Науково-практичний коментар Земельного кодексу України

Існує велика кількість визначень юридичної відповідальності, які умовно можна поділити на два підходи: (1) широкий, за якого юридична відповідальність розглядається як негативні наслідки, що покладаються на правопорушника (а саме: як негативні наслідки для особи чи організації, що вчинили протиправний поступок[403], правовідносини із застосування негативних заходів до правопорушника; система примусових заходів, що застосовується до громадян, посадових осіб, підприємств, організацій та установ, які порушили закон, з метою покарання винних, припинення та попередження правопорушень та відновлення порушених прав[404], безумовний обов'язок правопорушника зазнавати несприятливих наслідків особистого, майнового чи організаційного характеру[405], нарешті, навіть неухильно суворе, гранично ініціативне виконання всіх обов'язків)[406], (2) і вузький, за якого відповідальність розглядається як правовідносини із застосування до порушника негативних заходів, що передбачає покладення обов'язку, який до вчинення правопорушення не існував та виник лише у зв'язку із правопорушенням, або позбавлення існуючого права[407].

Другий підхід видається більш вірним. На наш погляд, юридичну відповідальність можна визначити як правовідносини із примусового покладення на правопорушника додаткових обов'язків негативного характеру або позбавлення його прав у зв'язку із вчиненням правопорушення.

Традиційно виділяють такі основні види юридичної відповідальності (вони перераховані, зокрема, у ст. 92 Конституції України): кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, цивільну. Останнім часом все більшого поширення набуває підхід, за якого виділяються ще й такі види відповідальності, як фінансова, еколого-правова у вузькому розумінні (обмеження, тимчасова заборона (зупинення) чи припинення діяльності або припинення права користуванням природним ресурсом), земельно-правова (відшкодування втрат сільськогосподарського/лісогосподарського виробництва, припинення прав на землю)[408]. Із прийняттям ГК України з'явилися підстави об'єднати перераховані "новітні" види відповідальності під назвою господарсько-правової відповідальності. Разом із тим, повного поглинання не відбулося: поза межами господарсько-правової відповідальності залишилася відповідальність тих суб'єктів, що не можуть вважатися суб'єктами господарювання.

Практичне значення поділу юридичної відповідальності на види обумовлено положенням ст. 61 Конституції України, за якою за одне правопорушення не можна двічі притягати до юридичної відповідальності одного виду. З цього випливає, що за одне правопорушення в принципі можна притягати до відповідальності різних видів. Між тим, особа не може бути притягнута і до майнової відповідальності різних видів (цивільної та матеріальної) за одне й те саме правопорушення - адже якщо вона відшкодовує заподіяну шкоду в рамках якогось із видів майнової відповідальності, для застосування інших вже немає підстав. Крім того, варто пам'ятати, що адміністративна відповідальність настає за правопорушення, які не тягнуть кримінальної відповідальності (ч. 2 ст. 9 КпАП), таким чином, застосування кримінальної та адміністративної відповідальності за одне діяння також неможливе.

Окрім видів, виділяють і форми юридичної відповідальності: (1) позитивну (перспективну) - обов'язок дотримуватися правових норм, вчиняти дії, що відповідають "об'єктивним вимогам даної ситуації і об'єктивно обумовленим ідеалам часу"[409], та (2) негативну {ретроспективну) - відповідальність за вчинене правопорушення. У спеціальній літературі виділення позитивної відповідальності піддається обґрунтованій критиці. Вказується, що відповідальність у цьому випадку розглядається у загальному, неюридичному розумінні, межі поняття розмиваються, що є невиправданим як з наукової, як тим більше з практичної точки зору, викликає термінологічну плутанину[410].

Стаття 210. Недійсність угод щодо земельних ділянок

Угоди, укладені із порушенням встановленого законом порядку купівлі-продажу, ренти, дарування, застави, обміну земельних ділянок, визнаються недійсними за рішенням суду.

(Стаття 210 зі змінами, внесеними згідно із Законом №997-V від 27 квітня 2007 року)

Нікчемність або оспорюваність. Щодо поділу правочинів (за застарілою термінологією ЗКУ - угод) на нікчемні та оспорювані див. гл. 16 ЦКУ. Недоліком чинної редакції ЦКУ є двозначність у питанні про те, якими слід вважати правочини, що суперечать закону, проте відносно яких спеціальної вказівки на їх нікчемність в законі немає. Хоча ч. 1 ст. 203, ч. 1 ст. 215 ЦКУ передбачили, що "підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог" щодо відповідності змісту правочину "цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства" (що вказує на нікчемність таких правочинів), існують суперечки щодо того, чи можна вважати таку конструкцію "прямим встановленням недійсності", адже із ч. 3 ст. 215 ЦКУ випливає, що нікчемними є правочини, недійсність яких "прямо встановлена законом".

Видається, що на поставлене питання слід дати впевнену позитивну відповідь. Переконливе обґрунтування такого висновку пропонується В. І. Данішевською, М. Б. Гусаком та Ю. Ю. Поповим[411], які звертають увагу на те, що ставлення до правочину, що суперечить закону, як до оспорюваного (за відсутності спеціальної вказівки на його оспорюваність), поставить суд у становище, коли він повинен буде винести на підставі незаконного правочину незаконне ж рішення, свідомо не застосовуючи закон і порушуючи права осіб, які можуть бути взагалі не причетними до правочину. Таке тлумачення ст. ст. 203, 215 ЦКУ, поза всяким сумнівом, не узгоджується із цілою низкою конституційних принципів, у т. ч. принципом верховенства права, і повинно бути відкинуте.

Таким чином, слід вважати, що за відсутності спеціальної вказівки на його оспорюваність правочин, зміст якого суперечить закону, має вважатися нікчемним. Практику судів[412], які керуються цим підходом, слід вважати вірною.

В світлі сказаного положення коментованої статті лише породжують "на рівному місці" абсолютно зайві проблеми, оскільки можуть бути розцінені як такі, що на виняток із загального правила встановлюють оспорюваність (а не нікчемність) угод із земельними ділянками, що суперечать закону. Втім, таке тлумачення, знов-таки, не узгоджувалося б з конституційним принципом верховенства права, оскільки у разі його обрання до незаконних правочинів слід було б ставитися як до таких, що породжують права і обов'язки.

Враховуючи викладене, автори схильні розуміти коментовану норму буквально, а саме, обмежувати сферу її застосування ситуаціями, коли "порушено порядок укладення угоди" (наприклад, при порушенні порядку підготовки земельної ділянки до земельних торгів), який, втім, ніяк не вплинув на зміст правочину. Слід мати на увазі, що для задоволення позову самого лише "порушення порядку" недостатньо. Необхідно, щоб таке порушення призвело до порушення прав позивача. Такий висновок з необхідністю випливає із природи позову як вимоги про захист порушеного чи оспореного права.

Якщо ж допущене порушення призвело до того, що зміст угоди суперечить закону, вона повинна вважатися нікчемною (ст. ст. 203, 215 ЦКУ).

Вимоги про визнання недійсними нікчемних правочинів. Існує підхід, за яким у разі спору зацікавлена особа може вимагати визнання недійсним і правочину, що є нікчемним, і такі позовні вимоги мають судами розглядатися і задовольнятися. Саме такий підхід закріплений зараз у п. 5 постанови Пленуму ВСУ від 06.11.2009 N 9 "Про судову практику розгляду цивільних справ про визнання правочину недійсним".

Підґрунтям такого підходу виступає формулювання п. 2 ч. 2 ст. 16 ЦКУ та ст. 152 ЗКУ, які передбачають такий спосіб захисту, як визнання правочину (угоди) недійсним, без вказівки на те, що йдеться саме про оспорюваний правочин (угоду). Крім того, існують підходи, за якими визнання договору недійсним розглядається як окремий випадок застосування такого способу захисту, як визнання права.

Наведені міркування спростовуються наступним. Відповідно до ч. 2 ст. 215 ЦКУ, визнання недійсним нікчемного правочину судом "не вимагається". Видається, що суди не повинні витрачати свій час і зусилля (а отже, кошти платників податків) на винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав, їх роз'яснення або примусової реалізації. Іншими словами, будь-яке рішення суду повинно укладатися в усталену і загальновизнану класифікацію позовів на позови перетворювальні, позови про визнання та про присудження. Інакше вони не будуть призводити до захисту порушеного права.

Слід наголосити, що під позовами про визнання слід розуміти лише позови про безпосереднє визнання прав. Визнання ж нікчемного правочину недійсним насправді не є визнанням прав, воно не дає безпосередньої відповіді на питання про те, які ж права мають сторони у правовідносинах, і навіть не дає відповіді на питання про те, чи наявні у сторін права, передбачені нікчемним правочином. Адже хоча із нікчемного правочину право не виникає, тотожне право може виникнути з іншого, дійсного правочину.

Таким чином, позовну вимогу про визнання нікчемного правочину недійсним не можна вважати зверненням за захистом права, і положення ст. 16 ЦКУ, ст. 152 ЗКУ слід розуміти таким чином, що під визнанням правочину недійсним мається на увазі визнання недійсним саме оспорюваного правочину.

З цієї точки зору слід визнати помилковими відмови судів у задоволенні вимог про визнання нікчемних договорів недійсними[413] - такі вимоги взагалі не повинні розглядатися по суті. Натомість, вірною є усталена практика Верховного Суду України по справам адміністративної юрисдикції[414], яка полягає у закритті провадження у справах про визнання угоди недійсною, якщо підставою позову є невідповідність угоди закону.

Неукладеність угод. Невідповідність угод із земельними ділянками вимогам закону може виражатися у різних порушеннях. Можуть бути порушені вимоги закону до сторін угоди, до порядку укладення угоди, до змісту умов угоди, нарешті, в угоді можуть бути відсутні умови, наявність яких вимагається законом.

При цьому правова кваліфікація відсутності в угоді істотних умов заслуговує на окремий розгляд.

Відсутність в угоді істотних умов - це, з одного боку, порушення закону. З іншого боку, положення ч. 1 ст. 638, ст. 639 ЦКУ передбачають, що "договір є укладеним, якщо сторони в належній формі досягли згоди з усіх істотних умов договору". Такі норми дають підстави для висновку, що за відсутності в угоді хоча б однієї із істотних умов угода є неукладеною, тобто угоди як такої не існує.

Тривалий час в Україні існувала практика визнання угод, в яких були відсутні істотні умови, неукладеними. Позовні вимоги про визнання таких угод недійсними зазвичай не задовольнялися. Ця практика дістала закріплення (і підґрунтя) у роз'ясненні ВАСУ від 12.03.99 N 02-5/111, яке передбачало, що "недійсною може бути визнана лише укладена угода".

На наш погляд, у випадку, якщо у договорі відсутні істотні умови, такий договір як волевиявлення сторін існує, проте не може вважатися дійсним. На це по окремим різновидам договорів вказують положення цивільного законодавства.

Наприклад, недодержання нотаріальної форми сторонами означає, що сторони в належній формі не досягли згоди з усіх істотних умов договору, тобто договір в силу положень ч. 1 ст. 638 ЦКУ, начебто, повинен вважатися неукладеним. Натомість, ст. ст. 219, 220 ЦКУ чітко й однозначно встановлюють нікчемність (а не неукладеність) договорів, укладених без додержання нотаріальної форми.

Аналогічно, відсутність хоча б однієї істотної умови в договорі оренди землі "є підставою для визнання його недійсним" (ч. 2 ст. 15 Закону України "Про оренду землі"), а не неукладеним. Ці окремі приклади, на наш погляд, є достатніми аргументами для спростування загального висновку судів про те, що "недійсною може бути визнана лише укладена угода".

Вважаємо, що в наведених випадках законодавчий підхід щодо визнання недійсними угод, за якими сторони "не досягли згоди з істотних умов в належній формі", є цілком вірним. У разі, якщо має місце волевиявлення сторін, спрямоване на виникнення, зміну або припинення прав і обов'язків, проте при цьому сторони не визначилися щодо всіх істотних умов або не дотрималися форми, що вимагається законом, волевиявлення сторін все-таки підпадає під визначення правочину, наведеного у ст. 202 ЦКУ: "правочином є дія особи, спрямована на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків". Отже, в описаному випадку правочин має місце, проте через свої дефекти (форми або волевиявлення тощо) він в силу закону не може породжувати правові наслідки, тобто є недійсним. Говорити ж про неукладеність правочину можна лише тоді, коли будь-які дії сторін, спрямовані на виникнення цивільних прав і обов'язків, не матимуть місця.

Таким чином, при застосуванні коментованої норми потрібно мати на увазі, що у разі відсутності у договорах щодо земельних ділянок істотних умов правомірно говорити не про неукладеність, а саме про недійсність таких договорів (у формі нікчемності).

Визнання недійсними договорів на майбутнє. На даний час в Україні склалася практика визнання договорів оренди землі недійсними лише на майбутнє, тому що, мовляв, "оскільки зі змісту договору оренди випливає можливість його припинення лише на майбутнє, так як за договором оренди неможливо повернути вже здійснене користування орендованим майном"[415]. Такий висновок прямо суперечить ч. 1 ст. 216 ЦКУ. Неможливість реституції "користування" абсолютно не означає, що між сторонами не повинні відбутися певні розрахунки, що випливають із недійсності договору (наприклад, у разі, коли оренда плата явно нижча від вартості користування).

Стаття 211. Відповідальність за порушення земельного законодавства

1. Громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення:

а) укладення угод з порушенням земельного законодавства;

б) самовільне зайняття земельних ділянок;

в) псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами;

г) розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель;

ґ) невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням;

д) порушення строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням;

е) знищення межових знаків;

є) приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок;

ж) непроведення рекультивації порушених земель;

з) знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень;

и) невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту;

і) самовільне відхилення від проектів землеустрою;

ї) ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них;

й) порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок.

2. Законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення земельного законодавства.

До частини першої. У коментованій частині описані різні порушення земельного законодавства. Слід наголосити, що дана "норма" ніякого регулятивного та охоронного значення не має - нікого не можна притягти до відповідальності на підставі ч. 1 ст. 211 ЗКУ. Відповідальність може настати за нормами цивільного, адміністративного, кримінального та іншого законодавства, які встановлюють конкретні санкції за описані правопорушення. При цьому застосування таких санкцій не вимагає посилання на ч. 1 ст. 211 ЗКУ.

До пункту "а". Порушення при укладенні угод можуть полягати як у недодержанні вимог щодо порядку укладення, так і у суперечності змісту угод та наслідків їх виконання нормам чинного законодавства (див. коментар до ст. 210 ЗКУ). Такі порушення тягнуть недійсність (нікчемність або оспорюваність) укладеної угоди.

До пункту "б". З огляду на численність та суспільну небезпеку земельних правопо­рушень у вигляді самовільного зайняття земель та самовільного будівництва на початку 2007 року ці діяння було криміналізовано шляхом доповнення КК України статтею 197-1. За відсутності ознак злочину, передбачених даною статтею, відповідальність за самовільне зайняття може наставати за ст. 53-1 КУпАП.

Разом з тим, у наведених актах (КУпАП та КК України) значення терміну "самовільне зайняття" не розкривається. Натомість, у ст. 1 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" самовільне зайняття земельних ділянок визначається як "будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними". Таке визначення є вкрай невдалим і, як слушно зазначає О.В. Лугина, сприяє встановленню хибної практики, за якою використання земельної ділянки, щодо якої прийнято рішення про її надання, але без правоустановчих документів, не вважається самовільним захопленням.

Така хибна практика знайшла відображення, зокрема, у листі позиції Держкомзему України від 11.11.2008 №14-17-4/12991 "Щодо застосування терміна "самовільне зай­няття земельної ділянки", де закріплена позиція, за якою за відсутності правоустановчих документів, проте за наявності "рішення відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про передачу у власність або надання у користування (оренду) земельної ділянки чи відповідного правочину" відповідна особа не може вважатися такою, що вчинила самовільне зайняття. У таких випадках державним інспекторам рекомендовано видавати припис "з вимогою усунути порушення земельного законодавства" і лише за невиконання цього припису притягати винного до відповідальності (саме за невиконання припису - ст. 188-5 КУпАП).

Викладену позицію ми не поділяємо. Вона ґрунтується на звуженому (незрозуміло, чому) визначенні терміну самовільне зайняття, викладеному в Законі. Але якщо бути формалістом, слід звернути увагу на початок ст. 1 Закону, де визначається термін "самовільне зайняття": «У цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні". Таким чином, відповідне визначення формально не стосується положень КК України та КУпАП.

На наш погляд, поняття "самовільне зайняття" у КК України та КУпАП мають автономне розуміння, яке відповідає загальноприйнятому значенню цього терміну. В загальноприй­нятому розумінні, на нашу думку, самовільне зайняття земельної ділянки - це будь-яке її фактичне використання, яке здійснюється без правових підстав і за своїм характером виключає можливість нормального користування земельною ділянкою з боку інших осіб. Якщо законодавець хотів змінити значення цього терміну у КК України та КУпАП у бік звуження, слід було вносити зміни до цих актів.

До пункту "в". Окрім можливості застосування цивільної відповідальності (див. коментар до ст.ст. 156,157 ЗКУ), за дане правопорушення можуть бути застосована адміністративна та кримінальна відповідальність, зокрема, передбачена ст.ст. 52, 53 КУпАП, ст.ст. 239, 252, 254 КК України.

Конструкція норм КК України не дозволяє зробити однозначні висновки про співвідношення ст. 236 {"Порушення правил екологічної безпеки") та ст. 239 "Забруднення або псування земель" КК України, співвідношення ст. 239 та ст. 254 ("Безгосподарське вико­ристання земель "). Диспозиції статей вказують, що ст. 239 є спеціальною як по відношенню до ст. 236, так і ст. 254. Між тим, зовсім на інше вказують санкції даних статей. Правоза-стосовча практика поки що віддає перевагу кваліфікації діянь, що підпадають під ознаки усіх трьох статей, за ст. 254 КК України. Так, за цією статтею порушено справи за фактом організації та функціонування на території радгоспу-заводу "Гурзуф" двох несанкціонованих звалищ площею 9000 кв. м²[416].

До пункту "г". Описане у коментованому пункті правопорушення може тягти відповідальність за різними статтями глави 5 КУпАП “Адміністративні правопорушення в галузі охорони праці і здоров'я населення"), напр., ст.ст. 42 ("Порушення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм"), 46-1 ("Порушення вимог режиму радіаційної безпеки в місцевостях, що зазнали радіоактивного забруднення"), глави 8 ("Адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві та у сфері викори­стання паливно-енергетичних ресурсів") - напр., ст.ст. 95 ("Порушення правил і норм з ядерної та радіаційної безпеки при використанні джерел іонізуючого випромінювання). При вчиненні даного правопорушення також може бути припинене право користування земельною ділянкою (див. ст. 144 ЗКУ та коментар до неї). Кримінальна відповідальність може наставати також за ст. 236 КК України.

До пункту "ґ". Див. коментар до норм розділу 2 та глави 22 ЗКУ.

За описане правопорушення можливо застосування адміністративної відповідальності за ст. 53 КУпАП, а також в разі невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної та ядерної безпеки або охорону природних ресурсів - за ст. 188-5 КУпАП, а так само застосування ст. 188-11 КУпАП “Невиконання постанов, розпоряджень, приписів, висновків, а так само інших законних вимог посадових осіб органів, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби"). У випадку настання тяжких наслідків при нецільовому використанні земель може бути застосована кримінальна відповідальність, наприклад, за ст. 254 КК України.

До пункту "д". Див. ст. 54 КУпАП «Несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням "), а також ст.ст. 188-5, 188-П КУпАП. Паралельно можуть бути застосовані положення цивільного законодавства щодо відшкодування збитків, якщо вони мали місце.

До пункту "е". Відповідальність за дане правопорушення передбачена ст. 56 КУпАП.

До пункту "є". Положення коментованої норми були реакцію на поширену за "радянських" часів практику приховування даних про площі, що перебували в обробітку сільськогосподарських підприємств, що дозволяло керівникам господарств штучно збільшувати показники врожайності з одиниці площі. У даний час норма майже повністю втратила свою актуальність (див. також коментар до п. "д" ч. 1 ст. 91, п. "д" ч. 1 ст. 96 ЗКУ).

Між тим, слід мати на увазі, що для посадової особи, котра вносить відомості про стан земель до відповідної документації, здійснює реєстрацію правоустановчих документів передбачена відповідальність за ст. 53-2 КпАП ("Приховування або перекручення даних земельного кадастру"), а також ст.ст. 364 ("Зловживання владою або службовим становищем"), 365 (^Перевищення влади або службових повноважень"), 366 ("Службове підроблення") та ін. КК України.

До пункту "ж". У випадку непроведення рекультивації порушених земель можуть бути застосовані ст.ст. 52, 53, 55 КУпАП, ст.ст. 252, 254 КК України.

До пункту "з". За передбачене цим пунктом правопорушення передбачена відповідальність за ст.ст. 53 ("Порушення правил використання земель" - передбачає відповідальність за "знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд і Захисних лісонасаджень"), 65-1 КУпАП ("Знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових насаджень ").

До пункту "и". Щодо змісту обов'язку по зніманню та збереженню родючого шару ґрунту див. ст. 168 ЗКУ та коментар до неї. На підставі ст. 143 ЗКУ правопорушник може бути Позбавлений права на земельну ділянку. Крім того, це не звільняє його від відшкодування заподіяної Шкоди за нормативами наказу Мінекобезпеки України від 27.10.1997 №171 "Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства".

До пункту "і". Відповідальність за порушення даного виду передбачена ст. 55 КУпАП, яка, щоправда, стосується тільки проектів внутрігосподарського землеустрою, що не дозволяє застосувати дану норму до усіх інших видів проектів землеустрою, перелічених у ст. 25 ЗУ "Про землеустрій". Між тим, за відхилення від таких "інших" проектів за певних умов також може наступати, наприклад, адміністративна відповідальність ~ за "порушення правил використання земель" (ст. 53 КУпАП), кримінальна - за "безгосподарське використання земель" (ст. 254 КК України) тощо.

До пункту "ї". Ухилення від державної реєстрації прав на земельні ділянки має наслідком Незаконність користування ними і визнання такого користування самовільним. Див. коментар до ст.ст. 125, 126, 212 ЗКУ. Відповідальності власне за "ухилення від реєстрації" законо­давство не передбачає. Це видається недоцільним.

До пункту "й". Порушення строків розгляду заяв про відведення земельних ділянок Поки що не передбачене як окремий склад правопорушення, що часто призводить до злов­живань. Можливим (хоча на практиці й не дуже ефективним) засобом захисту в даному випадку є Подання позовів до суду у зв'язку з бездіяльністю посадових осіб з вимогою про спонукання їх до розгляду таких заяв і, за певних умов, притягнення до відповідальності в разі невиконання рішення суду за ст. 382 КК України ("Невиконання судового рішення ").

До частини другої. Розглянемо окремі види відповідальності, що можуть бути застосовані за "інші" порушення земельного законодавства.

Цивільна відповідальність за завдану шкоду. Незалежно від того, чи назване відповідне правопорушення у ч. 1 коментованої статті, у разі заподіяння ним шкоди така шкода підлягає відшкодуванню. Щодо особливостей цивільної відповідальності за шкоду, заподіяну земель­ними правопорушеннями, див. ст.ст. 156, 157 ЗКУ та коментар до них.

Адміністративна відповідальність за земельні правопорушення. У ч. 1 перерахована лише незначна кількість порушень земельного законодавства, що тягнуть застосування адміністративної відповідальності. Більшість же складів адміністративних земельних Правопорушень передбачені у главі 7 "Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'ятників історії та культури" КУпАП. Також відповідні склади можуть міститися й в інших главах КУпАП і навіть інших законах -див., наприклад, ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" (ст. 46).

Кримінальна відповідальність за злочини у галузі земельних відносин. Низка порушень земельного законодавства через свою суспільну небезпечність утворює склади злочинів. Чинний КК України передбачає низку "земельно-правових" складів злочинів, які Вміщено до розділу VIII кодексу "Злочини проти довкілля".

Дисциплінарна відповідальність настає та такі земельні правопорушення, що можуть розглядатися як порушення трудової дисципліни. Така відповідальність настає на загальних засадах, передбачених КЗпП України, до порушників можуть бути застосовані стягнення у вигляді догани або звільнення (у випадках, прямо передбачених законом). Застосування відповідальності регламентується положеннями глави X "Трудова дисцитіна” КЗпП України (ст.ст. 147-151).

Господарсько-правова відповідальність за земельні правопорушення. Хоча коментована стаття про такий різновид відповідальності не згадує, проте наявність норм законодавства та їх спірна галузева належність зумовлюють до проведення аналізу даного виду відповідальності за земельні правопорушення. Так, B.C. Щербина визначає господарсько-правову відповідальність як "економічні за змістом і юридичні за формою методи впливу на економічні інтереси суб'єкта господарювання - правопорушника"[417]. О.М. Вінник пропонує схоже визначення, розглядаючи господарсько-правову відповідальність як "майново-організаційні за змістом і юридичні за формою заходи впливу на економічні інтереси учасників господарських правовідносин у разі вчинення ними господарського правопорушення"[418]. На наш погляд, господарсько-правову відповідальність доцільно визначати як правовідносини із застосування до правопорушника господарських санкцій, підкріплених державним примусом, у зв'язку із вчиненням суб'єктом господарювання господарського правопорушення.

Відповідно до ч.ч. 2 та 3 ст. 217 ГК України, за господарське правопорушення можуть бути застосовані такі види санкцій: (1) відшкодування збитків, (2) оперативно-господарські санкції, (3) штрафні санкції, (4) адміністративно-господарські санкції. На наш погляд, господарсько-правова відповідальність у вигляді відшкодування збитків охоплюється цивільною відповідальністю; що ж стосується оперативно-господарських та штрафних санкцій, їх застосування за земельні правопорушення досить малоймовірне. Тому зупини­мось більш детально на адміністративно-господарських санкціях.

Ст. 239 ГК України передбачає достатньо великий перелік адміністративно-господарських санкцій, що можуть бути застосовані за господарські правопорушення. З найбільшою імовірністю за земельні правопорушення можуть бути застосовані такі з них, як (1) адміністративно-господарський штраф та (2) обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання.

Визначення та загальна характеристика адміністративно-господарського штрафу (засто­сування даної санкції у доктрині фінансового права визначається як фінансово-правова відповідальність: на таких позиціях знаходяться Л. К. Воронова[419], М. В. Карасева[420], Т. О. Коломоєць[421], О. П. Орлюк[422], Д. О. Гетманцев[423], З. М. Будько[424] та ін. вчені) вміщені у ст. 241 ГК України.

Склади правопорушень, що можуть мати характер земельних, за які застосовується адміністративно-господарський штраф, визначені, зокрема, ЗУ "Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення" (ст.ст. 46, 47), "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" (ст. 17), Декретом KM України "Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення" (ст. 8); ЗУ "Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування", ЗУ "Про порядок пога­шення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами". За певних умов всі передбачені цими нормами правопорушення можуть розглядатися як порушення земельного законодавства.

Засади застосування адміністративно-господарського штрафу визначаються загальними положеннями ГК України про застосування господарсько-правової відповідальності (глава 24), а особливості застосування штрафів за окремі правопорушення визначаються законами, що встановлюють такі штрафи.

Господарсько-правову відповідальність, пов'язану із застосуванням адміністративно-господарських штрафів, іноді "плутають" із адміністративною відповідальністю. Слід зазначити, що така помилки має історичне підґрунтя: свого часу в СРСР адміністративні штрафи застосовувалися до суб'єктів господарювання (юридичних осіб), і лише Указом Президії Верховної Ради СРСР від 21.06.1961 "Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку"[425] було скасовано застосування штрафів до юридичних осіб.

Загальні положення про обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання вміщені у ч.ч. 1 та 2 ст. 246 ГК України. Разом із тим, зазначені норми не є нормами прямої дії, вони можуть застосовуватися лише у сукупності із положеннями спеціального законодавства: п. "в" ст. 13, п. "з" ст. 17, п. "ж" ч. 1 ст. 20, ст. 37 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", п. "ї" ст. 9 ЗКУ, постановою ВР України "Про затвердження Порядку обме­ження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" від 29.10.1992). Від застосування таких санкцій слід відрізняти припинення небезпечної діяльності як спосіб захисту цивільних прав (див. ч. 2 ст. 293 ЦК України), що застосовується судом. В еколого-правовій доктрині застосування даного виду санкцій вважається проявом окремого виду юридичної відповідальності - еколого-правової відповідальності Слід визнати, що доводи на користь такої позиції не втратили актуальності навіть після прийняття ГК України - адже не завжди обмеження, зупинення або тимчасова заборона діяльності застосовується до суб'єкта господарювання.

Матеріальна відповідальність за земельні правопорушення наступає в силу загаль­них положень трудового законодавства - ст.ст. 130-138 глави 9 "Гарантії при покладенні на працівника матеріальної відповідальності за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації' КЗпП України. Специфікою даного виду відповідальності є, з одного боку, спро­щений позасудовий порядок застосування, а з іншого - обмежений характер - насамперед, відповідальність зазвичай обмежується розміром середньомісячного заробітку.

Земельно-правова відповідальність у правовій доктрині визначається, зокрема, як "застосування державно-правових санкцій, що безпосередньо передбачені земельним законодавством, до правопорушника, у результаті чого останні зазнає негативних наслідків земельно-правового характеру"[426]. Така відповідальність за своєю природою дуже близька до господарсько-правової (у вигляді застосування адміністративно-господарських санкцій) і, на наш погляд, у випадку вчинення земельного правопорушення суб'єктом господарювання припинення права на землю може вважатися "іншою адміністративно-господарською санкцією, встановленою законом" (ст. 239 ГК України).

Характер (земельно-правовий) юридичної відповідальності обумовлюється тим, що саме земельним законодавством передбачені відповідні санкції[427]. Виділення земельно-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності у правовій доктрині залишається спірним питанням. Вирішення даного питання є складовою більш загальної дискусії щодо виділення галузевих видів юридичної відповідальності (сімейно-правової[428], конституційно-правової[429], фінансової, цивільно-процесуальної тощо)[430].

Також деякі вчені відносили до заходів земельно-правової відповідальності застосування т.з. “земельно-правової реституції” - повернення земельної ділянки законному користувачу[431]. Такий підхід видається нам спірним, оскільки, на наш погляд, взагалі сумнівно говорити про "повернення" у випадку із земельною ділянкою - мова може йти лише про усунення перешкод у користуванні. У будь-якому випадку, "земельно-правова реституція" ґрунтується насамперед на положеннях цивільного законодавства і не може бути віднесено до суто "земельно-правової" відповідальності.

Стаття 212. Повернення самовільно зайнятих земельних ділянок

1. Самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними.

2. Приведення земельних ділянок у придатний для використання стан, включаючи знесення будинків, будівель і споруд, здійснюється за рахунок громадян або юридичних осіб, які самовільно зайняли земельні ділянки.

3. Повернення самовільно зайнятих земельних ділянок провадиться за рішенням суду.

Загальна характеристика. Повернення самовільно зайнятих земельних ділянок розглядається в земельно-правовій літературі як захід земельно-правової відповідальності[432], хоча такий підхід і не є загальновизнаним)[433].

До частини першої. Щодо змісту терміну "самовільне зайняття земельної ділянки" див. коментар до п. "а" ч. 1 ст. 211 ЗКУ. Наголосимо, що вважаємо визначення "самовільного зайняття", закріплене у ст. 1 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "автономним", тобто таким, що не є суворо обов'язковим при тлумачення даного терміну, вжитого в інших актах законодавства.

На наш погляд, у ст. 212 ЗКУ самовільне зайняття земельної ділянки означає фактичне використання земельних ділянок без відповідних правових підстав. При цьому таке використання має за своїм характером виключати можливість нормального користування земельною ділянкою з боку інших осіб. Так, ст. 125 ЗКУ передбачає, що право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації, а право на оренду земельної ділянки виникає після укладення договору оренди і його державної реєстрації. Окрім цього, ЗКУ ставить правомірність використання земельної ділянки в залежність від встановлення її меж у натурі (на місцевості) та державної реєстрації правопосвідчуюючого документа.

Отже, користування земельною ділянкою без додержання викладених вимог є неправомірним. Оскільки відповідно до ст. 125 ЗКУ особа, що неправомірно (самовільно) користується земельною ділянкою, є у будь-якому разі недобросовісною, то вона не має права вимагати відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ділянкою.

Разом із тим можливі ситуації, коли чинне законодавства не дозволяє уникнути самовільного користування земельною ділянкою (наприклад, при користуванні земельною ділянкою, на якій знаходиться успадкований житловий будинок до оформлення документів, котрі посвідчують право на земельну ділянку під ним). Якщо таке користування зумовлене незалежними від користувача причинами, то варто говорити про відсутність вини і відтак відсутність складу коментованого адміністративного правопорушення або злочину.

До частини другої. Ст. 152 ЗКУ передбачає одним із способів захисту порушеного права відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав. Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю і відшкодування завданих збитків. Таким чином, особа, що використовувала земельну ділянку з порушенням прав іншої, повинна привести земельну ділянку у придат­ний для використання стан (а точніше у попередній стан), включаючи знесення будинків, будівель і споруд, за власний кошт. Окрема вказівка на це в законі видається зайвою.

До частини третьої. На наш погляд, вживання у коментованій нормі терміна "повернення" є умовністю. Самовільне зайняття земельної ділянки означає не заволодіння нею, а створення більших чи менших перешкод власникові чи іншому законному володільцю у користуванні нею. Відповідно, проти самовільного захоплення слід застосовувати негаторний позов - позов про усунення перешкод, а не віндикаційний позов - про витребування, "повернення" земельної ділянки (див. коментар до ч. 1 ст. 78 ЗКУ).

Так, вірним є формулювання позовних вимог як вимог про "звільнення земельної ділянки"[434], "усунення порушень меж земельної ділянки"[435] і, нарешті, найбільш коректне - про "усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою" із зазначенням конкретного способу - наприклад, прибирання металевого гаражу[436].

Помилки у юридичній кваліфікації спірних правовідносин можуть призвести до відмови задоволенні позову через пропуск строку позовної давності[437] (що, звичайно, є помилкою, оскільки самовільне зайняття - порушення триваюче), у разі задоволення позову - до складнощів щодо виконання рішення.