Науково-практичний коментар Земельного кодексу України

На момент проголошення незалежності України багато населених пунктів не мали встановлених меж. Станом на січень 2010 року із 29835 населених пунктів України встановлено межі (наростаючим підсумком) згідно із проектами землеустрою щодо встановлення або зміни меж населеного пункту у 19252 населених пунктах, що становить 64,5 % від їх загальної кількості, в тому числі: міста обласного значення (179) встановлено - 78 або 43,6 %, міста районного значення (280) встановлено - 112 або 40 %, селища міського типу (886) встановлено - 552 або 62,3 %, сільські населені пункти (28490) встановлено 18510 (65 %)[333].

Багато встановлених меж є застарілими - наприклад, востаннє межі Києва офіційно затверджувалися у 1936 р., з тих пір фактична площа міста виросла майже на 200 кв. км. Вважається, що основна причина повільних темпів робіт із встановлення меж - дефіцит коштів. Проте співставлення вартості витрат на визначення меж населених пунктів із надходженнями до бюджету від використання земельних ресурсів (витрати складають 3 - 8 % від надходжень) дозволяє вважати, що проблема є перебільшеною[334].

Систему адміністративно-територіального устрою України складають такі адміністративно-територіальні утворення (за ЗКУ - "утворення", за Конституцією України - "одиниці"): АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища і села (ч. 1 ст. 133 Конституції України), причому під термінами "район" і "район у місті" треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні утворення (Рішення КСУ N 11-рп/2001 від 13.07.2001)[335].

Крім того, мають місце випадки включення сіл в межі міст, що також не відповідає нормам Конституції України (див., наприклад, рішення Київради N 162/1139 від 30.01.2001 "Про адміністративно-територіальний устрій міста Києва"[336]).

Станом на 01.01.2010 в Україні налічувалося 29835 населених пунктів, з них: 179 міст обласного значення, 280 міст районного значення, 886 селищ, 28490 сіл[337].

Спеціальний Закон України "Про адміністративно-територіальний устрій", який має детально врегулювати відносини щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень, досі відсутній.

Процедура визначення меж включає в себе розробку відповідного проекту землеустрою, затвердження проекту та посвідчення меж.

Стаття 173. Межі районів, сіл, селищ, міст, районів у містах

1. Межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.

2. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів.

3. Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, якщо не буде проведено їх вилучення (викуп) відповідно до цього Кодексу.

До частини першої. Ч. 1 статті, що коментується, визначає межу адміністративно-територіальних утворень, (району, села, селища, району у місті) як "умовну замкнену лінію на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій".

Відповідно до ч. 1 ст. 133 Конституції України разом із районами, містами, районами в містах та селищами і селами систему адміністративно-територіального устрою України складають області та Автономна Республіка Крим. З незрозумілих причин ні у коментованій статті, ні в інших статтях ЗКУ про межі цих адміністративно-територіальних утворень жодних приписів не вміщено.

Від території селища і села як населеного пункту потрібно відрізняти поняття "сільська (селищна) рада , існування яких як адміністративно-територіальних одиниць було передба­чено Указом Президії Верховної Ради УРСР "Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою УРСР" від 12.03.1981 і які поки-що фактично існують в Україні, принаймні для цілей обліку, всупереч положенням Конституції України.

До частини другої. Ст. 175 ЗКУ передбачає, що "межі адміністративно-територіальних утворень встановлюються в порядку та відповідно до закону". Очевидно, мається на увазі спеціальний закон "Про адміністративно-територіальний устрій України", поки що не прийнятий (див. коментар до ст. 175 ЗКУ).

Тим не менш, у ч. 2 коментованої статті вміщено окремі положення щодо порядку встановлення та зміни меж районів, селищ, міст, районів у містах. Ці межі "встановлю­ються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів".

Проекти землеустрою щодо встановлення та зміни меж адміністративних утворень ст. 186 ЗКУ, яка регламентує порядок розгляду та затвердження землевпорядних проектів, окремо не передбачені. Деякі декларативні положення щодо таких проектів вміщені у ст. 46 ЗУ "Про землеустрій". Особливості розгляду та затвердження проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень в майбутньому можуть бути передбачені законом "Про адміністративно-територіальний устрій України".

Законодавство не передбачає особливих вимог до змісту, форми, порядку розробки та затвердження "техніко-економічних обґрунтувань розвитку", відповідно до яких повинні розроблятися землевпорядні проекти щодо встановлення і зміни меж районів, селищ, міст, районів у містах. Виходячи із цього, техніко-економічні обґрунтування розвитку слід вва­жати робочою документацією при складанні проектів землеустрою, що може виконуватися у довільній формі будь-якими виконавцями, що володіють достатньою кваліфікацією.

Як "техніко-економічне обґрунтування" можуть використовуватися ТЕО розвитку населеного пункту, що розробляються у вигляді концепції розвитку міста, селища як стадія розробки генерального плану міського населеного пункту (п.п. 2.1-2.3. ДБН Б.1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів")[338].

Слід наголосити на тому, що розробка проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту без розробки генерального плану населеного пункту суперечить законодавству, проте на практиці такі випадки достатньо поширені[339].

Генеральні плани населених пунктів, на підставі яких повинні розроблятися землевпорядні проекти щодо встановлення і зміни меж районів, селищ, міст, районів у містах, є різновидом містобудівної документації, "яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту" (ст. 1 ЗУ "Про планування і забудову територій"). Зокрема, Генеральним планом населеного пункту визначаються потреби в територіях для забудови та іншого використання, а також потреба у зміні межі населеного пункту (ч. 1 ст. 12 ЗУ "Про планування і забудову територій"). Детальніше щодо правового режиму генеральних планів населених пунктів див. коментар до ст. 39 ЗКУ.

Технічні аспекти встановлення меж регламентуються різного роду методичними та рекомендаційними актами: див., наприклад, Технічні вказівки по складанню проектів встановлення меж сільських населених пунктів, схвалені науковою радою Українського науково-дослідного і проектно-вишукувального інституту по землеустрою і затверджені Держкомземом України 30.10.1991.

До частини третьої. При включенні земельних ділянок в межі району, села, селища, міста, району у місті на відповідну земельну ділянку поширюється комплекс правових вимог, передбачених у містобудівній та землевпорядній документації для відповідного адміністративно-територіального утворення, вимоги нормативно-правових актів, загальнообов'язкових на даній території. Вони можуть вступати (і найчастіше дійсно вступають) у суперечність із існуючим використанням земельної ділянки, її цільовим призначенням.

Проте, відповідно до ст.ст. 14, 19, 41 Конституції України, ч. 1 ст. 153, ч. 1 ст. 155 та ін. ЗКУ права на землю можуть бути обмежені або припинені виключно в порядку, встановле­ному законом. Закон не передбачає припинення прав на земельні ділянки у разі їх включення до меж району, села, селища, міста, району у місті. Більш того, у ч. З коментованої статті наголошено, що "включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, якщо не буде проведено їх вилучення (викуп) відповідно до цього Кодексу". Щодо вилучення та викупу земельних ділянок див. ст.ст. 146, 147, 149-151 ЗКУ та коментар до них.

Стаття 174. Органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних утворень

1. Рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.

2. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською чи Севастопольською міською радами за поданням районних та відповідних сільських, селищних рад.

3. Рішення про встановлення і зміну меж районів у містах приймається міською радою за поданням відповідних районних у містах рад.

До частини першої. Правило, яке кореспондує коментованій нормі, вміщене й у п. "г" ст. 6 ЗКУ, яка визначає повноваження Верховної Ради України у галузі земельних відносин.

Дане положення відповідає п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України, яка відносить до повно­важень Верховної Ради України встановлення і зміну меж районів. Разом із цим, Верховна Рада не уповноважена Конституцією визначати межі районів у містах, про що наголошено у Рішенні Конституційного суду у справі про адміністративно-територіальний устрій від 13 липня 2001 року №11-рп/2001[340].

До частини другої. Ч. 2 статті, що коментується, надає повноваження щодо встановлення і зміни між сіл і селищ Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласним радам, та Київській і Севастопольській міським радам. Ці повноваження надаються названим органам також п. "з" ст. 7 ЗКУ (Верховній Раді Автономної Республіки Крим), п. "ж" ст. 8 (обласним радам) та п. "ж" ст. 9 (Київській та Севастопольській міським радам).

Конституція України (ст.ст. 133, 140) та інші акти чинного законодавства не передбачають існування сіл і селищ у складі міста, проте законодавець передбачив право Київської та Севастопольської міських рад визначати межі сіл і селищ. Прикладом реалізації цього повноваження було включення Київською міською радою селища міського типу Пуща-Водиця до системи адміністративно-територіального устрою міста Києва (Рішення Київської міської ради №162/1139 від 30.01.2001 "Про адміністративно-територіальний устрій міста Києва")[341]. Проте менш ніж через рік Київська міська рада саме з міркувань відсутності у законодавстві вказівки на можливість включення селищ до складу міст прийняла рішення про приєднання селища до Оболонського району міста Києва (Рішення Київської міської ради №72/1506 від 08.11.2001 "Про внесення змін до рішення Київради від 30.01.01 №162/1139 "Про адміністративно-територіальний устрій міста Києва" в частині статусу селища міського типу Пуща-Водиця")[342]. Загалом, практика існування одних населених пунктів у межах інших набула в Україні поширення. Так, у 2000 році у адміністративних межах міст рай­онного значення перебувало 1400 селищ та сіл[343]. Така ситуація, зокрема, призводить до колізії компетенції у питанні розпорядження землями, що включені до складу одразу двох населених пунктів.

Відповідно до коментованої норми, рішення про визначення меж приймається за подан­ням районних та відповідних сільських, селищних рад (див. також п. "д" ст. 10 ЗКУ, де йдеться, проте, про "пропозиції"). У той же час, ч. 2 ст. 12 ЗУ "Про планування та забудову територій" передбачає можливість підготовки пропозицій щодо встановлення та зміни меж населених пунктів також виконавчими органами відповідних рад. Видається, що це положення Закону може застосовуватися, оскільки прямо не суперечить ЗКУ, прийнятому пізніше. Також вважаємо, що термін "пропозиція" у даному випадку означає те саме, що і "подання" у ЗКУ.

Слід враховувати, що, в свою чергу, сільські, селищні і міські ради мають повноваження подавати до районної ради пропозиції щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст (п. "ї" ст. 12 ЗКУ).

До частини третьої. Згідно із коментованою нормою межі районів у містах визначаються міською радою (див. також п. "и" ст. 12 ЗКУ).

Повноваження міських рад визначати межі районів у містах випливають із наданих їм ч. 5 ст. 140 Конституції України повноважень щодо "організації управління районами в містах", а також із повноваження організації "управління районами в місті Києві", що передбачено в ч. 1 ст. 11 ЗУ "Про столицю України - місто-герой Київ". Таке розуміння наведених норм є обов'язковим, оскільки закріплено рішенням Конституційного суду України у справі про адміністративно-територіальний устрій від 13.07.2001 №11-рп/2001 (п. 2 резолютивної частини).

Відповідно ч. 3 коментованої статті, визначення меж районів у містах здійснюється міськими радами за поданням відповідних районних у містах рад. Слід зазначити, що не всі міста мають районний поділ, і досить поширеною може бути ситуація, коли поділ міста на райони здійснюється вперше. Очевидно, що у таких випадках реалізувати вимогу ЗКУ щодо наявності подань "відповідних" районних рад буде просто неможливо.

Закон обходить стороною питання про те, який орган уповноважений визначати межі областей та Автономної Республіки Крим. Видається, що із урахуванням положень п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України, за якою територіальний устрій України визначається законами України, на сьогодні визначати межі областей та Автономної Республіки Крим має Верховна Рада України.

Стаття 175. Порядок встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень

Межі адміністративно-територіальних утворень встановлюються в порядку та відповідно до закону.

Навіть після прийняття Конституції України 28.06.1996 року траплялися випадки визначення порядку встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць (утворень) в Україні відповідно до Указу Президії Верховної Ради УРСР "Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою УРСР" 12.03.1982 №1564-Х. Слід визнати цю практику такою, що не відповідає Конституції України, оскільки, згідно з п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України, територіальний устрій України визначається виключно законами України. Під визначенням територіального устрою слід розуміти, зокрема, і виз­начення порядку встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць. Наведене положення Конституції враховано й у коментованій статті, де визначено, що "межі адміністративно-територіальних утворень встановлюються в порядку та відповідно до закону".

Верховною Радою України розглядався проект Закону "Про адміністративно-територіальний устрій" (04.12.1997 Закон було прийнято Верховною Радою України, проте 30.12.1997 він був повернутий Президентом України з його пропозиціями)[344]. Проте навіть за відсутності такого спеціального закону чинні законодавчі акти містять ряд положень, що стосуються порядку встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень.

Загальним у встановленні меж будь-якого адміністративно-територіального утворення є визначення меж за проектами землеустрою (див. ч. 2 ст. 173 ЗКУ та коментар до неї). Після розробки проекту землеустрою він підлягає державній землевпорядній експертизі (ст. 9 ЗУ "Про державну експертизу землевпорядної документації") та затвердженню компетентним органом відповідно до повноважень, визначених ст. 174 ЗКУ. Особливості прийняття рішень щодо меж різних адміністративно-територіальних утворень розглянуті нижче.

Порядок визначення меж районів і міст. За умови відсутності спеціального закону про адміністративно-територіальний устрій ні Конституція України, ні ЗКУ, ні інші закони не визначають особливого порядку прийняття Верховною Радою України рішень про визна­чення меж районів та міст. Тому порядок визначення меж районів і міст Верховною Радою співпадає із загальним порядком підготовки рішень Верховної Ради - законів або постанов (див. ст. 91 Конституції України). Цей порядок визначається ст.ст. 89-94 Конституції України та Регламентом Верховної Ради України від 19.09.2008.

Єдина особливість процедури прийняття рішень - вимога щодо наявності подання Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад, передбачена ч. 1 ст. 174 ЗКУ (див. вище).

Порядок визначення меж сіл і селищ. Ч. 2 ст. 12 ЗУ "Про планування та забудову територій" передбачає, окрім вимог ч. 2 ст. 174 ЗКУ щодо наявності подання ради, можливість підготовки пропозицій про встановлення та зміну меж населених пунктів виконавчими органами відповідних рад (див. додатково коментар до ст. 174 ЗКУ)

Відповідно до п. 41 ч. 1 ст. 26, п. 26 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні , рішення про визначення меж сіл і селищ приймаються міськими і обласними радами виключно на пленарних засіданнях як "рішення з питань адміністративно-територіального устрою". У такому самому порядку приймаються рішення про направлення подань районних та відповідних сільських, селищних рад про визначення меж.

Витяг із проекту землеустрою щодо встановлення і зміни меж населених пунктів. На карті добре видно, що на території однієї сільської ради розміщено кілька населених пунктів — див. коментар до ч. 1 ст. 173 ЗКУ.

Технічні питання розробки, погодження проекту визначаються Технічними вказівками по складанню проектів встановлення меж сільських населених пунктів, затвердженими Держкомземом України 30.10.1991. Вказівки застосовуються у частині, що не суперечать чинному законодавству України (у частині положень про затвердження проектів встанов­лення меж Вказівки суперечать ч.ч. 1 та 2 ст. 174 ЗКУ).

Порядок визначення меж районів у містах. Відповідно до п. 41 ч. 1 ст. 26, п. 26 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення про визначення районів у містах приймаються міськими радами виключно на пленарних засіданнях. У такому самому порядку приймаються рішення про направлення подань районних рад у містах.

Порядок визначення меж областей та Автономної Республіки Крим. Питання про визначення меж областей та меж Автономної Республіки Крим на даний час спеціально законодавством не регулюється. На наш погляд, виходячи із деяких загальних формулювань законодавства, повноваження приймати рішення щодо визначення меж даних адміністративно-територіальних утворень має Верховна Рада (див. коментар до ст. 174 ЗКУ). Рішення повинно прийматися Верховною Радою відповідно до процедури її правотворчості (див. ст.ст. 89-94 Конституції України, Регламент Верховної Ради України від 19.09.2008).

Стаття 176. Посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень

1. Межі адміністративно-територіальних утворень посвідчуються державним актом України.

2. Форма та порядок видачі державного акта України на межі адміністративно-територіального утворення встановлюються Верховною Радою України.

До частини першої. Територія України поділяється на адміністративно-територіальні одиниці (за ЗКУ - "утворення"), які складають систему адміністративно-територіального устрою України. Згідно із ч. 1 ст. 133 Конституції України, ст. 1 ЗУ "Про місцеве самоврядування" такими одиницями є Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Адміністративно-територіальна одиниця - це "компактна частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування" (див. Рішення Конституційного Суду Конституційного суду України у справі про адміністративно-територіальний устрій від 13.07.2001 №11-рп/2001).

Об'єктом переважної більшості земельних правовідносин, і не лише відносин власності, є не земля як загальне поняття, а земельна ділянка - "частина земної поверхні з установ­леними межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами" (ст. 79 ЗКУ). Це стосується і відносин із здійснення функцій управління землями адміністративно-територіальних утворень. Крім того, без точного визначення меж земельних ділянок як просторової бази для здійснення діяльності органів державної влади та місцевого самовряду­вання неможливе належне здійснення такої діяльності у всіх сферах суспільного життя.

З іншого боку, реалії правового регулювання такі, що механізм посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень на сьогодні є несформованим. Ст. 176 ЗКУ встановлює, що межі адміністративно-територіальних утворень посвідчуються державним актом України, форма та порядок видачі якого встановлюються ВР України. На сьогодні ВР України ні форми, ні порядку видачі таких державних актів не визначила.

До частини другої. Посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень за допомогою державного акту є засобом визначення земельної ділянки як об'єкту управлінських відносин.

Відповідно до ч. 2 статті, що коментується, "форма та порядок видачі державного акту України на межі адміністративно-територіального утворення встановлюються Верховною радою України". На сьогодні Верховна Рада України не приймала жодних рішень щодо визначення форми та порядку видачі державного акта України на межі адміністративно-територіального утворення. Повністю приєднуємося до позиції П.Ф. Кулинича, який обґрунтовує недоцільність та навіть шкідливість посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень державними актами та пропонує виключити ст. 176 із ЗКУ[345].

Для ілюстрації проблем, що можуть виникнути при посвідченні державним актом меж адміністративно-територіальних утворень, можна навести приклад столиці - міста Києва. Так, Головне управління земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації оцінило розробку проекту розмежування земель комунальної і державної власності столиці в 2,1 млн. гривень. Крім того, виконання робіт з встановлення меж цих земель на місцевості коштува­тиме ще 450 тис. гривень, а виготовлення державного акту на право комунальної власності на землю територіальної громади Києва - 180 тис. гривень. Те ж Головне управління земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації визнало комунальне підприємство "Київський інститут земельних відносин" переможцем тендеру на створення проекту роз­межування земель комунальної та державної власності. За відсутності навіть затвердженої форми та порядку видачі державного акта України на межі адміністративно-територіального утворення не зовсім зрозумілим лишається перспектива виконання такого і подібних рішень і те, виготовлення саме чого КМДА оцінює у 180 тис. гривень.

У чинному законодавстві України (наприклад, ст.ст. 177-180 ЗКУ) термін "планування використання земель" вживається, проте чітко не визначається. Під плануванням використання земель у правовій доктрині прийнято розуміти діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, що полягає у створенні та втіленні пер­спективних програм (схем) використання та охорони земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, історичних, географічних, демографічних та інших особливостей конкретних територій, а також: в прийнятті та реалізації на їх основі відповідних рішень[346].

Формами планування використання земель є розробка та затвердження програм використання земель (державних, регіональних), планування територій, природно-сільськогосподарське районування земель.

На сучасному етапі у розвинених країнах світу територіальне планування є однією з головних функцій державного управління у галузі земельних відносин[347]. Запроваджене у містах на початку XX сторіччя, у його 20-30 pp. планування все частіше починає поширюватися на всю територію тієї чи іншої країни (прикладами є Англія, Італія, Франція, США, Данія та ін.)[348]. У різних країнах воно має різні назви: у Великобританії - "планування міської та сільської території", у ФРН - "планувальне упорядкування території", у Франції - "впо­рядкування території", у США - "зонування" або "планування поверхні" тощо[349].

Стаття 177. Загальнодержавні програми використання та охорони земель

1. Загальнодержавні програми використання та охорони земель розробляються з метою забезпечення потреб населення і галузей економіки у землі та її раціонального використання і охорони.

2. Загальнодержавні програми використання та охорони земель розробляються відповідно до програм економічного, науково-технічного і соціального розвитку України.

3. Загальнодержавні програми використання та охорони земель затверджуються Верховною Радою України.

До частини першої. Правовою основою складання та затвердження державних та регіональних програм використання та охорони земель є норми Конституції України, ст.ст. 177-180 ЗКУ, ЗУ "Про державні цільові програми", ЗУ "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України", ст. 6 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища".

Прикладом програм, що стосуються використання та охорони земель, є ЗУ "Про загальнодержавну програму формування екологічної мережі", ЗУ "Про загальнодержавну програму розвитку водного господарства", Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені Постановою ВР України від 05.03.1998, Постанова Верховної Ради України "Про Національну програму екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води" від 27.02.1997, ПКМ "Про затвердження Комплексної програми захисту сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь від шкідливої дії вод на період до 2010 року та прогноз до 2020 року" від 03.07.2006 №901, ПКМ "Про Комплексну про­граму розвитку меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошуваних та осушених угідь на період до 2010 року" від 16.11.2000 №1704, ПКМ "Про затвердження Програми комплексного протипаводкового захисту в басейні р. Тиси у Закарпатській області на 2002-2006 роки та прогноз до 2015 року" від 24.10.2001 №1388, ПКМ "Про затвердження Комплексної програми ліквідації наслідків підтоплення територій в містах і селищах України" від 15.02.2002 №160.

Разом із тим, власне Загальнодержавної програми використання та охорони земель в Україні досі не прийнято.

Держкомземом підготовлено проект спеціальної Загальнодержавної програми використання та охорони земель на 2005-2015 pp.[350] Програма схвалена KM України та подана як законопроект до ВР України[351].

До частини другої. Відповідно до ст.ст. 85, 116, Конституції України, програми економічного, науково-технічного і соціального розвитку України повинні розроблятися KM України, а затверджуватися Верховною Радою України. Відносини щодо розроблення таких програм врегульовані також ЗУ "Про державні цільові програми", ЗУ "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України".

В Україні склалася стійка практика, за якою KM України на виконання ст. 8 ЗУ "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" щорічно розробляє такі програми та подає їх на затвердження Верховній Раді України, а остання не встигає вчасно розглянути та затвердити відповідну програму.

До частини третьої. Коментована норма дублює положення п. 6 ч. 1 ст. 85 Конституції України.

Стаття 178. Регіональні програми використання та охорони земель

1. Регіональні програми використання та охорони земель розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними державними адміністраціями і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим та обласними радами.

2. Програми використання та охорони земель міст Києва і Севастополя розробляються Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями та затверджуються відповідними радами.

До частини першої. Відповідно до повноважень, наданих Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним державним адміністраціям на підставі ст. 138 Конституції України (щодо Ради міністрів АР Крим), ст.ст. 16,17 ЗКУ, даними органами здійснюється роз­робка, а якщо бути точним "участь у розробленні та забезпеченні виконання" регіональних програм використання та охорони земель. Обов'язок затвердження таких програм ст.ст. 7, 8 ЗКУ покладає на Верховну Раду Автономної Республіки Крим та відповідні обласні ради (див. також ст. 143 Конституції України, п. 16 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні").

До регіональних програм, розроблених та затверджених на виконання коментованої норми, належать, наприклад, Програма розвитку земельних відносин і охорони земель в Донецькій області на 2006-2010 роки, затверджена Рішенням обласної ради від 23.12.2005 №4/31-739[352], Програма розвитку земельних відносин у Дніпропетровській області на 2001 2010 роки, затверджена Рішенням обласної ради від 16.02.2001 №346-15/ХХІІІ[353] тощо.

До частини другої. Аналогічно до ч. 1 коментованої статті ч. 2 визначає порядок розроблення та затвердження програм використання та охорони земель міст Києва і Севастополя. Однак ст. 9 ЗКУ, яка визначає повноваження Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин, не містить вказівки на правомочність із затвердження регіональних програм використання та охорони земель. Це право хоча і може бути виведене із загальних повноважень рад у галузі земельних відносин, проте його відсутність в одній статті ЗКУ і наявність в іншій, що кореспондують одна одній, є недоліком юридичної техніки.

Стаття 179. Природно-сільськогосподарське районування земель

1. Природно-сільськогосподарське районування земель - це поділ території з урахуванням природних умов та агробіологічних вимог сільськогосподарських культур.

2. Природно-сільськогосподарське районування земель є основою для оцінки земель і розроблення землевпорядної документації щодо використання та охорони земель.

3. Використання та охорона сільськогосподарських угідь здійснюються відповідно до природно-сільськогосподарського районування.

4. Порядок здійснення природно-сільськогосподарського районування визначається Кабінетом Міністрів України.

Загальна характеристика. Здійснення природно-сільськогосподарського районування земель регламентується ст. 26 ЗУ "Про охорону земель", ст. 39 ЗУ "Про землеустрій", ПКМ від 26.05.2004 №681 "Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель", Наказом Держкомзему України від 10.11.2004 №366 "Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення природно-сільськогосподарського районування (зонування) земель".

До частини першої. Природно-сільськогосподарське районування земель "здійснюється з урахуванням природних умов, агробіологічних особливостей сільськогосподарських культур, напрямів розвитку господарської діяльності та вимог екологічної безпеки шляхом обсте­ження стану земель і ґрунтів, збирання, аналізу, систематизації та узагальнення даних, що характеризують стан та особливості охорони і використання земель за окремими регіонами (зонами, провінціями, округами) або адміністративно-територіальними одини­цями, проведення інших робіт" (п. 2 Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель, затвердженого ПКМ від 26.05.2004 №681).

Районування є основою для розробки землевпорядної документації відносно земель сільськогосподарського призначення.

За часів СРСР при проведенні природно-сільськогосподарського районування території України було виділено п'ять природно-сільськогосподарських зон та дві горні області[354]. У межах зон (гірських областей) виділялися провінції за показниками гідротермічного режиму. Провінції поділялися на округи (переважно за характером рельєфу), в межах яких в свою чергу було виділено близько 200 природно-сільськогосподарських районів[355]. Представники землевпорядної науки відзначають, що застосовувана свого часу загальносоюзна методика підлягає вдосконаленню[356].

ДП "Головний науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" на замовлення Держкомзему України розроблено схему (карту) природно-сільськогосподарського районування України із виокремленням відповідних таксономічних одиниць: зон, провінцій, округів[357].

До частини другої. Ст. 26 ЗУ "Про охорону земель" передбачає, що даний вид районування земель обумовлює подальший поділ земель за цільовим призначенням з урахуванням природних умов, агробіологічних вимог сільськогосподарських культур, розвитку господарської діяльності та пріоритету вимог екологічної безпеки (див. також коментар до ст. 19 ЗКУ), є основою для встановлення вимог щодо раціонального використання земель відповідного району, може стати підставою для визначення територій, що потребують осо­бливого захисту від антропогенного впливу, а також встановлення екологічних обмежень у використанні земель або ґрунтів з урахуванням їх геоморфологічних, природнокліматичних, ґрунтових, протиерозійних та інших особливостей відповідно до їх показників. Природно-сільськогосподарське районування є також інформаційною базою державного земельного кадастру й основою для розробки схем землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, систем ведення сільського господарства і проектів землеустрою.

Необхідність проведення природно-сільськогосподарського районування земель зумовлюється різним складом ґрунтів відповідно до природних умов певної території України. Це, у свою чергу, зумовлює необхідність науково обґрунтованої диференціації земель сільськогосподарського використання, їх охорони та впровадження заходів щодо підвищення їхньої продуктивності.

Усі критерії, покладені в основу районування та поділу земель на відповідні групи, безпосередньо впливають на оцінку одиниці площі земель, на що вказується і у методиках її проведення (див. ст. 201 ЗКУ та коментар до неї).

До частини третьої. Ієрархія поділу земель на підставі природно-сільськогосподарського районування передбачає виділення природно-сільськогосподарських зон, природно-сільськогосподарських провінцій, природно-сільськогосподарських округів, природно-сільськогосподарських районів, гірських природно-сільськогосподарських областей. Кожен елемент системи районування характеризує сукупність показників. Відповідно до наказу Державного комітету України по земельних ресурсах від 10.11.2004 №366 такі показ­ники об'єднані в розробленій для кожного елементу районування еколого-господарській характеристиці за такими показниками як клімат, геоморфологія, рельєф і гідрологія ґрунтів, стан ґрунтового покриву, якісна характеристика сільськогосподарських угідь, придатність ґрунтів для вирощування основних сільськогосподарських культур, їх бонітування та оцінка земель, а також співвідношення земельних угідь.

На підставі сукупності таких показників окремих груп земель України здійснюються заходи щодо охорони відповідних земель та їх ефективного використання.

На підставі матеріалів природно-сільськогосподарського районування території України складено перелік особливо цінних груп ґрунтів, затверджений Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 06.10.2003 №245. Цей перелік має важливе значення для застосування положень ЗКУ, присвячених використанню та охороні особливо цінних земель (див. ст. 150 ЗКУ та коментар до неї).

До частини четвертої. Відповідно до вимог ч. 3. ст. 179 ЗКУ KM України затвер­джено постанову від 26.05.2004 №681 "Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель" якою встановлено порядок проведення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та екологічного районування. Згадана також можливість здійснення "інших" видів районування, зміст яких у постанові не розкритий.

Стаття 180. Зонування земель

1. Зонування земель здійснюється у межах населених пунктів.

2. При зонуванні земель встановлюються вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон відповідно до місцевих правил забудови.

3. Зонування земель здійснюється відповідно до закону.

До частини першої. Зонування є різновидом територіального планування, здійснюється у межах населених пунктів, встановлює вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон. Планування територій у законодавстві визначається як "процес регулювання використання територій, який полягає у створенні та впровадженні містобудівної документації, ухваленні та реалізації відповідних рішень " (ст. 1 ЗУ "Про планування і забудову територій"). На відміну від законодавчого визначення, фактично, планування територій має місце не лише за допомогою містобудівної, а і за допо­могою землевпорядної документації.

Правовою основою територіального планування, окрім коментованої норми, є ЗУ "Про основи містобудування", "Про планування та забудову території", "Про Генеральну схему планування території України".

До частини другої. ЗУ "Про планування і забудову територій", містить наступні правила щодо здійснення зонування територій населеного пункту.

Так, зонування територій для забудови та іншого використання визначається місцевими правилами забудови - нормативно-правовим актом, "яким встановлюється порядок планування і забудови та іншого використання територій, окремих земельних ділянок, а також перелік усіх допустимих видів, умов і обмежень забудови та іншого використання територій та окремих земельних ділянок у межах зон, визначених планом зонування" (ст. 1 ЗУ "Про планування та забудову територій"). Місцеві правила забудови повинні узгоджуватися із регіональними правилами забудови (ч. 4 ст. 22 Закону; щодо регіональних правил забудови див. ст. 21 Закону, а також Типові регіональні правила забудови, затверджені Наказом Держбуду України від 10.12.2001 №219). Як приклад місцевих правил забудови можна навести Правила забудови м. Києва, затверджені Рішенням Київради від 27.01.2005 №11/2587.

План зонування є складовою (графічною) частиною місцевих правил забудови. На плані зонування повинен встановлюватись поділ території населеного пункту на зони з допустимими та переважними видами використання земельних ділянок (ст. 22 Закону). План зонування та перелік переважних і допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок розробляються для всієї території населеного пункту або окремої його частини.

Згідно зі ст. 23 ЗУ "Про основи містобудування" дані плану зонування вносяться до містобудівного кадастру населених пунктів як системи даних про населені пункти, їхні функціональні зони, окремі території та земельні ділянки, будинки й споруди, соціальну, інженерну і транспортну інфраструктуру, екологічні та інженерно-геологічні умови (щодо містобудівного кадастру див. Положення про містобудівний кадастр населених пунктів, затверджене ПКМ від 25.03.1993 №224).

Зонування є альтернативою принципу встановлення "цільового призначення земель", який є несумісним з умовами ринкової економіки, із повноваженнями власника розпоряджатися власною земельною ділянкою[358]. У сучасних умовах жорстке визначення "цільового призначення" земельних ділянок повинне бути замінене виділенням однорідних за своїм режимом зон, де потрібні види землекористування запроваджуються або шляхом прямих заборон чи приписів, або запровадженням підвищених ставок податку чи інших заходів стимулювання. Зонінгові правила можуть встановлювати вимоги щодо площі земельної ділянки, її фронтального розміру (протяжності вздовж вулиці), відступів забудови (від меж земельної ділянки або червоних ліній), обмежувати висоту забудови, кількість поверхів, розміри будинків, відсоток забудови ділянки, розміри дворів та інших відкритих просторів, регламентувати розміщення і використання споруд і землі для різноманітних цілей (житла, виробництва, торгівлі та ін.)[359]. Правила повинні перешкоджати утворенню земельних ділянок, які не можна було б використовувати відповідно до вимог цих правил (насамперед щодо планувальних параметрів - розмірів, відступів, конфігурації тощо)[360].

За кордоном вироблено досвід так званого "гнучкого зонування", що враховує природний контур місцевості. Методами такого зонування є "плаваючі зони" та "планова забудова" (що передбачає порядок ущільнення забудови земельної ділянки та інші вимоги з контролю за подрібненням земель)[361]. При зонуванні відмовилися від жорсткого планування і встанов­лення правового режиму на всій території адміністративної одиниці на користь більш гнуч­кого підходу, який полягає у встановленні правового режиму кожної конкретної ділянки[362]. Архітектори і проектувальники все глибше починають розуміти значення найбільш повного врахування обмежень землекористування, зумовлені природними особливостями окремих земельних ділянок[363]. Особливо важливою є міждисциплінарна оцінка впливу проекту земле­користування на природу, формуванню якої сприяє екологічна експертиза.

До частини третьої. Законодавчо порядок зонування території населених пунктів визначається насамперед нормами ЗУ "Про планування та забудову території"' від 20.04.2000 (див. коментар до ч. 2).

Стаття 181. Поняття землеустрою

Землеустрій - це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних утворень, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

Визначення, аналогічне вміщеному у коментованій статті, міститься у ст. 1 ЗУ "Про землеустрій". Фактично, таке визначення ототожнює землеустрій із регулюванням земельних відносин, тож, на наш погляд, воно є надто широким.

Широкий спектр визначень землеустрою пропонується у спеціальній літературі. Землеустрій визначається як "цілісна система взаємопов'язаних (організаційних, правових, організаційно-господарських, інженерно-технічних, еколого-економічних і соціальних) заходів і дій, спрямованих в кінцевому результаті на зміну або вдосконалення існуючого порядку і змісту використання або володіння землею. Він здійснюється з метою організації раціонального та найбільш ефективного використання землі (земельної власності) як в інтересах окремої людини, так і групи людей та суспільства в цілому" (Л.Я. Новаковський, A.M. Третяк)[364]; "сукупність заходів правових, економічних і технічних, спрямованих на раціональну організацію як території усієї країни в цілому, так і окремих її частин, з метою поліпшення прогресивного розвитку народного господарства" (С.П. Кавелін)[365]; "стан певного територіального устрою визначеної частини просторового базису, що створюється в результаті формування земельних об'єктів"; натомість, "землевпоряд­кування - територіально-функціональне планування землекористування сформованих земельних об'єктів" (Войтенко С.П., Володін М.О.)[366] тощо.

На наш погляд, при формулюванні визначення землеустрою потрібно виходити із того, що дане поняття на сьогодні об'єктивно несе певне смислове навантаження, яке обумовлюється законодавчо визначеним змістом землеустрою - див. ст. 184 ЗКУ, конкретизація якої здійснена у ЗУ "Про землеустрій". Як видно із названих норм, зміст землеустрою склада­ють насамперед різноманітні технічні заходи, причому до змісту землеустрою включається розробка землевпорядної документації, проте не включається її затвердження.

Виходячи із сказаного, вважаємо, що землеустрій доцільно визначати як сукупність технічних заходів, що включають підготовку, складання, виконання та нагляд за виконанням проектної документації у сфері використання, охорони та відтворення земель.

У законодавстві та правозастосовчій практиці термін "землевпорядний" вживається виключно в контексті землеустрою, тому для розмежування термінів "землеустрій" та "землевпорядкування" підстав немає, вони можуть вживатися як синоніми.

Залежно від завдань, змісту та методів проведення прийнято виділяти дві форми землеустрою: внутрігосподарський (організація території сільськогосподарських підприємств із запровадженням сівозмін, упорядкування сільськогосподарських угідь, розробка заходів щодо боротьби з ерозією тощо) та міжгосподарський землеустрій (утворення нових землекористувань, ліквідація черезсмужжя, встановлення меж населених пунктів тощо)[367]. Синонімом терміну "міжгосподарський землеустрій" є термін "територіальний землеустрій"[368]. A.M. Третяк виділяє також т.з. "зокремлений землеустрій", що передбачає складання робо­чих проектів з метою деталізації проектів внутрігосподарського землеустрою, виконаних на рівні схеми[369].

Роботи із землеустрою як різновид підприємницької діяльності підлягають ліцензуванню (п. 58 ст. 9 ЗУ "Про ліцензування певних видів господарської діяльності"). Ліцензійні умови щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт затверджені наказом Держпідприємництва та Держкомзему України від 13.02.2001 №28/18.

Щодо правового регулювання землеустрою див. насамперед ЗУ "Про землеустрій", "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність", "Про планування і забудову територій", ПКМ від 26.05.2004 №677 "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", від 25.08.2004 №1094 "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення", від 17.11.2004 №1553 "Про затвердження Положення про Державний фонд документації із землеустрою", Інструкцію з внутрігосподарського землеустрою колгоспів, радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств Української РСР, затверджену Міністерством сільського господарства УРСР 28.03.79, Наказ Державного комітету України по земельних ресурсах 12.08.2004 №264 "Про затвердження Граничних розмірів плати з виконання землевпорядних робіт".

Стаття 182. Мета землеустрою

Мета землеустрою полягає в забезпеченні раціонального використання та охорони земель, створенні сприятливого екологічного середовища та поліпшенні природних ландшафтів.

Коментоване визначення мети землеустрою не є загальноприйнятим у науці. Так, на думку М. М. Шульгіна[370], землеустрій переслідує "поліпшення порядків землеволодіння і землекористування"; за І. Є. Германом[371], він спрямований на "поліпшення стану поземель­них відносин".

Мета землеустрою може бути розкрита і за допомогою принципів землеустрою, перелічених у ст. 6 ЗУ "Про землеустрій". Зокрема, землеустрій базується на принципах забезпечення науково обґрунтованого розподілу земельних ресурсів між галузями економіки з метою раціонального розміщення продуктивних сил, комплексного економічного і соціального розвитку регіонів, формування сприятливого навколишнього природного середовища; організації використання та охорони земель із врахуванням конкретних зональних умов, узгодженості екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства, які забезпечують високу економічну і соціальну ефективність виробництва, екологічну збалансованість і стабільність довкілля та агроландшафтів.

Мета землеустрою досягається шляхом вирішення його завдань (див. ст. 183 ЗКУ та коментар до неї).

Стаття 183. Завдання землеустрою

Основними завданнями землеустрою є:

а) реалізація політики держави щодо науково обґрунтованого перерозподілу земель, формування раціональної системи землеволодінь і землекористувань з усуненням недоліків у розташуванні земель, створення екологічно сталих ландшафтів і агросистем;

б) інформаційне забезпечення правового, економічного, екологічного і містобудівного механізму регулювання земельних відносин на національному, регіональному, локальному, господарському рівнях шляхом розробки пропозицій по встановленню особливого режиму і умов використання земель;

в) встановлення на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, територій з особливим природоохоронним, рекреаційним і заповідним режимами, меж земельних ділянок власників і землекористувачів;

г) здійснення заходів щодо прогнозування, планування, організації раціонального використання та охорони земель на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях;

ґ) організація територій сільськогосподарських підприємств із створенням просторових умов, що забезпечують еколого-економічну оптимізацію вико­ристання та охорони земель сільськогосподарського призначення, впровад­ження прогресивних форм організації управління землекористуванням, удо­сконалення співвідношення і розміщення земельних угідь, системи сівозмін, сінокосо- і пасовищезмін;

д) розробка системи заходів по збереженню і поліпшенню природних ландшафтів, відновленню і підвищенню родючості ґрунтів, рекультивації порушених земель і землюванню малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, висушення, зсувів, вторинного засолення і заболочення, ущільнення, забруднення промисловими відходами і хімічними речовинами та інших видів деградації, по консервації деградованих і малопродуктивних земель, попередженню інших негативних явищ;

е) організація територій несільськогосподарських підприємств, організацій і установ з метою створення умов ефективного землекористування та обмежень і обтяжень у використанні земель.

Загальна характеристика. Визначені коментованою нормою "завдання землеустрою" з незначними варіаціями продубльовані у ст. 2 ЗУ "Про землеустрій" як "призначення землеустрою".

До пункту "а". Одним з принципів земельного законодавства, закріплених у ст. 5 ЗКУ, є забезпечення раціонального використання та охорони земель (див. коментар до ст.5 ЗКУ). Раціональне використання зумовлюється не в останню чергу поділом земель на відповідні категорії за цільовим призначенням з урахуванням природних характеристик земель та доцільності їх використання під конкретні цілі. Усунення недоліків у розташуванні земель є ціллю проведення таких дій, як внутрігосподарське та міжгосподарське землевпорядку­вання, одним з важливих результатів планування використання територій населених пунктів, розробки проектів щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення тощо.

До пункту "б". Для формування раціональної системи землеволодінь і землекористувань, створення екологічно сталих ландшафтів і агросистем використовуються дані, отримані у процесі виконання землевпорядних робіт.

Законодавство передбачає існування Державного фонду документації із землеустрою (див. ПКМ від 17.11.2004 №1553 "Про затвердження Положення про Державний фонд документації із землеустрою"), який сформований "на основі збирання, обробки, обліку матеріалів, отриманих у результаті проведення землеустрою незалежно від місця роз­ташування земельних ділянок та форми власності на них, може використовуватись орга­нами державної влади та органами місцевого самоврядування, а також: підприємствами, установами, організаціями і громадянами" для отримання і опрацювання інформації, яка накопичується у фонді у встановленому порядку.

Отримання при здійсненні землевпорядних дій інформації може бути безпосередньою підставою її використання для розробки пропозицій по встановленню особливого режиму і умов використання земель. Це можливо, зокрема, при розробці схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, що розробляються з метою визначення перспективи використання та охорони земель, для підготовки обґрунтованих пропозицій у галузі земельних відносин, організації раціонального використання та охорони земель, перерозподілу земель з урахуванням потреби сільського, лісового та водного господарств, розвитку сіл, селищ, міст, територій оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення (ст. 47 ЗУ "Про землеустрій"); проектів землеустрою щодо створення нових землеволодінь та землекористувань, які розробляються з метою обґрунтування розмірів і меж земельних ділянок з урахуванням вимог щодо раціонального використання та охорони земель (ст. 51 Закону); проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які відповідно до закону розробляються з метою організації сільськогосподарського виробництва і впо­рядкування сільськогосподарських угідь у межах землеволодінь та землекористувань для ефективного ведення сільськогосподарського виробництва, раціонального використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища і покращання природних ландшафтів тощо (ст. 52 Закону).

До пункту "в". Реалізація передбаченого даним пунктом завдання землеустрою знайшла відображення у закріпленні законом таких видів землевпорядних дій, як встановлення і зміна меж адміністративно-територіальних утворень (ст. 46 ЗУ "Про землеустрій"), скла­дання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі надання, передачі, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок (ст. 50 Закону), встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) (ст. 55 ЗУ "Про землеустрій"), складання проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення (ст. 47 ЗУ "Про землеустрій").

До пункту "г". Розробка загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель сприяє визначенню складу та обсягів першочергових і перспективних заходів з використання та охорони земель, а також обсягів і джерел ресурсного забезпечення їх реалізації (ст. 44 ЗУ "Про землеустрій".). Щодо стану із виконанням даного завдання див. коментар до ст.ст. 177, 178 ЗКУ

Схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень також сприяють досягненню поставленої у коментованому пункті мети, оскільки розробляються з метою визначення перспективи щодо використання та охорони земель, а також підготовки обґрунтованих пропозицій у галузі земельних відносин, організації раціонального використання та охорони земель, перерозподілу земель з урахуванням потреби сільського, лісового та водного господарств, розвитку сіл, селищ, міст, територій оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного при­значення, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення тощо (ст. 45 ЗУ "Про землеустрій".).

До пункту "ґ". Еколого-економічна оптимізація використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, впровадження прогресивних форм організації управління землекористуванням, удосконалення співвідношення і розміщення земельних угідь, системи сівозмін, сінокосо- і пасовищезмін забезпечується розробкою проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впоряд­кування угідь з метою організації сільськогосподарського виробництва і впорядкування сільськогосподарських угідь у межах землеволодінь та землекористувань для ефективного ведення сільськогосподарського виробництва, раціонального використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища і покращання природних ландшафтів (ст. 52 ЗУ "Про землеустрій").

Також можливе складання робочих проектів землеустрою як кінцевих документів на виконання заходів, передбачених схемами використання та охорони земель, що потребують капітальних вкладень (ст. 54 ЗУ "Про землеустрій").

До пункту "д". Розробка системи заходів по збереженню і поліпшенню природних ландшафтів, відновленню і підвищенню родючості ґрунтів, рекультивації порушених земель і землюванню малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, висушення, зсувів, вторинного засолення і заболочення, ущільнення, забруднення промис­ловими відходами і хімічними речовинами та інших видів деградації, по консервації деградованих і малопродуктивних земель, попередженню інших негативних явищ забезпечується переліченими вище видами землевпорядних робіт, а саме складанням загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, спеціальних тематичних карт і атласів стану земель, робочих проектів землеустрою тощо (ст.ст. 44, 45, 47, 52, 54, 57 ЗУ "Про землеустрій").

До пункту "є". Внутрігосподарський землеустрій територій несільськогосподарських підприємств, організацій і установ найчастіше здійснюється при розробці технічної документації із землеустрою щодо складання документів, які посвідчують право на земельну ділянку, а так само при встановленні меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), що проводиться відповідно до наявних топографо-геодезичних і картографічних матеріалів, на яких відображені межі обмежень і обтяжень у використанні земель (ст.ст. 55, 56 ЗУ "Про землеустрій").

Стаття 184. Зміст землеустрою

Землеустрій передбачає:

а) встановлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, землеволодінь і землекористувань;

б) розробку загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель;

в) складання схем землеустрою, розроблення техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних утворень;

г) обґрунтування встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами;

ґ) складання проектів впорядкування існуючих землеволодінь і землеко­ристувань та створення нових;

д) складання проектів відведення земельних ділянок;

е) встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок;

є) підготовку документів, що посвідчують право власності або право користування землею;

ж) складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель;

з) розроблення іншої землевпорядної документації, пов'язаної з використанням та охороною земель;

и) здійснення авторського нагляду за виконанням проектів з використання та охорони земель;

і) проведення топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань земель.

Загальна характеристика. Коментована стаття містить перелік основних землевпорядних робіт, кожна з яких проводиться за встановленою процедурою і з дотриманням відповідних законодавчо встановлених вимог. Варто зауважити, що ЗУ "Про землеустрій" передбачає проведення й інших землевпорядних робіт, не перерахованих у коментованій статті. Відтак з урахуванням змісту п. "з" коментованої статті можна стверджувати, що наведений у коментованій статті перелік не можна вважати вичерпним.

Документація, розроблена при виконанні одних землевпорядних робіт, іноді може використовуватись для проведення інших, адже інформація, отримана при здійсненні землевпорядної діяльності, накопичується і зберігається у Державному фонді документації із землеустрою (див. ПКМ від 17.11.2004 №1553 "Про затвердження Положення про Дер­жавний фонд документації із землеустрою").

До пункту "а". Встановлення на місцевості меж земельних ділянок провадиться за процедурою, в загальних рисах окресленою ст. 55 ЗУ "Про землеустрій" та Інструкцією про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженою наказом Держкомзему України 04.05.1999 №43. Даний вид землевпорядних робіт, як і перелічені в інших пунктах коментованої статті, провадиться землевпорядними організаціями, що мають ліцензію на виконання таких робіт.

Розробка і реалізація проектів землеустрою щодо встановлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень здійснюється на підставі ст. 46 ЗУ "Про землеустрій". Порядок на рівні законодавчих актів не визначений.

До пункту "б". Розробка загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель проводиться у відповідності до їх компетенції суб'єктами, переліченими у ст.ст. 177,178 ЗКУ (див. коментар до цих статей), в порядку, визначеному ЗУ "Про землеустрій" (ст. 44).

До пункту "в". Згадані у коментованій нормі проекти землеустрою розробляються на підставі ст. 45 ЗУ "Про землеустрій".

До пункту "г". Обґрунтування встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами є частиною процедур, закріплених, зокрема, у ЗУ "Про курорти" (ст. 8 та ін.), "Про природно-заповідний фонд України" (ст. 51 та ін.). У свою чергу, розробка проектів землеустрою із зазначених питань здійснюється на основі ст. 47 ЗУ "Про землеустрій".

До пункту "ґ". Складання проектів впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та створення нових слід відрізняти від складання проектів землеустрою щодо складання документів, що посвідчують права на земельні ділянки та проектів щодо встановлення меж земельних ділянок на місцевості.

Розробка проектів впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та створення нових переслідує передбачену ч. 1 ст. 51 ЗУ "Про землеустрій" мету: "обґрунтування розмірів і меж земельних ділянок з урахуванням вимог щодо раціонального використання та охорони земель". Такими проектами передбачаються "заходи щодо впорядкування структури земельних угідь, усунення черезсмужжя, далекоземелля, ламаності меж; ..." та інших негативних факторів з метою створення умов для раціоналізації землекористування.

До пункту "д". Проектом відведення є технічна документація, необхідна для здійснення дій по формуванню земельної ділянки з певним цільовим призначенням як об'єкта права.

Розробка проекту відведення (за ЗУ "Про землеустрій" - "проекту щодо відведення земельних ділянок") здійснюється на підставі ст. 50 ЗУ "Про землеустрій" в порядку, закріпленому ПКМ "Про затвердження порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" від 26.05.2004 №677. Щодо розроблення такого виду проектів див. також коментар до ч. 8 ст. 118 ЗКУ.

Договір на розробку проекту відведення повинен укладатися із урахуванням Типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, затвердженого ПКМ від 04.03.2004 №266.

До пункту "е". Встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок проводиться відповідно до ст. 55 ЗУ "Про землеустрій", Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвер­дженою наказом Держкомзему України 04.05.1999 №43. Щодо особливостей даного виду землевпорядних робіт див. додатково ч. 3 ст. 125 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "є". Перелік "документів, що посвідчують право власності або право користування землею", а також перелік випадків, коли такі документи складаються, див. у ст. 126 ЗКУ. Вимоги щодо технічної документації щодо виготовлення документів визначаються ст. 56 Закону України "Про землеустрій", а також наказом Держкомзему N 43 від 04.05.99 "Про затвердження Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі".

До пункту "ж". Коментована норма передбачає можливість розробки різних заходів з охорони земель, серед яких виділено складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядкування угідь. Такі проекти роз­робляються з метою організації сільськогосподарського виробництва і впорядкування сільськогосподарських угідь у межах землеволодінь та землекористувань для ефективного ведення сільськогосподарського виробництва, раціонального використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища і покращення природних ландшафтів. Правовою основою таких робіт є ст. 52 ЗУ "Про землеустрій".

До пункту "з". "Іншою землевпорядною документацією, пов'язаною з використанням та охороною земель", можуть бути робочі проекти землеустрою, проекти консервації земель, залісення, проекти рекультивації земель, документація, розроблена на підставі опрацювання даних бонітування ґрунтів, проведення ґрунтових, геоботанічних обстежень тощо.

До пункту "и". Авторським наглядом за виконанням проектів з використання та охорони земель є перевірка повноти та якості виконання заходів, передбачених такими проектами, а також вимог нормативно-правових актів з питань здійснення землеустрою (таке визначення випливає зі змісту ч. 1 ст. 64 ЗУ "Про землеустрій"). Здійснення авторського нагляду покладається на розробника відповідного проекту землеустрою (ст. 28 ЗУ "Про землеустрій"). Порядок ведення журналу авторського нагляду розробників документації із землеустрою врегульовано наказом Держкомзему України "Про затвердження Порядку ведення журналу авторського нагляду за виконанням проекту землеустрою" від 16.12.2003 №1162/8483.

До пункту "і". Щодо проведення топографо-геодезичних, картографічних та інших обстежень і розвідувань земель див. ЗУ "Про картографічну та топографо-геодезичну діяльність", Наказ Державного комітету України по земельних ресурсах 28.11.2003 №295 "Про затвердження Порядку ведення журналу авторського нагляду за виконанням проекту землеустрою".

Стаття 185. Організація та порядок здійснення землеустрою

1. Землеустрій здійснюється державними та іншими землевпорядними організаціями за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб.

2. Землеустрій здійснюється відповідно до закону.

До частини першої. Відповідно до ст. 26 ЗУ "Про землеустрій" розробниками документації із землеустрою є юридичні та фізичні особи, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою відповідно до закону. Ліцензування таких робіт передбачене ЗУ "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" (п. 58 ч. 1 ст. 9).

ПКМ від 14.11.2000 "Про затвердження переліку органів ліцензування" органом ліцензування щодо здійснення землевпорядних робіт визначено Держкомзем України.

Здійснення землевпорядних робіт можливе лише при дотримання ліцензійних умов - нормативно-правового акту, який встановлює кваліфікаційні, організаційні, технологічні та інші вимоги щодо здійснення землевпорядних та землеоціночних робіт, забезпечення встановленого порядку обліку, зберігання та використання матеріалів і відомостей про виконані роботи, захисту держави, територіальних громад і споживача від неякісної продукції відповідно до чинного законодавства та нормативно-технічних документів. Ліцензійні умови провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт обов'язкові для всіх суб'єктів господарювання, які виконують землевпорядні та землеоціночні роботи на території України незалежно від їх організаційно-правової форми та форми власності і затверджені Наказом Держпідприємництва, Держкомзему України від 13.02.2001 №28/18.

Оскільки здійснення землевпорядних робіт передбачає укладення відповідного договору, це дає можливість сторонам (замовнику та розробнику) погодити суму плати та порядок її внесення. Винятком з цього правила є конкурсний відбір розробників документації із землеустрою, якщо документація розроблятиметься за кошти державного чи місцевого бюджетів (п. "в" ч. 2 ст. 27 ЗУ "Про землеустрій"), а відтак діятиме інший принцип фор­мування ціни послуг з розробки землевпорядної документації. Іншими винятками, згідно із ЗУ "Про захист конституційних прав громадян на землю", є законодавчо встановлена (1) вартість робіт із землеустрою щодо виготовлення документів, які посвідчують право власності на земельні ділянки при виділенні в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв) та (2) виготовленні документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку при передачі безоплатно земельних ділянок у власність громадянам України відповідно до ст. 121 ЗКУ Закон (ст. 1) встановлює граничний розмір вартості робіт на рівні відповідно 5 та 9 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Виконання робіт за такими розцінками часто є невигідним і навіть збитковим для землевпорядних організацій. В таких умовах положення Закону дуже часто ігноруються всіма землевпорядними організаціями, що здійснюють надання послуг в певній місцевості. Також землевпорядні організації практикують затягування землевпорядних робіт, змушуючи замовника до "неофіційних" доплат. Іншим шляхом обходу положень Закону є стягнення землевпорядними організаціями окремо коштів в оплату за виконання робіт із виготовлення правоустановчих документів, і окремо - за виготовлення проекту відведення, за встановлення меж тощо.

До частини другої. Підстави, порядок проведення землевпорядних робіт, правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою окрім статей глави 31 ЗКУ визначені ЗУ "Про землеустрій".

Стаття 186. Розгляд і затвердження землевпорядної документації

1. Розгляд і затвердження землевпорядної документації проводиться в такому порядку:

а) прогнозні матеріали, техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель і схеми землеустрою після погодження їх у встановленому порядку розглядаються і затверджуються відповідними органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування;

б) проекти створення нових землеволодінь і землекористувань після погодження їх у встановленому порядку розглядаються і затверджуються відповідними органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування;

в) проекти відведення земельних ділянок із земель державної чи комунальної власності затверджуються органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які надають і вилучають земельні ділянки;

г) проекти землеустрою сільськогосподарських підприємств, установ і організацій, особистих селянських, фермерських господарств після погод­ження їх із сільськими, селищними, міськими радами або районними державними адміністраціями розглядаються і затверджуються власниками землі або землекористувачами;

ґ) робочі землевпорядні проекти, пов'язані з упорядкуванням, докорінним поліпшенням та охороною земель, раціональним їх використанням, розгляда­ються і затверджуються замовниками цих проектів.

2. Зміни до землевпорядних проектів та інших матеріалів з питань зем­леустрою вносяться за рішенням органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або власників землі та землекористувачів, які затвердили ці проекти.

3. Прогнозні матеріали використання і охорони земель, проекти землеустрою, матеріали державного земельного кадастру, проекти з питань використання і охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-економічні матеріали обґрунтувань використання і охорони земель підлягають державній експертизі, яка здійснюється органом по земельних ресурсах відповідно до закону.

До частини першої. "Документація із землеустрою розробляється на основі завдання на розробку відповідного виду документації, затвердженого замовником" (ст. 29 ЗУ "Про землеустрій"). Розроблені відповідно до правил ст. 185 ЗКУ та ЗУ "Про землеустрій" проекти землеустрою підлягають затвердженню суб'єктами, переліченими в коментованій нормі відповідно до їх компетенції. Реалізація документації із землеустрою можлива лише після її затвердження.

До частини другої. Внесення змін до проектної документації із землеустрою здійснюється розробниками документації із землеустрою, тобто юридичними чи фізичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою відповідно до закону. Підставами можуть бути рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; укладені договори між землевласниками і землекористувачами та розробни­ками документації із землеустрою, судові рішення тощо, що стали передумовою розробки змінюваної документації.

До частини третьої. Коментована норма визначає, що деякі види землевпорядних матеріалів підлягають державній експертизі, яка здійснюється органом по земельних ресурсах відповідно до закону. Таким законом є ЗУ "Про державну експертизу землевпорядної документації". Державна землевпорядна експертиза (експертиза землевпорядної документації) — "діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також: підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи" (ст. 1 ЗУ "Про державну експертизу землевпорядної документації"). Здійснення експертизи регламентується ч. 3 ст. 186 ЗКУ, ЗУ "Про державну експертизу землевпорядної документації", Наказом Держкомзему України "Про затвердження Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації" від 03.12.2004 №391, ПКМ від 12 липня 2006 р. №974 "Про затвердження Порядку реєстрації об'єктів державної експертизи землевпорядної документації та типової форми її висновку".

Види землевпорядної документації, що підлягають обов'язковій державній експертизі, визначаються ст. 9 Закону. Можлива також вибіркова експертиза землевпорядної документації, експертиза якої не є обов'язковою (ст. 10 Закону).

Виконавцями державної експертизи є експерти, якими можуть бути спеціалісти, котрі мають вищу освіту, відповідну спеціальність, кваліфікацію і професійні знання, володіють навичками аналізу експертної інформації, а також мають практичний досвід у відповідній сфері не менше трьох років (ст. 23 ЗУ "Про державну експертизу землевпорядної документації").

Відповідно до ст. 32 ЗУ "Про державну експертизу землевпорядної документації" державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості). При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень, відповідність передбачених документацією заходів вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства, еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт тощо.

Процедура проведення експертизи врегульована Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах 03.12.2004 №391 "Про затвердження Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації" і включає власне перевірку наявності та повноти необхідних документів і матеріалів щодо об'єктів державної експертизи та їх реєстрацію, аналітичне опрацювання документів чи матеріалів, а в разі необхідності - проведення обстежень у натурі (на місцевості). Результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи, який повинен містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи. Висновок затверджується "спеціально упо­вноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи" (ч. 8 ст. 35 Закону), на сьогодні - територіальним органом Держкомзему України обласного рівня.

Статистичні дані щодо проведення державної землевпорядної експертизи такі: у Держкомземі України в 2006 році проведено державну землевпорядну експертизу 1800 одиниць проектно-технічної документації, в т. ч. оцінено: позитивно - 839 (46,6 %), нега­тивно - 239 (13,3 %), повернуто на доопрацювання - 722 (40,1 %).

Загальна характеристика. Контроль за використанням та охороною земель, за законодавчим визначенням, "полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України" (ст. 187 ЗКУ).

У доктрині земельного права державний контроль за використання і охороною земель визначається як врегульована нормами права владно організуюча діяльність спеціально уповноважених державних органів, спрямована на забезпечення додержання норм земельного законодавства всіма суб'єктами відповідних суспільних відносин, попередження та виявлення правопорушень, вжиття заходів впливу на порушників і поновлення порушених прав землевласників і землекористувачів.

На наш погляд, контроль за використанням та охороною земель більш доцільно визначити як діяльність уповноважених суб'єктів із перевірки дотримання норм земельного законодавства та вжиття заходів щодо припинення його порушень та притягнення порушників до юридичної відповідальності.

Функція контролю пов'язана із функцією моніторингу, проте, на відміну від моніторингу, для контролю характерний владний вплив на порушників.

За суб'єктом здійснення виділяють такі форми контролю: державний, самоврядний та громадський контроль.

Стаття 187. Завдання контролю за використанням та охороною земель

Контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законо­давства України.

Традиційно під контролем розуміється перевірка, облік діяльності кого-, чого-небудь, нагляд за кимось, чимось. Зміст та завдання контролю за використанням та охороною земель, окрім наведеного тлумачення, опосередковуються ще й змістом коментованої статті. Так, контроль спрямовується на два головні різновиди земельних відносин: використання земель та їх охорону.

Завданням контролю є перевірка діяльності усіх суб'єктів земельних правовідносин незалежно від форми власності та галузевої належності. І хоча буквальне тлумачення норми дозволяє стверджувати, що до таких суб'єктів не віднесені, приміром, іноземні держави, особи без громадянства, системний аналіз інших норм ЗКУ у їх сукупності приводить до іншого висновку. Відсутність у коментованій нормі згадки про деяких суб'єктів є швидше недоліком юридичної техніки, адже і за змістом і за призначенням контролю діяльність останніх також має підпадати під дію норм глави 32 ЗКУ.

Регламентація земельних відносин, враховуючи публічний характер більшості земельно-правових норм, як правило, знаходиться під значною увагою державних органів, покликаних відслідковувати ступінь дотримання суб'єктами земельних правовідносин таких норм. Це зумовлюється значенням землі як об'єкта земельних правовідносин (див. коментар до ст. 2 ЗКУ).

Шляхи забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України, а також правове регулювання відповідних правовідносин розкриті у коментарі до ст.ст. 188-190 ЗКУ.

Стаття 188. Державний контроль за використанням та охороною земель

1. Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади по земельних ресурсах, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - спеціально уповноваженими органами з питань екології та природних ресурсів.

2. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

До частини першої. Коментована норма згадує лише два види органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель. ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" згадує також "спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань аграрної політики". Фактично ж законодавство ще більше розширює цей перелік. Контроль здійснюється органами:

Держкомзему України ("уповноважений орган виконавчої влади по земельних ресурсах"). У складі Держкомзему діє спеціальний "урядовий орган державного управління" -Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель, основним завданням якої є організація здійснення державного контролю за використанням та охороною земель (статус визначається ПКМ "Про утворення Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель" від 25.12.2002 №1958; див. також коментар до ст. 15 ЗКУ, ст. 6 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель"). Так, протягом 2006 року Держземінспекцією та інспекційними підрозділами проведено 102 тис. перевірок дотримання вимог земельного законодавства, виявлено 67 тис. порушень. Видано близько 64,5 тис. приписів про усунення виявлених порушень, складено понад 50,5 тис. протоколів про адміністративні правопорушення, а по решті порушень направлені клопотання про їх усунення. Винесено 44,8 тис. постанов про накладення адміністративних стягнень.

Мінприроди України ("спеціально уповноважений орган з питань екології та природних ресурсів"), у складі якого діє Державна екологічна інспекція (статус визначається ПКМ "Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію" від 17.11.2001 №1520; див. також ст. 14 ЗКУ, ст. 6 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель");

Мінагрополітики України (у його складі - Державний технологічний центр охорони родючості грунтів Міністерства аграрної політики України, або Центрдержродючість) -див. ПКМ від 04.08.2000 №1218 "Про Державний технологічний центр охорони родючості грунтів"; Положення про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів "Центрдержродючість", затверджене Наказом Мінагрополітики України 01.09.2000 №167. Див. також ст. 8 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель");

МОЗ України (санітарно-епідемічна служба в його складі) - див. ПКМ "Про затвердження Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні" від 22.06.1999 №1109;

Мінрегіонбуду України (а саме інспекції державного архітектурно-будівельного контролю) - ПКМ "Про затвердження Положення про державний архітектурно-будівельний контроль" від 25.03.1993 №225;

місцеві державні адміністрації - ст. 16 ЗУ "Про місцеві державні адміністрації", ст. 17 ЗКУ.

Так, органи Держкомзему (Держземінспекція) можуть в межах розглядати справи про адміністративні правопорушення та застосовувати заходи адміністративної відповідальності відповідно до ст.ст. 52, 53, 53-1, 53-2, 54, 55, 56 КУпАП (див. також ст.ст. 158-161 ЗКУ та коментар до них).

Органи Мінприроди України (Держекоінспекція) відповідно до КУпАП (ст. 242-1) розглядають справи про адміністративні правопорушення земельного законодавства (див., зокрема, ст. 52-55 КУпАП). Також органи Мінприроди наділені правом відповідно до Поста­нови Верховної Ради України "Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" від 29.10.1992 приймати рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) діяльності, що порушує право власності на землю, якщо вона здійснюється з порушенням природоо­хоронного законодавства.

Органи прокуратури мають своїм завданням захист від неправомірних посягань прав і свобод людини та громадянина. Прокурор при виявленні порушень законодавства має право вносити протести, порушувати в установленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, а так само давати приписи про усунення очевидних порушень закону, звертатись у певних випадках до суду або господарського суду в інтересах держави або громадян (ст.ст. 20, 22, 33 ЗУ "Про прокуратуру").

Спроба здійснити розмежування повноважень із контролю за використанням та охороною земель між різними органами зроблена у ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", проте вважати її успішною не можна. Зокрема, ст. 5 Закону покладає державний "контроль за використанням та охороною земель" на Держкомзем України, а державний контроль за "додержанням законодавства про охорону земель" - на Мінприроди. Ефективність такого рішення викликає великий сумнів.

До частини другої. Порядок здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначається спеціальним ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Також правове регулювання відносин із здійснення контролю у цій сфері здійснюється законодавством, що визначає засади притягнення до різних видів юридичної відповідальності (КУпАП, ГК України, та ін.), визначає статус контролюючих суб'єктів (ПКМ від 25.12.2002 №1958 "Про утворення Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель", від 17.11.2001 №1520 "Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію" та ін.), Накази Державного комітету України по земельних ресурсах 12.12.2003 №312 "Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель", від 18.05.2004 №147 "Про затвердження Інструкції з оформлення органами Державного комітету України по земельних ресурсах матеріалів про адміністративні правопорушення", від 14.12.2004 №407 "Про затвердження Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства", від 19.05.2005 №132 "Про затвердження Порядку одержання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного контролю за вико­ристанням та охороною земель", Наказ Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель "Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення при притягненні до відповідальності порушників земельного законодавства" від 11.05.2005 №40).

Існує думка, за якою посадові особи Держекоінспекції та Держземінспекції під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) повинні дотримуватись вимог ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Застосу­вання закону до відносин щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель істотно знизить ефективність контрольних заходів (див., наприклад, положення ст. 6 Закону, що встановлюють надзвичайно жорсткі рамки для проведення позапланових перевірок).

З огляду на це, постає питання, чи дійсно цей загальний Закон був спрямований на скасування вже існуючий спеціальних контрольних механізмів у сфері використання та охорони земель, особливо, враховуючи, що такі контрольні механізми стосуються не лише господарської діяльності? Питання є спірним, проте автори схиляються до негативної відповіді на нього.

Стаття 189. Самоврядний контроль за використанням та охороною земель

Самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Коментована норма дублюється ст. 20 ЗУ "Про охорону земель". Можливість здійснення самоврядного контролю у галузі земельних відносин передбачена, окрім ст. 189 ЗКУ, п. "і"' ст. 15 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища". Порядок здійснення контрольних повноважень органами місцевого самоврядування визначається насамперед ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні". Зокрема, п. "б" ч. 1 ст. 33 Закону надає вико­навчим органам рад повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; ст. 48 передбачає засади діяльності тимчасових контрольних комісій ради.

Оскільки на законодавчому рівні засади здійснення самоврядного контролю визначаються лише в загальному вигляді, існує практика деталізації положень закону у актах самих органів місцевого самоврядування: див., наприклад, рішення Київської міської ради №16/890 від 25.09.2003 "Про Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві". Це можливе в межах та з дотриманням норм закону у випадку деталізації існуючих законодавчих положень і безумовній відповідності їм.

П. "б" ч. 1 ст. 33 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" надає можливість виконавчим органам міських, сільських, селищних рад здійснювати підготовку висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; вирішувати земельні спори у порядку, встановленому законом (на підставі ст. 158 ЗКУ). Окрім згаданих у цій нормі повноважень до контролюючих функцій можна віднести такі:

припиняти право користування земельною ділянкою відповідно до ст.ст. 141, 143 ЗКУ у випадку наявності порушень у діях відповідних суб'єктів;

розглядати справи про адміністративні порушення (у компетенції виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад), пов'язані із земельними відносинами (ст.ст. 92, 99, 104, 141, 142, 152, 182 КУпАП);

звертатись до органів прокуратури із заявами про перевірку фактів порушень земельного законодавства тощо.

Перешкодою на шляху здійснення контрольних повноважень органів місцевого самоврядування є те, що передбачене законодавством право органів місцевого самоврядування вимагати у землевласників та землекористувачів певні відомості щодо стану використання земельних ділянок (ч. 2 ст. 18 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. 35 ЗУ "Про охорону земель" тощо) не підкріплене санкціями за ненадання інформації.

Стаття 190. Громадський контроль за використанням та охороною земель

Громадський контроль за використанням та охороною земель здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого цен­тральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах.

Здійснення громадського контролю відповідно до коментованої норми провадиться громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах. На сьогодні відповідне положення поки що не затверджене, а громадських інспекторів не існує.

З іншого боку, громадський контроль за використанням та охороною земель на даний час може здійснюватися в рамках громадського контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища. Законодавчою основою для здійснення такого контролю є ст. 36 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" та Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України №88 від 27.02.2002 "Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля".

Відповідно до норм наведеного Положення діяльність громадських інспекторів організовують та координують Державна екологічна інспекція та територіальні органи Мінприроди.

Громадські інспектори мають право здійснювати громадський контроль за дотриманням, зокрема, земельного законодавства, проте спільно з працівниками органів Мінприроди чи інших державних органів, які здійснюють контроль за охороною, раціональним викори­станням та відтворенням природних ресурсів, а також органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Так, спільно з наведеними особами громадський інспектор має право брати участь у проведенні перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та громадянами вимог земельного як частини при­родоохоронного законодавства. Право на проведення перевірок і складання актів за їх результатами може бути реалізоване за направленням органу Мінприроди, який призначив громадського інспектора.

При виявленні порушень чинного земельного законодавства інспектор має право складати протоколи про адміністративні правопорушення, з поміж іншого у галузі земельних відносин, за які передбачена відповідальність ст.ст. 65-1, 77, 77-182, 85, 91,91-2,153 КУпАП і подавати їх відповідному органу Мінприроди для притягнення винних до відповідальності.

Крім цього, інспектори мають право доставляти осіб, які вчинили порушення природоо­хоронного законодавства, до органів місцевого самоврядування, органів внутрішніх справ та штабів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, якщо особу порушника не може бути встановлено на місці порушення, проводити у випадках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для попередження і розкриття порушень законодавства в галузі раціонального використання і відтворення земельних ресурсів.

Моніторинг земель (від англ. "to monitor" - "спостерігати") є системою "спостереження за станом земель з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів" (ч. 1 ст. 191 ЗКУ).

Здійснення моніторингу земель, окрім ст.ст. 191-192 ЗКУ, регламентують ст. 22 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", ст.ст. 5, 8, 9 ЗУ "Про держав­ний контроль за використанням та охороною земель" (щодо моніторингу ґрунтів земель сільськогосподарського призначення), ст. 13, 16-19, 23, 54 ЗУ "Про охорону земель", ПКМ "Про затвердження положення про моніторинг земель" від 20.08.1993 №661, ПКМ "Про Положення про державну систему моніторингу довкілля" від 30.03.1998 №391, Наказ Міністерства аграрної політики України 26.02.2004 №51 "Про затвердження Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення".

Так, гідромет (нині повноваження передано МНС) здійснював моніторинг забруднення ґрунтів сільськогосподарських земель пестицидами на 35 ділянках у 18 областях та важкими металами - у 20 населених пунктах. Проби відбираються кожні 5 років, а у містах Костянтинівка та Маріуполь на важкі метали - щорічно. Держекоінспекція час від часу відбирає проби на більш як 600 промислових майданчиках. Держекоінспекція та органи санітарно-епідемічної служби періодично відбирають проби на сільськогосподарських землях. Останні також здійснюють моніторинг якості ґрунту у жилих та рекреаційних районах міст[372].

Незважаючи на достатньо розвинене правове регулювання, через низку об'єктивних та суб'єктивних факторів спостереження за станом земель сьогодні не складають всеохоплюючої системи. Таким чином, моніторинг земель як система на сьогодні фактично відсутній[373].

Додатково див. також коментар до глави 26 ЗКУ.

Стаття 191. Призначення моніторингу земель

1. Моніторинг земель - це система спостереження за станом земель з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів.

2. У системі моніторингу земель проводиться збирання, оброблення, передавання, збереження та аналіз інформації про стан земель, прогнозування їх змін і розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень щодо запобігання негативним змінам стану земель та дотримання вимог екологічної безпеки.

3. Моніторинг земель є складовою частиною державної системи моніторингу довкілля.

4. Залежно від цілей, спостережень і охоплення територій моніторинг земель може бути національним, регіональним і локальним.

5. Ведення моніторингу земель здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів, з питань екології та природних ресурсів.

6. Порядок проведення моніторингу земель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

До частини першої. Відповідно до п. 3 ПКМ "Про затвердження Положення про моніторинг земель" від 20.08.1993 №661 моніторинг земель "складається із систематичних спостережень за станом земель (агрохімічна паспортизація земельних ділянок, зйомка, обстеження і вишукування), виявлення у ньому змін, а також: проведення оцінки" стану використання земельних ділянок, процесів, пов'язаних із змінами характеристик земель та ґрунтів тощо. Об'єктом моніторингу є всі землі незалежно від форми власності на них.

Забезпечення здійснення моніторингу покладається на Держкомзем України як центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів (ст. 16 ЗУ "Про охорону земель").

Складовою частиною моніторингу земель є моніторинг ґрунтів. Моніторинг родючості ґрунтів здійснює Мінагрополітики України відповідно до положень ст. 8 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Безпосередньо моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення проводиться Державною службою охорони родючості ґрунтів Мінагрополітики відповідно до наказу Міністерства аграрної політики України 26.02.2004 №51 "Про затвердження Положення про моніторинг ґрунтів на зем­лях сільськогосподарського призначення" та наказу Мінагрополітики "Про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів" №167 від 01.09.2000. Спеціальні правила відносно моніторингу особливо цінних земель передбачені вказівкою Держкомзему Про використання, охорону та моніторинг особливо цінних земель від 03.11.1997 №55.

Правове регулювання агрохімічної паспортизації як складової моніторингу здійснюється Указом Президента України "Про суцільну агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення" від 02.12.1995 №118/95, а також наказом Міністерства сільського господарства та продовольства України від 30.11.1993 №321, яким затверджено агрохімічний паспорт поля, земельної ділянки.

Забезпечення моніторингу зрошуваних та осушуваних земель здійснюють органи водного господарства (ст. 16 ЗУ "Про меліорацію земель").

Метрологічне забезпечення, методи проведення досліджень та відібрання проб для проведення моніторингу визначаються вимогами групи стандартів колишнього СРСР "Охрана природи. Почв та ДСТУ групи "Ґрунти" (див. коментар до ст. 165 ЗКУ).

До частини другої. Проведення моніторингу земель здійснюється у такому порядку (п. 3.1. Положення про моніторинг земель", затвердженого ПКМ від 20.08.1993 №661):

виконання спеціальних зйомок на місцевості і обстежень земель;

виявлення негативних факторів, вплив яких потребує здійснення контролю;

оцінка, прогноз, запобігання впливу негативних процесів.

Варто зауважити, що моніторинг передбачає продовжувану, періодичну діяльність. Таким чином, стан земельного фонду має оцінюватися шляхом аналізу ряду проведених спостережень і порівняння одержаних показників.

До частини третьої. Державна система моніторингу довкілля - це "система спостережень, збирання, оброблення, передавання, збереження та аналізу інформації про стан довкілля, прогнозування його змін і розроблення науково-обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень про запобігання негативним змінам стану довкілля та дотримання вимог екологічної безпеки" (п. 1 Положення про державну систему моніторингу довкілля, затвердженого ПКМ від 30.03.1998 №391).

На органи земельних ресурсів покладена функція моніторингу "грунтів і ландшафтів (вміст забруднюючих речовин, проявів ерозійних та інших екзогенних процесів, просторового забруднення земель об'єктами промислового і сільськогосподарського виробництва); рослинного покриву земель (видовий склад, показники розвитку та ураження рослин); зро­шуваних і осушених земель (вторинне підтоплення і засолення тощо); берегових ліній річок, морів, озер, водосховищ, лиманів, заток, гідротехнічних споруд (динаміка змін, ушкодження земельних ресурсів)" (п. 8 Положення про державну систему моніторингу довкілля).

Оскільки функціонування системи моніторингу довкілля передбачає здійснення ком­плексу узгоджених дій державними органами, що відповідають за моніторинг певних елементів довкілля, то, зокрема, на органи земельних ресурсів покладено обов'язок надання усім заінтересованим суб'єктам системи моніторингу інформації про стан земельного фонду, структуру землекористування, трансформацію земель, заходи щодо запобігання негативним процесам і ліквідації їх наслідків.

До частини четвертої. Залежно від мети спостережень та ступеня охоплення територій п. 2 Положення про моніторинг земель, затвердженого ПКМ від 20.08.1993 №661 виділяє такі види моніторингу земель:

національний - на всіх землях у межах території України;

регіональний - на територіях, що характеризуються єдністю фізико-географічних, екологічних та економічних умов;

локальний - на окремих земельних ділянках та в окремих частинах (елементарних структурах) ландшафтно-екологічних комплексів.

Інформація, одержана під час локальних, регіональних та національних спостережень за станом земель, узагальнюється по районах, містах, областях, Автономній Республіці Крим, а також по окремих природних комплексах і відповідно до ПКМ "Про затвердження положення про моніторинг земель" від 20.08.1993 №661 має передаватись в пункти збору автоматизованої інформаційної системи обласних органів земельних ресурсів. За результа­тами оцінки стану земель мають складатись звіти, прогнози та рекомендації, що подаються до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та Держкомзему України для вжиття заходів до запобігання і ліквідації наслідків негативних процесів.

До частини п'ятої. Ведення моніторингу покладене на Держкомзем та Мінприроди як спеціально уповноважені органи з питань земельних ресурсів та з питань екології та природних ресурсів відповідно. Наявність таких функцій опосередкована повноваженнями, закріпленими постановами KM України "Про затвердження Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів" від 19.03.2008 №224 та "Про затвердження Поло­ження про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України" від 02.11.2006 №1524.

До частини шостої. Положення коментованої норми продубльовано у ст. 13 ЗУ "Про охорону земель". Хоча порядок ведення моніторингу земель на сьогодні визначається постановами KM України "Про затвердження положення про моніторинг земель" від 20.08.1993 №661, "Про Положення про державну систему моніторингу довкілля" від 30.03.1998 №391, ці акти не є прийнятими у формальній відповідності та на виконання ст. 191 ЗКУ По-перше, вони були прийняті до набрання чинності ЗКУ 2001 p., а по-друге - не враховують зміни у системі органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Вважаємо, що вони можуть застосовуватись у частині, що не суперечить ЗКУ відповідно до п. З Розділу IX "Прикінцеві положення" ЗКУ. При застосуванні норм даних постанов слід також враховувати факт реорганізацій Держкомзему України (див. коментар до ст. 15) та наказ Держкомзему України "Про затвердження Положень про територіальні органи земельних ресурсів" від 17.06.2008 №123.

Стаття 192. Завдання моніторингу земель

Основними завданнями моніторингу земель є прогноз еколого-економічних наслідків деградації земельних ділянок з метою запобігання або усунення дії негативних процесів.

Ведучи мову про "завдання" (в множині), законодавець чомусь навів лише одне завдання - прогноз наслідків деградації земельних ділянок.

Деградацією є погіршення властивостей, якостей земель внаслідок негативних явищ природного чи техногенного характеру.

На наш погляд, завдання моніторингу полягають також у прогнозуванні самих негативних явищ, що можуть спричинити деградацію земель внаслідок водної чи вітрової ерозії, підтоплення, висушення, зсувів, вторинного засолення, закислення, заболочення, ущільнення ґрунтів, забруднення земель промисловими відходами та хімічними речовинами тощо.

Необхідність здійснення відповідного прогнозування підкреслювалася у ряді загально­державних (національних) та регіональних програм, зокрема, в Загальнодержавній програмі розвитку водного господарства, затвердженій ЗУ від 17.01.2002, Комплексній програмі захисту від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь в Україні у 2001-2005 роках та прогнозом до 2010 року, схваленій ПКМ від 26.07.2000 №1173, Комплексній програмі розвитку меліорації земель та поліпшення екологічного стану зрошуваних та осушених угідь у 2001-2005 роках та прогнозом до 2010, схваленій ПКМ від 16.11.2000 №1704, Комплексній програмі ліквідації наслідків підтоплення територій в містах і селищах України, затвердженій ПКМ від 15.02.2002 №160, Загальнодержавній програмі поводження з токсичними відходами, затвердженій ЗУ від 14.09.2000[374].

Стаття 193. Визначення державного земельного кадастру

1. Державний земельний кадастр - це єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та пра­вовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів.

2. Державний земельний кадастр є основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів.

До частини першої. Як бачимо, у законодавчому визначенні поєднані одразу три різних підходи до визначення кадастру - через "роботи", "відомості" та "документи", що навряд чи можна вважати послідовним. На наш погляд, державний земельний кадастр - це сукупність юридично значимих задокументованих відомостей про земельні ділянки. А от ведення державного земельного кадастру - це, дійсно, система робіт.

У спеціальній землевпорядній літературі кадастр також визначається як "методично організований публічний реєстр даних про всі юридичні об'єкти на земній поверхні у межах певної країни або регіону, який ґрунтується на зніманні кордонів цих об'єктів[375].

У міжнародній практиці[376] земельний кадастр визначається як заснована зазвичай на земельних ділянках (парцелах) сучасна земечьно-інформаиійна система, що містить записи про права на нерухомість. Як правило, вона включає геометричний опис земельної ділянки, пов'язаний із іншими записами, що описують сутність прав, вартість земельної ділянки та її поліпшень. Призначається кадастр для фіскальних, правових цілей, для організації управління землями, створює можливості для сталого розвитку га охорони навколишнього середовища[377].

Слово "кадастр" походить від латинських слів caput ('предмет, що оподатковується"), capitastrum ("опис предметів, що оподатковуються"). Пізніше від цих слів утворилося французьке слово cadastre[378]. У багатьох державах кадастр як звід відомості про об'єкти оподаткування є ровесником систем оподаткування, а отже, і самих держав[379]. Так, у Китаї кадастр існував вже 4000 років тому[380].

До частини другої. Державний земельний кадастр є основою не лише для ведення кадастрів інших природних ресурсів та містобудівного кадастру населених пунктів, але і для ведення кадастру особливо охоронюваних територій та об'єктів. Існування кадастрів різних природних ресурсів передбачено у загальному вигляді ст. 23 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища". Ведення кадастрів окремих природних ресурсів регламентується положеннями природоресурсного законодавства, законодавства про охо­рону окремих територій та об'єктів:

ст. 56 ЗУ "Про тваринний світ", ПКМ "Про порядок ведення державного кадастру тваринного світу" від 15.11.1994 №772;

ст. 43 Кодексу України про надра, ПКМ "Про затвердження Порядку державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин" від 31.01.1995 №75;

главою 9 ЛК України, ПКМ "Про затвердження Порядку ведення державного лісового кадастру та обліку лісів" 20.06.2007 №848;

ст. 28 ВК України, ПКМ "Про затвердження Порядку ведення державного водного кадастру" 08.04.1996 №413;

ст.ст. 36, 37 ЗУ "Про курорти", ПКМ "Про затвердження порядку створення і ведення Державного кадастру природних територій курортів" 23.05.2001 №562; ПКМ "Про затвердження Порядку створення і ведення Державного кадастру природних лікувальних ресурсів" від 26.07.2001 №872;

ПКМ "Про затвердження Положення про регіональні кадастри природних ресурсів" від 28.12.2001 №1781;

ст. 23 ЗУ "Про основи містобудування", ПКМ "Про містобудівний кадастр населених пунктів" від 25.03.1993 №224.

•

Стаття 194. Призначення державного земельного кадастру

Призначенням державного земельного кадастру є забезпечення необхідною інформацією органів державної влади та органів місцевого самоврядування, заінтересованих підприємств, установ і організацій, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання та охорони земель, визначення розміру плати за землю і цінності земель у складі природ­них ресурсів, контролю за використанням і охороною земель, економічного та екологічного обґрунтування бізнес-планів та проектів землеустрою.

Інформація, яка міститься у державному земельному кадастрі, включає дані та відомості, а також документи про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів (див. ч. 1 ст. 193 ЗКУ).

Склад земельно-кадастрової документації визначається п. 7 Положення про порядок ведення державного земельного кадастру, затвердженого ПКМ від 12.01.1993 №15. Структура та перелік земельно-кадастрової документації, що ведеться на різних рівнях органами земельних ресурсів, визначені додатком №2 до наказу Держкомзему від 03.09.1999 №83 "Про удосконалення ведення державного земельного кадастру в зв'язку з його автоматизацією".

Правовий режим земельно-кадастрової інформації та порядок її надання зацікавленим особам визначаються ЗУ "Про інформацію", "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність". Порядок забезпечення земельно-кадастровою інформацією органів державної влади та органів місцевого самоврядування, заінтересованих підприємств, установ і організацій, а також громадян частково врегульовано нормами ПКМ "Про затвердження Положення про Державний фонд документації із землеустрою від 17.11.2004 №1553. Вико­ристання матеріалів Державного фонду здійснюється з дотриманням вимог законодавства про авторські права, державну таємницю (відповідно до наказу СБУ Про затвердження Зводу відомостей, що становлять державну таємницю від 12.08.2005 №440). Зокрема, до відомостей, що складають державну таємницю, віднесені відомості про топографічні карти і плани масштабу 1:50000 та крупніших масштабів, спеціальні карти (незалежно від форми та виду носія інформації), похідні від матеріалів аеро- космічних зйомок, які створені в державній системі координат на територію України.

Стаття 195. Завдання ведення державного земельного кадастру

Основними завданнями ведення державного земельного кадастру є:

а) забезпечення повноти відомостей про всі земельні ділянки;

б) застосування єдиної системи просторових координат та системи ідентифікації земельних ділянок;

в) запровадження єдиної системи земельно-кадастрової інформації та її достовірності.

До пункту "а". Земельний кадастр як системний звід відомостей про земельні ділянки в межах території України покликаний містити інформацію по усіх об'єктах (земельних ділянках). Повноту потрібно розглядати у двох розуміннях - як наявність відомостей про усі земельні ділянки в межах території України та як наявність усіх відомостей про кожну конкретну земельну ділянку.

Наприклад, відповідно до ч. 3 ст. 125, ст.ст. 196, 202 ЗКУ приступати до використання земельної ділянки не можна до реєстрації документа, що посвідчує право на неї у державному реєстрі земель, який є складовою державного земельного кадастру.

Повнота відомостей державного земельного кадастру на сьогодні має опосередковуватись застосуванням новітніх інформаційних технологій обліку документів та відомостей, що в них вміщені. Дана робота має вестись на підставі ПКМ "Про Програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру" від 02.12.1997 №1355, наказу Держкомзему України "Про удосконалення ведення державного земельного кадастру в зв'язку з його автоматизацією" від 03.09.1999 №83 тощо.

До пункту "б". Використання єдиної системи просторових координат для ведення державного земельного кадастру забезпечується створенням та підтримання єдиної системи просторових координат на території України. Для цієї мети створюється державна геодезична мережа.

Державна геодезична мережа - це "сукупність її пунктів, рівномірно розміщених на території країни і закріплених на місцевості спеціальними центрами, які забезпечують їх збереження та стійкість у плані і за висотою протягом тривалого часу". Ця мережа "є носієм геодезичної системи координат і висот України" (п. 2 Основних положень створення Державної геодезичної мережі України, затверджених ПКМ від 08.06.1998 №844).

"Складовими частинами мережі є планова і висотна геодезичні мережі, пункти яких повинні бути суміщені або мати між: собою надійний геодезичний зв'язок" (п. 2 Основних положень створення Державної геодезичної мережі України, затверджених ПКМ від 08.06.1998 №844). Така мережа створюється, зокрема, для встановлення єдиної геодезичної системи координат та висот на території країни, геодезичного забезпечення ведення дер­жавного земельного кадастру.

Питання застосування єдиної системи просторових координат на території України регулюється ЗУ "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність", постановами KM "Про Порядок охорони геодезичних пунктів" від 19.07.1999 №1284, "Деякі питання застосування геодезичної системи координат" від 22.09.2004 №1259, "Про затвердження основних положень створення Державної геодезичної мережі України" від 08.06.1998 №844, наказом Головного управління геодезії, картографії та кадастру при KM України "Про затвердження Інструкції про типи центрів геодезичних пунктів" (ГКНТА-2.01.02-01-93) №23 від 19.05.1993 тощо.

Ідентифікація земельних ділянок, що забезпечувала б відсутність помилок, дублювань та максимальну інформативність, побудована на основі використання так званого кадастрового номера земельної ділянки - див. Вказівку Державного комітету України по земельних ресурсах 16.02.1998 №9 "Про створення єдиної системи нумерації земельних ділянок для ведення державного земельного кадастру". Згаданий документ визначає, що кадастровий номер земельної ділянки - "унікальний (не повторюється на всій території України) номер, який присвоюється при формуванні земельної ділянки і зберігається за нею на весь час її існування" (п. 1 Вказівки).

Структура кадастрового номера земельної ділянки є однорідною на всій території України і має ієрархічну структуру. По території України для всіх без винятку об'єктів адміністративно-територіального устрою України земельним ділянкам присвоюється када­стровий номер, який має чотири рівні ієрархії. Позиційна структура кадастрового номера земельної ділянки має такий вигляд (де "х" - є цифрою): <хххххххххх>:<хх>:<хх>:<ххх>. Перші десять цифр - код адміністративно-територіального устрою України, наступні дві - номер кадастрової зони, ще дві - номер кадастрового кварталу і трьохзначний номер земельної ділянки в ньому (п. 3.1. Вказівки, Доповнення до Вказівки від 12.05.1998). Присвоєння кадастрових номерів врегульовано вказівкою Держкомзему України від 20.03.2002 №12 "Про присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам для ведення Державного реєстру земель".

До пункту "в". Інформатизація та автоматизація ведення державного земельного кадастру в Україні передбачена ПКМ від 02.12.1997 №1355 "Про Програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру", Розпорядженням KM України "Про проведення у Львівській області експерименту із створення єдиної інформаційної системи реєстрації земельних ділянок, об'єктів нерухомого майна та прав на них" від 09.08.2001 №355-р та ін. актами.

На думку фахівців, одним з головних недоліків існуючого земельного кадастрового обліку слід вважати його статистичний характер (починаючи з радянських часів, актуалізація кадастрових даних підмінялася веденням статистичної звітності з кількісного обліку земель за формами №6-зем, ба-зем, 2-зем), просторові характеристики обліковувалися з недостатньою точністю та ретельністю. У діючих автоматизованих кадастрових системах, впровадження яких спорадично почалося з 1990-х pp., кадастровий план, як правило, містить ва базові інформаційні шари: (1) межі земельних ділянок (з характеристиками об'єктів нерухомості) та (2) межі земельних угідь. Вчені-землевпорядники пропонують доповнити ці дані відомостями про належність ділянки до певного природно-сільськогосподарського регіону, межі захисних, охоронних та інших зон із особливим режимом, межі ділянок, включених до екологічної мережі, перспективні напрямки розвитку територій[381].

Стаття 196. Складові частини державного земельного кадастру

Державний земельний кадастр включає:

а) кадастрове зонування;

б) кадастрові зйомки;

в) бонітування ґрунтів;

г) економічну оцінку земель;

ґ) грошову оцінку земельних ділянок;

д) державну реєстрацію земельних ділянок;

е) облік кількості та якості земель.

Особливості кожного виду земельно-кадастрових робіт, визначених даною статтею, розкрито у ст.ст. 197-203 ЗКУ та коментарі до них.

Стаття 197. Кадастрове зонування

Кадастрове зонування включає встановлення:

а) місця розташування обмежень щодо використання земель;

б) меж кадастрових зон та кварталів;

в) меж оціночних районів та зон;

г) кадастрових номерів (території адміністративно-територіальної одиниці).

На відміну від поняття "зонування територій" (різновид планування використання земель), передбаченого ст. 180 ЗКУ, кадастрове зонування не встановлює прав та обов'язків, а лише фіксує існуючий правовий режим та є технічним засобом обліку земель.

Кадастрове зонування як спосіб обліку земель та систематизації даних про них передбачає комплекс заходів, детальніше про які буде зазначено нижче.

До пункту "а". Обмеженнями щодо використання земель відповідно до норм ЗКУ є охоронні зони навколо відповідних об'єктів, зони санітарної охорони водних об'єктів, санітарно-захисні зони навколо джерел шкідливого впливу, зони особливого режиму вико­ристання земель, пов'язаного з обороною та забезпеченням територіальної цілісності, земельні сервітути тощо (див. главу 18 ЗКУ).

До пункту "б". Відповідно п. 1 Вказівки Державного комітету України по земельних ресурсах 16.02.1998 №9 "Про створення єдиної системи нумерації земельних ділянок для ведення державного земельного кадастру",

кадастровий квартал - "це компактне об 'єднання земельних ділянок у населеному пункті, яке обмежене інженерними спорудами або природними межами";

кадастрова зона - "сукупність (об 'єднання) земельних ділянок, які знаходяться за межами населених пунктів на території сільської (селищної) ради, або об'єднанням кадастрових кварталів у населених пунктах";

Кадастровий квартал та кадастрова зона разом із земельною ділянкою, адміністративно-територіальною одиницею вважаються кадастровими обліковими одиницями.

В ідеалі межі кадастрових кварталів (зон), за твердженнями фахівців, повинні проходити по зовнішніх межах земельних ділянок (кварталів). Таким чином, межі всіх об'єктів будуть топологічно узгодженими, а координати меж кадастрових кварталів (зон) будуть співпадати з координатами відповідних пунктів меж земельних ділянок*3. На практиці када­строве зонування і розробка індексних карт передує проведенню суцільної інвентаризації земельних ділянок, а тому спочатку розробляються орієнтовні (проектні) меж кадастрових зон і кварталів, виходячи з наявних топографічних планів та містобудівної документації відносно території міста. При розробці проектних меж кадастрових кварталів може бути використана схема містобудівних кварталів, схеми червоних ліній та ліній регульованої забудови, а також схеми землеоціночної структуризації території, яка виконувалася в процесі грошової оцінки земель міста.

Кадастровий номер лишається незмінним протягом всього часу існування земельної ділянки, несе в собі інформацію щодо місця розміщення земельної ділянки (код адміністративно-територіальної одиниці, номер кадастрового кварталу в межах кадастрової зони та номер земельної ділянки в межах кадастрового кварталу). Поділ чи об'єднання земельних ділянок спричиняють зміну кадастрових номерів, оскільки свідчать про формування нового об'єкта права.

До пункту "в". Оціночний район та оціночна зона - території, що характеризується більшою чи меншою однорідністю агрокліматичних, геоморфологічних, грунтово-меліоративних і природно-технологічних характеристик, які враховуються при їх оцінці (таке розуміння цих термінів випливає із положень законодавства про оцінку земель).

Наприклад, рішенням Київради "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Києва та порядку її визначення" від 26.07.2007 №43/1877, затверджено Схему економіко-планувального зонування м. Києва, яка включає 741 зону.

До пункту "г". Кадастрова нумерація земельних ділянок - це створення системи кадастрових номерів, присвоєння кожній ділянці унікального номера за правилами і у системі, розкритій у коментарі до п. "б" ст. 195 ЗКУ.

Відповідно до Порядку присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам для ведення Державного реєстру земель (додаток до вказівки Держкомзему від 20.02.2002 № 12 – неофіційний текст див. на компакт-диску, щоб дадається) призначенням кадастрового номера земельної ділянки є її однозначна ідентифікація в базах даних та на кадастрових планах для мети створення та ведення земельного кадастру, системи реєстрації земельних ділянок тощо. Головною вимогою до формування кадастрового номера є його унікальність в межах України та часі.

Кадастровий номер лишається незмінним протягом всього часу існування земельної ділянки, несе в собі інформацію щодо місця розміщення земельної ділянки (код адміністративно- територіальної одиниці, номер кадастрового кварталу в межах кадастрової зони та номер земельної ділянки в межах кадастрового кварталу). Поділ чи об'єднання земельних ділянок спричиняють зміну кадастрових номерів, оскільки свідчать про формування нового об’єкта.

Стаття 198. Кадастрові зйомки

1. Кадастрові зйомки - це комплекс робіт, виконуваних для визначення та відновлення меж земельних ділянок.

2. Кадастрова зйомка включає:

а) геодезичне встановлення меж земельної ділянки;

б) погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами;

в) відновлення меж земельної ділянки на місцевості;

г) встановлення меж частин земельної ділянки, які містять обтяження та обмеження щодо використання землі;

ґ) виготовлення кадастрового плану.

До частини першої. Норма ч. 1 ст. 198 ЗКУ визначає, що кадастрові зйомки - це "комплекс робіт, виконуваних для визначення та відновлення меж земельних ділянок". Разом із тим, у ст. 1 ЗУ "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність" кадастрові зйомки визначаються дещо інакше - як "комплекс робіт, спрямованих на вивчення необхідних топографічних елементів місцевості щодо пунктів геодезичної мережі (зокрема, меж: землеволодінь, землекористувачів з їх найменуваннями, кількісними та якісними показниками) і нанесення їх на планшет для створення планів (карт), що служать основою для різних кадастрів". Як видається, суперечності між цими визначеннями немає, проте саму наявність різних визначень одного й того самого поняття у законодавстві слід оцінити негативно.

Визначення меж відбувається у випадку, коли таких меж не існувало, тоді як їх відновлення відбувається у випадку повної або часткової втрати на місцевості меж земельних ділянок (межових знаків). Необхідність виконання кадастрових зйомок існує також у випадках, коли земельна ділянка надавалася згідно із чинним раніше законодавством без належного встановлення меж і навіть без складання відповідних планів (див. коментар до ч.ч. 1 та 2 ст. 118 ЗКУ).

Відновлення меж земельних ділянок може виконуватися або як самостійний вид робіт, або як частина робіт під час встановлення меж. При цьому межі земельної ділянки мають бути закріплені на місцевості новими межовими знаками встановленого зразка замість втрачених або пошкоджених межових знаків.

Встановлення чи відновлення в натурі (на місцевості) меж адміністративно-територіальних утворень, меж земельних ділянок власників, землекористувачів, у тому числі орендарів, із закріпленням їх межовими знаками встановленого зразка є відповідно до ст. 1 ЗУ "Про землеустрій" межуванням земель. Таким чином, законодавець допускає "подвійну прописку" окремих складових кадастрових зйомок серед земельно-кадастрових і землевпорядних робіт.

Технічні аспекти проведення кадастрових зйомок визначаються ПКМ "Про Порядок використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок" від 13.07.1998 №1075, наказом Головного управління геодезії, картографії та кадастру при Кабінеті Міністрів України "Про затвер­дження Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98)" від 09.04.1998 №56, Тимчасовими методичними вказівками щодо складання кадастрових планів обмежень і обтяжень щодо використання земель, затвер­дженими Держкомземом України 04.08.1999 (мають рекомендаційний характер), Положенням про земельно-кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів, затвердженим Наказом Держкомзему України №85 від 25.08.1997, ДСТУ 2393-94 "Геодезія. Терміни та визначення".

До частини другої, пункту "а". Геодезичне встановлення меж земельної ділянки передбачає перенесення в натуру (на місцевість) меж за наявними планово-картографічними матеріалами. Як правило - це матеріали проекту відведення земельної ділянки (див. коментар до п. "д" ст. 184 ЗКУ) або документації щодо виготовлення правоустановчих документів на земельні ділянки (зокрема, кадастрові плани - див. ст. 56 ЗУ "Про землеустрій").

Крайні поворотні точки кожної межі закріплюються довгостроковими межовими знаками "встановленого зразка", крім випадків збігу вказаних поворотних точок меж з твердими точками на місцевості (п. 2.3. Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженою Наказом Державного Комітету України по земельних ресурсах від 04.05.1999 №43). Поки що форма межових знаків Держкомземом відповідно до ч. 2 ст. 106 ЗКУ не встановлена.

Перенесення в натуру (на місцевість), а так само відновлення всіх поворотних точок меж земельної ділянки здійснюється геодезичними методами з прив'язкою не менше двох характерних закріплених поворотних точок до пунктів державної геодезичної мережі та до твердих точок на місцевості. Здійснюється кадастрова зйомка земельної ділянки з наступ­ним вирахуванням координат поворотних точок меж (у державній або умовній системі координат) і площі ділянки. За результатами виконаних робіт складається план земельної ділянки. Встановлені межові знаки здаються за актом під нагляд на збереження власникам землі та землекористувачам, утому числі орендарям (п. 2.4 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, п. 3.15 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затв. наказом Держкомзему від 18.05.2010 N 376).

Через технічні помилки, допущені при встановленні меж, виникає значна кількість спорів[382]. При цьому позовні вимоги формулюються як "визнати частково недійсним Державний акт ... в частині загальної площі ..., що зазначена у державному акті .... Загальну площу земельної ділянки ... вважати ..."[383], "визнати частково нечинним" державний акт, "видати новий державний акт", суд приймає рішення "визнати дійсним розмір ..."[384], "зобов'язати сільську раду внести зміни до держакта"[385] тощо. Як видається, описані вище позовні вимоги законом не охоплюються передбаченими законом способами захисту, тому судам слід відмовляти в порушенні провадження за ними, а помилково порушені провадження закривати. Допущення помилок при встановленні меж може бути підставою для захисту порушеного права шляхом визнання права на земельну ділянку в певних межах (на наш погляд, не шляхом визнання недійсним державного акта, а шляхом визнання права на земельну ділянку у певних межах).

До пункту "б". Погодження меж із суміжними власниками та землекористувачами здійснюється при проведенні кадастрових зйомок, зазвичай для відновлення меж земельних ділянок, що вже перебувають у користуванні особи. Такі зйомки проводяться найчастіше в процесі підготовки матеріалів для приватизації або передачі в оренду відповідної земельної ділянки (див. ч.ч. 1 та 2 ст. 118 ЗКУ та коментар до них, а також коментар до ст. 93 ЗКУ).

Необхідність проведення кадастрових зйомок обумовлюється тим, що згідно із чинним раніше (до початку 90-х років минулого сторіччя) законодавством правоустановчі документи на право користування земельною ділянкою в більшості випадків не містили опису точних її меж. Тому на сьогоднішній момент виникає ситуація, коли у користувача право користування земельною ділянкою є, проте встановити межі земельної ділянки відповідно до правоустановчих документів неможливо. Саме для встановлення меж і проводяться кадастрові зйомки, результати яких оформлюються т. з. технічним звітом.

Порядок погодження меж при проведенні кадастрових зйомок законодавчо не визначений. Нерідко трапляються випадки, коли суміжні землевласники та землекористувачі відмовляються погоджувати межі або ухиляються від цього. У таких випадках існує практика звернення зацікавленої особи з позовом до суміжного землевласника або землекористувача про зобов'язання погодити межі. Суди зазвичай задовольняють відповідні позови, виходячи із того, що необхідно захистити право землекористування суб'єкта, який вимагає погодити межі його земельної ділянки. Цьому праву кореспондує обов'язок суміжного землевласника (землекористувача), передбачений ст. 106 ЗКУ.

Втім, одноманітна судова практика з даної категорії справ відсутня. Наприклад Апеляційний суд Запорізької обл. відзначає[386], що у судів виникали труднощі при вирішенні відповідних позовів, формулювання яких різняться, включаючи вимоги "про визнання межі погодженою", "про зобов'язання погодити межу"[387], "дозволити ... сільській раді затвердити матеріали інвентаризації"[388] тощо.

На наш погляд, погодження меж є виключно допоміжною (причому, як ми вважаємо, дуже малоефективною) стадією у процедурі приватизації земельної ділянки, спрямованою на те, щоб уникнути необов'язкових технічних помилок. При цьому ст. 198 ЗКУ лише вказує, що складовою кадастрових зйомок є "погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами". Із цього, як ми думаємо, зовсім не слідує, що у випадку відмови суміжного землевласника або землекористувача від підписання відповідного документу - акту погодження меж - слід вважати, що погодження меж не відбулося. На наш погляд, погодження полягає у тому, щоб суміжнику було запропоновано підписати відповідний акт. Якщо він відмовляється це робити, орган, уповноважений вирішувати питання про приватизацію ділянки по суті, повинен виходити не із самого факту відмови від підписання акту, а із мотивів відмови (якщо вони озвучені). Слід визнати правильною практику тих судів, які вважали, що, наприклад, рішення про приватизацію земельної ділянки буде законним і у разі відсутності підпису про погодження меж когось із суміжних землевласників чи землекористувачів[389].

Таким чином, підписання акту погодження меж самостійного значення не має, воно не призводить до виникнення, зміни або припинення прав на земельну ділянку, як і будь-яких інших прав у процедурі приватизації. З огляду на це, слід вважати, що спір про право у випадку не підписання акту погодження меж відсутній, позовні вимоги з цього приводу судами розглядатися не повинні.

До пункту "в". Відновлення меж земельних ділянок здійснюється за процедурою, передбаченою для їх встановлення (відповідно до п.2.4. Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердже­ною Наказом Державного Комітету України по земельних ресурсах від 04.05.1999 №43).

До пункту "г". Дана процедура регламентується Тимчасовими методичними вказівками по складанню кадастрових планів обмежень і обтяжень щодо використання земель, затверджених Держкомземом 04.08.1999.

Кадастровий план обмежень і обтяжень є окремою частиною чергового кадастрового плану та використовується при розмежуванні земель державної і комунальної власності, підготовці технічної документації, що посвідчує право власності на землю і у разі внесення доповнень у раніше видані правоустановчі документи на землю, проведенні грошової оцінки землі, здійсненні контролю за дотриманням землекористувачами встановленого режиму використання земель, проведенні робіт по землеустрою, розробці містобудівної документації (п. 1 згаданих вище вказівок).

До пункту "ґ". Поняття "кадастровий план земельної ділянки" згадується у ст. 56 ЗУ "Про землеустрій" серед технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку.

Кадастровий план земельної ділянки (далі - кадастровий план) - "складова частина Поземельної книги, графічний документ, що відображає межі земельної ділянки з опи­сом суміжних землевласників і землекористувачів, лінійні проміри між: точками по межі земельної ділянки, місце розташування земельної ділянки, розміщення об'єктів нерухомості, розташованих на земельній ділянці, та складається з використанням даних державного земельного кадастру" (наказ Держкомзему від 02.07.2003 № 174).

Земельне законодавство також оперує терміном "черговий кадастровий план", під яким розуміється "... графічне зображення земельних ділянок, розташованих у межах кадастрових зон і кварталів, адміністративно-територіальних утворень (село, селище, місто, район) із зазначенням номерів кадастрових зон і кварталів, їх меж, розмірів і кадастрових номерів земельних ділянок, меж земельних угідь, земельних сервітутів, територіальних зон" (див. Тимчасовий порядок присвоєння кадастрового номера земельній ділянці, затв. постановою КМУ від 18.08.2010 N 749).

Стаття 199. Бонітування ґрунтів

1. Бонітування ґрунтів - це порівняльна оцінка якості ґрунтів за їх основними природними властивостями, які мають сталий характер та суттєво впливають на врожайність сільськогосподарських культур, вирощуваних у конкретних природно-кліматичних умовах.

2. Бонітування ґрунтів проводиться за 100-бальною шкалою. Вищим балом оцінюються ґрунти з кращими властивостями, які мають найбільшу природну продуктивність.

До частини першої. "Дані бонітування ґрунтів є складовою частиною державного земельного кадастру та є основою проведення економічної оцінки сільськогосподарських угідь і враховуються при визначенні екологічної придатності ґрунтів для вирощування сільськогосподарських культур, а також: втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва" (ст. 5 ЗУ "Про оцінку земель"). Ці положення частково відображені і у ст. 37 ЗУ "Про землеустрій".

Підставою для проведення бонітування ґрунтів є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. За результатами бонітування ґрунтів складається технічна документація. Технічна документація з бонітування ґрунтів у межах населених пунктів затверджується відповідною місцевою радою. Технічна документація з бонітування ґрунтів на земельних ділянках, розташованих за межами населених пунктів, затверджується районними радами (ст.ст. 15, 20 ЗУ "Про оцінку земель"). Технічна документація з бонітування ґрунтів підлягає державній експертизі відповідно до ЗУ "Про державну експертизу землевпорядної документації"'.

Відповідно до ст. 16 ЗУ "Про оцінку земель", який визначає основні засади про­цедури здійснення бонітування ґрунтів, останнє проводиться на землях не лише сільськогосподарського (не рідше як раз на 7 років), а й лісогосподарського призначення (без встановленої Законом періодичності) юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою. Таким чином, Закон фактично відносить процедуру бонітування ґрунтів до землеустрою, а не до ведення державного земельного кадастру.

Ст. 5 ЗУ "Про оцінку земель" відносить бонітування ґрунтів до різновидів оцінки земель Дані бонітування ґрунтів є складовою частиною державного земельного кадастру та є основою проведення економічної оцінки сільськогосподарських угідь і враховуються при визначенні екологічної придатності ґрунтів для вирощування сільськогосподарських культур, а також втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

До частини другої. Фахівці зазначають, що основна мета бонітування - кількісне визначення відносної якості ґрунтів за їх родючістю, тобто наскільки один ґрунт краще чи гірше за інший здатний забезпечувати екологічні вимоги сільськогосподарських культур. Після розрахунків балів бонітету земельних угідь і територіальних одиниць розраховують коефіцієнт позитивної якості (добротності) земель, який відображає, у скільки разів землі того чи іншого підрозділу (бригади, відділення) кращі або гірші у порівнянні з якістю їх у цілому на даній території[390].

Суцільні роботи з бонітування ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення в Україні вперше проведені у 1993 р.[391]. За результатами першого туру великомасштабних обстежень ґрунтів України було виявлено близько 5 тис. ґрунтових відмін. Було здійснено агровиробниче групування ґрунтів, що базується на уніфікації ознак і стандартному кодуванні агровиробничих груп та їхніх підрозділів. Об'єднані в номенклатурний список агрогрупи ґрунтів (загальна кількість 222 одиниці) покладено в основу бонітування ґрунтів[392]. Отримані показники використано при грошовій оцінці земель сільськогосподарського призначення[393].

Стаття 200. Економічна оцінка земель

1. Економічна оцінка земель - це оцінка землі як природного ресурсу і засобу виробництва в сільському і лісовому господарстві та як просторового базису в суспільному виробництві за показниками, що характеризують продуктивність земель, ефективність їх використання та дохідність з одиниці площі.

2. Економічна оцінка земель різного призначення проводиться для порівняльного аналізу ефективності їх використання. Дані економічної оцінки земель є основою грошової оцінки земельної ділянки різного цільового призначення.

3. Економічна оцінка земель визначається в умовних кадастрових гектарах або у грошовому виразі.

До частини першої. Економічна оцінка земель регламентується, окрім ст. 200 ЗКУ, окремими положеннями ЗУ "Про оцінку земель" (ст. 17 та ін.).

Економічна оцінка земель визначається за продуктивністю, окупністю затрат, диференційним доходом, місцезнаходженням, екологічним значенням, інженерним облаштуванням території тощо. Відповідно до ст. 17 ЗУ "Про оцінку земель" економічна оцінка земель проводиться на землях сільськогосподарського призначення незалежно від форм власності "не рідше як один раз у 5-7 років" юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою. Таким чином, Закон фактично відносить економічну оцінку земель до землеустрою, а не до ведення державного земельного кадастру.

Слід визнати невдалим використане у ЗУ "Про оцінку земель" формулювання "не рідше як один раз у 5-7 років". Щось у ньому явно зайве - мало б бути або "раз на 5-7 років", або "не рідше 5" чи "не рідше 7 років". Вважаємо, що при тлумаченні даної норми слід вважати, що законодавець мав на увазі перший варіант.

Економічна оцінка земель була проведена в Україні ще у 1988 р. і на сьогодні практично повністю втратила актуальність[394].

Для оцінювання використовують такі показники, як валовий продукт землеробства, який визначає продуктивність землі, та окупність витрат, що відображує кількість виробленої продукції на одиницю витрат.

Економістами висловлюються пропозиції щодо необхідності визначення економічної оцінки землі двох видів в залежності від її призначення: чи то визначення цінності як при­родного ресурсу, стимулювання охорони земель, чи то визначення цінності землі як об'єкта права власності. При цьому сутність економічної оцінки землі пропонується формулювати як визначення економічного ефекту від використання різних за якістю земель шляхом вра­хування різниці у природних, економічних, соціальних та екологічних чинниках[395].

До частини другої. Основою для проведення економічної оцінки сільськогосподарських угідь угідь є дані бонітування (див. ст. 199 ЗКУ та коментар до неї), які враховуються при визначенні екологічної придатності ґрунтів для вирощування сільськогосподарських культур, а також втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

У свою чергу, дані з економічної оцінки земель є основою при проведенні нормативної грошової оцінки земельних ділянок, при аналізі ефективності використання земель порівняно з іншими природними ресурсами та визначенні економічної придатності земель сільськогосподарського призначення для вирощування сільськогосподарських культур (ст 5 ЗУ "Про оцінку земель"). Щодо порядку проведення та вихідних даних для грошової оцінки земельної ділянки див. коментар до ст. 201 ЗКУ.

Розробниками технічної документації з економічної оцінки земель аналогічно процес бонітування ґрунтів є юридичні особи, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою. Підставою для проведення економічної оцінки земель є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. За результатами проведення економічної оцінки земель складається технічна документація, яка підлягає державній землевпорядній експертизі. Затвердження документації, яка отримала позитивний висновок державної землевпорядної експертизи, у межах населених пунктів провадиться відповідною сільською, селищною, міською радою, за межами населених пунктів - відповідною районною радою (ст.ст. 15, 17, 21, 23 ЗУ "Про оцінку земель").

До частини третьої. Одиницею виміру економічної оцінки земель є умовні кадастрові гектари або грошовий еквівалент. Зауважимо, що економічна оцінка має на меті порівняння земельних ділянок та оцінку їх стану за показниками, що характеризують продуктивність земель, ефективність їх використання та дохідність з одиниці площі, а тому закон обґрунтовано допускає вираження такої оцінки в умовних одиницях.

З іншої сторони, економічну оцінку, проведену в грошових одиницях, не варто плутати з грошовою оцінкою земельних ділянок, призначення та визначена законом сфера застосування якої є відмінною від економічної оцінки (див. ст. 201 ЗКУ та коментар до неї).

Стаття 201. Грошова оцінка земельних ділянок

1. Грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі.

2. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною.

3. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.

4. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок.

5. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.

До частини першої. Зі змісту коментованої норми випливає, що грошова оцінка земельних ділянок - це визначення їх грошового еквіваленту на рентній основі. Законодавство містить також і інші дефініції грошової оцінки земельних ділянок: так, грошова оцінка визначається як "капіталізований рентний доход із земельної ділянки" (ст. 1 ЗУ "Про плату за землю"), як "капіталізований рентний дохід, що забезпечується раціональним викори­станням земельної ділянки" (Наказ Держкомзему Про удосконалення ведення державного земельного кадастру в зв'язку з його автоматизацією 03.09.1999 №83). В цілому наведені визначення є схожими і за змістом відтворюють ч. 1 ст. 201 ЗКУ.

Під "рентною основою" розуміється визначення вартості земельної ділянки виходячи із доходу, який може приносити земельна ділянка. Земельна рента є економічною категорією, що відображає економічну форму реалізації права власності на землю як засобу виробництва, відносини привласнення додаткового продукту власником землі у формі орендної плати за право користування землею тощо. Проте рента не тотожна орендній платі.

З урахуванням викладених підходів зазначимо, що грошова оцінка сільськогосподарських угідь проведена в повному обсязі станом на 01.07.1995. З урахуванням індексації на 01.01.2003 в цілому по Україні вона становила 363557 млн. грн.[396] За даними Держкомзему України, станом на 01.01.2007 грошову оцінку земель несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів проведено лише на площі 271,93 тис. га (2,4 % від їх загальної площі). Із загальної кількості населених пунктів України (29904) нормативну грошову оцінку земель проведено по 20067 населених пунктах, що становить 67,1% від їх кількості, на площі 5352,1 тис. га, (73,0% від їх загальної площі)[397]. За оцінками фахівців, орієнтовна вартість всіх земель несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів становить 2258928 млн. грн., всіх земель населених пунктів - 1388384 млн. грн., усіх земель України - 4010869 млн. грн.[398]

До частини другої. Наведені різновиди оцінки земельних ділянок розрізняються законодавцем за призначенням та порядком проведення.

Призначення нормативної грошової оцінки полягає у використанні її результатів для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель (ст. 5 ЗУ "Про оцінку земель"). Випадки обов'язкового проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок передбачені ст. 13 ЗУ "Про оцінку земель".

Призначенням експертної грошової оцінки є визначення вартості об'єкта оцінки. Загалом експертна грошова оцінка земельних ділянок використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок та прав на них. Випадки обов'язкового проведення експертної грошової оцінки передбачені у ст. 13 ЗУ "Про оцінку земель".

Порядок проведення розглядуваних видів грошової оцінки визначений різними нормативними актами.

До частини третьої. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок - це "капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами" (ст. 1 Закону України "Про оцінку земель"). Ч. 3 ст. 18 Закону України "Про оцінку земель" передбачає здійснення нормативної грошової оцінки земель "юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою".

Практика "самостійної переоцінки" земельних ділянок податковими органами, як і землекористувачами, є незаконною, що визнано судовою практикою: наприклад, у рішенні Вищого господарського суду України від 16.10.2002 №12/388 підтверджується відсутність обов'язку платників податків самостійно додатково нараховувати собі суми земельного податку у зв'язку із зміною цільового призначення земельної ділянки[399].

Відповідно до ч. 2 ст. 23 ЗУ "Про плату за землю", грошова оцінка земельної ділянки щороку станом на 1 січня уточнюється на коефіцієнт індексації, порядок проведення якої затверджується KM України (див. ПКМ "Про проведення індексації грошової оцінки земель" від 12.05.2000 №783476).

У зв'язку зі зміною умов землекористування оцінка земельної ділянки може застаріти і втратити актуальність, у зв'язку із чим виникає необхідність переоцінки. На сьогодні чинне законодавство встановлює лише періодичність здійснення такої переоцінки (ст. 18 ЗУ "Про оцінку земель"): земель сільськогосподарського призначення "не рідше як один раз у 5-7 років, а несільськогосподарського призначення - не рідше як один раз у 7-10 років". Формулювання Закону є не зовсім вдалим і не дає чіткої відповіді на те, чи можна і чи потрібно проводити переоцінку до спливу 5 або, відповідно, 7 років у разі зміни обставин, що впливають на оцінку земельної ділянки (наприклад, зміни функціонального використання земельної ділянки або її розташування відносно шляхів сполучення).

Для визначення розміру земельного податку згідно зі ст. 13 ЗУ "Про оцінку земель" нормативна грошова оцінка використовується у рамках механізму обчислення земельного податку, адже ст. 2 ЗУ "Про плату за землю" передбачає, що "... плата за землю справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначається залежно від грошової оцінки земель". Ставки земельного податку з одиниці площі земельних угідь встановлюються у відсотках від їх грошової оцінки.

Розрахунок втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва підпорядкований нормам ПКМ "Про розміри та Порядок визначення втрат сільсько­господарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню" від 17.11.1997 №1279, що прийнята на підставі ч. 5 ст. 207 ЗКУ. Даний порядок не згадує без­посередньо показники нормативної оцінки земельних ділянок, проте в ньому йдеться про використання для розрахунків, зокрема, балів бонітету земель, які є основою для розрахунку нормативної грошової оцінки земель.

Щодо різновидів та порядку економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель див. коментар до глави 35 ЗКУ.

Відповідно до ч. 5 ст. 201 ЗКУ, ч. 1 ст. 23 ЗУ "Про плату за землю", ст. 12 ЗУ Про оцінку земель", методики нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджуються KM України. На сьогодні діють Методика нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затверджена ПКМ від 23.03.1995 №213, та Методика нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призна­чення (крім земель населених пунктів), затверджена ПКМ від 30.05.1997 №525, крім того діє ПКМ від 12.05.2000 №783 "Про проведення індексації грошової оцінки земель".

Положення названих Методик деталізовані наказами Держкомзему України, Мінагрополітики України, Мінбудархітектури України, Української академії аграрних наук "Про Порядок нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів" від 27.01.2006 №18/15/21/11 та Держкомзему України, Мінагрополітики України, Мінбудархітектури України, Держкомлісгоспу України, Держводгоспу України, Української академії аграрних наук "Про Порядок нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель у межах населених пунктів)" від 27.01.2006 №19/16/22/11/17/12.

До частини четвертої. Експертна грошова оцінка земельних ділянок - "результат визначення вартості земельної ділянки та пов'язаних з нею прав оцінювачем (експертом з питань оцінки земельної ділянки) із застосуванням сукупності підходів, методів та оціночних процедур, що забезпечують збір та аналіз даних, проведення розрахунків і оформ­лення результатів у вигляді звіту" (ст. 1 ЗУ "Про оцінку земель"); використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок (ч. 4 ст. 201 ЗКУ).

Загальні засади проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок визначені у ст. 19 ЗУ "Про оцінку земель", відповідно до якої оцінка здійснюється на основі таких методичних підходів: (1) капіталізація чистого операційного або рентного доходу від вико­ристання земельних ділянок; (2) зіставлення цін продажу подібних земельних ділянок; (3) врахування витрат на земельні поліпшення.

Коло цивільно-правових угод, для яких є обов'язковою проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок, визначене ст. 13 ЗУ "Про оцінку земель". Дана норма встановлює вичерпний перелік випадків обов'язковості проведення експертної оцінки земель при укладанні певних видів угод. В інших випадках це можливо, якщо прямо передбачено зако­нами України. Тому вважаємо необґрунтованою існуючу практику, за якою деякі нотаріуси вимагають при нотаріальному посвідченні будь-яких угод щодо відчуження земельних ділянок надання звітів про експертну грошову оцінку земельних ділянок.

Проведення експертної грошової оцінки підпорядковується нормам ПКМ від 11.10.2002 №1531 "Про експертну грошову оцінку земельних ділянок", ПКМ від 05.10.2004 №1303 "Про затвердження Порядку визнання Державним комітетом по земельних ресурсах статусу саморегулівної організації оцінювачів, що проводять експертну грошову оцінку земельних ділянок", ПКМ "Про затвердження Положення про наглядову раду з питань експертної грошової оцінки земельних ділянок" від 17.11.04 №1552, наказів Державного комітету України по земельних ресурсах "Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок" №2 від 09.01.2003, "Про затвердження Положення про порядок роботи Екзаменаційної комісії з експертної грошової оцінки земельних ділянок" від 10.08.2007 №117, "Про затвердження Порядку стажування фізичних осіб, які пройшли навчання за програмою базової підготовки оцінювачів з експертної грошової оцінки земель них ділянок" від 10.08.07 №118, "Про проведення рецензування звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок" №211 від 25.07.2005.

До частини п'ятої. Нормативна грошова оцінка земель здійснюється відповідно до Методики нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженої ПКМ від 23.03.1995 №213 та Методики нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів), затвердженої ПКМ від 30.05.1997 №525. Нажаль, положення даних методик були затверджені до набуття чинності чинним ЗКУ, як і ЗУ "Про оцінку земель". У зв'язку із цим вони можуть застосовуватись у частині, що не суперечить ЗКУ та названому Закону.

Експертна грошова оцінка підпорядковується нормам ПКМ від 11.10.2002 №1531 "Про експертну грошову оцінку земельних ділянок", якою затверджена Методика експертної грошової оцінки земельних ділянок.

Стаття 202. Державна реєстрація земельних ділянок

1. Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється у складі державного реєстру земель.

2. Державний реєстр земель складається з двох частин:

а) книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі із зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок;

б) Поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку.

Загальна характеристика. Складність проблеми реєстрації "земельних ділянок" обумовлює необхідність розглянути її в комплексі. Тому пропонуємо коментар до статті в цілому.

Термін "реєстрація" походить від слова "реєстр", яке з'явилося в українській мові через польське "rejestr" від латинського "regestrum" - внесене, записане. Воно означає список, письмовий перелік кого-небудь або чого-небудь; книгу для запису справ, документів, майна, земельних володінь тощо. Реєстрація потрібна насамперед для оголошення прав на майно широкому, заздалегідь невизначеному колу осіб у випадках, коли з фактичного стану речей наявність прав не очевидна. Так, якщо права на нерухоме майно оголошуються іншим особам самим фактом знаходження рухомої речі у власника, то щодо нерухомого майна "фактичного володільця" визначити може бути дуже важко. Саме тому практично в усьому світі права на нерухоме майно підлягають реєстрації. Виходячи із призначення реєстрації, вважаємо, що вона повинна застосовуватися саме щодо прав на майно. Реєстрація самого майна, правочинів щодо нього тощо позбавлена сенсу.

У регулюванні реєстраційних відносин існує певна неузгодженість між собою різних положень ЗКУ. Ст. 202 ЗКУ вживає термін "реєстрація земельних ділянок", ст. 100 - веде мову про державну реєстрацію прав на нерухоме майно, ст. 125 - про реєстрацію документів, що посвідчують права на земельні ділянки. Жоден із цих термінів в ЗКУ не визначається.

Натомість ст. 210 ЦК України передбачає реєстрацію правочинів щодо земельних ділянок, а ЗУ "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обме­жень" - реєстрацію прав на земельні ділянки. Розглянемо, що ж саме реєструється, та яке співвідношення різних реєстраційних процедур на прикладі переходу права на земельну ділянку при її відчуженні за цивільним договором.

Реєстрація правочину. Договори про відчуження земельних ділянок підлягають нотаріальному посвідченню (ч. 1 ст. 132 ЗКУ). При цьому відбувається реєстрація договору у Тимчасовому реєстрі правочинів відповідно до Тимчасового порядку державної реєстрації правочинів, затвердженого ПКМ від 26.05.2004 №671. Така реєстрація (запис до Реєстру вносить нотаріус одночасно з нотаріальним посвідченням договору) є, по перше, "не зовсім" законною, оскільки ст. 210 ЦК України вимагає здійснення реєстрації правочинів відповідно до "закону". По-друге, у випадку із правочинами щодо земельних ділянок така реєстрація позбавлена будь-якого сенсу, тому що вчинення правочину не означає виник­нення у набувача права власності - таке право виникне набагато пізніше, після реєстрації та видачі відповідного державного акту (ст.ст. 125, 126 ЗКУ). Ніяк не впливає реєстрація правочину і на момент вчинення правочину - адже у випадку із відчуженням земельних ділянок відповідний правочин вважається вчиненим не з моменту його реєстрації (ст. 210 ЦК України), а з моменту його нотаріального посвідчення (в силу ст. 9 ЦК України застосовується спеціальна норма - норма ч. 1 ст. 132 ЗКУ).

Реєстрація правоустановчого документа. Після укладення та реєстрації правочину набувач повинен замовити технічну документацію із землеустрою щодо складання державного акту на право власності на земельну ділянку (ст. 56 ЗУ "Про землеустрій"). В процесі виготовлення документації відбувається обтяжлива та забюрократизована про­цедура отримання бланку державного акту, його заповнення та реєстрація державного акту Центром державного земельного кадастру при Держкомземі України відповідно до положень коментованої статті, а також Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затвердженої наказом Держкомзему України від 04.05.1999 №43, та Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель, затвердженого наказом Держ­комзему України від 02.07.2003 N 174.

Формальна обов'язковість останнього нормативно-правового акту є сьогодні сумнівною. Так, Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва було прийнято рішення від 18.04.2007 №35 "Про необхідність усунення порушень Державним комітетом України по земельних ресурсах принципів державної регуляторної політики згідно з вимогами ЗУ від 11.09.2003 N 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"478 щодо скасування згаданого наказу №174 як такого, що не відповідає основним принципам державної регуляторної політики. Оскільки наказ №174 скасовано не було, 27.06.2007 Держкомпідприємництва України направило повідомлення про припинення дії наказу з 18.06.2007. Це повідомлення було оприлюднене і, до речі, зараз міститься у деяких правових базах даних. Між тим, Центр Державного земельного кадастру оскаржив дії Держкомпідприємництва у суді, і за його клопотанням в порядку забезпечення позову дія наказу №174 була відновлена, хоча якраз про цю обставину на сьогодні широкій громадськості невідомо. Як наслідок, наразі реєстрація земельних ділянок здійснюється відповідно до нормативно-правового акту сумнівної законності та обов'язковості, на що вже зверталася увага у публікаціях інших авторів.

Хоча альтернативи наказу №174 сьогодні немає, і його скасування або припинення дії призведе до неможливості набуття права власності на земельні ділянки взагалі, відзначимо, що регулювання процедури реєстрації правоустановчих документів наказом в принципі не відповідає чинному законодавству України.

Як зазначено у коментованій нормі, реєстрація земельних ділянок (а фактично - право-установчих документів) здійснюється у складі державного земельного кадастру. Ведення державного земельного кадастру відповідно до ч. 2 ст. 204 ЗКУ повинно здійснюватися виключно на підставі акта рівня закону, а ніяк не наказу.

Крім того, ст. 204 кодексу однозначно відносить ведення державного земельного кадастру до компетенції "уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів". За наказом же реєстрація "земельних ділянок" (правоустановчих документів) здійснюється підрозділами спеціалізованого підприємства (хоч і державного) - Центру Державного земельного кадастру (Центр ДЗКУ).

Центр ДЗКУ діє на підставі Статуту, затвердженого наказом Держкомзему України від 23.05.2003 №135 "Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру та удосконалення структури державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Держав­ному комітеті України по земельних ресурсах". Діяльність Центру ДЗКУ регулюється також наказом Держкомзему України від 31.10.2003 №279 "Про схвалення Типових положень про регіональну філію державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" та про районний (міський) відділ регіональної філії державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах".

Слід наголосити, що реєстрація державних актів за існуючою процедурою передує їх видачі. А згідно зі ст. 125 ЗКУ, лише після видачі державного акту виникає відповідне право власності. Тому виникає ситуація, коли реєстрація державного акту також не означає виникнення відповідного права.

Реєстрація права. ЗУ "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" передбачає реєстрацію прав на нерухомість (існуючих) у Державному реєстрі прав на нерухоме майно (розділ III та ін. норми Закону). Для реєстрації права подають серед іншого і державні акти (ст. 19 Закону), які при їх видачі вже зареєстровані у Книзі записів реєстрації державних актів. Після реєстрації видається свідоцтво про державну реєстрацію речового права (ст.ст. 8, 26 Закону). Таким чином, передбачена Законом процедура реєстрації не виключає і не заміщає процедури реєстрації державних актів відповідно до ЗКУ. На наш погляд, існування двох паралельних реєстраційних процедур є недоцільним.

Через те, що Державного реєстру прав до сих пір не створено, реєстрація прав відповідно до Закону сьогодні не здійснюється - права просто немає де реєструвати, тому застосовується п. 5 Прикінцевих положень Закону - "до створення єдиної системи органів реєстрації прав, а також: до формування Державного реєстру прав у складі державного земельного кадастру реєстрація об'єктів нерухомості проводиться комунальними підприємствами бюро технічної інвентаризації'''. При цьому зауважимо, що права на земельні ділянки ніколи підприємствами БТІ не реєструвались і, з усією очевидністю, цих прав викладена норма не стосується. Натомість реєстрація прав на земельні ділянки (точніше, відповідних правоустановчих документів) продовжує здійснюватись в порядку, передбаченому Тимча­совим порядком ведення державного реєстру земель, затвердженим наказом Держкомзему України від 02.07.2003 N 174, тобто не у відповідності до ч. 2 ст. 204 ЗКУ.

Суб'єкт, на якого покладена функція "реєстрації земельних ділянок". Серйозні суперечності при регулюванні реєстраційних відносин виникають між приписами земельного законодавства та положеннями законодавства про місцеве самоврядування. Наприклад, за ЗКУ (ст. 202), державна реєстрація земельних ділянок здійснюється у складі державного земельного кадастру; ведення якого покладається на "уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів" (ст. 204 ЗКУ).

Насправді реєстрацію "земельних ділянок" (а фактично - прав на них) сьогодні здійснює державне підприємство "Центр державного земельного кадастру" при Держкомземі України (Центр ДЗКУ). Центр ДЗКУ діє на підставі Статуту, затвердженого наказом Держкомзему України від 23.05.2003 №135 "Про створення єдиної системи державної реєстрації земель­них ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру та удосконалення структури державного підприємства "Центр державного земельного када­стру при Державному комітеті України по земельних ресурсах". Діяльність Центру ДЗКУ регулюється також наказом Держкомзему України від 31.10.2003 №279 "Про схвалення Типових положень про регіональну філію державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" та про районний (міський) відділ регіональної філії державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах". Із прийнят­тям ЗУ "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" від 01.07.2004 реєстраційна діяльність Центру ДЗКУ отримала законодавче підґрунтя, проте лише щодо ведення відсутнього нині Державного реєстру прав; натомість повноважень щодо ведення державного реєстру земель Закон Центру не надає.

Водночас, деякі органи місцевого самоврядування (зокрема, Київська міська рада рішенням від 23.05.2002 №18/18 "Про питання управління земельними ресурсами в місті Києві"481), посилаючись на пп. З п. "б" ст. 33 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" (який надає виконавчим органам місцевих рад повноваження щодо ведення земельно-кадастрової документації), претендують на те, що повноваження із ведення державного земельного кадастру повинні здійснювати саме їх виконавчі органи. Про серйозність колізії свідчить те, що за позовом Кабінету Міністрів України питання вирішувалося у судовому порядку. Суд став на бік Київської міської ради, і в результаті сьогодні реєстрація правоустановчих документів на землю в м. Києві здійснюється не Центром державного земельного кадастру, а Київським міським головним управлінням земельних ресурсів, що є підрозділом виконав­чого органу Київської міської ради - Київської міської державної адміністрації. Аналогічна ситуація склалася у деяких інших великих містах України.

Таким чином, можна констатувати, що у питанні визначення суб'єкта, який повинен реєструвати права на земельні ділянки, на сьогодні панує цілковитий хаос.

На наш погляд, слід докорінно реформувати реєстраційну систему, що стосується неру­хомого майна. Слід відмовитися від реєстрації правочинів та правоустановчих документів і провадити реєстрацію прав, яка повинна мати правоустановчий характер. Лише тоді реєстрація виконуватиме функцію, що на неї покладається.

Стаття 203. Облік кількості та якості земель

1. Облік кількості земель відображає відомості, які характеризують кожну земельну ділянку за площею та складом угідь.

2. Облік якості земель відображає відомості, які характеризують земельні угіддя за природними властивостями та набутими властивостями, що впливають на їх родючість, а також за ступенем забруднення ґрунтів.

Згідно зі ст. 203 ЗКУ, облік кількості земель "відображає відомості, які характеризують кожну земельну ділянку за площею та складом угідь ", а облік якості земель "відображає відомості, які характеризують земельні угіддя за природними властивостями та набутими властивостями, що впливають на їх родючість, а також: за ступенем забруднення ґрунтів".

Наказом Держкомзему України "Про первинний облік земельних ділянок на основі застосування кадастрових номерів та стандарту бази даних автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру" від 12.10.2000 №133 облік земельних ділянок на основі кадастрових номерів було запроваджено у складі державного земельного кадастру.

Облік кількості та якості земель сам по собі не має легалізуючого (правоустановчого) значення, крім випадків, коли він здійснюється у формі реєстрації. Реєстрація земель є не єдиною формою обліку, облік земель ведеться також на основі різного роу обстежень, даних статистичної звітності тощо: див. ст. 12 ЗУ "Про державну статистику", накази Держкомстату №126 від 27.07.1992 "Про затвердження форм державної статистичної звітності по земельних ресурсах", №377 від 05.11.1998 "Про затвердження форм державної статистичної звітності з земельних ресурсів та Інструкції з заповнення державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми №№6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем)".

Дані статистичної звітності широко використовують органи земельних ресурсів для визначення правового режиму тієї чи іншої земельної ділянки, органи податкової служби для стягнення земельного податку за фактичне використання земельних ділянок. Слід вра­ховувати, що такий підхід не в усіх випадках може вважатися вірним. У разі розбіжностей облікових даних із правоустановчими документами, затвердженою містобудівною та землев­порядною документацією безумовну перевагу мають саме останні документи, документація. Тому абсолютно безпідставним є, наприклад, оподаткування як сільськогосподарських угідь площі газону на території промислового підприємства лише тому, що за даними статистичної звітності дана ділянка рахується як "сіножать" (подібні ситуації у правозастосовчій практиці є непоодинокими).

У спеціальній літературі слушно зазначається, що наявний матеріал з обліку земель (форми 2-зем, 6-зем) насправді є обліком землекористувачів, а не земель. Статистична звітність виходить із припущення, що землекористувач здійснює землекористування згідно із основними видами своєї економічної діяльності. Це припущення є слушним, проте воно не завжди справджується.

Відомості обліку земель переважно призначені вміщувати інформацію про площі земельних угідь різного цільового призначення.

Дані про якість земель отримуються під час їх інструментального та інших видів обстеження. Наприклад, метою інвентаризації земель (кадастрового землеустрою) є збір інформації про функціональне призначення та фактичне використання земельної ділянки, інформації про наявні обмеження, перелік правових, агротехнологічних, екологічних обмежень (див. Вказівки Держкомзему Про склад вихідної інформації з інвентаризації земель в населених пунктах (кадастровий землеустрій) 25.09.1997 №50).

Стаття 204. Порядок ведення державного земельного кадастру

1. Державний земельний кадастр ведеться уповноваженим органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

2. Порядок ведення державного земельного кадастру встановлюється законом.

До частини першої. Ведення державного земельного кадастру кодексом покладено на Держкомзем України як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики та управління у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру тощо.

Разом з тим, відповідно до Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого ПКМ від 19.03.2008 №224 (п. 3) на Держкомзем України покладено функцію "забезпечення" ведення державного земельного кадастру. Такий підхід у Положенні відображає існуючу ситуацію, в якій значна кількість складових ведення державного земель­ного кадастру фактично покладені не на Держкомзем, а на інших суб'єктів.

Зокрема, надзвичайно важлива складова кадастру - реєстрація - покладена на державне підприємство "Центр державного земельного кадастру" при Держкомземі України (див. коментар до ст. 202 ЗКУ). Кадастрові зйомки, грошову оцінку земель, бонітування ґрунтів тощо здійснюють суб'єкти господарювання, що мають ліцензію на виконання землевпо­рядних робіт (див. коментар до ст.ст. 198, 199, 201 ЗКУ).

Таким чином, положення ч. 1 коментованої статті вже значною мірою "знецінено" прийнятим пізніше від ЗКУ законодавством.

Зауважимо, що у світі існує досвід, коли державні органи передали роботи з безпосереднього збору та обробки просторової інформації приватним спеціалізованим компаніям. Державні агентства виконують функції замовника, контролюють якість даних, несуть відповідальність за збереження та розповсюдження даних, надають передбачені законом базові послуги з їх використання. В багатьох країнах базова інформація, отримана за рахунок державного бюджету (фактично за рахунок платників податків), надається користувачам безоплатно.

До частини другої. На сьогодні відповідного закону - "Про державний земельний кадастр" - ще не прийнято. Цим самим вже близько семи років порушується коментована норма і п. 4 Розділу IХ "Прикінцеві положення" ЗКУ і унеможливлюється законне ведення державного земельного кадастру. Вважаємо це дуже негативним явищем, адже від належного врегулювання цих відносин залежатиме можливість виникнення та переходу прав на земельні ділянки.

Поки що, за відсутності спеціального закону, окрім положень ЗКУ основним актом, що регламентує ведення державного земельного кадастру, є ПКМ від 12.01.1993 №15 "Про порядок ведення державного земельного кадастру".

Правове регулювання ведення державного земельного кадастру, окрім коментованої глави та підзаконних нормативно-правових актів, що розвивають її положення, здійснюється також положеннями ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" (ст. 23), Господарського кодексу України (ст. 149). Див. також ПКМ від 02.12.1997 №1355 "Про Програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру", від 01.11.2000 № 1619 "Про затвердження Порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів", наказ Державного комітету України по земельних ресурсах №85 від 26.08.97 "Про затвердження Положення про земельно-кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів", Наказ Державного комітету України по земельних ресурсах, Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України №97/298/124 від 15.06.2001 "Про затвердження Розмірів оплати земельно-кадастрових робіт та послуг", Наказ Державного комітету України по земельних ресурсах 23.05.2003 №135 "Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного када­стру та удосконалення структури державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах", Вказівку Державного комітету України по земельних ресурсах 16.02.1998 №9 "Про створення єдиної системи нумерації земельних ділянок для ведення державного земельного кадастру", затверджені Держкомземом України Тимчасові методичні вказівки по складанню кадастрових планів обмежень і обтяжень щодо використання земель від 04.08.1999.

Економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель у правовій доктрині визначається як комплекс взаємопов'язаних заходів, спрямованих на підвищення зацікавленості осіб, що здійснюють використання земель, у збереженні та відтворенні родючості ґрунтів, здійсненні заходів з захисту земельних ресурсів від негативних наслідків господарської діяльності людини[400].

Стаття 205. Зміст економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель

1. Економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель включає:

а) надання податкових і кредитних пільг громадянам та юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодержавними та регіональними програмами використання і охорони земель;

б) виділення коштів державного або місцевого бюджету громадянам та юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, порушених не з їх вини;

в) звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння або поліпшення їх стану згідно з держав ними та регіональними програмами;

г) компенсацію з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів внаслідок тимчасової консервації деградованих та мало продуктивних земель, що стали такими не з їх вини.

До пункту "а".

Податкові пільги. На даний час податкове законодавство України, передбачаючи 28 видів загальнодержавних податків і зборів (ст. 14 ЗУ "Про систему оподаткування") і 14 видів місцевих податків і зборів (ст. 15 цього Закону), встановлює лише незначні пільги щодо сплати податку на прибуток підприємств та пільги по платі за землю, що за певних умов можуть використовуватися особами, які здійснюють заходи з охорони земель.

Зокрема, п. 8.1.2. ЗУ "Про оподаткування прибутку підприємств" від 28.12.1994 передбачає, що витрати на капітальне поліпшення якості земель, не пов'язані з будівництвом, підлягають амортизації. Це означає, що ці витрати можуть бути виключені з прибутку, що оподатковується податком на прибуток підприємств. Відповідно до ч. 2 ст. 12 ЗУ "Про плату за землю" за землі, що перебувають у тимчасовій консервації або у стадії сільськогосподарського освоєння, не сплачується земельний податок.

Кредитні пільги. На даний час законодавство не передбачає механізму пільгового кредитування громадян та юридичних осіб, які здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодержавними та регіональними програмами використання і охорони земель.

Потреба у розробці такого механізму існує. На наш погляд, його основою повинно стати надання коштів державного бюджету на зворотній безоплатній або частково оплатній основі відповідним суб'єктам для здійснення заходів згідно із програмами використання і охорони земель.

До пункту "б". Умовою надання коштів законодавець називає факт погіршення земель не з вини суб'єктів, що здійснюють поліпшення (п. "б" ч. 1 ст. 205 ЗКУ), а цільовим призначенням коштів визначив лише відновлення земель. Видається, що доцільніше було б закріпити можливість стимулювання будь-якого поліпшення земель, у тому числі тих, стан яких не погіршувався. Слід сказати, що на практиці закони про державний бюджет на відповідний рік передбачають видатки на "докорінне поліпшення земель" незалежно від причин, що спричинили необхідність такого поліпшення. Відтак, можна з великою долею умовності стверджувати про існування дієвого механізму реалізації коментованої норми..

Виділення коштів державного бюджету у кожному році здійснюється положенням Державного бюджету України на відповідний рік. Зокрема, у ЗУ "Про державний бюджет на 2008 рік" передбачено та 149,5 тис. грн. на докорінне поліпшення земель науково-дослідних господарств (код 6591070), що, звичайно, в масштабах України є суто символічною сумою. Виділення коштів громадянам не передбачено.

Порядок використання цих коштів на сьогодні визначається Наказом Міністерства аграрної політики та Міністерства фінансів України "Про затвердження Порядку викори­стання коштів Державного бюджету України на оплату робіт з докорінного поліпшення земель" від 27.01.2002 №58/136. Порядок передбачає розподіл коштів між підприємствами на підставі рішень конкурсних комісій (п. 1.5), які здійснюють процедуру конкурсного відбору на підставі Наказу Міністерства аграрної політики України "Про затвердження Положення про умови проведення конкурсу на надання коштів Державного бюджету України на оплату робіт з докорінного поліпшення земель" від 31.07.2002 №216. Виділені кошти державного бюджету спрямовуються переможцям конкурсу для здійснення заходів з хімічної меліорації ґрунтів, до складу яких входять роботи з виготовлення проектно-кошторисної документації та проведення вапнування і гіпсування ґрунтів, в оплату яких включається вартість меліорантів, витрати на транспортування і внесення їх у ґрунт (п. 1.1 Положення).

Виділення коштів місцевого бюджету може регулюватися на регіональному та місцевому рівні.

До пункту "в". Ч. 2 ст. 12 ЗУ "Про плату за землю" передбачає, що плата за землю не справляється за землі, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння. Разом із тим, звільнення від плати за землю земельних ділянок, що перебувають у стадії поліпшення їх стану згідно з державними та регіональними програмами (п. "в" ч. 1 ст. 205 ЗКУ, а також ст. 27 ЗУ "Про охорону земель"), на сьогодні ЗУ "Про плату за землю" не передбачено.

Посилаючись на ст. 1 ЗУ "Про систему оподаткування", Державна податкова адміністрація України тримається позиції, за якою пільги, передбачені іншими законодавчими актами, окрім ЗУ "Про плату за землю", надаватися не повинні (див. коментар до ст. 206 ЗКУ). Видається, що такий підхід є помилковим. ЗКУ прийнятий пізніше від чинної редакції ЗУ "Про плату за землю", і містить пряму вказівку (п. 3 розділу IX "Прикінцеві положення") про те, що "закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Кодексом, діють у частині, що не суперечить цьому Кодексу". Таким чином, вважаємо, що звільнення від плати за землю земельних ділянок, що перебувають у стадії поліпшення їх стану згідно з державними та регіональними програмами, повинно відбуватися безпосередньо на підставі ЗКУ

До пункту "г". Відповідно до ч. 2 ст. 12 ЗУ "Про плату за землю", за землі, що перебувають у тимчасовій консервації, земельний податок не справляється. Додатковим стимулом для відповідних землевласників та землекористувачів має стати компенсація за рахунок бюджету зниження доходу внаслідок тимчасової консервації деградованих та малопродуктивних земель, що стали такими не з їх вини (п. "г" ст. 205 ЗКУ). Виходячи із договірного порядку здійснення консервації земель (ч. З ст. 172 ЗКУ), розмір компенсації зниження доходу від консервації земель повинен визначатися у відповідному договорі.

На жаль, існуюче законодавство про консервацію земель (ст.ст. 171,172 ЗКУ, Наказ Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель") не регламентує засад компенсації, а закони про державний бюджет традиційно не передбачають спрямування коштів на таку компенсацію. Необхідно наголосити, що механізм консервації земель та його складова - відшкодування зниження доходів власників землі та землекористувачів, - може працювати лише за умови існування фінансової основи - коштів, передбачених у бюджеті.

При формування законодавства та практики щодо компенсації при здійсненні консервації доцільно врахувати досвід Польщі. Т.з. Програма активізації сільської місцевості, розпочата напередодні вступу Польщі до ЄС, передбачає, зокрема, компенсаційні доплати за заліснення сільськогосподарських земель та здійснення догляду за насадженнями. Отриму­вачами компенсації є сільськогосподарські виробники або їх групи, залісненню підлягає не менше 3 га. Оплата здійснюється одноразово з розрахунку: через рік - фінансова допомога на заліснення; за 5 років - премія за опіку; за 20 років - премія за заліснення. Залежно від конфігурації території та виду насаджень оплата становить за хвойні дерева - від 4300 до 5100 зл/га (1018-1207 євро/га), листяні - від 5000 до 5900 зл/га (1184-1397 євро/га)[401].

Стаття 206 . Плата за землю

1. Використання землі в Україні є платним. Об'єктом плати за землю є земельна ділянка.

2. Плата за землю справляється відповідно до закону.

До частини першої. Поняття плати за землю законодавчо не закріплене, проте, виходячи із положень законодавства (ЗУ "Про плату за землю", "Про оренду землі" та ін.), її можна визначити як періодичний платіж до бюджету або на користь орендодавця земельної ділянки, що підлягає сплаті землевласниками та землекористувачами за використання земельних ділянок. Економічна природа плати за землю - диференційна рента (доход, який отримує власник від використання землі).

Під однією назвою ("плата за землю") законодавець об'єднав різні за своєю правовою природою платежі - земельний податок та орендну плату.

Значення плати за землю полягає не лише у наповненні відповідних бюджетів або реалізації економічних інтересів власника. Плата за землю стимулює ефективне та раціональне використання землі.

За своєю природою плата за землю є одним з видів збору за спеціальне використання природних ресурсів (див. ст.ст. 38,43 та ін. ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища"), проте законодавство України встановлює особливий правовий режим плати за землю, відмежовуючи її від названого збору (див. ст. 14 ЗУ "Про систему оподаткування").

ЗУ "Про плату за землю" (ст.ст. 2, 5) визнає об'єктами плати за землю земельні ділянки, а також земельні частки (паї). Ці положення слід застосовувати з урахуванням положень коментованої статті, яка визнає об'єктом плати за землю (а отже, і земельного податку) лише земельні ділянки. На думку Т.О. Коваленко, О.О. Погрібного, до яких ми повністю приєднуємося, ЗУ "Про плату за землю" повинен бути приведений у відповідність до ЗКУ. Положення, що суперечать ЗКУ, застосовуватися не можуть, оскільки відповідно до п. 3 розділу IX "Прикінцеві положення" ЗКУ, "закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Кодексом, діють у частині, що не суперечить цьому Кодексу".

Таким чином, вважаємо єдиним об'єктом оподаткування земельним податком земельну ділянку.

До частини другої. Правові засади справляння плати за землю визначені ЗУ "Про систему оподаткування", форми плати за землю, порядок та особливості справляння - ЗУ "Про плату за землю", ЗУ "Про фіксований сільськогосподарський податок", ЗУ "Про оренду землі".

Чинне законодавство України визначає на сьогодні дві форми плати за землю: земельний податок та орендну плату (ст. 2 Закону "Про плату за землю").

Земельний податок - це "обов'язковий платіж:, що справляється з юридичних та фізичних осіб за користування земельними ділянками" (ст. 1 ЗУ "Про плату за землю"). На наш погляд, з урахуванням положень ч. 2 ст. 2 ЗУ "Про плату за землю", більш точно було б визначати земельний податок як обов'язковий платіж:, який підлягає внесенню особою (окрім інвесторів-учасників угоди про розподіл продукції), що використовує земельну ділянку на праві власності або постійного користування.

Орендна плата - це "платіж:, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою" (ч. 1 ст. 21 ЗУ "Про оренду землі" в чинній редакції). При цьому є істотна відмінність у правовій природі орендної плати за землі державної та комунальної власності (віднесена до загальнодержавних податків п. 8 ч. 1 ст. 14 ЗУ "Про систему оподаткування") та орендної плати за інші землі (є "приватноправовим " платежем, що справляється на засадах диспозитивності).

Земельний податок. Земельний податок законодавством віднесений до загальнодержавних податків (ст. 14 Закону "Про систему оподаткування"), що означає особливий правовий режим, який характеризується специфічним порядком встановлення, визначення ставок, об'єкту оподаткування. Цей режим на сьогодні визначається насамперед відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України ст.ст. 14, 17 та ін. Закону "Про систему оподаткування", ЗУ "Про плату за землю".

Важливо відрізняти земельний податок від фіксованого сільськогосподарського податку. Останній справляється відповідно до ЗУ "Про фіксований сільськогосподарський податок". Фіксований сільськогосподарський податок хоча й має об'єктом оподаткування, як і земельний податок, земельну ділянку, проте на цьому їхні спільні риси вичерпуються. Економічний зміст фіксованого сільськогосподарського податку інший: це не лише плата за використання земельної ділянки, але й замінник ще 6 видів податків (ст. 1 ЗУ "Про фіксований сільськогосподарський податок"). Платниками цього податку можуть бути лише зазначені у ст. 2 Закону суб'єкти (визначальний критерій - отримання доходу пере­важно (понад 75 %) за рахунок виробництва і реалізації сільськогосподарської продукції). Перехід на оподаткування фіксованим податком відбувається на добровільній основі, за бажанням платника, податок характеризується особливими правилами обчислення та порядком справляння тощо.

Основними юридичними ознаками земельного податку, що випливають із положень чинного законодавства, є специфічні (1) об'єкти оподаткування (див. коментар до ч. 1) та (2) платники податку, а також (3) правила обчислення та (4) порядок сплати земельного податку як форми плати за землю, а також (5) пільги щодо його сплати.

Суб'єктами, що зобов'язані вносити земельний податок, закон називає (1) власників земельних ділянок, (2) власників земельних часток (паїв) та (3) землекористувачів, крім орендарів та інвесторів - учасників угоди про розподіл продукції (ч. 2 ст. 2, а також ч. 2 ст. 5 ЗУ "Про плату за землю"). Враховуючи сказане вище відносно об'єктів оподаткування земельним податком, власники земельних часток (паїв) не можуть визнаватися суб'єктами сплати земельного податку.

Також варто зауважити, що використане у ЗУ "Про плату за землю" (ч. 2 ст. 2) формулювання "землекористувачі, крім орендарів" на сьогодні включає (1) власників земельних ділянок, (2) постійних землекористувачів, (3) суб'єктів використання земельних ділянок на праві емфітевзису та (4) суперфіцію, (5) земельного сервітуту, (6) прав землекористування, передбачених діючим раніше законодавством (довічного успадковуваного та постійного володіння землею), (7) наймачів будівель або споруд, (8) суб'єктів права довірчого управління земельними ділянками.

Питання про сплату земельного податку землевласниками, постійними землекористувачами та іншими користувачами земель державної або комунальної власності сумнівів загалом не викликає. Натомість, у разі сплати земельного податку усіма іншими землекори­стувачами виникне ситуація подвійного оподаткування: податок повинен буде сплачуватися і власниками, і користувачами.

Поки що проблема "не вийшла назовні" через те, що в Україні не набула поширення практика використання земельних ділянок приватної власності на титулах різних видів права користування, окрім оренди. Проте потенційно проблема "подвійного оподаткування" може стати масштабною. Виходячи із цього, видається необхідним уточнити законодавче визначення суб'єктів сплати земельного податку. Такими суб'єктами мають бути визначені власники земельних ділянок та суб'єкти права постійного землекористування.

У законодавстві відсутня належна чіткість у питанні, чи виступають суб'єктами плати за землю також: фактичні землекористувачі, що не мають права на використовувану ними земельну ділянку.

З одного боку, ч. 1 ст. 15 ЗУ "Про плату за землю" передбачає, що земельний податок сплачується "з дня виникнення права власності або права користування земельною ділянкою'" (відповідно до ст. 125 ЗКУ, цей "день" визначається моментом видачі та реєстрації відповідного державного акту). Звідси логічно випливає, що якщо право власності або кори­стування земельної ділянкою відсутнє (не виникло), то податок сплачуватися не повинен.

З іншого боку, той же Закон у ч. 4 ст. 14 передбачає нарахування земельного податку суб'єктам права спільної власності на будівлю пропорційно їх часткам, абстрагуючись, таким чином, від питання про наявність права на земельну ділянку.

Крім того, існує стійка судова практика, яка визнає обов'язок сплати земельного податку при фактичному використанні земельної ділянки навіть за відсутності права на неї, у тому числі у тому випадку, коли особа має у власності чи користуванні будівлю або спо­руду на земельній ділянці. Природно, що на цій же позиції знаходяться органи державної податкової служби.

Постають питання: яку з норм ЗУ "Про плату за землю" (ч. 1 ст. 15 або ч. 4 ст. 14) слід застосовувати, і чи вірною слід вважати практику стягнення земельного податку за фактичне використання земельних ділянок?

На наш погляд, при вирішенні цих питань слід виходити із наступного. Основним принципом оподаткування земель є принцип платності використання землі (ч. 1 ст. 2 ЗУ "Про плату за землю"). Також, поза сумнівом, земельні ділянки повинні використовуватися лише на підставі відповідного права. Тому, якщо земельна ділянка фактично використовується, і у користувача відсутнє право на неї, це призводить до штучного заниження об'єкта оподатку­вання. Відсутність права слід розглядати як ухилення від оподаткування з усіма наслідками, передбаченими законодавством, аж до застосування кримінальної відповідальності за ст. 212 КК України. Ухилення від оподаткування не може бути підставою для звільнення від сплати податку. Тож за фактичне використання земельної ділянки, на наш погляд, слід сплачувати земельний податок, у тому числі при використанні розташованих на земельній ділянці будівель або споруд. Такий обов'язок не виникає лише у разі, якщо земельна ділянка перебуває у власності або користуванні іншого суб'єкта, що сплачує земельний податок. Тоді між платником податку та фактичним користувачем виникають відносини, пов'язані із відшкодуванням витрат платника податку, зроблених в інтересах фактичного користу­вача (шляхом компенсації за безпідставне використання чужого майна або як заподіяної шкоди).

На наш погляд, хоча ці висновки випливають із чинного законодавства, доцільно було б прямо закріпити правила про сплату земельного податку при фактичному використанні земельних ділянок у законодавстві.

Досить часто договори оренди землі передбачають внесення земельного податку орендарями. Слід враховувати, що у такому випадку мова може йти лише про відшкодування орендарем орендодавцеві витрат останнього по сплаті земельного податку, оскільки суб'єктом сплати земельного податку чітко визначений орендодавець - власник земельної ділянки, а чинне законодавство України запроваджує принцип "персональної податкової відповідальності" (ст. 7.5. ЗУ "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" від 21.12.2000) - будь-яка уступка податко­вого зобов'язання або податкового боргу платника податків третім особам забороняється.

Правила обчислення сум земельного податку, що підлягають сплаті, визначається ст.ст. 6-11 ЗУ "Про плату за землю". Ставки податку встановлюються диференційовано щодо різних категорій земель, причому диференціація не повною мірою співпадає із передбаче­ним чинним ЗКУ (ст. 19) поділом земель за категоріями.

У переважній більшості випадків земельний податок встановлюється у певному процентному відношенні до грошової оцінки земельних ділянок, що оподатковуються, або оцінки одиниці площі ріллі по області.

Таким чином, для обчислення земельного податку в більшості випадків, окрім ставки податку, необхідно знати грошову оцінку земельних ділянок. Відповідно до ч. 3 ст. 201 ЗКУ, ст. 13 ЗУ "Про оцінку земель", для визначення розміру земельного податку застосовується нормативна грошова оцінка земельних ділянок (див. коментар до ст. 201 ЗКУ).

Пільги по сплаті земельного податку передбачені ст. 12 ЗУ "Про плату за землю".

Слід зазначити, що пільги щодо сплати земельного податку передбачені не лише ЗУ "Про плату за землю", а й іншими законодавчими актами. Зокрема:

ч. 2 ст. 14 ЗУ "Про Збройні Сили України" (в ред. Закону від 05.10.2000) передбачено звільнення "від сплати усіх видів податків" земель, що закріплені за військовими части­нами, військовими навчальними закладами, установами та організаціями Збройних Сил України;

ч. 5 ст. 5 ЗУ "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів" встановлює, що "розмір плати за землю державними підприємствами зв'язку, які займаються розповсюдженням друкованої продукції, теле- і радіопрограм, не може перевищувати розміру плати за землю закладами культури". Враховуючи, що вітчизняні заклади культури, які повністю утримуються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, звільняються від сплати земельного податку (п. 4 ч. 1 ст. 12 ЗУ "Про плату за землю"), наведене формулювання фактично означає звільнення перерахованих підприємств зв'язку від сплати земельного податку;

п. "в" ч. 1 ст. 205 ЗКУ передбачено звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння або поліпшення їх стану згідно з державними та регіональними програмами (ця норма лише частково відтворена в ч. 2 ст. 12 ЗУ "Про плату за землю", де згадується лише про землі, які перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння).

Державна податкова адміністрація України знаходиться на позиції, за якою пільги, передбачені іншими законодавчими актами, окрім ЗУ "Про плату за землю", надаватися не повинні до внесення відповідних змін до ЗУ "Про плату за землю" (див. Податкові роз'яснення щодо сплати земельного податку державними підприємствами зв'язку, які займаються розповсюдженням друкованої продукції, теле- і радіопрограм, затверджене наказом ДПА України від 05.02.2002 №55, про порядок оподаткування земельних ділянок, наданих для Збройних Сил України та інших військових формувань, створених відповідно до законодавства України, затверджене наказом Державної податкової адміністрації України від 12.03.2002 №102).

При цьому податкові органи посилаються на положення ст. 1 ЗУ "Про систему оподаткування", за яким пільги щодо оподаткування не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів про оподаткування.

Видається, що такий підхід не є вірним. За загальним правилом, у разі колізії норм однакової юридичної сили діє норма, прийнята пізніше. Закон (наприклад, ЗУ "Про систему оподаткування") не може заборонити встановлення інших правил законами, прийнятими пізніше. Тож хоча встановлення податкових пільг не у законах з питань оподаткування (у даному випадку - не в ЗУ "Про плату за землю") є явищам з точки зору юридичної техніки негативним, тим не менш, всі перераховані вище закони прийняті пізніше від чинної редакції ЗУ "Про плату за землю", і в частині надання пільг по сплаті земельного податку повинні виконуватися.

Порядок сплати земельного податку визначається розділом 6 ЗУ "Про плату за землю". Також ці відносини врегульовані наказом Державної податкової адміністрації України №434 від 26.10.2001 "Про затвердження форм Зведеного розрахунку суми земельного податку, Довідки до уточненого Розрахунку та Порядку їх подання до органу державної податкової служби".

Зокрема, нарахування земельного податку громадянам проводиться державними податко­вими інспекціями, які видають платникові до 15 липня поточного року платіжне повідомлення про сплату податку (ч. З ст. 14 ЗУ "Про плату за землю"). На практиці законодавчо встановлений порядок стягнення земельного податку часто не дотримується. Замість податкових повідомлень неформальні повідомлення-заклики сплатити земельний податок надсилаються від імені сільських рад (див. фото).

Питання сплати земельного податку врегульовані також загальними положеннями ЗУ "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами".

Орендна плата. Другим різновидом плати за землю є орендна плата. ЗУ "Про плату за землю" (ст. 2) передбачає, що за земельні ділянки, надані в оренду, плата за землю справляється у вигляді орендної плати.

Поняття орендної плати встановлене ч. 1 ст. 21 ЗУ "Про оренду землі" і визначається як "платіж:, який орендар вносить орендодавцеві за використання земельної ділянки на праві оренди відповідно до договору оренди".

Правова природа і режим орендної плати істотно відрізняється в залежності від того, про оренду яких земель йдеться: (1) державних та комунальних або (2) інших. У першому випадку орендна плата є загальнодержавним податком, у другому - "приватноправовим" платежем.

Орендна плата за землі державної та комунальної власності віднесена законом (п. 8 ч. 1 ст. 14 ЗУ "Про систему оподаткування") до загальнодержавних податків і має спільний правовий режим (зокрема, однаковий порядок і строки внесення, а також режим відповідальності за невнесення) із земельним податком, за винятком правил про визначення розміру орендної плати, а також деяких положень щодо звітності. Так, наказом Державної податкової адміністрації від 20.12.2005 №588 затверджено форми податкової декларації орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності".

Ст. 22 Закону "Про оренду землі" встановлені форми внесення орендної плати: натуральна, грошова та відробіткова, причому передбачена можливість поєднання цих форм. Орендна плата за землі державної та комунальної власності вноситься виключно у грошовій формі.

Порядок і строки внесення орендної плати також визначається договором оренди землі.

Щодо правового регулювання орендної плати за земельні ділянки див. також коментар до ст. 93 ЗКУ.

Стаття 207. Умови відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва

1. Втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва включають втрати сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель.

2. Відшкодуванню підлягають втрати сільськогосподарських угідь (ріллі, багаторічних насаджень, перелогів, сінокосів, пасовищ), лісових земель та чагарників як основного засобу виробництва в сільському і лісовому господарстві внаслідок вилучення (викупу) їх для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом.

3. Відшкодуванню підлягають також втрати, завдані обмеженням прав власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, або погіршенням якості угідь внаслідок негативного впливу, спричиненого діяльністю гро­мадян, юридичних осіб, органів місцевого самоврядування або держави, а також у зв'язку з виключенням сільськогосподарських угідь, лісових земель і чагарників із господарського обігу внаслідок встановлення охоронних, санітарних та інших захисних зон.

4. Втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва компенсуються незалежно від відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам.

5. Втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва визначаються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

До частини першої. Втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва визначаються ч. 1. ст. 207 ЗКУ як "втрати сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель ". Звертає на себе увагу нечіткість даного визначення, відсутність вирішення питання про відмежування "втрат" від збитків. На наш погляд, "втрати" можна визначати як грошові суми, що у разі виведення земель із складу сільськогосподарських (лісових) угідь підлягають сплаті до відповідних бюджетів для залучення до сільськогосподарського (лісогосподарського) виробництва компенсуючих площ або компенсуючого поліпшення якості існуючих сільськогосподарських або лісових угідь.

Інститут відшкодування втрат є вагомим економічним важелем забезпечення пріоритетності земель сільськогосподарського призначення та лісових земель по відношення до інших видів цільового використання (див. ст. 23 ЗКУ та коментар до неї). Стикаючись із необхідністю відшкодовувати втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, особи, зацікавлені у відведенні земельних ділянок, змушені розглядати альтернативні варіанти, не пов'язані із виведенням з обороту сільськогосподарських та лісових угідь. З іншого боку, кошти, що надходять на відшкодування втрат, можуть бути джерелом фінансування заходів з поліпшення земель.

Варто наголосити, що втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва не мають нічого спільного зі збитками землевласників та землекористувачів, і, на відміну від останніх, відшкодовуються до відповідних бюджетів та мають чітко визначене призначення (див. коментар до ст.ст. 207-209 ЗКУ).

Відшкодування втрат може бути різновидом позитивної відповідальності (відповідальності за правомірні дії)[402], але може застосовуватися і у разі вчинення правопорушення (забруднення або засмічення земель, що перешкоджає їх цільовому використанню). За рядом ознак відшкодування втрат істотно відрізняється від цивільної відповідальності: (1) воно має публічно-правову природу, (2) характеризується особливими підставами відшкодування, не обов'язково пов'язаними із правопорушенням, (3) кошти, що надходять на відшкодування втрат, мають визначене в публічно-правовому порядку цільове призначення тощо.

Здійснення контролю за додержанням встановленого законодавством порядку виз­начення розміру та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва покладено на Держкомзем України (пп. 30 п. З Положення, затвердженого ПКМ від 19.03.2008 №224). Прокурорські перевірки засвідчили, що органи Держкомзему України відповідні повноваження здійснювали неефективно.

На наш погляд, доцільно було б включити відшкодування "втрат" до системи оподаткування. Це зняло б існуючу невизначеність щодо правової природи відповідних платежів та дозволяло б застосовувати щодо "втрат" відпрацьований механізм нарахування та стягнення податкових платежів.

Законодавець визначив різні процедури для вирахування розмірів втрат, що мають відшкодовуватись. Так, втрати сільськогосподарського виробництва, спричинені вилучен­ням сільськогосподарських угідь для використання їх у цілях, не пов'язаних із веденням сільського господарства, визначаються на основі нормативів цих втрат за однією формулою, тоді як втрати лісогосподарського виробництва, спричинені вилученням лісових угідь, для використання їх у цілях, не пов'язаних з веденням лісового господарства, визначаються за іншою формулою. Втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, спричинені обмеженням прав власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, або погіршенням якості земель, зумовленим впливом діяльності підприємств, установ і організацій, мають окремий порядок вирахування. Такі правила передбачені у ПКМ від 17.11.1997 №1279 "Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню".

До частини другої. Відшкодуванню підлягають втрати сільськогосподарських угідь (ріллі, багаторічних насаджень, перелогів, сінокосів, пасовищ) - щодо тлумачення даних понять див. коментар до глави 5 ЗКУ

Щодо поняття "лісові землі" див. коментар до ст. 55 ЗКУ. Землі, зайняті чагарниками, у ст. 207 згадуються окремо, оскільки їх наявність на земельних ділянках може бути підставою встановлення для такої земельної ділянки різного цільового призначення: земель сільськогосподарського призначення та земель лісогосподарського призначення.

Так, ЛК України (ст.1) визначає під поняттям "ліс" тип природних комплексів, у якому поєднуються переважно деревна та чагарникова рослинність з відповідними ґрунтами, трав'яною рослинністю, тваринним світом, мікроорганізмами та іншими природними компо­нентами, що взаємопов'язані у своєму розвитку, впливають один на одного і на навколишнє природне середовище. Разом із тим, відповідно до ст. 55 ЗКУ до земель лісогосподарського призначення не належать землі, зайняті чагарниками на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках (детальніше див. коментар до ст. 55 ЗКУ).

Відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, спричинених вилученням сільськогосподарських і лісових угідь для цілей, не пов'язаних із веденням сільського і лісового господарства, провадиться юридичними і фізичними особами в двомісячний термін після затвердження в установленому порядку проекту відведення їм земельних ділянок, а у випадках поетапного освоєння відведених угідь для добування корисних копалин відкритим способом - у міру їх фактичного надання (п. 4 ПКМ від 17.11.1997 №1279 "Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню").

До частини третьої. Коментована частина статті визначає випадки відшкодування втрат, які зумовлені як протиправною (втрати, завдані обмеженням прав власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, або погіршенням якості угідь внаслідок негативного впливу, спричиненого діяльністю громадян, юридичних осіб, органів місцевого самоврядування або держави), так і правомірною діяльністю (у зв'язку з виключенням сільськогосподарських угідь, лісових земель і чагарників із господарського обігу внаслідок встановлення охоронних, санітарних та інших захисних зон).

Ст. 208 ЗКУ та ПКМ від 17.11.1997 №1279 "Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню" передбачають випадки звільнення від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

До частини четвертої. Втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва відшкодовуються у разі виведення сільськогосподарських угідь, лісових земель з сільськогосподарського, лісогосподарського виробництва відповідно. "Втрати" характери­зуються зменшенням площі угідь відповідного цільового призначення і зовсім не означають зменшення вартості земельної ділянки - як правило, вартість, навпаки, дуже сильно зростає. Задачу залучення до сільськогосподарського або лісогосподарського виробництва компен­суючих площ або покращення якості існуючих земель законодавець покладає на державу, тому саме до відповідних бюджетів мають відшкодовуватися втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (див. ч. 1 та коментар до неї).

На противагу цьому, збитки відповідно до ст. 22 ЦК України - це "втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також: витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки), а також: доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода)".

До частини п'ятої. Чинний порядок визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва затверджений KM України постановою від 17.11.1997 №1279.

Стаття 208. Звільнення від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва

1. Від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва звільняються громадяни та юридичні особи у разі використання земельних ділянок для будівництва шкіл, дошкільних закладів, державних об'єктів охорони здоров'я, культури, фізкультури та спорту, соціального забезпечення, державних об'єктів дорожнього будівництва, культових спо­руд релігійних організацій, кладовищ, меліоративних систем, протиерозійних, протизсувних і протиселевих споруд, під будівництво і обслуговування жилих будинків і господарських будівель, для розміщення внутрігосподарських об'єктів сільськогосподарських, рибогосподарських і лісогосподарських підприємств, організацій та установ, видобування торфу за умови повернення земельних ділянок у стані, придатному для попереднього використання, під об'єкти і території природно-заповідного фонду.

2. Здійснення внутрігосподарського будівництва сільськогосподарськими або лісогосподарськими підприємствами, організаціями, установами, а також громадянами провадиться без відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

До частини першої. Законом встановлюється перелік випадків звільнення від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва. Про згадані випадки йдеться також у ПКМ від 17.11.1997 №1279 "Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню".

Варто зауважити, що спостерігаються відмінності між змістом постанови та коментованою нормою. Ч. 1 ст. 208 ЗКУ передбачила закритий перелік випадків звільнення від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, який не може бути змінений або розширений у постанові. За змістом ч. 5 ст. 207 ЗКУ втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва визначаються у порядку визначеному KM України. Іншими словами, KM України має встановлювати порядок обрахунку втрат, а не підстави звільнення від їх відшкодування.

Згідно із п. 3 розділу IX "Прикінцеві положення" ЗКУ, інші норма і прийняті до набрання чинності ЗКУ, діють у частині, що не суперечить ю які відхилення змісту ПКМ від коментованої норми теж підпорядковую цьому правилу.

З аналізу згаданих норм випливає наступне.

Відповідно до п. 3 постанови від відшкодування втрат сільського і лісогосподарського виробництва звільняються юридичні та фізичні особи у разі вилучення сільськогосподарських і лісових угідь у тимчасове користування, в і на умовах оренди, на період будівництва об'єктів (комунікацій, ліній електроні і тимчасових під'їзних шляхів, майданчиків для складання гранту та будівельних матерії тощо. Дане положення відсутнє у коментованій нормі ЗКУ. Звільнення від відшкодування у випадку надання земель для будівництва доріг державного та місцевого значення також не відповідає ЗКУ, положення якого значно ширше і включає усі державні об'єкти дорожнього будівництва.

Аналогічно, не йдеться у ЗКУ про надання земель для будівництва адміністративних будівель органів державної влади та органів місцевого самоврядування, аеропортів (за винятком ділянок під капітальні споруди).

Неточність можна побачити і у згадці про надання земельних ділянок під індивідуальне житлове і гаражне будівництво, адже у ЗКУ йдеться тільки про будівництво і обслуговування жилих будинків і господарських будівель.

З іншого боку, надання земельних ділянок для розміщення рибогосподарських підприємств, організацій та установ чомусь не знайшло відображення у нормах постанови.

До частини другої. Внутрігосподарське будівництво включає в себе дії по впорядкуванню території земельних ділянок як правило сільськогосподарських товаровиробників з метою ефективного, раціонального використання площі останніх з урахуванням земле охоронних норм та вимог до підвищення ефективності функціонування такого суб'єкта. Відтак, можливою є зміна місця розміщення господарських будівель та споруд в межах земельної ділянки, зміна площі, місця розташування посівних площ тощо.

При дотриманні суб'єктом норм земельного законодавства щодо цільового використання такої земельної ділянки здійснення заходів по внутрігосподарському землеустрою не тягне обов'язку відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Разом із тим, коментоване положення часто використовується з метою недобросовісного уникнення обов'язку щодо відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва. Зокрема, існують випадки будівництва на території фермерських господарств речових ринків тощо, які вочевидь не пов'язані із веденням сільськогосподарського виробництва. Це ставить під сумнів її доцільність.

Стаття 209. Використання коштів, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва

(Дію частини першої статті 209 зупинено на 2002 рік в частині спрямування коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, Автономній Республіці Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським радам згідно із Законом №2905-111 від 20.12.2001)

1. Втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, зумовлені вилученням сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, підлягають відшкодуванню і зараховуються на спеціальні рахунки відповідних місцевих рад у таких розмірах:

Автономній Республіці Крим, обласним радам - 25 відсотків;

районним радам - 15 відсотків;

міським, сільським, селищним радам - 60 відсотків, міським радам Києва та Севастополя - 100 відсотків.

3. Кошти, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, використовуються виключно на освоєння земель для сільськогосподарських і лісогосподарських потреб, поліпшення відповідних угідь, охорону земель відповідно до розроблених програм та проектів землеустрою. Використання цих коштів на інші цілі не допускається.

До частини першої. За змістом коментованої статті варто було би вести мову про зарахування на спеціальні рахунки відповідних місцевих рад коштів, а не втрат. Коментована норма пов'язана з ч. 2 ст. 209 ЗКУ в частині цільового використання отриманих коштів. Передумовою можливого цільового використання коштів відповідно до ч. 7 ст. 13 Бюджетного кодексу України є норма про те, що на відповідну мету можуть бути використані кошти спеціального фонду за рахунок платежів та в межах коштів, що надійшли до цього фонду.

До частини другої. Відповідно до ст. 13 Бюджетного кодексу України бюджет може складатися із загального та спеціального фондів. Розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди визначається законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

Коментована норма визначає, що кошти, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, використовуються виключно на освоєння земель для сільськогосподарських і лісогосподарських потреб, поліпшення відповідних угідь, охорону земель відповідно до розроблених програм та проектів землеу­строю. Використання цих коштів на інші цілі не допускається. Таким чином, їх зарахування має відбуватись до спеціального фонду відповідних бюджетів.

П. 8 ст. 52 ЗУ "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" підтверджує, що надходження коштів від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва є джерелами формування спеціального фонду місцевих бюджетів.