Собаки и демоны

Власть и привилегии

Мудрый принц должен создать пути, зависящие от него и от его власти, по которым его граждане будут следовать всегда и при любых обстоятельствах; и тогда они всегда будут преданы ему.

– Макиавелли, Принц (1513)

Бюрократия Японии вызывала восхищение Западных аналитиков, которые главным образом поражались ее чрезвычайно тонким средствам контроля: ее щупальцами, достающими до самого низа промышленности и самого верха политики. И не возникало сомнений, что бюрократия Японии претендует на то, чтобы быть несколькими ступенями выше на эволюционной лестнице, чем слабые, принужденные бюрократические аппараты в большинстве других стран мира. Бюрократы в Соединенных Штатах или Европе огорожены политикой, местной активностью и прежде всего, законами, которые передают под мандат как свободу информации, так и наказание за извлечение незаконной прибыли фирм под их контролем. В коммунистических странах, таких как Китай, бюрократы могут быть коррумпированы, но в конце концов, существуют Партийные правила, и чиновники понимают, что их самые тщательно продуманные схемы рушатся за минуту росчерком пера члена политбюро.

В Японии все не так. В значительной степени ритуалистическая форма демократии, начиная со Второй мировой войны, дала бюрократии далеко идущий контроль над обществом. Министерства не только ограждены от иностранного давления, но и от функций вне собственной политической системы Японии. Школы учат детей не высказываться; следовательно, активисты в обществе - это редкость. Полиция исследует только самые скандальные случаи коррупции, а суды редко наказывают ее; удобный незаконный компромисс между чиновниками и отраслями промышленности стал установленной практикой. Не будет преувеличением сказать, что правительственные чиновники управляют почти каждым аспектом жизни: от курсов акций до помидоров в супермаркетах и содержанием учебников. С этой точки зрения, Япония – это тоже прецедент: что происходит со страной, которая выбирает чрезвычайную форму бюрократических правил?

У методов контроля бюрократии есть манера, которая видна в том, что происходит с реками Японии, городами, школьными дворами и экономикой, особенно из-за амакудари, "спустившихся с небес", отставных бюрократов, которые работают в отраслях промышленности под контролем министерств. Мужи Министерства финансов становятся директорами банков, мужи Строительного Министерства присоединяются к строительным фирмам, экс-полицейские укомплектовывают организации, которые управляют комнатами патинко и т.д. Отбор жесткий: уходящий в отставку амакудари бюрократ высокого уровня может заработать ежегодную официальную зарплату в ¥20 миллионов плюс неофициальные ¥30 миллионов в "офисных расходах" и, после шести лет, уйти в отставку, получив приблизительно ¥320 миллионов за эти годы!

Министерства энергично сопротивляются любым усилиям ограничить амакудари. «Именно, потому что мы уверены во второй карьере, мы готовы работать в течение многих лет за меньшие зарплаты в частном секторе», - говорит чиновник Министерства сельского хозяйства, Лесоводства и Рыболовства. Результат - перекрестная система, где наемные фирмы и оплаченные экс-бюрократы извлекают пользу от правительственных министерств.

В то время как амакудари привлекли внимание средств массовой информации в частной промышленности, есть другой, еще более влиятельный тип - амакудари, которые управляют обширной паутиной полуправительственных учреждений, через которые сочатся деньги на субсидии. Самым большим и самым сильным из них является токушу хойн, «специальные правительственные корпорации», почти половина директоров которых - амакудари. После того, как эти директора увольняются с токушу хойн, они опускаются на ранг ниже, становясь директорами второй группы агентств, коеки хойн или «государственных корпораций». Эти агентства функционируют с минимальным общественным вниманием, и они защищены коллегами из министерства, которые питают надежду воспользоваться преимуществами амакудари, когда их собственное время настанет.

Рассмотрим Автомобильную Федерацию Японии (JAF). Теоретически, JAF существует для оказания дорожных услуг водителям Японии. Однако, JAF тратит только 10 процентов своего ежегодного бюджета в ¥48 миллиардов на дорожное обслуживание, платя большую часть из остальных средств амакудари чиновникам Транспортного и полицейского министерств, которые сосут двойные доходы с JAF и его филиалов. Куда идет львиная доля денег JAF, никто не знает наверняка, и это типично для тайны подтасованных отчетов токушу хойн.

Токушу хойн - основной краеугольный камень бюрократического государства Японии и представляет еще одну экономическую склонность. Хоть и было много разговоров о сокращении или отмене их в значительной степени анахронических действий, тем не менее, они и их филиалы нанимают 580 000 человек; если посчитать семьи и иждивенцев, токушу хойн поддерживают больше чем 2 миллиона человек. Правительство не может позволить себе внезапно сократить токушу хойн - это может уменьшить строительный бюджет, так как большой процент рабочей силы зависит от дохода с этих агентств.

Другие мягкие посадочные площадки для амакудари бюрократов с золотыми парашютами - правительственные консультативные советы и киокай, «отраслевые ассоциации». Группы, такие как Коммуникационная Ассоциация Тестирования Оборудования Терминала Электроники и Ассоциация Тестирования Радио, управляют стандартами и рекомендуют новую политику. Это помогает объяснить, почему промышленность Японии настолько не спешит обновлять технические стандарты, как заметил один журналист: «Как только Вы пытаетесь отменить определенные инструкции, немедленно вырастает каменная стена. Ведь отмена распоряжений приведет к разрушению столь легких постбюрократических карьер».

Политики оказывают влияние через свои отношения с бюрократами, и пресса называет последних «членами парламентского племени». Бывший премьер-министр Хэшимото, чья главная область влияния относится к Министерству здравоохранения и социального обеспечения, получил еще раз власть из того, чтобы был членом этого министерского «племени». Промышленность платит обширные суммы участникам племени, которые могут обеспечить контракты для них через связанные с ними министерства. Строительное Министерство сидит наверху кучи, как было иллюстрировано в главном скандале 1990-ых годов, когда было выявлено, что влиятельное лицо парламента Кэнемэру Шин получил больше $50 миллионов.

"Власть",- сказал Мао Цзэдун, - «возникает из дула оружия». В Японии еще большая власть возникает из издания правил и разрешений. Правила существуют в каждой области и в изумляющем разнообразии, большинство из них в форме неопубликованных «административных руководств». Как Вы узнаете, каковы правила? Только, поддерживая тесную связь с правительственными чиновниками через практику сеттаи, «угощая на широкую ногу». Сеттаи не только предлагает дорогую еду, но простирается в туманную область, которую большинство других передовых стран назвало бы взяточничеством на высоких уровнях: свободные членства гольф-клуба, использование корпоративных автомобилей и денежные подарки.

Отделы, находящиеся ниже в пищевой цепочке, должны приправить специями тех, кто выше, что также требует практики чиновников сеттаи. Правительственные бюрократы тратят миллиарды иен каждый год, чтобы на широкую ногу угостить функционеров из других агентств. В этом богатом потоке фондов взяток они нашли способы мыть золотоносный песок – сверхсоставление счетов и взимание средств за фиктивные поездки и несуществующие функции, которые стоят префектурным правительствам миллионов долларов в год.

Только у бюрократов есть власть выдавать разрешения, и разрешения недешевые, как может быть замечено в примере про бизнес спортивного клуба. В 1980-ых годах, относительно новые для Японии, спортивные клубы вызвали интерес мужчин, работающих в Министерстве здравоохранения и социального обеспечения (MHW) и Министерстве просвещения. Они увидели способы обогатить себя через освященные веками методы предоставления принудительных лекций и сессий, издавая разрешения и верительные грамоты, а также придумав градации на "уровни" для профессионалов спортивного клуба; агентства, укомплектованные амакудари, должны были управлять сессиями и разрешениями, как описал социальный критик Иноз Наоки. Ничто лучше не иллюстрирует причудливую структуру бюрократии Японии.

Для начала министерство создало «Фонд Действий, Продвигающих здоровье и Физическую Силу», который лицензировал две категории рабочих: «инструктора по упражненям для здоровья» и «практические инструктора по упражненям для здоровья». MHW и Министерство просвещения тогда совместно спонсировали здоровье Японии и Спортивную Федерацию, которая давала разрешения для первой категории, в то время как MHW в одиночку также основало Ассоциацию Фитнесс и Аэробики Японии, которая давала разрешения для последней категории. Дабы не быть превзойденным, Министерство просвещения учредило Ассоциацию Гимнастики Японии, которая разработала два сертификата - для Спортивной Программы на Первом Уровне и Спортивной Программы на Втором Уровне. Чтобы получить свидетельство первого Уровня, преподаватель аэробики должен заплатить 90 000¥, для Второго Уровня - 500 000¥. Кроме того, нечто, названное «Центральная Ассоциация для Предотвращения Трудовых Нарушений», требует, чтобы преподаватель посетил сессию в двадцать занятий - по стоимости ¥170 000 - прежде, чем получить разрешение быть или «тренером здравоохранения» или «лидером здравоохранения». Короче говоря, если Вы хотите преподавать аэробику, Вы должны обежать спектр из четырех агентств и заплатить за шесть разрешений. Никакие законы явно не требуют их, но никто не смеет заниматься коммерцией, по крайней мере, без некоторых из этих разрешений. Взносы не возвращаются в общественный кошелек, а отправляются прямо в карманы амакудари, которые управляют агентствами по разрешению.

С инструкциями, зарабатывающими так много денег для бюрократов, неудивительно, что Япония стала одной из наиболее отрегулированных стран с одетой в бетон землей. Премьер-министр Хозокоа Морихиро однажды сказал, что, когда он был губернатором Кумамото, он не мог переместить телефонный столб, не спросив у Токио разрешения. Все же эти инструкции создали странный парадокс: они являются априорными и существуют исключительно на своих собственных условиях – они не обязательно делают бизнес честным и эффективным, продукты жизни надежными, а существование граждан безопасным.

Ключ к парадоксу - то, что инструкции управляют, но не регулируют в истинном значении слова. Отрасли промышленности в Японии являются в значительной степени нерегулируемыми. Нет ничего, что бы помешало навязать Вам платное лечение, у которого есть фатальные побочные эффекты; сваливая токсические выбросы или давая инвесторам мошеннические отчеты компании. Но зато открытие магазина лапши требует, чтобы Вы заполнили много форм в трех экземплярах с печатями и подписями. Смысл бюрократизма Японии - бюрократический контроль – ограничение бизнеса по обычным путям, благодаря чему чиновники могут получить прибыль.

Так же, как нет регулирования экологической экспертизы, нет никакого закона об ответственности за качество выпускаемой продукции, никакого закона ответственности кредиторов, выносится очень немного обвинительных заключений внутренней торговле или другим манипуляциям рынка, немного протоколов тестирования для новых лекарств – и никаких анализов стоимости и эффективности для гигантских строительных схем правительственных учреждений. Банки и фирмы, ведущие операции с ценными бумагами обычно фальсифицируют финансовую информацию для руководства Министерства финансов. Когда Yamaichi Securities разорились в конце 1997 года, исследователи нашли, что Министерство финансов проинструктировало скрывать больше чем $2 миллиарда потерь в оффшорных счетах. Хаманака Ясуо, торговец, который стоил Сумитомо Трейдинг $2,6 миллиардов посредством его сомнительного качества товара, не нарушил японского закона. В то время как частные строители должны спорить с путаницей постановлений, которые, оказывается, держат на высоком уровне прибыль строительной компании, нет никаких планов городского строительства.

Из-за парадокса контроля против регулирования Япония похожа на Алису в Зазеркалье. Магазин должен ждать спустя три года после получения лицензии на продажу ликера прежде, чем сможет продавать местное пиво – но торговые автоматы продают пиво свободно, даже детям, всюду. Сеть супермаркетов Daiei должна была иметь две отдельных лицензии, чтобы продавать гамбургеры и хот-доги, при этом компоненты продуктов есть в различных частях того же самого магазина – но обрабатывающие мясо стандарты для изготовителей еды не изменились с 1904 года. Если супермаркет продает аспирин, то должен присутствовать фармацевт и иметь медицинские инструменты под рукой – этого нет больше нигде в развитом мире. Врачи свободны выписывать лекарства непосредственно сами - в результате японцы используют гораздо большее количество лекарств сомнительной эффективности, чем любые другие люди на земле. Только «Алисой в Зазеркалье» можно объяснить такие нелепые цены как дыня за 100$ и чашка кофе за 10$. Совокупная стоимость для экономики является просто невероятной. Эти возмутительные цены, абсурдные инструкции, странные и необъяснимые общественные работы – все это компоненты мира, подобного комиксам манга – существуют по простой причине: бюрократы получают от них прибыль.

Чиновники разработали много изобретательных способов направить фонды в их собственные карманы. Речное Бюро, как мы видели, сделало особенно прибыльную привилегию из своей работы.

В то время как бюрократы получают львиную долю прибыли от строительных работ, приятный процент достается политическим партиям. Эмпирическое правило состоит в том, что подрядчики платят 1 - 3 процента от каждого большого проекта общественных работ политическим деятелям, которые его устроили. В проекте практикуется схема, когда Налоговый Офис тайно сговаривается с политиками, признавая «без вести пропавшие расходы» (то есть, взятки политическим деятелям и бюрократам) как корпоративные расходы, которые в случае строительной промышленности составляют сотни миллионов долларов ежегодно.

В Мито Комон, продолжительном японском телесериале о периоде Эдо, Лорд Мито, дядя Сёгуна, путешествует по всей стране инкогнито, исправляя заблуждения, в которых пребывают невинные люди. Сцены меняются с каждым эпизодом, но злодей - это неизменно коррумпированный самурай мачи бугио или городской администратор, которого мы видим сидящим в его просторном особняке, где альков украшен дорогими редкостями, считающим золото добытое нечестным путем. У его жертв нет никаких средств против него. Только в кульминационном моменте каждого эпизода лорд Мито поднимают высоко свой венец Ордена Цветов павловнии и показывает свою истинную личность, после чего администратор падает на землю в почтении и склоняет голову для наказания.

Различие между Эдо и современной Японией - то, что сегодня у нас нет никакого Лорда Мито. Общественность страдает от хронически дорогих товаров и услуг, в то время как бюрократы и политические деятели процветают в известной степени. В строительстве, которое находится на грани фантастики, амакудари пожинают пенсии огромного размера. Ни один экс-чиновник более чем из 500 000 строительных фирм Японии никогда не окажется без работы. Как только их личный будущий доход попадает под угрозу, так сразу бюрократы Министерства строительства начинают поддерживать и поощрять оснащение предложения, поступившего из строительной промышленности Японии, раздувая стоимость на 30 - 50 процентов. (Согласно некоторым оценкам, раздутые предложения обеспечивают 16 - 33 процента прибыли от промышленности, что составляет сумму между 50$ и $100 миллиардами каждый год).

Так же, как левые авторы в 1930-ых годов «любили» диктатуру пролетариата, не желая допустить зверской действительности Сталинизма, таким же образом, господствующие Западные комментаторы поддерживают на высоком уровне «любовную интригу» с бюрократией Японии. Уже в 1997 году, Эзра Фогель из Гарвардского университета, автор о Японии Номер Один, описала «элитную бюрократию Японии» как одну из отличительных сил, которые «очень выгодно отличаются от всего мира». «Японские государственные служащие наслаждаются бесценным преимуществом позиции морального превосходства», - написал Имонн Финглетон в своей книге, «Исподтишка», который стремился показать, «что Япония все еще на ходу и настигнет США к 2000 году». «Их действия»,- продолжал он,- «будут оценены только с точки зрения того, как хорошо они служат национальному интересу. Их цель состоит в том, чтобы достигнуть огромного счастья для самого большого числа людей. Кроме того они имеют чрезвычайно долгосрочное представление о том, что в интересах не только сегодняшних японцев, но и их будущих поколений».

В 1980-ых годах Министерство Международной торговли и Промышленности (MITI) было любимцем иностранных комментаторов; сегодня, эта честь перешла к Министерству финансов. «Мужи Министерства финансов, это действительно - Нобелевский калибр»,- не унимался Финглетон с обожанием. - «Чиновники Министерства финансов являются блестящими, творческими, стойкими, общественно энергичными людьми. У них есть не только лоск и технический блеск, но и необычное видение людей и их потребностей. В отличие от жадности Запада, Министерство финансов Японии сегодня - живое доказательство того, что высокопоставленные должностные лица могут быть правильно ориентированы в собственных умах и сердцах. Нужно гордиться отличительным (и отчетливо мужским) образом жизни, и побеспокоиться, чтобы заработать авторитетное мнение товарищей и удовлетворение от профессионального успеха».

Что могло быть более привлекательным? Большим поводом для подражания в других странах? Однако, жадный мачи бугио в сериале о Лорде Мито, сидящий в своем вышитом кимоно, пожирающий золото, представляет собой холодный факт бюрократической жизни: коррупцию. Это благородная, гладко организованная и даже институциализированная форма коррупции, столь эндемическая, чтобы быть названной "структурной" и, таким образом, не рассматриваемая как коррупция в привычном понимании этого слова.

Печальная действительность - то, что японская бюрократия процветает на теневых деньгах: простыми способами, выпрашивая дополнительные расходы со сфальсифицированными отчетами о путешествиях; трудными способами, принимая взятки от бизнесменов и дары от организованной преступности. Теневые деньги – это и нефть, которая смазывает жиром колеса гладко бегущих отношений Японии между бюрократией и бизнесом, и это отражается в дорогой практике сеттаи.

Бюрократические скандалы, которые периодически прорываются через японские СМИ – это усилия, как говорит ван Уолферен, чтобы исправить возмутительный произвол, но не делается ничего, чтобы обратиться к структурной коррупции, которая является нормальным положением дел. В 1996 году, например, газеты показали, что Изуи Юничи, оптовый торговец нефтью Осаки и "посредник" японского нефтяного бизнеса, потратил больше ¥75 миллионов на угощение правительственных чиновников, сорока двух человек из MITI и тридцати из Министерства финансов, включая вице-министраMITI, Мэкино Тсутому, и вице-министра Министерства финансов, Огоа Тэдэши. MITI, ужаленный этими жестокими сообщениями в печати, провел расследование по 138-ми служащим и сделал выговор шести высокопоставленным должностным лицам. Бывший вице-министр Транспортного Министерства, Хаттори Тсунехару (в положении амакудари президента международного аэропорта Кансаи), получил от Изуи ¥4,9 миллиона наличными, в подарочных купонах, слитках золота и дорогой живописи. (Картины, которые легко скрыть и трудно оценить, являются самыми предпочтительными подарками). Изуи, как сообщалось, также подарил картину, стоящую несколько тысяч долларов Уокуи Еджи, руководителю Секретариата Министерства финансов, в обмен на которую, как писали газеты, Уокуи, возможно, оказал давление на Налоговых чиновников Бюро, чтобы ослабить их расследование об уклонении Изуи от налогов.

Часть превосходного «мужского образа жизни» Министерства финансов включает в себя забавы в барах хозяек пансионатов и других злачных мест для встреч, за которые платят сеттаи бюджеты банков. В сентябре 1994 года Банк Дай-Ичи Кангио устроил вечер Миякавы Коичи, руководителя Офиса Инспекторов Министерства финансов, в ресторане «Шабу-шабу без штанов», где официантки обслуживают клиентов в обнаженном виде от талии вниз. Миякава был настолько благодарен, что сообщил сотрудникам банка о неожиданной проверке, которая должна была иметь место на следующий день. Карикатура в еженедельном журнале показала дьявола во вратах ада, консультирующегося со своим портативным компьютером, с комментарием: «Для бюрократа от Министерства финансов Японии продать душу за Шабу-шабу без штанов - это действительно дешево!»

То, что эти скандалы являются хроническими - это не простые случайности. В системе имеет значение не только число вовлеченных чиновников, но также и их старшинство. В правительственных министерствах политический деятель занимает в значительной степени ритуальную ключевую позицию как министр, в то время как истинная исполнительная власть находится у старшего профессионального бюрократа, вице-министра. Именно вице-министры от всех главных министерств были ввязаны в недавний сеттаи и скандалы о взяточничестве, а затем началась серия задержаний. Например, Окамитсу Нобухару, вице-министр здравоохранения и социального обеспечения, был арестован в декабре 1996 года за то, что он получил больше ¥100 миллионов в подарках и взятках от Кояма Хироши, разработчика частных санаториев, субсидированных его министерством. В то же самое время Вада Масару, консультант министерства, получил ¥1 миллион от Кояма, и другие чиновники в конечном счете тоже извлекли выгоду в различных степенях. MHW, стремясь избежать дальнейшего общественного скандала, провело внутреннее расследование и оштрафовало или сделало выговор шестнадцати служащим.

Где в прошлом десятилетии в Европе, Америке, Малайзии или Сингапуре мы могли найти бюрократа, признанного виновным за получение взятки в ¥100 миллионов, как вице-министра MHW Окамитсу? Или 600 000$, заплаченные Такахаши Харунори, президентом относящейся к недвижимости компании EIE Corporation, Накадзиме Иосио, прежнему вице-директору Бюро Бюджета Министерства финансов в 1991 году? Таковы заработки тех, у кого есть «бесценное преимущество позиции морального превосходства» и тех, кто является «живым доказательством, что высокопоставленные должностные лица могут быть правильно ориентированы в своих собственных умах и сердцах».

Одна особенность превосходящего морального качества Министерства финансов - связь с организованной преступностью. Под руководством Министерства финансов гангстеры играют большую роль в финансовой системе Японии. В 1998 году еще один скандал порвался с новостями, что Банк Дай-Ичи Кангио, один из лучших десяти коммерческих банков Японии, расширил бессопутствующие ссуды в ¥30 миллиардов для Коики Риучи в 1989 году так, чтобы он мог купить акции в ценных бумагах в Nomura и других брокерских фирмах. Коики был в бизнесе, уникальном для Японии, известном как сокайа, который заключается в вызывании волнений на собраниях акционеров, задавая сложные вопросы. В других странах люди, которые задают трудные вопросы на собраниях акционеров, являются просто акционерами, но в Японии они обычно – гангстеры и вымогатели. Большинство крупных компаний пытается завершить свои годовые собрания меньше чем за час, поскольку, сокайа - значительная угроза. Решение вопроса - заплатить гангстерам. Номура заплатил Коики целых ¥70 миллионов, чтобы сохранить спокойствие, и позже стало известно, что все другие главные акционеры и главные банки также заплатили Коики.

Факт, что чиновники обогащают себя за счет общественности, считается незначительным злом в Японии и остальной части Восточной Азии, потому что люди ожидают, что эти те же самые чиновники будут управлять ресурсами государства в мудрой и эффективной манере. Продолжаются дебаты в Восточной Азии о достоинствах открытой бюрократии Западного стиля против патерналистского "родного капитализма", выявленного в Японии. Защитники "родного капитализма" восхищаются способами, которыми чиновники могут легко и свободно направить фонды к отраслям промышленности и проектам, без необходимости публично участвовать до хрипоты в стратегических дебатах. Однако, в этой самой свободе, находится источник опасности.

Разоблачитель - журналист Линкольн Стеффенс, который обнажил коррупцию Таммани Холл стайл в американских городах столетие назад, определил "привилегию" как существенную проблему коррупции. Стеффенс подразумевал под "привилегией" то, что коррупционеры с деньгами получают доступ к правительственным ресурсам; а те, кто не заплатил, не получают ничего. Вот почему к коррупции нужно отнестись серьезно: привилегии искажают пути, по которым государство идет, отдавая свои ресурсы в обработку. Здесь находится ключ к неумелому руководству современной Японии. Официальная поддержка не идет к тем, кто в ней действительно нуждается, зато есть все привилегии у тех, кто платит бюрократам. С нетерпением ожидая награды амакудари, чиновники расточают фонды на создание массивного перепроизводства от одной старомодной промышленности к другой, вместо того, чтобы поддержать новые технологии современного бизнеса и Интернет. Индустрия патинко нанимает экс-полицейских в качестве амакудари и залы патинко наводняют страну. Чиновники Речного Бюро получают прибыль от дамб, таким образом, количество дамб увеличивается на сотни. Вырастают бесполезные монументы, а побережья исчезают под цементом из-за привилегированного положения строительных компаний. Теневые деньги, текущие в карманы чиновников, формируют вид земли.

6. Монументы