Упадок и подъем демократии: Глобальная история от античности до наших дней

С ТЕХ ПОР КАК В 1865 ГОДУ Джон Брайт впервые упомянул о «матери парламентов», многие утверждают, что англичане изобрели эту политическую практику. Более точная оценка заключается в том, что англичане изобрели новый вид парламента. Англия отличалась тем, что ее правители и народ разработали стиль управления, который впоследствии превратился в современную демократию. Английские представители были более дистанцированы от своих избирателей, поскольку не были связаны мандатами. Избиратели также не могли требовать от них возвращения на утверждение перед принятием окончательных решений. У этой системы были очевидные преимущества, особенно с точки зрения монархов, но она также во многих отношениях была менее демократичной. Прямое участие общественности было ограничено, и местные интересы были связаны решениями большинства с меньшей возможностью блокировать изменения. Я проведу контраст между Англией и Голландской республикой. Хотя Голландская республика претендовала на звание «первой в мире современной экономики», голландцы не изобрели современный парламентаризм. Вместо этого у них были политические институты, которые больше напоминали раннюю демократию. Это, в свою очередь, могло сдерживать экономические инновации и развитие.

Римский фон

Британия стала провинцией Римской империи в 43 году нашей эры. Она оставалась таковой вплоть до отмены прямого римского правления, датируемой 410 годом. То, что произошло потом, традиционно описывается как вторжение и массовое замещение местного романо-британского населения варварами. Беда, знаменитый летописец, писавший в начале восьмого века, описывал события следующим образом. В 449 году военачальник по имени Вортигерн пригласил англов и саксов поселиться в Британии, чтобы сражаться против своих врагов. Вместо этого англы и саксы завоевали и вырезали местное население, чтобы «огонь, разожженный руками язычников, исполнил справедливое возмездие Бога народу за его преступления».[543]

Сегодня, благодаря современным данным ДНК, ученые знают, что мести было несколько меньше, чем считал Беда. Доля ДНК англосаксонского происхождения у людей местного происхождения, проживающих в настоящее время в центральной и южной Англии, составляет менее 50 процентов.[544] Таким образом, это не была ситуация, когда чужаки привнесли совершенно новое общество и систему правления. Англосаксонские вторжения значительно перетасовали карты по сравнению с тем, что происходило в других частях Европы. По ту сторону канала, в таких местах, как Галлия, падение Рима привело к краху центральной власти, но римские институты местного управления сохранились. В Англии было больше необходимости в новом начале; процветавшая романо-британская экономика, основанная на крупных сельскохозяйственных поместьях, рухнула в кратчайшие сроки после ухода римской военной защиты.[545]

Сотня и Шир

Когда они стали полностью развитыми, местные институты в англосаксонской Англии включали управление на уровне шира или графства и ниже — на уровне сотни, которая в некоторых областях была известна как вапентаке.[546] В главе 5 мы видели, что вапентаке имело скандинавское происхождение. Организационное понятие «сотня» могло быть каролингским импортом, но, как мы увидим, сотни в англосаксонской Англии вели гораздо более активную ассамблейную жизнь.

Сотня как институт достигла своего полного расцвета в X веке и сохраняла свое значение до конца средневекового периода. Каждая сотня одновременно являлась территориальной единицей, подразделением в составе шира (или графства) и судом под председательством сотника. Среди историков ведутся споры о том, кем именно были эти сотники. В некоторых, как правило, более старых, историях предполагается, что сотник был ривером или чиновником короля, возможно, кем-то, кто получал поместье в обмен на службу.[547] Это подразумевает организацию сверху вниз. В других случаях сотник был просто видным членом местной общины. В этом случае речь идет скорее о механизме «снизу вверх», но в том случае, когда корона ввела единообразие процедуры. Но даже в этом случае корона сохраняла возможность наказывать сотников, которые не выполняли возложенные на них задачи.[548] В состав сотни также часто входили присяжные из двенадцати человек для рассмотрения дел. Число двенадцать может иметь скандинавское происхождение — через вапентаке — возможно, потому, что в норвежской мифологии самих богов было двенадцать.[549]

При Эдуарде Старшем, правившем с 899 по 924 год, следующим указом было определено, как должна функционировать сотня.

На этом этапе Сотня была в первую очередь судебным учреждением, и более поздний текст, известный как Сотенный ордонанс, показывает, что один из самых распространенных судебных споров в то время касался владения скотом и его угона.

Другая вещь, которую мы ясно видим здесь, заключается в том, что, хотя Сотня, возможно, имела своим источником народные собрания в глубоком прошлом, к X веку она также была в основе своей системой, которая управлялась сверху с определенной степенью единообразия. Такую же картину мы увидим при описании шира и его суда, а также королевского совета, витана. Это сильно контрастирует с моделями, наблюдаемыми в других странах Западной Европы в это время, где центральные правители имели гораздо меньше возможностей для управления и организации местных событий.

Шир, или графство, был следующей единицей над сотней в территориальном делении англосаксонского королевства.[551] Шир впервые появился в королевстве Уэссекс, а затем распространился в других местах, когда Англия попала под единое англосаксонское правление. Начиная с конца X века и далее, шир возглавлял человек, известный как рив шира, или шериф. Рив шира играл важную роль не только в отправлении правосудия, но и в сборе доходов. В самом графстве также проводилось регулярное собрание, или суд графства.

В главе 5 мы увидели, что на рубеже первого тысячелетия англосаксонская Англия была единственным государством в Европе — за исключением территорий, находившихся под контролем мусульман, — которое взимало прямой налог на сельскохозяйственную продукцию в масштабах всего королевства. Непосредственным стимулом для этого послужила необходимость платить данегельд. Именно существование системы сотен и широв сделало это возможным. После периода датской дани это привело к созданию ежегодного национального налога, известного как heregeld, или налог на армию.

Витенагемот

Последний англосаксонский институт, который мы должны рассмотреть, — это совет короля, или witan, с которым мы впервые столкнулись в главе 5. Заседания witan назывались witenagemot. Как и в случае с другими англосаксонскими институтами, в исторических исследованиях, посвященных witan, наблюдается тенденция колебаться между рассмотрением этого совета как органа, созданного снизу вверх обществом, или как органа, созданного сверху вниз королями. На мой взгляд, интересной особенностью витана было то, что он представлял собой нечто одно из двух. Именно это и обусловило силу англосаксонского государства.

Как и в других королевствах Западной Европы, в седьмом, восьмом и девятом веках в отдельных королевствах, которые со временем объединились в Англию, периодически проводились ассамблеи, обычно включавшие великих и добрых людей, но иногда и больше. Эти ассамблеи носили эпизодический характер. В десятом веке ассамблеи стали более регулярными в расширенном королевстве Уэссекс, которое со временем стало известно как Королевство Англия. Наиболее авторитетное из последних исследований о раннем английском парламенте начинает обсуждение происхождения парламента с правления Этельстана (924–939 гг.), сына Эдуарда Старшего.[552] Из «списков свидетелей» ассамблей Этельстана мы знаем, что в них часто могли участвовать сто человек и более.[553] Таким образом, это могли быть собрания элиты, но они не были маленькими и интимными советами. Даты проведения ассамблей в этот период также стали гораздо более регулярными, часто приуроченными к традиционным праздникам, связанным со священными моментами христианского календаря.

Историки XIX века часто писали о витане как о представительном органе, через который народ Англии через свою правящую элиту налагал ограничения на монархов. Реагируя на это, некоторые историки двадцатого века перевернули ситуацию в противоположную сторону — о членах витана говорили, что они были «простыми прислужниками короля».[554] Более поздние исследования Леви Роуча предлагают основанный на фактах способ осмысления этой проблемы. Списки свидетелей собраний Этельстана не только велики, но и отличаются большой регулярностью присутствия на них от одного собрания к другому. Если бы «простые удержники» могли меняться от одного собрания к другому в угоду прихотям короля, то списки свидетелей рассказывают совсем другую историю. Они свидетельствуют о том, что не только выбор монарха, но и положение человека в обществе имело значение для того, чтобы он мог присутствовать на собрании.

Второй вопрос, который мы должны задать о витане, заключается в том, были ли его собрания просто срежиссированными мероприятиями, подобными тем, что организовывал Филипп Справедливый, или же в них действительно присутствовал элемент согласия. Здесь свидетельства явно указывают в последнюю сторону, даже если нам не хватает свидетельств очевидцев, которые мы использовали для собраний Филиппа в главе 5.[555]

Последний вопрос — чем на самом деле занимались члены витана во время своих заседаний. Ответ заключается в том, что ассамблеи рассматривали вопросы дипломатии, предлагали королевские хартии и, конечно же, обсуждали налогообложение.

Норманны унаследовали государство

Вместо того чтобы создавать собственное государство, как многие другие завоеватели, рассматриваемые в этой книге, нормандские короли унаследовали его.[556] Самый прямой способ продемонстрировать англосаксонское наследство — рассмотреть знаменитую «Книгу Судного дня». Всеобъемлющая оценка всех богатств, проведенная в 1086 году Вильгельмом Завоевателем, по праву считается уникальной для Западной Европы.[557] Но нам следует задуматься и над другим фактом: оценка в стиле Domesday никогда не повторялась норманнами после 1086 года. Подкрепляя идею об англосаксонском наследстве, историки показали, что «Domesday» был составлен на основе существующих налоговых списков, относящихся к периоду, предшествовавшему завоеванию. Одной из особенностей, способствовавших составлению подобных списков в англосаксонскую эпоху, был относительно высокий (для того времени) уровень грамотности. Этому способствовало и то, что английский, а не латынь, был языком официальных государственных дел.[558]

Норманны также унаследовали англосаксонскую модель королевских советов. Хотя состав этих советов менялся, Вильгельм Завоеватель поддерживал традицию, поскольку считал ее полезной. Единственным ключевым отличием первых норманнских собраний было то, что теперь их посещение стало обязательным в результате феодальных связей. Те, кто получал от Вильгельма землю в обмен на службу, были обязаны предоставлять совет. Подобная феодальная система не практиковалась англосаксами.[559]

Magna Carta не была большим событием (поначалу)

Magna Carta последовала за нормандским завоеванием через полтора столетия, и историки неоднократно расходились во мнениях относительно ее важности. Для одних Magna Carta стала ключевым конституционным моментом; епископ Уильям Стаббс писал, что «вся конституционная история Англии — это не более чем комментарий к Magna Carta».[560] Для других сама Magna Carta не была переломным моментом; важно то, как это событие будет интерпретировано столетия спустя. К этому следует добавить, что в Европе ведутся споры об уникальности Magna Carta. Одни считают, что, обязав короля Иоанна подписать документ в Руннимеде, английские бароны направили Англию по пути, отличном от других европейских государств. Другие считают, что Magna Carta была просто одним из примеров целого ряда подобных событий, происходивших в Европе в это время, от Всеобщей привилегии в Арагоне до Золотой буллы в Венгрии.[561]

Первая проблема с интерпретацией Magna Carta как «уникального водораздела» заключается в том, что события 1215 года вряд ли были эпохальными. Сама Magna Carta никогда не была подписана королем Иоанном, и он не скреплял печатью ее первоначальную версию. То, что произошло в Руннимеде, было устным соглашением, подкрепленным клятвами, а также угрозой применения силы. Вскоре после этого король Иоанн и его бароны вновь вступили в открытый конфликт. Хотя в Magna Carta содержалось положение о том, что некоторые налоги не могут взиматься без согласия, король Джон проигнорировал его, и несколько последующих британских монархов поступили так же. Именно необходимость сотрудничества со стороны членов общества в конечном итоге побудила последующих монархов уважать и переиздавать хартию.

Вторая причина не согласиться с идеей водораздела заключается в том, что Magna Carta не привела к коренному перелому в системе управления Англией. Как мы видели ранее, английские монархи, в частности англосаксонские, собирали налоги с помощью ассамблей с X века. В Magna Carta, правда, была включена четкая оговорка: «Никакие подати и повинности не должны взиматься в нашем королевстве иначе, как общим советом нашего королевства», но это было скорее подтверждением старой практики.

Хотя события 1215 года вряд ли можно назвать поворотным моментом, те же силы, которые привели в движение раннюю демократию в других обществах, вскоре приведут к подтверждению важности Magna Carta. В ряде случаев, когда у преемников короля Иоанна возникали проблемы с баронами или они испытывали нужду в средствах, они решали переиздать Magna Carta, чтобы подтвердить права и обязанности, о которых договорились в Руннимеде. Именно слабое положение английских правителей заставило их пойти на эту уступку. Лучше всего рассматривать Magna Carta как одно из событий в длинной череде, в которой английские короли и те, кем они управляли, договаривались об управлении. Если бы король Иоанн не согласился на хартию в Руннимеде или если бы бароны не предложили ее с самого начала, основные силы все равно двигались бы в том же направлении.

В конечном счете, наибольшее значение Magna Carta имела для будущих сторонников консенсуального правления и верховенства закона. Она представляет собой особенно убедительную иллюстрацию того, как только кодифицируется ожидание правительства по согласию, последующие люди могут постоянно ссылаться на него. В XVII веке, на фоне попыток монархов династии Стюартов расширить свои прерогативы, Эдвард Кок мог писать о Magna Carta и закрепленных в ней правах, как части того, что многие называли «древней конституцией» Британии.

Европе было много других событий, похожих на Magna Carta, и это означало, что у сторонников консенсуального правления в других странах тоже может быть общий клич. Дж. К. Холт, автор авторитетной истории Magna Carta, сказал именно об этом: «повторение одной и той же истории по всей Западной Европе имеет очевидные последствия».[562] В эпоху, когда войны становились все более дорогостоящими, монархи были вынуждены действовать через ассамблеи, состоящие из баронов, членов церкви и представителей городов. В 1188 году король Альфонсо IX Леонский был вынужден предоставить важные привилегии своим вассалам, и сделал он это в рамках представительного собрания под названием кортес. В 1205 году король Петр Арагонский разработал аналогичный документ.[563] В Венгрии благодаря Золотой булле 1222 года феодалы получили гарантию своих привилегий в виде ежегодного собрания для обсуждения споров и политических проблем.[564]

«Тяжелые поборы» короля Иоанна оказались не такими уж тяжелыми

Одно из самых распространенных представлений о Magna Carta заключается в том, что она была вызвана тем, что иногда называют «тяжелыми поборами»[565] короля Иоанна. Это создает впечатление о могущественном английском монархе, которого нужно было сдерживать, но взгляд на данные о доходах ранней Англии говорит совсем о другом. В главе 1 мы видели, что в 1300 году — примерно через восемь десятилетий после заключения Magna Carta — король Англии Эдуард I смог собрать около 1% ВВП в виде доходов. Это было немного больше, чем смог собрать Филипп Справедливый во Франции, но не намного больше. Для сравнения, в 1086 году китайские императоры династии Сун смогли собрать до 10 процентов ВВП в виде доходов, а в 850 году Аббасидские халифы смогли извлечь 7 процентов производства из Савада в Ираке.[566]

Следующее, что мы должны сделать, это спросить, насколько тяжелыми были поборы короля Иоанна в сравнительном плане. На рисунке 9.1 показаны ежегодные доходы во время правления короля Иоанна.[567] Они выражены в виде доли от предполагаемого английского ВВП.[568] Для сравнения я добавил две горизонтальные линии, показывающие пиковые уровни фискальных поборов в Аббасидском Ираке и Китае эпохи Сун.

РИСУНОК 9.1. Тяжелые поборы короля Иоанна в сравнительной перспективе.

Идея о том, что поборы Иоанна спровоцировали конституционный кризис, подтверждается данными. В начале своего правления Иоанн в основном извлекал из доходов около 1 процента ВВП. Затем, совершенно неожиданно, в годы, непосредственно предшествовавшие 1215 году, он утроил этот показатель. Из подробной разбивки налогов также ясно, что львиная доля этого увеличения пришлась на обычные доходы, собранные в английских графствах. Резкое снижение доходов в 1215 году объясняется тем, что восстание баронов против Иоанна уже шло полным ходом.

Чтобы судить о том, насколько велики были эти поборы, нужно сравнить их с тем, что происходило в других обществах по всему миру, и здесь мы видим, что даже на пике своего развития доходы, полученные при Иоанне, составляли менее половины доходов Аббасидского халифата и менее трети доходов Китая эпохи Сун. Этим обществам удалось сохранить такие показатели, не поддавшись налоговому бунту. Похоже, что король Иоанн попытался зайти как можно дальше, используя автократический метод извлечения доходов, и это оказалось не слишком удачным. Отсутствие государственной бюрократии объясняет эту разницу.

Также иногда утверждается, что, согласившись с принципами Magna Carta, английские монархи после короля Иоанна смогли собрать больше доходов, чем могло бы быть в противном случае. Вместо неустойчивой серии тяжелых поборов, осуществляемых силой, правители заключили договор с обществом о получении надежного и устойчивого потока доходов. Два факта указывают на то, что этот аргумент может быть переоценен. Во-первых, Эдуард I в 1300 году смог собрать примерно столько же доходов, сколько Джон в период, предшествовавший его «тяжелым поборам». Второе — пройдет еще очень много времени, прежде чем какой-либо английский монарх сможет стабильно извлекать 3% ВВП в виде налогов. Это произойдет только на последних этапах правления Генриха VIII.[569]

Где Англия действительно была пионером: Отсутствие мандатов

Англия была исключительной не потому, что у нее был парламент, и не из-за Magna Carta: ее отличало отсутствие мандатов для парламентских представителей. Сегодня мы считаем естественным, что в демократическом обществе представители не должны быть связаны мандатами, навязанными им избирателями. Это просто способ, которым следует поступать. Вместо этого представители должны иметь свободу действий и принимать законы по своему усмотрению, а их избиратели должны решать, переизбирать их или нет. Это наследие британского парламента.

В главе 5 я подчеркивал, что в средневековых ассамблеях очень часто избиратели связывали своих представителей мандатами. В самом строгом случае депутаты не имели права самостоятельно принимать решения. В бургундских ассамблеях Низких стран эта практика была закреплена в практике ouïr et rapporter.[570] Слово ouïr — это архаичная французская формулировка, означающая «слышать», поэтому данное выражение означает «слышать и докладывать». В тех случаях, когда представители действительно обладали правом принимать решения, это сопровождалось строгими указаниями со стороны избирателей. Если представитель хотел отклониться от этой линии, он должен был обратиться за дополнительным мнением. Мандатная система создавала большие возможности для блокирования на местах. В некоторых случаях действовал принцип единогласия или эквивалентная идея, согласно которой отдельная община могла просто заявить, что не обязана выполнять то или иное решение. В главе 2 мы также видели это во многих неевропейских обществах. Среди гуронов и других групп в лесистой местности северо-восточной Америки группы не считались связанными решением, если они не принимали его индивидуально. Такая же норма преобладала в доисламской Аравии.

Для европейских монархов мандатная система была громоздкой, поэтому они искали способ обойти ее, требуя, чтобы избиратели предоставляли своим представителям все полномочия решать вопросы по своему усмотрению. Перед лицом срочной необходимости сбора средств на войну процесс постоянного обращения к избирателям сулил задержки и нерешительность. Чтобы подкрепить свое утверждение о том, что представители должны обладать большей автономией, как мы видели в главе 5, монархи стали использовать заимствованную из римского права фразу plena potestas, что означает «полные полномочия».[571].

Но простая ссылка на plena potestas не слишком улучшила положение большинства европейских монархов. Когда Филипп Справедливый созвал в 1302 году первое во Франции Генеральное собрание, он постановил, что депутаты собрания должны обладать всеми полномочиями. С этим послушно согласились, но в результате собрания было получено лишь очень широкое и довольно расплывчатое согласие на взимание налогов. Реальный вопрос о том, как определить размер налога, был оставлен для длительных переговоров с отдельными общинами.[572] В Испании монархи также постоянно добивались предоставления депутатам полных полномочий, но без особого успеха. В конце концов монархия отказалась от центрального собрания, Кортесов, и вместо этого начала вести переговоры с отдельными кастильскими городами.[573] Единственным местом, где попытка plena potestas отсутствовала, была Голландская республика. Географическая близость и удобство водного транспорта сделали систему обратной связи вполне осуществимой, но даже в случае с Голландией она была громоздкой.[574] Голландская республика часто испытывала трудности с быстрым финансированием военных операций именно потому, что для этого необходимо было проконсультироваться с большим количеством сторон.

Английские монархи успешнее других убедились в том, что plena potestas действительно что-то значит. Первое упоминание о полных полномочиях в повестке парламента относится к 1268 году. В том году было предложено, чтобы представители каждого из двадцати семи округов принесли с собой патентные грамоты с печатью округа, и в грамотах должно было быть указано, что округ предоставляет эквивалент полной доверенности данному представителю.[575]

Ссылка на plena potestas стала постоянным элементом королевских повесток, начиная с 1294 года, когда был созван парламент, ставший впоследствии известным как Образцовый парламент (состоялся в 1295 году). Это часть королевской повестки того года:

Читая этот отрывок, люди обычно обращают внимание на «полную и достаточную власть», но ссылка на отсутствие незавершенных дел также имеет решающее значение. Это устраняло возможность для представителей округов обращаться к своим общинам перед принятием решений. После 1294 года ссылка на полноту власти входила в повестку каждого английского парламента вплоть до 1872 года.[577]

После 1295 года было еще несколько случаев, когда члены Общин заявляли, что им необходимо вернуться к своим избирательным округам. Это произошло в 1339–40 годах, когда в начале войны с Францией Эдуард III отчаянно пытался собрать военные средства.[578] Масштабность выдвинутых им требований побудила членов Общин заявить, что им необходимо вернуться к своим избирательным округам, прежде чем обсуждать этот вопрос дальше.[579] Это был последний случай такого исключительного требования.

То, что современные демократические представители действуют без мандатов, мы обязаны особенностям английской истории. Наиболее правдоподобная причина, по которой Англия отличалась от других стран, заключается в том, что это было историческое наследие. Начиная с англосаксонского периода английские монархи добились такой степени централизации, которой могли только позавидовать те, кто жил на континенте. Если бы можно было предсказать, где исчезнут мандаты, вы бы сказали, что в Англии, и в некотором смысле это также означает, что современная демократия имеет несколько автократический характер по сравнению с ранней демократией.

Деспотизм и правильное правительство при Тюдорах

Как и во многих других вопросах английской истории, историки не были единодушны, когда речь заходила о Тюдорах, доме, правившем Англией с 1485 по 1603 год. Для епископа Стаббса, писавшего в конце XIX века, король Генрих VIII был «тираном, каждый каприз которого мудр и священен».[580] Полвека спустя кембриджский историк Джеффри Элтон установит новый консенсус, утверждающий прямо противоположное. Вместо того чтобы быть отмеченной деспотизмом, эпоха Тюдоров была эпохой государственного строительства, установления верховенства закона и укрепления парламентского контроля.[581] Элтон, в свою очередь, подвергся критике за то, что слишком далеко увел аргументы в другую сторону.[582]

Так кому же верить? На мой взгляд, в каждом из этих радикально разных взглядов на Тюдоров есть доля истины, и они подчеркивают тему, которую я выделял на протяжении всей этой книги: вопрос последовательности. Если сначала были созданы ранние демократические институты правления по согласию, то впоследствии можно построить бюрократию, не скатываясь неизбежно к автократии или деспотии.

Сначала рассмотрим свидетельства о деспотизме Тюдоров, или о том, что лучше назвать попыткой деспотизма. В поддержку тех, кто утверждал, что Генрих VIII имел деспотические наклонности, Лоуренс Стоун предложил следующий список действий: Генрих расширил определение измены, включив в него речь; он произвольно захватил богатства монастырей Англии; он объявил себя главой церкви; он пытался править с помощью прокламаций; и он надеялся создать постоянную армию.[583] Итак, Генрих не был мягкотелым демократом.

Если отбросить свидетельства деспотизма, то очевидно, что Тюдоры добились значительных успехов в создании бюрократического государства. Джеффри Элтон считает, что до серии реформ, начатых после 1529 года Томасом Кромвелем, главным министром Генриха VIII, английское государство все еще соответствовало средневековой модели, напоминающей домашнее хозяйство правителя.[584] Этот стиль управления в основном предполагал, что король правит через свое ближайшее окружение без четкого разграничения полномочий и компетенции, как мы ожидаем в бюрократии. Результатом реформ Кромвеля стало снижение значимости королевского дома, а также неформального внутреннего кольца ведущих советников. Теперь существовал ряд департаментов, известных как суды, некоторые из которых занимались отдельными аспектами сбора доходов. Также появился более формальный Тайный совет. Хотя Томас Кромвель разработал безличные бюрократические процедуры, он не смог применить их к себе.[585] Возможно, по этой причине Кромвель нажил себе много врагов и в конце концов потерял расположение Генриха VIII. В июне 1540 года он был арестован и заключен в Тауэр, а месяц спустя Кромвель был публично обезглавлен.

Поразительным в реформах Тюдоров является то, что они не превратили Англию в автократию. Правда, парламент не создавал тюдоровскую бюрократию — ее возглавляли министры короны — и не обладал формальным надзором того рода, который он приобретет в последующие века, но также нет сомнений в том, что Генрих VIII был вынужден править совместно с парламентом. Так называемый «Реформационный парламент», длившийся с 1529 по 1536 год, стал самым продолжительным заседанием парламента Англии на сегодняшний день. В этот период парламент утверждал свое верховенство в законодательстве. Теперь Англией, по крайней мере в принципе, должен был управлять некий коллективный орган исполнительной власти под названием «король-в-парламенте». Согласно одной из интерпретаций, Генрих VIII придерживался этого соглашения, потому что с ним он мог править более эффективно.[586]

Альтернативная точка зрения на то, почему парламент сохранял свое значение, заключается в том, что Генриха сдерживали «мощные средневековые институты и политические традиции».[587] Политологи могли бы сделать аналогичный вывод, используя другие формулировки: как только члены парламента научились действовать коллективно, они оказались в лучшем положении, чтобы противостоять королевским посягательствам. Это иллюстрирует важность последовательности действий. К моменту воцарения Генриха в Англии существовала хорошо отлаженная система политического представительства, и, мобилизуясь в этот период, парламент мог опираться на нее. Лучшей иллюстрацией этого является длительная оппозиция биллю, представленному Томасом Кромвелем в 1539 году, который должен был дать короне право править указом. Законопроект столкнулся с жесткой оппозицией как в лордах, так и в общинах. В конце концов, закон, разрешающий править посредством прокламаций, все же прошел через парламент, но на его использование были наложены очень серьезные ограничения, а сам закон был отменен в 1547 году.[588] Последующие монархи Тюдоров часто предпочитали созывать парламент лишь изредка, особенно в случае Елизаветы I, но они не пытались обойти его. Позднее попытки монархов Стюартов сделать именно это привели к конфликту, в результате которого была создана более полная форма парламентского верховенства. Именно к этому мы и обратимся в следующем разделе.

Два лица парламентского верховенства

Следующим важнейшим шагом в конституционном развитии Англии стал переход к парламентскому верховенству. После столетия конфликта между короной и парламентом в 1688 году парламенту удалось подтвердить и усилить свои «древние» прерогативы. Парламент теперь собирался гораздо чаще, чем раньше. Он стал играть активную роль в сборе доходов и управлении новой системой государственных займов. Он также принимал другие формы экономического законодательства. В связи с этим прямое влияние короны значительно ослабло. Последним годом, когда корона наложила вето на парламентское законодательство, был 1710-й.[589] Теперь не столько важно, кто был королем или королевой, сколько кто контролировал большинство в Палате общин и исполнительные функции, которые стали называть «министерством». Постепенно эта система превратилась в систему с премьер-министром, кабинетом министров и нормой ответственности министров. В период с 1688 по 1715 год в стране часто проводились выборы и шла острая борьба между двумя зарождающимися политическими партиями — вигами и тори. После 1715 года виги создали устойчивое большинство, которое продержалось до 1760 года. Позднее комментаторы называли это «господством вигов».[590]

Значение Славной революции 1688 года в изобилии признается и подчеркивается историками, экономистами, политологами и другими.[591] Чтобы не повторять сказанное другими, здесь я хотел бы подчеркнуть факт, которому уделяется меньше внимания. Очень важно, что парламентское верховенство было установлено в стране, где практика связывания представителей мандатами уже исчезла. Большое значение имело и то, что уже сложилась практика принятия решений простым большинством, без возможности для отдельных населенных пунктов блокировать решения или отказаться от них. Все это означало, что, когда верховенство парламента было установлено, это произошло с органом, который имел очень существенную изоляцию от местных интересов. Это очень отличало ситуацию от парламентского верховенства в Голландской республике. И последнее, что следует признать в отношении 1688 года, — это то, что, как подчеркивает Джек Голдстоун, успешное вторжение Вильгельма Оранского было весьма условным событием, которое могло и не состояться. Если бы это произошло, история современной демократии могла бы быть иной.[592]

Когда британский парламент стал верховным, его изоляция от местных интересов имела как хорошие, так и плохие последствия, или то, что мы можем назвать двумя сторонами парламентского верховенства. Первая, положительная сторона заключалась в том, что парламент, не обремененный местными интересами, мог принимать важные экономические законы, способствующие развитию. Второе, более негативное, заключается в том, что ангажированная исполнительная власть может действовать авторитарно и коррумпированно.

После Славной революции 1688 года количество принятых парламентом актов резко возросло. В течение двух столетий до 1688 года парламент принимал в среднем тринадцать актов в год, хотя эта цифра существенно варьировалась от года к году, поскольку парламент заседал нечасто. В столетие после 1688 года парламент, заседавший более или менее постоянно, теперь принимал в среднем 121 акт в год.[593] Это была потрясающая трансформация. В период господства вигов (1715–60 гг.) около трети из них касались экономики или улучшения коммуникаций. Большинство законов первой категории были законами об огораживании, в то время как большинство законов второй категории были связаны со строительством поворотных дорог. Закон давал группе лиц право построить турпайк в определенном месте и взимать пошлину за его использование. Ранее турпайки находились под контролем отдельных приходов, которые не имели права взимать плату за проезд. Обширное исследование Дэниела Богарта показало, что законы о турпайках привели к массовому росту инвестиций, что способствовало улучшению поездок и коммуникаций.[594]

В основе эффективности этих законов о поворотах лежал тот факт, что, хотя инициаторами их принятия обычно выступали местные жители и с ними часто советовались, парламент оставался верховной властью, способной принимать эти законы. Уильям Блэкстон описал верховенство парламента в следующих выражениях:

И он продолжил это заявление.

Многие ученые последнего времени считают 1688 год началом эры «ограниченного правительства» из-за парламентских ограничений королевской власти. Однако наблюдения Блэкстоуна говорят об альтернативной интерпретации: Славная революция 1688 года положила начало эре неограниченного парламента.

Одним из постоянных опасений средневековых европейцев, отправлявших своих представителей на королевские собрания, было то, что они могут быть захвачены центром. Слишком долгое пребывание в столице открывало перед центральным правителем возможности для коррупционного влияния. Это была одна из причин, по которой мандаты считались необходимыми. Ирония судьбы Великобритании после 1688 года заключается в том, что она поддалась именно этой проблеме, а произошло это потому, что после 1295 года мандаты были объявлены вне закона. Вместо того чтобы коррупция исходила от короны, она исходила от нового и могущественного типа парламентской исполнительной власти во главе с Робертом Уолполом. Его часто называют первым премьер-министром Великобритании.

В первые тридцать лет после Славной революции между двумя парламентскими партиями, вигами и тори, шла активная, а зачастую и острая борьба. Когда дело доходило до выбора кандидатов, контроля за голосованием и организации парламента, эти две группы могли претендовать на роль родоначальников современных парламентских партий. Все это происходило в условиях частых выборов. Трехгодичный акт 1694 года предусматривал, что выборы в Палату общин должны проводиться не реже одного раза в три года. На практике темп выборов был еще более быстрым, а большинство в Палате общин часто менялось. В период с 1695 по 1715 год было проведено девять парламентских выборов. После 1715 года партии вигов удалось создать устойчивое парламентское большинство, которое продержалось до 1760 года.

Имея комфортное большинство, после 1715 года министерство под руководством вигов ввело ряд ограничений на участие в политической жизни. Эти меры включали в себя удлинение срока полномочий парламентов до семи лет, расширение использования «местников» в общинах и введение ограничений на открытое выражение политических взглядов. Нельзя считать, что каждая из этих мер объясняется лишь тем, что Роберт Уолпол, лидер вигов, был коррумпирован, или тем, что это было частью духа времени. Коррупция вигов была возможна благодаря абсолютной власти парламента. Подобные изменения были бы невозможны в Голландской республике.

Продлив срок полномочий парламентов, виги упростили задачу сохранения своего большинства. Септенниальный акт 1715 года устанавливал, что выборы должны проводиться не реже одного раза в семь лет, и этот закон действовал до 1911 года. При таком длительном сроке большинство могло с большей вероятностью назначать выборы так, как им удобно.

Чтобы оправдать Семидесятилетний акт, лидеры вигов не могли просто сказать, что они стремились сохранить свое большинство. Вместо этого сторонники закона приводили довод о том, что Трехгодичный закон и связанные с ним частые выборы настолько накалили общественные страсти, что предвыборная борьба превратилась в игру в клевету. Правда, даже распространители фальшивых новостей XXI века были бы впечатлены некоторыми проявлениями ярости, которые появлялись в британских печатных изданиях в это время.[596]

Введя в парламенте число «местоблюстителей», вигское большинство также способствовало укреплению своего положения с помощью патронажа. Потенциальные реформаторы добивались введения правил, согласно которым члены парламента не могли одновременно занимать должности, оплачиваемые государством. Во время правления сэра Роберта Уолпола виги пошли в прямо противоположном направлении. Он значительно расширил число мест в парламенте и установил, что места должны были голосовать вместе с его министерством по всем законопроектам. Это значительно облегчило сохранение значительного большинства вигов в общинах.[597] В других случаях Уолпол использовал откровенный подкуп, чтобы выиграть выборы и укрепить свое парламентское большинство. При этом некоторые из изданий, которые он спонсировал, прямо поддерживали коррупцию. Коррупция, по его словам, была «результатом нынешних обстоятельств мира, естественным состоянием человеческих дел».[598]

С 1715 года большинство вигов в общинах также периодически принимало меры для подавления любых «беспорядков», которые могли нарушить их правление. В 1715 году, а также в нескольких последующих, они приостановили действие хабеас корпус. Приняв Акт о беспорядках 1714 года, большинство вигов предоставило местным властям возможность объявлять незаконным любое собрание из двенадцати и более человек. Закон о бунтах был официально отменен только в 1967 году.

Господство вигов ознаменовало период политической стабильности в Великобритании и одновременного отхода от демократии. В последующий период, когда ни одна партия не доминировала в парламенте, участились обвинения во взяточничестве и коррупции. На одной из популярных карикатур 1774 года премьер-министр лорд Норт изображен стоящим над потоком нечистот, изображающим тех, кто получил взятку. Джон Уилкс изображен с метлой, заявляющий, что он «остановит поток».[599] Это, конечно, удивительно напоминает современное утверждение в американской политике, что кто-то должен «осушить болото». Для многих в американских колониях его дело иллюстрировало все, что было коррумпированного и тиранического в британской парламентской системе.

Англия против Голландской республики

Чтобы лучше понять, насколько принципиально новой была английская модель управления собраниями, мы можем сравнить ее с Голландской республикой. Голландская республика также имела сильный набор представительных институтов, но они были более характерны для ранней демократии, чем для современной.

Голландская республика имела сложную систему органов управления, которая приводила в недоумение некоторых иностранцев, особенно тех, кто привык к более централизованному подходу к политике. Существовали ассамблеи на уровне каждого города, на уровне каждой провинции, а также генеральное сословное собрание для республики в целом. В конечном итоге именно города обладали властью в этой системе.[600] Отдельные города связывали своих депутатов в ассамблеях более высокого уровня строгими мандатами. Еще одной характерной чертой ранней демократии было то, что каждый крупный город должен был согласиться с предложением, чтобы оно было принято, и они могли отказаться от мер, с которыми были не согласны. Отдельные города имели право регулировать торговлю, выход на рынок и даже права гражданства.[601] Управление в городах Голландской республики предполагало ограниченное участие, которое со временем становилось все более олигархическим.[602]

Один анекдот полезен для иллюстрации того, какое недоумение у чужаков часто вызывала голландская система правления.[603] В 1660-х годах французская корона ненадолго заключила военный союз с голландцами. Людовик XIV и его министры неоднократно отмечали, что пытаться иметь дело со страной, чьи собрания, казалось, имели столько же различных мнений, сколько и участников, было утомительно. Людовик пренебрежительно называл Голландскую республику народным государством, а лучшей стратегией, которую он мог придумать, было писать голландцам покровительственные письма, выражая почти родительское недовольство их системой правления.

Большая ирония голландской политической системы заключается в том, что это был явно премодернистский набор механизмов в стране, которая, как говорят, имела «первую современную экономику».[604] Стоит задаться вопросом, не мешала ли премодернистская голландская политика экономическому росту, в то время как более современные институты Англии способствовали ему. Это может помочь объяснить, почему промышленная революция произошла в Англии, а не в Нидерландах.[605]

Прежде чем рассматривать эту проблему, следует высказать несколько предостережений. Первая проблема заключается в том, что неизбежно трудно найти объяснение тому, что произошло только один раз; только одна страна могла первой провести индустриализацию. Вторая проблема заключается в том, что существуют вполне правдоподобные экономические ответы на вопрос «Почему Англия?», которые практически не имеют отношения к политическим институтам. Роберт Аллен, известный историк экономики, доказывает, что индустриализация в Англии произошла прежде всего потому, что английские зарплаты были высокими, создавая спрос на заменители труда, и потому, что доступная энергия была дешевой, создавая возможность замещения после появления новых технологий.[606] Не потому в Англии был парламент, что вблизи Манчестера находились угольные месторождения. Также маловероятно, что высокая заработная плата для рабочих преобладала из-за парламента, который в то время состоял исключительно из богатых людей. Лучшее, что можно сделать в пользу британских политических институтов, — это то, что парламентский режим помог создать пространство для технических инноваций, полученных на основе экспериментальных научных знаний, которые позволили провести индустриализацию.

В качестве одного из показателей темпов инноваций можно рассмотреть количество патентов, выданных в Англии и Голландской Республике с течением времени.[607] На рисунке 9.2 показано количество патентов за двадцатилетний период. Ряд для Нидерландов начинается в 1575 году, сразу после того, как Голландская республика провозгласила свою независимость от Испании.[608] Ряд для Великобритании начинается в 1617 году, в конце правления Якова I.[609] Когда дело доходило до инноваций, Нидерланды поначалу превосходили Англию. Если мы рассмотрим содержание некоторых из этих патентов, то сравнение будет еще более разительным. Во время своего правления Яков I Английский раздавал патенты в качестве особых милостей частным лицам на продукцию, которая не представляла собой инновацию. 1 мая 1617 года Николас Хиллиард получил исключительное право печатать рисунки, гравюры и портреты короля, основываясь на его продемонстрированном мастерстве в этой области.[610] Это было просто предоставление монополии, а не содействие инновациям.

РИСУНОК 9.2. Патенты в Англии и Нидерландах. На этом рисунке представлены данные о количестве зарегистрированных патентов по двадцатилетнему периоду для Голландской Республики и Великобритании. Голландский ряд был составлен ван Занденом и ван Рилем (2004) на основе данных из Doorman (1940). Британская серия была составлена этим автором на основе базовых данных из Woodcroft 1854.

На рис. 9.2 не менее поразительно то, что, несмотря на быстрые темпы выдачи патентов в начале века, примерно через столетие темпы экономических инноваций в Нидерландах резко замедлились. В то время как в Англии темпы выдачи патентов резко возросли, особенно начиная с середины восемнадцатого века. Наиболее распространенная история, которую многие рассказывают об Англии, заключается в том, что Славная революция 1688 года помогла улучшить безопасность собственности. Возможно, но если это так, то потребовалось около шестидесяти лет, чтобы этот эффект проявился в производстве патентов. Вместо того чтобы говорить о том, что до 1688 года собственность была небезопасной, точнее было бы сказать, что английские институты после 1688 года не мешали инновациям, как только они начали ускоряться. Существует и альтернативный вариант этой истории, недавно предложенный Басом ван Бавелом.[611] Он утверждает, что стагнация в Голландской республике была вызвана тем, что растущее неравенство в богатстве дало элитам больше власти для перестройки политических институтов, чтобы сделать их более эксклюзивными, и для создания барьеров для входа на рынки, сдерживая рост.

Чтобы лучше понять, какое значение имели английские политические институты для развития, рассмотрим следующий факт: экономический прогресс XVIII века выигрывал от защиты собственности парламентом, но в то же время временами зависел от способности парламента отменять местные права. Таким образом, английский парламент по своим прерогативам больше напоминал автократию, чем раннюю демократию.[612] Распространение каналов и турпайков в Великобритании стало возможным именно благодаря частным актам парламента, которые отменяли интересы некоторых землевладельцев. Созданные в Англии тресты по строительству турпайков были наделены полномочиями отчуждения собственности.[613] В Нидерландах, где структура политических систем давала местным интересам блокирующую власть, подобные изменения не могли произойти. Несмотря на автократическую конституцию, Франция эпохи старого режима также характеризовалась институтами, которые предоставляли местным интересам значительные блокирующие полномочия. Только после централизаторских реформ Французской революции стали возможны масштабные инвестиции, повысившие производительность сельского хозяйства.[614]

Неспособность Англии завершить переход к современной демократии

Англия стала первой страной, в которой появилось современное представительное собрание — с полными полномочиями и без мандатов, — но она не была первой страной, установившей современную демократию, поскольку долго медлила с расширением избирательного права. Один из парадоксов английского политического развития заключается в том, что, хотя англичане были пионерами в развитии демократических идей — в том числе идеи о том, что все (мужчины) должны иметь право голоса, — сначала это произошло в колониях Англии в Новом Свете (для белых мужчин). Эта загадка дает нам важную возможность задуматься о том, когда демократия становится возможной.

Серьезные дискуссии о всеобщем мужском избирательном праве в Англии начались после революции 1640-х годов. В ходе революции получили развитие не только радикально эгалитарные идеи, но и новый мощный инструмент принуждения — армия нового образца.[615] Это была форма военной организации, значительно более надежная, чем предшествовавшие ей специальные ополчения, и в некотором смысле это была первая в современной эпохе профессиональная постоянная армия. Проблема заключалась в том, что если бы армия нового образца оказалась эффективной в победе над монархией при Карле I, она оказалась бы столь же эффективной в уничтожении самых ярых сторонников демократии в своих собственных рядах.

Чтобы понять радикальный характер предложений семнадцатого века о всеобщем избирательном праве, необходимо рассмотреть избирательную практику того времени. С 1429 года избирательное право на выборах рыцарей графства в парламент было ограничено лицами, имеющими фригольд, который приносил сорок шиллингов ренты в год. Для сравнения, неквалифицированный рабочий, занятый в строительном бизнесе на юге Англии в это время, зарабатывал бы четыре пенса в день, или около пятидесяти шиллингов в год. Квалифицированный мастер зарабатывал бы около семидесяти пяти шиллингов в год.[616] Обоснование правила сорока шиллингов было следующим.

Со временем правило сорока шиллингов стало весьма существенным ограничением избирательного права, которое просуществовало до 1832 года. Однако в то время, когда оно было принято, правило представляло собой скорее уточнение того, кто мог голосовать, чем новое ограничение.[618] Сорок шиллингов фригольда были ограничением, но не настолько жестким, чтобы ограничить участие в выборах только крупными магнатами. В одном из списков избирателей из Ноттингемшира в XV веке насчитывалось 625 участников выборов. По оценкам населения, это составляло около 4 процентов взрослых мужчин в графстве.[619]

В 1630 году ограничение в сорок шиллингов на участие в выборах в графствах действовало уже два столетия. В своем знаменитом исследовании 1630–1640-х годов британский историк-марксист Кристофер Хилл утверждал, что в Англии в эти годы наблюдался значительный классовый антагонизм, подпитываемый экономической депрессией.[620] В этой обстановке радикальные клерикалы начали оспаривать как важнейшие элементы церковной доктрины, так и сложившиеся отношения между элитой и массами. Примерно в это же время возникли Левеллеры и Диггеры — два радикальных движения, связанных с Армией нового образца. Левеллеры сосредоточились в основном на вопросах конституционной реформы, в то время как диггеры (называвшие себя Истинными левеллерами) выступали за более непосредственные усилия по установлению экономического равенства.[621] Левеллеры имели четкую политическую программу, включавшую некоторые элементы, ставшие стандартными для современной демократии.

Одним из требований левеллеров было проведение частых выборов. Это желание впоследствии разделили британские колонисты в Северной Америке, а также антифедералисты во время дебатов о Конституции США.

Второе требование левеллеров заключалось в призыве к почти всеобщему избирательному праву для мужчин. В своем «Соглашении свободных людей Англии», опубликованном 1 мая 1649 года, четыре лидера левеллеров призывали к расширению избирательного права по следующим пунктам.

Настроения в пользу всеобщего избирательного права вряд ли разделялись всеми в армии Нового образца. Во главе армии стояли старшие офицеры, известные как «гранды». Гранды использовали идею идеологического движения для мобилизации армии, и левеллеры были одной из главных составляющих этого движения. Если бы левеллерское движение добилось успеха в расширении избирательных прав, это вписалось бы в схему, которую мы видели в других частях этой книги. Когда элите необходимо мобилизовать свой народ на войну, она часто соглашается на предоставление этим людям политических прав, которых раньше не существовало. Но к 1649 году проблема для левеллеров заключалась в том, что Гражданская война закончилась, Карл I был обезглавлен, а их сторона победила. Перед грандами встал вопрос: возглавить социальную революцию, которая приведет к демократизации Англии, или оставить существующие иерархии на месте.[623]

Первоначальное недовольство левеллеров против грандов было вызвано задолженностью по жалованью в армии Нового образца, что является верным и испытанным мотивом для восстаний в армии на протяжении всей истории человечества. В данном случае восстание быстро переросло в гораздо более широкий конфликт, вызванный различиями в политических программах.[624] Наиболее известными грандами были Томас Фэрфакс, Генри Айретон и Оливер Кромвель. Они были выходцами из среды английского дворянства. Неслучайно гранды также выступали за избирательное право, которое должно было быть ограничено землевладельцами. Иретон обосновал это следующим образом:

Призывая к почти всеобщему избирательному праву, лидеры левеллеров Джон Лилберн, Уильям Уолвин, Томас Принс и Ричард Овертон предвосхитили то, что станет ключевым элементом современной демократии. Но они пошли еще дальше, призвав к тому, чего нет сегодня: ежегодным выборам.

Проблема для лидеров левеллеров заключалась в том, что к тому времени, когда они опубликовали этот манифест, их уже заперли в Тауэре. Широкое избирательное право, на которое надеялись левеллеры, не будет реализовано в Англии до 1918 года — очень большой промежуток времени между появлением идеи и ее реализацией. Почти всеобщее избирательное право (для свободных белых мужчин) будет реализовано в американских колониях гораздо раньше, а призыв к ежегодным выборам законодательного органа станет кличем антифедералистов во время дебатов о Конституции США.

Причин того, что левеллеры не достигли своих политических целей, может быть много. Среди них трудно не отметить важность армии Нового образца. То, что часто называют первой в мире современной военной силой, позволило создать диктатуру, по крайней мере на время, и до тех пор, пока у человека была лояльность армии, мало что могло встать на его пути. Если бы в ходе Английской революции не была создана столь мощная военная сила, возможно, все сложилось бы иначе.

Заключение

Развитие событий в Великобритании прошло половину пути к современной демократии. Как и во многих других европейских государствах, с самого начала средневековой эпохи английское управление характеризовалось активными ассамблеями. Отличие заключалось в том, что с самого начала — задолго до норманнского завоевания и задолго до Magna Carta — эти собрания приобрели централизованный характер, где король занимал более сильную позицию, чем в других странах. Эта тенденция сохранилась, и в результате Англия получила принципиально иной тип парламента. В течение XIII и XIV веков английские монархи смогли установить практику, согласно которой представители в парламенте не должны были быть связаны мандатами. Этого пытались добиться монархи в других странах Европы, но никогда с таким успехом. После 1688 года и установления верховенства парламента отсутствие мандатов привело к высокой степени сплоченности и потенциала национального законодательного органа. Это позволило парламенту играть активную роль в экономике, но также привело к тому, что правительство стало более отдаленным от народа. В конечном итоге Англия не завершила переход к современной демократии, поскольку задержалась на несколько столетий, прежде чем ввести всеобщее избирательное право. Как мы увидим в следующей главе, в Северной Америке для этого потребовались совсем другие условия.

В ТО ВРЕМЯ КАК ВЕЛИКОБРИТАНИЯ стала лидером в создании новой формы представительного правления, именно американцы разработали нечто более близкое к современной демократии. Одна из точек зрения на демократию в Америке заключается в том, что она стала по-настоящему развиваться только после Революции. Именно в этот момент американцы в результате интеллектуального подъема создали современное демократическое государство, которое затем распространилось на весь европейский мир. Неоспоримо, что американский эксперимент вдохновил революционеров в других странах. Но чтобы понять истоки демократии в Америке, необходимо осознать, что она возникла не благодаря интеллектуальным разработкам конца XVIII века. Демократия в Америке возникла на основе более ранних британских идей, которые были перенесены в новую среду. Это была среда, где не было ничего похожего на государство, где земля была в изобилии по отношению к труду, и где у тех, кто хотел править, не было другого выбора, кроме как искать согласия управляемых. Другими словами, это именно те условия, в которых должна была бы процветать демократия. Это быстро вылилось бы в ситуацию, в которой с XVII века преобладало широкое избирательное право для белых мужчин. Для африканцев история была бы совсем другой. Я покажу, как те же основополагающие условия, которые привели к демократии для белых колонистов, также способствовали изобретению и распространению рабства.

Ранние колониальные ассамблеи

Историки, похоже, сходятся во мнении по следующему основному вопросу. Хотя те, кто первыми основали британские колонии в Новом Свете, часто намеревались управлять ими бюрократическим способом сверху вниз, на деле все оказалось радикально иначе. Чтобы понять этот процесс, нам нужно сначала проследить развитие народных собраний в колониальной Америке. История колониальных собраний в Северной Америке ставит под сомнение любое простое объяснение, предполагающее, что это был просто британский трансплантат. Несомненно, без британской парламентской традиции у североамериканских колонистов было бы меньше возможностей для управления. Но колонисты также приняли гораздо более демократичное направление, чем когда-либо в Англии. Участие в выборах (для свободных белых мужчин) было более широким, чем в Англии до конца XIX века. Выборы проводились гораздо чаще, чем семилетние интервалы, которые преобладали в Англии с 1716 по 1911 год. В некоторых колониях население также имело возможность контролировать представителей в период между выборами, используя импичмент или издавая прямые инструкции или мандаты.

Пятьдесят лет назад два ученых из Гарварда предложили альтернативные интерпретации того, почему колониальные американские институты напоминали раннюю демократию. Для политолога Сэмюэля Хантингтона все дело было в наследовании английских политических идей, характерных для эпохи Тюдоров (1485–1603).[626] Для историка Бернарда Бейлина объяснение заключалось в материальных условиях, которые преобладали в Северной Америке. Изменив баланс между правителями и управляемыми, эти условия подтолкнули колонистов к возвращению к более ранней форме правления. Факты лучше соответствуют интерпретации Бейлина, а также тесно связаны с объяснениями ранней демократии, которые я предлагал на протяжении всей этой книги.

По мнению Хантингтона, ранние американские колонисты унаследовали взгляды эпохи Тюдоров. По его словам, «английские колонисты перенесли эти позднесредневековые и тюдоровские политические идеи, практики и институты через Атлантику во время великой миграции в первой половине семнадцатого века».[627] Но Хантингтон игнорировал тот факт, что колониальные американские институты были гораздо более демократичными, чем тюдоровские на их поздних стадиях. За все сорок пять лет правления королевы Елизаветы I было проведено всего десять парламентов, и только один из них просуществовал больше года. Сравните эту частоту с американскими колониальными ассамблеями, которые собирались каждый год. В эпоху Тюдоров лишь очень небольшая часть взрослых мужчин имела право голоса. В колониальных ассамблеях с самого начала преобладало очень широкое мужское избирательное право.

Для Бернарда Бейлина колониальные ассамблеи были британской практикой, преломленной для отражения североамериканских условий. Он выразил эту идею в следующих выражениях.

Та ранняя система, о которой говорил Бейлин, была такой, где представители были сродни адвокатам, действующим по строгому мандату своих избирателей. Бейлин утверждал, что причина, по которой колониальные правительства приняли эту систему, заключается в том, что у них не было выбора. На огромной территории со слабым центральным правительством отдельные города обладали высокой степенью автономии, и они рассматривали себя скорее как помощников центрального правительства, чем как его помощников.

Как я уже говорил выше, те, кто первоначально основал британские колонии в Северной Америке, зачастую не имели намерения развивать демократию. Это было наиболее очевидно в случае Вирджинии, где акционерное общество, базировавшееся в Лондоне, осуществляло окончательный контроль; первоначальное правительство на местах в Джеймстауне было строго иерархическим. Это также проявилось в Массачусетсе, где пуританские поселенцы сформировали правительство, основанное на исключении «недостойных».[629]

Что произошло вскоре после первых поселений, так это то, что обстоятельства, на которые ссылался Бейлин, подтолкнули в сторону демократии. Другие ученые приводили аналогичные аргументы. Высокое соотношение земли и рабочей силы в сочетании с отсутствием чего-либо, напоминающего бюрократическое государство, сделало консенсуальное управление необходимостью. Дж. Р. Поул утверждал, что колониальные ассамблеи стали необходимостью, потому что базировавшиеся в Лондоне акционерные компании, которые «контролировали» колонии, были именно компаниями, а не государственными бюрократиями — у них не было средств для самостоятельного управления.[630]

В случае с Массачусетсом уже через несколько десятилетий поселения были рассеяны по обширной территории, что делало иерархическое управление из Бостона затруднительным, а то и невозможным. Не существовало ничего похожего на государство с принудительной властью, и наследие этого было очевидно даже во время визита Алексиса де Токвиля в Америку в 1830-х годах. Он заметил, что в Новой Англии города и их собрания предшествовали созданию государства.[631] В отсутствие государства единственной альтернативой, как мы видели во многих других обществах, было правление по согласию, в данном случае через то, что стало известно как городское собрание Новой Англии. Как сказал один историк, «городское собрание решило проблему принуждения, уклонившись от нее».[632] Без институтов принуждения или бюрократии было логично, что все должны иметь право голоса, чтобы достичь консенсуса.

Массачусетский свод свобод 1641 года устанавливал широкое избирательное право для мужчин в следующих выражениях: «Свободные люди каждого города должны иметь право принимать такие законы и конституции, которые могут касаться благосостояния их городов».[633] Кроме того, было указано, что «Свободные люди этой плантации имеют право ежегодно выбирать в избирательном суде из числа свободных людей всех генеральных чиновников этой юрисдикции».[634]

Перед нами необычное заявление о широком избирательном праве. Нельзя сказать, что оно вытекает из пуританской идеологии, поскольку сами пуританские лидеры его не поддерживали. В 1630-х годах Джон Уинтроп выступал против повышения роли выборов в Генеральный суд, собрание колонии Массачусетского залива. Чтобы подкрепить свои аргументы, Уинтроп пригласил Джона Коттона, видного священника, выступить с проповедью в Генеральном суде, в которой он говорил об опасностях чрезмерной демократии.[635] Пуританские священники выступали за избирательное право, ограниченное членами их церкви, и за почтительные отношения между правителем и управляемым, эквивалентные тем, которые, по их мнению, должны быть между мужем и женой.[636] Также нельзя сказать, что это проистекает только из английских идей или практики. В 1641 году левеллеры еще не высказывались в пользу широкого избирательного права, и в конечном итоге им не удалось добиться этой цели.

Впервые Генеральный суд собрался в 1634 году. Изначально предполагалось, что на заседаниях должны присутствовать все свободные мужчины, но обременительность этой задачи быстро привела к созданию системы представительства, когда отдельные города или плантации выбирали представителей.[637] Эти представители выбирались на основе широкого избирательного права. В 1691 году, когда была создана провинция Массачусетский залив, для получения избирательного права требовалось либо владеть землей, которая сдавалась бы в аренду за сорок шиллингов в год, либо обладать имуществом на сумму сорок фунтов стерлингов. Это было явное подражание английской практике, но если в Англии правило сорока шиллингов было очень значительным ограничением избирательного права, то в североамериканском контексте широкого землевладения это было гораздо менее значительным. Ученые обычно полагают, что большинство свободных мужчин сохраняли право голоса, и этому есть конкретные доказательства. Подсчеты по восемнадцати городам Массачусетса в восемнадцатом веке показывают, что в среднем 72 процента взрослых мужчин могли голосовать.[638]

Размышляя о развитии ассамблей в Массачусетсе, трудно не заметить очевидную связь с налогообложением. При отсутствии у государства полномочий по налогообложению управление по согласию было необходимой альтернативой. Будучи акционерным обществом, компания Массачусетского залива не имела права облагать налогом своих акционеров, а значит, по логике вещей, не имела права облагать налогом и жителей колонии. Это дало возможность Генеральному суду на его первом заседании в 1634 году заявить, что только он имеет право взимать налоги. Но и у Генерального суда не было особых возможностей для сбора налогов. Преподобный Джон Коттон мог делать что-то вроде увещевания людей платить налоги, но у него не было средств для их оценки и сбора. Когда налоги взимались, их сбор возлагался на отдельные города колонии.[639] Это была модель децентрализованного налогового принуждения, которая существовала во многих ранних демократиях.

Создание колоний в Чесапикском заливе происходило совсем не так, как в Массачусетсе, но и здесь местные реалии в конечном итоге подтолкнули политические институты в более демократическом направлении. Поселение в Джеймстауне в 1607 году было основано Виргинской компанией из Лондона в надежде обнаружить золото и серебро. Компания имела полное право управлять делами поселения по своему усмотрению, и первоначально предполагалось, что она будет делать это через небольшой совет, состоящий из отдельных лиц, которых она сама выбирала. Это не было демократией, и не было намерения создать что-то похожее на представительное правительство. Когда поселенцы Джеймстауна столкнулись с проблемами болезней, голода и беззакония, первоначальной реакцией властей стали самые авторитарные меры — суровые и жестокие наказания.

Два важнейших события привели к тому, что колониальное управление в Виргинии изменилось самым радикальным образом. Первым из них стало изменение того, кто контролировал Виргинскую компанию в Лондоне. Вторым стало открытие европейцами способа выращивания табака на экспорт. Серебра и золота не было, но табак оказался хорошей заменой.

В 1619 году Эдвин Сэндис стал новым казначеем (аналог губернатора) Виргинской компании, базировавшейся в Лондоне. Сэндис был видным политиком и членом Палаты общин, известным как лидер «оппозиции» Якову I. Сэндис выступал за взаимные права короля и народа.[640] Мотивация его программы многое говорит нам об условиях, которые привели к развитию демократии в колониальной Америке. Столкнувшись с недостаточным количеством желающих поселиться в Вирджинии, Сэндис решил найти людей, которые могли бы привлечь потенциальных переселенцев из числа бедняков, а также создать стимулы для добровольной миграции.

Сэндис обратился к местным мировым судьям в Англии с просьбой найти молодых людей от пятнадцати лет и старше, которые были «обременительны для прихода, где они живут». Если приход вносил пять фунтов стерлингов, компания организовывала перевозку молодых людей в Виргинию, где, как говорилось, они «должны были поступить на службу в качестве слуг и учеников».[641] Конечный результат для многих оказался не слишком увлекательным. Большинство прибывших в Джеймстаун в этот период нашли колонию, плохо приспособленную для большого количества людей, и вскоре умерли от голода, болезней или того и другого.[642]

Вторая стратегия, которой придерживался Сэндис, заключалась в том, чтобы предложить более благоприятные условия в Виргинии посредством земельных грантов и демократических прав. С этой целью компания предоставляла земельные гранты поселенцам, которые уже прожили там некоторое время. Она также стремилась привлечь новых поселенцев с помощью программ, по которым они в течение определенного времени совместно выращивали урожай на землях компании, после чего получали в свое распоряжение собственную землю.[643]

Помимо земельных пожалований, компания также заложила основу для более демократичной формы правления в Виргинии. Повседневными делами в колонии должны были управлять губернатор и совет. Важные дела теперь решались совместно с генеральной ассамблеей, состоящей из двух бюргеров от каждого из одиннадцати поселений колонии. Устанавливая такую практику, компания ясно дала понять, что решения должны приниматься большинством голосов и что бургессы будут выбираться «жителями». Хотя компания прямо не заявила, что избирательное право должно быть широким, это явно подразумевалось.[644].

Первое демократическое собрание европейских поселенцев в Северной Америке состоялось между 30 июля и 4 августа 1619 года в Джеймстауне. В ее состав вошли губернатор и совет, выбранные Виргинской компанией, а также по два представителя от одиннадцати различных поселений. Однако это первое собрание не имело большого успеха, поскольку многие его члены заболели в жаркую летнюю погоду.

Свидетельством связи между налогообложением и представительством является то, что членам ассамблеи Вирджинии все же удалось сделать одно, прежде чем они удалились, — ввести первоначальный налог на табак, чтобы поддержать местных чиновников. Когда впоследствии совет попытался самостоятельно взимать налоги, ассамблея успешно отстояла свои прерогативы в этой области.[646] Налоги на подати собирали мировые судьи.[647] Это были должностные лица, назначаемые советом, что отличалось от модели, принятой в Массачусетсе.

РИСУНОК 10.1. Отчет Первой генеральной ассамблеи Виргинии. Источник: Труды Генеральной ассамблеи Виргинии, 30 июля – 4 августа 1619 г., ред. Уильям ван Шривен и Джордж Риз (Джеймстаун: Джеймстаунский фонд Содружества Виргинии, 1969).

В отличие от Вирджинии и Массачусетса, хартия основания Мэриленда прямо предусматривала создание ассамблеи свободных людей для помощи губернатору-собственнику Сесилиусу Калверту в управлении делами колонии.[648] Но хартия также наделяла Калверта по сути монархической ролью в принятии законов. Его первоначальное отношение к собраниям заключалось в попытке сохранить эту прерогативу и проигнорировать положение хартии Мэриленда о том, что управление должно предусматривать «совет, согласие и одобрение свободных людей» колонии.[649] Первое собрание Мэриленда состоялось вскоре после первого поселения колонии в 1634 году — на нем должны были присутствовать все свободные люди.[650] Крошечная численность населения колонии делала это вполне осуществимым. Как и в Массачусетсе, вскоре это превратилось в представительную систему, в которой большинство свободных мужчин имели право голоса.

Среди трех колоний, которые я здесь рассматривал, Мэриленд — это тот случай, когда иерархический, автократический контроль сохранялся дольше всего, но проблема заключалась в том, что без возможности какого-либо государственного принуждения он просто не работал. В течение значительного времени попытки губернаторов Мэриленда игнорировать требования ассамблеи приводили к тому, что провинция становилась неуправляемой. Другой элемент, который подкосил губернаторов, заключался в том, что, не имея никаких средств для самостоятельного сбора доходов, они были вынуждены полагаться на помощь ассамблеи. Как сказал один наблюдатель, «бургомистры держат кошелек в своих руках или, по крайней мере, держат струны».[651]

Для того чтобы голос граждан был услышан в Мэриленде, потребовалось немного больше времени, но конечный результат был таким же, как и в других колониях. К 1715 году Ассамблея Мэриленда стала местом, где избранные представители свободных людей в колонии могли выражать свою волю, в том числе накладывать вето на законы.

Широкое избирательное право (для белых и мужчин)

На примере ассамблей в Массачусетсе, Вирджинии и Мэриленде мы видим, что задолго до обретения независимости британские колонии в Северной Америке отличались широким избирательным правом. Фактически, в нескольких ранних случаях они имели неограниченное избирательное право, прежде чем впоследствии были введены ограничения. В Великобритании в это время, вероятно, менее 3% взрослых мужчин имели право голоса на парламентских выборах. Как же это произошло? Идеи демократии, несомненно, помогли добиться широкого избирательного права в Северной Америке, но мы должны помнить, что радикальные идеи, возникшие в Великобритании, так и не были там реализованы. Широкое избирательное право, задуманное левеллерами, было реализовано в Англии лишь с задержкой более чем на два столетия, да и то лишь постепенно. Так что между английским и североамериканским контекстами должно было быть что-то еще, что отличалось.

Так же, как это способствовало развитию колониальных ассамблей, потребность в рабочей силе также оказывала давление на политическую элиту колоний, заставляя ее предлагать расширенное избирательное право. Для изучения колониального избирательного права мы можем использовать ту же схему, которую применяли на протяжении всей книги. Одним из важнейших факторов, которые мы рассматривали, была способность людей найти удовлетворительные варианты в другом месте, если они недовольны тем, как с ними обращаются. В случае с североамериканскими колониями Великобритании возникает два вопроса. Первый заключается в том, будет ли у людей возможность уехать в другие места, если они останутся недовольны по прибытии. Как мы уже рассмотрели, наличие богатых земель сделало бы это возможным. Затем нам необходимо задать второй вопрос. Что могло побудить людей мигрировать из Великобритании в первую очередь?

Великобритании у неквалифицированных рабочих было мало политических прав, но в XVII веке их заработная плата постоянно росла, и это повлияло на условия, которые колониальная американская элита должна была предложить, чтобы склонить их к миграции. С начала XVI века заработная плата неквалифицированных рабочих в Лондоне постоянно росла. К началу американской колонизации эти зарплаты были выше, чем в других европейских городах, и с течением времени это расхождение только увеличивалось. На рисунке 10.2 показана эта тенденция с помощью коэффициентов благосостояния, которые показывают, насколько выше прожиточного минимума должна была быть семья с одним наемным работником. Рост коэффициента благосостояния в XVII веке был характерен не только для Лондона. Данные по южным английским городам демонстрируют столь же быстрый рост, хотя и с более низкой начальной точки.

РИСУНОК 10.2. Британский уровень жизни в сравнении. На рисунке показаны коэффициенты благосостояния, основанные на средних значениях за двадцать пять лет для отдельных стран Старого и Нового Света. Источник: Аллен, Мерфи и Шнайдер, 2012.

Чтобы привлечь людей к миграции из Великобритании, заработная плата в колониальной Америке, очевидно, должна была быть достаточно высокой, и данные свидетельствуют о том, что так оно и было. Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что уровень жизни неквалифицированных рабочих в колониях и в Англии был схож.[652] Однако данные о темпах эмиграции говорят о том, что число людей, покидающих Британские острова, сократилось с примерно семи тысяч в год в начале XVII века до всего лишь трех тысяч к концу столетия.[653]

Помимо высокой заработной платы, привлекательность избирательного права была еще одним фактором, который использовался для привлечения мигрантов в Северную Америку: высокая заработная плата и политические права были взаимодополняющими соблазнами. Политолог Елена Николова и экономист Роджер Конглтон высказали это утверждение, а Николова привела статистические данные в его поддержку.[654] Если в XVII веке условия подталкивали в пользу очень широкого избирательного права для мужчин, то два события XVIII века заставили пойти на попятную. Первое из них связано с давлением со стороны британских королевских властей с целью регулирования избирательного права. Второе заключалось в том, что в южных колониях, когда число прибывающих африканских рабов резко возросло, у элиты было меньше стимулов предоставлять избирательное право бедным белым, поскольку они меньше нуждались в их труде.[655] Ограничения, наложенные на избирательное право в Виргинии, были действительно более значительными, чем те, что были наложены в Массачусетсе. В Массачусетсе в среднем около трех четвертей свободных взрослых мужчин могли голосовать, а процент избирателей в отдельных городах колебался от 50 до 90 процентов. В округе Эссекс, штат Вирджиния, в то же время голосовали в среднем 54 процента мужчин.[656] Таким образом, избирательное право белых мужчин в Вирджинии было более узким, хотя и не столь значительным.

Истоки американского рабства

Историю демократии в Америке иногда рассказывают в отрыве от истории рабства. Факторы, приведшие к демократии, рассматриваются сами по себе, и то же самое делается в отношении рабства. Но если копнуть глубже, то можно увидеть, что один и тот же основополагающий фактор нехватки рабочей силы способствовал как предоставлению политических прав белым, так и порабощению африканцев. Я не претендую на то, чтобы стать первым ученым, исследовавшим связи между американским рабством и американской свободой, как назвал это Эдмунд Морган в названии своей книги 1975 года.[657] Вместо этого я хочу сказать, что основы как демократии, так и рабства в Америке вписываются в более широкую тему, которую я подчеркивал: важность изобилия земли (и, соответственно, дефицита труда) и возможности выхода.

Чтобы рассмотреть этот аргумент, нам нужно сначала сделать небольшой экскурс в теорию принуждения к труду, представленную несколькими экономистами. В 1970 году экономист по имени Евсей Домар написал статью под названием «Причины рабства или крепостного права», в которой четко сформулировал аргумент, выдвинутый некоторыми историками: условие нехватки рабочей силы создает стимулы для тех, кто владеет землей, развивать принудительные трудовые механизмы.[658] В двух словах, если мы представим себе мир, где земля и труд являются двумя факторами производства, то если земля достаточно богата по отношению к труду, то контроль над большим количеством земли сам по себе не будет путем к богатству — вместо этого нужно найти способ контролировать людей. Историки доколониальной Африки часто предполагают, что в условиях изобилия земли рабство как институт возникло естественным образом, потому что контроль над людьми был настолько ценен. Но здесь есть проблема. Как мы видели в главах 2 и 3, историки доколониальной Африки также утверждали, что изобилие земли привело к ранней демократии. Пока люди могли перемещаться в другие места, или так гласит история, правление с помощью принуждения было неосуществимо.

На вопрос о том, когда нехватка труда ведет к принуждению, а когда — к свободе, ответили Дарон Асемоглу и Александр Волицкий, два экономиста, представившие теоретическую модель, которая развивает оригинальную мысль Домара.[659] Как предположил Домар, нехватка труда может привести к развитию более принудительных трудовых механизмов, поскольку труд становится более ценным. Однако с ростом дефицита рабочей силы это также означает, что все, кого вы заставляете работать, могут обнаружить, что варианты бегства из других мест становятся более привлекательными. Конечный результат зависит от того, какой из двух вышеперечисленных вариантов преобладает — в рабство попадают те, у кого нет хорошего «внешнего варианта».

Вернемся к контексту Чесапикских колоний в Северной Америке в конце XVII века. Многие британские переселенцы приезжали на Чесапикское побережье по контракту с кабальными слугами. Некоторые из этих соглашений были сугубо добровольными, другие — менее, поскольку людей могли выкрасть с улиц Лондона, продать из сиротских приютов алчным вербовщикам или иным образом отправить против их воли. В некоторых случаях для обозначения таких людей даже использовалось слово «раб».[660] Так, 7 августа 1660 года работодатель служанки по имени Энн Паркер предстал перед судом графства Мидлсекс в Лондоне с обвинением в незаконной продаже ее «в качестве рабыни в Виргинию». К моменту продажи Энн Паркер парламент принял карательные законы против подобной практики, но те, кого подбирали на улицах Лондона и отправляли в Виргинию в предыдущие десятилетия, не имели такой правовой защиты, и африканцы не получили ее до гораздо, гораздо более позднего времени.[661]

Первые дни принудительной отправки англичан в Вирджинию звучат так, будто там, как только они туда попадали, создавались условия для рабства. На самом деле так было не всегда. По окончании срока кабалы многие английские переселенцы основывали собственные фермы. Такому выходу из положения способствовал тот факт, что они были похожи на британских колонистов Вирджинии, да и по голосу тоже. Кроме того, у них мог быть целый ряд других общих культурных черт. Другими словами, у них был хороший вариант выхода за пределы страны.

Теперь рассмотрим случай с африканцами в Вирджинии, Мэриленде и других британских колониях Северной Америки, которые начали прибывать в 1619 году. Самые первые африканцы, прибывшие в Виргинию и Мэриленд, оказались в самых разных ситуациях. Некоторые из них были свободными и оставались таковыми, некоторые работали по контрактам, аналогичным тем, что заключали многие белые мигранты, а некоторые приехали совсем несвободными.[662] Внешние возможности также имели значение для африканцев, и по ряду очевидных причин они были гораздо хуже, чем у белых мигрантов. Африканцы выглядели иначе, чем англичане, они чаще всего не говорили по-английски и не были знакомы с английскими культурными традициями, и существует множество свидетельств того, что люди в елизаветинской и якобинской Англии ассоциировали темную кожу с неполноценностью или другими негативными качествами.[663] Внешние возможности для африканцев были далеки или вовсе отсутствовали.

Устойчивость рабства в таких колониях, как Вирджиния и Мэриленд, зависела от того, не смогут ли африканцы сбежать и найти работу в другом месте. Рабовладельцам, конечно, помогало то, что на их стороне был закон. Этот закон быстро развивался, чтобы точно определить, что такое «раб», поскольку до этого не было никакого юридического определения этого термина. Африканцы теперь должны были быть рабами, в то время как похищенные британские мальчики были связаны «обычаями страны», что означало, что в конечном итоге можно было ожидать освобождения.[664]

Теперь мы видим, как обилие земли и нехватка рабочей силы привели одновременно к расширению политических прав белых мигрантов и к порабощению африканцев. Но чтобы понять, как расширялось рабство, нам необходимо рассмотреть еще один фактор: рост производства табака. Именно резкий рост британского спроса на табак привел к столь же резкому расширению рабства в Мэриленде и Виргинии.[665]

Джон Рольф, будущий муж Покахонтас, по традиции считается первым белым поселенцем, успешно вырастившим табак в Виргинии. Для этого он использовал сорт из Тринидада, который был одновременно слаще и содержал больше никотина, чем местные сорта, выращиваемые коренными американцами. Рольф экспортировал свой первый урожай в Великобританию в 1612 году, и новый сорт был очень тепло принят.

Начиная с начального низкого уровня, британский импорт колониального табака неуклонно рос на протяжении всего семнадцатого века. В Англии те, кто считал себя экспертом в этом вопросе, спорили о том, приносит ли курение табака какую-либо пользу здоровью. Многие отстаивали лечебные свойства табака, но король Яков I придерживался иного мнения. В памфлете, опубликованном в 1604 году, он описал табачный дым как

В 1660-х годах значительно увеличился импорт табака в Великобританию, и именно в этот момент история принимает странный оборот. Во время Великой чумы 1665 года в Лондоне широко распространилась идея о том, что курение табака защищает человека от болезни. Даже школьникам предписывалось курить, а в одной из часто повторяемых историй, которая, возможно, является апокрифом, мальчика из Итонского колледжа выпороли за то, что он не курил. Все это должно было еще больше повысить спрос на виргинский табак. Табак — продукт, вызывающий сильное привыкание, и любой временный всплеск потребления мог иметь долгосрочные последствия.

На примере колонии Джорджия мы видим последний пример того, как изобилие земли и нехватка рабочей силы привели к появлению американского рабства.[667] Джорджия была последней из тринадцати британских колоний на материковой части Северной Америки, которая была основана. Это произошло на основании королевской хартии, выданной в 1732 году. Люди, основавшие Джорджию, сделали неожиданный первый шаг — запретили использовать в колонии африканских рабов. Мотивация заключалась в том, что колония должна была быть заселена бедняками из Англии, ищущими лучшей жизни. Зависимость от африканских рабов только уменьшила бы трудолюбие этих людей. Моральные соображения о том, допустимо ли такое обращение с африканцами, похоже, не принимались во внимание. Запрет рабства сочетался с моделью землевладения, которая должна была поддерживать высокое соотношение труда и земли. Земельные гранты отдельным поселенцам ограничивались пятьюдесятью акрами.

Запрет на рабство в Джорджии продержался недолго. К 1735 году появилась группа индивидуальных землевладельцев, известных как «недовольные». Используя холодную финансовую логику, они утверждали, что, несмотря на то что цена на наемного раба из Англии была дешевле, чем на африканского, использование рабов имело больший экономический смысл. Они считали, что рабы более привычны к работе в сельском хозяйстве и в данном климате. Кроме того, у рабов были более низкие затраты на пропитание. Наконец, стоимость кабального раба обесценивалась быстрее не только потому, что срок его контракта мог закончиться, но и потому, что английские кабальные рабы, как правило, умирали гораздо быстрее, чем африканские.

К лету 1750 года попечители, надеявшиеся сделать Джорджию свободной колонией, отказались от своих попыток — поселенцы могли свободно использовать африканских рабов.

События в других странах Северной и Южной Америки

Если земельное изобилие имело разительные отличия для европейцев и африканцев в британских колониях Северной Америки, мы также должны спросить, что произошло на юге в испанских владениях и на севере в Новой Франции. Здесь мы также увидим, что и природная среда, и наследие предыдущих государств оставили свой след.

Переговорная позиция европейских поселенцев в Испанской Америке была в корне слабее, чем в британских колониях, поэтому история предоставления широких политических прав не имеет аналогов. В Англии во время колонизации зарплаты были высокими и росли, в то время как в Испании в это же время они были низкими и стагнировали, поэтому не было необходимости предлагать политические права, чтобы привлечь обычных испанских мигрантов. Мы можем показать это, сравнив коэффициенты прожиточного минимума, рассчитанные Робертом Алленом и его коллегами.[668] Коэффициент прожиточного минимума, равный единице, означает, что зарплаты неквалифицированного рабочего достаточно для обеспечения основных потребностей семьи в калориях. В начале XVII века прожиточный минимум для неквалифицированных рабочих в Лондоне составлял чуть менее трех, в то время как в Валенсии (Испания) — менее двух. В течение века прожиточный минимум в Лондоне вырос до более чем четырех, в то время как в Валенсии он оставался на прежнем уровне.

Другим важным отличием Северной и Южной Америки было обилие и организация труда «туземцев».[669] Существуют значительные споры о плотности населения Северной и Южной Америки до 1492 года. Согласно последним археологическим оценкам, население Северной Америки, за исключением Мезоамерики, составляло от одного до шести миллионов человек.[670] В Южной Америке только в империи инков проживало, по разным оценкам, от десяти до двенадцати миллионов человек.[671] В Мезоамерике только в империи ацтеков, по оценкам, проживало от трех до четырех миллионов человек.[672] Чтобы поддерживать такую высокую численность населения, в Мезоамерике и Южной Америке люди занимались оседлой, интенсивной формой сельского хозяйства, в то время как жители Восточных лесов были мобильны и широко использовали землю. Завоевывая инков, испанцы могли просто избавиться от высшего звена правителей, сохранив, по крайней мере на первых порах, основную бюрократию. Любая попытка сделать нечто подобное с гуронами или ирокезами привела бы к тому, что они просто растворились бы в лесах. И снова наследование бюрократического государства и практики отодвинуло ситуацию от демократии.

Даже после того, как европейские болезни привели к сокращению численности коренного населения, к югу от Рио-Гранде оставалось значительно больше коренных жителей, чем к северу от нее. Поэтому ранние испанские колонизаторы сосредоточились на создании институтов принудительного труда, таких как система энкомьенды, а позднее — репартимьенто. В некоторых случаях этим усилиям способствовало не только присутствие коренного населения, но и унаследование институтов принудительного труда, созданных коренными правителями. Так, в Перу, находившемся под испанским контролем, испанские колонизаторы использовали систему мита, с помощью которой местные элиты были обязаны предоставлять рабочую силу из отдельных общин айлью для проектов правителей инков.[673] Если бы завоевание и заселение Северной Америки происходило значительно раньше, когда миссисипские общества еще процветали, возможно, колонизаторы использовали бы аналогичное туземное население и институты к северу от Рио-Гранде, но этого не произошло.

Новая Франция дает нам еще одну возможность оценить влияние условий Нового Света на управление. Как и в ряде британских колоний в Северной Америке, французское поселение изначально было организовано частной компанией. Как и в Британской Северной Америке, государство в конечном итоге взяло все под свой контроль, учитывая низкую производительность и недостаточное количество поселенцев. Основное отличие заключалось в том, что если в британской Северной Америке землевладение характеризовалось наличием свободных владельцев небольших ферм, то большинство французских поселенцев в Северной Америке стали арендаторами участков земли, принадлежавших местной знати.[674]

Если бы французам удалось воспроизвести в Новой Франции свои домашние институты того времени, то это выглядело бы довольно бюрократично, и на поверхностном уровне именно так и произошло. Когда в 1663 году Новая Франция стала королевской провинцией, на бумаге существовала бюрократическая система управления, которая простиралась от французского короля до самого низкого колониального чиновника. Но те же реалии, которые сделали ассамблеи неизбежным элементом управления в британских колониях, двигали в том же направлении и Новую Францию, хотя и в более ограниченной степени.

Еще в 1647 году король Франции согласился, чтобы жители трех городов — Квебека, Монреаля и Труа-Ривьера — могли избирать представителей, так называемых синдиков, которые будут присутствовать на заседаниях управляющего совета. В остальное время этот совет состоял только из чиновников, назначаемых королем. Причина такого развития событий, по-видимому, была та же, что и во многих других случаях: при отсутствии значительных средств принуждения единственным способом управления местным населением было обращение к его помощи.[675]

Традиция народного представительства продолжилась и после того, как в 1663 году Новая Франция стала королевской колонией. В данном случае это происходило через народные собрания, созываемые губернатором провинции и интендантом, который был другим самым высокопоставленным королевским чиновником. В период с 1672 по 1700 год было проведено семнадцать таких собраний, и, судя по всему, они проводились не только для показухи. По крайней мере, в одном случае губернатор принял закон, который шел вразрез с тем, что он изначально предлагал.

Прибытие современной демократии в Соединенные Штаты

Хотя условия в Британской Северной Америке благоприятствовали консенсусному способу управления, это еще не было современной демократией. Правда, как и в современной демократии, здесь существовало широкое избирательное право, и это было большим прогрессом по сравнению с тем, что происходило в Англии. Но многие другие особенности управления в городских собраниях и колониальных легислатурах напоминали практику ранней демократии, которую мы наблюдали во многих человеческих обществах. Именно Конституция 1787 года завершила этот переход.

Чтобы увидеть примеры ранней демократии в действии в Британской Северной Америке, рассмотрите следующие примеры. В колониях представители часто могли быть связаны мандатами, инструкциями и другими неизбирательными механизмами. В Англии такая практика давно исчезла. В колониях члены законодательных органов часто избирались ежегодно. В Великобритании после принятия Септенниального акта 1715 года членам парламента нужно было лишь изредка встречаться с избирателями. В колониях и в соответствии со Статьями Конфедерации значительные прерогативы были закреплены за местными органами власти и органами власти штатов.[676] Как и в ранней демократии, у несогласных с тем или иным решением были значительные возможности просто отказаться от его принятия.

Федералисты поставили Соединенные Штаты на путь современной демократии, а не ранней. Согласно одной из точек зрения, ограничения, наложенные на демократию Конституцией, были интеллектуально мотивированы. Классические ученые, такие как Полибий, выступали за «смешанную конституцию», в которой сочетались бы демократические, аристократические и монархические элементы, и его влияние на отцов-основателей США было очевидным.[677] Противоположное мнение, наиболее известное благодаря Чарльзу Бирду в 1913 году, заключается в том, что это движение было вызвано прежде всего экономическими интересами. Группа тех, кто имел имущественные и коммерческие интересы, стремилась создать набор институтов, которые защищали бы их позиции.[678] Хотя Бирда впоследствии критиковали за чрезмерное влияние, события в новых независимых Соединенных Штатах в 1780-х годах дают нам примеры того, как те, кто стал основой движения федералистов, выступали против мер по оказанию помощи должникам. В их число входило как прямое списание долгов, так и выпуск бумажных денег.[679]

Конституции, принятой на переговорах в Филадельфии, не было упоминания о «мандатах» или «инструкциях», которые граждане могли бы использовать для того, чтобы связывать своих представителей. Как таковая, эта практика не имела правовой основы, даже несмотря на то, что в ряде колониальных законодательных органов существовала практика использования мандатов или инструкций.[680] Федералисты утверждали, что практика мандатов уничтожает любую возможность для обсуждения между представителями. Кроме того, мандаты, как правило, использовались, когда страсти народа были наиболее накалены. Антифедералисты рассматривали мандаты как необходимый контроль над злоупотреблением властью. Хотя мандаты не были включены в Конституцию, они обсуждались во время разработки Билля о правах. Такие антифедералисты, как Элбридж Джерри, выступали за включение мандатов в Первую поправку. Право на свободу слова должно включать речь, которая обязывает представителей. Федералистское большинство в Палате представителей отклонило это предложение.

Соединенные Штаты были не единственной страной, решительно отказавшейся от мандатов в это время. Во Франции на заседаниях Генеральных эстафет было принято связывать своих депутатов строгими инструкциями. Как мы видели в главе 5, попытки монархов наделить депутатов всеми полномочиями оказались в основном неэффективными. В 1789 году Генеральные штаты не собирались с 1614 года, хотя ассамблеи в некоторых провинциях продолжали заседать. В рамках этого процесса каждый округ или байяж, направивший своего представителя в Генеральное собрание 1789 года, составил книгу жалоб (cahiers de doléances). Эти книги предназначались для выражения жалоб и просьб о реформах, но они не были инструкциями или мандатами, и одним из первых решений, принятых французскими революционерами в июле 1789 года, была отмена мандатов.

Решение Генерального собрания 1789 года и последующих представительных органов отказаться от идеи мандатов или инструкций встретило поддержку большинства, но далеко не полную. Для аббата де Сьеса идея о том, что отдельные избиратели могут связать своего представителя мандатом, была в корне несовместима с идеей о том, что депутат должен в первую очередь руководствоваться национальными интересами. Для других использование мандатов имело решающее значение для обеспечения того, чтобы народ действительно управлял страной. Самым ярым сторонником продолжения использования мандатов был Жан-Франсуа Варле, член группы, известной как enragés. Эта группа выступала от имени парижских низов, известных как санкюлоты. Варле видел важность мандатов в следующих терминах:

Был ли отказ от мандатов в условиях современной демократии благом для рядового гражданина? Сегодня мы воспринимаем их отсутствие как должное, но как справа, так и слева есть примеры, когда люди предлагают вернуть их. Если рассуждать абстрактно, то преимущество мандата в том, что неважно, кого вы выберете в качестве представителя; недостаток в том, что представителям сложнее реагировать на непредвиденные обстоятельства или новые события, даже в тех случаях, когда представители знают, что люди, которые их послали, предпочли бы другой выбор. Подобная система без мандатов, где возможны отклонения, будет тем предпочтительнее, чем больше уверенность в том, что представитель разделяет их взгляды, и чем больше возможностей у общества узнать об истинном положении дел.

Помогает ли приведенная выше абстрактная схема понять, почему и когда от мандатов отказались? Думаю, нет. Идет ли речь о британском монархе в 1339 году, американских федералистах в 1787 году или французских революционерах в 1789 году, отказ от мандатов можно лучше всего понять как борьбу между центром и местными властями, в результате которой центру удалось навязать свою волю. Это был триумф современной демократии над ранней демократией.

Не связанные больше мандатами или инструкциями, представители, согласно Конституции, могли также наслаждаться более длительными промежутками между встречами с избирателями у урны для голосования. Сегодня идея антифедералистов о том, что выборы должны проводиться ежегодно, кажется странной и нереалистичной. Сегодня на выборах в федеральные органы власти и органы власти штатов представители и руководители избираются на срок от двух до шести лет. Но чтобы оценить ситуацию, нужно вспомнить, что система, к которой стремились антифедералисты, была просто той, которая преобладала в большинстве колониальных законодательных органов.

Мы можем получить представление об избирательных прецедентах, изучив конституции тринадцати законодательных собраний штатов.[682] Восемь из них были приняты в 1776 году, три — в последующие три года, а еще два штата предпочли сохранить существующие уставы колониальной эпохи. Во всех законодательных органах, кроме трех, срок полномочий нижней палаты составлял один год. В двух оставшихся случаях срок полномочий составлял всего шесть месяцев. Только в Южной Каролине срок полномочий достигал двух лет.

Теперь рассмотрим сроки полномочий верхней палаты, принятые в тринадцати первоначальных конституциях штатов. В большинстве колониальных законодательных органов верхняя палата назначалась либо директорами компаний, либо короной, а нижняя палата избиралась. В новых независимых Соединенных Штатах верхние палаты (называемые либо сенатами, либо законодательными советами) теперь избирались. Из одиннадцати штатов, где были верхние палаты, шесть предпочли дать своим законодателям срок полномочий всего один год. Еще в одном штате срок полномочий верхней палаты составлял два года, в одном — три года, а еще в двух штатах срок полномочий верхней палаты составлял четыре года. Наконец, в одном штате (Мэриленд) срок полномочий верхней палаты парламента составляет пять лет.

Приведенные выше факты показывают, насколько сильно Конституция 1787 года отклонилась от существующей практики. Для Палаты представителей рамочники пошли против нормы ежегодных выборов и вместо этого приняли двухлетний прецедент, установленный только одним штатом. В Сенате срок полномочий был на целых пять лет дольше, чем в большинстве штатов.

Как и следовало ожидать, дебаты о сроках выборов во многом совпали с дебатами о мандатах. Ежегодные выборы обеспечивали тесную связь между народом и его представителями, в то время как более длительные избирательные сроки могли обеспечить полезную дистанцию. Антифедералист Элбридж Джерри придерживался первой точки зрения, полагая, что если отказаться от ежегодных выборов, то вскоре возникнет тирания. Другие ораторы отмечали, что в Великобритании Закон о семидесятилетии установил чрезмерную дистанцию между избирателями и представителями. Поэтому этот пример не должен быть примером для подражания.[683]

Джеймс Мэдисон, излагая позицию федералистов, придерживался совершенно иной точки зрения. Он утверждал, что в обширной республике законодателям потребуется время, чтобы узнать об интересах других штатов, кроме своего собственного. Кроме того, он утверждал, что нестабильность всегда была проблемой республик. В отношении выборов в Сенат Мэдисон пошел еще дальше. Уильям Л. Пирс выступал за трехлетний срок, основываясь на том, что Септенниальный акт в Англии, удлинивший парламентский срок с трех до семи лет, привел к «большим бедам». Изначально Мэдисон выступал за семилетний срок полномочий Сената.[684]

До 1787 года совместные предприятия американских колоний напоминали специальные финансовые соглашения, характерные для многих других ранних демократий. Центр договаривался о взносах с отдельными субъектами, но не обладал достаточными полномочиями для принуждения. Именно так были организованы государственные финансы в Голландской республике. Единственным исключением из этого стало то, что во время Революционной войны Континентальный конгресс наделил себя полномочиями выпускать бумажную валюту, которая стала известна как континентальная. Подкрепленная лишь «ожидаемыми» налоговыми поступлениями, стоимость валюты быстро обесценилась, что привело к появлению популярной фразы «не стоит континенталя». Основная проблема заключалась в том, что Континентальный конгресс не имел возможности самостоятельно генерировать эти налоговые поступления.

Подобно тому, как сегодня нам кажутся неестественными мандаты и ежегодные выборы, идея о том, что Конституция не наделила бы федеральное правительство существенными полномочиями по налогообложению, кажется столь же неправдоподобной. Сильная центральная государственная власть является основной чертой современной демократии. Но с точки зрения 1787 года это не было естественным или очевидным результатом. Антифедералисты, опираясь на исторические примеры, утверждали, что наделение федерального правительства полномочиями по взиманию налогов рискует привести к тирании. В итоге так и произошло, но чтобы понять глубину этих опасений, нужно признать, что они сохранялись и после 1787 года.

Мы знаем, что Конституция подверглась многочисленной критике за усиление центральной власти и ослабление власти народа над своими представителями. Некоторые считали, что их худшие опасения материализовались. Существовало опасение, что, хотя по Конституции представители находятся на расстоянии от своих избирателей, финансовые интересы в Нью-Йорке и Филадельфии смогут без проблем влиять на Конгресс. Джон Тейлор, политик из Вирджинии, близкий друг Томаса Джефферсона, описал эту проблему в следующих выражениях. Написав в 1794 году, он провел различие между «5 000 000», которые считались населением Соединенных Штатов в то время, и «5 000», денежной элитой, которая будет иметь большое влияние. Сегодня в американских политических дебатах мы называем эту группу 0,1 процента.

Это высказывание, написанное на заре современной представительной демократии, точно показывает, почему эта форма правления так разочаровывает. Выборы обеспечивают массовое участие, но затем политическое участие становится эпизодическим. Я вернусь к наблюдениям Тейлора в главе 12 и спрошу, какое значение они имеют для размышлений о демократии в Соединенных Штатах сегодня.

Связь граждан с удаленным государством

Конституция 1787 года сама по себе не гарантировала выживание демократии в Америке. Она даже создавала проблему, поскольку теперь граждане управлялись очень далеким государством. Некоторые граждане ранней республики видели эту проблему: поддержание связи граждан с далеким государством потребует значительных усилий и инвестиций. Одним из таких вложений было субсидирование распространения газет, чтобы люди могли сами себя информировать.

Авторы «Федералистов» не сразу осознали важность поддержания связи общества с правительством и, следовательно, доверия к нему. Джеймс Мэдисон, как и Джон Джей или Александр Гамильтон, в своих материалах для «Федералистов» не слишком много писал об общественном мнении. Словосочетание «общественное мнение» встречается в «Федералисте» всего пять раз, и каждый раз лишь вскользь. После 1789 года Александр Гамильтон выступал за подчиненную роль общественности. Общественное мнение было важно в той мере, в какой граждане должны были решать, доверяют ли они правительству, но граждане не должны были играть более активную роль.[686]

В своих работах, написанных после 1789 года, Джеймс Мэдисон придерживался иной точки зрения.[687] По его мнению, в республике общественное мнение должно выходить за рамки простого решения вопроса о том, доверяет ли человек правительству. Члены общества должны были иметь возможность активно информировать себя. В связи с этим возникли два вопроса: Какой механизм будет использовать общество для самоинформирования? Как общество могло информировать себя в такой большой республике, где события часто происходили на большом расстоянии? В «Федералисте 10» Мэдисон писал о достоинствах большой республики. В своем эссе под названием «Общественное мнение», написанном в декабре 1791 года, он теперь говорит об ограничениях, создаваемых большими размерами. Мэдисон утверждал, что одним из способов решения проблемы масштаба является содействие распространению газет.

Эссе Джеймса Мэдисона появилось в тот момент, когда Конгресс США обсуждал принятие закона о почтовой службе. В ходе дебатов в Конгрессе возник вопрос, следует ли использовать почтовую систему для субсидирования доставки газет. В таких странах, как Великобритания, общим правилом было использовать почтовую службу для получения доходов, а не для субсидирования доставки. В Соединенных Штатах настроения конгресса склонялись в пользу субсидирования газет, чтобы общество могло лучше информировать себя. Но тут возник вопрос, какие газеты должны субсидироваться. Может быть, должен быть определенный список или даже одна газета? Элбридж Джерри, который был видным антифедералистом, решительно выступал против этого варианта, поскольку опасался, что это приведет к созданию «судебного вестника». Приняв Закон о почтовой службе 1792 года, Конгресс вместо этого выбрал противоположную стратегию. Предусматривалась субсидия, благодаря которой любая газета могла быть доставлена практически в любую точку территории за один пенни.[689]

РИСУНОК 10.3. Газеты в ранней Республике. Предполагаемое количество газет в обращении в каждом году. Оценка основана на данных Библиотеки Конгресса США «Хроника Америки: База данных исторических газет Америки».

Закон о почтовой службе 1792 года способствовал значительному увеличению тиража газет. Мы можем проследить рост тиража американских газет, используя данные из сборника ранних американских газет, подготовленного Библиотекой Конгресса. Записав начальную и конечную даты публикации каждой газеты, мы можем подсчитать количество газет, выходивших в тираж в каждом году в период с 1750 по 1820 год. Данные показаны на рисунке 10.3. На этом рисунке вертикальная линия показывает дату вступления в силу Закона о почтовой службе 1792 года. Из этих данных ясно, что в период ранней Республики наблюдался резкий рост числа газет, выходивших в тираж. В конце Революционной войны в 1783 году в обращении находилось 75 газет. К 1820 году их число увеличилось почти в десять раз и достигло 629.

Чтобы получить полное представление о доступе населения к новостям, необходимо также рассмотреть общее количество напечатанных экземпляров. Как и следовало ожидать, отследить количество копий сложнее, чем количество газет, но есть некоторые существующие оценки количества копий за отдельные годы.[690] На самом деле существует тесная корреляция между количеством копий, напечатанных в определенном году, и количеством газет в обращении. Таким образом, мы можем использовать количество газет в качестве косвенного показателя общего количества экземпляров.

Следующий вопрос заключается в том, насколько Закон о почтовой службе способствовал этому процессу расширения. Из рисунка 10.3 видно, что после 1792 года произошло резкое увеличение количества газет в обращении. Но расширение происходило и до этой даты. Этот процесс, по-видимому, начался в конце Войны за независимость.

Мы можем увидеть более четкое доказательство влияния Закона о почтовой службе, взглянув на географическое распределение газет. Из 148 газет, выходивших накануне принятия закона о почтовой службе, подавляющее большинство издавалось в крупных прибрежных городах. Некоторые наблюдатели опасались, что отсутствие новостей в глубинке страны способствовало бурным событиям, таким как восстание Шейса, произошедшее на западе Массачусетса. К 1800 году, через восемь лет после принятия закона о почтовой службе, новые газеты стали появляться в основном во внутренних районах, которые до этого имели лишь отдаленный доступ к новостям. О важности газет в США вскоре после принятия закона о почтовой службе 1792 года свидетельствует следующий комментарий французского обозревателя Жана-Эсприта Бонне: „В самые отдаленные места они приходят раз в неделю; в средних городах они выходят два дня в неделю, а в больших городах — утром, днем и вечером“.[691]

Возможность пересылать газеты за копейки помогала гражданам Ранней Республики быть в курсе дел своего правительства. Но в некоторых случаях это также помогало дезинформировать людей. Еще до выборов 1800 года, вызвавших разногласия, язвительные фальшивые новости играли заметную роль в американской политике. В 1788 году, во время дебатов о ратификации Конституции, Бен Франклин написал письмо редакторам „Пенсильванской газеты“, в котором притворился, что принимает точку зрения одного европейского наблюдателя, который, слегший с подагрой, решил развлечь себя чтением пачки газет из штата Пенсильвания. Наблюдатель описал свое впечатление от американской политики таким образом, что, если поменять несколько ярлыков, ее можно легко отнести к американской политике в нашу нынешнюю поляризованную эпоху.

Газета «Пенсильвания» так и не опубликовала письмо Франклина, но оно многое говорит о той эпохе. И отвратительная предвзятость была не единственным аспектом дебатов о ратификации. Были и случаи прямой лжи. Антифедералисты распространяли слухи о том, что Джон Джей сам стал противником Конституции. Федералисты опубликовали фальшивое письмо Дэниела Шейса, лидера восстания Шейса, призывающее антифедералистов разжигать мнение жителей приграничных районов, говоря об аристократии, олигархии и монархии.[693].

Если новые грошовые газеты могли распространять вымысел так же легко, как и правду, то как мы можем утверждать, что их существование способствовало укреплению демократии? Не должны ли мы думать, что эффект был прямо противоположным, как некоторые думают о влиянии социальных сетей сегодня? Чтобы ответить на эти два вопроса, нам нужно сначала задать другой: грошовые газеты по сравнению с чем еще? В сравнении с миром, где существует множество газет, ни одна из которых не занимается клеветой или наговорами, результаты деятельности грошовых газет могут показаться незначительными. Но вспомните, что, хотя Джеймс Мэдисон писал об общественном мнении в общих чертах, такие люди, как Элбридж Джерри, опасались более конкретного: идеи, что администрация федералистов создаст нечто сродни «судебной газете» и что это будет единственным источником информации о делах правительства для многих людей. В таких обстоятельствах было бы гораздо лучше иметь доступ к нескольким источникам новостей, даже если они будут предвзятыми; даже предвзятые источники могли бы предоставить некоторую информацию.[694] Если бы Соединенные Штаты пошли по пути создания «судебного вестника», американской демократии пришлось бы хуже.

Заключение: Изобретение современной демократии

Мы видели, что два противоречивых импульса обусловили развитие современной демократии в Соединенных Штатах. Первый заключался в том, что изначально обилие земли и нехватка рабочей силы делали необходимым консенсуальное управление с широким избирательным правом, которое, однако, распространялось только на свободных белых мужчин. Вторая — попытка разработчиков Конституции США отказаться от некоторых черт ранней демократии и создать большую дистанцию между представителями и обществом.

В колониальный период те же силы, которые подтолкнули коренных американцев к консенсуальному управлению, сделали то же самое и для европейских колонистов. Изобилие земли, легкость выезда и отсутствие принудительной государственной власти — все это делало консенсуальное управление необходимостью. Появились колониальные ассамблеи, которые помогали взимать налоги и отправлять правосудие. Широкое мужское избирательное право возникло не из-за какого-то конкретного плана, проекта или философии, а по той простой причине, что среди колонистов было мало первоначальных различий, на которых можно было бы основывать более строгую систему. Избирательное право также стало средством привлечения людей. Эти силы толкали в сторону демократии, если вы были европейским поселенцем. В условиях нехватки рабочей силы альтернативной стратегией было использование подневольных рабочих, которых можно было легко отличить от европейского населения и у которых не было хорошего выхода. В этом случае результатом стало рабство африканцев. Ранняя демократия и рабство имеют одни и те же истоки.

Импульс, который дали создатели Конституции, был похож на тот, который монархи навязывали в Англии, но не заходил так далеко. Как и в Англии, после 1787 года представители больше не были связаны мандатами, их не ограничивали ежегодные выборы, а центральное правительство обладало значительными полномочиями по налогообложению и применению вооруженной силы. Однако события 1787 года по трем основным параметрам сильно отличались от английских.

Во-первых, необходимый компромисс в Филадельфии обеспечил относительно короткий срок полномочий Палаты представителей, даже если выборы не проводились ежегодно. Бикамерализм способствовал этому компромиссу, поскольку выборы в Палату представителей стали почти такими же частыми, как ежегодные выборы, которых добивался Элбридж Джерри, а выборы в Сенат стали ближе к семилетнему сроку, который Джеймс Мэдисон считал подходящим и который применялся в Англии с 1716 года.

Вторая причина заключалась в том, что избирательное право для мужчин в Соединенных Штатах по-прежнему было очень широким. В Великобритании правило сорока шиллингов для фригольдеров гарантировало, что процент взрослых мужчин, которые могли голосовать, исчислялся однозначными цифрами. Когда это правило было введено в действие в 1429 году, оно означало расширение избирательного права по сравнению с предшествующими выборами. Однако в течение более чем четырех столетий в него не вносилось никаких изменений, пока в 1832 году не был принят закон о Великой реформе. В британских колониях Северной Америки применение того же правила привело к гораздо иному результату, позволив голосовать большинству взрослых мужчин. Хотя английские левеллеры были первыми, кто предложил широкое избирательное право для мужчин, их идея была впервые реализована в Америке.

Последнее отличие заключалось в том, что в отличие от других стран, которые в конце концов совершили переход, современная демократия в Соединенных Штатах еще долго оставалась незавершенной — только через триста пятьдесят лет после 1619 года афроамериканцы получили избирательные права наравне с другими. Это не было завоеванием, которое произошло в результате одного переломного момента; вместо этого оно стало результатом того, что некоторые ученые называют долгим и неустойчивым маршем.[695] В конечном итоге получение права голоса афроамериканцами указывает на еще одно важное свойство современной демократии: именно потому, что она стремится сделать политическое участие всеобщим, в рамках этой формы правления исключенные имеют весомые аргументы для требования тех же прав, что и другие. Ранней демократии не хватало этого свойства.

НАЧИНАЯ С АНГЛО-АМЕРИКАНСКИХ истоков, современная демократия распространилась сначала на другие земли, заселенные европейцами, а затем и на другие территории по мере того, как народы освобождались от европейского колониального господства. Распространение современной демократии — поразительное явление. Не менее поразительно и то, что к концу XX века даже правительства государств, которые не выглядели демократическими, заявляли, что они демократические. Они называли себя народными республиками, социалистическими республиками или даже демократическими народными республиками, как в случае с современной Северной Кореей. Теперь мы можем рассмотреть, могут ли те же факторы, которые мы рассмотрели в первых десяти главах, помочь объяснить глобальное распространение демократии. Современная демократия с большей вероятностью укоренится там, где есть наследие слабости государства и где правители нуждаются в своем народе. Имеют значение и предшествующие традиции коллективного управления.

Карты распространения демократии

Мы можем начать размышлять о глобальном распространении современной демократии с диаграммы, которая показывает все развитие в одной картине. За последние несколько десятилетий социологи разработали множество количественных показателей демократии. Некоторые авторы ориентируются на минималистское определение демократии, основанное на наличии конкурентных выборов с широким избирательным правом, на которых действующие партии имеют шанс проиграть.[696] Альтернативный подход заключается в принятии субъективной меры демократии, такой как индекс Polity.[697] Здесь эксперты субъективно оценивают страну на основе ряда отдельных компонентов. Затем эти компоненты суммируются, и если результат превышает определенный порог, страна называется демократической.

РИСУНОК 11.1. Становление современной демократии. Рассчитано и представлено компанией Our World in Data на основе данных из базы Polity IV. Демократиями здесь считаются страны с общим баллом Polity шесть или выше.

На рисунке 11.1 показана доля населения мира, живущего в условиях демократии, автократии или колонии, на основе индекса Polity. Альтернативные способы кодирования показали бы аналогичную картину. Можно выделить три основных момента демократизации, которые соответствуют трем «волнам» демократизации, отмеченным политологом Сэмюэлем Хантингтоном.[698]

Первая волна была медленной, начавшейся в начале XIX века и достигшей кульминации после Первой мировой войны.[699] Она включала в себя медленное движение европейских государств к демократии, и я посвящу этому первую часть главы. Одним из факторов, приведших к демократии в Европе, было то, с чем мы уже сталкивались в других частях книги: в условиях массовой мобилизации на войну правителям нужен был народ, и поэтому всеобщая воинская повинность привела к всеобщему избирательному праву. Я также рассмотрю распространение избирательного права на женщин. Во многих отношениях это было более революционным событием, чем достижение всеобщего избирательного права для мужчин.

Вторая волна демократизации пришлась на период после Второй мировой войны, когда европейские диктатуры вернулись к демократии, а в новых независимых странах, таких как Индия, были приняты демократические конституции. Следует помнить, что до этого момента, пока в Европе распространялась демократия, многие народы в других странах управлялись европейцами извне и настолько недемократично, насколько это было возможно. В рамках этой второй волны я сосредоточусь на одном главном вопросе: Почему демократическое правление не возникло в Китае и России, в то время как оно прочно укоренилось в Индии? Долгосрочное наследие государственного развития помогает объяснить это расхождение. В Китае долгая история государственного присутствия дала китайской коммунистической партии возможность использовать некоторые аспекты имперского наследия, такие как регистрация домохозяйств. Любой, кто попытался бы сделать то же самое в Индии, имел бы гораздо меньше государственного наследия, на которое можно было бы опереться.

Третья из трех волн Хантингтона началась с демократизации Пиренейского полуострова в середине 1970-х годов, но что наиболее очевидно из рисунка 11.1, так это резкое расширение демократии после падения Берлинской стены в 1989 году.[700] В третьем разделе этой главы я спрошу, как получилось, что многие африканские страны стали демократиями после этой даты. Согласно практически любой общепринятой политологической теории, африканские страны не должны быть демократиями сегодня. Они слишком бедны, слишком разобщены и слишком неравны, чтобы поддерживать такую форму правления. На самом деле в ряде африканских государств все сложилось иначе. Я буду утверждать, что это может быть связано как с традициями ранней демократии, так и с относительным отсутствием истории сильных принудительных государств.

Изучая рисунок 11.1, мы должны следить за тем, чтобы не попасть в ловушку. Она заключается в том, что демократия зародилась в одном месте, а затем распространилась по всему миру. Это верно для современной демократии, но не для ранней. Как мы видели в этой книге, многие народы во многих районах, которые колонизировали европейцы, имели свои собственные формы ранней демократии — просто они были колонизированы европейцами, которые затем издалека навязали им недемократическое правление. Если бы мы смогли полностью проследить это движение и принять более широкое определение демократии, то пришли бы к выводу, что первоначальная доля людей, живущих в условиях той или иной формы демократии, была довольно высокой. Затем она упала в результате колонизации, а затем снова выросла, когда колонии стали независимыми. Это еще одна причина задуматься об упадке и подъеме демократии.

Демократия приходит в Европу

Нетрудно понять, почему Европа стала благодатной почвой для распространения современной демократии. Ранняя демократия была заметной чертой управления во многих местах Европы; в обществах существовало то, что Роджер Конглтон называет «моделью короля и совета», в которой правление разделялось между монархом и некоторыми членами общества.[701] Правда, в течение двух веков до Французской революции наблюдалось некоторое ослабление этой модели. Собрания могли проявлять упрямство, отказываясь от налогов, и монархи иногда находили другие способы достижения своих целей. Во Франции после 1614 года Генеральные эстаты бездействовали, а в Пруссии дело пошло гораздо дальше: полномочия Бранденбургского эстафетного собрания были полностью отменены. Но ни один европейский правитель не пошел в этом направлении так далеко, как Пруссия, и к 1789 году практика собраний все еще была хорошо известна.

Распространение демократии в Европе происходило последовательно. В тех случаях, когда они ослабли, представительные собрания были возрождены. Во многих случаях эти собрания носили то же название, что и их средневековые собратья. Наличие предшествующей базы, на которую можно опираться, помогает объяснить, почему так произошло. Впоследствии ассамблеи стали накапливать все больше власти, превратившись в центральную основу правительства, и это тоже было возвращением к средневековому прецеденту. Последним достижением демократии стало установление всеобщего избирательного права, в том числе для женщин, и конкурентных выборов. Мы должны спросить, почему все это произошло.

Когда люди пытаются объяснить распространение демократии в Европе, они почти всегда используют подход, ориентированный только на этот континент. Они спрашивают, как и почему условия в некоторых европейских странах привели к тому, что они быстрее продвигались по демократическому пути, а в некоторых случаях отступали от него. Но мы можем взглянуть на вещи и по-другому: можно ли понять европейскую демократизацию с точки зрения тех общих факторов, которые благоприятствовали демократии в других местах и в другие времена.

Самое простое объяснение прихода демократии в Европу заключается в том, что в основе Американской революции лежал набор радикально новых идей о политическом равенстве, и это оказалось очень мощным посланием. Это был огонь, который, разгоревшись, перерос в то, что один историк недавно назвал «расширяющимся пламенем».[702] Но в этой истории есть недостаток: для подавляющего большинства европейских государств существовал длительный перерыв между распространением американских идей и принятием всеобщего избирательного права. То же самое можно сказать и о распространении французских революционных идей.

В главе 9 мы видели, что идеи политического равенства американских колонистов уже встречались в других местах и в другое время. В 1640-х годах в Англии левеллеры и диггеры экспериментировали с точно такими же идеями широкого мужского избирательного права. Но к тому времени, когда они дошли до того, чтобы записать эти идеи, лидеры левеллеров были заключены в лондонский Тауэр. Экологические условия Северной Америки были гораздо более благоприятны для принятия широкого избирательного права. Возможно, сначала это должно было произойти, чтобы демократические практики распространились в Европе.

Второе, что нужно понять о распространении демократии в Европе, — это то, что по сравнению с другими «волнами» демократии эта была очень медленной. Падение Берлинской стены привело к значительному росту числа демократий в течение нескольких коротких лет. Но влияние Американской революции на Европу было гораздо медленнее, если считать итогом всеобщее избирательное право. Для большинства европейских государств этот процесс занял бы более века.

Самое распространенное объяснение возникновения демократии, которое предлагают политологи, заключается в том, что она возникает по мере того, как страны богатеют. Это может происходить по разным причинам. Это может быть прямой эффект от роста доходов, если люди требуют больше политических прав, поскольку они выходят из бедности. Это может быть связано с рядом других эффектов, для которых доход на душу населения является косвенным показателем: по мере того как страны богатеют, это часто означает улучшение коммуникаций и транспорта, что позволяет людям мобилизоваться. Такой же эффект может иметь переход от сельскохозяйственной к промышленной экономике. Наконец, более высокий доход на душу населения может означать, что люди чаще бывают образованными и, следовательно, способны противостоять призывам лжепророков и демагогов, которые подрывают демократию.

Экономисты и политологи пролили немало чернил, пытаясь выяснить, действительно ли более высокий доход на душу населения и те вещи, с которыми он ассоциируется, способствуют развитию демократии. Здесь я хочу предложить более простой подход, который вернется к первой работе Сеймура Мартина Липсета на эту тему, вышедшей в 1959 году. Липсет сравнивал демократии и диктатуры в Европе и Латинской Америке по показателям дохода на душу населения, врачей на душу населения, телефонов, автомобилей, радио и газет. Он также изучил показатели образования и индустриализации. Результаты показали, что в стабильных демократиях уровень развития значительно выше.

Один из вопросов, связанных с анализом Липсета, заключается в том, является ли лучшей проверкой теории изучение уровней развития в 1959 году. Альтернативой может быть изучение уровней развития в то время, когда страна впервые демократизировалась — или имела шанс демократизироваться. Для большинства европейских стран это произошло задолго до 1959 года.

Возьмем пример Франции. В 1959 году ВВП на душу населения во Франции составлял чуть меньше 10 000 долларов в пересчете на сегодняшние доллары.[703] Там было много врачей, телефонов, радио, газет и автомобилей. Франция была менее развита, чем такие страны, как Соединенные Штаты, но ее вряд ли можно было назвать бедной. Но Франция не демократизировалась в 1959 году — она впервые стала стабильной демократией за девяносто лет до этой даты, в начале Третьей республики. В 1870 году доход на душу населения во Франции составлял всего 2 383 доллара в пересчете на сегодняшние деньги. Это примерно такой же ВВП на душу населения, как в Танзании или Сенегале сегодня, и во Франции в 1870 году, конечно же, не было ни телефонов, ни радио, ни автомобилей.

Франция в 1870 году стала стабильной демократией, несмотря на то, что была бедной развивающейся страной, и вряд ли она была уникальной в этом плане. Среди тринадцати западноевропейских стран средний доход на душу населения на момент демократизации составлял чуть более 3 000 долларов.[704] Четыре страны из этого списка на момент демократизации были беднее Франции. Кроме того, некоторые из этих стран стали стабильными демократиями до изобретения или распространения технологий связи и транспорта, которые многие считают критически важными для демократии.

Суть всего этого заключается в том, что на момент демократизации многие западноевропейские общества были довольно бедными, однако первая волна демократизации все же состоялась. Если рассматривать европейский опыт в этом свете, то, возможно, нас не должно удивлять, что сегодня ряд бедных стран, особенно в Африке, перешли к демократии.

Чтобы лучше понять, почему современная демократия распространилась в Европе, мы должны сначала вернуться к глубокому историческому фону, который я рассматривал в предыдущих главах. Это не может объяснить сроки европейской демократизации, но может объяснить, почему она в итоге произошла.

К началу XVIII века европейские государственные бюрократии окрепли, но были еще относительно слабыми с точки зрения мировой истории. Рассмотрим, как собирался «земельный налог» — важная часть британских доходов. Одним из способов сбора земельного налога было создание и обучение бюрократического аппарата, который мог бы заниматься оценкой стоимости земли и обработкой платежей. Именно так поступали другие общества за пределами Европы на протяжении тысячелетий. Но в Великобритании все было не так. Вместо этого земельный налог в Великобритании оценивался и собирался местными «комиссарами», назначаемыми короной. Как правило, это были представители местного дворянства, несомненно, сами обладатели значительной собственности, которые назначались членами парламента. Один из видных историков земельного налога заметил, что корона и министерство фактически практически не контролировали этих комиссаров. Это были неоплачиваемые лица — как правило, люди со значительными средствами, — которые не зависели от короны в финансовом отношении, и корона имела очень мало возможностей контролировать их.[705] Это не сильно отличалось от того, как поступали англосаксы, и приводило к тем же политическим результатам: управление через согласие было единственным способом.

Правда, Великобритания добилась значительного прогресса в организации централизованного сбора двух других видов налогов: таможенных пошлин на импорт и акцизов на товары общего потребления. Здесь число чиновников, управляющих этими двумя налогами, выросло с 2 524 сразу после Славной революции 1688 года до 7 114 в конце Американской войны за независимость, и соответственно выросли суммы сбора.[706] Это также помогает объяснить, почему люди яростно критиковали акциз как нечто, что откроет шлюзы тирании.[707] Те, кто делал такие замечания, согласились бы с аргументом, который я приводил на протяжении всей этой книги. Чего они не предполагали, так это того, как парламент сможет контролировать акциз, чтобы избежать тирании. Это еще один пример, указывающий на важность последовательности в развитии государства и демократии.

А как насчет «абсолютистских» государств Европы: не были ли они сильными? В некоторых исторических работах 1960-х и 1970-х годов было принято рассказывать об абсолютистских государствах ранней современной Европы и о том, как они развились из более консенсусных средневековых форм правления. Последующие работы показали, что, за исключением Пруссии при Гогенцоллернах, даже предположительно абсолютистские государства в итоге все равно были вынуждены работать через ассамблеи, чтобы добиться своего. Некоторые даже писали о «мифе об абсолютизме».[708]

Франция XVIII века — яркий пример того, как старые представления об абсолютизме зашли слишком далеко. Верно, что после 1614 года французские монархи перестали созывать Генеральные собрания; верно и то, что они пытались создать бюрократию, основанную на классе чиновников, называемых интендантами. Но даже такие монархи, как Людовик XIV, по-прежнему считали необходимым торговаться со своими подданными. Например, в ряде французских провинций сохранились ассамблеи, игравшие важную роль в установлении налогов. Джулиан Сванн подробно показал это на примере генеральных эстатов Бургундии, которые помогали короне повышать налоги и, следовательно, также играли роль в согласии с ними.[709] Эти же эстаты предоставляли займы французским монархам.[710] Генеральные эстаты Бургундии были далеко не уникальны в этой роли.[711] Все это говорит о том, что за исключением прусского случая европейский абсолютизм лучше рассматривать как идею, а не как описание прочно укоренившейся практики.

Подводя итог, можно сказать, что к тому времени, когда Американская революция поставила вопрос о демократии на повестку дня, в Западной Европе все еще существовал ряд относительно слабых государств, где правители были вынуждены полагаться на собрания и другие органы для получения согласия на свои действия. Это была благодатная почва для развития современной демократии.

На протяжении всей книги я говорил о том, что ранняя демократия — это человеческое изобретение, а не специфически европейское. Но есть два способа, с помощью которых европейцы до 1800 года внедряли инновации. Это использование формализованных выборов и создание собраний, охватывающих большие географические расстояния. Предварительное развитие обеих этих технологий означало, что к моменту Американской революции часть инфраструктуры современной демократии уже была создана. В отличие от других регионов, например, Ближнего Востока, где ранняя демократия существовала на местном уровне, но так и не была распространена. В главе 7 мы увидели, как такой способ функционирования затрудняет поддержание демократического управления в расширяющемся государстве. По мере того как ранний исламский халифат быстро расширялся, охватывая огромные расстояния, старые модели управления лицом к лицу, на основе консенсуса, больше не могли работать. Нужны были новые методы управления, но их трудно было изобрести в одночасье.

Помимо традиций проведения собраний, к моменту Американской революции европейцы уже несколько веков практиковали формализованное голосование. Так уж сложилось, что на местном уровне это было гораздо более распространено, чем на национальном. Как показала политолог Мелисса Шварцберг, в рамках католической церкви, большой и разветвленной организации, были предприняты значительные усилия по разработке теории голосования, а также теории большинства и супербольшинства.[712] В отдельных городах также проводились голосования, в том числе в номинально абсолютистских странах, таких как Франция.[713] Неудивительно, что сторонники широкого избирательного права в XIX веке часто пытались вспомнить эти ранние примеры, чтобы поддержать свою позицию.[714]

Правда, не только европейцы разработали практику голосования и голосования большинством. В период Камакура в Японии (1185–1333) монашеские группы управляли собой коллективно, руководствуясь принципом большинства.[715] Но не очевидно, что подобные примеры имели ту же силу, что и в Европе.

Другим способом новаторства европейцев была разработка четкой теории представительства, применимой к управлению большими территориями. В некоторых крупных государствах за пределами Европы существовали советы, но ограничения географического масштаба были очевидны, например, когда летописцы Ашанти в Западной Африке отмечали физические препятствия для участия в собраниях. Географические препятствия были бременем и в Европе. В другом месте я уже отмечал, что частота встреч ассамблей тесно коррелировала с географическим масштабом.[716] Это означало, что ассамблеи могли играть по-настоящему активную роль в управлении, например, контролировать расходы, только в относительно небольших полисах. Но географический масштаб был менее препятствием для получения согласия ассамблеи на налогообложение, поскольку это происходило реже.[717] Самым экстремальным примером этого был Четвертый Латеранский собор 1213–15 годов, на который папа Иннокентий III созвал представителей со всей Европы в попытке получить согласие на получение доходов.

Исторические прецеденты, связанные с голосованием и собраниями, помогают объяснить, почему современная демократия распространилась в Европе, но они не могут объяснить время ее принятия. Хотя здесь могли сыграть роль многие факторы, ниже я хочу рассмотреть один из них в частности. На протяжении всей этой книги я подчеркивал, что демократия с большей вероятностью возникает тогда, когда правители нуждаются в своем народе. В девятнадцатом веке эта динамика вновь проявилась. Межгосударственная конкуренция и технологические изменения, в частности развитие железных дорог, сделали мобилизацию массовых армий необходимой и возможной.[718] Лучше всего это можно было сделать с помощью всеобщей воинской повинности, а ее можно было получить, если люди имели право голоса.

Примером такого явления может служить Швеция. Обеспокоенное перспективой оказаться втянутым в европейскую войну, шведское правительство в 1901 году добилось принятия закона, устанавливающего всеобщую воинскую повинность для всех мужчин. Вскоре это дало социал-демократам Швеции, партии меньшинства, новый лозунг: «Один человек, одно оружие, один голос». Как древние афиняне считали необходимым предоставить тетам большую политическую роль, потому что именно они гребли на лодках, так и двадцать пять веков спустя этот аргумент был тем же самым. Хьялмар Брантинг, ставший впоследствии первым премьер-министром Швеции от социал-демократов, говорил, что «избирательное право — это главный вопрос обороны Швеции». Швеция приняла всеобщее мужское избирательное право в 1909 году, и нет сомнений, что аргумент о воинской повинности помог проложить путь к этому изменению.[719]

Мы также можем рассмотреть более общие европейские данные о всеобщей воинской повинности и всеобщем избирательном праве, разделяя мужское и женское избирательное право.[720] Хотя не было аналогичного лозунга «одна женщина, один пистолет, один голос», во время двух мировых войн женщины взяли на себя новые роли, и некоторые утверждают, что это подкрепило их требования о равном избирательном праве.

Чтобы увидеть общую картину воинской повинности и всеобщего мужского избирательного права в двадцати странах Европы, рассмотрим две линии на рис. 11.2. Сплошная линия представляет собой долю стран, в которых действовала система всеобщей воинской повинности.[721] Пунктирная линия представляет собой долю стран, в которых существовало всеобщее мужское избирательное право. Эти линии настолько тесно пересекаются, что можно предположить наличие тесной взаимосвязи между ними.

Хотя две линии на рис. 11.2 следуют бесспорной общей тенденции, нам нужно копнуть немного глубже, чтобы понять, какова реальная связь между ними. Один из способов сделать это — рассмотреть временные рамки, основанные на простом принципе: чтобы одна вещь стала причиной другой вещи, она должна предшествовать ей. Когда мы таким образом распутываем взаимосвязь между всеобщей воинской повинностью и всеобщим избирательным правом, мы видим очень интересный результат. Раннее принятие всеобщей воинской повинности увеличивает вероятность того, что правительство впоследствии примет всеобщее мужское избирательное право. Обратная ситуация менее верна. Допустим, страна принимает всеобщую воинскую повинность, но еще не имеет всеобщего мужского избирательного права. Вероятность принятия всеобщего мужского избирательного права в ближайшие пять лет на 23% выше, чем в противном случае.[722] Теперь рассмотрим случай, когда страна уже приняла всеобщее избирательное право, но еще не приняла всеобщую воинскую повинность. В этом случае вероятность принятия всеобщей воинской повинности в ближайшие пять лет увеличивается всего на 4 процента.[723]

РИСУНОК 11.2. Один человек, одно оружие, один голос. На рисунке показана доля двадцати стран по годам, в которых существовало всеобщее и равное избирательное право для мужчин и всеобщая воинская повинность. (Источники см. в тексте).

Таким образом, получается, что принятие всеобщей воинской повинности столкнулось с давлением, вызванным последующим принятием всеобщего избирательного права для мужчин. Но если всеобщее мужское избирательное право появилось первым, это не увеличило шансы на то, что всеобщая воинская повинность также будет принята.

Можно задать вопрос: разве до XIX века европейские страны не вели крупномасштабных войн, в том числе с призывом в армию? Да, они это делали, но призыв в армию до XIX века был более ограниченным и, как правило, касался людей, которые уже были в нищете и не имели достаточных рычагов для получения права голоса. Изобретение железной дороги изменило ситуацию, поскольку стало возможным мобилизовать (и кормить) значительно большие армии, чем когда-либо прежде. Теперь можно было мобилизовать миллионные армии, и лучше всего они набирались через всеобщую воинскую повинность.[724]

Была одна европейская страна, где принцип «один человек — одно оружие — один голос» не действовал, и это была автократическая Пруссия. Прусское правительство впервые задумалось о системе всеобщей воинской повинности после опустошительных потерь, которые оно понесло в борьбе с Наполеоном и его французскими армиями. Французские идеи массового призыва и солдата-гражданина послужили мощным примером. Мы точно знаем, что некоторые прусские советники выступали за принятие французской модели. В 1808 году советник начальника штаба прусской армии предложил, что всеобщая военная служба может работать только в том случае, если граждане получат свободную конституцию, право голоса и возможность привлекать к ответственности власть имущих. Король Фридрих Вильгельм III проигнорировал этот совет. Вместо этого он решил провести более ограниченную реформу, запретив некоторые из жестоких дисциплинарных наказаний, которыми славилась прусская армия.[725] Как и в других автократиях, например в Китае времен Воюющих государств, воинская повинность в Пруссии обеспечивалась бюрократией, а не достигалась за счет предоставления политических прав.

К 1900 году ряд европейских стран можно было с полным основанием назвать современными демократиями благодаря широкому избирательному праву, которое они предоставляли мужчинам, но ни одна из них не давала прав женщинам. Полвека спустя всеобщее женское избирательное право стало реальностью во всех странах, кроме Швейцарии. В конечном счете, это следует рассматривать как самое новое демократическое событие двадцатого века. Мужчины так или иначе участвовали в демократической политике на протяжении тысячелетий. Но, как мы видели в главе 2, прямое политическое участие женщин в ранних демократиях (и автократиях) было очень редким явлением. Было бы слишком сильным выводом утверждать, что изобретение политики означало исключение женщин, но истина, возможно, была недалека от этого.

В главе 2 мы увидели, что когда женщины пользовались политическим влиянием в ранних обществах, это, как правило, происходило в государствах с низким уровнем политической централизации. Если высшим уровнем управления была местная община или даже просто домохозяйство, то женское политическое влияние не было редкостью. Когда же существовал более высокий уровень управления, это происходило гораздо реже. Не исключено, что такое же явление преобладало в Европе до начала современной эпохи. В знаменитом труде, опубликованном в 1891 году, Мойсей Острогорский, ранний русский социолог и политолог, утверждал, что в Европе политическая власть женщин на местном уровне в «примитивных и средневековых общинах» была уничтожена с установлением более высокого уровня управления. Рассматривая местные общины, в частности те, в которых существовали некоторые общинные формы собственности, Острогорский привел примеры случаев, когда женщины играли заметную политическую роль. Когда управление перешло от спонтанных форм объединения к более структурированным и единообразным правилам, женщины утратили ту политическую роль, которой они пользовались.

Есть свидетельства, подтверждающие утверждения Острогорского о раннем периоде, но нам также не следует впадать в чрезмерно романтизированные представления о ранней и обильной женской власти. В некоторых исторических работах двадцатого века высказывалось предположение, что женщины играли важную роль в англосаксонском обществе, но утратили свое значение после нормандского завоевания. Более поздние работы говорят о том, что эта картина была чрезмерно упрощенной, поскольку основывалась на данных, касающихся только элиты. Более точной представляется картина, согласно которой простые женщины в поздней англосаксонской Англии действительно имели определенное влияние, но в ранний англосаксонский период неэлитные женщины были, по сути, собственностью.[726]

В некоторых смыслах движение к всеобщему женскому избирательному праву началось с восстановления политических прав женщин на местном уровне. В Англии уже в 1834 году женщины-налогоплательщицы получили право голосовать и входить в попечительские советы, которые управляли законами о бедных. После этого английские женщины почти столетие не получали избирательного права на национальном уровне. В 1862 году Швеция предоставила право голоса на муниципальных выборах женщинам, возглавляющим домохозяйства и являющимся налогоплательщиками.[727] Они не получат полного права голоса на национальных выборах еще шестьдесят лет.

И в шведском, и в английском случаях прослеживается связь между потребностью правительства в чьих-либо ресурсах (оплачиваемых в виде налогов) и предоставлением политических прав. Следующий важный вопрос — ускорило ли участие женщин в военных действиях двадцатого века появление женского избирательного права, как это было сделано для мужчин. Здесь ответ, похоже, возможен, но не по тем причинам, которые мы могли бы предположить.

Невероятно, чтобы риск войны способствовал развитию женского избирательного права до 1914 года. Женщин не призывали в армию и не требовали от них непосредственного участия в военных действиях. Учитывая тип войн, которые ожидались в то время, идея о том, что женщины будут играть важную роль в военных действиях, также не предполагалась. Две мировые войны оказались новым типом конфликта: женщины были призваны к участию в военных действиях как прямым, так и косвенным путем, включая государственное трудоустройство на военные нужды и замену мужчин в экономических задачах, которые считались критически важными. Если женщины могли выполнять эти задачи, которые обычно выполняли мужчины, то почему бы им не иметь право голоса?[728]

Очевидно, что в странах, участвовавших в двух мировых войнах, избирательное право для женщин было введено вскоре после них. Австрия и Великобритания предоставили женщинам избирательные права вскоре после Первой мировой войны, а Бельгия, Франция и Италия сделали тот же шаг сразу после Второй мировой войны — время здесь, конечно, не случайно.

Но поворот в этой истории заключается в том, что европейские государства, которые не принимали непосредственного участия в Первой мировой войне, также предприняли подобные шаги. После Первой мировой войны Дания, Нидерланды и Швеция ввели полное женское избирательное право. Это дает основание полагать, что, хотя военные действия женщин, возможно, и имели значение, окончание крупномасштабной войны открывало новые возможности для реформаторских движений в целом.

Остается возможность того, что появление женского избирательного права зависело от того, что мы можем назвать «нормальной» политикой, за неимением лучшего термина. Политолог Доун Тил недавно продемонстрировала, что когда существующие лидеры считали, что их партия получит непропорционально большую долю голосов от распространения избирательного права на женщин, они настаивали на этой реформе.[729] Можно считать это вариантом аргумента, который я приводил на протяжении всей этой книги, о том, что правители нуждаются в своем народе, но это несколько натянуто. Есть, однако, один способ, с помощью которого расширение женского избирательного права очень тесно зависело от аргументов, которые я привел. В некоторых штатах на западе США, таких как Вайоминг, давление, направленное на привлечение женщин в регион, где на каждую взрослую женщину приходилось шесть взрослых мужчин, подтолкнуло мужскую элиту к предоставлению избирательного права женщинам значительно раньше, чем это произошло в других штатах США.[730]

Есть еще одна важная причина распространения демократии в Европе. Со временем европейские элиты поняли, что им стоит опасаться демократии меньше, чем они полагали вначале.

На протяжении большей части XIX века дебаты о всеобщем избирательном праве со стороны европейской элиты вызывали те же опасения, что и у некоторых отцов-основателей Америки: массовое предоставление избирательных прав может повлечь за собой массовую экспроприацию собственности. Само слово «демократия» было грязным. Но по мере того как все больше и больше стран приобретали демократический опыт, ожидаемого катаклизма не произошло. В конечном итоге тот факт, что демократия представляла меньшую опасность для элит, чем первоначально опасались, возможно, помог обеспечить ее дальнейшее существование.

Данные о прогрессивном налогообложении показывают, что демократия сама по себе не привела к массовому перераспределению. В первой серии демократических восстаний 1848 года их участники призывали установить максимальные налоговые ставки, при которых самые богатые члены общества платили бы половину своих доходов в виде налогов.[731] Демократические революции 1848 года были слишком короткими, чтобы увидеть реализацию таких планов, но мы все равно можем использовать эти революции в качестве показателя для сравнения с тем, что произошло, когда демократия пришла окончательно. Накануне Первой мировой войны во многих европейских странах уже несколько десятилетий существовало всеобщее или почти всеобщее избирательное право. Но средняя верхняя предельная ставка подоходного налога в Европе все еще находилась на уровне однозначных цифр, и данные о ставках налога на наследство рассказывают очень похожую историю.[732] До 1914 года развитие демократии не привело к общему движению по перераспределению доходов или богатства через налоговую систему. Только впоследствии, в условиях массовых войн, когда к индивидуумам предъявлялись новые требования, были приняты круто прогрессивные налоговые системы.[733]

Далее рассмотрим данные о государственном долге. Политическая и экономическая элита Европы XIX века часто держала очень значительную часть своего состояния в государственных облигациях. В эпоху, когда многие государства финансировали свои долги за счет регрессивных налогов на товары общего потребления, существовало опасение, что массовое избирательное право может поставить под угрозу безопасность этой формы богатства. Могло возникнуть давление в сторону снижения налогов на потребление, даже если это приведет к дефолту правительства. В большинстве стран Европы ничего подобного не произошло. Чтобы убедиться в этом, мы можем посмотреть на доходность облигаций. В Великобритании доходность британских консолей выросла в преддверии принятия закона 1832 года, расширившего право голоса, но после этого она быстро вернулась на прежний уровень. Адитья Дасгупта и Дэниел Зиблатт показали, что скачки доходности в преддверии последующих законов о реформе избирательного права оказывались все менее значительными — держатели богатств понимали, что демократия представляет меньшую опасность, чем они опасались.[734]

В заключение рассмотрим, что мы знаем об эволюции неравенства богатства до и после расширения избирательного права. Экономисты часто измеряют неравенство богатства, оценивая, какой процент от общего богатства страны принадлежит 1 проценту домохозяйств (или отдельных лиц). Чтобы рассчитать эту долю, необходимо вести учет индивидуального богатства, и одним из источников такой информации являются данные о налогах на наследство или имущество. Поскольку Франция была одной из первых стран, принявших современный налог на наследство, французские данные дают нам особенно долгосрочное представление о неравенстве богатства до, во время и после расширения избирательного права.

На рисунке 11.3 показана эволюция неравенства богатства во Франции, начиная с 1810 года. В то время 1 процент самых богатых людей во Франции контролировал 46 процентов богатства страны. Во Франции был краткий эксперимент со всеобщим избирательным правом, начавшийся в 1848 году, когда была создана Вторая республика, но это был слишком короткий период, чтобы мы могли ожидать, что демократия сильно повлияет на распределение богатства.

РИСУНОК 11.3. Неравенство благосостояния и всеобщее избирательное право во Франции. Рисунок взят из Scheve and Stasavage 2017 на основе данных о неравенстве богатства, представленных в Piketty 2014.

Опыт Третьей республики дает нам возможность лучше проверить влияние всеобщего избирательного права на неравенство богатства. Всеобщее избирательное право было принято при учреждении республики в 1870 году и сохранялось вплоть до ее окончания в 1940 году. В течение первых четырех десятилетий республики неравенство богатства выросло с 50 до 60%. Только после этого неравенство стало неуклонно снижаться, так что к моменту поражения Франции от Германии в 1940 году доля 1% в национальном богатстве сократилась до чуть более трети.

Как мы можем интерпретировать эти изменения? Прежде всего следует сказать, что если бы вы были состоятельным парижанином в 1870-х годах, то все ваши первоначальные опасения по поводу республиканского правительства были бы вскоре развеяны. Французское правительство действительно создало систему обязательного начального образования. Это, по логике вещей, могло со временем повлиять на неравенство в благосостоянии, поскольку люди из более бедных семей смогли получить образование и устроиться на работу, но это не было тем уравниванием, которого элиты боялись от демократии. То, чего они боялись, — это массовая экспроприация и перераспределение, а ничего даже близко похожего не произошло.

Правительство Третьей республики в основном полагалось на регрессивные косвенные налоги и поддерживало систему прямого налогообложения, при которой ставка налога на доходы составляла, по оценкам, около 2%.[735] Франция в конце концов установила современный подоходный налог, но он был принят Национальным собранием только в 1913 году, а верхняя предельная ставка была установлена на уровне 2%. С налогом на наследство во Франции дело обстояло несколько иначе. В период диктатуры Наполеона III с 1851 по 1870 год он составлял 1,15%. С тех пор верхняя ставка налога на наследство оставалась ниже 2% до 1902 года, когда она была повышена до 5%, а накануне Первой мировой войны составляла 6,5%. Поскольку французские государственные облигации были основным способом хранения богатства в этот период, мы также можем отметить, что регулярное обслуживание государственного долга не прерывалось. В течение первых сорока пяти лет существования Республики практически не проводилась политика, которой опасалась элита.

Франция не стала исключением в том, что демократия не повлияла на неравенство богатства. В других странах, по которым у нас есть данные, неравенство богатства в конечном итоге снизилось, но время, когда это произошло, похоже, не имело особого отношения к тому, когда было достигнуто всеобщее избирательное право.[736] Похоже, что большее значение для неравенства богатства имела серия потрясений, вызванных двумя мировыми войнами и Великой депрессией. В условиях массовой мобилизации на войну левые политические силы смогли создать новые аргументы в пользу прогрессивного налогообложения, основанные на справедливости. Если труд подлежит призыву, то то же самое должно быть справедливо и в отношении капитала.[737] Войны и экономическая депрессия также привели к непредвиденной инфляции, которая значительно уменьшила реальную стоимость имеющихся состояний. Особенно это касалось держателей государственных долговых обязательств.[738]

Существует два совершенно разных способа объяснить неспособность всеобщего избирательного права повлиять на распределение богатства. Первый способ подчеркивает некую форму захвата элитой демократии. Другой способ заключается в том, что левые партии, предлагавшие меры по сокращению неравенства, не понимали, чего хотят многие избиратели.

Франция снова предоставляет нам поучительный пример. В 1848 году городские восстания в Париже привели к свержению режима короля Луи Филиппа. Вместо него была провозглашена Вторая республика, которая должна была последовать за Первой республикой, недолго просуществовавшей во время Французской революции. На выборах в законодательное собрание 1849 года левые партии предложили «социальную республику», которая должна была проводить политику сокращения неравенства.[739] Многие надеялись (или боялись), что эта предвыборная платформа приведет к избранию левого большинства. На самом деле все произошло с точностью до наоборот. Было избрано правое большинство, меры по перераспределению средств были проигнорированы, и это еще не все. За несколько месяцев до законодательного собрания французские избиратели избрали Луи-Наполеона Бонапарта, племянника Наполеона Бонапарта, президентом Второй республики с огромным перевесом в 74% голосов. Три года спустя, в декабре 1851 года, Луи-Наполеон совершил переворот, чтобы упразднить Республику, и организовал плебисцит, на котором подавляющее большинство голосов предоставило ему все конституционные полномочия.

К краху Второй республики привело взаимное непонимание между городскими и сельскими группами. Парижские либералы и представители рабочего класса, возглавлявшие восстания, не прилагали особых усилий, чтобы понять мотивы французского крестьянства, составлявшего в это время подавляющее большинство французских избирателей. В той мере, в какой они пытались их понять, французское крестьянство характеризовалось как страдающее «сельским невежеством».[740] Это чувство сельского невежества подпитывалось непониманием того, что крестьяне голосовали «против своих собственных интересов», чтобы избрать большинство правых. Его подпитывал и тот факт, что некоторые районы, проголосовавшие за Луи-Наполеона в декабре, весной голосовали за левых, или наоборот. Если Хиллари Клинтон в 2016 году называла некоторых сторонников Дональда Трампа «плачевными», то мы могли бы назвать французских крестьян 1849 года, проголосовавших за правое большинство, «изначальными плачевными».

Первая неудача городской элиты, по-видимому, заключалась в том, что, предлагая одни меры, которые могли бы принести пользу крестьянству, они игнорировали другие. Была предложена более прогрессивная налоговая система, но вопрос о комплексной аграрной реформе был в значительной степени проигнорирован. Она могла бы включать в себя строительство дорог, ирригационные проекты и усилия по реформированию сельских кредитных рынков.[741]

На все это накладывался тот факт, что французская республиканская элита просто уделяла крестьянству слишком мало внимания, за исключением тех случаев, когда критиковала его за невежество. Крупные газеты республиканской стороны ссылались на «низшие классы», но когда они использовали этот термин, то имели в виду малообеспеченных жителей городов, а не сельской местности.[742] В целом крестьянство игнорировалось, или же наблюдатели сетовали на крестьянское невежество.[743] Это было интеллектуальное движение, которое в конечном итоге станет основой марксистской идеи «ложного сознания» — представления о том, что люди не понимают своих собственных интересов.

Удивительным образом некоторые силы, выступавшие за Республику, поддерживали идею ограничения голосования, чтобы в нем могли участвовать только те, кто осознает свои истинные интересы. Так поступил Пьер Жозеф Прудон, который утверждал, что для того, чтобы крестьяне могли голосовать, необходимо пятьдесят лет образования. В противном случае, как считалось, они будут иметь тот же статус, что и дети.[744] Существует жуткая параллель между подобными наблюдениями и нынешними предложениями в Соединенных Штатах по созданию «эпистократии», где голосовать смогут только те, кто обладает знаниями.[745]

Урок Второй республики во Франции заключается в том, что демократическое общество редко делится на тех, кто имеет богатство, и тех, кто его не имеет, — именно такой возможности так боялись отцы-основатели Америки. Вместо этого на пути раскола встают другие противоречия. В случае с Францией это было резкое различие между сельскими и городскими районами, что характерно для многих стран сегодня. Можно говорить и о еще одном расколе: разделении по поводу отношения к религии и государству. Это будет играть все более важную роль во французской политике в конце XIX века. Такой раскол может стать источником напряженности, подрывающей республику.

Именно это произошло во Франции в период с 1848 по 1851 год. Некоторые опасаются, что сегодня это может произойти и в Соединенных Штатах. Но по иронии судьбы разделение тех, кто не имел богатства, возможно, также позволило первоначальному распространению демократии во Франции и других странах Европы именно потому, что она представляла меньшую опасность для элиты, чем опасались.

Почему Китай не демократизировался?

Если мы переключим внимание с Европы на другие регионы мира, то главный вопрос заключается в том, почему современная демократия не распространилась в Китае. Китай неоднократно разочаровывал ожидания демократических оптимистов. Сначала это произошло с неудачей в построении успешного республиканского правления после отречения от престола последнего императора династии Цин в 1912 году. Затем это произошло с укреплением автократического правления Мао Цзэдуна после 1949 года. В последнее время это повторилось, поскольку быстрый экономический рост не привел к политической либерализации. Рассматривая каждое из этих событий, мы должны помнить еще об одном: несмотря на отсутствие институтов современной демократии, начиная с Мао Цзэдуна, китайские лидеры очень часто ссылались на «демократию» — минчжу в прямом переводе. Если Китай когда-нибудь и «демократизируется», то это может произойти не столько с установлением многопартийных выборов, сколько с другими методами, которые делают правящую партию все более зависимой от общественного мнения.

После долгого упадка последняя императорская династия Китая — Цин — быстро рухнула в последние месяцы 1911 года. Серия восстаний завершилась отречением императора-ребенка Пуйи от престола в феврале 1912 года. На его месте возникла конституционная республика, широко известная как Бэйянское правительство. Хотя она просуществовала до 1928 года, уже через некоторое время Бэйянское правительство лишь номинально контролировало территорию Китая. В реальности многие китайские провинции получили автономию, часто под контролем полевых командиров. Проблема усугублялась тем, что гражданские лидеры правительства Бэйяна часто подчинялись своим генералам.

Временная конституция Китайской Республики, принятая в 1912 году, стала классическим примером современной демократии, хотя и с ограниченным избирательным правом. Трудно списать проблемы правительства Бэйяна на неудачный дизайн, поскольку конституция была непосредственно смоделирована на основе существующих примеров из Западной Европы и Соединенных Штатов. Власть должна была принадлежать собранию, президенту, министрам и судам. Члены ассамблеи должны были выбираться каждой провинцией, причем способ выбора определялся на местном уровне. Президент и вице-президент должны были избираться ассамблеей. Затем президент выбирал министров, которые управляли страной. Все это было прямым импортом модели, которая доказала свою эффективность в других странах.

Более серьезная причина неудачи правительства Бэйяна заключается в том, что трудно создать систему управления на основе собрания в условиях, когда нет истории такого управления. К концу правления династии Цин в определенных кругах возникло сильное чувство, что китайские институты необходимо переделать, в том числе перенять западные. Японские успехи в этом деле послужили немалым источником вдохновения. В рамках более широкого движения, включавшего, в частности, отмену системы императорских экзаменов, сторонники реформ рассматривали возможность введения системы управления собраниями. В 1909 году — всего за два года до своего падения — правительство Цин создало ряд провинциальных собраний, члены которых избирались дворянским сословием. Также должно было быть создано Национальное собрание, но эти органы не обладали реальной властью, поскольку не могли контролировать ни бюрократию, ни армию. Более того, ничего похожего на эти институты в Китае никогда не существовало. Чтобы найти похожую модель управления, нам придется вернуться к муниципальным собраниям гуо рен династии Восточная Чжоу — более чем за два тысячелетия до этой даты.

Историк Сяовэй Чжэн интерпретировал неудачу управления собраниями в Китае следующим образом. Как до, так и после 1911 года целью представителей китайских собраний было вырвать власть у абсолютной монархии, но при этом они стремились присвоить всю полноту власти себе. В отличие от стран, в которых ассамблеи долгое время ограничивали власть монархов, в Китае не было традиции ограничивать и распространять власть подобным образом.[746]

После японского вторжения и длительной и ожесточенной гражданской войны осенью 1949 года Мао Цзэдун провозгласил Китайскую Народную Республику. В конце 1940-х годов, когда Народно-освободительная армия установила единый контроль над страной, лидеры Коммунистической партии Китая пообещали покончить с тем, что они называли старым «феодальным» порядком императорской эпохи. Во многом им это удалось, прежде всего благодаря земельной реформе, которая лишила сельскую элиту ее богатств.[747] Это, безусловно, резко отличалось от республиканского правления периода 1911 года, когда власть сохранялась за существующими землевладельческими элитами. Это также согласуется с удивительной и более общей закономерностью, выявленной политологом Майклом Альбертусом. Оказывается, автократические правительства чаще проводят земельные реформы, чем демократические.[748] По крайней мере, таким образом, «демократия», провозглашенная Мао, была более успешной в перераспределении, чем многие избранные демократические правительства, но в этом случае земельная реформа сопровождалась очень значительным насилием и смертью.

Несмотря на отмену старого китайского порядка, были и другие важные способы, с помощью которых правительство КНР опиралось на давние традиции государственного контроля в Китае. Один из примеров такого явления связан с регистрацией и документированием населения. Из главы 6 мы можем вспомнить, что китайские династии с самого раннего времени были озабочены контролем над своим народом. Уже в период Воюющих государств это привело к появлению систем регистрации и учета населения. Они использовались для взимания налогов с людей либо путем призыва их рабочей силы на войну, либо путем реквизиции их сельскохозяйственной продукции. Эти системы также использовались для поощрения взаимного наблюдения среди населения.

Когда в 1949 году к власти пришла Коммунистическая партия Китая, Мао Цзэдун сделал следующее заявление о государственной власти. Заявив, что конечной целью коммунистов является ликвидация государственной власти, он подчеркнул, что в краткосрочной перспективе ее необходимо укрепить.

Одним из способов укрепления государственной власти Коммунистической партией после 1949 года стало создание системы регистрации населения «хукоу».[750] Она напрямую опиралась на старую имперскую модель регистрации домохозяйств. В ней также использовался опыт националистического правительства, контролировавшего часть Китая в период с 1927 по 1949 год. В отличие от систем регистрации домохозяйств в предыдущие эпохи, система «хукоу» не используется в качестве основы для налогообложения. Ее основное назначение — поддержание порядка путем создания фактического ограничения свободы передвижения: человек может получать социальные пособия только в том районе, где он зарегистрирован.

Система «хукоу» — один из примеров сильного государственного наследия, которое в значительной степени способствовало автократическому правлению в Китае после 1949 года. Мы точно знаем, что при правительстве, контролируемом Гоминьданом в период с 1927 по 1949 год, предыдущие записи императорской эпохи были полезны для создания реестров населения.[751] Так же, должно быть, обстояло дело и после 1949 года.[752]

В последние годы Китай переживает драматическую коммерческую революцию. Следует напомнить, что в прошлом в стране также происходили коммерческие и технологические революции. Параллели между теми революциями и сегодняшним днем могут помочь нам лучше понять недавнюю недемократизацию Китая. Напомним, что во времена династии Сун в Китае наблюдался значительный рост урбанизации, а также внедрение новых технологий коммуникации. Быстрое распространение ксилографии позволило улучшить коммуникацию и распространить знания. Однако это не привело к таким политическим изменениям, которые, как считается, вызвало книгопечатание в Европе. Вместо этого китайское государство поощряло использование печати для распространения технических знаний и в то же время контролировало все публикации, чтобы предотвратить распространение неприятных политических идей. В последние годы мы наблюдаем повторение этого феномена с Интернетом и социальными сетями. Улучшение коммуникации между китайскими гражданами выгодно в той мере, в какой оно позволяет распространять знания, необходимые для развития. Но вопреки ожиданиям многих западных наблюдателей сайта несколько десятилетий назад, возможность распространения знаний, необходимых для инноваций и развития, не обязательно должна сопровождаться открытостью для распространения альтернативных политических идей. Пока что остается открытым вопрос, как долго это может сохраняться. Десять лет назад те, кто писал о влиянии проникновения Интернета в Китае, предполагали, что официальная цензура неоднократно подрывалась благодаря способности простых граждан находить новые и неожиданные формы протеста. Гуобинь Ян в 2009 году назвал это «миром карнавала, сообщества и споров в киберпространстве и через него».[753] Более поздние отзывы, например, Маргарет Робертс, явно менее оптимистичны.[754]

Несмотря на все особенности, которые заставляют многих считать нынешнее китайское правительство автократией, с 1949 года и ранее китайские коммунистические лидеры неоднократно использовали слово «демократия», или «минчжу», когда говорили о том, как они управляют страной.[755] Когда Мао писал о демократии в начале становления Народной Республики, он вслед за писателями марксистского толка проводил различие между «буржуазной демократией», которая, по их мнению, существовала на Западе, и «народной демократией», которую он стремился установить.[756] Так какое же значение мы должны придавать идее народной демократии? Имеет ли она какое-либо значение в Китае или может иметь когда-нибудь?

Из недавней китайской практики ясно одно: народная демократия радикально отличается от того, что я называю современной демократией, поскольку она не предполагает выборов, в которых участвуют политические партии. Она также не включает в себя собрание, которое обеспечивает реальный контроль над исполнительной властью страны. На бумаге в Китае есть именно такой институт — Всекитайское собрание народных представителей, но люди, составлявшие Стандартную кросс-культурную выборку, не стали бы кодировать ее как пример управления через совет, потому что мало свидетельств того, что этот орган представляет собой сдержку для исполнительной власти.

Остается возможность, что народная демократия предполагает некое широкое участие населения в управлении, но без выборов. Когда в 1989 году одному протестующему китайскому студенту подсказали, что демократия должна быть в первую очередь связана с выборами, он сказал, что вместо этого думает о «Руссо и модели прямого участия».[757] Сегодня очевидно, что существует множество институционализированных площадок, через которые китайское правительство ищет мнения членов общества — вопрос в том, слушает ли оно их.

Неспособность России к демократизации

Имперская Россия представляет собой главный после Китая пример крупной державы, которой не удалось демократизироваться в XX веке, за исключением короткого периода после 1991 года, да и то изменения были лишь временными. Интересный факт о России заключается в том, что, на первый взгляд, предпосылки были практически противоположны китайским. В России не было интенсивного высокоурожайного сельского хозяйства, которое способствовало бюрократической альтернативе. В очень малонаселенной стране у русских крестьян также был вариант отхода: если их не устраивал местный барин, они могли просто переехать в другое место.[758] Наконец, у имперских русских правителей не было многих технологий, способствующих укреплению самодержавия, разработанных в других обществах. Почему же Россия не стала ранней демократией, а затем и современной? В конечном счете, самодержавная траектория России, возможно, была обусловлена тем, что в имперский период она имела слабое государство, но еще более слабое общество. В таких условиях правители мало что могли выиграть от создания системы представительства, подобной той, что сложилась в Западной Европе. Вместо этого они постепенно расширяли бюрократический контроль, даже если этот контроль был гораздо слабее того, что существовал в Пруссии, которой они стремились подражать.

Российская государственная власть впервые возникла в результате территориальной консолидации князей Московии, начавшейся в XIV веке; она продолжалась до появления первого «царя» в России в 1547 году и институциональных реформ Петра Великого, который правил с 1682 по 1725 год. В Московии действительно существовали некоторые институты, которые могли стать основой для раннего демократического правления. Некоторые утверждают, что это была часть институциональной системы, заимствованной из монгольской практики, включая курултай, но это вызывает много споров.[759] Мы должны спросить, имели ли русские советы какое-либо сходство с представительными органами, которые возникли и процветали в Западной Европе в это время.

Первый из этих советов состоял из дворян, которые давали советы князю. В Московии и соседних государствах дворяне высшего ранга назывались боярами, поэтому совет стал известен позднейшим историкам как Боярская дума. Слово «дума» в данном случае буквально означает «мысль», но в дальнейшем его также принимают за «совет», «консультацию» или «совет».[760] Считается, что подобные советы проводились киевскими, а затем и московскими князьями с IX по XVIII век, так что нет сомнений, что речь идет об учреждении с длительной историей.[761] Проблема в том, что прерогативы Боярского совета были ограничены, и со временем они становились все более ограниченными — к 1670-м годам заседания совета стали чисто церемониальными.[762]

Второе учреждение, о котором я расскажу, стало известно как Земский собор, или «земское собрание». Это был более крупный орган, насчитывавший до нескольких сотен человек, который впервые был созван Иваном IV (Грозным), правившим с 1533 по 1584 год. Он был первым русским правителем, которого стали называть царем. Хотя само прозвище Ивана не позволяет считать его великим демократом, некоторые историки пытаются доказать, что земский собор был протопарламентским органом, который в конечном итоге мог привести Россию к демократии. Как и в случае с боярским советом, никто не использовал термин «земский собор», когда эти собрания происходили в XVI и XVII веках.[763] Известно лишь, что эти собрания были специальными мероприятиями, в которых участвовало от нескольких десятков до нескольких сотен человек. Значительное число участников составляли старшие военные слуги царя.[764] В итоге Земский собор не просуществовал до конца XVII века.

Помимо ограниченных прерогатив и специального характера, отличительной чертой ранних русских собраний от западноевропейских было отсутствие в них представителей городов. В главе 5 мы видели, что в Западной Европе, начиная с XIII века, представители городов получили доступ к собраниям, которые до этого состояли из дворян и духовенства. Это был переломный момент в развитии политического представительства и важный шаг на пути к построению современной демократии. В России этого просто не произошло. Кто-то может возразить, что разница объясняется самодержавной идеологией, но есть и более непосредственное объяснение: В России было мало городов.[765] Те города, которые существовали, были разбросаны по пугающе большой территории, и они, как правило, были маленькими и не очень развитыми. В Западной Европе коммерческие богатства средневековых городов открывали перед князьями широкие возможности. Города могли стать значительным источником налоговых поступлений, и они могли сами собирать эти поступления, если их представители получали места в собраниях. В России же города просто не стояли, не было и традиции гильдий и других корпоративных структур, как это было в Западной Европе.[766]

Хотя в России было мало городов, в ней изначально было крестьянство, чьи возможности выхода могли бы помочь проложить путь к ранней демократии, по крайней мере на местном уровне. Проблема заключалась в том, что на рубеже семнадцатого века крестьяне потеряли этот рычаг. Учитывая северное расположение России, ее крестьянство всегда было особенно восприимчиво к климатическим колебаниям. В 1601–1603 годах Россия пережила голод, вызванный климатическими условиями, который был особенно сильным. В результате этого и других событий крестьяне все чаще обращались за защитой к дворянам, и те лишились возможности выхода. К 1649 году это было закреплено законодательно, привязав крестьян к той земле, на которой они находились в данный момент.[767]

Альтернативой, которой придерживались цари России, было постепенное построение бюрократического государства. В XVII веке правители Московии создали бюрократию, основанную на канцелярской системе, укомплектованной группой лиц, известных как приказные люди. Эти люди служили по воле царя, а не обладали независимой властью. В отличие от большей части дворянства, приказные были грамотными. Количество канцелярий значительно увеличилось в течение семнадцатого века, а число приказных людей выросло в десять раз — с нескольких сотен в 1613 году, когда на престол вступил первый член семьи Романовых, до нескольких тысяч в 1689 году. Одной из особенностей этой бюрократии было то, что, как и в Пруссии того времени, существовала прямая связь между фискальными и военными делами, поскольку бюрократы принимали непосредственное участие в снабжении армии.[768] Цари России также успешно минимизировали любую степень самоуправления, которой обладали их города. В начале XVII века города потряс тот же кризис, что и крестьянство, и после этого была принята система градоначальников, каждый из которых назначался царем.[769]

Отмечая сходство имперской России с Пруссией, мы должны подчеркнуть и важнейшее различие. Бюрократия численностью в несколько тысяч человек была не особенно велика, если учесть, что в России в 1700 году насчитывалось до двадцати миллионов жителей, которые к тому же были разбросаны по огромной территории.[770] Пруссия поддерживала государственную бюрократию такого же размера, несмотря на то, что ее население составляло менее одной десятой населения России в это время.[771] Когда в 1718 году Петр I попытался провести перепись населения, на это ушло пять лет.[772] Конечным результатом развития российского государства стала относительно слабая государственная бюрократия, которая вытеснила еще более слабые представительные учреждения. Это помогло России надолго отойти от демократии.

Самая большая демократия в мире

Если бы некоторые из отцов-основателей Америки, опасавшиеся поддерживать республику в огромной стране, рассмотрели случай Индии, они бы наверняка отчаялись. Население Индии, составлявшее на момент обретения независимости 330 миллионов человек, более чем в сто раз превышало население Соединенных Штатов в 1776 году. Если бы вы были Сеймуром Мартином Липсетом, писавшим в 1959 году, вы бы также сделали негативный вывод — Индия была слишком бедна, чтобы стать демократией. На момент обретения независимости ее ВВП на душу населения (в сегодняшних долларах) составлял около 1400 долларов, то есть лишь наполовину меньше, чем во Франции в 1870 году. С точки зрения большинства общепринятых политологических теорий, Индии в конце 1940-х годов не было никакого резона быть демократией.

Возможно, британское влияние оказало определенный эффект на современную демократию в Индии. На последних этапах колониального правления в Индии было создано значительное самоуправление и развивались политические партии.[773] Это сильно отличается от Китая, где первоначальное британское влияние было связано с продажей опиума. Но это далеко не вся история и не самый важный элемент.

Более полное объяснение демократического успеха Индии заключается в том, что, в отличие от Китая, Индия в меньшей степени унаследовала централизованное бюрократическое государство. В то же время в Индии существовала традиция раннего демократического правления. Я не хочу сказать, что, поскольку клан Будды в шестом веке до нашей эры избирал своих лидеров, Индии суждено быть демократией и сегодня. Но эта традиция все еще могла иметь значение, и экономист и философ Амартия Сен высказал именно такое предположение.[774]

В отличие от Китая, Индия за последние два тысячелетия редко находилась под контролем единого государства. Если бы мы искали наследие сильного бюрократического государства, то обратили бы внимание на династию Великих Моголов, которая началась в 1526 году. Империя укрепилась, а государственные институты были построены во время правления Акбара с 1556 по 1605 год.

В начале правления Акбара сбор доходов Моголов напоминал скорее дань, чем налогообложение. В Северной Индии существовало множество вождеств разного размера, где местная элита организовывала крестьян для расчистки джунглей и возделывания земли. Акбар использовал свое правление для создания более централизованной системы, основанной на регулярном налогообложении доходов с земли. Это произошло при его министре финансов Тодаре Мале, который ввел статистику сельскохозяйственного производства, а также внедрил систему единых мер и весов. Он также создал бюрократический аппарат для оценки и сбора налогов, тогда как раньше правители Великих Моголов полагались на вольнонаемных местных жителей.[775] Все это привело к созданию системы, в которой правители Великих Моголов могли напрямую оценивать и собирать налоги, исходя из местных условий, и в результате к 1595 году императоры Великих Моголов смогли извлекать около 5 процентов от общего объема производства для своих целей. Это была значительная сумма, если сравнить ее с коэффициентами добычи на рисунке 1.1. Кроме того, это был, безусловно, более высокий уровень извлечения доходов, чем в любой европейской стране в это время.[776]

Главный факт централизованного и бюрократического правления Моголов заключается в том, что оно не продлилось долго, и даже в период своего расцвета не смогло уничтожить все остатки ранней демократии. Хотя Акбар создал централизованную налоговую систему, он не установил полностью централизованную форму правления. Он был вынужден признать существование клановых советов на местном уровне. Советы приняли новую систему доходов и в обмен на это сохранили право управлять другими аспектами своих дел.[777] То, как описываются эти советы, очень напоминает управление советами, которое мы рассматривали в Древней Индии в главе 2.

Империя Великих Моголов в конечном итоге распалась на ряд раздробленных, слабых государств-преемников с меньшей добывающей способностью, и именно такую модель управления нашли британцы после своего завоевания.[778] Когда британцы пытались управлять Индией, они столкнулись с той же проблемой, что и предыдущие правители: как связать воедино очень большую территорию, на которой проживает множество автономных местных групп. По мере того, как они это делали, британские наблюдатели делали выводы о природе индийских общин и о том, как они управляют собой. Чарльз Меткалф, писавший в 1836 году, так отозвался о традиции республиканского управления на уровне деревни.

Индийские деревни были самоуправляемыми образованиями, которые периодически втягивались в более централизованные структуры, но никогда не оставались в них надолго. В Китае тоже так: со временем в деревне сменялись династии, но их расцвет и падение происходили медленнее. Кроме того, хотя китайские деревни имели механизмы самоуправления, трудно найти наблюдателей, называющих их «маленькими республиками». В общем, похоже, что долгая история коллективного управления в Индии сделала ее благодатной почвой для перехода к современной демократии.

Как демократия распространялась в Африке

Если большой историей успеха второй волны демократии было (повторное) установление демократии в Индии, то за тридцать лет после падения Берлинской стены одной из новых историй успеха демократии стало ее распространение в Африке к югу от Сахары.[780] По большинству показателей Африка сегодня остается регионом, где демократия менее распространена, чем в других странах. Успех был относительным. В 1989 году Африка была континентом, где почти монолитно господствовали однопартийные государства. Было несколько демократических форпостов в Ботсване и (частично) в Сенегале, но это было не более того. Многопартийные выборы практически не проводились. Тридцать лет спустя многопартийные выборы стали нормой. Во многих случаях они проходят с нарушениями и подтасовками, но примерно в трети стран континента мы можем говорить о настоящей демократии, причем не только с точки зрения того, как о ней судят посторонние, но и с точки зрения того, что говорят сами африканцы в ходе опросов. Это далеко не так, как на Ближнем Востоке — регионе с наследием сильных бюрократических государств, где практически не было перехода к демократии. Далее я выскажу предположение, что наследие слабости государства, возможно, помогло проложить путь к этим переменам. Но сначала я опишу первоначальный провал демократии, когда африканские страны впервые обрели независимость от колониального контроля.

Размышляя над историей демократии в Африке, мы должны вспомнить о фактах, которые мы видели в главе 2. Ранняя демократия была широко распространена в доколониальной Африке. Таким образом, траектория развития Африки — это еще одна иллюстрация упадка и последующего подъема демократии.

В 1968 году Ахмаду Курума, ивуарийский писатель, опубликовал книгу под названием «Солнца независимости» (Les soleils des indépendances). В ней он изобразил вымышленную страну, Эбони-Кост, где после ухода колониальной власти появились большие надежды на лучшую жизнь в качестве независимой страны. Но вместо этого наступила эра однопартийного государства. Первый опыт демократии в африканских странах после обретения независимости не был положительным. Когда африканские государства освободились от колониального контроля, в большинстве случаев около 1960 года, они создали институты современной демократии, но затем они быстро распались.

Гана представляет собой классический пример разгадки. Ее первые президентские выборы, состоявшиеся 27 апреля 1960 года, были многопартийными, на которых победил Кваме Нкрума. К 1964 году Гана официально стала однопартийным государством. В результате референдума Народная партия Конвенции стала единственной легальной партией — предположительно 99,91 процента из примерно трех миллионов поданных голосов высказались за это изменение.[781] После падения Нкрумы в 1966 году были вновь введены состязательные выборы, но страна пережила долгие годы военных переворотов, как неудачных, так и успешных.

В некоторых африканских странах однопартийное государство было создано сразу после обретения независимости. В 1960 году сосед Ганы — Кот-д’Ивуар — принял конституцию, согласно которой Демократическая партия Кот-д’Ивуара, или PDCI — по ее французской аббревиатуре, — стала единственной легальной партией. В ходе серии президентских выборов, проходивших с интервалом в пять лет с 1960 по 1985 год, лидер PDCI Феликс Уфуэ-Буаньи ни разу не получил менее 98,8% голосов. Это был весьма примечательный результат. И Кот-д’Ивуар при PDCI имел не только однопартийный контроль над выборами; он также имел однопартийный контроль над средствами массовой информации. С 1964 года каждое утро выходила одна ежедневная газета, Fraternité Matin, которая контролировалась правительством. Вечером выходила одна газета «Ивуар суар», также контролируемая правительством. Аналогичная ситуация сложилась с радио– и телеканалами.

Африканские автократии возникли не благодаря сильным государственным институтам, контролирующим общество.[782] В ряде государств были разработаны системы сбора доходов, но в основном это зависело от наличия экспортных культур, таких как кофе или какао. Учитывая ограниченное количество естественных гаваней в Африке, товарные культуры должны были экспортироваться из небольшого количества мест, и физический контроль над этими местами был достаточным для создания системы налогообложения. В такой стране, как Кот-д’Ивуар, вместо того чтобы создавать бюрократический аппарат для оценки и сбора налогов в отдельных деревнях, достаточно было контролировать и облагать налогом экспорт в двух узловых точках — портах Сан-Педро и Абиджан.

Вместо сильных государственных институтов именно поддержка извне позволила африканским автократиям выжить. Вспомните из обсуждения ранней демократии в Аравии, что более сильные и автократические государства смогли возникнуть благодаря поддержке внешних сил, которые боролись за контроль. В данном случае внешними державами были Римская и Сасанидская империи. В Африке в период с 1960 по 1989 год внешними державами были Соединенные Штаты, Советский Союз, Франция и, в меньшей степени, Великобритания. Кот-д’Ивуар представляет собой прекрасный пример того, как внешняя поддержка способствовала укреплению автократий, которые в противном случае были бы слабыми государствами. В 1970 году общее население Кот-д’Ивуара составляло около пяти миллионов человек.[783] Его армия насчитывала всего около пяти тысяч человек, то есть один солдат приходился примерно на тысячу человек. Для сравнения, это соотношение в пять раз меньше, чем в такой сильно милитаризованной стране, как Руанда. Но правительству Кот-д’Ивуара не нужно было иметь сильную армию, потому что у него была французская военная база в столице, Абиджане, и договор о взаимопомощи в области обороны. Именно после ослабления внешней поддержки автократии многие африканские правители окажутся не в состоянии противостоять демократизации.

Окончание холодной войны резко улучшило перспективы демократии в Африке, как и в других регионах. Вместо того чтобы поддерживать автократические режимы, чтобы получить преимущество перед конкурентами, те внешние державы, которые все еще вмешивались в дела Африки, с большей вероятностью проводили официальную политику продвижения демократии. Но демократическая волна после 1989 года не была чем-то, что определялось бы внешними силами. Вместо этого мы можем показать, как долгосрочное наследие развития африканских государств повлияло на возможности сохранения демократии. Демократия с большей вероятностью могла возникнуть и выжить в странах со слабыми государствами.

Весной 1991 года Сэмюэл Хантингтон опубликовал в журнале Journal of Democracy статью под названием «Третья волна демократии».[784] Это была статья, дополняющая его книгу с тем же названием. Хантингтон оценивал перспективы демократии в различных регионах мира, и его мнение о перспективах Африки было весьма туманным. Он исходил из того, что африканские страны слишком бедны, чтобы стать демократическими, и у них плохие перспективы роста. По его словам, «экономические препятствия на пути демократизации в Африке к югу от Сахары останутся непреодолимыми на протяжении всего XXI века».[785]

Если считать, что переход от отсутствия африканских демократий к демократии примерно в трети стран Африки — это большое изменение, то следует заключить, что предсказание Хантингтона оказалось слишком пессимистичным. Во введении к своей недавней ретроспективе африканских выборов Джейми Блек и Николя ван де Валле использовали три разных результата выборов в Африке в 2016 году, чтобы проиллюстрировать траекторию, по которой движутся разные страны. В Замбии выборы были испорчены насилием, проигравший не признал результат и был посажен в тюрьму победившим действующим президентом. Кроме того, в 2016 году действующий президент Гамбии отказался признать, что проиграл президентские выборы, несмотря на убедительные свидетельства обратного. Наконец, еще на одних выборах в 2016 году, на этот раз в Гане, проигравший действующий президент признал официальные результаты выборов, которые, по мнению экспертов, прошли в основном без проблем.[786]

Три опыта проведения выборов, приведенные Блеком и ван де Валле, оказываются весьма показательными для того, что думают об африканской демократии сторонние наблюдатели, дающие систематические оценки. Freedom House — организация, которая классифицирует страну как «электоральную демократию», если в ней, помимо политических прав, проводятся достаточно эффективные выборы. По мнению Freedom House, 29 процентов стран Африки к югу от Сахары сегодня являются демократическими.[787] Те внешние наблюдатели, которые составляют индекс Polity, используют более широкий спектр атрибутов для оценки того, является ли страна демократической. По мнению этих сторонних наблюдателей, 36% африканских стран сегодня являются демократическими.[788] Наконец, некоторые политологи определяют демократию на основе наличия свободных и справедливых выборов при всеобщем избирательном праве. Согласно одному из последних наборов данных, ровно одна треть стран Африки к югу от Сахары сегодня являются демократическими.[789]

Вместо того чтобы полагаться исключительно на сторонних наблюдателей, использующих абстрактные индексы, мы могли бы предпочесть спросить, считают ли сами африканцы, что живут в условиях демократии. Проект Afrobarometer регулярно проводит опросы в целом ряде африканских стран, спрашивая, считают ли люди, что их правительство можно назвать демократическим.[790] Одна из известных нам проблем, связанных с ответами на опросы, заключается в том, что на них могут влиять взгляды на вторую тему. Спросите кого-нибудь в Африке или где-либо еще, является ли его страна демократической, и на ответ может повлиять то, какая партия, которую он поддерживает, находится у власти. Чтобы решить эту проблему, я построил показатель самооценки демократии, который контролирует оценку индивидом деятельности действующего главы правительства. Идея заключается в том, что если даже те, кто считает, что действующий президент работает плохо, говорят, что их страна является демократической, то это довольно сильный сигнал. Аналогично, если те, кто считает, что президент работает хорошо, тем не менее говорят, что их страна не является демократической, это тоже о чем-то говорит.

Используя вышеописанную процедуру, я создал индекс «Самооценка демократии», основанный на ответах более чем 50 000 африканцев, опрошенных в рамках проекта «Афробарометр». Индекс имеет шкалу от 0 до 100, где 0 соответствует самой низкой средней самооценке (Судан), а 100 — стране с самой высокой самооценкой (Нигер). Гана заняла второе место после Нигера. Оказалось, что существует высокая корреляция между индексом самооценки демократии и классификациями внешних наблюдателей.[791] Далее я буду использовать шкалу самооценки, чтобы исследовать, как история слабости государства способствует развитию демократии.

Давайте вернемся к прогнозу Сэмюэля Хантингтона, сделанному в 1991 году, и его суждению о том, что африканские страны, вероятно, слишком бедны для поддержания демократии. Если это так, то если у каких-то африканских стран и есть шанс отклониться от этой тенденции, то это, скорее всего, те, которые более развиты, чем их сверстники. Мы можем определить это, посмотрев на страны с более высоким уровнем дохода на душу населения, с более высоким уровнем грамотности, а также, возможно, с более высоким уровнем урбанизации. Оказалось, что эти показатели поразительно плохо предсказывают демократию в современной Африке. При использовании индекса самооценки демократии именно те страны, которые беднее, менее урбанизированы и имеют более низкий уровень грамотности, имеют больше шансов стать демократическими государствами сегодня.[792]

РИСУНОК 11.4. Государственные доходы и демократия в Африке. На рисунке представлен индекс самооценки демократии, основанный на данных «Афробарометра» и сопоставленный с годовыми налоговыми поступлениями из базы данных МВФ World Revenue Longitudinal.

Есть и альтернативное объяснение, которое лучше объясняет сегодняшнюю африканскую демократию, и оно согласуется с тем, что я утверждал на протяжении всей этой книги: Вероятность того, что африканские страны сегодня являются демократиями, выше, если на момент падения Берлинской стены у них были слабые государства. Слабость государства могла затруднить действующим президентам сопротивление демократизации.[793]

Рассмотрите доказательства на рисунке 11.4. Это диаграмма рассеяния, на которой по вертикальной оси показана шкала самооценки демократии. По горизонтальной оси показаны среднегодовые налоги, собираемые правительством (как доля ВВП) в период с 1990 по 1992 год, в начале волны демократизации. Я сосредоточился на налоговых поступлениях, поскольку они лучше отражают силу государства, чем общие доходы, которые также включают доходы от природных ресурсов или потоки помощи. Налоговые поступления в 1990 году сильно различались. Отчасти это можно объяснить природными богатствами, но не только. В 1990 году налоговые поступления в Кот-д’Ивуаре были в четыре раза выше, чем в соседней Гане. Разница заключалась в истории государственного краха в Гане.

Тенденция, показанная на рисунке 11.4, очевидна. Сами африканцы гораздо чаще считают, что живут в условиях демократии в тех странах, где в начале нынешней волны демократизации уровень сбора налогов был ниже. Подразумеваемый эффект силы государства в 1990 году заключается в том, что при каждом увеличении доходов на 1 процент ВВП самооценка демократии снижается примерно на три пункта по шкале от 0 до 100.[794]

Отражает ли рисунок 11.4 эффект, при котором африканские правители, находящиеся в более слабом положении, не могли противостоять требованиям демократизации со стороны своих обществ? Не исключено, что взаимосвязь здесь также может отражать относительные потребности в иностранной помощи — правительства, испытывающие более сильные денежные затруднения, были бы менее способны противостоять требованиям доноров о проведении выборов. Однако требования доноров часто оказывали большее влияние на формальные признаки демократии — были ли проведены выборы, в которых участвовало несколько политических партий, — и меньшее — на более тонкие элементы, которые, вероятно, влияют на индекс самооценки.

Таким образом, вполне возможно, что наследие слабости государства создало благодатную почву для демократизации в Африке. Одна из интересных особенностей этого явления заключается в том, что если мы посмотрим на связь между демократией и собираемостью налогов в африканских странах сегодня, то мы больше не увидим никакой корреляции. Это означает, что демократизирующиеся страны смогли догнать своих сверстников по уровню собираемости налогов. Это может быть просто процесс возврата к среднему значению, а может быть и более целенаправленная история государственного строительства. Если так, то это еще один пример последовательности. Демократия может быть более устойчивой, если ее становлению предшествует развитие сильного государства.

Если африканская демократия кажется более осуществимой в тех случаях, когда государство изначально было слабым, то у этого есть и обратная сторона. Без эффективного государства трудно предоставлять такие услуги, как образование и здравоохранение, на которые люди могли бы рассчитывать. Возможно, в некоторых случаях это привело к равновесию, когда слабость государства означает, что центральные правители считают невозможным поддерживать автократию и в то же время не имеют возможности предоставлять услуги своему народу.[795]

Наконец, есть и другая часть этой истории, которая заставляет нас сделать не столь радужные выводы относительно будущего демократии в Африке. Некоторые африканские страны — те, где свободные и справедливые выборы не прижились, — тем не менее, создали все более мощные бюрократии. Возьмем, к примеру, Уганду — страну, которая в 1990-х годах, казалось, переходила к системе свободных и справедливых выборов, но с тех пор превратилась в нечто вроде выборной автократии. Пиа Раффлер, политолог, показала, что сегодня в Уганде бюрократы обладают большей властью на местном уровне, чем политики.[796]

Удивительное распространение современной демократии

Распространение современной демократии за последние двести лет было поразительным и удивительным. Демократия распространилась в странах и местах, которые, по мнению многих, были слишком бедны, чтобы поддерживать этот институт. В то же время, когда другие страны становились богаче, демократия не прижилась, несмотря на ожидания, что она приживется. Долгосрочные модели государственного развития дают лучшее объяснение произошедшему. Современная демократия имеет больше шансов укорениться в тех регионах, где нет истории сильного бюрократического государства, которое могло бы закрепить автократическое правление. В то же время демократическая стабильность в этих местах вряд ли была обеспечена. В заключительной главе этой книги я спрошу, что будет дальше с современной демократией.

СЕГОДНЯ МЫ ЖИВЕМ В ЭПОХУ демократического беспокойства. В странах, которые раньше называли «развитым индустриальным миром», ощущается страх, что антидемократические рефлексы, не ощущавшиеся в течение многих десятилетий, внезапно пробудились. Параллельно с этим общественность голосует за политические альтернативы, которые многим кажутся шокирующими и необъяснимыми. Еще десять лет назад мало кто мог себе представить, что уроки несостоявшихся демократий в других странах будут использоваться для того, чтобы задаться вопросом, не постигнет ли Соединенные Штаты та же участь.[797] К этому следует добавить, что в странах, недавно перешедших к демократии, возникают вопросы, не является ли это движение менее неизбежным, чем казалось раньше. Новое слово дня для тех, кто оценивает демократию в этих странах, — «откат».[798] Наконец, такие стойкие автократии, как Китай, похоже, предлагают больше альтернативных моделей, чем десятилетия назад. Всего этого достаточно, чтобы задуматься о том, что, возможно, эта книга должна была быть посвящена подъему и последующему упадку демократии, а не наоборот. В этой заключительной главе я спрошу, что история говорит нам о наших нынешних демократических тревогах.

История говорит о том, что современная демократия — это продолжающийся эксперимент, и во многих отношениях мы должны удивляться тому, что она вообще работает. Вспомните критику, высказанную Джоном Тейлором вскоре после принятия Конституции США. Он опасался, что выборы в Конгресс, проводимые раз в два года, станут лишь кратковременным «политическим спазмом» и «однодневной насмешкой над важностью», после чего «5 000» вновь утвердят свое господство над «5 000 000». Тейлор выступал за усиление контроля на местах, где люди могли бы принимать участие в жизни общества более регулярно и быть в более тесном контакте со своими представителями. Двести десять лет спустя политический теоретик по имени Джон Данн скажет нечто похожее, и он выразил это следующим образом.

Комментарии Тейлора и Данна, сделанные с разницей в два столетия, указывают на первую точку перелома современной демократии: участие граждан очень широко, но оно также рискует стать очень тонким. Вопрос в том, когда граждане начнут думать, что это нечто иное, чем фикция, которой опасался Тейлор. Альтернативой может стать ситуация, когда демократия либо умрет, либо будет существовать только под именем, поскольку 5000 человек — то, что сегодня мы бы назвали верхушкой 0,1 процента — будут доминировать в неравной демократии такого рода, о которой писал политолог Ларри Бартелс.[800]

Размышляя над тем, как создать республику, многие мыслители XVIII и XIX веков придерживались противоположной Тейлору точки зрения. Они опасались, что 5 000 000 экспроприируют богатство 5 000. Этого опасались не только авторы «Федералистских документов». Во всей Западной Европе после 1789 года политические мыслители стремились создать республиканские институты, которые ограничили бы влияние масс.[801] Наиболее очевидным способом добиться этого было ограничение избирательного права, или система взвешенного голосования, или верхние палаты в законодательных органах, чтобы противостоять народным страстям. Но, как мы видели в главе 11, эти опасения оказались преувеличенными. Даже после введения всеобщего избирательного права не произошло массового перераспределения богатства. В конечном итоге неравенство в богатстве все же снизилось, но не в результате демократии. Вместо этого к такому сдвигу привели военные события, экономический кризис, а также, возможно, технологические изменения. История показывает, что даже при полной демократии риск того, что 5 000 будут доминировать, гораздо выше, чем угроза того, что 5 000 000 экспроприируют 5 000.

Второе место перелома современной демократии касается исполнительной власти. Оказывается, что избранный лидер во главе современного демократического государства иногда может вести себя так же деспотично, как и автократ. В ранних демократиях от гуронов до Голландской республики это было просто невозможно, поскольку власть была настолько децентрализована. Эта децентрализация делала систему стабильной, но ее недостатком была негибкость. Голландцы убедились в этом, когда крайняя децентрализация их институтов привела к экономическому застою — местные интересы создавали барьеры для выхода на рынки, что подавляло инновации.

Англичане стали первопроходцами в создании прототипа централизованной исполнительной власти в современной демократии. В эпоху Средневековья европейские монархи обычно имели дело с представительными собраниями, обладавшими значительной блокирующей властью. Местные власти могли ограничивать своих представителей строгими мандатами. Они могли отклонять отдельные решения. Иногда они могли даже отказаться от участия. В Англии все эти ограничения исчезли к концу XIV века. Короне удалось навязать более централизованную форму правления. Как только парламент установил верховенство над короной после 1688 года, он взял на себя ту же роль — парламент получил своего рода абсолютную власть. Согласно Конституции США, власть исполнительной власти теоретически значительно более ограничена. Однако в последние десятилетия наблюдается значительный рост исполнительной власти через бюрократию, особенно когда Конгресс разделен и/или не в состоянии действовать. В 2010 году Брюс Акерман, выдающийся конституционный исследователь, писал о своих опасениях по поводу «угрозы, которую представляет собой превращение Белого дома в платформу для харизматического экстремизма и бюрократического беззакония».[802] По мнению многих, именно это и произошло через несколько лет после этого.

В общем, по мере перехода от ранней к современной демократии в обществе возникли две проблемы. Первая — это проблема поддержания связи граждан с удаленным государством. Вторая — ограничение исполнительной власти. Мы должны рассмотреть каждую из них по очереди.

Проблема отдаленного государства

Распространенное мнение об американской демократии заключается в том, что проблемы институционального дизайна были решены в Филадельфии в 1787 году. Защищая предложенную конституцию, авторы «Федералистской книги» утверждали, что большая республика будет более стабильной, чем маленькая. Альтернативная точка зрения, которую я хочу изложить здесь, заключается в том, что Конституция США не решила проблему недоверия к отдаленному государству. Необходимо постоянно вкладывать средства в то, чтобы граждане продолжали доверять современной демократии.[803]

В эссе, ставшем известным как «Федералист 10», Джеймс Мэдисон привел доводы в пользу того, что большая республика более устойчива, чем маленькая. В сочинении, которое Клинтон Росситер в 1961 году назвал «мастерским анализом», Мэдисон сосредоточился на проблемах «фракций» или на том, что мы сегодня можем назвать чрезмерной партийностью, поляризацией и конфликтами. Он утверждал, что в небольших республиках этих проблем будет больше. Поэтому беспокойство по поводу огромных географических масштабов предлагаемых Соединенных Штатов Америки было необоснованным — в большой республике беды фракций, действующих на местном уровне, будут сведены на нет. Справедливости ради следует отметить, что интерпретация Росситера «Федералиста 10» была доминирующей. Возможно, в 1961 году она звучала лучше, чем в 2020-м. В современном мире можно утверждать, что проблемы поляризации подпитываются именно тем, что Соединенные Штаты включают в себя множество регионов, где люди придерживаются совершенно разных взглядов. Сегодня мы также лучше видим, что у большой республики может быть и другая цена: недоверие и разобщенность граждан.

«Федералист 10» появился в нью-йоркских газетах 23 ноября 1787 года. Аргументы Мэдисона были приурочены к ответу на эссе, написанное антифедералистом, взявшим псевдоним Брут. За четыре недели до Мэдисона, 18 октября 1787 года, Брут опубликовал в New York Journal эссе, в котором содержалась следующая критика предлагаемой республики.

В то время как Мэдисон сосредоточился на проблемах фракций, Брут подчеркивал связь между отдельными гражданами и их правительством. И цитата из его эссе звучит так, как может описать сегодняшние Соединенные Штаты, где доверие к федеральному правительству достигло низшей точки.

Мы можем использовать данные опросов о доверии к правительству, чтобы поддержать аргумент, который привел Брут. В разных странах и регионах доверие к правительству в среднем ниже в более масштабных структурах. Но в то же время данные свидетельствуют о том, что крупный масштаб — это не судьба.

Сначала рассмотрим данные осеннего опроса Евробарометра 2018 года о доверии к национальному правительству.[805] Среди стран с населением менее двадцати миллионов человек уровень доверия к правительству составляет в среднем 49 процентов. В странах с населением более двадцати миллионов человек средний уровень доверия к правительству составляет всего 32 процента — разница разительная.[806] Но данные также свидетельствуют о том, что препятствие в виде больших масштабов можно преодолеть. С уровнем доверия к правительству в 54 процента Германия с населением более 80 миллионов человек напоминает страны с гораздо меньшим населением. К сожалению, малые масштабы тоже не судьба. Несмотря на относительно небольшое население в одиннадцать миллионов человек, доверие к правительству в Греции составляет всего 14 процентов.

Данные опросов, проведенных в Соединенных Штатах, отражают международные тенденции. Сегодня принято говорить о снижении доверия к правительству в США, и некоторые ученые доказывают, что недостаток доверия к федеральному правительству мешает лидерам проводить новую политику.[807] Но эта проблема недоверия наиболее актуальна для федерального правительства, а не для органов власти штатов и местного самоуправления, которые действуют в меньшем масштабе.[808] Та же картина наблюдается и со СМИ: на местном уровне доверие выше.

Как справиться с нынешним недоверием к правительству? Один из вариантов — передать власть на более низкие уровни. Консервативный комментатор Юваль Левин называет «субсидиарность» принципом, согласно которому управление должно осуществляться на самом низком уровне, который является практичным.[809] Лидеры Европейского союза использовали тот же термин в качестве способа решения проблемы «демократического дефицита» в своем регионе. Мы уже в значительной степени используем субсидиарность в Соединенных Штатах, передавая штатам и местным органам власти ответственность за такие вещи, как образование, охрана порядка и т. д.

Проблема с решением о субсидиарности заключается в том, что оно может зайти только так далеко. Брайан Барри, влиятельный политический теоретик, высказал эту мысль, анализируя работу Роберта Даля и Эдварда Тафте о размере и демократии. По мнению Барри, ограничение управления все более мелкими единицами не имеет смысла, если эти единицы становятся настолько малы, что не могут контролировать происходящие вокруг них события.[810] Теоретически можно устроить так, чтобы Янгстаун, штат Огайо, проводил собственную торговую политику и устанавливал собственную валюту. Но жители Янгстауна вскоре обнаружили бы, что события диктуются им внешними субъектами.

Итак, что же в отсутствие дальнейшей передачи полномочий на более низкие уровни может способствовать возрождению доверия к федеральному правительству США? Здесь нам следует вспомнить уроки истории, причем истории Ранней Республики. В главе 10 мы увидели, что положения Конституции сами по себе не гарантируют, что граждане смогут составить информированное мнение о федеральном правительстве. К 1791 году Джеймс Мэдисон и сам был готов признать, что гражданам большой республики трудно информировать себя. Это заставило его поддержать усилия по субсидированию распространения газет. Позднее реформаторы предложили систему общего школьного образования, финансируемого штатом, для достижения той же цели.

Урок ранней республики заключается в том, что конституционный дизайн сам по себе недостаточен для того, чтобы граждане были информированы и доверяли своему правительству. В больших современных демократиях необходимы постоянные инвестиции, чтобы демократия выжила, а не осталась только под названием «5 000», которые контролируют ситуацию.

Как бы выглядели подобные инвестиции сегодня? Если бы я писал эту книгу десять или пятнадцать лет назад, то, возможно, предположил бы, что с появлением Интернета граждане смогут больше, чем когда-либо прежде, участвовать в делах правительства. Сегодня такое предсказание покажется причудливым. Было бы преувеличением утверждать, что переход к интернет-коммуникациям является основной причиной роста недоверия американцев к федеральному правительству; данные опросов показывают, что снижение доверия произошло гораздо раньше. Но нет и никаких доказательств того, что новые средства коммуникации через Интернет способствовали укреплению доверия.

Чтобы увидеть эффект от общения в социальных сетях, нам нужно осознать разницу между ранней республикой и сегодняшним днем. В 1790-х годах, не имея доступа к газетам, многие граждане новых Соединенных Штатов не имели реальной возможности получить информацию о своем правительстве. Поэтому новая политика распространения газет, субсидируемая государством, имела очевидные последствия. Сегодня вопрос не в отсутствии информации, а в ее наличии — люди могут утонуть в информации (и дезинформации), если захотят. Ключевой вопрос заключается в том, как внедрение новых технологий заставляет людей отказываться от старых источников информации, возможно, меняя их представление о правительстве.

Одна из очевидных тенденций в доступе к новостям в последние годы — исчезновение местных источников новостей по мере появления новых национальных источников и замены одних источников другими. Проблема заключается в том, что местные новостные источники сообщают о событиях как местного, так и национального масштаба, и люди склонны доверять местным новостным СМИ больше, чем национальным. Местные газеты также способствуют развитию демократии в сообществах. По разным причинам структура медиарынков может привести к исчезновению местных источников новостей, которые считаются более надежными.[811]

Некоторые ученые утверждают, что для усмирения отдаленного государства необходимы более решительные меры, которые выходят далеко за рамки простой реорганизации способа получения людьми новостей. Идея состоит в том, чтобы дать гражданам, и особенно неэлитарным гражданам, роль в правительстве, выходящую за рамки простого голосования на выборах. Джон Маккормик, политический теоретик, выступает за возвращение к некоторым чертам управления, присутствовавшим в городских республиках в Италии эпохи Возрождения, которые поддерживал Никколо Макиавелли. К ним относятся использование ассамблей, исключающих представителей элиты общества, процедуры назначения, сочетающие лотерею с выборами, и, наконец, возможность политических судов, проводимых гражданами. Можно также рассмотреть вопрос о восстановлении независимых мандатов и инструкций для представителей того типа, который я рассматривал в этой книге. К этому списку можно добавить практику отзыва избранных должностных лиц. На самом деле, когда североамериканские колонисты в таких местах, как Коннектикут и Род-Айленд, впервые внедряли подобную практику на собраниях, они черпали прямое вдохновение из трудов Макиавелли.[812]

Хотя возрождение этих мер, связанных с ранней демократией, вполне возможно, мы должны помнить, что, будь то итальянские городские республики или колониальные американские собрания, эти практики существовали в малых масштабах. Примечательно, что пионерами здесь были небольшие колонии Коннектикут и Род-Айленд.[813] Необходимо задаться вопросом, могут ли подобные практики быть реализованы, и с общим удовлетворением, в более крупных обществах сегодня. Недавний опыт штата Калифорния в области гражданских инициатив и отзыва выборных должностных лиц позволяет предположить, что это не так.

Более эффективным способом решения проблемы может стать использование современных технологий для установления более тесной связи между представителями и гражданами. Ключ к этому не просто в том, чтобы граждане высказывали свое мнение, а в том, чтобы они чувствовали, что действительно участвуют в процессе управления.[814] В то же время эти методы все еще далеки от демократии лицом к лицу, которая, как подчеркивают выдающиеся ученые, такие как Джейн Мэнсбридж, способствует единству и удовлетворяет потребности в участии, присущие людям.[815]

Страх перед сильным государством

Стабильности ранних демократий способствовал тот факт, что они существовали в условиях отсутствия централизованного государственного принуждения. Проблема современной демократии заключается в том, чтобы совместить основной принцип, согласно которому народ должен обладать властью, с тем фактом, что повседневными делами правительства управляет сильное бюрократическое государство.

Вполне вероятно, что в течение значительного времени после создания Республики защита, обеспечиваемая слабым центральным государством, сохранялась. Новое федеральное правительство имело право устанавливать собственные налоги, финансировать и содержать армию; эти положения, по мнению антифедералистов, могли привести к тирании, но по современным меркам эти опасения кажутся причудливыми. Армия, использовавшаяся для борьбы с восстанием виски 1794 года, была бы плохо подготовлена к подавлению демократии по всей стране. Центр просто не был достаточно мощным.

На самом деле вопрос заключается в том, насколько велик риск того, что современное государство, подобное тому, что существует сегодня в Соединенных Штатах, может быть использовано для установления автократического правления. Один из правдоподобных ответов на этот вопрос заключается в том, что на самом деле современное американское государство просто слишком сложное и громоздкое, чтобы кто-то мог успешно его захватить. Выдвигая этот аргумент, Тайлер Коуэн добавил, что, хотя федеральное правительство велико по количеству занятых в нем людей (2,1 миллиона в 2013 году), большинство из них обучены для выполнения задач, которые не особенно хорошо подходят для установления автократии.[816]

Несмотря на то, что федеральный аппарат США не особенно приспособлен к тому, чтобы служить автократическим целям, существуют важные способы, с помощью которых американские президенты обладают весьма значительными полномочиями действовать автономно, что, по мнению некоторых, представляет риск для демократии. Ирония заключается в том, что можно было бы подумать, что американские президенты ограничены законодательными и судебными механизмами сдержек и противовесов, так что это невозможно. В 1960 году Ричард Нойштадт знаменито утверждал, что, учитывая институциональные ограничения, с которыми они сталкиваются, американские президенты должны править путем убеждения. Это было бы похоже на то, как мы описывали правителей ранней демократии, лишенных возможности править в одностороннем порядке. Но с тех пор возможности президентов править с помощью исполнительных приказов значительно расширились, и это фактически усилилось благодаря законодательной системе сдержек и противовесов. Когда Конгресс разделен, у президентов появляется больше возможностей для выполнения указов, не дожидаясь их отмены законодательным путем.[817] Одна из ироний заключается в том, что эти полномочия иногда расширялись президентами, которых нельзя обвинить в авторитарных наклонностях, например Бараком Обамой, только для того, чтобы потом эти расширенные полномочия использовал Дональд Трамп. Вспомните из главы 6, что именно централизация императорской власти при просвещенных императорах династии Сун проложила путь к более произвольному правлению при династии Мин.

Еще одна особенность силы государства, о которой мы должны помнить, заключается в том, что она наиболее негативно сказывается на демократии — как ранней, так и современной — когда государство появляется первым. На протяжении долгой истории в тех регионах, где первыми возникали сильные бюрократические государства, демократия впоследствии появлялась реже. Джейкоб Харири, политолог, назвал этот феномен «автократическим наследием ранней государственности».[818] Возьмем пример Египта, где можно сказать, что египетской бюрократии пять тысяч лет — это, безусловно, должно негативно сказаться на возможности установления демократии. Вспомните, что когда ИГИЛ установило контроль над большей частью Ирака, они смогли провести целенаправленную стратегию кооптации существующей иракской бюрократии. Те, кто наследует сильные государства, также склонны наследовать автократию.

Самая большая причина не опасаться, несмотря на все признаки, за будущее демократии в Соединенных Штатах и Западной Европе также связана с упоминанием последовательности. Имея долгую историю слабой государственной бюрократии, западноевропейцы и поселенцы в Северной Америке разработали формы управления на основе консенсуса, которые оставили очень глубокие следы. Однако, говоря об этом, мы должны помнить, что европейцы не уникальны в этом отношении. В Африке сегодня наследие слабости государства и ранней демократии может быть именно тем, что способствует развитию современной демократии в ряде стран.

На протяжении всей этой книги я подчеркивал, что Китай представляет собой самый яркий пример бюрократической альтернативы. В Китае государство появилось первым, а управление по согласию так и не последовало. Центральное бюрократическое государство возникло очень рано — еще при династии Чжоу, и необходимость обращаться за помощью к членам общества при управлении была гораздо меньше, чем в Европе. Внешние вторжения происходили, даже часто, но они никогда не разрушали государство полностью, как это случилось в Европе с падением Рима или в Греции с падением царств бронзового века, предшествовавших полису. В Китае внешние захватчики вместо этого утверждались в качестве новых династий.

Во время протестов на площади Тяньаньмэнь тридцать лет назад западные наблюдатели иногда предполагали, что экономическое развитие обязательно подтолкнет Китай в сторону демократии. Это произойдет по двум взаимосвязанным причинам. Первая связана с требованиями граждан — по мере того как Китай становился богаче, граждане требовали демократии, а экономическое развитие ослабляло позиции государства, чтобы противостоять этому. Вторая причина связана с политическим режимом, необходимым для обеспечения устойчивого роста. В конечном итоге, если бы китайское руководство хотело развития, ему пришлось бы демократизироваться, потому что это был единственный политический режим, который мог бы обеспечить его.

Сегодня оба эти аргумента кажутся пережитками более оптимистичной эпохи, по крайней мере, в отношении западных людей. Всегда легко осуждать подобные ошибочные предсказания, но, оглядываясь назад, более глубокий взгляд на историю мог бы привести к другим прогнозам, даже в 1989 году. Если обратиться к европейской истории, то мы привыкли думать, что экономическое развитие укрепляет общество и побуждает правителей к управлению по согласию. Именно так и произошло с торговой революцией Средневековья и возвышением городов. Но во времена династии Сун в Китае примерно в то же время произошла собственная торговая революция без какого-либо перехода к управлению на основе согласия — это была эпоха, когда центральная государственная власть укрепилась. Китайское государство воспользовалось быстрым ростом торговли, создав обширный бюрократический аппарат для сбора косвенных налогов. Этот резко контрастирует с европейской моделью, где монархи не обладали бюрократией, необходимой для самостоятельного сбора налогов, — вместо этого они заключали сделки с городами, которые собирали налоги.

Параллели между современным Китаем и Китаем времен династии Сун, конечно, не идеальны, но они есть. Стремительный коммерческий рост поддерживался значительными государственными инвестициями, и государство получило значительную прибыль. Централизованный государственный контроль также сохранился и даже укрепился с появлением новых технологий коммуникации. Во времена династии Сун массово развивалась ксилография, и государство направляло ее в нужное ему русло. Так, технические руководства выходили свободно, а политические тексты отслеживались и контролировались. Сегодня сложная цензура китайского «Великого файервола» помогла добиться очень похожего результата. Политическая информация строго контролируется, но нет такой необходимости ограничивать поток научных материалов.

Еще одна особенность китайской модели политического развития заключается в том, что отсутствие согласия не означает отсутствия подотчетности. Начиная с 1059 года до н. э. китайские императоры публично заявляли о важности Мандата Неба. Это был удобный способ для нынешней династии объяснить, почему предыдущая династия заслужила потерю власти, но это также устанавливало стандарт работы для будущего. Механизма, обеспечивающего исполнение этого мандата, не существовало, но тот факт, что китайским императорам впервые пришла в голову эта идея и что они продолжали ссылаться на нее, показывает, что даже в условиях автократии правитель может чувствовать себя вынужденным устанавливать стандарты эффективности.

В конечном счете, Китай не является отклонением от европейской модели политического развития; это просто другой путь, который имеет свою логику и вполне может остаться таковым.

Причины для оптимизма и пессимизма

Если вы сторонник демократии — как и я, — то эта книга может дать вам понять, что есть основания для надежды. Люди управляют собой коллективно с момента возникновения первых оседлых цивилизаций и раньше. Демократия — это не то, что происходит только в очень специфические моменты, такие как классические Афины, Италия эпохи Возрождения и Соединенные Штаты Америки. В то же время мы должны признать, что сохранение современной демократии сопряжено с двумя вызовами, которых не было в более ранних вариантах. Это риски сильной исполнительной власти и недоверие граждан. Решение этих проблем требует постоянных усилий и инвестиций, поскольку мы должны помнить, что если в современной демократии участие очень широкое, то оно также рискует быть не очень глубоким. Наконец, мы должны помнить, что тот факт, что современная демократия выживет, не означает, что мы будем довольны тем, как она работает, если 5 000 человек будут доминировать над 5 000 000. Вместо того чтобы спрашивать, выживет ли демократия, мы должны также спросить, будем ли мы удовлетворены той демократией, которая выживет.