Науково-практичний коментар Земельного кодексу України

Стаття 1. Земля - основне національне багатство

1. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

2. Право власності на землю гарантується.

3. Використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

До частини першої. Поняття "земля" є ключовим не лише для Земельного кодексу України (далі - ЗКУ), але і для усього земельно-правового регулювання в цілому. Ч. 1 ст. 1 ЗКУ повністю відтворює положення ч. 1 ст. 13 Конституції України, де задекларовано роль землі як основного національного багатства. Разом з тим, навряд чи це конституційне положення може розглядатися як визначення (дефініція) поняття "земля".

Термін "земля" в залежності від контексту використовується у багатьох розуміннях: (1) як планета, (2) як суходіл, (3) як ґрунти - верхній шар земної поверхні, придатний для життя рослин, (4) як економічна категорія - загальний засіб праці і основний засіб виробництва у сільському господарстві, (5) як територія з угіддями, якою хтось володіє, територія з правовим режимом тощо[1]. В межах одного розуміння можуть також існувати різні підходи до наповнення поняття "земля" конкретним змістом.

Ст. 1 ЗУ "Про охорону земель" визначає землю як "поверхню суші з ґрунтами, корисними копалинами та іншими природними елементами, що органічно поєднані та функціонують разом з нею".

ГОСТ 26640-85 "Земли. Термины и определения"[2] містить дещо інше визначення (у даному стандарті розкрито також значення багатьох інших термінів, що "відносяться до земель"): "земля - найважливіша частина навколишнього природного середовища, що характеризується простором, рельєфом, ґрунтовим покривом, надрами, водами, є основним засобом виробництва у сільському господарстві, а також: просторовою базою для розміщення галузей народного господарства ".

У доктрині земельного права наводяться й інші визначення землі[3], які, проте, знаходяться у загальному руслі законодавчих підходів. Натомість, на думку В.І. Андрейцева, законодавчі визначення не відбивають істотних властивостей землі. На його думку, у юридичному значенні земля - "головна територіально-просторова частина довкілля (навколишнього природного середовища) у межах території України, національне багатство українського народу, матеріальна основа територіальної цілісності, суверенітету й національної безпеки держави"[4].

Власне визначення землі пропонує В.В. Носік. На його думку, в юридичному значенні земля (як об'єкт права власності Українського народу) - це "розташований над надрами, територіально обмежений кордонами України, цілісний, нерухомий поверхневий шар земної кори, який є основою ландшафту і просторовим базисом для гармонійного розподілу місць розселення, діяльності людей, об'єктів природно-заповідного фонду з урахуванням економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства, належить народу на праві абсолютної власності, і складає частину національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави"[5].

Окремо науковець виділяє і поняття землі як основного національного багатства: це "розташована над надрами в межах державних кордонів частина земної поверхні з родю­чим шаром ґрунту, який використовується для виробництва у сільському господарстві абсолютної і додаткової вартості, що має розподілятися між: сільським господарством, промисловістю і державою через приватну і суспільну форми власності за об'єктивним природним законом прогресивного економічного розвитку суспільства, що забезпечує збереження і підвищення родючості ґрунту, відновлення людської праці і розширене відтворення капіталу з метою забезпечення потреб та інтересів кожного громадянина і всього Українського народу"[6].

Н.І. Титова взагалі не погоджується із тим, що саме земля є об'єктом земельного права; натомість, вона вважає за необхідне вживати поняття "землі". На її думку, термін "земля" (котра є специфічним майном, об'єктом цивільного права) "означає певну відокремлену від природного середовища працею людини частину (масу) речовини ..."[7] Натомість, "землі" як об'єкт земельного та екологічного права - "органічний компонент екосистеми, не вилучений з довкілля, який тісно взаємодіє з іншими природними об'єктами (водами, лісами, атмосферним повітрям тощо)"[8]. Зазначимо, що точка зору Н.І. Титової, безумовно, заслуговує на увагу, проте не є загальноприйнятою у правовій доктрині та не відображена на достатньому рівні у чинному законодавстві.

На наш погляд, поняття землі може бути істотно конкретизоване і уточнене на підставі законодавчого визначення земельної ділянки (див. ст. 79 ЗКУ та коментар до неї).

Виходячи із згаданих вище положень законодавства, а також із підходів, що висловлюються у науці земельного права, видається, що в земельному праві поняття "земля" вживається у розумінні земної поверхні та простору над та під нею на висоту та глибину, необхідну для використання земельної ділянки за цільовим призначенням (у тому числі її забудови), включаючи ґрунтовий покриву межах цього простору.

До частини другої. Ч. 2 ст. 1 ЗКУ відтворює перше речення ч. 2 ст. 14 Конституції України. Щодо змісту юридичних гарантій права власності на землю див. ст.ст. 152-161 розділу V "Гарантії прав на землю" ЗКУ та коментар до них.

До частини третьої. Положення ч. 3 коментованої статті кореспондують припису ч. 3 ст. 13 Конституції України, згідно із якою "власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству'".

Обов'язок "не ... завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства", закріплений коментованою частиною, розкритий у положеннях ст.ст. 91, 103-109 ЗКУ та коментарі до них.

Обов'язок не "погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі", передбачений коментованою нормою, випливає із положень ч. 1 ст. 50 Конституції України {"кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля ...") і конкретизується у ст.ст. 162-168 глави 26 "Завдання, зміст і порядок охорони земель" ЗКУ та нормативно-правових актах, виданих на їх розвиток та виконання (див. коментар до зазначених статей).

Стаття 2. Земельні відносини

1. Земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.

2. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

3. Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

До частини першої. ЗКУ призначений для регулювання земельних відносин.

У ч. 1 ст. 2 ЗКУ земельні відносини визначені як "суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею", тобто відносини власності на землю (див. ч. 1 ст. 78 ЗКУ та коментар до неї). Такий підхід справедливо критикується у науці земельного права. Вказується, що земельними слід визнавати, окрім відносин власності, ще багато інших різновидів суспільних відносин: відносини із охорони та відтворення земель[9], здійснення управління у сфері земельних відносин, застосування юридичної відповідальності за земельні правопорушення тощо.

Тому слід вважати, що визначення ч. 1 ст. 2 не відповідає навіть змісту самого ЗКУ, яким регулюються не лише відносини власності на землю, а й інші різновиди земельних відносин.

У правовій доктрині існує чимало альтернативних визначень земельних відносин. Зокрема, В.В. Носік визначає земельні відносини як "врегульовані нормами та методами земельного, приватного, публічного права суспільні відносини, що виникають між суб'єктами у процесі здійснення права власності на землю Українського народу, державного і самоврядного регулювання земельних відносин, виконання заходів з охорони і раціонального використання землі як основного національного багатства, захисту суб'єктивних земельних прав та законних інтересів громадян, юридичних осіб, територіальних громад, держави"[10].

На думку М.В. Шульги, предметом земельного права є "вольові суспільні відносини, об'єктом яких є земля як складова частина біосфери, що забезпечує належне існування флори і фауни та .життєдіяльності людини"[11].

Таким чином, більш вірною видається загальновизнана в доктрині земельного права точка зору, за якою земельними вважаються відносини, що пов'язані із використанням, охороною та відтворенням земель (землі).

У правовій доктрині, особливо російській, можна зустріти широке розуміння предмету земельного права (або "права нерухомості"), як такого, що охоплює, окрім земельних, ще й містобудівні, гірничі, водні та лісові відносини[12]. Чинне земельне законодавство України не дає підстав для такого розуміння земельних відносин.

До частини другої. Коментована норма визначає суб'єктами земельних відносин (1) громадян, (2) юридичних осіб, (3) органи місцевого самоврядування та (4) органи державної влади, які можуть виступати у земельних відносинах не лише від імені держави, але і від свого імені. Правове становище у земельних відносинах названих суб'єктів визначається значною кількістю норм земельного законодавства, у т. ч. і даного кодексу.

Аналіз ЗКУ та інших актів земельного законодавства вказує, що перелік суб'єктів земельних відносин, наведений у ч. 2 ст. 2 ЗКУ, є неповним. Суб'єктами земельних відносин слід вважати також принаймні (5) Українську державу (див. насамперед п. "в" ст. 80, ст. 84 ЗКУ та коментар до них), (6) територіальні громади (див. насамперед п. "б" ст. 80, ст. 83 ЗКУ та коментар до них), (7) іноземні держави (див. ст.ст. 85, 129 ЗКУ та коментар до них), (8) іноземних громадян та (9) осіб без громадянства (див. ч. 2 ст. 81 та коментар до неї).

На наш погляд, вміщення у ЗКУ суто теоретичних положень, до того ж суперечливо сформульованих, на зразок ч. 2 ст. 2, є недоцільним. Таким положенням місце у теоретичній літературі, а не у нормативно-правовому акті.

До частини третьої. У коментованій нормі серед об'єктів земельних відносин названі землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Щодо поняття "землі” ("земля") див. коментар до частини першої коментованої статті.

Щодо поняття "земельна ділянка" див. ст. 79 ЗКУ та коментар до неї.

Щодо поняття "право на земельну частку (пай)" див. пп. 16, 17 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до них.

У коментованій нормі до об'єктів земельних відносин помилково віднесено права на землі та земельні ділянки, що з теоретичної точки зору некоректно. Об'єкт правовідносин - це певне благо, щодо якого встановлюються права та обов'язки[13]. Конструкція ж "право на право", яка випливає із визнання права об'єктом, позбавлена сенсу, оскільки у ній закладається непотрібне дублювання.

Поза всяким сумнівом, формулювання ч. 3 ст. 2 не охоплюють всіх можливих об'єктів земельних правовідносин. Такими об'єктами можуть бути, окрім земель та земельних ділянок, певні дії зобов'язаних суб'єктів щодо них (щодо передачі земельної ділянки, надання її у власність, здійснення заходів з охорони земель тощо), інші блага, у т. ч., звичайно, і грошові кошти (насамперед, при справлянні плати за землю, відшкодуванні збитків власникам землі), будівлі, споруди тощо.

Як і у випадку із ч. 2 ст. 2, вважаємо, що закріплення у ЗКУ теоретичних положень, до того ж, сформульованих вкрай суперечливо, якщо не сказати "невдало", є недоцільним.

Стаття 3. Регулювання земельних відносин

1. Земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

2. Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу.

1. До частини першої. Нормативно-правові акти, що регулюють земельні відносини (іншими словами, джерела земельного права), складають величезний масив (див. коментар до ст. 4 ЗКУ). їх можна класифікувати за багатьма критеріями (за колом врегульованих відносин, за сферою дії по колу суб'єктів, за сферою дії за територіальним поширенням, за часом дії, та ін.). Проте найбільше значення має класифікація джерел земельного права за юридичною силою.

1.1. Найвищу юридичну силу у системі законодавства України мають закони України насамперед, Основний закон нашої держави - Конституція України, кодифіковані закони - кодекси, прирівняні за юридичною силою до законів України декрети КМ України (видавалися у 1992-1993 рр. на підставі ст. 97-1 Конституції УРСР[14]). Серед цієї групи нормативно-правових актів найвищу юридичну силу має, поза сумнівом, Конституція України. Особливо слід зупинитись на законах України, якими висловлюється згода на обов'язковість для України міжнародних угод. Слід враховувати, що ратифіковані такими законами міжнародні угоди (договори) є частиною національного законодавства України (ст. 9 Конституції України), причому в силу положень ст. 19 ЗУ "Про міжнародні договори України", продубльованих у багатьох інших законодавчих актах, такі угоди мають перевагу над положеннями національного законодавства;

У правовій доктрині переважає думка, що будь-які закони (окрім Основного -Конституції), у тому числі кодифіковані, мають однакову юридичну силу. Проте у законодавчій та правозастосовчій діяльності зустрічаються спроби надати вищої юридичної сили кодексам або рамковим законам. Наприклад, у ч. 3 ст. 1 ЗУ "Про систему оподаткування" передбачено, що "ставки, механізм справляння податків і зборів (обов'язкових платежів), за винятком .... не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів про оподаткування". Цей підхід підтримується Державною податковою адміністрацією України в питанні про надання податкових пільг, зокрема, по сплаті земельного податку. На її думку, пільги по сплаті земельного податку, передбачені іншими законами, ніж закони і питань оподаткування, надаватися не повинні. Подібний підхід визнається і окремими авторами.

Слід наголосити, що положення частини першої коментованої статті, за яким нормативно-правові акти, що регулюють земельні відносини, приймаються відповідно до "цього Кодексу" (ЗКУ), не може свідчити про те, що кодекс має вищу юридичну силу відносно прийнятих після нього законів. Конституція України не дає підстав для такого висновку, і в даному випадку діє загальний принцип - пізніший закон скасовує дію попереднього. Положення ж коментованої норми слід розглядати як заклик до законодавця зберігати логічну структуру законодавства, здійснювати його розвиток за принципом "від загального [положень ЗКУ] до конкретного [положень нормативно-правових актів, прийнятих на розвиток ЗКУ]".

1.2. Підзаконні нормативно-правові акти поділяються на велику кількість різновидів, основні з яких будуть розглянуті нижче.

1.2.1. Джерелами земельного права є низка указів Президента України нормативного характеру. Право Президента видавати укази випливає з положень п. 17 ст. 108 Конституції України, що закріплює за Президентом право здійснювати керівництво у сфері національної безпеки та оборони держави, оскільки термін "керівництво" передбачає і можливість встановлення правових норм[15]. Повноваження із видання указів Президента України, закріплені у Конституції України, деталізуються у низці законів[16], які, щоправда, прямо не стосуються сфери земельних відносин. Також у правовій системі України діють так звані "переживаючі" нормативно-правові акти Президента, видані ним свого часу з питань, не врегульованих законами України відповідно до п. 7-4 ст. 114-5 Конституції України 1978 року, п. 4 Перехідних положень Конституції України 1996 року (на підставі цього пункту було видано 142 укази, з них 64 не набрали чинності)[17].

Так, виняткове значення для регулювання земельних відносин і по цей час мають Укази Президента України щодо паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарських підприємств, установ та організацій. В умовах, коли положення ЗКУ в ред. 1992 року щодо права на вихід із господарств і отримання "своєї частки землі в натурі” не реалізовувалися, а у сільському господарстві наростала криза, Указами Президента України був запроваджений механізм визначення права на земельну частку (пай), відмінний від передбаченого ЗКУ механізму визначення середньої земельної частки. Зокрема, ст. 2 нечинного нині Указу Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" від 10.11.1994 №666/94[18] було передбачено, що "кожному члену підприємства, кооперативу, товариства видається сертифікат на право приватної власності на земельну частку (пай) із зазначенням у ньому розміру частки (паю) в умовних кадастрових гектарах, а також: у вартісному виразі". Механізм реалізації даного положення був передбачений Указом Президента України "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" від 08.08.1995 №720/95[19].

Неоднозначним є вирішення на перший погляд простого питання про співвідношення норм указу Президента і закону. Ця проблема актуальна не лише для України, а й для інших пострадянських країн без усталених традицій взаємодії між вищими органами держави. З одного боку, указ є підзаконним нормативно-правовим актом. З іншого боку, певні повноваження віднесені Конституцією до виключної компетенції Президента України. Чи може Верховна Рада України видавати закони з питань, віднесених до компетенції Президента Конституцією України? На наш погляд, ні, але у даному випадку колізія фактично виникає не між нормами указу та закону, а між нормами закону та Конституції України, на яких ґрунтується відповідний указ. Виходячи із цього, вважаємо, що для перегляду традиційного погляду на співвідношення юридичної сили норм указів Президента України та законів України підстав немає.

1.2.2. Невід'ємною складовою земельного законодавства є постанови Верховної Ради України. Попри їхню відносну нечисленність, значення постанов Верховної Ради України як джерел земельного права важко переоцінити. Так, початок земельної реформи в Україні був даний постановою Верховної Ради України "Про земельну реформу" від 18.12.1990[20]. Ця постанова зберігає свою актуальність і досі, її п. 6 порівняно нещодавно був предметом розгляду Конституційним Судом України (див. Рішення Конституційного Суду України у справі №1-17/2005 від 22.09.2005 року №5-рп/2005)[21].

Відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується ... постановами Верховної Ради України ...". Із цього випливає, що постанови Верховної Ради України, прийняті в межах її компетенції, мають вищу юридичну силу, ніж ПКМ.

При цьому Конституція України не визначає співвідношення між постановами Верховної Ради України та Указами Президента України. На наш погляд, при вирішенні даного питання слід виходити із конституційного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України). Ідея Конституції полягає у тому, щоб відмежувати повноваження єдиного органу законодавчої влади - Верховної Ради України - від повноважень інших органів влади, тому у разі колізії між Указом Президента України та постановою Верховної Ради України слід визначати не те, який акт має вищу юридичну силу, а який акт виданий в межах компетенції відповідного органу, а який - ні. Вважаємо, що Укази Президента України та постанови Верховної Ради України з точки зору їх юридичної сили є неспівставними, оскільки компетенція даних органів не перетинається.

1.2.3. Важливе значення у регулюванні земельних відносин відіграють постанови Кабінету Міністрів України, що видаються у випадках, передбачених законом. З точки зору юридичної сили неоднозначним є співвідношення постанов КМ України та Указів Президента України. І Президент України, і Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень видають акти, обов'язкові до виконання (ч. 3 ст. 106, ч. 1 ст. 117 Конституції України). Разом із тим, співвідношення актів Президента України та актів КМ України з точки зору юридичної сили Конституцією України прямо не вирішене. На наш погляд, якщо певне питання може бути віднесене одночасно до компетенції і Президента України (як, наприклад, питання забезпечення національної безпеки України - п. 1 ч. 1 ст. 106 Конституції України), і КМ України (наприклад, здійснення заходів "щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України'' - п. 7 ст. 116 Конституції України), слід виходити із того, що, відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України", а згідно із ч. 2 цієї ж статті - "Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується ... указами Президента України ...". Президент України має право зупиняти "дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Ці положення, на наш погляд, вказують, що видані в межах компетенції Президента України Укази мають вищу силу, ніж ПКМ. Виключенням із цього загального правила є випадки, коли певне питання в силу прямої вказівки Конституції України передане з компетенції Президента до компетенції КМ України.

Наприклад, у первісній редакції Конституції України (п. 15 ст. 106) повноваження із утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади надавалися Президенту України, проте ЗУ №2222-ІУ від 08.12.2004 ці повноваження передані КМ України (п. 9-1 ст. 116 нової редакції Конституції України). Тому відповідні ПКМ, якими визначається статус центральних органів виконавчої влади, мають перевагу над прийнятими раніше відповідними указами Президента: наприклад, норми ПКМ від 02.11.2006 №1524 "Про затвердження Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України" замістили норми чинного на той час Указу Президента України від 27.12.2005 №1842 "Про Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України"; норми постанови від 02.11.2006 №1539 "Про затвердження Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту насе­лення від наслідків Чорнобильської катастрофи" - норми Указу від 10.10.2005 №1430"Про Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи" тощо.

1.2.4. Велику групу джерел земельного законодавства складають нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, або відомчі акти. Поза всяким сумнівом, ці акти мають меншу юридичну силу, ніж видані в межах компетенції укази Президента України, ПКМ та постанови Верховної Ради України. Разом із тим, заслуговує на увагу питання про юридичну силу окремих різновидів актів центральних органів виконавчої влади.

Насамперед, проблемним є питання про юридичну природу (а отже, і юридичну силу) т. з. нормативних документів. Перелік чинних НД, що є джерелами земельного права, див. у коментарі до ст. 4 ЗКУ Для організації та координації робіт зі стандартизації на базі Національного наукового центру "Інститут ґрунтознавства та агрохімії ім. О.Н. Соколовського" наказом Держстандарту України створено технічний комітет (далі - ТК) зі стандартизації ТК-142 "Ґрунтознавство"[22]. Пропонується також створити ТК із сталого землеустрою стосовно розроблення, науково-технічної експертизи, розі, І ІД, які стосуються сталого землекористування, охорони і раціональне використання ґрунтів[23]. Чинний "Класифікатор нормативних документів" ДК 004-окремий клас НД - 13 "Довкілля. Захист довкілля та здоров'я людини. Безпл входить підклас 13.080 "Якість ґрунту. Ґрунтознавство".

Поняття "нормативний документ" (далі - НД) на сьогодні визначається законодавством (ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" від 17.05.2001[24], Додаток 2 до ДБН А.1.1-1-93 “Система стандартизації і нормування в будівництві. Основні положення”[25]) як "документ установлює правила, загальні принципи чи характеристики щодо таких видів діяльності та їх результатів". На наш погляд, така дефініція є надто загальною і не дозволяє відмежувати від інших нормативно-правових актів, адже під наведене визначення цілком підпадають будь-які нормативно-правові акти, у тому числі закони, постанови уряду тощо.

Насправді ж у чинному законодавстві термін "нормативні документи" вживається значно вужче. Так, ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" передбачає, що термін "нормативний документ" охоплює такі поняття, як "стандарт", "кодекс усталеної практики" та "технічні умови" (тобто окремі різновиди нормативних актів зі стандартизації). Законодавство та практика також визнають нормативними документами деякі інші різновиди відомчих нормативно-правових актів: НД у галузі будівництва (в першу чергу, будівельні норми та правила), НД у галузі забезпечення санітарно-гігієнічного благополуччя населення (санітарні норми), нормативні акти із забезпечення пожежної безпеки, НД із забезпечення ветеринарно-санітарного благополуччя. Посилання на основні НД, що використовуються при регулюванні земельних відносин, наведені у коментарі до ст. 4. На наш погляд, НД є важливим джерелом земельного права, роль якого у подальшому повинна лише зростати. Перспективним напрямком вдосконалення системи земельно-правового регулювання ми вважаємо створення спеціальної підсистеми нормативних документів (землевпорядних НД), що були б безпосередньо спрямовані на регулювання земельних відносин. Саме за допомогою таких землевпорядних НД повинні бути закріплені нормативи оптимального співвідношення земельних угідь, якісного стану ґрунтів, показники деградації земель та ґрунтів та ін., існування яких на сьогодні задекларовано законодавцем (ст. 165 ЗКУ, ЗУ "Про охорону земель" тощо), і які поки що існують лише у вигляді неофіційних наукових напрацювань[26].

Аналізуючи зміст та форму різних видів НД, можна виділити їх спільні риси. Всі вони, по-перше, належать до відомчих нормативно-правових актів; по-друге, їхній зміст скла­дають зазвичай певні якісні або кількісні показники (нормативи). По-третє, розробка всіх НД здійснюється, як правило, спеціалізованими науковими установами із використанням спеціальних знань у різних галузях науки і техніки, перед затвердженням НД підлягають погодженню із органами державного нагляду та контролю у відповідних сферах.

Слід сказати, що свого часу у правовій доктрині мала місце дискусія про те, чи мають НД правовий характер. Одними авторами обґрунтовувалася думка, за якою такі документи, маючи технічну природу, не містять правових норм, а отже, і не є правовими актами; інші ж автори заперечували такий підхід і визнавали правовий характер НД. У рамках цієї дискусії сторони застосовували чи не всі можливі аргументи, і думка, за якою за стандартами та іншими актами "технічного законодавства" визнавалася нормативно-правова природа, на наш погляд, дістала переконливу перемогу. У працях таких вчених, як Бринчук М.М.[27], Брославський Л.І.[28], Ємельянова М.Б.[29], Колбасов О.С.[30], Новоселов В.Й.[31], Огризков В.М.[32], Опришко В.[33], Парцій Я.Е.[34], Скоромніков К.С.[35], Халап И.А.[36], Хламов І.Т.[37] та інших цілком обґрунтовано було доведено, що стандарти (а за аналогією - й інші акти "технічного зако­нодавства") - це відомчі нормативно-правові акти, що містять правові норми, хай навіть і такі, що мають технічне підґрунтя.

Слід звернути увагу, що, згідно зі ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" від 17.05.2001 в редакції ЗУ №3164-IV від 01.12.2005, "стандарт — документ, розроблений на основі консенсусу та затвердженні! уповноваженим органом, що встановлює призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є необов'язковим" (виділення додане). Новела, внесена у 2005 році, стосувалася саме виз­нання необов'язковості стандартів. Варто наголосити, що внесені зміни, по-перше, ніяк не означають необов'язковості НД як таких - положення про необов'язковість стосується саме стандартів; по-друге, дане положення не впливає на обов'язковість абсолютної більшості стандартів - джерел земельного права, оскільки, відповідно до п. 4 розділу VII "Прикінцеві положення" ЗУ "Про стандартизацію", "вимоги державних та інших стандартів, обов'язкові до виконання, є чинними до прийняття відповідних технічних регламентів та інших нормативно-правових актів, які регулюють ці питання". На недотримання вимог нормативних документів передбачені різні види юридичної відповідальності.

Таким чином, НД як джерела земельного права можна визначити як обов'язкові відомчі нормативно-правові акти, крім випадків, коли необов'язковість таких актів прямо встановлена законом.

Також, на наш погляд, заслуговує на окрему увагу питання про юридичну силу вказівок Державного комітету України із земельних ресурсів. П. 6 Постанови Верховної Ради України "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" від 13.03.1992 було передба­чено, що "нормативні документи і вказівки" комітету, "які не суперечать законодавству України, є обов'язковими для виконання ...". В розвиток цієї норми з'явилася практика видання актів Держкомзему України у формі вказівок. Як приклад, можна навести вказівку Держкомзему України "Про створення єдиної системи нумерації земельних ділянок для ведення державного земельного кадастру" від 16.02.1998 №9[38]. Варто звернути увагу на те, що сфера регулювання цього документа (як і багатьох інших вказівок) не обмежується відносинами в межах відомства, а впливає на права і обов'язки, наприклад, землевпорядних організацій, осіб, на ім'я яких виготовляються правоустановчі документи тощо. На наш погляд, при вирішенні питання про юридичну силу подібних документів (вказівок) слід виходити із того, що, в силу ч. 3 ст. 117 Конституції України, "нормативно-правові акти ... центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом" (за практикою, що склалася, вказівки не реєструються, на відміну від наказів Держкомзему України); згідно із ч. 3 ст. 57 Конституції України, "нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними" (вказівки не доводяться до відома населення в порядку, встановленому для відомчих нормативно-правових актів). Крім того, згадка про можливість видання актів у формі вказівок відсутня у Положенні про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженому ПКМ від 19.03.2008 №224.

Таким чином, акт, виданий поза межами форми, передбаченої Положенням про Держкомзем України, не зареєстрований у встановленому порядку та не доведений до відома населення не може вважатися формально обов'язковим. Отже, він позбавлений юридичної сили і має виключно рекомендаційний характер.

Іншим спірним питанням у контексті юридичної сили актів центральних органів виконавчої влади є питання про співвідношення юридичної сили актів різних центральних органів виконавчої влади. Такі колізії можливі у випадку, коли компетенція органів розмежована нечітко і "перекривається".

Нормативні засади розв'язання подібних колізій на сьогодні у законодавстві України відсутні.

На наш погляд, при розв'язанні колізій між актами різних центральних органів виконавчої влади слід виходити із того, що перевагу має акт органу, спеціально уповноваженого на регулювання певних суспільних відносин (у нашому випадку - акт Держкомзему України). Подібне правило в загальному вигляді закріплено, наприклад, у законодавстві Республіки Білорусь (ч. 11 ст. 10 Закону Республіки Білорусь від 10.01.2000 №361-3 "Про нормативно-правові акти Республіки Білорусь"). Видається, що існує доцільність закріпити дане правило у законодавстві України, причому бажано - конституційно. Звичайно, встановлення подібного правила не гарантуватиме задовільного розв'язання усіх колізій між актами різних центральних органів виконавчої влади (оскільки не завжди можна впевнено визначити орган, спеціально уповноважений на регулювання певної сфери суспільних відносин), проте все-таки воно буде кроком для вирішення більшості існуючих колізій між відомчими актами.

1.2.5. Окреме місце у системі джерел земельного права належить актам органів місцевого самоврядування. У спеціальній літературі висловлюється думка, за якою система нормативних правових актів органів місцевого самоврядування є самостійною, незалежною від органів державної влади, але підпорядкованою Конституції та законам[39]. На наш погляд, однозначної відповіді на питання про співвідношення актів органів місцевого самоврядування з іншими нормативно-правовими актами дати не можна. Слід розділяти три ситуації: (1) здійснення органами місцевого самоврядування власних (самоврядних) повноважень, (2) здійснення повноважень, делегованих органам місцевого самоврядування державою, (3) видання актів з питань повноважень, здійснення яких делегується радою місцевим органам виконавчої влади.

У першому випадку акти органів місцевого самоврядування, дійсно, складають автономну систему. Прийняття відповідних актів - виключне повноваження рад. Наприклад, місцева рада уповноважена встановлювати ставки земельного податку (п. 35 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", п. 275.3 ст. 275 ПКУ). Підставою для цього є закон. З усіма іншими нормативно-правовими актами, що існують у державі, акти органів місцевого самоврядування є просто неспіввідносними. Таке становище випливає із самої природи місцевого самоврядування як права територіальної громади самостійного вирішувати "питання місцевого значення" (ст. 140 Конституції України), а також із положень ч. 4 ст. 143 Конституції України[40], яка у даному випадку має тлумачитися a contrario.

Думка про те, що держава може бути обмежена у можливостях втручання, навіть законодавчого, у здійснення місцевого самоврядування, є порівняно новою для вітчизняної доктрини. Між тим, за кордоном, у "більш зрілих" демократіях, давно і достатньо глибоко розроблена концепція автономного вирішення місцевою громадою питань місцевого значення. Наприклад, у ФРН судова практика із захисту права на місцеве самоврядування виробила позицію про абсолютні та відносні межі нормативного (у т. ч. законодавчого) втручання з боку держави. Абсолютну межу, перехід якої не допускається в принципі, являє сутнісний зміст (Wesensgehalt) або ядро (Kernbereich) місцевого самоврядування. Захист поширюється і на інші сфери місцевого самоврядування, що виходять за межі його "ядра", хоча й не має абсолютного характеру[41].

На відміну від ситуації з самоврядними повноваженнями, у випадку здійснення повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування (ч. 3 ст. 143 Конституції України), органи місцевого самоврядування підконтрольні органам виконавчої влади (ч. 4 ст. 143 Конституції України). Із цього з необхідністю випливає, що акти, видані органами місцевого самоврядування при здійсненні делегованих повноважень, мають нижчу юридичну силу, ніж акти відповідних органів виконавчої влади.

У третій ситуації акти органів місцевого самоврядування можуть містити вказівки, обов'язкові для місцевих органів виконавчої влади. Це стосується насамперед повноважень, делегованих місцевими радами місцевим державним адміністраціям (ст. ст. 1, 44, п. 27 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні"). Зокрема, можуть бути делеговані повноваження з підготовки питань "про визначення у встановленому законом порядку території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією" (п. 9 ст. 44), координацію "на відповідній території діяльності місцевих землевпорядних органів" (п. 16 ст. 44 Закону) тощо.

Аналіз місця в системі джерел земельного права актів органів місцевого самоврядування яскраво засвідчує, що множинність варіантів співвідношення за юридичною силою між різними актами заперечує доцільність виведення універсальної їх ієрархії.

1.2.6. Заслуговує на окремий розгляд питання про місце в системі земельного законодавства актів Автономної Республіки Крим. П. 2 ч. 1 ст. 18 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої ЗУ від 23.12.1998, передбачено, що до відання Республіки належить нормативне регулювання і здійснення організаційно-розпорядчих повноважень з широкого кола питань, пов'язаних із регулюванням земельних відносин ("сільського господарства і лісів; меліорації і кар'єрів "; "містобудування і житлового господарства; курортно-рекреаційної сфери; туризму", "історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікувальної служб" та ін.). Право регулювати нормативно земельні відносини випливає й з багатьох інших положень Конституції Республіки.

Відповідно до ч. 2 ст. 135 Конституції України, "нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання". Таким чином, незважаючи на значно ширшу сферу нормативно-правового регулювання, акти різних органів Автономної Республіки Крим фактично мають юридичну силу, однакову з актами органів місцевого самоврядування.

1.3. Певне місце у правовій системі України займають закони та інші акти УРСР та СРСР. Вони діють в Україні на підставі ЗУ "Про правонаступництво України" від 12.09.1991 та Постанови Верховної Ради України "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" від 12.09.1991. У доктрині зазначається, що, наприклад, закони УРСР та СРСР діють доти, доки не будуть змінені або замінені законами України[42]. Дозволимо собі не погодитися з такою позицією. Як випливає із тексту названої постанови Верховної Ради України, акти колишнього СРСР діють "до прийняття відповідних актів законодавства України". Аналогічне правило передбачено щодо актів УРСР. На наш погляд, це означає, що будь-які акти законодавства СРСР та УРСР перестають діяти при прийнятті будь-якого акту, що належить до законодавства України, з того самого питання. Наприклад, закон СРСР не може застосовуватися у випадку, якщо відповідні питання врегульовані ПКМ, акт союзного міністерства - якщо з даного питання прийнято відомчий акт, причому не обов'язково аналогічного органу.

Прикладом може бути ситуація із "Санітарними нормами проектування промислових підприємств" (СН 245-71)[43], затвердженими Державним комітетом Ради Міністрів СРСР у справах будівництва 05.11.1971. Як складова системи нормативних документів у галузі будівництва, "Норми ..." відігравали надзвичайно важливу роль при плануванні і забудові населених пунктів, передбачаючи, зокрема, нормативи санітарно-захисних зон навколо про­мислових підприємств. У той же час, Міністерством охорони здоров'я України 19.06.1996 були прийняті Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів[44], які встановили ідентичні за призначенням нормативи. "Правила ...", проте, не містили згадки про те, що із їх прийняттям "Норми ..." не підлягають застосуванню в Україні. І це зрозуміло: вирішення даного питання належало до компетенції іншого відомства - Держбуду, який був уповноважений визначати перелік нормативних документів у галузі будівництва, чинних на території України.

У такій ситуації навіть досвідчені проектувальники подекуди посилаються на СН 241-75, хоча цей нормативний документ і не повинен застосовуватися в Україні згідно із постановою Верховної Ради України від 12.09.1991 "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР", а також відповідно до п. 2 ст. 4 Декрету "Про стандартизацію та сертифікацію", п. 2.2. ДБН А. 1.1-1-93 як відсутній у "Переліку нормативних документів у галузі будівництва, що діють на території України"[45].

Таким чином, вважаємо, що юридична сила актів СРСР та УРСР, що продовжують застосовуватися в Україні, у правовій системі України нижча від юридичної сили будь-якого акту законодавства України.

1.4. У земельно-правовій доктрині України судові акти (судові рішення по конкретним справам, акти узагальнення судової практики, судова практика в цілому) традиційно не визнають джерелами земельного права. Між тим, у правовій доктрині країн близького зарубіжжя, зокрема, еколого-правовій, деякі авторитетні дослідники впевнено відносять судові рішення до джерел права[46]. Аналогічно, чимало представників вітчизняної теорії права слушно, на наш погляд, вказують, що деякі судові акти з усіма підставами можна вважати джерелами права. Розглянемо місце судових актів у ієрархії джерел земельного права більш детально.

На наш погляд, судові акти можна розділити на дві великі групи: (1) акти-узагальнення судової практики та (2) акти, пов'язані із вирішенням конкретних судових справ (т. з. судові прецеденти).

Перш за все, цікавим і, на нашу думку, поки що остаточно не вирішеним є питання про юридичну природу рекомендаційних роз'яснень "з питань застосування законодавства щодо вирішення справ відповідної судової юрисдикції вищих спеціалізованих судів" (п. 3 ч. 1 ст. 39 ЗУ "Про судоустрій України"), роз'яснень "судам загальної юрисдикції з питань застосування законодавства" Верховного Суду України (п. 6 ч. 2 ст. 55 ЗУ "Про судоустрій України"), які за своєю природою не є прецедентами, оскільки не стосуються вирішення конкретних справ. Зокрема, для правового регулювання земельних відносин важливе значення має постанова Пленуму Верховного Суду України від 16.04.2004 №7 "Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ" та Роз'яснення Вищого арбітражного суду України №02-5/743 від 27.06.2001 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із захистом права власності на землю і землекористування".

Хоча у правовій доктрині розглядувані акти зазвичай не вважаються джерелом права, існують і протилежні погляди. Наприклад, Г. Федоренко (щоправда, під час дії положень ЗУ "Про судоустрій України", що передбачали обов'язковість роз'яснень) вказував, що акти, що приймаються вищими судовими інстанціями, "мають загально нормативний характер, бо правила поведінки, які містяться в них, обов'язкові для всіх і є не тільки тлумаченням права, ай усуненням прогалин в законодавстві"[47].

Вважаємо, що відмінність рекомендаційних актів-роз'яснень від прецедентів є очевидною і особливого доведення не потребує.

З одного боку, формально відповідні роз'яснення не мають обов'язкового характеру, більш того, вони не творять правових норм, а лише роз'яснюють зміст існуючих норм; з іншого боку, фактично роз'яснення часто містять нові правила поведінки і певною мірою підкріплені державним примусом.

Таким чином, фактично акти-узагальнення практики судів вищого рівня містять правила поведінки, що не можуть бути зведені до роз'яснення існуючих правових норм. Більш того, на наш погляд, така ситуація в принципі є невідворотною і навіть бажаною (якщо, звичайно, йдеться про нові норми, які не суперечать актам чинного законодавства), оскільки суди зобов'язані вирішувати спори навіть за відсутності чіткого законодавчого врегулювання.

Так, відповідно до ч.ч. 7, 8 ст. Цивільного процесуального кодексу України, "якщо спірні відносини не врегульовані законом, суд застосовує закон, що регулює подібні за змістом відносини (аналогія закону), а за відсутності такого - суд виходить із загальних засад законодавства (аналогія права); "забороняється відмова у розгляді справи з мотивів відсутності, неповноти, нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини". Аналогічні положення вміщені у ч.ч. 5, 6 ст. 4 Господарського процесуального кодексу України, ч. 7 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України. Правила щодо аналогії права та аналогії закону вміщені і в ст. 8 ЦК України. Таким чином, вирішуючи спір за аналогією закону і, тим більше, за аналогією права, суд зобов'язаний творити нові правила поведінки. За таких умов виникає потреба в узагальненні подібної практики, формулюванні на її основі норм у актах узагальнення судової практики. Наявність норм - одна із ознак нормативних актів.

Мають акти-узагальнення судової практики і таку ознаку нормативно-правових актів, як обов'язковість (незважаючи на те, що в чинній редакції ЗУ "Про судоустрій України" цього не передбачено). Фактична (формально не закріплена) обов'язковість постанов Пленуму Верховного Суду України, зокрема, випливає із очевидної можливості Верховного Суду скасувати або змінити рішення суду нижчого рівня, що не враховує положення постанови або суперечить їй. Держава і суспільство зацікавлені в одноманітному вирішенні спорів, забезпечення якого - це, безумовно, функція вищих спеціалізованих судів та, особливо, Верховного Суду України. Таким чином, акти-узагальнення судової практики, на наш погляд, повинні містити обов'язкові правові норми з питань, не врегульованих законодавчо - це потрібно для стабільного функціонування правової системи.

Можна вважати, що роз'яснення вищих спеціалізованих судів, акти-узагальнення судової практики Верховного Суду України набувають всіх ознак нормативно-правових актів навіть за існуючого правового поля, і на наш погляд, доцільно було б визнати об'єктивність цього процесу законодавчо, шляхом внесення відповідних змін до ЗУ "Про судоустрій України", одночасно обмеживши сферу нормативної правотворчості вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України виключно випадками, коли правовідносини не врегульовані законодавством України, і спір має вирішуватися за аналогією права та аналогією закону.

Цікаво, що, наприклад, у ч. 4 ст. 10 Закону Республіки Білорусь від 10.01.2000 №361-3 "Про нормативно-правові акти Республіки Білорусь" постанови Пленуму Вищого Господарського Суду Республіки Білорусь, Пленуму Верховного Суду Республіки Білорусь прямо віднесені до нормативно-правових актів.

Проблемні питання правової природи та юридичної сили актів органів судової влади не вичерпується аналізом ролі актів - узагальнень судової практики. На думку багатьох дослідників[48], можна з повною впевненістю віднести до джерел права акти правосуддя щодо вирішення конкретних спорів, якщо йдеться про визнання нормативних актів недійсними (незаконними, неконституційними) у формі скасування акту судом (з моменту набрання рішенням чинності) та його анулювання (визнання нечинним з моменту ухвалення акту, що дозволяє відновити порушені права)[49].

З одного боку, в описаних випадках описане рішення суду начебто лише усуває спірність у правовідносинах, оскільки незаконний (неконституційний) акт об'єктивно не може пород­жувати правових наслідків, не має юридичної сили. З іншого боку, у випадку скасування правотворчими органами своїх же актів, що не відповідають актам вищої юридичної сили, ні в кого не викликає сумнівів нормативно-правовий характер акту про скасування. Вихо­дячи із останнього аргументу, ми схиляємося до точки зору тих дослідників, які визнають нормативно-правовий характер судових рішень по конкретним справам, якими визнаються незаконними нормативно-правові акти або їх окремі положення.

Також на окрему увагу заслуговує юридична природа рішень Конституційного Суду України про визнання неконституційними положень законів. Наприклад, великого резонансу набуло рішення Конституційного Суду України №5-рп/2005 від 22.09.2005[50], відповідно до якого положення п. 6 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ втратили чинність як такі, що не відповідають Конституції України, "в частині зобов'язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою ...".

Погоджуємося із висловленою у спеціальній літературі думкою, що рішення Конституційного Суду України щодо конституційності законів та інших правових актів ВРУ, Президента України, КМУ та правових актів ВР АРК не лише мають нормативний характер, є джерелом права, а і мають специфічну юридичну силу, вищу від сили законів. У свою чергу, рішення Конституційного Суду про тлумачення законів мають таку ж юридичну силу, як і закони.

Наведені вище приклади актів судової влади, включаючи рішення Конституційного Суду України, не є прецедентами у загальноприйнятому розумінні[51], і, на наш погляд, мають ознаки класичних нормативно-правових актів.

Між тим, судові акти про визнання недійсними (незаконними) або про зупинення дії тих чи інших нормативно-правових актів, а також акти Конституційного Суду України складають порівняно незначну за кількістю частину судових актів.

Заслуговує на увагу питання про те, чи може вважатися джерелом права, у т. ч. земельного, судова практика в цілому. Ми вважаємо, що слід відповісти на це питання позитивно. Право - це не "мертва" буква закону. Право є правом лише тоді, коли воно діє. Таким чином, суди творять право, наповнюючи конкретним розумінням абстрактні положення закону. Невід'ємною властивістю мови, у тому числі юридичної, є багатозначність[52], і суд, обираючи одне із кількох можливих значень припису, тим самим фактично творить право. Думка про невизначеність меж між судовим тлумаченням та правотворенням знаходить широку підтримку у правовій доктрині[53].

Між тим, на наш погляд, одне ізольовано взяте рішення суду, навіть вищої інстанції, не може вважатися джерелом права. З іншого боку, коли окремі рішення судів складаються у певну тенденцію, практику[54] - вони стають джерелом права. Окреме рішення суду ще не свідчить про те, що право розуміється саме так, як зафіксовано у цьому рішенні; таку властивість має лише практика в цілому. На наше переконання, неодноманітний, мінливий та неформалізований характер судової практики не може вважатися підставою, через яку судову практику не слід визнавати джерелом права. До того ж, існування різної практики з одного питання - на наш погляд, явище неминуче. При цьому далеко не завжди його слід оцінювати негативно, адже зміни у судовій практиці можуть відображати зміни у потребах суспільства, зміни у праворозумінні, правовій культурі тощо, тобто мати об'єктивний характер.

Таким чином, судова практика формує право, до неї необхідно ставитися як до правової реальності, проте реальності, яку можна змінити (при вирішенні конкретних справ).

Сказане стосується і практики Європейського суду з прав людини. Хоча в ЗУ "Про виконання рішень і застосування практики Європейського суду з прав людини" сказано, що "суди застосовують при розгляді справ ... практику Суду як джерело права", що наводить на думку про те, що окремі рішення Європейського суду з прав людини є прецедентами, насправді зазначені рішення мають, на відміну від прецедентів в розумінні англосаксонської правової традиції, похідний характер по відношенню до джерела нормативного характеру - у даному випадку міжнародного договору (Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої ЗУ N 475/97 від 17.07.97). Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод не містить положень про обов'язковість (як її текст не розуміти) рішень Європейського суду з прав людини для судів держав - учасників Конвенції[55], і чимало прикладів, коли сам Європейський суд з прав людини кардинально змінював свою ж практику. Рішення Європейського суду з прав людини, які також складають в сукупності певну практику, між тим, враховуються національними судами, впливають на їх праворозуміння, тобто справді виступають джерелом права, не будучи при цьому прецедентами.

До частини другої. На даний час норми, присвячені регулюванню земельних відносин, містяться у таких актах "неземельного" природоресурсного законодавства:

Щодо правового регулювання земельних відносин у актах природоресурсного законодавства див. глави 11 "Землі лісогосподарського призначення" та 12 "Землі водного фонду" ЗКУ та коментар до них.

В ч. 2 ст. 3 ЗКУ зроблена спроба встановити пріоритет ЗКУ по відношенню до нормативно-правових актів "про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря", передбачаючи можливість їх застосування до регулювання земельних відносин лише у разі, "якщо вони не суперечать цьому Кодексу". На наш погляд, безумовний пріоритет ЗКУ при регулюванні земельних відносин існує лише відносно актів природоресурсного законодавства більш низької юридичної сили (зокрема, постанов КМ України), а також по відношенню до законодавчих актів, прийнятих раніше від нього. Конституція України не передбачає пріоритетності одних законів перед іншими, тому застосовується загальні правила: "більш пізній закон має перевагу над прийнятим раніше" та "спеціальна норма має перевагу над загальною" (причому далеко не завжди норма, вміщена у спеціальному земельному законодавстві, буде спеціальною по відношенню до земельно-правової норми, вміщеної в акті іншої галузі законодавства).

Стаття 4. Земельне законодавство та його завдання

1. Земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин.

2. Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

До частини першої. Термін "земельне законодавство" може вживатися у різних значеннях. У ч. 1 ст. 4 ЗКУ під поняттям "земельне законодавство" законодавець мав на увазі сукупність нормативно-правових актів, що регулюють земельні відносини. При цьому термін "земельне законодавство", вочевидь, вживається у широкому розумінні, охоплюючи нормативно-правові акти, що містять хоча б одну норму, спрямовану на регулювання земельних відносин (у вузькому розумінні земельне законодавство включає лише ті акти, що спеціально спрямовані на регулювання земельних відносин).

До частини другої. У ч. 2 коментованої статті законодавчо закріплено завдання та мету земельного законодавства.

Викликає сумнів коректність закріплення "регулювання земельних відносин" як завдання земельного законодавства, оскільки саме по собі врегулювання відносин не вирішує ніяких завдань. На жаль, такий зміст ч. 2 ст. 4 ЗКУ справді відбиває реально існуючу та стійку тенденцію у земельному законодавстві - прийняття нормативно-правових актів заради самих себе.

Законодавче закріплення мети земельного законодавства ("забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель") має певне практичне значення, оскільки може спрямовувати тлумачення актів земельного законодавства. Через вади законодавчої техніки, поспішність прийняття бага­тьох нормативно-правових актів їх текст, "буква закону" не завжди відповідають справжній волі законодавця або іншого правотворчого органу. Метою тлумачення є з'ясування дійсної волі законодавця[56]. Отже, крім буквального тлумачення, можуть бути застосовані розширене або звужене тлумачення правової норми. При застосуванні останніх двох видів тлумачення це обов'язково має виправдовуватися "духом закону" - принципами права, метою закону. Розширене тлумачення, за загальним правилом, не може бути застосовано до виключних норм (що встановлюють винятки із загального правила).

Прикладом ситуації, в якій застосування звуженого тлумачення положень земельного законодавства виправдовується, серед іншого, метою земельного законодавства, є положення ч.ч. 1 та 2 ст. 118 ЗКУ, які передбачають можливість приватизації у спрощеному порядку земельної ділянки, що перебуває у користуванні заявника. Закон не конкретизує, яке користування мається на увазі - фактичне чи обов'язково на підставі відповідного права, проте його положення тлумачаться судами звужено, як такі, що вимагають наявності права (див. коментар).

Стаття 5. Принципи земельного законодавства

Земельне законодавство базується на таких принципах:

а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва;

б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави;

в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом;

г) забезпечення раціонального використання та охорони земель;

ґ) забезпечення гарантій прав на землю;

д) пріоритету вимог екологічної безпеки.

Загальна характеристика. Термін "принцип законодавства" у правовій літературі є не дуже вживаним. Набагато частіше вживається більш коректний, на наш погляд, термін "принцип права" - основоположна норма, або норма найбільш загального, основоположного характеру, основні засади, вихідні ідеї, що характеризуються універсальністю, загальною значимістю, вищою імперативністю[57].

Принципи права є свого роду стрижнем, на якому будуються система права і система законодавства. Вони також відіграють важливу роль у тлумаченні правових норм.

Виділяють загальні (конституційні), міжгалузеві та галузеві принципи[58]. У коментованій статті зроблена спроба закріпити галузеві принципи земельного права (за термінологією статті - "принципи земельного законодавства").

Принципи земельного права можуть формуватися зі змісту правових норм, на основі судових рішень, досягнень правової доктрини[59]. Саме по собі проголошення певних гасел ще не робить їх принципами права (законодавства). З іншого боку, можуть існувати і визнаватися й інші принципи земельного права, не згадані у коментованій статті та ЗКУ в цілому.

До пункту "а". "Поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва" по суті своїй є побажанням до побудови земельного законодавства. Дійсно, законодавець повинен враховувати (і в більшості випадків враховує) особливості землі як об'єкта права, зокрема, те, що вона є і засобом виробництва, і територіальним базисом, і природним ресурсом. Проте даний прин­цип дуже важко, якщо взагалі можливо, використати у правозастосовчій, а не правотворчій діяльності.

До пункту "б". Нажаль, проголошений у п. "б" ст. 5 принцип "забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави" насправді на сьогодні не належить до основоположних засад земельного законодавства. Правовий статус суб'єктів права власності різниться, часто абсолютно невиправдано, з точки зору підстав і порядку набуття права власності, режиму його реалізації (див. ст. ст. 80-89 кодексу та коментар до них). Кричущою дискримінацією суб'єктів права приватної власності є мораторій на відчуження окремих різновидів земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які в сукупності складають величезні масиви (див. п. 15 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до нього).

До пункту "в". Закріплений у п. "в" ст. 5 принцип "невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом" з необхідністю випливає із більш загального принципу, передбаченого ч. 2 ст. 19 Конституції України, за яким "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". З огляду на це, встановлення цього принципу у ЗКУ, на наш погляд, є недоцільним і нічого не додає до регулювання земельних відносин.

До пункту "г". Проголошений п. "г" принцип "забезпечення раціонального викори­стання та охорони земель" є визнаним і, справді, основоположним принципом земельно-правового регулювання.

Нажаль, зміст даного принципу ЗКУ не розкриває. Натомість, поняття "раціональне використання земель" наведено у ГОСТ 26640-85, де воно розглядається як "забезпечення всіма землекористувачами в процесі виробництва максимального ефекту у здійсненні цілей землекористування з урахуванням охорони земель та оптимальної взаємодії з природними факторами ".

Загальний характер даного визначення породив широку гаму відповідних доктринальних підходів. Так, раціональним розуміється "таке використання земель, у ході якого забезпечується одержання сталих високих урожаїв сільськогосподарських культур, запобігання необґрунтованому вилученню земель із сфери сільськогосподарського вироб­ництва для потреб інших галузей народного господарства, збереження та підвищення родючості ґрунтів, охорона навколишнього середовища"[60].

Н.І. Титова зазначає, що "під раціональністю землекористування розуміють ... наукову обґрунтованість і найбільшу доцільність використання ... земель з одночасним додержанням екологічних правил їх охорони"[61]. З таким визначенням важко не погодитися. Між тим, застосування принципу "раціонального використання" у кожній конкретній ситуації є досить складною справою: як зазначає А.Д. Юрченко, зміст терміну "раціональне використання земель" різниться залежно від того, про які землі йдеться: суходільні, перезволожені, кислі, засолені землі; термін "раціональний" має економічний та екологічний зміст, що конфліктують між собою. Економічно раціональна оранка є нераціональною з екологічної точки зору (тим більше це справедливо по відношенню до забудови), а екологічно раціональне використання земель шляхом їх виведення з обробітку (перелоги) може розглядатися як безгосподарність.

І.О. Іконицька вважає, що поняття "раціональне використання включає в себе і досяг­нення максимального ефекту в цілях землекористування, і охорону землі як природного об'єкту у процесі користування нею"[62].

М.І. Краснов розглядав раціональне використання землі у сільському господарстві як систему землеробства, що являє собою науково обґрунтований комплекс взаємопов'язаних технологічних (агротехнічних), меліоративних та організаційних заходів з використання землі, відновлення та підвищення родючості ґрунтів, що включає організацію земельних територій (землеустрій) та сівозмін, системи обробки ґрунтів та удобрювання, водну та хімічну меліорацію тощо[63].

На думку М. М. Бринчука, раціональне природокористування - це досягнення необхідного економічного, естетичного, рекреаційного або іншого ефекту при здійсненні природокористування з одночасним дотриманням вимог охорони як використовуваних природних об'єктів, так і навколишнього природного середовища в цілому[64].

За "радянських" часів раціональне використання земель розглядалося як максимальне залучення земель до сільськогосподарського виробництва (Д.І. Гнаткович[65]). Зараз хибність такого підходу очевидна, адже надмірна (найвища у світі!) розораність земель в Україні[66] складає серйозну екологічну проблему. Сьогодні у землевпорядній науці поняття "раціональне використання" земель розглядається як таке, що охоплює "досягнення максимального ефекту землекористування та охорону землі - природного резерву"[67].

На наш погляд, нормативне визначення ГОСТ 26640-85, як і більшість споріднених з ним доктринальних визначень, в цілому є прийнятним, але потребує формалізації змісту вимог щодо охорони земель.

Поряд із терміном "раціональне використання земель" вживається також поняття "ефективне використання земель". Зокрема, п. 5 Методики експертної грошової оцінки земельних ділянок, затвердженої ПКМ від 11.10.2002 №1531, передбачає, що "найбільш ефективне використання земельної ділянки - фізично можливе та економічно доцільне використання земельної ділянки та (або) земельних поліпшень згідно із законодавством, у результаті якого вартість, що визначається, буде максимальною порівняно з вартістю, яка може бути визначена на підставі аналізу інших можливих варіантів її використання;"

Як видається, за такого визначення термін "ефективне використання земель" фактично є синонімом терміну "раціональне використання земель", зважаючи, що "використання ... згідно із законодавством" означає забезпечення охорони земель.

Щодо поняття та змісту охорони земель див. розділ VI "Охорона земель" ЗКУ та коментар до нього.

До пункту "ґ". Згаданий у даному пункті принцип - "забезпечення гарантій прав на землю" - сформульований некоректно (допущена тавтологія), оскільки термін "гарантія" якраз і означає насамперед умови забезпечення чогось[68]. Крім того, на наш погляд, право (у т. ч. на землю) лише тоді є правом, коли воно підкріплено юридичними гарантіями. Тому у закріпленні "забезпечення гарантій прав на землю" як принципу земельного законодавства, на наш погляд, потреби немає.

Щодо терміну "гарантії прав на землю" та його змісту див. розділ V "Гарантії прав на землю" ЗКУ та коментар до нього.

До пункту "д". Даним пунктом встановлено принцип "пріоритету вимог екологічної безпеки".

Термін екологічна безпека законодавчо визначається у ст. 50 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" як "... такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей". Таке визначення неоднозначно сприймається у правовій доктрині. Багато науковців пропонують власне визначення[69].

Так, на думку В.І. Андрейцева, екологічна безпека - це "складова національної і транснаціональної безпеки, тобто такий стан розвитку суспільних правовідносин і відповідних їм правових зв'язків, за яких системою правових норм, інших державно-правових і соціальних засобів гарантується захищеність права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, забезпечується регулювання екологічно-небезпечної діяльності і запобігання погіршенню стану довкілля та інших наслідків, небезпечних для життя і здоров'я особи, суспільства і держави, яка потребує чіткої конституціоналізації у чинному законодавстві".

На думку Л.В. Струтинської-Струк, "з правової точки зору під екологічною безпекою розуміти стан захищеності навколишнього природного середовища та його елементів, обумовлений відсутністю недопустимого ризику заподіяння шкоди життю та здоров'ю людини і довкіллю в цілому".

Г.П. Сєров визначає екологічну безпеку як "стан захищеності життєво важливих інтересів об'єктів екобезпеки (особи, населення, територій) від загроз, що створюються природними об'єктами, забрудненими при здійсненні антропогенної діяльності (в результаті аварій, катастроф, тривалої господарської, військово-оборонної та іншої діяльності), а також: внаслідок природних явищ та стихійних лих".

Попри всі позитивні риси наведених визначень, їх достатньо важко застосувати до конкретної ситуації через неформалізованість, переважання оціночних критеріїв. Тому у законодавстві отримали закріплення т. з. нормативи екологічної безпеки, що виступають формальним критерієм безпечності середовища.

Нормативами екологічної безпеки традиційно вважають (1) нормативи граничнодопустимої концентрації забруднюючих речовин у навколишньому середовищі (ГДК), (2) гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого впливу на це середовище (ГДР), (3) гранично допустимий вміст забруднюючих речовин у продуктах харчування (ГДВ) (такий підхід ґрунтується на попередній редакції ст. 33 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища"). На сьогодні згадані нормативи мають характер санітарно-гігієнічних (оскільки фактично орієнтовані не на забезпечення безпеки або стабільності для природних систем, а саме на забезпечення санітарно-гігієнічної безпеки людини).

Санітарно-гігієнічні нормативи можуть закріплюватися у найрізноманітніших правових формах: від законодавчих актів та постанов уряду[70] до нормативних документів у галузі стандартизації[71] та будівництва[72], і, нарешті (і насамперед) у т. з. "санітарних нормах". Під поняттям "санітарні норми" законодавство розуміє особливий масив підзаконних нормативно-правових актів - власне санітарні норми та правила, санітарно-гігієнічні та санітарно-протиепідемічні правила і норми, санітарно-епідеміологічні правила і норми, протиепідемічні правила і норми, гігієнічні та протиепідемічні правила і норми, державні санітарно-епідеміологічні нормативи, санітарні регламенти, видані центральним органом виконавчої влади України в галузі охорони здоров'я (ст. 1 ЗУ "Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення"). Поряд із цими актами в Україні застосовуються аналогічні акти колишнього СРСР (див. Постанову Верховної Ради України "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" від 12.09.1991[73], Постанову Головного державного санітарного лікаря України №01/035 від 09.03.1995 року[74]).

Відзначаючи величезну роль санітарно-гігієнічних нормативів у забезпечення екологічної безпеки, не можна не відзначити обмеженість цього засобу. Слід усвідомлювати, що створення всеохоплюючої системи нормативів є неможливим через численність факторів, що впливають на людину та довкілля, та з низки інших причин. Проте це аж ніяк не означає, що від нормування показників екологічної безпеки необхідно відмовитися взагалі. Таке нормування, хоч і не може засвідчити повну безпечність середовища, на сьогодні здатне визначити, яке середовище є вочевидь небезпечним. Необхідно усвідомлювати це і ставити перед нормуванням показників безпечності довкілля лише реальні завдання, якими є встановлення граничних величин дії найбільш небезпечних факторів[75]. І поряд із наявністю формально встановлених нормативів зберігає своє значення загальне, оціночне визначення екологічної безпеки, сформульоване, як вже зазначалося, у ст. 50 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".

На наш погляд, перспективи вдосконалення законодавчого поняття екологічної безпеки полягають у наступному. Зважаючи, що безпека - це ідеал, оскільки завжди у тій чи іншій мірі присутні фактори небезпеки, видається необхідним впровадити у законодавство України, у т.ч. земельне, т.з. принцип ALARA (абревіатура від англ. As Low As Reasonably Achievable - "настільки низький, наскільки це можливо у межах розумного")[76]. Такий шлях є апробованим у світі та перевіреним практикою[77]. Сутність принципу полягає у тому, що будь-який шкідливий екологічний вплив при здійсненні будь-якої діяльності (затвердженні землевпорядної, містобудівної, планувальної документації тощо) має бути зведений до настільки низького рівня, наскільки це можливо. Вплив, що порушує нормативи екологічної безпеки, має бути безумовно заборонений.

Положення п. "д" ст. 5 ЗКУ, які передбачають принцип пріоритету вимог екологічної безпеки, можуть бути безпосередньо застосовані у багатьох випадках, коли земельне законодавство не є чітким у регулюванні різноманітних процедур. На наш погляд, саме цим принципом слід керуватися, наприклад, при вирішенні питання про надання чи ненадання погодження на проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зміни їх цільового призначення, при затвердженні землевпорядної та містобудівної документації (див. ст.ст. 20, 118, 123, 186 ЗКУ та коментар до них).

До назви глави 2. У назві даної глави має місце об'єднання повноважень Верховної Ради України, Верховної Ради АРК та місцевих рад. Варто зауважити, що природа повноважень Верховної Ради України, її статус якісно відрізняються від повноважень і статусу інших рад. Відповідно до ст. 75 Конституції України, Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, органом державної влади. Місцеві ж ради органами державної влади не є - це органи місцевого самоврядування, які уособлюють територіальні громади (див. ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні"). Специфічний статус має Верховна Рада Автономної Республіки Крим, яка попри свою назву також не є органом законодавчої влади. Не є вона й органом місцевого самоврядування - це представницький орган Автономної Республіки Крим (див. Конституцію Автономної Республіки Крим, затверджену ЗУ від 23.12.1998).

Стаття 6. Повноваження Верховної Ради України в галузі земельних відносин

До повноважень Верховної Ради України в галузі земельних відносин належить:

а) прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин;

б) визначення засад державної політики в галузі використання та охорони земель;

в) затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель;

г) встановлення і зміна меж районів і міст;

ґ) погодження питань, пов'язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель;

д) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до Конституції України.

Загальна характеристика. Ст. 6 ЗКУ, на наш погляд, має виключно декларативний характер, оскільки фактично не встановлює положень, що не були б передбачені чинним законодавством (див. нижче). Як видається, практика вміщення у практично всіх нормативно-правових актах загальних статей, що у стилі підручника описують становище різних органів у врегульованій сфері, є невиправданим і нічого, крім дублювання та можливих колізій, із собою не несе.

До пункту "а". Положення п. "а" фактично відтворюють по відношенню до окремого випадку (регулювання земельних відносин) загальні положення п. 3 ч. 1 ст. 85 Конституції України, за якими до повноважень Верховної Ради України належить "видання законів". Як вже зазначалося, Верховна Рада України є єдиним законодавчим органом. Порядок здійснення цього повноваження визначається Конституцією України, а також Регламентом Верховної Ради України, затвердженим постановою Верховної Ради України від 16.03.2006.

До пункту "б". Передбачене п. "б" коментованої статті повноваження щодо "визначення засад державної політики в галузі використання та охорони земель" відтворюють по відношенню до окремої сфери галузі використання та охорони земель") загальні положення п. 5 ч. 1 ст. 85 Конституції України, за якими до повноважень Верховної Ради України належить "визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики". Дане повноваження здійснюється в порядку законодавчої процедури, яка регламентується Конституцією України, а також Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Верховною Радою України 19.09.2008.

До пункту "в". Передбачене п. "в" коментованої статті повноваження із "затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель" відтворюють по відношенню до окремої сфери („галузі використання та охорони земель") загальні положення п. 6 ч. 1 ст. 85 Конституції України, за якими до повноважень Верховної Ради України належить "затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля". Дане повноваження здійснюється в порядку законодавчої процедури, яка регламентується Конституцією України, а також Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Верховною Радою України від 19.09.2008.

П. "в" ст. 7 ЗКУ передбачено погодження Верховною Радою Автономної Республіки Крим "загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації в межах території Автономної Республіки Крим". Аналогічно, п. "г" ст. 8 ЗКУ передбачене також погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель обласними радами. Видається, що вимога такого погодження обмежує конституційні повноваження Верховної Ради України і тому є неконституційною.

Щодо затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель, див. також ст. 177 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "г". Даний пункт дублює положення п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України, яка відносить до повноважень Верховної Ради України "встановлення і змін меж районів і міст". Детальніше щодо порядку здійснення даного повноваження див. ст.ст. 173-176 ЗКУ та коментар до них.

До пункту "г". У коментованому пункті продубльовані повноваження, передбачені ч.ч. 2 та 3 ст. 150 ЗКУ, щодо погодження Верховною Радою питань, пов'язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель. Щодо поняття особливо цінних земель див. ч. 1 ст. 150 ЗКУ та коментар до неї. Щодо порядку вилучення (викупу) земельних ділянок див. ст. 151 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "д". Чинне законодавство надає Верховній Раді України значний обсяг і інших повноважень у галузі земельних відносин, що не згадані у ст. 6 ЗКУ. Зокрема, ч. 1 ст. 129 ЗКУ передбачено право Верховної Ради України погоджувати продаж земельних ділянок, що перебувають у власності держави, іноземним державам та іноземним юридичним особам; ч.ч. 3 та 8 ст. 151 ЗКУ закріплює повноваження Верховної Ради України щодо погодження матеріалів вибору місця розташування земельних ділянок; ч. 2 ст. 176 ЗКУ передбачає повноваження Верховної Ради України щодо затвердження форми та порядку видачі державного акта України на межі адміністративно-територіального утворення тощо.

Багато повноважень Верховної Ради України загального характеру можуть реалізуватися у сфері земельних правовідносин. Це зокрема, затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання (п. 4 ч. 1 ст. 85 Конституції України), розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (п. 11 ч. 1 ст. 85 Конституції України), здійснення контролю за діяльністю KM України (п. 13 ч. 1 ст. 85 Конституції України), затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації (п. 31 ч. 1 ст. 85 Конституції України) тощо.

Стаття 7. Повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим у галузі земельних відносин

До повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим у галузі земельних відносин на території республіки належить:

а) розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад;

б) забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель;

в) погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації в межах території Автономної Республіки Крим;

г) затвердження та участь у реалізації республіканських програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель;

(Пункт "т" статті 7 виключено на підставі Закону N509-VI від 16.09.2008)

д) координація діяльності районних і міських (міст республіканського значення) рад у галузі земельних відносин;

е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

є) координація здійснення контролю за використанням та охороною земель;

ж) внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст;

з) встановлення і зміна меж сіл, селищ;

и) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Загальна характеристика. Відповідно до ст. 136 Конституції України, представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.

До пункту "а". Положення п. "а" коментованої статті передбачають, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим уповноважена розпоряджатися землями спільної власності територіальних громад. Слід зазначити, що на сьогодні дане положення залишається декларативним, оскільки в Україні поки що не існує не лише земель спільної власності територіальних громад, а і земель комунальної власності як таких, оскільки не відбулося розмежування земель державної власності на землі державної та комунальної власності (див. п.п. 10-12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до них).

Положення про спільну власність територіальних громад передбачені ч. З ст. 86 ЗКУ (де, до речі, серед суб'єктів, що розпоряджаються землями спільної власності територіальних громад, Верховна Рада Автономної Республіки Крим не згадана). Зі змісту ст.ст. 86-89 ЗКУ випливає, що спільна власність територіальних громад може бути лише спільною частковою. Правові засади виникнення спільної часткової власності передбачені ст. 87 ЗКУ, а здійснення спільної часткової власності - ст. 88 ЗКУ.

До пункту "б". Положення п. "б", на наш погляд, мають декларативний характер. "Забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель" -скоріше завдання, ніж повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

До пункту "в". Даним пунктом передбачено погодження Верховною Радою Автономної Республіки Крим "загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації в межах території Автономної Республіки Крим". Аналогічно, п. "г" ст. 8 ЗКУ передбачене також погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель обласними радами (але не Київською та Севастопольською міськими радами - див. ст. 9 ЗКУ). Разом із тим, ст. 177 ЗКУ, спеціально присвячена загальнодержавним програмам використання та охорони земель, нічого не згадує про погодження обласними радами та Верховною Радою Автономної Республіки Крим загальнодержавних програм використання та охорони земель. Більш того, враховуючи, що ці програми затверджуються Верховною Радою України (п. 6 ч. 1 ст. 85 Конституції України), видається, що вимога погодження програм із радами обласного рівня та Верховною Радою Автономної Республіки Крим обмежує конституційні повноваження Верховної Ради України і є неконституційною.

Що стосуються згадки про участь у реалізації загальнодержавних програм використання та охорони земель, вона видається недоречною, оскільки, будучи затвердженими належним чином, програми у будь-якому випадку набувають обов'язковості для всіх суб'єктів, яким вони адресовані.

До пункту "г". Даний пункт передбачає повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо затвердження та участі у реалізації республіканських програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель. Дане повноваження з необхідністю випливає із п. 11 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим, яка надає Верховній Раді Автономної Республіки Крим повноваження щодо затвердження "за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим ... програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного і культурного розвитку; раціонального природо­користування, охорони навколишнього природного середовища відповідно до загальнодер­жавних програм ...".

У ст. 178 ЗКУ вживається термін "регіональні програми використання та охорони земель", і передбачено, що такі програми нарівні з обласними радами затверджує Верховна Рада Автономної Республіки Крим, а розробляє - Рада Міністрів Автономної Республіки Крим. З цього випливає, що "республіканські програми використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель" та "регіональні програми використання та охорони земель" - одне й те саме. Проте не можна не відзначити, що використання різних термінів для позначення одного й того самого явища є недоліком ЗКУ.

Поки що повноваженням, закріпленим у п. "г" ст. 7 ЗКУ, Верховна Рада Автономної Республіки Крим не скористалася.

До пунктів "д", "е", "є". Зміст повноважень із "координації діяльності районних і міських (міст республіканського значення) рад у галузі земельних відносин", "координації діяльності місцевих органів земельних ресурсів", "координації здійснення контролю за використанням та охороною земель", які передбачені у відповідних пунктах, законом чітко не визначається. Враховуючи те, що між Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування, місцевими органами земельних ресурсів та суб'єктами, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель, відсутні відносини підпорядкування, вважаємо, що повноваження із "координації" не можуть мати зобов'язуючого характеру і передбачають лише налагодження взаємодії, інформаційного обміну, надання методичної допомоги тощо.

На наш погляд, "координацію" слід відрізняти від нормативно-правового регулювання, що може здійснюватися Верховною Радою Автономної Республіки Крим в межах її повноважень (див. коментар до п. "и" коментованої статті).

Щодо повноважень районних і міських рад у галузі земельних відносин див. ст.ст. 10 та 12 ЗКУ та коментарі до них.

Щодо системи органів земельних ресурсів див. ст. 15 ЗКУ та коментар до неї.

Підстави та порядок здійснення контролю за використанням та охороною земель див. у главі 32 "Контроль за використанням та охороною земель" ЗКУ та коментарі до вміщених у ній статей.

До пункту "ж". Положення п. "ж" ст. 7 ЗКУ, за яким "внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст" належить до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідає положенням ч. 1 ст. 174 ЗКУ (див. коментар).

До пункту "з". Положення п. "з" ст. 7 ЗКУ, за яким до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим віднесено "встановлення і зміна меж сіл, селищ", кореспондує положенням ч. 2 ст. 174 ЗКУ (див. коментар).

До пункту "и". Конституція України (ч. 1 ст. 137) визначає коло питань, з яких Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання, і практично усі з них прямо чи опосередковано пов'язані із земельними відносинами. Це, зокрема, питання сільського господарства і лісів, меліорації і кар'єрів, містобудування і житлового господарства, історико-культурних заповідників, транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів, мисливства, рибальства, санітарної і лікарняної служб.

Повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим визначаються, окрім Конституції України, насамперед Конституцією Автономної Республіки Крим, затвердженою ЗУ "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" від 23.12.1998. Конституція Автономної Республіки Крим також закріплює за Верховною Радою Республіки цілу низку повноважень, що безпосередньо або опосередковано стосуються земельних відносин (див. ч. 2 ст. 26).

Стаття 8. Повноваження обласних рад у галузі земельних відносин

До повноважень обласних рад у галузі земельних відносин на території області належить:

а) розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад;

(Пункт "б" статті 8 виключено на підставі Закону № 509-VI від 16.09.2008)

в) забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель;

г) погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації на відповідній території;

ґ) затвердження та участь у реалізації регіональних програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель;

д) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

е) організація землеустрою;

є) внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст;

ж) встановлення та зміна меж сіл, селищ;

з) вирішення земельних спорів;

и) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Загальна характеристика. Згідно із ч. 4 ст. 140 Конституції України, обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ч. 1 ст. 59 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні").

Згідно із п. 21 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", питання регулювання земельних відносин вирішуються обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "а". Положення п. "а" коментованої статті передбачають, що обласні ради уповноважені розпоряджатися землями спільної власності територіальних громад (ч. 5 ст. 83 ЗКУ). Слід зазначити, що на сьогодні дане положення залишається декларативним, оскільки в Україні поки що не існує не лише земель спільної власності територіальних громад, а і земель комунальної власності як таких, оскільки не відбулося розмежування земель державної власності на землі державної та комунальної власності (див. п.п. 10-12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до них).

Положення про спільну власність територіальних громад передбачені ч. З ст. 86 ЗКУ. Зі змісту ст.ст. 86-89 ЗКУ випливає, що спільна власність територіальних громад може бути лише спільною частковою. Правові засади виникнення спільної часткової власності передбачені ст. 87 ЗКУ, а здійснення спільної часткової власності - ст. 88 ЗКУ.

До пункту "в". Положення п. "в", на наш погляд, мають декларативний характер. "Забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель" більш правильно вважати завданням, а не повноваженням обласних рад.

До пункту "г". Даним пунктом передбачено погодження обласними радами "загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації на відповідній території". Аналогічно, п. "в" ст. 7 ЗКУ передбачене також погодження загальнодержав­них програм використання та охорони земель Верховною Радою Автономної Республіки Крим (але не передбачено погодження Київською та Севастопольською міськими радами - див. ст. 9 ЗКУ). Водночас, ст. 177 ЗКУ, спеціально присвячена загальнодержавним програмам використання та охорони земель, нічого не згадує про погодження обласними радами та Верховною Радою Автономної Республіки Крим загальнодержавних програм використання та охорони земель. Більш того, враховуючи, що ці програми затверджуються Верховною Радою України (п. 6 ч. 1 ст. 85 Конституції України, п. "в" ст. 6, ч. 3 ст. 177 ЗКУ), видається, що вимога погодження програм із радам обласного рівня та Верховною Радою Автономної Республіки Крим обмежує конституційні повноваження Верховної Ради України і є неконституційною.

Що стосуються згадки про участь у реалізації загальнодержавних програм використання та охорони земель, вона видається недоречною, оскільки, будучи затвердженими належним чином, програми у будь-якому випадку набувають обов'язковості для всіх суб'єктів, яким вони адресовані.

До пункту "ґ". Даний пункт передбачає повноваження обласних рад щодо затвердження та участі у реалізації "регіональних програй використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель". Дане повноваження з необхідністю випливає із п. 16 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", яка надає обласним радам повноваження щодо "затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання".

У ст. 178 ЗКУ вживається термін "регіональні програми використання та охорони земель". Передбачено, що такі програми затверджують обласні ради, а розробляють обласні державні адміністрації. З цього випливає, що "регіональні програми використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель" та "регіональні програми використання та охорони земель" - одне й те саме. Проте не можна не відзначити, що використання різних термінів для позначення одного й того самого явища є недоліком ЗКУ.

До пункту "д". Зміст повноважень із "координації діяльності місцевих органів земельних ресурсів", які передбачені у коментованому пункті, законом чітко не визначається. Враховуючи те, що між обласними радами та місцевими органами земельних ресурсів відсутні відносини підпорядкування, вважаємо, що повноваження із "координації" не можуть мати зобов'язуючого характеру, і передбачають лише налагодження взаємодії, інформаційного обміну, надання методичної допомоги тощо.

Щодо системи та повноважень органів земельних ресурсів див. ст. 15 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "е". Коментований пункт відносить до повноважень обласних рад організацію землеустрою. Дане положення має декларативний характер і не підкріплюється ні конкретними приписами ЗКУ, ні положеннями спеціального ЗУ "Про землеустрій", де у п. "г" ст. 15 просто механічно дублюється. Разом з тим, в сфері організації землеустрою обласні ради як і інші органи місцевого самоврядування можуть бути замовниками проведення землевпорядних робіт (ст. 26 ЗУ "Про землеустрій"), затверджувати відповідні замовлені ними проекти (ст. 182 ЗКУ) тощо.

До пункту "є". Положення п. "є" ст. 8 ЗКУ, за яким "внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст" належить до компетенції обласних рад, відповідає положенням ч. 1 ст. 174 ЗКУ (див. коментар).

До пункту "ж". Положення п. "ж" ст. 8 ЗКУ, за яким до компетенції обласних рад віднесено "встановлення і зміна меж сіл, селищ", кореспондує положенням ч. 2 ст. 174 ЗКУ (див. коментар).

Відповідно до п. 26 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення з питань адміністративно-територіального устрою приймаються обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "з". Коментований пункт відносить до повноважень обласних рад вирішення земельних спорів. Хоча ч. 2 ст. 158 ЗКУ в принципі передбачає вирішення органами місцевого самоврядування земельних спорів "у межах населених пунктів щодо меж: земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж: районів у містах", на наш погляд, при цьому маються на увазі сільські, селищні та міські ради. З огляду на вказане, вважаємо положення п. "з" ст. 8 ЗКУ декларативним та таким, що не має механізму реалізації.

До пункту "и". Обласні ради наділені досить широким колом повноважень у галузі земельних відносин, які безпосередньо не згадані у ст. 8 ЗКУ. Частина з них перераховані у самому ЗКУ: наприклад, відповідно до ст. 189 ЗКУ, обласні ради наділені правом само­врядного контролю за використанням та охороною земель.

Значний обсяг повноважень обласних рад, що прямо чи опосередковано стосуються земельних відносин, передбачений ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні". Зокрема, обласні ради вправі (виключно на своїх пленарних засіданнях) затверджувати обласні бюджети, вносити до них зміни (п. 17 ст. 43), вирішувати питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів обласного значення, а також про скасування такого дозволу (п. 22 ст. 43), приймати рішення про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні (п. 34 ст. 43), та ін. Ціла низка повноважень обласних рад визначена ст. 15 ЗУ "Про землеустрій" тощо.

Стаття 9. Повноваження Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин

До повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить:

а) розпорядження землями територіальної громади міста;

б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу;

в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу;

г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності в порядку, передбаченому цим Кодексом;

ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб міста;

д) припинення права користування земельними ділянками у випадках, передбачених цим Кодексом;

е) прийняття рішення щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок;

є) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади;

ж) встановлення та зміна меж сіл, селищ, районів у містах;

з) організація землеустрою;

и) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

і) здійснення контролю за використанням і охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства;

ї) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог земельного законодавства;

й) інформування населення щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок;

к) внесення у встановленому порядку пропозицій до Верховної Ради України щодо встановлення та зміни меж міст;

л) вирішення земельних спорів;

м) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Загальна характеристика. Київська та Севастопольська міські ради є органами місцевого самоврядування базового рівня - міськими радами, статус та повноваження яких визначаються насамперед ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні". Проте названі ради повинні виконувати специфічні функції, пов'язані із статусом міста-героя Києва - столиці України, та статусом міста Севастополя як місця базування Чорноморського флоту України та Чорноморського флоту Російської Федерації. Через цю обставину статус Київської та Севастопольської міських рад відрізняється від статусу інших міських рад. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, відповідно до ч. 2 ст. 140 Конституції України, повинні визначатися окремими законами України.

На даний час особливості статусу Київської міської ради визначає ЗУ "Про столицю України - місто-герой Київ". Спеціальний закон, що визначив би особливості статусу м. Севастополь, поки що відсутній (він кілька разів ухвалювався Верховною Радою України, проте Президент України використовував щодо нього право вето)[78]. Спроба врахувати особливості статусу міст Києва та Севастополя, а також їх міських рад, зроблена у ст. 9 ЗКУ.

Згідно з п. 34 ч. 1 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", питання регулювання земельних відносин вирішуються міськими радами, у т. ч. міст Києва та Севастополя, виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "а". Положення п. "а" коментованої статті передбачають, що Київська та Севастопольська міські ради уповноважені розпоряджатися землями територіальної громади міста. На сьогодні дане положення залишається декларативним, оскільки за відсутності розмежування земель державної власності (на землі державної та комунальної власності) в Україні поки що не існує земель територіальних громад як таких (див. п. п. 10-12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до них).

До розмежування земель державної та комунальної власності міські ради розпоряд­жаються більшістю земель в межах міст, що перебувають у державній власності (див. п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ). Для Києва характерна специфічна проблема відсутності визначеності меж міста[79].

Слід наголосити, що розпорядження міськими радами землями повинно відбуватися "лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (ч. 2 ст. 19 Конституції України), а саме, шляхом передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб (п. "б" ст. 9 ЗКУ), надання земельних ділянок у користування із (п. "в" ст. 9 ЗКУ), вилучення земельних ділянок комунальної власності із користування (п. "г" ст. 9 ЗКУ), зміни цільового призначення земельних ділянок у випадках, не пов'язаних із їх вилученням та передачею у власність або наданням в користування (див. ст. 20 ЗКУ та коментар до неї).

До пункту "б". Київська та Севастопольська міські ради уповноважені передавати земельні ділянки комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб. Як вже зазначалося, до розмежування земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на певні державні землі в межах міст (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб визначається главами 19-21 ЗКУ (див. також коментар до статей, вміщених до названих глав).

До пункту "в". Київська та Севастопольська міські ради уповноважені надавати земельні ділянки комунальної власності у користування. Як вже було сказано вище, до розмежування земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на частину державних земель в межах міст (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок надання земельних ділянок у користування визначається ст. 123 ЗКУ (див. коментар).

До пункту "г". Київська та Севастопольська міські ради уповноважені здійснювати "вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності". До розмежування земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на певні державні землі в межах міст (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок вилучення земельних ділянок із користування визначається ст.ст. 150, 151 ЗКУ.

До пункту "ґ". Коментований пункт надає Київській та Севастопольській міським радам право викупу земельних ділянок для суспільних потреб міст. Підстави та порядок викупу земельних ділянок для суспільних потреб визначаються ст. 146 ЗКУ (див. коментар).

До пункту "д". Київська та Севастопольська міські ради мають право припиняти право користування земельними ділянками у випадках, передбачених ЗКУ. Такими випадками є

(1) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою (п. "а" ст. 141 ЗКУ),

(2) вилучення земельних ділянок (п. "ґ" ст. 9, п. "б" ст. 141 ЗКУ), (3) припинення права користування земельними ділянками, що використовуються з порушенням земельного законодавства: способами, які суперечать екологічним вимогам (п. "г" ст. 141 ЗКУ), не за цільовим призначенням (п. "г" ст. 141 ЗКУ), за умови систематичної несплати земельного податку або орендної плати (п. "д" ст. 141 ЗКУ).

Процедура припинення права користування визначається: при добровільній відмові від права користування земельною ділянкою - ст. 142 ЗКУ, при вилученні земельних ділянок - ст.ст. 150, 151 ЗКУ, при припиненні права користування земельними ділянками, що вико­ристовуються з порушенням земельного законодавства - ст. 144 ЗКУ.

До пункту "е". Коментованим пунктом до повноважень Київської та Севастопольської міських рад віднесено прийняття рішень щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок. Аналогічне положення (щодо Київської міської ради) міститься у п. 12 ст. 22 ЗУ "Про столицю України - місто-герой Київ".

Дане положення є винятково декларативним і не узгоджується із іншими положен­ням земельного законодавства. Самовільне зайняття земельних ділянок є незаконним у будь-якому випадку, тому особи, що самовільно захопили земельні ділянки, зобов'язані їх звільнити незалежно від рішення міських рад або будь-яких інших органів. Проблема полягає лише у тому, що добровільно порушники роблять це досить рідко, і виникає потреба у застосуванні до них примусу. Проте рішення рад не є актами, що підлягають примусовому виконанню (див. перелік виконавчих документів, передбачений ч. 2 ст. 3 ЗУ "Про виконавче провадження").

Для примусового звільнення земельних ділянок слід звертатися не до міських рад, а до суду. Відповідно до ч. 2 ст. 212 ЗКУ, "повернення самовільно зайнятих земельних ділянок провадиться за рішенням суду". Саме остання норма повинна застосовуватися для припинення самовільного використання земельних ділянок.

Цікаво відзначити, що Київська міська рада делегувала повноваження із прийняття рішення про "звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок та знесення самовільно збудованих будівель і споруд без відшкодування витрат, здійснених за час незаконного користування " районним у місті радам (п. 2.2. Рішення Київської міської ради №164/885 від 08.06.2000 "Про передачу окремих повноважень районним в м. Києві радам з питань регулювання земельних відносин"). На виконання зазначеного рішення районні ради приймають рішення про звільнення земельних ділянок, зокрема, шляхом перенесення малих архітектурних форм, що знаходяться на ділянках, та самі ж забезпечують виконання таких рішень силами підпорядкованих їм структур.

До пункту "є". Коментованим пунктом до повноважень Київської та Севастопольської міських рад віднесена "підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади". Випадки та порядок реалізації даного повноваження визначені ст.ст. 123, 151 ЗКУ.

До пункту "ж". Положення п. "ж" ст. 9 ЗКУ, за яким до компетенції Київської та Севастопольської міських рад віднесено "встановлення та зміна меж: сіл, селищ, районів у містах", кореспондує положенням ч. ч. 2 та 3 ст. 174 ЗКУ (див. коментар).

Хоча п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України віднесено "встановлення і змін[у] меж: районів і міст", у даному випадку під терміном "район" не мається на увазі термін "район у місті" (див. Рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 у справі №1-39/2001), тому положення п. "ж" коментованої статті Конституції України не суперечать.

Відповідно до п. 41 ч. 1 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення з питань адміністративно-територіального устрою приймаються міськими радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "з". Коментований пункт відносить до повноважень Київської та Севастопольської міських рад організацію землеустрою. Дане положення має декларативний характер і не підкріплюється конкретними приписами ні ЗКУ, ні спеціального ЗУ "Про землеустрій", де у п. "б" ст. 16 просто механічно дублюється.

До пункту "и". Зміст повноважень із "координації діяльності місцевих органів земельних ресурсів", які передбачені у коментованому пункті, законом чітко не визначається. Враховуючи те, що між Київською та Севастопольською міськими радами та місцевими органами земельних ресурсів відсутні відносини підпорядкування, вважаємо, що повноваження із "координації" не можуть мати зобов'язуючого характеру і передбачають лише налагодження взаємодії, інформаційного обміну, надання методичної допомоги тощо.

Щодо системи та повноважень органів земельних ресурсів див. ст. 15 ЗКУ та коментар до неї.

Слід зауважити, що деякими міськими радами, у т. ч. Київською та Севастопольською (а також Сімферопольською, Харківською, Миколаївською, Чернівецькою та деякими іншими), створені власні органи земельних ресурсів поза межами єдиної системи органів земельних ресурсів, які перебрали на себе функції органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів[80]. Наприклад, рішенням Київської міської ради №18/18 від 23.05.2002 "Про питання управління земельними ресурсами в м. Києві" у складі виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) було створено Головне управління земельних ресурсів. На Управління, зокрема, було покладено ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення землеустрою, проведення державної землевпорядної експертизи (п. 2.3. Положення, затвердженого рішенням Київської міської ради від 19.12.2002 р. №182/342) - функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Слід підкреслити, що міська рада здійснює не просто "координацію", а безпосередньо керує діяльністю своїх виконавчих органів, що випливає із підконтрольності та підзвітності таких органів радам - див. ч. 2 ст. 11 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні".

Створення органів земельних ресурсів у складі виконавчих органів міських рад, у т.ч. Києва та Севастополя, в принципі правомірне. Проте така практика ґрунтується не на коментованій нормі, а на положеннях законодавства про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації, яке дозволяє певну гнучкість у структурі виконавчих органів рад. Між тим, законодавство не дозволяє розширювати повноваження таких органів за рахунок центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Практику "самовільного захоплення" виконавчими органами рад компетенції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, як це відбулося в м. Києві, вважаємо незаконною.

Маємо відзначити, що Київська міська державна адміністрація має подвійний статус і здійснює, окрім своїх первинних функції місцевого органу виконавчої влади, також функції виконавчого органу Київради. У зв'язку із цим варто розмежовувати її повноваження як органу виконавчої влади (див. ЗУ "Про місцеві державні адміністрації"', ст. 17 ЗКУ) та повноваження виконавчого органу місцевої ради (Рішення Конституційного Суду України у справі про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві) від 25.12.2003 №21-рп/2003).

До пункту "і". Даним пунктом до повноважень Київської та Севастопольської міських рад віднесено здійснення контролю за використанням і охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства. Таке формулювання видається не зовсім вдалим, оскільки "контроль за додержанням екологічного законодавства" охоплює "контроль за додержанням земельного законодавства", а "контроль за додержанням земельного законодавства" охоплює "контроль за використанням і охороною земель комунальної власності".

Детальніше щодо здійснення Київською та Севастопольською міськими радами як органами місцевого самоврядування контрольних повноважень див. ст. 189 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "ї". ЗКУ не конкретизує підстав та порядку застосування Київською та Севастопольською міськими радами "обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог земельного законодавства", що передбачені коментованим пунктом. На наш погляд, за своєю природою перераховані санкції у разі їх застосування до суб'єктів господарювання є господарсько-правовими, передбаченими ст. 246 ГК України ("Обмеження та зупинення діяльності суб'єкта господарювання"), тому до відносин по застосуванню санкцій до суб'єктів господарювання слід застосовувати відповідні положення ГК України (ст. ст. 238, 246, 249, 250).

Враховуючи те, що порушення земельного законодавства, за якого може виникнути потреба в "обмеженні, тимчасовій забороні (зупиненні) або припиненні використання земельної ділянки" практично завжди є порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, при застосуванні відповідних санкцій слід керуватися постановою Верховної Ради України "Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" від 29.10.1992, яка прийнята на виконання п. "в" ст. 13 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища".

До пункту "й". Коментованим пунктом передбачено інформування Київською та Севастопольською міськими радами "населення щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок". Порядку та обсягу такого інформування ЗКУ та інші акти земельного законодав­ства України не визначають. Враховуючи, що у ст. 10 ЗУ "Про інформацію" встановлено обов'язок органів місцевого самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення, коментоване положення фактично не несе нормативного навантаження.

Інформація "щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок " за своєю природою часто може розглядатися також як екологічна інформація (ст. 2 Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля - т.з. "Орхуська конвенція"). Відносно цієї інформації встановлено позитивний обов'язок державних органів, у т. ч. Київської та Севастопольської міських рад, надавати таку інформацію ("інформувати населення") - див. ст. 5 Орхуської конвенції, ст. 25-1 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища". Слід, однак, відзначити недостатню формалізованість обов'язку саме з надання інформації "щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок".

Громадяни також мають право на отримання інформації "щодо надання, вилу­чення (викупу) земельних ділянок " за своєю власною ініціативою шляхом подання т. з. інформаційного запиту (ст. 4 Орхуської конвенції, ст. 32 та ін. ЗУ "Про інформацію"). Інформація також може надаватися при проведенні відповідних громадських слухань (ст. 13 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні").

Особливістю інформації "щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок" є те, що вона включає в себе відомості про особу власника чи користувача земельної ділянки, або особу, якій земельна ділянка надається - принаймні, такими відомостями є адреса особи. Як видається, з урахуванням положень ст. 32 Конституції України, така інформація про особу може поширюватися без дозволу особи виключно у випадках, прямо передбачених законом. Разом із тим, не ґрунтується на законі практика обмеження доступу до інформації про сам факт надання земельних ділянок певним особам, що мала певний час місце, зокрема, у Києві.

До пункту "к". Даним пунктом передбачено внесення Київською та Севастопольською міськими радами пропозицій до Верховної Ради України щодо встановлення та зміни меж міст (див. також ч. 1 ст. 174 ЗКУ). Порядок реалізації даного повноваження на даний час передбачений ст.ст. 173, 175 та 176 ЗКУ (див. також коментар до названих статей).

До пункту "л". Пунктом "л" даної статті до повноважень Київської та Севастопольської міських рад віднесено вирішення земельних спорів. Щодо змісту та порядку реалізації даного повноваження див. ст.ст. 158-161 ЗКУ та коментар до них.

До пункту "м". Даний пункт вказує на наявність інших повноважень Київської та Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин, не передбачених у коментованій статті. До таких повноважень належать повноваження у галузі земельних відносин, які надані й іншим радам міського рівня (див. ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні"): визначення в межах, встановлених ЗУ "Про плату за землю", ставок земельного податку та орендної плати у містах, прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; надання згоди на розміщення на території міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію; затвердження місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, та ін.

Перераховані повноваження здійснюються на умовах і в порядку, передбачених спеціальним законодавством. Наприклад, встановлення ставок земельного податку регламентується ст. 7 ЗУ "Про плату за землю".

Особливі повноваження Київської міської ради, зумовлені статусом міста Києва як столиці України, передбачені ст. 22 ЗУ "Про столицю України - місто-герой Київ". Зокрема, рада має право встановлювати за поданням відповідних центральних органів виконавчої влади більш високі нормативи екологічної безпеки та плати за забруднення навколиш­нього природного середовища в місті, враховуючи підвищені вимоги до охорони довкілля столиці.

Перерахованим повноваження Київської та Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин також не вичерпуються.

Стаття 10. Повноваження районних рад у галузі земельних відносин

До повноважень районних рад у галузі земельних відносин на території району належить:

а) розпорядження землями на праві спільної власності відповідних територіальних громад;

(Пункт "б" статті 10 виключено на підставі Закону N 509-VI від 16.09.2008)

в) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

г) забезпечення реалізації державної політики в галузі охорони та використання земель;

ґ) організація землеустрою та затвердження землевпорядних проектів;

д) внесення до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних рад пропозицій щодо встановлення і зміни меж районів, міст, селищ, сіл;

е) вирішення земельних спорів;

є) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Загальна характеристика. Згідно із ч. 4 ст. 140 Конституції України, районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Слід розрізняти районні ради та районні у містах ради, які є різними органами місцевого самоврядування (див. ст. 11 ЗКУ та коментар до неї).

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та індивідуальні акти у формі рішень (ч. 1 ст. 59 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні"). Згідно із п. 21 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", питання регулювання земельних відносин вирішуються районними радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "а". П. "а" коментованої статті передбачає, що районні ради уповноважені розпоряджатися землями спільної власності територіальних громад. На сьогодні дане поло­ження залишається декларативним: в Україні поки що не існує не лише земель власності територіальних громад, а і земель комунальної власності як таких, оскільки не відбулося розмежування земель державної власності на землі державної та комунальної власності (див. п.п. 10-12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до них).

Щодо спільної власності територіальних громад на землю див. ст.ст. 86-89 ЗКУ та коментар до них.

До пункту "в". Зміст повноважень із "координації діяльності місцевих органів земельних ресурсів", які передбачені у даному пункті, законом чітко не визначається. Враховуючи те, що між районними радами та місцевими органами земельних ресурсів відсутні відносини підпорядкування, вважаємо, що повноваження із "координації" не можуть мати зобов'язуючого характеру, і передбачають лише налагодження взаємодії, інформаційного обміну, надання методичної допомоги тощо.

Щодо системи органів земельних ресурсів див. ст. 15 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "г". Положення п. "г", на наш погляд, мають декларативний характер. "Забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель" більш правильно вважати завданням, а не повноваженням районних рад.

До пункту "ґ". Коментований пункт відносить до повноважень районних рад організацію землеустрою. Дане положення має декларативний характер і не підкріплюється ні конкретними приписами ЗКУ, ні нормами спеціального ЗУ "Про землеустрій", де у п. "в" ст. 17 просто механічно дублюється.

Також у коментованому пункті відображено повноваження районних рад затверджувати землевпорядні проекти, яке деталізоване у ст. 186 ЗКУ.

До пункту "д". Положення п. "д" ст. 10 ЗКУ, за яким до компетенції районних рад нале­жить "внесення до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних рад пропозицій щодо встановлення і зміни меж районів, міст, селищ, сіл", відповідає нормі ч. 2 ст. 174 ЗКУ (див. коментар).

До пункту "е". Коментований пункт відносить до повноважень районних рад вирішення земельних спорів. Хоча ч. 2 ст. 158 ЗКУ в принципі передбачає вирішення органами місцевого самоврядування земельних спорів "у межах населених пунктів щодо меж: земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також; спори щодо розмежування меж районів у містах", на наш погляд, при цьому маються на увазі сільські, селищні та міські ради. З огляду на вказане, вважаємо положення п. "е" ст. 10 ЗКУ декларативним та таким, що не має механізму реалізації.

До пункту "є". Районні ради наділені досить широким колом повноважень у галузі земельних відносин, які безпосередньо не згадані у ст. 10 ЗКУ. Частина з них перераховані у самому ЗКУ: наприклад, відповідно до ст. 189 ЗКУ районні ради наділені правом самоврядного контролю за використанням та охороною земель.

Значний обсяг повноважень районних рад, що прямо чи опосередковано стосуються земельних відносин, передбачений ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні". Зокрема, районні ради вправі (виключно на своїх пленарних засіданнях) затверджувати районні бюджети, вносити до них зміни (п. 17 ст. 43), вирішувати питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів районного значення, а також про скасування такого дозволу (п. 22 ст. 43), приймати рішення про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні (п. 34 ст. 43) тощо.

Стаття 11. Повноваження районних у містах рад у галузі земельних відносин

Повноваження районних у містах рад у галузі земельних відносин визначаються міськими радами.

Згідно із ч. 5 ст. 140 Конституції України, "питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад". Як роз'яснив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 13.07.2001 №11-рп/2001 у справі про адміністративно-територіальний устрій[81], таке формулювання включає повноваження міських рад щодо "визначення обсягу і меж повноважень районних рад". Таким чином, ст. 11 відтворює положення Конституції України по відношенню до окремої галузі - земельних відносин.

При цьому ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" навіть у спеціальній статті (ст. 41 "Особливості повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів") не містить спеціальних положень, що визначали б обсяг і межі повноважень районних у містах рад у галузі земельних відносин. Є лише процедурні вимоги. Передбачено, що обсяг і межі повноважень районних у місті рад у разі їх створення визначає міська рада виключно на своєму пленарному засіданні (ч. 2 ст. 26) "за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах" (ч. 3 ст. 41). "Визначений міськими радами обсяг повноважень район­них у місті рад та їх виконавчих органів не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання" (ч. 4 ст. 41 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні").

Немає ніяких сумнівів, що районним радам можуть бути надані лише ті повноваження, що законом віднесені до самоврядних повноважень відповідної міської ради. Спірним питанням є те, чи можливе делегування районним радам повноважень, які згідно із законом повинні вирішуватися виключно на пленарних засіданнях місцевих рад. Вважаємо, що таке делегування закону не суперечить, оскільки положення щодо делегування є спеціальними щодо вимоги розглядати певні питання лише на пленарному засіданні відповідної ради.

В Україні існує практика делегування районним у містах радам повноважень щодо роз­порядження земельними ділянками. Наприклад, рішенням Київської міської ради №164/885 від 08.06.2000 "Про передачу окремих повноважень районним в м. Києві радам з питань регулювання земельних відносин"[82] районним радам були надані повноваження щодо надання в оренду земельних ділянок для розміщення т. з. "малих архітектурних форм" (кіосків тощо) та для городництва.

Стаття 12. Повноваження сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин

До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить:

а) розпорядження землями територіальних громад;

б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу;

в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу;

г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу;

ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст;

д) організація землеустрою;

е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства;

ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства;

з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу;

и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом;

і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок;

ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст;

й) вирішення земельних спорів;

к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Загальна характеристика. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування базового рівня. їх статус та повноваження яких визначаються насамперед ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні".

Згідно із п. 34 ч. 1 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", питання регулювання земельних відносин вирішуються сільськими, селищними та міськими радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "а". Положення п. "а" коментованої статті передбачають, що сільські, селищні та міські ради уповноважені розпоряджатися землями територіальної громади міста. На сьогодні дане положення залишається декларативним, оскільки за відсутності розмежування земель державної власності (на землі державної та комунальної власності) в Україні поки що не існує земель територіальних громад як таких (див. п.п. 10-12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до них).

До розмежування земель державної та комунальної власності сільські, селищні та міські ради розпоряджаються деякими державними землями в межах населених пунктів (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Відсутність визначених меж певної частини населених пунктів не дозволяє реалізувати коментоване повноваження в межах компетенції та без порушень.

Слід наголосити, що розпорядження радами землями повинно відбуватися "лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (ч. 2 ст. 19 Конституції України), а саме, шляхом передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб (п. "б" ст. 12 ЗКУ), надання земельних ділянок у користування із (п. "в" ст. 12 ЗКУ), вилучення земельних ділянок комунальної власності із користування (п. "г" ст. 12 ЗКУ), зміни цільового призначення земельних ділянок у випад­ках, не пов'язаних із їх вилученням та передачею у власність або наданням в користування (див. ст. 20 ЗКУ та коментар до неї).

До пункту "б". Сільські, селищні та міські ради уповноважені передавати земельні ділянки комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб. Як вже зазна­чалося, до розмежування земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на певні державні землі в межах населених пунктів (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб визначається главами 19-21 ЗКУ (див. також коментар до статей, вміщених до названих глав).

До пункту "в". Сільські, селищні та міські ради уповноважені надавати земельні ділянки комунальної власності у користування. Як вже було сказано вище, до розмежування земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на частину державних земель в межах міст (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок надання земельних ділянок у користування визначається ст. 123 ЗКУ.

До пункту "г". Сільські, селищні та міські ради уповноважені здійснювати "вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності". Як вже було сказано вище, до розмежу­вання земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на деякі державні землі в межах міст (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок вилучення земельних ділянок із користування визначається ст.ст. 150, 151 ЗКУ.

До пункту "ґ". Коментований пункт надає сільським, селищним та міським радам право викупу земельних ділянок для суспільних потреб територіальних громад сіл, селищ, міст. Підстави та порядок викупу земельних ділянок для суспільних потреб визначаються ст. 146 ЗКУ (див. коментар).

До пункту "д". Коментований пункт відносить до повноважень сільських, селищних та міських рад організацію землеустрою. Дане положення має декларативний характер і не підкріплюється конкретними приписами ні ЗКУ, ні спеціального ЗУ "Про землеустрій", де у п. "а" ст. 19 механічно дублюється. Разом з тим, в сфері організації землеустрою сільські, селищні, міські ради можуть бути замовниками проведення землевпорядних робіт (ст. 26 ЗУ "Про землеустрій"), затверджувати відповідні замовлені ними проекти (ст. 182 ЗКУ) тощо.

До пункту "е". Зміст повноважень із "координації діяльності місцевих органів земель­них ресурсів", які передбачені у коментованому пункті, законом чітко не визначається. Враховуючи те, що між сільськими, селищними та міськими радами та місцевими органами земельних ресурсів відсутні відносини підпорядкування, вважаємо, що повноваження із "координації" не можуть мати зобов'язуючого характеру, і передбачають лише налагодження взаємодії, інформаційного обміну, надання методичної допомоги тощо.

Щодо створення окремими міськими радами власних органів земельних ресурсів (у складі їх виконавчих органів) див. коментар до ст. 9 ЗКУ. Що ж стосується місцевих органів земельних ресурсів на рівні сіл та селищ, їхня кількість вкрай незначна. Пп. "д" п. 4 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ KM було дане доручення "вирішити питання в установленому порядку про введення посад інженерів-землевпорядників у штати сільських, селищних рад та організацію державних відділів (управлінь) земельних ресурсів у міських радах". Стан виконання цього доручення до сьогодні залишається незадовільним, насамперед, в силу недостатності матеріальних ресурсів.

Щодо системи та компетенції органів земельних ресурсів див. ст. 15 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "є". Даним пунктом до повноважень сільських, селищних та міських рад віднесено здійснення контролю за використанням і охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства. Таке формулювання видається не зовсім вдалим, оскільки "контроль за додержанням екологічного законодавства" охоплює "контроль за додержанням земельного законодавства", а "контроль за додержанням земельного законодавства" охоплює "контроль за використанням і охороною земель комунальної власності".

Детальніше щодо здійснення органами місцевого самоврядування контрольних повноважень див. ст. 189 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "ж". ЗКУ не конкретизує підстав та порядку застосування сільськими, селищними та міськими радами "обмеження, тимчасової заборон[и] (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства", що передбачені коментованим пунктом. На наш погляд, за своєю природою перераховані санкції у разі їх застосування до суб'єктів господарювання є господарсько-правовими, передбаченими ст. 246 ГК України ("Обмеження та зупинення діяльності суб'єкта господарювання"), тому до відносин по застосуванню санкцій до суб'єктів господа­рювання слід застосовувати відповідні положення ГК України (ст.ст. 238, 246, 249, 250).

Враховуючи той факт, що порушення земельного законодавства, за якого може виникнути потреба в "обмеженні, тимчасовій забороні (зупиненні) використання земельної ділянки", практично завжди є порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, до відносин із застосування відповідних санкцій слід застосовувати постанову Верховної Ради України "Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" від 29.10.1992, яка прийнята на виконання п. "в" ст. 13 ЗУ "Про охорону навколишнього при­родного середовища". У Порядку, затвердженому названою постановою, визначені підстави та порядок застосування санкцій, передбачених п. "ж" ст. 12 ЗКУ.

До пункту "з". Коментованим пунктом до повноважень сільських, селищних та міських рад віднесена "підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу". Випадки та порядок реалізації даного повноваження визначені ст.ст. 123, 151 ЗКУ.

До пункту "и". Положення п. "и" ст. 12 ЗКУ щодо "встановлення та зміни меж:районів у містах з районним поділом" стосується лише міських рад і кореспондує положенням ч. З ст. 174 ЗКУ (див. коментар).

Хоча п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України віднесено "встановлення і змін[у] меж: районів і міст", у даному випадку під терміном "район" не мається на увазі термін "район у місті" (див. Рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 у справі №1-39/2001), тому положення коментованого пункту Конституції України не суперечать.

Відповідно до п. 41 ч. 1 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення з питань адміністративно-територіального устрою приймаються міськими радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "і". Коментованим пунктом передбачено інформування сільськими, селищними та міськими радами "населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок". Порядку та обсягу такого інформування ЗКУ та інші акти земельного законодавства України не визначають. Відносини щодо інформування населення про різні аспекти діяльності рад врегульовані актами екологічного законодавства та законодавства про місцеве самоврядування тощо (див. також коментар до п. "й" ст. 9 ЗКУ).

До пункту "ї". Даним пунктом передбачено внесення місцевими радами "пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж: сіл, селищ, міст" (див. також ч. 2 ст. 174 ЗКУ). Порядок реалізації даного повноваження на даний час передбачений ст.ст. 173, 175 та 176 ЗКУ (див. також коментар до названих статей).

До пункту "й". Пунктом "й" даної статті до повноважень місцевих рад віднесено вирішення земельних спорів. Щодо змісту та порядку реалізації даного повноваження див. ст.ст. 158-161 ЗКУ та коментар до них.

До пункту "к". Даний пункт вказує на наявність інших повноважень сільських, селищних та міських рад у галузі земельних відносин, не передбачених у коментованій статті. У загальному вигляді повноваження місцевих рад, у т. ч. у галузі земельних відносин, визначені ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні". Це затвердження ставок земельного податку та орендної плати у містах, прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; надання згоди на розміщення на території міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію, затвердження місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації, встановлення правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, та ін. Перераховані повноваження здійснюються на умовах і в порядку, передбачених спеціальним законодавством. Наприклад, диференціація ставок земельного податку регламентується ст. 7 ЗУ "Про плату за землю".

Також повноваження місцевих рад у галузі земельних відносин передбачені й іншими актами законодавства. Так, п. "б" ст. 15 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", абз. 2 ст. 20 ЗУ "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку", абз. 2 ст. 8 ЗУ "Про поводження з радіоактивними відходами" містять положення щодо надання місцевими радами згоди на розміщення на відповідній території ядерно- та радіаційно-небезпечних об'єктів.

До глави 3 в цілому. У даній главі згадані далеко не всі органи виконавчої влади, що наділені певними повноваженнями у галузі земельних відносин. Серед таких органів варто згадати:

Міністерство аграрної політики України (див. ст. 18 ЗУ "Про охорону земель", ст. 8 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", Положення про міністерство, затверджене ПКМ від 01.11.2006 №1541). Насамперед, Міністерство бере участь у моніторингу та охороні земель сільськогосподарського призначення, здійснює контроль тощо;

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (Положення затверджено ПКМ від 02.11.2006 № 1539). В складі міністерства діє державний департамент - Адміністрація зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення, котра, відповідно до ПКМ від 11.08.2000 №1263 (якою затверджено відповідне Положення), уповноважена "надавати в оренду земельні ділянки у зоні відчуження і зоні безумовного (обов'язкового) відселення на тих територіях, з яких відселено жителів та припинено діяльність рад" (законність чого викликає певний сумнів), здійснює реабілітацію, моніторинг земель та контроль за використанням земель;

Міністерство культури і туризму України (Положення затверджене ПКМ від 08.11.2006 №1566). Міністерство здійснює окремі повноваження у галузі використання земель історико-культурного призначення;

Міністерство оборони України (Положення затверджене ПКМ від 03.08.2006 №1080), що забезпечує використання земельних ділянок, виділених для потреб Збройних Сил України;

Міністерство регіонального розвитку та будівництва (Положення затверджене ПКМ від від 16.05.2007 №750), яке здійснює нормативно-правове регулювання земельних відносин, бере участь у контролі та моніторингу земель;

Міністерство транспорту та зв'язку України (Положення затверджене ПКМ від 06.06.2006 №789) здійснює низку повноважень по відношенню до земель транспорту та зв'язку;

Державний комітет України по водному господарству (Положення затверджене ПКМ від 27.06.2007 №882) здійснює низку повноважень у галузі меліорації земель;

Державний комітет лісового господарства України (Положення затверджено ПКМ від 27.06.2007 №883) - здійснює державний нагляд і контроль за використанням земель лісогосподарського призначення.

Стаття 13. Повноваження Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин

До повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б) реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель;

в) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у порядку, визначеному цим Кодексом;

г) координація проведення земельної реформи;

ґ) розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель;

д) організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та здійснення землеустрою;

е) встановлення порядку проведення моніторингу земель;

є) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Загальна характеристика. Відповідно до ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади". Його статус та повноваження визначаються насамперед розділом VI Конституції України, а також ЗУ "Про Кабінет Міністрів України". Згідно із ч. 2 ст. 44 Закону, KM України "здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів загального складу Кабінету Міністрів України".

До пункту "а". Положення п. "а" коментованої статті передбачають, що KM України уповноважений розпоряджатися землями державної власності. Варто зауважити, що положення п. "а" ст. 13 ЗКУ самі по собі не створюють підстав для розпорядження землями державної власності, а несуть лише інформаційне навантаження. KM може розпоряджатися державними землями лише у випадках і в порядку, прямо передбачених законом, а саме: (1) у разі вилучення та надання у власність чи користування земельних ділянок державної власності у випадках, визначених ч. 7 ст. 122, ст.ст. 149, 150 ЗКУ; (2) у разі продажу земельних ділянок державної власності іноземним державам та юридичним особам (ст. 129 ЗКУ).

Слід також враховувати особливості визначення компетенції щодо розпорядження певними землями державної власності на період до розмежування земель державної та комунальної власності (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

До пункту "б". Положення п. "б", на наш погляд, мають декларативний характер. "Реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель" є, швидше, завданням, а не повноваженням KM України.

До пункту "в". Даним пунктом передбачено повноваження KM України викупати земельні ділянки для суспільних потреб. На сьогодні положення п. "в" ст. 13 ЗКУ не мають механізму реалізації і не можуть бути застосовані.

До пункту "г". Положення даного пункту щодо координації KM України "проведення земельної реформи" мають декларативний характер і не несуть нормативного навантаження. Крім того, негативно слід оцінити те, що в основній частині ЗКУ закріплені положення про земельну реформу, яка повинна бути тимчасовим заходом.

До пункту "ґ". Коментованим пунктом на KM України покладено розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель. Дане положення відтворює по відношенню до конкретного різновиду загальнодержавних програм загальні положення п. 4 ч. 1 ст. 116 Конституції України, яка покладає розробку та здійснення таких програм на KM України.

Щодо загальнодержавних програм використання та охорони земель див. ст. 177 ЗКУ та коментар до неї. Оскільки програми використання та охорони земель є за своєю природою екологічними програмами, відносини із розробки та виконання таких програм регламентуються також ст. 6 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища".

Слід зазначити, що KM України фактично не розробляє програм використання та охорони земель безпосередньо, а лише організовує таку розробку. Так, Проект Загальнодержавної програми використання та охорони земель на 2005-2015 рр.[83] підготовлено Держкомземом України. Програма схвалена KM України та подана як законопроект до ВР України[84]. Втім, ухвалення програми досі так і не відбулося.

До пункту "д". На KM України покладена організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та здійснення землеустрою. Це повноваження здійснюється KM України у двох формах: шляхом нормативно-правового регулювання відповідних відносин та шляхом виконавчо-розпорядчої діяльності у відповідній сфері.

На даний час продовжує діяти ПКМ від 12.01.1993 №15 "Про порядок ведення державного земельного кадастру" (хоча пп. "в" п. 4 розділу IX "Прикінцеві положення" ЗКУ передбачає врегулювання відповідних відносин законом). Діє ціла низка інших постанов уряду, що регламентують різні аспекти ведення державного земельного кадастру - зокрема, "Про Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів" від 23.03.95 №213, "Про Методику нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)" від 30.05.97 №525, "Про проведення індексації грошової оцінки земель" від 12.05.00 №783, "Про затвердження Порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів" від 01.11.00 №1619, "Про експертну грошову оцінку земельних ділянок" від 11.10.02 №1531, "Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру" від 17.07.03 №1088, "Про затвердження Порядку виз­нання Державним комітетом по земельних ресурсах статусу саморегулівної організації оцінювачів, що проводять експертну грошову оцінку земельних ділянок" від 05.10.04 №1303, "Про затвердження Положення про наглядову раду з питань експертної грошової оцінки земельних ділянок" від 17.11.04 №1552.

Організовуючи здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, KM України затвердив своїми постановами положення про органи, на які покладено здійснення такого контролю, насамперед, Державну екологічну інспекцію (постанова від 17.11.2001 №1520), Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель (постанова від 25.12.2002 №1958).

Регулюючи відносини із землеустрою, KM України прийняв постанови від 11.04.2002 №502 "Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебува­ють у власності громадян або юридичних осіб", від 04.03.2004 №266 "Про затвердження Типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки", від 26.05.2004 №677 "Про затвердження Порядку розроблення проектів зем­леустрою щодо відведення земельних ділянок", від 25.08.2004 №1094 "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення", від 17.11.2004 №1553 "Про затвердження Положення про Державний фонд документації із землеустрою", від 12.07.2006 №974 "Про затвердження Порядку реєстрації об'єктів державної експертизи землевпорядної документації та типової форми її висновку".

Як вищий орган у системі органів виконавчої влади (ст. 113 Конституції України), KM України керує поточною діяльністю державних органів, на які безпосередньо покладено ведення державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, землеустрій (детальніше див. глави 31 "Землеустрій", 32 "Контроль за використанням та охороною земель", 34 "Державний земельний кадастр" ЗКУ та коментар до них).

До пункту "е". Повноваження щодо встановлення порядку проведення моніторингу земель, передбачене п. "є" коментованої статті (а також ст. 13 ЗУ "Про охорону земель"), KM України реалізував шляхом прийняття постанови від 20.08.1993 №661 "Про затвердження Положення про моніторинг земель" (див. також главу 33 "Моніторинг земель" ЗКУ та коментар до неї). Моніторинг земель є складовою системи моніторингу довкілля, порядок ведення якого визначений також ПКМ (від 30.03.1998 №391) на підставі ч. 3 ст. 22 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища".

До пункту "є". Формулювання даного пункту вказує, що перелік повноважень KM України у галузі земельних відносин, наведений у ст. 13 ЗКУ, не є вичерпним. Такі повноваження можна умовно поділити на три групи: (1) повноваження із нормативно-правового регулювання земельних відносин у випадках, визначених законом, (2) прийняття визначених законом індивідуально-правових актів у сфері земельних відносин, та (3) загальна виконавчо-розпорядча діяльність KM України у галузі земельних відносин як вищого органу у системі органів виконавчої влади.

Щодо нормативних актів KM України, що видаються для регулювання земельних відносин, див. коментар до ст. 3 ЗКУ, де наведено перелік постанов уряду, спрямованих на регулювання земельних відносин.

Закон може передбачати, що певні індивідуально-правові акти у сфері земельних відносин повинні прийматися саме KM України. Так, у певних випадках на уряд покладено прийняття рішень щодо погодження матеріалів вибору місця розташування земельних ділянок (ст. 151 та ін. ЗКУ) - див., наприклад, ПКМ "Про вилучення і надання в оренду земельних ділянок для видобування корисних копалин із зміною їх цільового призначення та погодження місця розташування об'єкта" від 26.09.2007 №1173.

Що ж стосується загальної виконавчо-розпорядчої діяльності, KM України, згідно із п. 9 ст. 116 Конституції України, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, в т.ч. в галузі використання та охорони земель (див. також п. 2 ч. 1 ст. 21 ЗУ "Про Кабінет Міністрів України", розділ VII "Управління в галузі використання і охорони земель " ЗКУ та коментар до нього").

Стаття 14. Повноваження центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у галузі земельних відносин

До повноважень центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у галузі земельних відносин належить:

а) участь у розробленні та реалізації загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель;

б) організація моніторингу земель;

в) участь у розробці нормативних документів у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів;

г) здійснення державної екологічної експертизи землекористування;

ґ) внесення пропозицій щодо формування державної політики в галузі охорони та раціонального використання земель;

д) здійснення міжнародного співробітництва з питань охорони земель;

е) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Загальна характеристика. Повноваження центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів регламентуються насамперед ст. 20 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" та іншими актами екологічного законодавства.

На даний час центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди України), що діє на підставі Положення, затвердженого ПКМ від 02.11.2006 №1524. Аналогічне положення було затверджено також Указом Президента України від 27.12.2005 №1842, що формально не скасований. За таких умов застосуванню підлягає положення, затверджене ПКМ, оскільки саме на цей орган відповідно до п. 9-1 ст. 116 Конституції України (в ред. ЗУ №2222-IV від 08.12.2004) покладено утворення, ліквідацію та реорганізацію міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

До складу Міністерства, окрім центрального апарату, входять його територіальні органи (діють згідно із положенням, що затверджене наказом Мінприроди від 19.12.2006 №548), Державна екологічна інспекція як урядовий орган державного управління (Положення затверджене ПКМ від 17.11.2001 №1520).

До пункту "а". Згідно із даним пунктом, центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів бере участь у розробленні та реалізації загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель. Розробка загальнодержавних програм використання та охорони земель покладена на KM України, а фактично вона здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів (див. п. "ґ" ст. 13 ЗКУ, п. "в" ст. 15, ст. 177 ЗКУ та коментарі до них). Розробка регіональних програм покладена на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації (див. п. "б" ст. 16, п. "б" ст. 17, ч. 1 ст. 178 ЗКУ та коментарі до них).

До пункту "б". Коментований пункт (а також ст. 17 ЗУ "Про охорону земель") покладає на центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів організацію моніторингу земель. Очевидно, мається на увазі те, що на Мінприроди України покладається організаційна інтеграція суб'єктів системи моніторингу довкілля в цілому - див. п. 12 Положення про державну систему моніторингу довкілля, затвердженого ПКМ від 30.03.1998 №391. Щодо моніторингу земель та його співвідношення із моніторингом довкілля див. главу 33 "Моніторинг земель" ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "в". Даним пунктом передбачена участь центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів "у розробці нормативних документів у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів". Форми і порядку такої участі законодавство не визначає (див. ст. 165 ЗКУ та коментар до неї).

Щодо поняття "нормативний документ" див. п. 1.2.4. коментарю до ст. 3 ЗКУ.

До пункту "г". П. "г" ст. 14 ЗКУ передбачає здійснення центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів "державної екологічної експер­тизи землекористування".

Відповідно до ст. 1 ЗУ "Про екологічну експертизу" від 09.02.1995, екологічна експертиза - це "вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об 'єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки".

Державна екологічна експертиза "організується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями або спеціально створюваними комісіями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, його органів на місцях із залученням інших органів державної виконавчої влади" (ч. 1 ст. 13 ЗУ "Про екологічну експертизу"). Згідно зі ст. 14 Закону, об'єктами державної екологічної експертизи можуть бути різного роду проектні матеріали та документація, що можуть мати екологічно значимий вплив, а також "екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також: діючі об'єкти та комплекси ... що мають значний негативний вплив на стан навколишнього природного середовища". Перераховані об'єкти лише з великою долею умовністю можна вважати "землекористуванням", тому положення коментованого пункту виглядають не зовсім коректними.

Проведення державної екологічної експертизи регламентується насамперед ЗУ "Про екологічну експертизу", постановами KM України "Про перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку" від 27.07.95 №554 (перелік складають об'єкти, що підлягають обов'язковій державній екологічній експертизі), "Про Порядок передачі документації на державну екологічну експертизу" від 31.10.95 №870, "Про нормативи витрат на проведення державної екологічної експертизи" від 03.06.96 №644.

Щодо пункту "ґ". Пунктом передбачено повноваження щодо "внесення пропозицій щодо формування державної політики в галузі охорони та раціонального використання земель". Власне кажучи, "внесення пропозицій" навряд чи можна вважати повноваженням, адже вносити пропозиції можуть будь-які суб'єкти, і саме по собі внесення пропозицій не тягне за собою будь-яких правових наслідків (крім випадків їх подачі як звернень громадян, коли у адресата виникає обов'язок розглянути пропозицію та відповісти на неї - див. ст. 14 ЗУ "Про звернення громадян").

Щодо пункту "д". Здійснення центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів "міжнародного співробітництва з питань охорони земель" є можливим без спеціальної згадки про це в законі. Порядок укладення міжнародних договорів України міжвідомчого характеру, зокрема, у сфері охорони земель, визначений ПКМ "Про затвердження Положення про порядок укладення, виконання та денонсації міжнародних договорів України міжвідомчого характеру" від 17.06.1994 №422.

Щодо пункту "е". Перелік повноважень центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у галузі земельних відносин, наведений у ст. 14 ЗКУ, не є вичерпним, на що вказує п. "є" коментованої статті. П. 4 Положення про Мінприроди, затвердженого ПКМ від 02.11.2006 №1524, передбачає 44 напрямки діяльності міністерства, і більшість із них тією чи іншою мірою пов'язана із земельними відносинами. Насамперед, надзвичайно істотною є роль Мінприроди у здійсненні державного контролю за викори­станням та охороною земель (див. ст. 188 ЗКУ та коментар до неї).

Стаття 15. Повноваження центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин

До повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин належить:

а) внесення пропозицій про формування державної політики у галузі земельних відносин і забезпечення її реалізації;

б) координація робіт з проведення земельної реформи;

в) участь у розробленні та реалізації загальнодержавних, регіональних програм використання та охорони земель;

г) ведення державного земельного кадастру, в тому числі державної реєстрації земельних ділянок;

ґ) здійснення землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель;

д) здійснення державної експертизи програм і проектів з питань землеустрою, державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-економічних обґрунтувань цих програм і проектів;

е) розроблення економічного і правового механізму регулювання земельних відносин;

є) участь у розробленні та здійсненні заходів щодо розвитку ринку земель;

ж) здійснення міжнародного співробітництва в галузі земельних відносин;

з) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

(Підпункт "и" статті 15 виключено на підставі Закону N 309-VI від 03.06.2008)

Загальна характеристика. Відповідно до ПКМ від 31.01.2007 №69 центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів - Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем України) реорганізовано у Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентство України). В свою чергу, Держземагентство України було згодом реорганізовано у Державний комітет України із земельних ресурсів (скорочено - також "Держкомзем України"), яке діє на підставі Положення, затвердженого ПКМ від 19.03.2008 року №224.

Структуру Держкомзему складають центральний апарат (див. Положення про Держкомзем) та територіальні органи {головні управління земельних ресурсів у областях, містах Києві та Севастополі, управління (відділи) земельних ресурсів у містах обласного та районного значення, відділи (управління) земельних ресурсів у районах - положення затверджені наказом Держкомзему України від 17.06.2008 №123), інженери-землевпорядники сіл, селищ, Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель (Положення про інспекцію затверджене ПКМ від 25.12.2002 №1958). Нарівні з обласними головними управліннями в АР Крим діє Республіканський комітет по земельних ресурсах АР Крим, який є республіканським органом виконавчої влади, функціонально підпорядковується Держкомзему України і входить до єдиної системи державних органів земельних ресурсів (Положення затверджене постановою Ради міністрів АР Крим від 10.11.1998 №348).

У містах Києві, Севастополі, Сімферополі, Харкові, Миколаєві, Чернівцях та деяких інших міськими радами створені управління земельних ресурсів поза межами єдиної системи органів земельних ресурсів, які перебрали на себе функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Це призводить до виникнення конфліктів та колізії компетенції.

Згідно із п. 1 Положення про Держкомзем, його діяльність спрямовується і координується KM України через Міністра охорони навколишнього природного середовища. Держкомзем "забезпечує реалізацію державної політики та управління у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, а також міжгалузеву координацію та державне регулювання у сфері встановлення меж: області, району, міста, району в місті, села і селища".

До пункту "а". Пунктом передбачено повноваження щодо "внесення пропозицій про формування державної політики у галузі земельних відносин і забезпечення її реалізації".

На наш погляд, "внесення пропозицій" не можна вважати повноваженням, адже вно­сити пропозиції можуть будь-які суб'єкти, і саме по собі внесення пропозицій не тягне за собою будь-яких правових наслідків (крім випадків їх подачі як звернень громадян, коли у адресата виникає обов'язок розглянути пропозицію та відповісти на неї - див. ЗУ "Про звернення громадян").

Що ж стосується "забезпечення реалізації" державної політики у галузі земельних відносин, як видається, воно також не є повноваженням, а повинно розглядатися як завдання Держкомзему.

До пункту "б". На Держкомзем як центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів покладена "координація робіт з проведення земельної реформи". Дане положення має декларативний характер і не несе нормативного навантаження, особливо, враховуючи, що ідентичне "повноваження" покладено і на KM України (п. "г" ст. 13 ЗКУ). Негативно, на наш погляд, слід оцінити те, що в основній частині ЗКУ закріплені положення про земельну реформу, яка повинна бути тимчасовим заходом.

До пункту "в". Хоча розробка загальнодержавних програм використання та охорони земель покладена на KM України (п. "ґ" ст. 13 ЗКУ, ст. 177 ЗКУ), а регіональних - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації (див. п. "б" ст. 16, п. "б" ст. 17, ч. 1 ст. 178 ЗКУ), фактично така розробка здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, який, згідно із коментованим пунктом, має повноваження щодо "участі в розробленні таких програм". Так, проект Загальнодержавної програми використання та охорони земель на 2005-2015 pp. підготовлено саме Держкомземом України. Програма схвалена KM України та подана як законопроект до Верховної Ради України.

До пункту "г". Щодо ведення центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів "державного земельного кадастру, в тому числі державної реєстрації земельних ділянок" див. главу 34 "Державний земельний кадастр" ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "ґ". Щодо здійснення центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів "землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель" див. главу 31 "Землеустрій", главу 32 "Контроль за використанням та охороною земель", главу 33 "Моніторинг земель" ЗКУ та коментар до них.

До пункту "д". У коментованому пункті під здійсненням центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів "державної експертизи програм і проектів з питань землеустрою, державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-економічних обґрунтувань цих програм і проектів" мається на увазі проведення державної землевпорядної експертизи. Детальніше див. ч. 3 ст. 186 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "е". Розроблення економічного і правового механізму регулювання земельних відносин є важливим завданням центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, проте навряд чи його можна віднести до повноважень: саме по собі розроблення механізму (у формі проектів певних нормативно-правових актів) не є "повноваженням" і може здійснюватися будь-якими суб'єктами.

Участь Держкомзему у підготовці проектів актів KM України регламентується розділом 6, законопроектна робота - розділом 8, підготовка актів Президента України - розділом 9 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого ПКМ від 18.07.2007 №950.

Процедура підготовки Держкомземом України власних актів спеціально нормативно не регламентується.

До пункту "є". Участь у розробленні та здійсненні заходів щодо розвитку ринку земель важко віднести до повноважень - на наш погляд, це завдання центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Формою такої участі, як видається, є насамперед нормотворча робота (див. попередній пункт даної статті та коментар до нього).

Щодо пункту "ж". На даний час Держкомзем здійснює низку міжнародних проектів, зокрема, активно співпрацює з німецькими фахівцями у галузі сільського господарства та земельних відносин - Товариством з обмеженою відповідальністю з реалізації та управління землею (BVVG) в рамках ТРАНСФОРМ-проекту "Консультування з питань розробки державних важелів регулювання сільськогосподарського земельного ринку" та за підтримки Федерального міністерства з питань захисту прав споживачів, продовольства та сільського господарства (BMVEL). Співпраця передбачає організацію державного управління у галузі земельних відносин та створення державного земельного фонду; створення системи про­дажу земель державної власності; розробку проекту ЗУ "Про земельні сервітути".

Детальніше щодо міжнародного співробітництва Держкомзему див. офіційну Інтернет-сторінку цього органу - http://www.dkzr.gov.ua.

Щодо пункту "з". Перелік повноважень центрального орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, наведений у ст. 15 ЗКУ, не є вичерпним, на що вказує п. "з" коментованої статті. У самому ЗКУ передбачені, зокрема, повноваження даного органу щодо визначення видів межових знаків і порядку відновлення меж (ч. 2 ст. 106 ЗКУ), затвердження поло­ження про громадських інспекторів з контролю за використанням та охороною земель (ст. 190 ЗКУ) тощо. Узагальнено повноваження центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів зазначені у Положенні про Держкомзем, затвердженому ПКМ від 19.03.2008 №224.

Стаття 16. Повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим у галузі земельних відносин

До повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим у галузі земельних відносин належить:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б) участь у розробленні та забезпеченні виконання загальнодержавних і республіканських програм з питань використання та охорони земель;

в) координація здійснення землеустрою і державного контролю за використанням та охороною земель;

г) підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок;

ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у порядку, визначеному цим Кодексом;

д) здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок;

е) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Загальна характеристика. Відповідно до ч. 3 ст. 136 Конституції України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим є урядом Автономної республіки Крим. її статус та повноваження визначаються насамперед главою 7 "Рада міністрів Автономної Республіки Крим" Конституції Автономної Республіки Крим.

До пункту "а". Положення п. "а" коментованої статті передбачають, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим уповноважена розпоряджатися землями державної власності. Ці положення несуть лише інформаційне навантаження, оскільки Рада міністрів може розпоряджатися державними землями лише у випадках, прямо передбачених законом, а саме: (1) у разі вилучення та надання у користування земельних ділянок державної власності у випадках, визначених ч. 6 ст. 122, ст. 149 ЗКУ; (2) у разі продажу земельних ділянок державної власності (ст. 128 ЗКУ)[85].

Слід також враховувати, що до розмежування земель державної та комунальної власності розпорядження державними землями в межах населених пунктів здійснюється відповідно до п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ.

До пункту "б". Розроблення загальнодержавних програм використання та охорони земель покладене також на KM України (п. "ґ" ст. 13 ЗКУ, ст. 177 ЗКУ), а участь у такій розробці - і на центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (п. "а" ст. 14 ЗКУ), центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів (п. "в" ст. 15 ЗКУ), місцеві державні адміністрації (п. "б" ст. 17 ЗКУ). Розробка регіональних програм покладена, крім Ради міністрів Автономної Республіки Крим (коментований пункт, ст. 178 ЗКУ), центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів (п. "в" ст. 15 ЗКУ), центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (п. "а" ст. 14 ЗКУ), місцеві державні адміністрації (п. "б" ст. 17 ЗКУ). Форми та порядку участі Ради міністрів Автономної Республіки Крим у розробленні програм використання та охорони земель законодавство не визначає.

Забезпечення реалізації програм використання та охорони земель Радою міністрів провадиться шляхом здійснення тих чи інших повноважень, визначених законом (див. коментар до інших пунктів статті).

До пункту "в". Передбачене п. "в" ст. 16 повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим із координації "здійснення землеустрою і державного контролю за використанням та охороною земель" практично не має механізму реалізації, хоча і частково відтворене у ст. 11 ЗУ "Про землеустрій" (щодо землеустрою). Термін "координація", що вживається у коментованому пункті, не передбачає відносин підпорядкування між органами та суб'єктами, що здійснюють землеустрій і забезпечують державний контроль за викори­станням та охороною земель, а також Радою міністрів Автономної Республіки Крим, а тому не може передбачати керівного впливу на органи державного контролю за використанням і охороною земель.

До пункту "г". Коментованим пунктом до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим віднесена "підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок". Випадки та порядок реалізації даного повноваження визначені ст.ст. 123, 151 ЗКУ.

До пункту "ґ". Коментованим пунктом передбачено повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим викупати земельні ділянки для суспільних потреб. Ст. 146 ЗКУ "Викуп земельних ділянок для суспільних потреб" передбачає, в загальних рисах, підстави та порядок викупу земельних ділянок, проте, на наш погляд, містить істотні розбіжності із ст. 41 Конституції України (див. коментар до ст. 146 ЗКУ).

До пункту "д". Даним пунктом на Раду міністрів Автономної Республіки Крим покладено "здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок".

Слід зазначити, що дане контрольне повноваження повинно здійснюватися Радою міністрів виключно в межах, окреслених законом, в даному випадку - Бюджетним кодексом України. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 115 кодексу, контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здійснюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим лише стосовно бюджетів міст республіканського значення та районних бюджетів Автономної Республіки Крим.

Щодо поняття, призначення та порядку сплати втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва див. главу 36 "Відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва" ЗКУ.

До пункту "е". Формулювання даного пункту вказує, що перелік повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим у галузі земельних відносин, наведений у коментованій статті, не є вичерпним. Деякі із повноважень Ради міністрів передбачені безпосередньо у ЗКУ: це повноваження щодо вибору місця розташування земельних ділянок (ст. 151 ЗКУ), у процесі розмежування земель державної та комунальної власності (п. 10 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ, ст. 8 ЗУ "Про розмежування земель державної та комунальної власності") тощо.

Згідно із ч. 2 ст. 38 Конституції Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції і повноваження, віднесені до самостійного відання Автономної Республіки Крим, зокрема, з низки питань, прямо чи опосередковано пов'язаних із земельними відносинами - з питань сільського господарства, землеустрою, лісового господарства, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства, організації і розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму, управління санаторно-курортними і туристичними комплексами Автономної Республіки Крим, транспорту, зв'язку і дорожнього будівництва, житлово-комунального господарства і благоустрою, архітектури і містобудування, організації та розвитку освіти, науки, культури, мистецтва, охорони пам'яток історії та культури, охорони навколишнього природного середовища, організації та забезпечення безпечних і здорових умов життя населення, організації та розвитку охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, забезпечення законності, управління майном Автономної Республіки Крим. Відповідно до ч. 8 названої статті, Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки.

Стаття 17. Повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин

До повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б) участь у розробленні та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм з питань використання та охорони земель;

в) координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель;

г) підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок;

ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у межах, визначених цим Кодексом;

д) підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст;

е) здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок;

є) координація діяльності державних органів земельних ресурсів;

ж) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Загальна характеристика. Відповідно до ч. 1 ст. 118 Конституції України, місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі. Статус та повноваження місцевих державних адміністрацій визначаються насамперед ст. 118 Конституції України, а також ЗУ "Про місцеві державні адміністрації".

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою (ст. 1 ЗУ "Про місцеві державні адміністрації").

До пункту "а". Положення п. "а" коментованої статті передбачають, що місцеві державні адміністрації уповноважені розпоряджатися землями державної власності. Ці положення несуть лише інформаційне навантаження, оскільки місцеві державні адміністрації можуть розпоряджатися державними землями лише "в межах, визначених цим Кодексом", а саме: (1) у разі безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами (ст. 118 ЗКУ, повноваження надане лише районним, Київській та Севастопольській державним адміністраціям), (2) вилучення та надання у власність та користування земельних ділянок державної власності у випадках, визначених ч. ч. 3-5 ст. 122, ст.ст. 149, 150 ЗКУ; (3) у разі продажу земельних ділянок державної власності (ст. 128 ЗКУ).

Слід також враховувати, що до розмежування земель державної та комунальної власності розпорядження державними землями в межах населених пунктів здійснюється відповідно до п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ.

До пункту "б". Розроблення загальнодержавних програм використання та охорони земель покладене також на KM України (п. "г" ст. 13 ЗКУ, ст. 177 ЗКУ), а участь у такій розробці - і на центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів (п. "в" ст. 15 ЗКУ), центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (п. "а" ст. 14 ЗКУ). Розробка регіональних програм покладена, крім місцевих державних адміністрацій, на Раду Міністрів АРК (ст. 178 ЗКУ), центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів (п. "в" ст. 15 ЗКУ), центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (п. "а" ст. 14 ЗКУ). Форми та порядку участі місцевих державних адміністрацій у розробленні програм використання та охорони земель законодавство не визначає, при цьому, ст. 178 ЗКУ передбачає участь у розробленні регіональних програм лише обласних державних адміністрацій.

Забезпечення реалізації програм використання та охорони земель місцевими державними адміністраціями здійснюється шляхом реалізації тих чи інших повноважень, визначених законом (див. коментар до інших пунктів статті).

До пункту "в". Передбачене п. "в" ст. 17 повноваження місцевих державних адміністрацій із координації "здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель" практично не має механізму реалізації, хоча і частково відтворене у п. "г" ст. 10 ЗУ "Про землеустрій" (щодо землеустрою). Термін "координація", що вживається у коментованому пункті, не передбачає відносин підпорядкування між суб'єктами, що здійснюють землеустрій та забезпечують державний контроль за викори­станням та охороною земель, та місцевими державними адміністраціями.

До пункту "г". Коментованим пунктом до повноважень місцевих державних адміністрацій віднесена "підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок". Випадки та порядок реалізації даного повноваження визначені ст.ст. 123, 151 ЗКУ.

До пункту "г". Коментованим пунктом передбачено повноваження місцевих державних адміністрацій викупати земельні ділянки для суспільних потреб "у межах, визначених цим Кодексом". Між тим, ст. 146 ЗКУ "Викуп земельних ділянок для суспільних потреб", яка передбачає підстави та порядок викупу земельних ділянок, входить в істотні суперечності зі ст. 41 Конституції України (див. коментар до ст. 146 ЗКУ).

До пункту "д". Серед повноважень місцевих державних адміністрацій коментованим пунктом передбачена "підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж: сіл, селищ, районів, районів у містах та міст". Хоча встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень регламентується спеціальною главою 29 ЗКУ, форми та порядок реалізації даного повноваження законодавством не визначаються.

До пункту "е". Даним пунктом на місцеві державні адміністрації покладено "здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок".

Слід зазначити, що дане контрольне повноваження повинно здійснюватися місцевими державними адміністраціями виключно в межах, окреслених законом. Відповідно до п.п. 2-4 ч. 1 ст. 115 Бюджетного кодексу України, контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здійснюється обласними державними адміністраціями - стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів, міськими державними адміністраціями в містах Києві та Севастополі - стосовно районних у цих містах бюджетів, районними державними адміністраціями - стосовно міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об'єднань бюджетів.

Щодо поняття, призначення та порядку сплати втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва див. главу 36 "Відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва" ЗКУ.

До пункту "є". Коментованим пунктом передбачено, що місцеві державні адміністрації здійснюють координацію "діяльності державних органів земельних ресурсів". Зі змісту терміну "координація" можна зробити однозначний висновок про те, що не йдеться про підпорядкування органів земельних ресурсів місцевим державним адміністраціям. На це вказує і структура органів земельних ресурсів (див. коментар до ст. 15 ЗКУ), а також те, що повноваження із "координації"' діяльності органів земельних ресурсів надані багатьом органам: Верховній Раді Автономної Республіки Крим (п. "є" ст. 7 ЗКУ), обласним радам (п. "д" ст. 8 ЗКУ), Київській та Севастопольській міським радам (п. "и" ст. 9 ЗКУ), районним радам (п. "в" ст. 10 ЗКУ), сільським, селищним, міським радам (п. "є" ст. 12 ЗКУ).

До пункту "ж". Формулювання даного пункту вказує, що перелік повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин, наведений у коментованій статті, не є вичерпним. Деякі із повноважень місцевих державних адміністрацій передбачені безпосередньо у ЗКУ: це повноваження щодо вибору місця розташування земельних ділянок (ст. 151 ЗКУ), у процесі розмежування земель державної та комунальної власності (п. 10 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ, ст. 8 ЗУ "Про розмежування земель державної та комунальної власності") тощо.

Низка повноважень надана місцевим державним адміністраціям ЗУ "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власниками земельних часток (паїв)".

Відповідно до ч. 1 ст. 13 ЗУ "Про місцеві державні адміністрації"' місцеві державні адміністрації крім власне питань "використання землі" (п. 7 ч. 1 ст. 13, ст. 21 Закону) вирішують ряд питань, що мають те чи інше значення для регулювання земельних відносин, зокрема, питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, управління майном, приватизації та підприємництва, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку, використання природних ресурсів, охорони довкілля тощо. Зміст цих повноважень розкривається в інших нормах зазначеного Закону: ст.ст. 15-17, 19-22, 28 та ін., а також інших актах чинного законодавства.

Стаття 17-1. Повноваження державних органів приватизації у галузі земельних відносин

Державні органи приватизації здійснюють продаж земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації.

(Кодекс доповнено статтею 17-1 згідно із Законами N 3235-IV від 20.12.2005, N 489-V від 19.12.2006, N 107-VI від 28.12.2007; в редакції Закону N 309-VІ від 03.06.2008)

Державними органами приватизації в Україні є Фонд державного майна України та його регіональні відділення. Вони діють насамперед відповідно до ЗУ "Про приватизацію державного майна" від 04.03.1992, "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" від 06.03.1992, "Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва" від 14.09.2000. До сих пір відсутній закон про державні органи приватизації, тому їх статус визначається застарілим Тимчасовим положенням про Фонд державного майна України, що затверджений постановою Верховної Ради України від 07.07.1992 №2558-XII.

Єдиним повноваженням державних органів приватизації у галузі земельних відносин ЗКУ визначає "продаж: земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації". Дане повноваження "традиційно" вносилося до ЗКУ законами України про державний бюджет і 03.06.2008 нарешті отримало в кодексі "постійну прописку". Ідея змін - зробити можливим продаж земельних ділянок разом із об'єктами, що підлягають приватизації.

Оскільки розпорядження земельними ділянками органами приватизації здійснюється при приватизації відповідних об'єктів, така жорстка прив'язка відсилає до законодавства про приватизацію державного майна, зокрема, ЗУ "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", "Про приватизацію державного майна", "Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини", "Про призупинення приватизації підприємств нафтопереробної промисловості України", "Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва", "Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації", "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі" тощо.

Слід враховувати, що до проведення розмежування земель державної та комунальної власності повноваження органів приватизації щодо розпорядження земельними ділянками визначаються абз. 2 п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ (див. коментар). Обсяги повноважень, надані державним органам приватизації п. 12 розділу X та ст. 17-1 ЗКУ, істотно різняться, і через нечіткість положень п. 12 його застосування супроводжується істотними проблемами (див. коментар до п. 12 розділу X).

Державні органи приватизації (Фонд державного майна України) не стали ефективним господарем земельних ділянок. Так, хоча право розпоряджатися земельними ділянками надавалося цим органам починаючи з 2006 року, перша земельна ділянка була продана разом із об'єктом, що підлягав приватизації, лише 16.11.2007 року (йдеться про земельну ділянку під будівлею колишнього гуртожитку у м. Вознесенську Миколаївської області, що була продана за 38982 грн.)[86].