерацию. Государственный сектор в Швейцарии составляет всего 14 % от общего числа занятых (BFS 2019).
По сравнению с другими нейтральными государствами занимает довольно сдержанную позицию в международных делах. В 1992 году швейцарский народ и кантоны отказались вступать в Европейскую экономическую зону , и Швейцария вряд ли станет членом ЕС в ближайшем будущем. Швейцария была одной из последних стран, вступивших в ООН в 2002 году, однако первой сделала это путем всенародного голосования. Одной из важных причин скептического отношения швейцарских избирателей к иностранным делам является нейтралитет . Нейтралитет - это не просто предпочтение элиты во внешней политике . Это часть национальной идентичности, даже миф , которого придерживается большинство населения, что Швейцария всегда должна оставаться нейтральной и не принимать слишком много участия в международной политике.
4.3.4.2 Инновационный эффект народной инициативы
В отличие от референдума, народная инициатива способствует развитию политических инноваций . Более того, она способствует инновациям вопреки воле политической элиты. Мы уже обсуждали один из таких инновационных эффектов: инициатива расширяет политическую повестку дня и дает возможность авторитетно заявить о проблемах, которые могли бы остаться невостребованными элитой. Однако само по себе формирование повестки дня не означает одобрения предложения большинством. Статистика показывает, что надежды на политические изменения с помощью инициативы рушатся в 90 % случаев, когда дело доходит до голосования (табл. 4.4). Если народ так скептически относится к низовым инновациям , то возникает вопрос, почему так много инициатив подается. Практика показывает, что народная инициатива может преследовать четыре разные цели:
1.
Прямой успех против федеральных властей : В парламенте постоянная коалиция правительственных партий может постоянно игнорировать требования оппозиционных партий. Таким образом, народная инициатива может стать инструментом для парламентских групп меньшинства. Они надеются, что их вопрос будет достаточно популярен, чтобы получить большинство голосов - даже вопреки мейнстриму политической элиты. Долгое время инициативу использовали в основном социал-демократы и профсоюзы , чтобы компенсировать отсутствие поддержки социальных реформ в парламенте. Однако они на собственном опыте убедились, что инициатива - это хороший инструмент для политического протеста, но менее подходящий для реализации своих требований. Для инициатив, претендующих на прямой успех, степень инноваций должна быть скромной. Типичными примерами являются введение национального праздника 1 августа в 1993 году или защита болотных ландшафтов в 1987 году. В последние годы, однако, некоторые довольно радикальные консервативные инициативы (запрет минаретов , "против массовой иммиграции ' и пожизненное заключение для сексуальных преступников) были успешными.
2.
Косвенный успех через переговоры с властями: Как уже говорилось, прямой успех в народном голосовании - редкость. Но поражение не всегда оставляет сторонников ни с чем. Иногда федеральные власти подхватывают идеи инициативы, составляя встречные предложения или вписывая их в текущие законодательные проекты. Таким образом, неудачные попытки популярных инициатив трансформируются в предложения, которые в большей степени соответствуют общепринятым представлениям и, следовательно, имеют больше шансов быть принятыми. В основе многих важных федеральных политик - от социального обеспечения до охраны окружающей среды и равных прав - можно найти народную инициативу. Таким образом, идеи, поначалу слишком новаторские и радикальные , впоследствии могут превратиться в предложения, приемлемые для большинства. В долгосрочной перспективе эти косвенные эффекты инициативы могут оказаться даже более важными, чем редкий прямой успех (Delley 1978; Sigg 1978; Werder 1978; Papadopoulos 1994).
3.
Мобилизация новых проблем и политических тенденций: Цели радикальных групп различны. Они могут предпочесть формирование повестки дня и обсуждение политических табу и не относящихся к делу вопросов, что обеспечивается ареной народного голосования. Они отказываются платить за переговоры и компромиссы . Поэтому эти группы разрабатывают "долгоиграющие" предложения, даже если их шансы на успех минимальны или даже равны нулю. Хорошим примером является инициатива по упразднению швейцарской армии. С самого начала ее сторонники понимали, что не получат большинства голосов. Тем не менее, они использовали четыре года дискуссии, чтобы изменить политические взгляды на ранее табуированную тему швейцарской военной и мирной политики, и добились значительного успеха.
4.
Самоинсценировка и мобилизация для достижения электорального успеха: Наконец, политические партии и общественные движения могут использовать народную инициативу в качестве платформы для достижения успеха на выборах. Народные инициативы не только "создают" проблемы, но и помогают создать новые политические партии и сплотить последователей вокруг общего дела. Это типично для того, как несколько низовых движений 1970-х годов включили экологические вопросы в национальную повестку дня и в итоге создали новую, национальную Партию зеленых . Движение ксенофобов того периода также регулярно выступало с народными инициативами, требуя ограничения иммиграции . Это помогло небольшим антииммиграционным партиям не только сохранить свою любимую тему в политической повестке , но и выжить в течение довольно долгого времени. 5
4.4 Участие в прямой демократии
4.4.1 Решающее большинство, или Кто такие люди?
Вечером после народного голосования в новостях читатели по телевидению и радио часто говорят: "Суверен Швейцарии принял (или отклонил) следующие предложения...". Упоминание о "государе" (der Souverän) - это старое выражение, обозначающее высший демократический орган или власть, но кто это? Выражение "прямая демократия" подразумевает, что это народ или, по крайней мере, его большинство. Мы увидим, что на практике это далеко не так.
Во-первых, доля людей, имеющих право голосовать в Швейцарии, составляет всего около 62% от общей численности населения. Не имеют права голосовать лица моложе 18 лет и иностранные граждане, составляющие 25 % постоянного населения. При этом далеко не все из тех, кто имеет право голосовать , принимают участие в голосовании - за последний год в среднем около 45%. Если избиратели делятся примерно 50:50, то решающее большинство может оказаться весьма незначительным. Если использовать приведенные выше цифры, то 100% * 0,62 * 0,45 * 0,5 равняется 14% всего населения. На рисунке 4.1 показано решающее большинство на федеральных выборах в процентах от общей численности населения Швейцарии с 1866 года.
Рис. 4.1Мажоритарное большинство в процентах от общей численности населения
Швейцарии в федеральных голосованиях, 1866-2019 гг. (Источник: собственные расчеты и график на основе BFS [2019; переписи населения и результаты референдумов]. После 1977 года включает граждан Швейцарии, проживающих за рубежом [см. Kuenzi 2018])
Он показывает, что в течение долгих десятилетий демократии, основанной только на мужском участии, до введения женского избирательного права в 1971 году, фактический "суверен" мог составлять всего 5-15%. С тех пор решающее большинство колеблется между 12 и 22 %. Несмотря на это, демократическое большинство никогда не представляет большинство населения, и "воля государя" в действительности является голосом меньшинства. Более того, как мы увидим, участие различных слоев граждан далеко не одинаково. Поэтому можно утверждать, что серьезный опрос 30 000 человек обойдется дешевле и даст более точную информацию об истинных предпочтениях населения. Однако этот аргумент упускает суть.
Цель голосования - не максимально точное воспроизведение общественного мнения, а участие активных граждан в принятии коллективно обязательного решения. Этот процесс прямого участия придает принятому решению высокую демократическую легитимность по нескольким причинам. Во-первых, легитимирующий эффект заключается в том, что всем гражданам предоставляется возможность принять участие в голосовании, а те, кто это делает, тратят время и усилия на то, чтобы принять решение и проголосовать. Во-вторых, народное голосование обычно сопровождается интенсивными кампаниями за и против предложения, включая состязательные общественные собрания, рекомендации партий, лозунги лобби и широкое освещение в СМИ и Интернете. Этот процесс общественного обсуждения и принятия решений может привести к изменениям в общественном мнении и индивидуальных предпочтениях. Это процесс коллективного обучения. В-третьих, коллективное решение является аутентичным: люди сами связывают себя последствиями своего решения. Это их собственное решение, а не навязанное им политической элитой. Прямое участие соответствует идее " самоуправления ". Все это создает двойную легитимность - для конкретного решения, о котором идет речь, и для демократических институтов в целом.
С нормативной точки зрения можно было бы поспорить о двух несовершенствах прямой демократии. Во-первых, как быть с иностранными гражданами, проживающими в Швейцарии, которые, несмотря на то, что платят налоги и вносят иной вклад в общественное благосостояние, лишены возможности участвовать в выборах? Действительно, хотя большая часть швейцарских граждан не хотела бы менять это правило, другие называют его несовершенным состоянием демократии. Это напоминает нам о том, что понятие демократии продолжает меняться. Право голоса менялось с течением времени: когда-то оно было ограничено взрослыми женатыми мужчинами с определенным достатком и социальным статусом. Позже это ограничение было отменено. Хотя Швейцария, возможно, запоздала с предоставлением политических прав женщинам, есть один кантон, который ввел политические права для иностранцев еще в XIX веке: в коммунах кантона Невшатель иностранцы участвуют в выборах и голосованиях с 1850 года.6 Кантон Юра последовал этому примеру в 1979 году, но во многих других кантонах предложения о расширении политических прав для иностранцев потерпели неудачу. 7 В свою очередь, граждане Швейцарии, проживающие за границей, которых к концу 2019 года будет более полумиллиона, получили возможность голосовать с 1977 года. С 1992 года они могут делать это без необходимости приезжать в Швейцарию, чтобы воспользоваться этим правом (Kuenzi 2018). Это свидетельствует о том, что исторический процесс "включения" в политические права длится долго, но, конечно, еще не закончился.
Второй вопрос: не дискредитирует ли низкий уровень участия прямую демократию, несмотря на ее процедурную ценность ? Не следует ли требовать явку, скажем, в 40 или 50 %, при этом результат должен быть признан недействительным, если участие ниже этого уровня - идея, которая применяется, например, в Италии ? Чтобы ответить на этот вопрос, давайте подробнее рассмотрим индивидуальное участие.
4.4.2 Регулярные избиратели, случайные участники и воздержавшиеся
Как показано на рис. 4.2, уровень участия в федеральных голосованиях колеблется выше и ниже среднего показателя в 45% в зависимости от привлекательности вынесенного на голосование вопроса. Спорные темы, имеющие большое значение для всех, привлекают наибольшее число избирателей, например, вопросы об упразднении армии, ограничении иммиграции , вступлении в ООН.
Рис. 4.2Явка избирателей в швейцарских бюллетенях, 1980-2019 гг. (Источник: собственный график на основе BFS [2019])
Из опросов, проведенных после голосования, Sciarini et al. (2015, таблица 1) и Serdült (2013, 48), мы узнаем, что швейцарские избиратели делятся на три группы, различающиеся по поведению и общему отношению к голосованию:
Первая группа, составляющая около 25-30 % граждан, голосует всегда, то есть не менее девяти раз из десяти. Эти "сознающие долг граждане" интерпретируют свое политическое право голосовать как долг гражданина.
Вторая группа, составляющая около 20-25%, - " воздерживающиеся " - вообще не принимает участия в мероприятиях. Причины такого поведения могут быть разными. Одни разочарованы, другие чувствуют себя неспособными справиться с проблемами, другие просто не интересуются политикой.
Третья и самая многочисленная группа, около 50-55% электората, состоит из случайных избирателей , участвующих в выборах по принципу "а-ля карт". Они участвуют в голосовании от одного до восьми раз из десяти. Их избирательный интерес к политике в зависимости от обсуждаемого вопроса заставляет показатель участия колебаться между 30 и 70 %. Эпизодические избиратели участвуют в голосовании, когда чувствуют свою личную вовлеченность или когда речь идет о конкретных преимуществах или недостатках для них.
Часто высказывается критика, что низкий уровень участия , который иногда может опускаться до 25%, дискредитирует прямую демократию. Однако предложения ввести минимальный уровень участия для того, чтобы голосование было действительным, были широко отвергнуты политиками и общественностью. Действительно, такая мера, скорее всего, скорее накажет и разочарует активных избирателей, чем побудит неактивное большинство принять участие в голосовании. Самый сильный аргумент против кворума для участия в голосовании заключается в том, что он разрушает совещательный характер голосования: в то время как сторонники должны приводить весомые аргументы в пользу проекта, противники могут отказаться от любого аргумента, просто призвав бойкотировать голосование. Оппозиция не только имеет лучшие карты в игре, но и разрушает ее: если неучастие оплачивается лучше, чем участие, легитимация прямой демократии сама по себе пострадает.
Мы также должны признать, что участие в прямой демократии требует больших усилий. Избиратели в швейцарской демократии должны голосовать по вопросам, которые иногда очень сложны. Чтение официальной документации по четырем-пяти предложениям может занять несколько часов. Вместе с голосованием по кантональным и местным делам избиратель должен отдать свое предпочтение по 20-30 вопросам в год. Ни в одном из них он не может рассчитывать на более чем бесконечно малый шанс стать тем, кто сделает результат решающим. Таким образом, стоимость участия в выборах перевешивает ожидаемую индивидуальную выгоду, и, следуя логике рационального выбора, избиратель останется дома. Действительно, если многие осуждают низкие показатели участия в выборах , то можно утверждать, что явка в 45 % является удивительно высокой, учитывая затраты времени и усилий. Таким образом, не существует удовлетворительного критерия, позволяющего судить о том, является ли 45 % участия низким или высоким. Мы также не можем сказать, является ли такой уровень участия плохим или хорошим знаком для здоровой демократии и зрелой гражданской культуры.
Тем не менее, есть и другие причины для беспокойства по поводу низкой явки. Как уже говорилось выше, многие воздержавшиеся разочарованы или чувствуют себя неспособными участвовать в выборах. Прямая демократия не дает гарантий от политического разочарования или отчуждения . Что еще более важно, международные исследования (Kern and Hooghe 2018; Vatter et al. 2019, 173f.), посвященные вопросам участия, показывают два основных вывода:
Чем ниже общая активность, тем больше разница в явке избирателей между более высокими и более низкими социально-экономическими группами; и
Чем более требовательна форма участия, тем больше разница в явке избирателей между более высокими и более низкими социально-экономическими группами.
В Швейцарии оба фактора проявляются вместе. Во-первых, особенно если участие довольно низкое, как в примере, приведенном в табл. 4.5, хор швейцарской прямой демократии поет в тональности высшего или среднего класса. 8 Анализ результатов голосования показывает, что в таких случаях рабочие и служащие низшего звена участвуют в голосовании меньше, чем служащие высокого звена и независимые профессионалы, причем в три раза. Как и в других странах, образованные люди с более высоким уровнем дохода голосуют чаще, чем их менее образованные коллеги или представители рабочего класса. Во-вторых, прямая демократия требует больших усилий. Не стоит недооценивать общую способность рядовых граждан разбираться в вопросах, по которым они голосуют. Но помимо их личной мотивации и политической заинтересованности, варьируется и их способность понимать суть вопроса. Если вопросы голосования сложны, некоторые граждане чувствуют себя не в состоянии справиться с ними. В качестве своеобразного самообвинения они воздерживаются от голосования. Например, второй вопрос в таблице 4.5 - референдум против нового закона о налогах на прибыль - был сложен для понимания, поскольку был связан с множеством технических моментов. И мы замечаем, что люди с более низким уровнем дохода и образования приняли в нем значительно меньшее участие, несмотря на то что другой вопрос, вынесенный на голосование в тот день, считался простым: ограничивать или нет владение оружием.
Таблица 4.5Типичный профиль народного голосования
Источник: Милич и др. (2019, 45f.)
Помимо образования и дохода, существуют и другие социально-демографические характеристики, влияющие на политическое участие: более молодые, женщины, незамужние и разведенные граждане участвуют меньше. Кроме того, некоторые политические характеристики имеют значение: люди, не имеющие партийной принадлежности и не доверяющие властям, участвуют значительно меньше, а наиболее важным фактором, определяющим участие, является политический интерес (Heidelberger 2018).
С нормативной точки зрения, однако, самый главный недостаток прямой демократии заключается в неравном участии социальных классов. Прямая демократия, если ее процедуры и вопросы становятся слишком сложными, превращается в "демократию среднего класса". Чтобы избежать этого, прямая демократия должна быть простой в своих процедурах и в формулировке вопросов, выносимых на голосование.
4.5 Люди между знанием, доверием и пропагандой
В этом разделе рассматриваются другие ключевые вопросы о прямой демократии : понимают ли граждане вопросы, по которым они голосуют? Каковы их мотивы, когда они говорят "да" или "нет" тому или иному предложению? Какова роль политических элит и их кампаний? И правда ли, что, имея достаточно денег и пропаганды , можно выиграть любое голосование? При обсуждении этих вопросов мы можем опираться на быстро растущее число научных исследований поведения избирателей в Швейцарии. 9
4.5.1 Пример голосования: следует ли ужесточить ограничения для беженцев, ищущих убежище в Швейцарии?
Иммиграционная политика уже более 50 лет является одним из наиболее спорных вопросов швейцарской политики. В 1980-х годах число беженцев, ищущих убежища в Швейцарии, резко возросло с 3000 в год (1980) до более чем 37 000 (1990), и федеральные и кантональные ресурсы оказались под угрозой. Многие беженцы вынуждены были ждать решения о предоставлении им статуса беженца несколько лет. Отрицательное решение означало высылку, что многие швейцарцы считали бесчеловечным и даже пытались скрывать или защищать беженцев, которым грозила репатриация. С другой стороны, среди части населения росло нежелание допускать, чтобы в Швейцарии оставалось слишком много беженцев в дополнение к более чем миллиону других иностранцев. В 1985 году федеральный парламент пересмотрел закон о предоставлении убежища. Он был направлен на то, чтобы быстрее обрабатывать растущее число запросов о предоставлении убежища и эффективнее проводить высылку. Пересмотр закона был компромиссом : правые и ксенофобские силы были против поощрения "растущей массы беженцев", которые для них были в основном "ложными просителями убежища" , прибывшими по экономическим причинам, а не из-за политических преследований. Они предлагали жесткие меры по недопущению беженцев в страну и упрощение юридической процедуры. С другой стороны, организации беженцев, "зеленые" и левые выступали против изменений в существующем либеральном законодательстве и его процедуре, которая предлагала беженцам множество способов (и время) для обжалования отрицательных решений. В итоге парламент выбрал средний путь, ограничив процедуру предоставления убежища, но оставив двери открытыми для беженцев в соответствии с нормами международного права и гуманитарными традициями Швейцарии. Пересмотренный закон не пришелся по вкусу швейцарским организациям беженцев, которые вместе с "зелеными" и частью левых успешно инициировали протест на референдуме, состоявшемся 5 апреля 1987 года. Референдум провалился: за пересмотренный закон проголосовали 1 180 082 гражданина, против - 572 330, что дало большинство в 67,3 % (см. вставку 4.2). Это был не первый из нескольких референдумов, посвященных политике Швейцарии в отношении беженцев, за ним последовали другие, что свидетельствует о том, что этот вопрос остается актуальным до сих пор.
Вставка 4.2 Ужесточение ограничений в отношении беженцев: Кливажи, мотивы, интересы и поведение при голосовании
A)
Кливажи
По данным опроса VOX , проведенного после голосования (№ 32, июль 1987 г.), поведение избирателей в первую очередь отражало сильное разделение на правых и левых, которые были мобилизованы лозунгами политических партий. Так, избиратели, относящиеся к Швейцарской народной партии (90 % "за"), радикальным с и либералам (88 %) и христианским демократам (70 %), массово поддержали закон . С другой стороны, избиратели, относящиеся к социал-демократам (41%), "зеленым" (37%) и малым левым партиям (9%), однозначно выступили против ограничений на предоставление убежища. Соотношение между избирателями правых и левых партий было примерно 2:1. Заметим, однако, что избиратели, не имеющие партийной принадлежности, составляют значительное большинство всех избирателей. На голосовании в апреле 1987 года они поддержали проект 72 %. В таких вопросах, как этот, где традиционное разделение на правых и левых является решающим, у левых есть шанс победить только в том случае, если они смогут привлечь на свою сторону избирателей, не имеющих партийной принадлежности.
Помимо разделения на правых и левых, опрос VOX выявил и социальный разрыв. Более жесткие ограничения поддерживают представители низших социальных слоев. Особенно сильное влияние оказало образование: чем выше уровень образования, тем либеральнее отношение к беженцам. Граждане, имеющие только базовое образование, массово поддержали закон (88 % "за"), в то время как избиратели с высшим образованием отвергли его (41 % "за").
B)
Мотивы и интересы
В период с 1970 по 2019 год швейцарцы 34 раза голосовали по вопросам , связанным с миграцией и/или предоставлением убежища (Swissvotes 2019). Сегодня, когда среди постоянного населения Швейцарии 25% нешвейцарцев, вопросы интеграции и социальных конфликтов остаются одними из самых острых и противоречивых политических тем (Fischer et al. 2002; Schneider and Holzer 2002; Linder 1991). В ходе многочисленных голосований по вопросам миграции и беженцев можно наблюдать постоянную картину, состоящую из трех основных групп, каждая из которых имеет свои мотивы и интересы:
Категорические противники (растущей) иммиграции: сторонники ограничения иммиграции и просителей убежища руководствуются самыми разными мотивами, начиная от необходимости установить ограничения на долю иностранного населения, желания защитить традиционные швейцарские ценности и заканчивая страхом перенаселения и потери швейцарской идентичности. Неквалифицированные швейцарские рабочие чувствуют себя ущемленными из-за растущей иммиграции неквалифицированной рабочей силы, а налогоплательщики неохотно принимают беженцев, которые не могут быть интегрированы в рынок труда.
Категорические защитники либеральной иммиграции: сторонники свободного доступа для просителей убежища действуют в основном из гуманитарных и эгалитарных убеждений, но у них могут быть и другие причины: совпадение с политическими идеологиями левых и зеленых или тот факт, что более образованные люди меньше подвержены негативным последствиям иммиграции .
Прагматики: в то время как установки категорических противников и защитников редко меняются и приводят к стабильному поведению при голосовании , прагматики более гибки. В большей степени, чем защита социальных ценностей, поведение прагматиков при голосовании зависит от утилитарных соображений. При голосовании по вопросу иммиграции рабочей силы прагматики могут занять позицию либералов , поскольку как профессионалы они пользуются преимуществами иностранных рабочих или новых потребителей. Однако в вопросах политики в отношении беженцев, таких как референдум 1987 года, они голосуют вместе с противниками иммиграции , потому что просители убежища подразумевают государственные расходы без непосредственной выгоды. Прагматичное отношение следует ожидать, особенно среди случайных избирателей , не имеющих партийной принадлежности.
Референдум по вопросу ограничений в отношении просителей убежища дает нам некоторые первые представления о поведении избирателей. Во-первых, мы замечаем, что рациональность голосования имеет разные корни: социальное происхождение и соответствующий опыт, моральные ценности или политические убеждения могут быть важны для некоторых групп избирателей, в то время как другие ведут себя более прагматично. Политологи долгое время вели дебаты о том, зависит ли политическое поведение от индивидуально определенных собственных интересов или от общих социальных ценностей. Данные других исследований прямой демократии (например, Vatter 1994; Vatter and Heidelberger 2014, Mueller et al. 2016) подтверждают то, что показано в нашем случае: существуют обе модели поведения - корыстные интересы и общие социальные ценности вплоть до солидарности. Во-вторых, на поведение избирателей влияет избирательная кампания: в значительной степени они следуют рекомендациям и лозунгам политических партий или других акторов, но они могут и меняют свое мнение, основываясь на различных аргументах (Colombo 2018, 799). Это подводит нас к следующему моменту: кампании.
4.5.2 Формирование мнений в ходе избирательной кампании: Действующие лица
Граждане голосуют индивидуально и тайно , но принимают решение в ходе публичных обсуждений. Голосованию предшествуют интенсивные политические кампании. Различные субъекты предоставляют информацию, пытаются убедить, похвалить или осудить, мобилизовать и склонить избирателей к одобрению или отказу. Даже самые сложные вопросы в конечном итоге должны заканчиваться простым "да" или "нет". Поэтому, особенно в конце кампании, вопрос должен рассматриваться как простое сообщение. Давайте сначала рассмотрим акторов, участвующих в кампании по голосованию, а затем, в разд. 4.5.3, оценим их влияние на поведение избирателей .
Граждане и их предрасположенности : В случае с политическим убежищем многие люди непосредственно сталкивались с вопросом, вынесенным на голосование. Возможно, у них была работа, где их коллегами или клиентами были иностранцы. Возможно, многим нравились иностранцы и беженцы , потому что они были хорошими клиентами или добровольными и дешевыми работниками, выполнявшими работу, от которой отказывались швейцарцы. Но даже если иностранцы нравились людям по этим причинам, они могли сказать, что их и так слишком много в Швейцарии. Возможно, они и сами чувствовали себя чужаками, потому что их коллеги по работе - выходцы из Португалии, Боснии, Турции или Германии. Они могли опасаться, что их дети будут хуже учиться в школе, потому что большинство их одноклассников - иностранцы, говорящие, возможно, на семи разных языках, но владеющие лишь рудиментарным немецким, французским или итальянским. В этом случае люди имеют твердую позицию, основанную на собственном опыте. Если возникает вопрос о народном голосовании, они чувствуют себя способными решить его на основе своего личного опыта. Кампания по голосованию может мобилизовать избирателей и подтвердить их собственные предпочтения в пользу "да" или "нет", но она не изменит их мнения, поскольку они заранее настроены .
Однако есть и другие вопросы, которые решить гораздо сложнее. Например, налоговые реформы могут оказаться сложным делом. В некоторых случаях даже специалисты не в состоянии предсказать их последствия. Избиратели не могут на собственном опыте определить, улучшит или ухудшит предлагаемая реформа их собственную или общую ситуацию. Они вынуждены полагаться на информацию и рекомендации участников кампании, которым они доверяют . В этом случае кампания становится очень важной, потому что вопрос не имеет предварительной предрасположенности. Хорошие аргументы, рекомендации политических партий, подсказки и броские пропагандистские слоганы способны повлиять на избирателей, сформировав их мнение. В таких случаях кампания может оказать решающее влияние на исход голосования.
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
О психологии, саморазвитии и личностном росте
Саморазвитие
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги