СССР. История великой державы (1922–1991 гг.). 3-е изд., перераб. и доп.

Глава 8. ТРЕТЬЯ КОНСТИТУЦИЯ СССР. ПЯТИЛЕТКИ ПОЗДНЕГО РАЗВИТОГО СОЦИАЛИЗМА. 1976–1985 гг.

Конституция СССР 1977 г. Период позднего «развитого социализма» приходится на годы одиннадцатой (1976–1980) и двенадцатой (1981–1985) пятилеток, отличающихся наименьшими за всю историю СССР темпами экономического развития. Одним из главных событий этого периода было принятие третьей Конституции СССР, часто называвшейся «Конституцией развитого социализма». По жестокой иронии истории завершение разработки и введение в действие нового основного закона страны пришлись на время, когда социализм утратил способности к динамичному развитию.

Работа над проектом закона заняла долгие годы. Первый проект, призванный заменить Конституцию 1936 г., готовился и обсуждался вскоре после Великой Отечественной войны в 1947 г. Новые комиссии создавались на XIX и XX съездах партии. Однако до принятия новой Конституции дело тогда не дошло. На XXII съезде КПСС в 1961 г. руководство партии в очередной раз решило разработать новую Конституцию, которая, как подчеркивал Н. С. Хрущев, «должна быть приведена в соответствие с третьей Программой партии и законодательно закрепить новые формы общественного и государственного устройства страны».

В апреле 1962 г. Верховный Совет СССР утвердил состав Конституционной комиссии во главе с Хрущевым. В своей работе она исходила из того, что новая Конституция должна обозначить основные черты «периода развернутого коммунистического строительства», показать преимущества нового общественного строя. Одним из ключевых положений нового Основного Закона должен был стать вывод о «перерастании государства диктатуры пролетариата в общенародное государство» и преобразование в этой связи Советов депутатов трудящихся в Советы народных депутатов.

Главным направлением развития политической системы было названо «развертывание общенародной демократии, выражающееся в невиданном росте активности и самодеятельности масс в управлении государством и народным хозяйством, в передаче некоторых функций государственных органов общественным организациям, в усилении общественных начал в деятельности государственных органов». Одновременно предлагалось конституционно закрепить положение о руководящей и направляющей роли КПСС в советском обществе. Выдвигались даже предложения записать в Основном Законе, что высшая власть в стране принадлежит Коммунистической партии, а фактическое руководство политической и хозяйственной деятельностью в республиках — Центральным комитетам компартий и их первым секретарям.

С отставкой Хрущева и ревизией курса на непосредственное строительство коммунизма направление дальнейшей работы над проектом Конституции, естественно, изменилось. Она была ускорена в соответствии с указаниями XXV съезда партии (февраль — март 1976 г.). К этому времени либеральные и технократические тенденции в руководстве страной были прерваны, окончательно возобладала доктрина партийности, формировался жесткий внешнеполитический курс, опиравшийся на развитие военно-промышленного комплекса, были ярко выражены персонализация власти и укрепление позиций партийно-государственной бюрократии. Одновременно пропагандировались тезисы об упрочении ведущей роли рабочего класса, о возрастании социальной однородности общества, о расширении прав и свобод граждан (следствие подписания Хельсинкского заключительного акта 1975 г.), растущем демократизме, об участии почти каждого взрослого человека в управлении делами своего государства. Все эти противоречия находили отражение в новом проекте Конституции, авторы которого были вынуждены подчас соединять несоединимое.

Завершенный проект Конституции в мае 1977 г. был одобрен пленумом ЦК и вынесен на обсуждение общественности. 7 октября, на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета девятого созыва, Конституция была принята. В ней подчеркивалась преемственность идей и принципов с предшествующими ей конституциями 1918, 1924 и 1936 гг.

Конституция состояла из преамбулы и девяти разделов: Основы общественного строя и политики; Государство и личность; Национально-государственное устройство; Советы народных депутатов и порядок их избрания; Высшие органы власти и управления; Основы построения органов государственной власти и управления союзных республик; Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор; Герб, флаг, гимн и столица; Действие Конституции и порядок ее применения.

Конституционные новации. Главной новацией была преамбула, в которой констатировалось построение «развитого социализма» и создание «общенародного государства». Таким образом, «отмирание государства» отодвигалось на неопределенный срок, а приоритетной становилась задача всестороннего укрепления законности и правопорядка. В качестве высшей цели государства называлось построение «бесклассового коммунистического общества». Основой экономической системы Союза ССР признавалась социалистическая собственность на средства производства, основой политической системы — Советы, социальной основой — союз рабочих, крестьян и интеллигенции. В тексте Конституции появились новые разделы: о политической системе общества, социальном развитии и культуре, статусе народного депутата.

Новая глава (не имевшая аналогов в предыдущих конституциях) трактовала вопросы внешней политики. Подчеркивалась ее направленность на обеспечение благоприятных международных условий «для построения коммунизма в СССР»; на «укрепление позиций мирового социализма; поддержку борьбы народов за национальное освобождение и социальный прогресс». Закреплялся принцип социалистического интернационализма в отношениях СССР с социалистическими странами и государствами, освободившимися от колониальной зависимости. На практике эти положения порой вступали в противоречие с обязательствами соблюдения принципа суверенного равенства и прав народов распоряжаться своей судьбой, оправдывали внешнеполитическую экспансию социалистического государства.

В Конституции отражен действительный механизм власти в СССР. КПСС называлась «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций» (6-я статья). Это узаконение реальной роли партии привело к монопольному контролю партийных организаций за деятельностью предприятий и учреждений. Оно резко повышало значение партийного аппарата во всей властной вертикали, превращало членство в партии в практически обязательное условие для любой служебной карьеры.

На развитие «подлинной демократии» были ориентированы новые формы «непосредственной демократии»: всенародное обсуждение и референдум; новые гражданские права на обжалование действий должностных лиц; судебную защиту от посягательства на честь и достоинство; критику действий государственных и общественных организаций. В Конституции закреплялись права на охрану здоровья, жилище; пользование достижениями культуры; на свободу творчества. Однако реализация этих прав, так же как и свободы слова, печати, собраний, упиралась во множество действовавших законов и нормативных актов, как и прежде оставаясь зачастую неосуществимой.

Согласно Конституции, все Советы депутатов: Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, краевые, областные и другие составляли единую систему органов государственной власти. Высшим из них являлся двухпалатный Верховный Совет СССР, состоящий из Совета Союза и Совета Национальностей. Он правомочен был решать важнейшие государственные вопросы: принятие, изменение общесоюзной Конституции, включение в состав Союза новых республик, утверждение государственных бюджетов, планов социального и экономического развития. В перерывах между сессиями ВС СССР его функции выполнял Президиум. Повседневная управленческая деятельность осуществлялась при помощи системы государственного управления, которую возглавлял Совет Министров СССР. Конституция также закрепила усилившуюся экономическую и политическую роль союзного Центра за счет соответствующих прав республик.

Новый Основной Закон сохранял положения Конституции 1936 г. о национально-государственном устройстве. Многочисленные предложения, направленные на устранение иерархии национальных образований (и народов) внутри Союза ССР путем возвращения к традиционному, дореволюционному территориальному принципу административного деления страны, выравнивания статуса республик, перевода отдельных республик из автономных в союзные, в расчет не были приняты. В то же время само определение Союза ССР как «единого союзного многонационального государства» (ст. 69) свидетельствовало о стремлении усилить федеральные централистские начала. В противоречии с этим находились закрепленное Конституцией за каждой союзной республикой «право свободного выхода из СССР» (ст. 71), подчеркивание ее суверенности (ст. 75, 80).

Конституция различала среди советских народов «нации и народности», но не давала никаких критериев для их различения. Это было причиной глухого недовольства среди народов, относимых ко «второму сорту». Конституционные положения, относящиеся к сфере и регулированию национальных отношений, оставались во многом противоречивыми и мало способствовали реальному упрочению государственного единства «новой исторической общности» и сплочению народов стран «в целях совместного строительства коммунизма» (ст. 69).

Таким образом, Конституция СССР 1977 г. окончательно оформила консервативный курс брежневской внутренней и внешней политики, узаконила жесткий идеологический контроль партии над обществом, законсервировала взрывоопасные противоречия в национальном вопросе.

Властная номенклатура. Советская номенклатура — это властная прослойка людей, образовавшаяся с приходом большевиков к власти и постоянно увеличивавшаяся на последующих этапах большевистского правления. Практически это был перечень должностей, назначение и смещение с которых происходило под контролем партийных органов. В 70–80-е гг. ХХ века отказ от экономических методов управления народным хозяйством СССР привел к жесткой централизации, бюрократизации и разбуханию подконтрольного партии управленческого аппарата. К 1985 г. общая численность управленцев в стране приблизилась к 18 млн человек, На каждых 6–7 работающих приходился один руководитель. Наиболее значительный бюрократический слой (11,5 млн составлял низовой аппарат предприятий и организаций (низшие слои номенклатуры). На содержание бюрократических структур ежегодно расходовалось до 10 % госбюджета.

Подчеркивание неуклонного возрастания роли КПСС сопровождалось численным ростом самой партии. К середине 1980-х гг. в ней насчитывалось 19 млн человек. Соответственно расширялся партийный аппарат. К началу перестройки партийная номенклатура составляла примерно 500 тыс. должностных лиц, однако политику партии формировали лишь 0,3 % ее состава — члены бюро от сельского райкома до ЦК КПСС. Государственно-административный аппарат, включая хозяйственный (министерства, главки, директора предприятий) насчитывал примерно 1 млн функционеров.

По данным на начало 1980-х гг. структура КПСС включала 14 ЦК компартий союзных республик, 6 крайкомов, 150 обкомов, 2 горкома, приравненные к обкомам (Московский, Киевский), 10 окружкомов, 872 горкома, 631 городской райком, 2885 сельских райкомов, 419,7 тыс. первичных партийных организаций. Одних только первых лиц в партийной иерархии набиралось (если не считать первичные парторганизации, состоявшие на 80 % из 3 45 членов партии) 4570 человек.

ЦК КПСС. Главной опорой верховной власти в годы брежневского генсекства, как и ранее, оставался ЦК КПСС. С 1917-го по 1991 г. членами и кандидатами в члены ЦК работали 1931 человек. С 1921 г., когда в него входили 40 человек (25 членов, обладающих правом решающего голоса, и 15 кандидатов в члены с совещательным голосом), к 1953 г. ЦК расширился до 236 человек (125 членов и 111 кандидатов). На XXVI съезде партии (1981) в состав ЦК было избрано 470 человек (319 членов и 151 кандидат), при этом 35 % его состава приходилось на секретарей парткомов республиканского и областного уровня, 9 % — на работников отделов ЦК, 31 % — на министерских чиновников, 7 % — на военных, 4 % — на дипломатов, 3 % — на деятелей культуры, 2 % — на работников КГБ, 2 % — на профсоюзных работников.

В руководящие органы самого ЦК КПСС — Политбюро, Президиум, Оргбюро, Секретариат ЦК за всю его историю избиралось 229 человек. В 1921 г. в Политбюро входили 5 членов и 3 кандидата в члены, в 1939 г. — 9 членов и 2 кандидата, в 1956 г. — 11 членов и 6 кандидатов, в 1976 г. — 16 членов и 6 кандидатов, в 1981 г. — 14 членов и 8 кандидатов. Характеризуя высшие ступени властной пирамиды СССР, Н. И. Рыжков писал: «На верхней обитали члены Политбюро. На средней кандидаты в члены. И на третьей секретари. Все было для них расписано однажды и навсегда: кто с кем рядом сидит в разных президиумах, кто за кем выходит на трибуну Мавзолея, кто какое совещание проводит и кто на какой фотографии имеет право оттиснуться. Не говоря уже о том, кто какую дачу имеет, сколько телохранителей и какой марки машину» (Рыжков Н. И. Перестройка: история предательств. М., 1992).

До второй половины 1960-х гг. основные решения по развитию страны принимались на пленумах ЦК, позднее центр властных полномочий все больше смещался в отделы ЦК. Общая численность ответственных сотрудников аппарата ЦК достигала 1500 человек. Пленумы ЦК и съезды партии, хотя и собирались регулярно, стали все больше носить формальный характер, лишь «одобряя» подготовленные аппаратом решения. Механизм пополнения аппарата ЦК и самого Центрального комитета к концу 1970-х гг. отлажен до «совершенства». В определенных пропорциях соблюдалось представительство в аппарате республиканских партийных организаций, краев и областей, ВПК, науки и искусства, правоохранительных органов. Однако с 1970- х гг. продвижение на вершину власти уже не было, как раньше, связано с обязательным восхождением по партийной лестнице. Высшая элита страны все больше воспроизводила себя не за счет выдвиженцев снизу, а путем отбора и подготовки кадров в элитных школах. Таковыми были Академия общественных наук при ЦК КПСС, Высшая партийная школа, Высшая школа профдвижения, Высшая комсомольская школа, Дипломатическая академия, Институт международных отношений.

Министерства и ведомства. Настоящие бастионы бюрократии являли собой министерства и ведомства. К 1985 г. союзный аппарат органов управления министерств и ведомств насчитывал 107 тыс. человек, республиканский — 140 тыс., число работников министерств АССР, краевых, областных управлений и отделов составляло 280 тыс. человек. С 1965 г. министерства были абсолютными монополистами в своей отрасли. Они распоряжались всеми ресурсами, непосредственно руководили предприятиями и организациями по всей стране (по данным на 1987 г. — 1,3 млн производственных подразделений: 43 тыс. государственных предприятий, 26 тыс. строительных организаций, 47 тыс. сельскохозяйственных организаций, 260 тыс. обслуживающих учреждений и более миллиона магазинов). Переход к строительству предприятий-гигантов практически во всех отраслях привел к расширению влияния их руководителей. С директорами крупнейших предприятий и производственных объединений считались подчас больше, чем с местными партийными и советскими руководителями.

Геронтократия. Высшее руководство страны к началу 1980-х гг. выродилось в настоящую геронтократию. С 1971 г. средний возраст входящих в Политбюро (21–22 члена и кандидата в члены), секретарей ЦК (10–11) возрос с 60 до 68 лет. «Коллективное руководство» проявляло исключительное внимание к здоровью друг друга. В 1966 г. политическое руководство страны решением Политбюро установило для себя щадящие условия работы 7-часовой рабочий день и два отпуска в год общей продолжительностью в 2,5 месяца. Такими льготами пользовались члены и кандидаты в члены Политбюро, секретари ЦК КПСС, заместители председателя Совета Министров СССР. 24 марта 1983 г. было принято специальное решение об ограничении времени работы членов и кандидатов в члены Политбюро старше 65 лет. Увеличивалась продолжительность отпуска, один день в неделю они могли работать в домашних условиях. Л. И. Брежневу, по состоянию здоровья, едва хватило сил для завершения доклада XXV съезду КПСС (24 февраля 1976 г.). «Именно с этого времени, писал позднее главный врач Кремля Е. И. Чазов, я веду отсчет недееспособности Брежнева как руководителя и политического лидера страны, и в связи с этим нарождающегося кризиса партии и страны». Около 6 последних лет жизни Брежнев имел 3 выходных дня в неделю; врачи требовали для него еще один выходной. По этой причине заседания Политбюро, принимавшие важнейшие политические решения, зачастую длились не более 15–20 мин.

Установленные при позднем Брежневе порядки сохранились до 1985 г. «Можно по-всякому смотреть на возрастной состав Политбюро, говорил Ю. В. Андропов (1983). Здесь концентрация политического опыта нашей партии, и поэтому спешная, непродуманная замена людей далеко не всегда может быть на пользу дела». С заменой действительно не спешили. В 1978 г. вместо скончавшегося Ф. Д. Кулакова секретарем ЦК по сельскому хозяйству избрали М. С. Горбачева, первого секретаря Ставропольского крайкома КПСС. Новым кандидатом в члены Политбюро в марте 1976 г. стал Г. А. Алиев, первый секретарь ЦК КП Азербайджана, затем (с ноября 1978 г.) — Э. А. Шеварднадзе, первый секретарь ЦК КП Грузии. Погибшего в октябре 1980 г. в автомобильной катастрофе П. М. Машерова на посту кандидата в члены Политбюро заменил новый первый секретарь ЦК КП Белоруссии Т. Я. Киселев, скончавшийся в 1983 г. К руководству КГБ был выдвинут В. В. Федорчук (май 1982 г.).

Подчеркивая свою значимость, представители «старой гвардии» в Политбюро охотно награждали себя всевозможными премиями, орденами и медалями. Л. И. Брежнев с 1981 г. стал рекордсменом по обладанию «золотыми звездами» Героя. Три брошюры воспомнаний генсека («Целина», «Малая Земля», «Возрождение»), подготовленные с помощью журналистов, отмечены Ленинской премией (1979). После перенесенного инсульта речь Брежнева оставалась до конца не восстановленной, однако он регулярно появлялся на телеэкранах до последних дней жизни.

Вопрос о своем преемнике Брежнев склонялся решить в пользу К. У. Черненко. В качестве резервной фигуры рассматривался первый секретарь ЦК КП Украины В. В. Щербицкий. По свидетельству В. В. Гришина, незадолго до смерти Брежнев «хотел на ближайшем пленуме ЦК рекомендовать Щербицкого Генеральным секретарем ЦК КПСС, а самому перейти на должность Председателя ЦК партии». В этом случае история пошла бы иным путем.

Номенклатурные привилегии. «Застой» развитого социализма стал временем расцвета номенклатурных привилегий, которые по-прежнему включали госдачи, спецпайки, спецлечение, спецтранспорт и т. п. Однако все эти атрибуты «власти-собственности» нельзя было перевести в личную собственность и передать детям. Стремление к обеспечению безбедного существования родных и наследников в условиях безопасности от преследований для номенклатуры, установленной при Брежневе, привело к тому, что в значительной части она не считала обязанной жить по «моральному кодексу строителей коммунизма».

Ординарным явлением становится злоупотребление служебным положением, стремление пристроить родственников к «хлебной» должности, в элитарный вуз и пр. Было, например, образовано надуманное Министерство машиностроения для животноводства и кормопроизводства, которое возглавил свояк Брежнева. Сын Брежнева без должных на то оснований стал первым заместителем министра внешней торговли (в 1983 г. освобожден от должности). Брат Брежнева занимал высокие посты в комитете по науке и технике, в минитерстве цветной и черной металлургии, вел разгульную жизнь завсегдатая застолий в ресторанах и домах московской элиты, мог не появляться на службе по 2–3 недели, принудительно лечился от хронического алкоголизма. Зять Брежнева стал заместителем министра МВД. Сын Андропова с 1979 г. успешно делал карьеру в МИДе, в 1984 г. стал послом в Греции. (См.: Зенькович Н. А. Самые засекреченные родственники. Энциклопедия биографий. М., 2005).

Теневая экономика. Наиболее коррумпированными в годы позднего «развитого социализма» были среднеазиатские республики, где дача взяток чиновникам составляла целую систему. Началось сращивание партийного и государственного аппарата с теневой экономикой. Масштабы последней приобретали все более угрожающий характер. По позднейшим оценкам, в середине 1970-х гг. дельцы теневой экономики отчуждали себе примерно седьмую часть доходов трудящихся, к началу 1980-х гг. — 18 %, к 1985 г. — 21 %, а в 1989 г. — 25 %. В стране множились бригады «шабашников», строивших дачи и целые поселки. Легальными школами капитализма были молодежно-жилищные кооперативы (МЖК), создававшиеся с 1971 г. для обеспечения молодых семей квартирами на основе хозрасчета. К середине 1980-х гг. только в Москве действовали 52 МЖК. Комсомольские лидеры, «выбивая» фонды, стройматериалы, кредиты, становились предпринимателями. Впоследствии на базе МЖК вырастали строительные фирмы, банки.

Особое положение сложилось в Грузии, которая за годы советской власти, благодаря особому отношению Центра к родине Сталина и Берии, превратилась в самую богатую республику СССР. Несмотря на коллективизацию, 6–8 % грузинской благодатной земли оставались в частных руках (в среднем по Союзу — 2 %). На этой земле производилось около 70 % от общего урожая республики. И все это можно было беспрепятственно продавать на рынках в РСФСР. Согласно статистике Госплана СССР, совокупный стоимостной объем потребления товаров и услуг в Грузии в 1960–1980-х гг. был почти в 4 раза больше, чем производилось в самой республике. Средний уровень зарплат, пенсий, стипендий и соцпособий в Грузии был на 20–25 % выше, а розничные цены и тарифы — на 25–35 % ниже, чем в РСФСР. В структуре же занятости в производственных отраслях (энергетика, железные дороги, нефтегазопроводы, морские порты) доля русских в Грузинской ССР превышала 60 %, а грузинского едва достигала 30 %. Зато в сфере услуг (торговля, медицинское, курортное обслуживание, стройбригады, межрайонные автоперевозки, сфера такси и т. п.) доля русских была около 25 % — вдвое ниже, чем грузин. С начала 1960-х гг. свыше половины выручки предприятий разных отраслей в этой республике, в т. ч. минимум треть их инвалютной выручки, оставалась в их же распоряжении. Схожая картина наблюдалась в республиках Прибалтики и Азербайджане. Но в РСФСР минимум 75 % «обычной» и почти 95 % валютной выручки предприятий поступало в советский госбюджет. В теневом секторе экономики, составлявшем минимум 40 % реального ВВП Грузинской ССР, число лиц грузинской национальности стабильно превышало 70 %. При этом мало кто, и в Тбилиси, и в Москве, был заинтересован в разрушении коррупционной пирамиды, сложившейся из теневого бизнеса и его покровителей в местных и общесоюзных структурах. По сути теневики и коррупционеры платили партгосноменклатуре за привилегированное положение Грузии в составе СССР. Центральная власть шла по стопам царских предшественников: «вместо того чтобы заставить местных начальников напряженно работать, Кремль предпочел подкупать их различными благами» (Шипилов Л. «Жили лучше всех в СССР…» 06.07.2018. http://www.stoletie.ru/territoriya_istorii/zhili_luchshe_vseh_v_sssr_884.htm). Теневой в СССР, в некотором смысле, была вся система экономических отношений РСФСР с союзными республикми. 21 августа 1923 г., одновременно с разработкой своей национальной концепции, советское правительство учредило Союзно-республиканский дотационный фонд СССР для развития союзных республик (Образование Союза Советских Социалистических республик. Сб. документов. М.: 1972). Фонд этот рассекретили в 1991 г. после доклада И. С. Силаева Б. Н. Ельцину. Когда расходы из него пересчитали по валютному курсу 1990 г. (1 доллар США стоил 63 копейки), выяснилось, что ежегодно союзным республикам направлялось 76,5 млрд долларов. Формировался этот секретный фонд исключительно за счет РСФСР.

Все это происходило на фоне навязчивой псевдокоммунистической пропаганды, непрерывных праздников и награждений по случаю разных годовщин, юбилеев и успехов в «совершенствовании» развитого социализма. В то же время созданный десятилетиями производственный механизм страны продолжал действовать, улучшая условия жизни десяткам миллионов людей. Между тем, согласно анализу историков, уже «к середине 1970-х гг. в Советском Союзе сформировался прагматично настроенный кластер, который стремился к изменению социального строя, к превращению власти в собственность» и ориентирующийся «на интеграцию в западный мир» (Фурсов А. И. Китайские горки // Завтра. 2020. № 21).