Правосудие в современном мире

§ 1. К общей постановке проблемы

Под специализированным судом понимается государственный орган, осуществляющий судебную власть и обладающий, как правило, исключительной компетенцией (подведомственностью, подсудностью) по рассмотрению определенных категорий дел. К специализированным федеральным судам не относятся военные, арбитражные и некоторые другие суды. Они не являются и чрезвычайными, так как их формирование не обусловлено какими-либо экстремальными обстоятельствами. Эти суды не представляют интересы какого бы то ни было ведомства и не могут быть причислены к специальным, существовавшим ранее. Специализированные суды включены в систему федеральных судов общей юрисдикции, что предусмотрено ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Цель специализированных судов заключается в рассмотрении определенных категорий дел. Это предполагает специализацию судей, повышение их квалификации, обещает привести к единообразному применению законодательства, к сокращению количества судебных ошибок. Чтобы реализовать потенциальные преимущества специализированных судов, к судьям, намеревающимся работать в них, следует предъявлять дополнительные требования: они должны обладать углубленными знаниями в некоторых отраслях права, опытом работы в других федеральных судах.

Вопрос специализации судей и повышения качества рассмотрения дел можно решать по-разному: либо через создание специализированных судов, либо через формирование специализированных судебных составов.

На протяжении многих веков, несмотря на определенную изолированность от Западной Европы, в рамках отечественной судебной системы существовали специализированные судебные учреждения, создававшиеся в зависимости от субъектного состава сторон правовых конфликтов. С началом централизации в Московском государстве стали выделяться государственные, сословные и местные органы судебной власти. Этот период можно условно считать этапом зарождения специализированных судов в нашем государстве.

В XVII в. специализация судов впервые стала проводиться по предметному признаку: в зависимости от характера правового спора. Вплоть до октября 1917 г. в основу создания и функционирования специализированных судебных инстанций в Российском государстве были положены оба названных признака, а также их сочетание. В годы советской власти специализированных судов у нас в стране не существовало.

В ходе судебной реформы в Российской Федерации была создана судебная система, отличающаяся от судебной системы РСФСР. Впервые появились такие суды, как: Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, военные суды, арбитражные суды. Данные суды (за исключением военных) были созданы на основе принципа полной самостоятельности от судов общей юрисдикции и за время существования стали неотъемлемой частью государственного механизма Российской Федерации.

Создание в 90-х гг. XX в. новых самостоятельных судов происходило одновременно со становлением Российской Федерации в качестве суверенного государства. В Концепции судебной реформы 1991 г., утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1, определены лишь общие направления по созданию специализированных судов. Впервые на официальном уровне говорилось о целесообразности создания в Российской Федерации специализированной юстиции, обозначены основные критерии формирования специализированных судов.

В отечественной науке, особенно в конце XX в., активизировались исследования, посвященные специализированным судам. Между тем ученые изучали преимущественно вопросы функционирования и статуса отдельных судов, не было сформировано единого подхода к созданию и правовому регулированию деятельности таких судов в Российской Федерации, к конкретизации механизмов обеспечения единства судебной системы, состоящей из нескольких самостоятельных подсистем.

В современный период в судебных системах многих стран наблюдается тенденция формирования специализированных судов, т. е. появляются особые суды, к компетенции которых отнесено рассмотрение отдельных категорий дел, изъятых из компетенции судов общей юрисдикции.

Так, судебная система Франции состоит из трех уровней судов: суд первой инстанции, апелляционный суд и кассационный суд. Специализированные суды входят в данную трехуровневую систему (например, обжалование решений специализированных судов производится в обычные апелляционные суды и в кассационный суд). Гражданские суды первой инстанции разделены на несколько типов судов в зависимости от рассматриваемых споров: 1) коммерческие споры; 2) споры по социальным вопросам; 3) земельные споры. Уголовные дела рассматриваются судами в следующем порядке. Есть две категории уголовного судопроизводства: 1) производство, осуществляемое судами по расследованию, и 2) производство, осуществляемое судом первой инстанции по непосредственному рассмотрению дел. Кроме того, во Франции специализированные судебные органы подразделяются на две группы: 1) суды, действующие в сфере ряда отраслей частного права; 2) суды, которые занимаются рядом уголовных дел. К специализированным судебным органам в сфере частного права относятся торговые суды, советы прюдомов, комиссии по делам социального страхования и суд по делам сельскохозяйственной аренды. К специализированным судам также относятся суды по делам несовершеннолетних, военные суды и коммерческие морские суды. Система административных судов Франции включает общие административные суды, специализированные административные суды, апелляционные суды и Государственный совет Республики.

Классическую модель судебной системы имеет современная Германия, где наиболее последовательно был осуществлен внешний тип специализации судов. В настоящее время систему органов судебной власти ФРГ составляют пять самостоятельных судебных подсистем: общая, административная, трудовая, финансовая, социальная юстиция. Например, специализированные трудовые суды состоят из трех уровней: окружные трудовые суды, земельные трудовые суды, Высший федеральный трудовой суд.

Во многих штатах США действуют суды специальной юрисдикции (либо самостоятельно, либо при окружных судах). Это суды по налогам, по земельным спорам, по претензиям к властям, по делам о наследовании, о нарушении правил дорожного движения и т. п. Важное место среди них занимают суды по делам несовершеннолетних, нередко соединяющие в себе и функции семейных судов. Однако в США учреждения, наделенные правом разрешать определенные споры, не являются судебными органами в классическом понимании. Зачастую это административные органы, занимающиеся квазисудебной деятельностью.

Целесообразность создания в России специализированных судов в системе судов общей юрисдикции обусловлена рядом факторов, которые будут способствовать совершенствованию российского правосудия. Главные из них состоят в следующем: 1) улучшится доступность правосудия, поскольку граждане смогут обратиться в большее количество судебных органов; 2) повысится качество выносимых судебных решений в связи с тем, что дела будут рассматривать более квалифицированные судьи, специализирующиеся на рассмотрении дел определенного вида.

Ученые выделяют две основные организационные модели судебной власти. Первая модель построения судебной системы характеризуется существованием единой системы общих судов, которые рассматривают основные виды гражданских и уголовных дел, осуществляют административный и конституционный контроль. Несмотря на столь широкую компетенцию, не исключается возможность создания специализированных судов, дополняющих систему судов общей юрисдикции. Основным признаком второй модели является то, что наряду со специализированными судами в системе судов общей юрисдикции действуют и самостоятельные специализированные суды. В этом случае судебная система государства состоит из нескольких автономных подсистем, обладающих своей компетенцией и, как правило, имеющих высшие судебные органы для каждой подсистемы.

В развитие этой модели ст. 26 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено создание новой группы судов — специализированных. В ч. 1 этой статьи указано: "…специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный конституционный закон".

Необходимость создания в Российской Федерации специальных административных судов в системе судов общей юрисдикции обусловлена существующим законодательством, которое не в полной мере отражает специфику и особенности публично-правовых споров. Большое количество и несогласованность законодательных актов в сфере государственной власти и управления, а также пробелы в правовом регулировании порождают значительные трудности при рассмотрении судами публично-правовых споров. В России отсутствует обособленная от общей система административных судов. Действующее российское законодательство относит рассмотрение административных дел к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с их подведомственностью. При этом разграничение подведомственности проводится по субъектному критерию, что неизбежно влечет за собой пересечение компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Это проявляется в том, что один и тот же правовой акт может быть одновременно обжалован разными субъектами и в арбитражный суд, и в суд общей юрисдикции. Административные дела разрешаются в рамках гражданского, арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах.

В связи с этим при создании самостоятельной подсистемы административных судов в системе судов общей юрисдикции во избежание пересечения компетенции административных судов с компетенцией других судов представляется возможным наделение судов полномочиями по осуществлению административного судопроизводства по предметному, а не по персональному признаку (например, рассмотрение налоговых споров может быть полностью передано арбитражным судам). Передаваемая таким образом компетенция по рассмотрению отдельных видов административных споров должна иметь исключительный характер и четко ограничиваться, не допуская расширительной трактовки.

Социальная потребность в создании ювенальной юстиции связана с необходимостью нормализовать условия жизни и воспитания детей и подростков путем защиты их прав и свобод, оказания правового воздействия на лиц, обязанных осуществлять их воспитание, обучение, подготовку к труду, охрану здоровья несовершеннолетних. Особое место при создании системы ювенальной юстиции в интересах охраны прав несовершеннолетних, обеспечения наиболее эффективного содействия их благополучию, сокращения использования в отношении их карательных санкций делает актуальной задачу создания специализированных судов по делам семьи и несовершеннолетних. Заинтересованность Российского государства в создании специализированных ювенальных судов на современном этапе демонстрируют пилотные проекты по внедрению элементов ювенальной юстиции в Москве, Санкт-Петербурге, Саратове, Волгограде, Перми, Ханты-Мансийске, Ростове-на-Дону.

Становление специализированных ювенальных судов в системе судов общей юрисдикции на территории всей Российской Федерации сопряжено с определенными трудностями. На первоначальном этапе формирование рассматриваемых судов связано со специализацией судей на рассмотрении дел, одним из участников которых является несовершеннолетний, что в настоящее время в полной мере обеспечить не представляется возможным.

Даже в тех судах, где сделаны попытки ввести такую специализацию, судьи не рассматривают только дела несовершеннолетних. На практике отсутствие закона, закрепляющего рассмотрение дел данной категории за специальными судьями, как правило, влечет загрузку указанных судей другими находящимися в производстве суда делами. Кроме того, сегодня специализация судей по делам несовершеннолетних ориентирована только на уголовные дела. При этом из поля зрения выпадает такой участник судебного процесса, как специалист по социальной работе, наделенный правом осуществлять социально-психологическое сопровождение несовершеннолетних в судебном процессе и обеспечивать психокоррекционное содержание судебного заседания.

Между тем деятельность ювенальных судов должна обеспечить эффективную профилактику правонарушений среди несовершеннолетних; справедливость любого правового решения в отношении несовершеннолетних; защиту прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи при разрешении гражданских, административных и уголовных дел; социализацию личности детей в максимально благоприятных условиях жизни.

12 декабря 2011 г. принят Федеральный закон N 422-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с созданием в системе арбитражных судов суда по интеллектуальным спорам", который учредил новую систему специализированных судов. Введение специальной юрисдикции в составе специализированных судов является довольно спорной новеллой, не получившей доктринального обоснования и признания. В практике других национальных судебных систем такой подход не встречается.

Специализированные суды дают судьям возможность сосредоточиться на нюансах соответствующей категории дел и благодаря этому принимать квалифицированные решения.

§ 2. Специализированные суды в сравнительно-правовой перспективе

Анализ организации специализированных судов современных государств позволяет сделать вывод о том, что это сложный и многогранный процесс. Значение имеют политические, социальные, экономические условия, культурные традиции и т. п. Очевидно, в частности, что создание специализированных судов увеличивает бюджетные расходы.

К объективным факторам относится и форма государственно-территориального устройства (федеративная или унитарная). Нельзя отрицать и влияние национального доктринального понимания судебной власти в ее различных проявлениях. Все это предопределяет свои (национальные) варианты решения возникающих трудностей в каждом государстве. Несмотря на множественность вариантов национальной специализации судов, наблюдаются и некоторые общие тенденции. Концептуальные идеи и положения, использованные при организации деятельности специализированных судов, сформулированы как в национальных конституциях, так и в иных законодательных актах.

Основанием специализации судов послужило несколько причин:

1) политическая ситуация в стране в определенный исторический период времени. Примером воздействия конкретных исторических условий на процесс специализации судов является создание административных судов во Франции, Апелляционного трибунала по трудовым делам в Англии. Следующим примером может служить Российская Федерация, которая обрела конституционное судопроизводство после распада Советского Союза;

2) преобразование квазисудебных органов в судебные, что также может быть связано с конкретными событиями, происшедшими в государстве. Так, действовавший в РСФСР Государственный арбитраж после распада СССР был преобразован в систему арбитражных судов.

В соответствии с Основным законом ФРГ был издан Закон от 23 марта 1961 г. о преобразовании Федерального патентного ведомства в Федеральный патентный суд. В данном случае имело место создание судебного органа путем преобразования административного органа;

3) учет субъектного состава материальных правоотношений. Специализация судов по субъектному составу в основном происходит в отношении военнослужащих, несовершеннолетних. В последнем случае в основе специализации заложено желание оказать положительное воздействие на малолетних правонарушителей и потому максимально возможно скорректировать их поведение не через уголовное наказание, а профилактическими мерами. Первые суды по делам несовершеннолетних появились в Австралии (1890 г.), Канаде (1894 г.), США (1899 г.), Германии (1907–1908 гг.), Франции (1914 г.) и др.[615];

4) учет особенностей материальных правоотношений, исходя из их экономического или властно-публичного характера, в условиях увеличения объема законодательства и количества дел. В настоящее время основными побудительными мотивами выделения юрисдикции специализированных судов служит характер спорных правоотношений. Объясняется это объективной тенденцией возрастания и усложнения объема материально-правового регулирования. Право же на судебную защиту должно обеспечиваться не только предоставлением возможности обращения в суд, но и его компетентностью, отвечающей современным общественным запросам. Один из способов решения этой проблемы и заключается в индивидуализации функционального и организационного регулирования деятельности органов судебной власти по предметному признаку (например, суды по делам о наркотиках в США, суды по трудовым спорам в ФРГ).

Приведенная градация является условной, так как подчас основанием специализации является не одна, а несколько причин.

Присутствие этих вариантов в основе индивидуализации функционального регулирования деятельности специализированных судов названных выше государств свидетельствует о наличии устойчивой закономерности. Вероятно, такой подход к определению юрисдикции специализированных судов будет развиваться с учетом возрастающей потребности обеспечения высокого уровня судебной защиты во всех государствах мира.

Наряду со спецификой распределения юрисдикционных полномочий специализированных судов национальные судебные системы различаются по характеру организационных моделей построения и функционирования таких судов. В одном случае они частично автономны от судов общей юрисдикции, образуя подсистему:

а) на уровне судов первой инстанции, будучи процессуально связаны с вышестоящими судами общей юрисдикции (торговые суды во Франции, налоговые суды в некоторых штатах США);

б) на уровне судов как первой, так и апелляционной инстанций, высшим судебным органом продолжает оставаться верховный суд общей юрисдикции (военные суды ФРГ, США).

В другом случае система специализированных судов процессуально связана с собственным высшим судебным органом (трудовые, социальные и административные суды в ФРГ).

Важно отметить, что с учетом общих задач, стоящих перед судебной властью каждого государства, определяющего единый правопорядок, ряд основополагающих принципов организации и деятельность судебных органов также являются едиными. К таким принципам, в частности, относятся самостоятельность и независимость судебной власти, доступность правосудия, состязательность и возможность обжалования судебного акта, обязательность его исполнения.

В то же время некоторые принципы применяются специфическим образом, в частности, весьма своеобразно используется принцип компетентного суда с точки зрения как составности (единоличное или коллегиальное рассмотрение дела), так и статусных критериев, предъявляемых к кандидатам в судьи. Национальная специфика усматривается в реализации права на обжалование судебного акта специализированного суда.

В силу выделенной юрисдикции специализированные суды, как правило, используют определенный сегмент материального законодательства и индивидуализированное процессуальное законодательство.

Развитая процессуальная форма специализированного судопроизводства, направленная на реализацию одного из основополагающих (главных) принципов правового государства — равенство всех субъектов правоотношений перед законом, является гарантией высокого уровня обеспечения прав и законных интересов участников судопроизводства. Соответствующее приспособление процессуальных норм становится необходимым потому, что они опосредуют материально-правовые отношения, которым придан специфический характер, когда обычная методика судопроизводства по тем или иным причинам не срабатывает должным образом или когда требуется упрощенная, ускоренная или более дешевая процедура рассмотрения некоторых дел.

Будучи взаимообусловленными причинно-следственными связями, юрисдикционная компетенция судов, организационная составляющая и процессуальная деятельность в конечном счете приводят к институционализации специализированного судопроизводства.

В настоящее время научный прогресс невозможен без международного сотрудничества. Достаточно сказать, что процесс глобализации ставит перед государствами одинаковые по характеру проблемы в экономике, экологии и праве. Изучение зарубежных правовых и судебных систем является актуальным для совершенствования национального законодательства, в частности по вопросам образования судов специальной юрисдикции.

Процесс специализации российских судов на современном этапе должен заимствовать опыт других государств. Критический подход здесь будет проявляться в том, чтобы избежать механического копирования действующих моделей. Соблюдение разумного баланса между необходимостью и возможностями государства и экономическими условиями жизни общества будет способствовать повышению эффективности национального правосудия. Доводы о том, что граждане всегда заинтересованы в минимуме судебных учреждений и инстанций (при том, что одной из наиболее сложных и острых проблем обычно становится разграничение компетенции между судами (в нашем случае — специализированными и общей юрисдикции)), не отвечают на вопрос о том, как повысить уровень судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций[616], тогда как именно этот вопрос является основополагающим.

Представляется, что из названной выше триады факторов, приводящих к специализации судов (юрисдикция, структурная организация и процессуальная деятельность), основополагающей является юрисдикция.

В российской юридической литературе на этот счет существуют иные точки зрения. Так, говорится о том, что "признание или непризнание за арбитражными судами характера специализированных будет зависеть от того, в каком аспекте рассматривается собственно судебная специализация. На основании анализа положений Федеральных конституционных законов "О судебной системе Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", АПК РФ 2002 г., а также зарубежного опыта функционирования специализированных судов[617] можно указать на основные признаки специализированных судов: во-первых, целью учреждения специализированных судов является создание необходимых организационных и процедурных условий для наиболее эффективного рассмотрения категории дел, имеющей широкую распространенность и (или) особую социальную значимость; во-вторых, такие суды учреждаются в рамках существующих систем судов общей юрисдикции, обладающих общей компетенцией (трудовой суд — в системе судов общей юрисдикции); в-третьих, предметная компетенция таких судов определена исчерпывающим образом; в-четвертых, это суды, рассматривающие, как правило, дела только по первой инстанции, а вышестоящими инстанциями для них служат суды с более общей компетенцией[618][619]. Из приведенной цитаты следует, что основой специализации судов являются организационные и процедурные условия. Эти обстоятельства несомненно важные, однако они не могут быть причинами специализации судов, так как они производны от выделенной юрисдикции.

Нельзя согласиться с еще одним довольно распространенным мнением о тенденции специализации национальных судебных систем. Утверждается, что такая специализация влечет разделение судебной власти и ее ослабление, а также развитие конкуренции между судами различных юрисдикций и разнородность правоприменительной практики[620].

Процесс специализации национальных судебных систем имеет длительную историю, исчисляемую иногда столетиями. Такая устойчивость данного государственного целеполагания в наиболее развитых странах мира свидетельствует о позитивном результате, а не о том, что какие-либо издержки специализации юридических полномочий превалируют.

Если бы качество отправления правосудия при этом не выигрывало, более чем вероятно, что опыт специализации судов был бы приостановлен. Однако наблюдается обратное — происходит его развитие. Одним из примеров служит преобразование квазисудебных органов в судебные, о чем говорилось выше. По существу, имеет место процесс усиления судебной власти, в которой общество и государство все в большей степени заинтересованы.

В заключение будет уместно отметить, что специализированные суды не имеют ничего общего с чрезвычайными судами. Такие суды создаются, как правило, в исключительных случаях — в период войны, государственного переворота или революции. Они могут создаваться авторитарными режимами в основном для рассмотрения уголовных дел. Чрезвычайные суды решают текущие политические вопросы. Дела рассматриваются с нарушением принципов гласности, состязательности, презумпции невиновности, права обвиняемого на защиту, исключаются возможности пересмотра судебного решения. Поэтому чрезвычайные суды имеют ярко выраженный карательный характер. Они по сути не являются судами в том понимании, какое придается судебной власти международным сообществом[621]. Не случайно в большинстве современных государств прямо оговаривается невозможность их создания. В частности, в Российской Федерации такой запрет предусмотрен ч. 3 ст. 118 Конституции РФ.

§ 1. Доктринальные подходы к формированию административной юстиции

Вопрос о создании самостоятельной системы административной юстиции в Российской Федерации находится в стадии обсуждения.

Началом основных дискуссий на данную тему послужило Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 сентября 2000 г. N 29 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов Федеральных конституционных законов "О федеральных административных судах в Российской Федерации", "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации".

Законопроект был рассмотрен Государственной Думой РФ 22 ноября 2000 г. в первом чтении.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 16 ноября 2006 г. N 55 в Государственную Думу внесен проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Слушания по данному законопроекту Государственной Думой не проводились.

За прошедшие годы идея образования административных судов приобрела как сторонников, так и оппонентов[622].

Представляется, что рассмотрение вопросов образования административных судов, организации административного судопроизводства невозможно без обязательного анализа таких важных аспектов права, как понятие правосудия, роль судов в современном обществе, организационные способы повышения эффективности их деятельности и др. Такой подход неизбежно переводит разговор в плоскость действия причинно-следственных связей.

В первую очередь должна быть определенность в том, имеются ли в российской правовой системе объективные предпосылки к введению административного правосудия.

В соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.

В Российской Федерации распространена точка зрения о том, что правосудие — форма государственной деятельности, которая заключается в рассмотрении и разрешении судом отнесенных к его компетенции дел об уголовных преступлениях, о гражданских спорах и др.[623]. В Большом энциклопедическом словаре правосудие определяется как форма государственной деятельности по рассмотрению и разрешению судом уголовных и гражданских дел[624].

Приводимые определения правосудия основаны на правовых постулатах времен существования СССР, когда и речи не могло быть о разделении государственной власти. В Советском Союзе господствовала социалистическая политико-правовая доктрина, которая отвергала принцип разделения властей как буржуазный и неприемлемый. Признавалась единая государственная власть Советов в виде представительных органов. Как следствие, возможности судебного оспаривания решений и действий органов власти, их должностных лиц были крайне ограничены. Российские суды рассматривали уголовные и гражданские дела, руководствуясь УПК РСФСР и ГПК РСФСР. Вместе с тем суды не признавались органами государственной власти.

Более того, существовало мнение о том, что применение судом мер административного принуждения нельзя признавать правосудием[625]. Почти через 30 лет была высказана позиция о том, что к правосудию относится применение мер административного принуждения только судом, но не судьей[626]. Разница во взглядах малозаметная, если учитывать, что в настоящее время в судах общей юрисдикции большинство дел по первой инстанции рассматривается судьей единолично.

В современной России изменились политическое устройство общества, его социально-экономические основы и правовая система. Новый правовой рельеф Российской Федерации определяется в первую очередь положениями Конституции РФ.

Конституцией РФ в ч. 2 ст. 118 административное судопроизводство предусмотрено в качестве отдельной формы осуществления судебной власти. Данное конституционное положение, несмотря на свою очевидную безальтернативность относительно судьбы административного правосудия, не является единственным. Конституция РФ содержит и ряд других не менее важных конституционных принципов, напрямую имеющих отношение к обсуждаемой теме. Причем, как показывает анализ данных конституционных положений, появляется дополнительная возможность, позволяющая глубже понять предопределенность административного судопроизводства, правовой фундамент его существования.

Отметим, что ценность данных конституционных положений заключается еще и в том, что не все они сформулированы в гл. 7 "Судебная власть" Конституции РФ. Таким образом, сущностью своего содержания конституционные предписания усиливают позиции административного правосудия по защите прав, свобод и интересов человека и гражданина, а также всего общества, повышают надежность системы государственных гарантий.

В частности, ч. 2 ст. 118 Конституции РФ по своей смысловой нагрузке взаимосвязана со ст. 10 Конституции РФ — о разделении государственной власти в Российской Федерации. Каждая ветвь государственной власти решает присущие только ей задачи. Тем самым внутри самой государственной власти формируется система сдержек и противовесов. При этом система сдержек и противовесов не разъединяет, а, наоборот, предполагает взаимодействие и взаимозависимость законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти, образуя эффективный правовой механизм управления Российским государством.

Важно также отметить, что данная система сдержек и противовесов, кроме всего прочего, предполагает взаимный контроль органов государственной власти, с тем чтобы бесконтрольность не привела к нарушению прав и свобод граждан, прав и интересов организаций со стороны каких-либо органов государственной власти. Речь идет о контроле не как о чрезвычайной мере, а как о постоянной составляющей деятельности указанных органов государственной власти потому, что взаимное дисциплинирование органов государственной власти является одним из условий эффективного разделения государственной власти и обоснованием такого разделения.

Взаимные контрольные полномочия у органов государственной власти требуются в целях выполнения каждым из них, а также органами местного самоуправления и должностными лицами обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Функциональная роль органов судебной власти заключается в осуществлении правосудия (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ), которое обеспечивает непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, а также местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ). Другими словами, органы судебной власти на основе принципов независимости и самостоятельности решают свою главную задачу — осуществляют правозащитную функцию.

Наличие у органов судебной власти права на осуществление правосудия во имя защиты прав, свобод и интересов человека и всего российского общества, необходимость участия в системе взаимоконтроля фактически означает, что они имеют полномочия контроля за деятельностью законодательных и исполнительных органов государственной власти.

В силу таких полномочий на органы судебной власти возлагается задача по проведению в жизнь идеи верховенства права, имеющей комплексный характер в контексте разделения государственной власти, удержания в правовом русле и уравновешивания устремлений других органов государственной власти. Таким образом, Конституцией РФ впервые в российской истории предусмотрено право органов судебной власти осуществлять контроль за некоторыми аспектами деятельности органов законодательной и исполнительной власти, затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Тем самым суды приобрели способность вносить свою лепту в формирование и функционирование сильной, ответственной государственной власти в целом. Без этого невозможно становление и развитие демократического, правового государства, обязанностью которого и является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). Только при соблюдении данных условий государство становится гарантом свободы личности.

Рассматривая соответствующие дела, органы судебной власти выносят окончательные решения, давая оценку действиям законодательных и исполнительных органов государственной власти на соответствие таких действий правам и свободам человека и гражданина, закрепленным в том числе в Конституции РФ.

Данные права и свободы человека и гражданина, во-первых, являются источником формирования потенциала, превращающего личности в субъектов возникающих и развивающихся правоотношений. Во-вторых, они же служат главным ориентиром для органов судебной власти при осуществлении правосудия в различных конфликтных ситуациях.

Судебная защита прав и свобод каждого, предусмотренная ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, как правило, ассоциируется с гражданами или правами и интересами организаций, однако данное конституционное положение получило развитие в других конституционных нормах. Так, согласно ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Кроме того, в ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. И в первом, и во втором случаях судебная защита не может быть осуществлена без использования органами судебной власти в необходимых ситуациях контрольных полномочий, причем речь идет о деятельности не только Конституционного Суда РФ, если говорится о соответствующем суде. Возможность рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции, в частности, предусматривает ст. 126 Конституции РФ, определяя компетенцию Верховного Суда РФ.

Конституционные положения об административном правосудии дополняются ст. ст. 4, 26 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Из норм, содержащихся в названных статьях, следует, что специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел могут быть учреждены в системе федеральных судов общей юрисдикции.

Существенным усилением правового обоснования необходимости образования специализированного административного судопроизводства служит Федеральный конституционный закон "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации". В ст. ст. 10 и 18 он предусматривает наличие в структуре Верховного Суда РФ судебной коллегии по административным делам, состав которой был утвержден Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 марта 2011 г. N 3 "Об утверждении составов судебных коллегий Верховного Суда Российской Федерации". Такой подход согласуется, в частности, с ч. 3 ст. 128 Конституции РФ о том, что полномочия, порядок образования и деятельность Верховного Суда РФ устанавливаются федеральным конституционным законом.

Таким образом, ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, предусматривающая административное судопроизводство, серьезно подкрепляется совокупностью иных конституционных положений и нормами федеральных конституционных законов. Можно сказать, что в настоящее время в Российской Федерации заложены основы специализации органов судебной власти в части административного правосудия.

Тем не менее по-прежнему высказываются предложения, не учитывающие этого обстоятельства и фактически возвращающие то понимание правосудия, которое существовало в условиях СССР, когда суды рассматривали лишь дела по жалобам на неправильность в списках избирателей. Например: "Анализ современной научной литературы позволяет сделать вывод, что в последние годы в российской правовой теории обоснованно утверждается положение, согласно которому правосудие является основной, но не единственной функцией судебной власти. Высказано мнение, что судебная власть наряду с отправлением правосудия проявляется также через осуществление контроля за законностью и обоснованностью действий и решений органов и должностных лиц; вынесение частных определений и постановлений; судебный надзор вышестоящих судов в целях проверки правомерности решений нижестоящих судов; разъяснение действующего законодательства на основе данных судебной практики"[627]. В.В. Скитович относит к функциям судебной власти правосудие, юрисдикционный контроль, формирование судейского корпуса и руководство судебной практикой[628]. По мнению В.П. Божьева, функцией судебной власти является правосудие, а судебный контроль, формирование судейского корпуса, руководство судебной практикой являются полномочиями судебной власти, видами ее реализации[629].

Необходимость введения судебного контроля в судебную деятельность в том или ином виде и расширения области его применения аргументированно подчеркивается в трудах многих ученых[630]. По мнению Ю.И. Стецовского, чтобы эффективно защищать права человека и оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов, суд должен иметь возможность влиять на другие ветви власти, сдерживать и уравновешивать их[631]. "Правосудие, — пишет М.Р. Гумба, — есть важнейшее, но не единственное проявление судебной власти. Помимо правосудия судебная власть выполняет и другие полномочия. Контроль за решениями и действиями органов исполнительной власти проявляется также в праве судов осуществлять контроль за законностью и обоснованностью правоохранительных органов, и особенно в тех случаях, когда есть опасность ограничения прав и свобод гражданина"[632]. Это означает, что подлинно независимая и самостоятельная судебная власть в правовом государстве должна обладать рядом контрольных полномочий по отношению к другим ветвям государственной власти. В.А. Лазарева применительно к предварительному следствию также отмечала важность судебного контроля за деятельностью, осуществляемой на предварительном следствии, и указывала, что "правосудие — не только результат судебной деятельности, но и процесс достижения этого результата. Частью процесса и необходимым условием справедливого разрешения дела является судебный контроль"[633].

Другие авторы полагают, что судебный контроль правосудием не является и составляет самостоятельную судебную функцию, т. е. судебная власть реализуется в двух направлениях: осуществления правосудия и судебного контроля.

Представляется, что противоречие во мнениях сторонников названных точек зрения заключается в сформировавшихся в науке различных подходах к толкованию термина "правосудие". Разрешение судом вопросов, относящихся к предмету доказывания по делу, является правосудием в своем чистом, узком, но соответствующем его этимологическому значению смысле. "Когда говорят о правосудии в собственном смысле слова, то имеют в виду сравнительно узкую сферу реализации власти суда: вынести приговор (решение) о возможности и необходимости применения к отдельному гражданину государственного принуждения в виде наказания при установлении его вины в совершении преступления или о необходимости применения к отдельному гражданину государственного принуждения в виде наказания при установлении его вины в совершении преступления"[634], — отмечает З.С. Лусегенова.

Приведенные доводы, отрицающие тождество между понятием "правосудие" и "контрольные полномочия органов судебной власти", приводят к тому, что юрисдикционные полномочия судов также сужаются, тогда как понятие "юрисдикция" исторически и на международном уровне сложилось как "полномочия судебной власти на осуществление правосудия". "Это властное полномочие, которое представляет собой "правоговорение", акт провозглашения права органом, имеющим право судить, то есть имеющим прерогативу разрешать конфликты принудительным для сторон образом. Функция "juris dictio" — основная функция судьи, она неразрывно связана с функционированием "третьей власти" — судебной"[635].

Именно через юрисдикцию определяется подведомственность дел Конституционному Суду РФ, судам общей юрисдикции и арбитражным судам, а также распределяется подсудность дел между нижестоящими и вышестоящими судами системы судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Тем самым производится разграничение той сферы правосудия, в которой суды осуществляют контрольные полномочия.

Нельзя согласиться с указанными выше авторами и потому, что они, по существу, лишают Конституционный Суд РФ статуса органа правосудия, так как он не рассматривает ни уголовные, ни гражданские дела. Вопросы уголовного и гражданского судопроизводства обсуждаются им в порядке реализации своих контрольных полномочий при оспаривании соответствующих норм федерального конституционного закона или федерального закона на соответствие Конституции РФ.

Более точное определение правосудия предложено Т.А. Савельевой: "Правосудие — самостоятельный, независимый вид государственной деятельности по реализации судебной власти путем осуществления конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства"[636].

Признание правосудной всей деятельности органов судебной власти, затрагивающей право давать оценку фактическим данным на основании соответствующих правовых норм, согласуется с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, в соответствии с которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Административное судопроизводство в этом случае выступает как самостоятельная форма административного правосудия.

Аналогичное понимание правосудия отражено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 января 2011 г. N 1-П.

Сегодня в Интернете можно найти мнения не только российских, но и зарубежных исследователей относительно понимания ими правосудия.

Так, правосудие называют видом правоохранительной и правоприменительной государственной деятельности, в которой реализуется судебная власть.

Довольно часто понятие правосудия отождествляется со справедливостью, которая в свою очередь зависит от культуры, как и культура зависит от религии, этики, создающих ценности, влияющие на понятие справедливости; хотя можно найти общие для большинства государств принципы справедливости, невозможно сформулировать единое понятие справедливости, как и правосудия.

Некоторые исследователи рассматривают понятие правосудия как качество быть правым или справедливым. Многие философы, теологи и другие ученые определяют правосудие как надлежащую организацию вещей и людей. В основе понятия правосудия находится баланс, который является правильным, справедливым и соответствующим. Правосудие также включает действия, обеспечивающие право, равно как и работу полиции, судей и суда.

Правосудие — концепция моральной правоты, основывающаяся на этике, рациональности, праве, естественном праве, религии, справедливости и объективности, а также предусматривающая наказание за нарушение соответствующих социальных норм[637].

Английский словарь Коллинза дает следующие варианты определения правосудия:

1) качество или факты, требующие разрешения;

2) принцип, определяющий, как должны быть разрешены дела;

3) принцип, согласно которому наказание должно быть пропорциональным совершенному проступку;

4) реализация права в соответствии с предписанными и принятыми принципами;

5) соответствие праву, юридической действительности;

6) добросовестное поведение[638].

В других иностранных словарных изданиях можно прочитать следующие определения правосудия:

это реализация власти с целью защиты прав и свобод, посредством присуждения компенсации или определения наказания[639];

это качество быть справедливым, беспристрастным; принцип или идеал, помогающий справедливо разрешать дела; установление и определение прав согласно праву или праву справедливости[640];

это справедливое и надлежащее применение законов в соответствии с естественным правом, согласно которому ко всем лицам, независимо от их этнического происхождения, имущественного положения, расы, религии и т. д. должно быть равное обращение без пристрастия[641].

Итак, содержанием правосудия следует признавать не только рассмотрение уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях, а всех дел, требующих разрешения с использованием критериев законности и справедливости.

Известно, что право представляет собой сложную социальную категорию. Безусловно, результативность правового регулирования общественных отношений определяется в основном тремя факторами, а именно: глубиной научных исследований, качеством законодательного продукта и грамотным правоприменением, причем эти факторы между собой взаимосвязаны и взаимообусловлены. Как следствие, эффективность деятельности органов судебной власти при осуществлении правосудия в любой юрисдикции также зависит от многих составляющих, но в первую очередь от проработанности доктрины права и качества законодательства, как материального, так и процессуального. Отметим, что значимость последнего фактора ничуть не меньшая по сравнению с законодательством, на основании которого возникают и развиваются материальные правоотношения.

Юрисдикция, хотя и регулируется нормами процессуального законодательства, все-таки ориентирована на разграничение материальных правоотношений. Таким образом, сущность данного института должна осмысливаться комплексно, т. е. на анализе не только процессуальных, но и материальных норм. Кроме того, во внимание должна приниматься вся ситуация с распределением контрольной юрисдикции среди органов судебной власти Российской Федерации.

Согласно ст. 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон или иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочий в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции РФ, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президенту РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В 16 субъектах РФ действуют конституционные и уставные суды, проверяющие нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти этих субъектов, на соответствие региональным конституциям и уставам.

Контрольные полномочия судов общей юрисдикции используются в уголовном судопроизводстве. В соответствии с п. 56 ст. 5 УПК РФ уголовное судопроизводство представляет собой досудебное и судебное производство по уголовному делу. На досудебной стадии применение контрольных правомочий возможно, если это предусмотрено конституционными нормами, например, ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ). Далее, согласно ч. 1 ст. 125 УПК РФ постановления дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные решения и действия (бездействие) дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по месту производства предварительного расследования.

На основании ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ возможна проверка законности отказа в возбуждении дела об административном правонарушении.

Следует отметить, что в принципиальном плане наблюдается сходство между уголовным судопроизводством и производством по делам об административных правонарушениях (обвинение в совершении правонарушения со стороны государства, презумпция невиновности и т. д.), поэтому неслучайно контрольные полномочия органов судебной власти на осуществление как прямого, так и косвенного контроля по нормам УПК РФ и КоАП РФ "вшиты" в рамки соответствующего производства, ибо они направлены на достижение тех же задач, на решение которых в целом нацелено уголовное судопроизводство (ст. 6 УПК РФ) и производство по делам об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ).

Такой контроль органов судебной власти, являясь частью уголовного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях, не требует выделения самостоятельной процессуальной регламентации. Необходимая в этом случае детализация вполне рационально проводится в УПК РФ и КоАП РФ, так как в обоих случаях речь идет о проверке правомерности действий органов обвинения — оправданно, что на них возлагается обязанность подтверждать законность своих действий.

Содержание контрольных полномочий судов общей юрисдикции вне связи с уголовным судопроизводством и производством по делам об административных правонарушениях определяется ст. ст. 24 — 27 ГПК РФ. Эти суды, в частности, рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Юрисдикционные контрольные полномочия арбитражных судов в процессе правосудия направлены на проверку соответствия нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в случаях, предусмотренных ст. 29 АПК РФ и другими федеральными законами.

Суды общей юрисдикции рассматривают также уголовные, гражданские дела и дела об административных правонарушениях. Две последние категории дел рассматривают и арбитражные суды. При этом может производиться так называемый косвенный контроль во исполнение ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, выражающийся в том, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

ГПК РФ содержит подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений". Правовые нормы названного подраздела регулируют, в частности, производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 24) и производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25).

В АПК РФ сформулирован раздел III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений". В содержании раздела усматривается некая аналогия с ГПК РФ, в частности, правовые нормы гл. 23 регулируют рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, а гл. 24 — рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностных лиц.

Представляется, что такой дуализм правового регулирования разрешения споров, у которых, по существу, одна правовая природа, неоправданно усложняет систему судебной защиты, делает ее менее устойчивой, в частности из-за возникающих вопросов о подведомственности дел.

Еще более уязвимым является решение законодателя о регулировании фактически административного судопроизводства в рамках гражданского процесса. Факт включения в гражданский процесс процессуальных норм, регулирующих рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, говорит о том, что тем самым установлен не административно-судопроизводственный, а гражданско-судопроизводственный порядок защиты прав и свобод, нарушаемых актами или действиями органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностными лицами.

В связи с этим показательно даже такое незначительное обстоятельство, что в названии раздела III АПК РФ на первое место поставлены административные правоотношения. Другая и более значительная особенность заключается в том, что ГПК РФ имеет раздел I, названный "Общие положения". В подразделе III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" гл. 23 тоже названа "Общие положения". Данному повторению есть только одно объяснение: правовые нормы, включенные в раздел I ГПК РФ, по своей функциональной нагрузке полностью корреспондируют с правовыми нормами других разделов ГПК РФ. Однако такого взаимодействия не происходит с нормами, включенными в гл. 24 — 26 подраздела III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений", поэтому и понадобилась дополнительная "надстройка".

После принятия ГПК РФ прошло достаточно времени для того, чтобы сделать углубленные выводы о том, насколько наше понимание производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в момент принятия ГПК РФ (АПК РФ) соответствовало современным представлениям. К сожалению, приходится констатировать, что называемые в юридической литературе отличия производства, возникающего из публичных правоотношений, от других видов производства, предусмотренных ГПК РФ, в частности от искового, уже не отвечают всем требованиям судебной деятельности. По крайней мере, в практике судов общей юрисдикции встречаются случаи, которые не вписываются в понятие административного правового спора, сформулированное исходя из действующих норм производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а не из сути материально-правовых отношений.

Обращает на себя внимание тот факт, что среди правоведов практически отсутствуют какие-либо споры относительно концептуальных воззрений на конституционное и уголовное судопроизводства. Обсуждения затрагивают какие-то локальные темы в целях повышения эффективности названных видов судопроизводства[642].

Специфика конституционной юрисдикции характеризуется в том числе и самостоятельной процессуальной регламентацией (ст. 125 Конституции РФ, ст. ст. 29 — 110 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Осуществление прямого контроля, в частности за соответствием нормативных правовых актов вышестоящим по иерархии нормативным правовым актам и при оспаривании решений, действий, названных гл. 25 ГПК РФ, также предполагает выделение самостоятельного процессуального регулирования в форме административного судопроизводства. Такая необходимость объясняется рядом дополнительных факторов.

Отличительной особенностью научных исследований на тему оспаривания нормативных правовых актов полностью или в части, а также оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих является то, что они ориентированы на гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство[643].

Высказываются предложения о том, что возникающие спорные проблемы могут быть решены в рамках гражданского судопроизводства[644]. Они основаны на идеях универсальности гражданского процесса и не учитывают главного (функционального) разделения государственной власти и необходимости существования механизма сдержек и противовесов.

В юридической литературе имеются сомнения даже относительно того, является ли административным спор о признании недействительным нормативного правового акта[645].

Приведенная выше конституционная концепция административного правосудия в целях своего развития предполагает детальное организационно-правовое исследование на иных принципах, и они должны обсуждаться в первую очередь.

Согласно ст. 2 ГПК РФ задачами гражданского судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений. Гражданское судопроизводство должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду.

Из приведенной нормы следует, что гражданский процесс опосредует материально-правовые нормы в тех случаях, когда появляется угроза развитию гражданских, трудовых и иных правоотношений, возникших на их основе.

Наиболее неясной частью этой нормы является часть, выраженная словами "иные правоотношения". Тем не менее эта неясность не позволяет утверждать, что речь идет об административных правоотношениях. Дело в том, что нормы ГПК РФ предназначены для разрешения споров по поводу тех прав и обязанностей, которые субъекты материальных правоотношений приобретают всегда по своей воле и в своих интересах, тогда как для возникновения административных правоотношений это условие не является определяющим.

Споры в сфере правоотношений, основанных на волеизъявлении самих субъектов (область частного права), не затрагивают вопросов о государственной власти, ее функциональном разделении и исполнении, поэтому они не требуют для своего разрешения прямых контрольных полномочий. Наоборот, конфликты в связи с административными правоотношениями, т. е. управленческими отношениями, непременно предполагают наличие контрольных полномочий. Выходит, правовая природа спорных материальных правоотношений играет решающую роль в избрании судопроизводственной формы для разрешения спора.

Другими словами, нормы гражданского процесса обязательно опосредуют правосудие, но они не способны придать ему качество контрольной власти. Возможность осуществления косвенного контроля не опровергает сказанного, когда нормативный правовой акт рассматривается только на предмет его приемлемости для конкретной ситуации. Здесь контрольные полномочия имеют сопутствующий характер и узкое применение, не являясь самостоятельным направлением деятельности органов судебной власти.

Таким образом, гражданское судопроизводство не предназначено для обсуждения вопросов, имеющих отношение к системе сдержек и противовесов в разделении государственной власти. Напрашивается вывод о том, что эта проблема должна разрешаться путем образования специальной юрисдикции, а именно административной. При таком подходе достигается полноценный баланс сил в механизме сдержек и противовесов.

ГПК РФ фактически опосредует спорные материальные правовые отношения, основанные на нормах как частного, так и публичного права, в ситуациях отсутствия равенства и автономии воли одного из субъектов правоотношений. Аналогичная ситуация имеет место и в АПК РФ. Это при том, что если иное не предусмотрено законом, само гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям (ч. 3 ст. 2 ГК РФ).

Нельзя не учитывать, что сложноорганизованная совокупность материальных норм административного права имеет свои особенности как в наборе фактических обстоятельств, так и в предмете и методе правового регулирования. Специфика заключается и в том, что нормы административного права часто регулируют общественные отношения во взаимосвязи с нормами других отраслей права. Применительно к контрольным полномочиям органов судебной власти это означает, что речь идет о межотраслевом анализе возникающих правовых ситуаций, поэтому для формирования безупречной правовой позиции по спорным правоотношениям, возникающим на основании норм публичного права, требуются такие процедуры, которые не используются в исковом производстве, например, учитывающие своеобразие проблемы состязательности. Тем не менее, несмотря на разную правовую природу материальных и процессуальных правоотношений, суд вынужден руководствоваться началами гражданского процесса, лежащего в основе искового производства.

Зарубежный опыт показывает, что такие дела включены в сферу административного правосудия. Однако при написании данной главы используется понятие "дела, возникающие из публичных правоотношений", как это предусмотрено нормами ГПК РФ.

В настоящее время производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, активно используется для защиты прав и свобод физических лиц и прав и законных интересов юридических лиц.

Так, судами общей юрисдикции о признании нормативных правовых актов незаконными с вынесением решения рассмотрено 5862 дела в 2008 г., 4096 дел — в 2009 г. и 3966 дел — в 2010 г. Удовлетворено соответственно в 2008 г. 4359 заявлений, или 74,36 %, в 2009 г. — 2646 заявлений, или 64,5 %, в 2010 г. — 2536 заявлений, или 63,9 %.

По обращениям об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих рассмотрено с вынесением решения 58934 дела в 2008 г., 70530 дел в 2009 г. и 78438 дел в 2010 г. При этом в 2008 г. было удовлетворено 34633 заявления, или 58,7 %, в 2009 г. — 38848 заявлений, или 55 %, в 2010 г. — 40720 заявлений, или 52 %.

Приведенные результаты работы судов общей юрисдикции являются убедительным доказательством того, что фактически административное правосудие занимает активные позиции в механизме системы сдержек и противовесов. Показательны они и с точки зрения объективности судов общей юрисдикции при оценке фактических обстоятельств в контексте действующих правовых норм. У зарубежных юристов, исследующих российское судебное правоприменение, присутствует определенная доля скептицизма в этом отношении. Так, отмечается, что в России "по большей части решения судов в сфере административной юстиции выносились объективно"[646]. По существу это означает, что имеются и необъективные решения. Уместно отметить, что корректность данного утверждения предполагает ссылку на какие-то убедительные источники или научно разработанные методологии.

Несмотря на то что приведенные статистические показатели несут позитивную информацию, нельзя делать выводы о решении всех проблем относительно контрольных полномочий судов общей юрисдикции по проверке соответствия федеральным законам и иным вышестоящим по иерархии нормативным правовым актам решений и действий органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления.

Указанные статистические данные ни в коей мере не могут быть оценены также в качестве дополнительного подтверждения универсальности гражданского судопроизводства. Возможности этого вида судопроизводства, несомненно, значительны, но также несомненно, что они ограничены. Так, вопросы защиты права собственности опосредуются не только нормами гражданского процесса, но и нормами уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях, как материального, так и процессуального. То же самое имеет место в отношении защиты чести и достоинства. Приведенные примеры означают, что гражданское судопроизводство неспособно опосредовать юрисдикцию по рассмотрению уголовных дел и дел об административных правонарушениях. Оно не может быть использовано также при осуществлении конституционного судопроизводства, и это особенно значимо.

Общепризнана особенность процессуального оформления конституционной юрисдикции в целях осуществления непосредственного (прямого) контроля на соответствие нормативных правовых актов конституционным положениям. В то же время с функциональной точки зрения проведение аналогий с конституционным правосудием возможно в отношении только непосредственного (прямого) контроля органов судебной власти за соответствием содержания нормативных правовых актов вышестоящим по иерархии нормативным правовым актам. Сходство правовой природы этих юрисдикций заключается в главном — и в гражданском, и в конституционном судопроизводстве в порядке осуществления контрольных полномочий органов судебной власти проверяется деятельность органов государственной власти, как законодательной, так и исполнительной.

Уточнение вида органов государственной власти, принимающих нормативные правовые акты и подпадающих под контрольные полномочия не Конституционного Суда РФ, а судов общей юрисдикции и арбитражных судов, служит дополнительным подтверждением единства правовой природы данных юрисдикций. В понятие "нормативные правовые акты", содержание которых проверяется, в частности, по нормам ГПК РФ, включаются в том числе и законодательные акты, принятые органами законодательной власти субъектов РФ. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ субъекты РФ вправе устанавливать своими законами административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Такие законы по мотиву их противоречия федеральным законам в настоящее время оспариваются в судах общей юрисдикции по правилам гл. 24 ГПК РФ[647].

Вся деятельность органов судебной власти по осуществлению правосудия основана на нормах процессуального законодательства, поэтому важно, чтобы процедура рассмотрения дел каждой отличающейся категории была детально законодательно регламентирована.

Анализ действующего материального и процессуального законодательства, используемого во всех видах судопроизводства, позволяет сделать вывод о том, что процедура доказывания обстоятельств, имеющих отношение к предмету спора или происшествию, имеет особое значение и является одним из существенных процессуальных элементов. Тем самым институт доказывания наряду с другими правовыми характеристиками должен быть индивидуализирован в соответствии с каждым видом судопроизводства и, более того, "подстроен" под существенные особенности внутри соответствующего судопроизводства.

В свою очередь, возможность смешения правил доказывания, кроме всего прочего, не позволит органам судебной власти надлежащим образом осуществить свои правозащитные функции, т. е. гарантии судебной защиты снижаются. Такая причинно-следственная связь является концептуально важной и должна учитываться доктриной права, законодателем и правоприменителем.

В связи с этим не суд, но закон должен определять форму судебной защиты. Лицо, обратившееся за защитой своих прав и свобод в органы судебной власти, также не всегда вправе ее выбирать. Такой подход не противоречит тому, что возможность выбора заявителем формы защиты своих прав и свобод является одним из критериев правового государства (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ). Наоборот, учет и использование особенностей способов доказывания увеличивает варианты судебной защиты, улучшает ее качество. Представляется не случайным то, что нормативные положения ст. 11 ГК РФ предусматривают наличие множественности форм судебной защиты гражданских прав. Несмотря на своеобразие законодательного решения по редакции п. 2 названной статьи, в ней закрепляется важное правило о том, что решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде. В ст. 13 ГК РФ оно получило свое развитие.

Таким образом, основополагающим критерием, определяющим форму судебной защиты, должно служить содержание материальных правоотношений, по поводу которых возник спор или которые были нарушены. Рациональность такого подхода очевидна, ибо приоритет отдается сути правового явления, форма же решает свои вспомогательные задачи, в том числе через вид судопроизводства, оттеняя эту суть.

Превалирующее специфическое понимание многими представителями науки роли гражданского процесса влияет на синхронизацию действий всех элементов механизма судебной защиты как частных, так и публичных интересов, сформулированных в праве, но не соответствует современным реалиям. Происходит это потому, что возможность неоднозначного толкования нормативных формулировок приводит к обесцениванию части процессуальных положений.

Объединение в одном процессуальном законодательном акте разных по своей правовой природе видов производства отражается на качестве судебной защиты и, кроме того, не способствует развитию как научного понимания, так и законодательного регулирования производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

§ 2. Особенности судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Согласно ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления, в случае если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку оно подлежит рассмотрению в ином судебном порядке. АПК РФ подобной нормы не содержит. В соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23 — 26.1 данного Кодекса и другими федеральными законами. Аналогичное правило предусматривает ч. 1 ст. 197 АПК РФ.

Названные нормы, структурируя стадию возбуждения производства по делу, возникающему из публичных правоотношений, фактически закладывают правовые основания для теснейшего переплетения искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. При этом приоритет отдан исковому производству, в силу чего производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, занимает не самостоятельное, а соподчиненное положение.

Подтверждением высказанной точки зрения могут служить ст. 245 и ч. 3 ст. 247 ГПК РФ. Законодатель, перечисляя в ст. 245 ГПК РФ категории дел, возникающих из публичных правоотношений, в последнем абзаце относит к ним иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Исходя из этой нормы следует, что надо анализировать характер спорных материальных правоотношений и в зависимости от этого определять процессуальный порядок разрешения спора.

Вместе с тем ч. 3 ст. 247 ГПК РФ предусмотрено, что если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место подведомственный суду спор о праве, то судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 131 и 132 упомянутого Кодекса. Если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.

При этом неясно, в частности, о каком праве идет речь. Спор может возникнуть о правах, предусмотренных как нормами ГК РФ, так и законодательством иных отраслей, в том числе административного права.

Здесь не может служить ориентиром понятие "гражданские права" как доказательство взаимосвязи этих прав с ГК РФ. В первую очередь Конституция РФ, например в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", предусматривает гражданские права и свободы, имея в виду их принадлежность человеку и гражданину.

Дальнейшая детализация регулирования таких прав производится не только нормами ГК РФ, но и другими законодательными актами. Часть таких актов также кодифицирована, например НК РФ, КоАП РФ и т. д. Таким образом, понятие "право гражданское" само по себе многолико и многообразно и не может служить абсолютным доказательством того, что споры о нем должны рассматриваться органами судебной власти только в порядке гражданского судопроизводства. Необходимо исходить из правовой природы прав, определяющей их содержание. В таком контексте даже имущественные права не всегда находятся в сфере регулирования ГК РФ, как это следует из ч. 3 ст. 2 ГК РФ, на что уже обращалось внимание.

Приведенные доводы являются принципиально важными, так как именно игнорирование правовой природы спорных правоотношений позволяет сторонникам универсальности искового производства переводить разрешение спора, фактически возникающего из публичных правоотношений, из административно-правового в русло искового производства. Соображение о том, что взаимосвязанные нормы должны истолковываться таким образом, чтобы они в наибольшей степени защищали права граждан и организаций, когда они являются субъектами административных правоотношений, т. е. "слабой" стороной по отношению к властным субъектам, уходит на второй план.

Обоснованность приведенных доводов подтверждают следующие примеры.

В первом случае орган местного самоуправления дополнительно выделил гражданину свободный земельный участок, прилегающий к домовладению. Его сосед, полагая, что при этом не были учтены его права и интересы, обращается в суд с заявлением.

Во втором случае уполномоченный орган исполнительной власти обращается в суд с заявлением о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения.

В обоих случаях суды общей юрисдикции рассматривают дела, как правило, в порядке искового производства (исключение составляют дела в отношении политических партий, рассмотренные Верховным Судом РФ в качестве суда первой инстанции по нормам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений). Объяснение причин рассмотрения этих дел по нормам искового производства сводится к следующему: в первом случае имеет место спор о праве, а во втором заявителем является не физическое лицо или организация, а орган исполнительной власти, поэтому ст. 245 ГПК РФ руководствоваться нельзя.

Данные утверждения не могут признаваться убедительными при анализе спорных материальных правоотношений, и делать на их основе выводы с далеко идущими последствиями неоправданно.

Разрешение дела по процедуре искового производства, якобы всегда позволяющего реализовать право на судебную защиту, только на первый взгляд не вызывает никаких вопросов. Сущностный и детальный анализ всей материи данных споров показывает, что разрешение споров по варианту искового производства необоснованно.

Остановимся подробнее на исследовании юридически значимых обстоятельств правового спора о земельном участке. В отношениях между соседями отсутствуют договоры купли-продажи, дарения и т. п., поэтому нет никаких оснований предполагать, что конфликт по поводу увеличения земельного участка у одного из соседей основан на нормах гражданского законодательства. Это означает, что правовые условия для разрешения возникшего спора в порядке искового производства также отсутствуют.

Материальные правоотношения возникли не между соседями, а между органом местного самоуправления и тем гражданином, которому предоставлен земельный участок. Причиной данного спора послужил административный акт органа местного самоуправления о закреплении участка земли за этим гражданином. Отсюда следует, что спор между соседями не может быть разрешен без обсуждения вопроса о законности административного акта органа местного самоуправления о выделении спорного земельного участка. Более того, эти вопросы являются основополагающими.

При рассмотрении дела позиция каждого из соседей в принципе не может повлиять на правовую оценку правоотношений между органом местного самоуправления и гражданином, наделенным правом на земельный участок. Их диспозитивные права здесь практически бессильны и не действуют как в материальном, так и в процессуальном аспектах. Независимо от того, признает один сосед правоту доводов другого соседа или не сделает этого, суд не сможет определить права и обязанности всех субъектов спора без исследования административного акта, который в данном случае является камнем преткновения. Возможность заявления встречных требований или заключения мирового соглашения между соседями в этой ситуации также ничего не меняет в определении правового режима спорного земельного участка.

Оценка административного акта о выделении земельного участка в порядке косвенного контроля (а исковое производство иного не позволяет) не разрешает спорной ситуации. Как указывалось выше, при косвенном контроле суд решает, применять административный акт в конкретном случае или не применять, но не обсуждает проблему его законности, поэтому гражданское судопроизводство через косвенный судебный контроль не может быть задействовано в разрешении спора между соседями.

В производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, орган, принявший административный акт, обязан предоставлять соответствующие доказательства, а при косвенном контроле этого не требуется. Такое различие нельзя считать незначительным. Бремя доказывания законности принимаемых решений или действий органами государственной власти и их должностными лицами составляет один из фундаментальных признаков производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Нормы искового производства в ст. 38 ГПК РФ в отличие от производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, ставят участвующие в споре стороны в одинаковые процессуальные условия. Это, в частности, означает, что на соседа, получившего дополнительный участок, и соседа, не согласного с этим, возлагается обязанность доказывать те обстоятельства, на которые каждая из сторон ссылается как на основание своих требований и возражений.

То обстоятельство, что граждане в данном споре фактически являются "слабой" стороной, становится второстепенным фактором.

Смещение акцентов по представлению доказательств по правилам искового производства ставит соседей явно в неравное положение. У них меньше возможностей для представления доказательств, чем у органа местного самоуправления со всеми вытекающими последствиями. То обстоятельство, что их интересы противоречат друг другу, лишь подтверждает сказанное. В данном треугольнике заявителю приходится доказывать в гражданском процессе неправильность и незаконность доводов соседа и решения органа местного самоуправления.

При рассмотрении дела по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, заявителю не придется представлять доказательства, так как именно орган местного самоуправления должен доказывать законность своего административного акта. Докажет — будет один правовой результат, не докажет — другой.

Данное положение должно действовать не только в суде первой инстанции, но и при оспаривании судебного решения, вынесенного по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ. Это значит, что при обжаловании решения как в апелляционном порядке, так и в порядке надзора "слабая" сторона также не должна доказывать, почему она права, т. е. продолжать решать не свойственные ей для данного вида спора процедурные задачи.

Доводы жалоб в этом случае будут сводиться к анализу поведения органа местного самоуправления в плане представления соответствующих доказательств и их убедительности. Именно это обстоятельство может послужить юридически значимым для выводов о законности судебного решения. Поскольку этого в реальной действительности не происходит, то, соответственно, достижение правового результата зависит не от усердия органа местного самоуправления, а от настойчивости заявителя. Таким образом, он несет необоснованные процедурные обременения вместо того, чтобы получить в этом отношении преференции, предоставленные ч. 1 ст. 249 ГПК РФ.

Рассмотрение содержания материальных правоотношений по второму названному спору между уполномоченным органом исполнительной власти и политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением также не позволяет говорить о том, что в основе этого спора лежат какие-то обязательственные или иные гражданско-правовые отношения.

Материальные правоотношения между политической партией и регистрационным органом основаны не на нормах ГК РФ, т. е. частного права, а на нормах публичного права, в том числе Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях". Тем не менее это основополагающее обстоятельство остается без внимания и оценки.

В итоге складывается парадоксальная ситуация: когда в суд обращается политическая партия, ее региональное отделение или иное зарегистрированное структурное подразделение, спор разрешается по нормам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Если же с заявлением к политической партии, ее региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению обращается уполномоченный орган исполнительной власти, то спор разрешается по нормам искового производства с неизбежным возложением на политическую партию обязанности представлять доказательства в подтверждение своего несогласия с заявлением на всех стадиях разрешения конфликта.

Политическая партия, ее региональное отделение или иное зарегистрированное структурное подразделение, а также уполномоченный орган исполнительной власти, как стороны в возникшем споре, характеризуют субъектов спорного правоотношения по формальным признакам.

Суть же правоотношений заключается в том, что уполномоченный орган исполнительной власти обращается в суд с заявлением не в своих интересах. Он исполняет требования п. "г" ч. 1 ст. 38 Федерального закона "О политических партиях" о том, что при осуществлении контроля за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства Российской Федерации, а также за соответствием деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий, уполномоченный орган вправе вносить в суд заявление о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения в соответствии с п. 3 ст. 39, п. 3 ст. 41 и п. 3 ст. 42 указанного Федерального закона.

Достижение такого результата, несомненно, отразится на судьбе политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения. Публично-правовая природа материальных правоотношений между данными субъектами вызывает особенные, специфические споры по поводу применения властных полномочий уполномоченных органов исполнительной власти. Именно эти правоотношения должны определять и форму разрешения подобных споров.

Из приведенных примеров следует, что процедура разрешения того или иного спора является значимым обстоятельством. Нельзя забывать, что речь идет о способе защиты прав и свобод граждан и организаций, о том, насколько он эффективен в каждом конкретном случае, поэтому нарушение процедуры даже по одному делу нежелательно.

В связи с этим следует отметить, что до настоящего времени не полностью реализована правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П, о том, что конституционное закрепление исключительного полномочия Конституционного Суда РФ по проверке конституционности нормативных актов, перечисленных в п. п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, не затрагивает положение ее ст. 120 (ч. 2), согласно которому другие суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа закону, принимают решение в соответствии с законом.

Непосредственно из Конституции РФ не следует также то, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов, перечисленных в п. п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125, и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу. В то же время ст. ст. 76, 118, 120, 125 — 128 Конституции РФ не исключают права законодателя специально предусматривать осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в п. п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Однако признание недействующими названных в ст. 125 Конституции РФ актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений.

В соответствии с точкой зрения Конституционного Суда РФ развитая процессуальная форма приобретает качество механизма повышения уровня справедливости судопроизводства и гарантий законности защиты прав его участников.

Формулируя производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, законодатель преследовал как частные, так и публичные интересы. Одним из них является желание изменить характер взаимоотношений между властью и человеком путем совершенствования государственного управления через специальную и общую превенцию споров между ними, так как назначение судопроизводства заключается не только в разрешении конфликтов, но и в уменьшении их количества через сам факт возможности судебного рассмотрения того или иного дела.

Несовершенство анализируемого процессуального правового механизма привело к тому, что дела, возникающие из публичных правоотношений, растворяются в делах искового производства. Кроме того, появился еще один нежелательный результат. Объединение двух различных по своей правовой природе производств в рамках гражданского процесса не повышает эффективность гражданского судопроизводства, но позволяет вести поиск "удобного" суда, так как исковое производство предоставляет подчас сторонам административного спора необоснованные преференции.

"Технологическая" простота производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, только кажущаяся. Нормы, регулирующие это производство, обладают скрытым потенциалом, имеющим отношение к качеству судебной защиты.

В соответствии с ч. 1 ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Как следует из приведенных выше доводов, ограничение права на административное правосудие не всегда обеспечивает процессуальное равенство субъектов спорного фактически административного правоотношения в праве на судебную защиту по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. С одной стороны, суд не вправе отказать в судебной защите (ст. 46 Конституции РФ), с другой — качество такой защиты, ориентированной на исковое производство, снижается, так как "слабый" субъект в материальных административных правоотношениях остается "слабым" и в процессуальных правоотношениях, возникающих и развивающихся при рассмотрении дела судом. Это означает, что принцип свободного доступа к правосудию имеет не только фактологическое значение, но и приобретает иное качественное содержание. Без учета этого обстоятельства предоставление права на обращение в суд не решает всех проблем.

Согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 46 Конституции РФ наряду с общим принципом гарантии судебной защиты особо предусмотрен судебный контроль за решениями и действиями (или бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Именно при таком подходе увеличиваются гарантии на справедливое судебное разбирательство в том случае, когда правоотношения основаны на нормах публичного права, а отступление от него искажает научные представления о сути конституционных основ контрольных полномочий органов судебной власти.

На основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. ст. 20, 21, ч. 1 ст. 23, ст. ст. 24, 28, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 40, ст. ст. 46 — 54 Конституции РФ. Вряд ли можно найти обоснование того, что ограничение права на административное правосудие согласуется с приведенной конституционной нормой. Наоборот, при наличии административного правосудия защита основ конституционного строя будет улучшаться, как и защита прав и законных интересов граждан и организаций.

Приведенная выше судебная статистика по делам, возникающим из публичных правоотношений, применительно к обсуждаемому аспекту содержит и другое, можно сказать, умиротворяющее значение. Названное количество дел по отношению к общему числу гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции, составляет менее 1 %. В связи с этим может сложиться впечатление, что отсутствуют основания для критического осмысления деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

На самом деле судебная статистика не охватывает всю массу дел, по которым должны быть задействованы контрольные полномочия органов судебной власти, в частности управленческие решения и действия органов исполнительной власти и местного самоуправления и их должностных лиц. Фактически это означает, что часть спорных ситуаций остается за пределами прямого контроля органов судебной власти.

Подводя итог всему вышеизложенному, можно прийти к выводу о том, что контрольные полномочия названных органов судебной власти не являются системно организованными и имеют все-таки эпизодический характер, тогда как полноценность гарантий права на судебную защиту предполагает обладание органами судебной власти права на реализацию полномасштабного непосредственного контроля в системе сдержек и противовесов.

Нельзя не учитывать правоту слов о том, что "законодательные решения практически всех стран становятся вполне работающими юридическими реальностями лишь после того, как они "пропущены" через судебную деятельность и обогащены "прецедентами"[648].

В современной России в сферу правового регулирования вовлекаются новые виды общественных отношений, как следствие, возрастает число правовых норм и нормативных правовых актов в целом, в правовом механизме происходит изменение методов воздействия на субъекты возникающих и развивающихся правоотношений. Свое влияние на российское право как совокупность материальных и процессуальных правовых норм оказывает глобализация современного мира, внедряющая новые институты, принципы и критерии, поэтому можно уверенно констатировать усложнение всего механизма национального законодательства.

Эти объективные процессы диктуют свои условия для эффективной реализации органами судебной власти конституционных полномочий на обеспечение законности в обществе при осуществлении правосудия.

С одной стороны, плодотворность деятельности органов судебной власти при окончательной оценке фактических данных любого конфликта, включенного в сферу правосудия в контексте общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, не должна снижаться. Более того, она должна возрастать.

С другой стороны, досконально знать все современные отрасли материального и процессуального права одному юристу невозможно. Подобные опасения тем более имеют право на существование и учет при организации деятельности судей — специалистов права, ежедневно решающих судьбы конкретных людей и вопросы публичного, общегосударственного характера. Таким образом, компетентность судей становится еще одним существенным условием в реализации правозащитной функции органов судебной власти.

История и практика зарубежного опыта свидетельствуют о том, что с такими проблемами сталкиваются многие государства на определенных этапах своего развития. При этом, как правило, избирается путь специализации по различным вариантам юрисдикционных полномочий органов судебной власти. Тем не менее и здесь присутствуют некие общие принципы. Одним из них является вычленение конституционной и административной юрисдикции.

Зарубежные модели специализированных административных судов отличаются друг от друга. Пути развития каждого национального административного специализированного судопроизводства были своеобразны и непросты.

Осмысление положений Конституции РФ направлено на совершенствование организации и деятельности всех институтов власти Российского государства. Несомненно, что создание административного судопроизводства и предоставление возможности полноценной реализации гражданином и организацией своих прав на приведение в действие механизма защиты прав, свобод и интересов должно занимать одно из приоритетных направлений.

Функционирование административного правосудия должно повлечь ряд положительных результатов. Отметим только некоторые из них. С его помощью мониторинг действующего законодательства будет постоянным и независимым от усмотрения каких-либо должностных лиц. Ценность административного правосудия в том и заключается, что цивилизованная система взаимоотношений между властью и гражданами инициируются не представителями власти, а самими гражданами. Тем самым без дополнительных усилий со стороны государства будет активизироваться и самовоспитываться гражданское общество.

Известно, что в суд идут за справедливостью, поэтому форма судопроизводства, организация повседневной деятельности судов должны быть в максимальной степени адаптированы к интересам заявителей, нуждающихся в судебной защите. Вряд ли можно оспорить точку зрения о том, что при таком подходе возможно вынесение наиболее "правильного" судебного акта, в том числе по мнению заявителей, а значит, будет меньше поводов для обжалования вынесенных судебных решений, что, как следствие, повлечет повышение доверия к органам судебной власти. В связи с этим повысится общественное понимание (что очень важно само по себе) роли и значимости административного правосудия.

По мнению группы ученых, "проблема коррупции в различных направлениях деятельности органов государственной власти и управления приобрела в настоящее время глобальный и системный характер. Коррупция в деятельности органов государственной власти и управления способствует развитию организованной преступности, создает питательную почву для развития очагов экстремизма и терроризма, ставит под угрозу реализацию национальных проектов, а также подрывает все государственно-правовые реформы, которые в настоящее время проводятся в нашей стране. Все эти и ряд других проблем делают объективно необходимым формирование административно-правового механизма противодействия коррупции в различных направлениях деятельности государственных служащих, а также создание института административной юстиции"[649]. Эти же ученые делают вывод о том, что административная юстиция может внести свой неоценимый вклад в работу по противодействию коррупции, а также способствовать решению юридических конфликтов между гражданами и должностным лицом органа власти и управления[650].

Институциализация административного правосудия позволяет структурировать анализ причин недостатков и упущений в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Снижению роста коррупции в деятельности государственных и муниципальных чиновников, служащих может послужить, в частности, законодательная процедура об обязательных публичных обсуждениях судебных решений, которыми были удовлетворены заявления граждан и организаций. Мировой опыт показывает, что полноценное, адаптированное к национальным особенностям правосудие способно повлиять на недобросовестных чиновников, ограничить перспективы их незаслуженной карьеры.

Итак, административное правосудие способно внести значительный позитивный потенциал в развитие российского общества и государства.

Происходящие процессы интеграции и глобализации международных отношений, в которых принимает активное участие Россия, создали оптимальные условия для приобщения российской правовой системы к международно-правовым стандартам в области прав человека и гражданина. Продвижение судебно-правовой реформы, одним из результатов которой явилось принятие УПК РФ, подтверждает приверженность России идеям о первостепенной значимости личности, ее прав, свобод и о гарантиях по их осуществлению.

Вхождение России в Совет Европы положительно отразилось на повышении уровня правосознания общества, следствием чего явилось признание им особой важности эффективной реализации уголовно-процессуальных прав личности и прежде всего минимума, закрепленного в международных документах общего характера.

Как показывает международный опыт, сегодня актуальными признаны тенденции, связанные с поисками альтернатив уголовному судопроизводству карательного типа, и в частности всеобщее расширение и внедрение в национальное законодательство примирительных процедур, ориентированных на восстановительный эффект правосудия. Особенно это значимо, когда речь идет о несовершеннолетних, их правах и законных интересах.

Актуальность данной темы обусловлена еще и тем, что, несмотря на снижение числа лиц, совершающих преступления в несовершеннолетнем возрасте, количество преступлений в этой сфере вызывает обеспокоенность, а меры, принимаемые органами внутренних дел РФ, состояние и динамика преступности несовершеннолетних дают основание сделать вывод о том, что негативные процессы в подростковой среде продолжают развиваться. Причем подростки сегодня составляют наиболее криминально активную часть населения страны. Озабоченность вызывает криминальная активность детей в возрасте до 14 лет, которых часто используют взрослые преступники для совершения преступлений.

В 2010 г. более 110,9 тыс. подростков совершили общественно опасные деяния, по которым уголовные дела были прекращены или в возбуждении уголовных дел отказано в связи с недостижением возраста привлечения к уголовной ответственности. В течение 2010 г. в центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел было помещено около 6 тыс. детей, что в 2,5 раза больше, чем пять лет назад. Негативные тенденции в преступности несовершеннолетних и отсутствие эффективных мер предупреждения указывают пока еще на неполное соответствие российского уголовного судопроизводства в отношении несовершеннолетних международным стандартам, на его недостаточную профилактическую роль.

Учитывая вышеизложенное, считаем, что назрела необходимость в принципиальной смене парадигмы реагирования на правонарушающее поведение несовершеннолетних: от наказания к защите интересов личности ребенка, воспитанию и социализации. И основой противодействия преступности несовершеннолетних должно стать создание системы ювенальной юстиции.

§ 1. История развития ювенальной юстиции в России

Исследуя историю создания ювенальной юстиции в различных странах, Э.Б. Мельникова обращает внимание на историческую особенность, объясняющую направленность ювенальной юстиции: "Исторически суд по делам несовершеннолетних создавался как суд, решающий двуединую задачу защиты прав детей, подростков и уголовного преследования несовершеннолетних преступников"[651].

"Правовой акт, создавший первый в мире ювенальный суд ("чикагский" или "иллинойский"), — Закон штата Иллинойс (США) от 2 июля 1899 г., — отмечает Э.Б. Мельникова, — был направлен на спасение детей, оказавшихся в опасной для их жизни и здоровья обстановке (на улице, без крова, без родительской защиты и попечения). И подростки-правонарушители в этом Законе рассматривались прежде всего как жертвы указанных негативных условий. Эта позиция Закона от 2 июля 1899 г. дала старт развитию ювенальной юстиции как охранительному в отношении несовершеннолетних судебному механизму"[652].

Заметим, однако, что охранительный режим ювенального судопроизводства использовался уже в доктрине римского права государства-отца (parens patriae). Дигесты Юстиниана содержат высказывание Ульпиана о необходимости предоставления защиты лицам, не достигшим возраста 25 лет[653]. В "Каролине" впервые появляются положения о необходимости использования познаний специалистов при разрешении вопроса о привлечении к ответственности несовершеннолетних. Согласно ст. ст. CL–XXIX при рассмотрении уголовных дел в отношении малолетних лиц, которые "заведомо лишены рассудка", необходимо было "запросить совета у сведущих людей, как поступить соответственно всем обстоятельствам дела и нужно ли применять наказание"[654].

С течением времени и развитием ювенальной юстиции ее охранительная функция все более укрепляется.

Зарождение ювенальной юстиции в России можно отнести к XIX в. Именно в это время проявился интерес юстиции к ребенку под влиянием широкого общественного и научного внимания к детству вообще. Понять предпосылки рождения ювенальной юстиции можно, обратившись к социальной и культурной ситуации того времени. Девятнадцатое столетие — век индустриализации, бурного развития капитализма, сопровождавшегося оттоком населения в города, разрывом традиционных социальных связей. Многие дети оказывались в неблагоприятной среде, без попечения родителей, а то и вовсе на улице. Использовался тяжелый детский труд, оказывающий пагубное воздействие на развитие организма ребенка. Нищета, отвратительные жилищные условия, плохое питание, невежество, пьянство, разврат, преступность оказывались той средой, в которой дети нередко вынужденно становились на путь бродяжничества, попрошайничества, проституции, преступлений. В этот период формировались социологические концепции причин преступности, в которых ведущими признавались социальные и экономические детерминанты. Это привело к осознанию того, что в борьбе с преступностью в первую очередь следует обратиться к профилактике: "Крайне близоруко обращать все силы борьбы на детей-преступников и оставлять без внимания питающие их корни… Рациональным лечением в данной области является то, которое направляет свои силы на детей, находящихся в моральной опасности; на детей, оставленных без призора и воспитания"[655].

Широкое распространение получили различные общественные организации, ставившие своей целью благотворительность, защиту детей от жестокого обращения, попечение о беспризорных, больных и детях, нуждающихся в поддержке, создание благоприятных условий для воспитания и обучения. Открываются приюты, реформатории, школы, мастерские, клубы и проч. Впоследствии такого рода общественные объединения стали составной частью ювенальной юстиции[656].

До этого ребенка воспринимали как "уменьшенного взрослого", и только к концу XVIII–XIX в. заговорили о самоценности детской жизни, личности ребенка, значении воспитания. Мысли философов, писателей, общественных деятелей обратились к педагогическим концепциям. Во второй половине XIX в. оформляются такие области знания, как детская и педагогическая психология, к концу века появляется педология — комплексная наука о ребенке[657]. Развитие педологических концепций переносит акцент целей наказания от воздаяния к исправлению. Особую актуальность эта точка зрения обрела в отношении юных правонарушителей, поскольку во всем мире признавалось развращающее, особенно опасное, способствующее рецидивизму влияние тюрьмы на подростков. Вредной признавалась также публичная позорящая и во многом непонятная ребенку официальная судебная процедура.

Последняя треть XIX в. была ознаменована международным движением общественных организаций, юристов, выступающих за особое положение детей в уголовном процессе и применение к юным правонарушителям воспитательных мер вместо карательных. В мировом сообществе была осознана необходимость реформ правосудия в отношении несовершеннолетних[658]. В результате внимание общества и государства, обращенное на заброшенных, лишенных должного воспитания и ухода детей, а также детей, совершивших правонарушения, приняло форму попечения и воспитания.

Появился Закон от 2 июня 1897 г. "Об изменении форм и обрядов судопроизводства по делам о преступных деяниях малолетних и несовершеннолетних, а также законоположений об их наказуемости"[659]. Содержание данного Закона составляли дополнения и изменения в такие законодательные акты, как Уложение о наказаниях уголовных и исправительных; Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями; Учреждение судебных установлений; Устав уголовного судопроизводства.

С помощью Закона был существенно изменен институт уголовной ответственности несовершеннолетних. Согласно ему санкции дифференцировались для возрастных групп от 10 до 14, от 14 до 17 лет и от 17 до 21 года. В ходе рассмотрения дела наиболее распространенной была отдача несовершеннолетнего под ответственный надзор родителей или других лиц. В случае если за совершенное несовершеннолетним деяние было предусмотрено наказание в виде тюремного заключения, оно заменялось на помещение в исправительные приюты или колонии для несовершеннолетних, а при их отсутствии — особые помещения для несовершеннолетних при тюрьмах или монастыри соответствующего вероисповедания. Для лиц от 14 до 17 лет и от 17 до 21 года, совершивших серьезные преступления, за которые предусматривались смертная казнь, каторжные работы, тюремное заключение, ссылка на поселение и т. п., наказание смягчалось. К основным процессуальным положениям, содержащимся в этом Законе, относятся: участие законных представителей (применявшееся, однако, по усмотрению суда); регламентация таких мер пресечения, как отдача под ответственный надзор законных представителей и лиц, изъявивших на то согласие; помещение в исправительные приюты и отделения при исправительных колониях, помещение в монастыри исповедания подсудимых; выделение в особое производство дел о соучастии несовершеннолетних; особое производство о разумении (т. е. выяснялось наличие у обвиняемого понимания значения и серьезности совершаемого им деяния, умения руководить своими поступками) для лиц от 10 до 17 лет; обязательная защита.

Современниками этот Закон подвергался критике прежде всего за то, что он коренным образом не изменил правосудие в отношении несовершеннолетних, а ряд существенных для защиты интересов ребенка положений не стали гарантиями, а были отданы на судейское усмотрение. Кроме того, на практике Закон оказался не обеспечен механизмами реализации. Например, меры пресечения и уголовные санкции, которые рассматривались законодателем как экстраординарные (помещение в особые отделения при тюрьмах или арестных домах), из-за недостаточности исправительно-воспитательных учреждений на практике остались вполне ординарными. "Таким образом, мы видим, что именно то, что хотел устранить законодатель ("чрезвычайно вредное и растлевающее влияние предварительного содержания под стражей"), законодательно закрепляется вновь как чрезвычайная мера. Однако насколько чрезвычайной является эта мера?…не остается все же тайной то положение, что вследствие недостаточности существующих воспитательно-исправительных заведений фактически является невозможным несовершеннолетних старшего возраста от 14 до 17 лет помещать в названные учреждения, и в силу этого содержание в особых помещениях при тюрьмах и арестных домах из меры чрезвычайной обращается в ординарную, разрушая все иллюзии законодателя"[660]. В исследовании М.К. Заменгофа показано, что более чем к половине малолетних и несовершеннолетних подсудимых применялось заключение под стражу (данные по Москве за 1908–1909 гг.), в тюрьмах около 28,7 % детей содержалось совместно со взрослыми, в арестных домах — половина[661].

Но, несмотря на нерешенность многих проблем, Закон оказался серьезной новацией и обеспечил существенное продвижение в становлении ювенальной юстиции в России. На момент принятия данного Закона еще нигде в мире не было создано системы ювенальной юстиции (первая появилась в США двумя годами позже). Первый особый суд по делам о несовершеннолетних в России стал действовать с января 1910 г. в Санкт-Петербурге[662]. Он был создан в результате инициатив Санкт-Петербургского общества патроната, сформировавшего Комиссию по вопросу о введении в России особого суда по делам несовершеннолетних, руководил которой профессор И.Я. Фойницкий. Инициатива появилась после доклада П.И. Люблинского о детских судах в США и Западной Европе[663], сделанного на заседании Петербургского юридического общества весной 1908 г. Комиссия выработала проект правил об особом суде, который и лег в основу организации детской юстиции. Инициативу поддержали Санкт-Петербургский съезд мировых судей, городская управа, Городская дума, Министерство юстиции.

Дела в отношении несовершеннолетних были переданы в ведение особого добавочного мирового судьи, должность которого была создана специально для рассмотрения этой категории дел. Первым судьей стал Н.А. Окунев, который лично ознакомился с работой детских судов на Западе и принимал участие в разработке проекта правил деятельности такого суда в России.

Главнейшей составляющей новой системы была организация попечения над несовершеннолетними. На попечителей возлагалась обязанность присмотра за несовершеннолетним по поручению судьи. Попечитель собирал для суда сведения о социальных условиях жизни ребенка, о его семье, выяснялись причины, приведшие к преступлению, с тем чтобы суд своим решением защитил ребенка от влияния этих неблагоприятных факторов и способствовал его исправлению. Попечитель оказывал помощь в устройстве на работу или учебу, в выполнении других указаний судьи, взаимодействовал с благотворительными обществами и другими учреждениями и лицами, которые могли содействовать воспитанию несовершеннолетнего. Он представлял систематические отчеты судье о поведении и образе жизни своих подопечных. Попечение над несовершеннолетними возлагалось на штатных попечителей и на добровольцев — представителей обществ, занимающихся защитой детей, и других благонадежных лиц. По образцу Санкт-Петербургского были созданы детские суды в Москве, Харькове, Киеве, Одессе, Саратове и других городах. Эти суды полностью соответствовали понятию детского правосудия, которое к тому времени оформилось как особая юстиция.

Сегодня одни исследователи считают, что в России того времени была создана ювенальная юстиция, другие — что реализовались лишь ее элементы. Интересно, что в то время в России не было никакого специального закона о ювенальной юстиции. А детские суды были созданы "в порядке частной инициативы (городского самоуправления)"[664] и действовали на основе Закона от 2 июня 1897 г. и правил, выработанных Комиссией по вопросу о введении в России особого суда по делам несовершеннолетних.

После Великой Октябрьской социалистической революции в январе 1918 г. Декретом Совнаркома России "О комиссиях для несовершеннолетних"[665] судебное рассмотрение дел несовершеннолетних отменено и учреждены специальные комиссии по делам несовершеннолетних. Ими и стали рассматриваться дела о преступлениях несовершеннолетних. Кроме того, было отменено тюремное заключение, вместо которого стали применяться меры медико-педагогического характера. Этот был шаг для дальнейшей гуманизации в обращении с детьми, совершившими правонарушения.

Однако Декретом 1920 г. было установлено, что дела о тяжких преступлениях несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет передаются в народный суд. Постепенно в 20-е гг. дела о преступлениях несовершеннолетних вернулись в орбиту уголовного карательного правосудия, несмотря на то что комиссии действовали вплоть до 1935 г.

Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. определил возраст уголовной ответственности — с 14 лет. При этом согласно ст. 18 Кодекса к несовершеннолетним от 14 до 16 лет наказания не применялись, если в отношении их было признано возможным ограничиться мерами медико-педагогического воздействия. К подросткам 16–17 лет первоначально применялось то же наказание, что и к взрослым. Однако вскоре было опубликовано примечание в ст. 33 о невозможности применения к лицам, совершившим преступления до 18 лет, высшей меры наказания — смертной казни. Затем осенью 1922 г. в Кодекс были внесены ст. ст. 18.а и 18.б, которые устанавливали обязательное смягчение наказания несовершеннолетним (в возрасте от 14 до 16 лет — наполовину от наивысшего предела, от 16 до 18 лет — на одну треть)[666]. Невозможность применения уголовного наказания (в те годы наказание именовалось "меры социальной защиты") к детям до 14 лет, приоритет мер медико-педагогического характера для несовершеннолетних от 14 до 16 лет и запрет на смертный приговор для лиц до 18 лет были сохранены и в Уголовном кодексе 1926 г. (ст. ст. 12, 22).

Применение мер медико-педагогического характера осуществлялось на фоне интенсивных педагогических поисков форм и методов работы с детьми, а также бурного развития в России в 20 — 30-е гг. детской психологии и педологии. В первые десятилетия своего существования советская власть возлагала большие надежды на психологическую науку и ее практические ветви (психоанализ, педологию, психотехнику) в связи с грандиозным проектом создания "нового человека"[667]. Педологи работали в большинстве школ, были открыты Педологический институт, сеть кабинетов, специальных детских учреждений.

7 апреля 1935 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР "О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних"[668]. В соответствии с ним возраст уголовной ответственности по ряду преступлений (в том числе по кражам) был снижен до 12 лет, кроме того, ликвидирована норма (ст. 8 Основных начал уголовного законодательства СССР) о преимущественном применении к несовершеннолетним мер медико-педагогического характера и восстановлена возможность применения к несовершеннолетним всех видов уголовного наказания. Статья 12 УК РСФСР стала формулироваться следующим образом: "Несовершеннолетние, достигшие двенадцатилетнего возраста, уличенные в совершении краж, в причинении насилия, телесных повреждений, увечий, в убийстве или попытке к убийству, привлекаются к уголовному суду с применением всех мер наказания"[669].

Постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 31 мая 1935 г. "О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности"[670] были упразднены комиссии по делам несовершеннолетних.

Постановлением ЦК ВКП(б) от 4 июля 1936 г. "О педологических извращениях в системе наркомпросов"[671] прекращены педологические изыскания. В результате были ликвидированы все педологические учреждения, соответствующая литература изъята из оборота, имена многих видных ученых долгое время находились под запретом.

С 1935 г. карательная политика в отношении детской преступности стала доминирующей вплоть до конца 50-х гг. Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 июля 1941 г.[672] разъяснено, что применение Верховным Судом СССР при рассмотрении уголовных дел несовершеннолетних Постановления от 7 апреля 1935 г. только в случае совершения ими умышленных преступлений "не соответствует тексту закона, вводит не предусмотренные законом ограничения и находится в противоречии со статьей 6 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, согласно которой уголовная ответственность наступает как в случаях совершения преступления умышленно, так и по неосторожности".

В ходе правовой реформы конца 50-х — начала 60-х гг. XX в. были приняты Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, уделявшие несовершеннолетним особое внимание. В Уголовный кодекс РСФСР 1960 г. были введены нормы, смягчающие санкции в отношении несовершеннолетних, а также предусмотрена возможность освобождения от уголовной ответственности с применением принудительных мер воспитательного характера. В эти годы вновь введены комиссии по делам несовершеннолетних, создан институт общественных воспитателей. В Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1960 г. выделена специальная глава "Производство по делам несовершеннолетних".

В постсоветский период правовая реформа 90-х гг. XX столетия утвердила общепризнанные принципы и нормы международного права в качестве составной части правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Это положение существенно повлияло на содержание новых законов, в частности Уголовного (1996 г.) и Уголовно-процессуального (2001 г.) кодексов. В Концепции судебной реформы, одобренной Верховным Советом РСФСР в 1991 г., указывалось на необходимость создания ювенальной юстиции.

Сегодня Уголовно-процессуальный и Уголовный кодексы РФ содержат отдельные главы, относящиеся к несовершеннолетним. Формулировки данных норм вполне соответствуют международным стандартам "детского" правосудия. Поправки от 8 декабря 2003 г., введенные в Уголовный кодекс РФ, существенно снизили карательный потенциал уголовных санкций. В формулировке статьи об уголовной ответственности (ч. 2 ст. 87 УК РФ) на первое место были поставлены меры воспитательного воздействия и лишь затем — наказание[673]. О снижении карательного потенциала свидетельствует статистика, показывающая изменения, последовавшие вслед за внесением поправок в правоприменительную практику: сокращение числа осужденных, увеличение удельного веса освобожденных от уголовной ответственности[674].

На данный момент в России рассмотрение уголовных дел в отношении несовершеннолетних по-прежнему осуществляется на основании общих принципов и норм карательной уголовной юстиции, имеющей некоторую специфику, связанную скорее с идеями смягчения уголовной ответственности и некоторыми процессуальными особенностями, но не меняющую принципиально саму систему.

Бóльшая часть регионов не имеет своих воспитательных колоний (в России таких колоний всего 62). Поэтому лишение свободы оказывается для подростка двойным наказанием из-за удаленности от дома и близких людей. Нередко это становится причиной ухудшения или полного разрыва столь необходимых социальных связей, что не способствует интеграции в общество. Сегодня по-прежнему актуальны мысли, высказанные сто лет назад: "Особенность характера борьбы с детской преступностью заключается в отступлении от обычного судейского формализма: не так важна буква приговора, как сама реализация приговора в жизни. Мы отнюдь не являемся сторонниками развития широкой сети учреждений, именуемых особыми помещениями при тюрьмах, ибо согласно закону во главе этих учреждений будет стоять тюремное начальство. Деятели, воспитанные на "уставе о содержании под стражей", мы думаем, не справятся с задачей исправления юных преступников: они будут больше заботиться о крепости тюремных запоров и о надлежащем исполнении инструкций… Мы не думаем, чтобы действительна была борьба с юными преступниками при помощи особых "отделений". Заменить эти учреждения должны настоящие воспитательные учреждения, куда направляли бы малолетних не для фикции исправления. Воспитательные учреждения должны дать государству сильных и стойких граждан… В этом деле пенитенциарная наука должна уступить дорогу педагогике с ее любовным отношением к преступнику и верой в творимое дело"[675].

Основная масса преступлений, совершаемых несовершеннолетними, как уже говорилось выше, — это кражи. Осмысленно ли помещать подростка, совершившего кражу, в детскую тюрьму, где несовершеннолетние, имеющие наказание за более "тяжкую" статью, пользуются гораздо более высоким авторитетом среди сверстников, где господствует физическая сила?

Кроме того, сущность ювенальной юстиции не в том, что сначала применяют наказание мягкое, а потом жесткое, а в том, что наказание применяется, в случае когда исчерпаны все воспитательные меры, и государство признает свое бессилие в перевоспитании. К сожалению, в России такие ювенальные санкции, как освобождение от уголовной ответственности с применением мер воспитательного воздействия, освобождение от наказания при вынесении обвинительного приговора с помещением в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа применяются очень редко, а условное наказание вообще не сопровождается воспитательными мерами, что нередко воспринимается подростками как безнаказанность.

Таким образом, законодатель все же остерегается со всей определенностью и однозначностью выдвинуть воспитание в качестве основной цели правосудия в отношении несовершеннолетних, поскольку это приведет к изменению всей системы, задействованной при работе с несовершеннолетними, к перестройке профессиональных установок судей и должностных лиц, занимающихся несовершеннолетними[676]. А пока правоприменитель действует по отношению к несовершеннолетним в соответствии с целями уголовного правосудия, хотя Верховный Суд РФ еще раньше — в Постановлении Пленума от 14 февраля 2000 г. — указывал на воспитательный характер правосудия в отношении несовершеннолетних.

Во многом столь редкое использование воспитательных санкций объясняется отсутствием сети реабилитационно-воспитательных учреждений, которые могут осуществлять подобные меры. В последние годы стали активно создаваться различного рода социально-реабилитационные и психологические центры и другие учреждения для работы с несовершеннолетними, однако они не позиционируют себя как обязанные или способные к выполнению работы с детьми, совершившими преступления. Впрочем, ситуация здесь двусторонняя: нет учреждений, поскольку судом они не востребованы, а суды не назначают воспитательных мер, поскольку нет тех, кто мог бы их реализовать[677].

Норма, предписывающая изучать условия жизни и воспитания несовершеннолетнего, особенности его личности (ст. 421 УПК РФ), не наполнена практическим смыслом. В крайнем случае суд использует такого рода сведения (обычно весьма скудные и формальные) для выяснения "истины", чтобы адекватно назначить наказание, а вовсе не для того, чтобы устранить влияние негативных факторов на жизнь ребенка. Именно в последнем видит свою задачу ювенальный суд, а обязательное участие педагога либо психолога в допросах лиц до 16 лет (ст. 425 УПК РФ) зачастую вместо реальной помощи ребенку выражается в номинальном (для протокола) присутствии человека с соответствующим дипломом.

В России, кроме того, в местах лишения свободы психологические службы призваны фактически обеспечивать управляемость в колонии, а не заниматься разработкой индивидуальных программ по ресоциализации воспитанников. Однако считается общепризнанным, что подготовка к выходу на свободу несовершеннолетних правонарушителей "должна начинаться в первый же день отбываемого ими срока. Полный анализ потребностей и рисков должен быть первым шагом к разработке плана реинтеграции, который полностью готовит осужденного к выходу на свободу за счет четко скоординированной работы по выявлению его потребностей в области образования, работы, дохода, медицинского обслуживания, жилищных условий, надзора, семьи и социальной среды"[678].

Принадлежность России к мировому сообществу, вхождение в Совет Европы, безусловно, способствуют восприятию международных стандартов и рекомендаций в области правосудия для несовершеннолетних.

Для реализации международных стандартов в отношении несовершеннолетних важную роль был призван сыграть принятый 24 июля 1998 г. Федеральный закон N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". Им были введены ключевые для ювенальной юстиции понятия, ранее отсутствовавшие в нашем законодательстве, например "социальная реабилитация ребенка". В ч. 4 ст. 15 говорится о приоритете благополучия ребенка, об обеспечении специализации правоприменительных процедур с участием ребенка, о следовании принципам международного права при решении вопроса о наказании несовершеннолетних, совершивших правонарушения, о возможностях в рамках правоприменительных процедур принятия мер о социальной реабилитации несовершеннолетнего. Однако законы, непосредственно регламентирующие рассмотрение уголовных дел в отношении несовершеннолетних, не приведены в соответствие с этим Законом, он остается во многом декларативным, судьи о нем порой забывают.

Федеральный закон 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" предназначен создать фундамент отечественной ювенальной юстиции. Он определяет основные органы и учреждения системы профилактики, их задачи, принципы и основания деятельности, особенности профилактической работы.

На сегодняшний день нельзя сказать, что создана целостная система, так как органы и учреждения работают разрозненно и во многом ориентированы на формальный "учет и контроль" либо на карательные санкции. Однако уже наличие этого Закона дает основание для реализации новых технологий работы с детьми. Кроме того, Закон декларирует высокие ценности гуманизма, защиты прав и интересов ребенка, одновременно создавая правовые условия для складывания сети социально-гуманитарных учреждений для несовершеннолетних.

§ 2. Ювенальная юстиция в зарубежных странах

При создании ювенальных судов в различных зарубежных странах отмечались неодинаковые подходы. Автономная ювенальная юстиция возникла отнюдь не во всех странах, где были созданы суды для несовершеннолетних. Довольно четко обозначились два варианта: автономный суд, не связанный с общим судом, и состав общего суда, получивший функции рассмотрения дел о несовершеннолетних.

В самом начале существования судов для несовершеннолетних автономная ювенальная юстиция была создана в США, Канаде, Англии, Бельгии, Франции, Греции, Нидерландах, России, Польше, Венгрии, Египте, Японии, Австралии, Новой Зеландии, кантонах французской Швейцарии.

В Германии, Австрии, Испании, Португалии, кантонах немецкой Швейцарии функции опекунских судов были соединены с функциями судов по делам несовершеннолетних, что выдвинуло на первый план их деятельности задачу судебной защиты прав несовершеннолетних, а не борьбы с преступностью, как это произошло в судах первой группы стран.

В некоторых странах пошли по пути создания специализированных составов судей по делам несовершеннолетних. Это произошло в Ирландии, Италии, Греции, Швейцарии (кантон Женева), Японии, Новой Зеландии.

Таково было начало деятельности ювенальной юстиции. Далее система развивалась, претерпевая различные изменения.

В настоящее время больший интерес представляет рассмотрение опыта стран, где суды для несовершеннолетних начали эффективно функционировать. Этими странами являются США, Англия, Франция, Германия.

Как уже говорилось, первый специализированный суд по делам несовершеннолетних был образован в 1899 г. в Чикаго (штат Иллинойс). В Законе штата Иллинойс 1899 г., касающегося суда для несовершеннолетних, определялись особенности судопроизводства по делам рассматриваемой категории в данном суде. Очень интересна ст. 9 этого Закона "Решения, касающиеся несовершеннолетних делинквентов": "В случаях правонарушений несовершеннолетних суд может завершить судебное рассмотрение в соответствии с обстоятельствами дела. Он может доверить ребенка заботам и попечению агента пробации (воспитательного надзора. — В.В.); он может разрешить указанному ребенку остаться у себя дома, где он будет находиться под надзором агента пробации; в этом случае подросток-правонарушитель должен являться к агенту пробации так часто, как это будет необходимо, и может быть препровожден в суд для дополнительной информации во всех случаях, когда это будет представляться необходимым. Суд может доверить подростка заботам и попечению агента пробации, поместив подростка в достойную семью под дружеским надзором упомянутого агента пробации; поместить подростка на пансион в семью, дав ей гарантии, что расходы на пансион могут быть оплачены путем добровольных пожертвований, либо без соответствующих расходов на пансион.

Суд может поместить несовершеннолетнего делинквента, с учетом его пола, в школу перевоспитания юных делинквентов, в профессиональные школы для юных правонарушителей. Если подросток признан виновным в совершении преступления и если суд полагает, что это его решение будет наилучшим, он может поместить подростка в закрытое учреждение графства, созданное в соответствии с законами штата специально для таких подростков или организованное для этих же целей городом.

Суд может также поместить подростка в учреждение надзираемого воспитания (реформаторий штата), если речь идет о мальчиках в возрасте не более 10 лет, а если речь идет о девочках этого возраста — то в государственный детский дом для девочек-делинквенток. Подросток ни в коем случае не может быть помещен в такие учреждения и находиться в них после достижения им совершеннолетия. Подросток, помещенный в подобное учреждение, находится под надзором совета его руководства; этот совет может освободить его условно, предписав выполнение определенных условий. По рекомендации совета суд может полностью освободить (отпустить на волю) подростка, если сочтет, что исправление завершено. В равной мере суд может доверить подростка защите и заботам ассоциации, занимающейся брошенными и оставшимися без поддержки подростками, если она заслуживает доверия"[679].

Правоприменительная практика первых "детских" судов в США формировалась под влиянием новой идеологии, создаваемой первыми ювенальными судьями. Это идеология римской доктрины parens patriae (государства-отца).

Судья Тахилл сформулировал основное предназначение "детского" суда так: "Здесь мысль о наказании совершенно исключена; факты рассматриваются только как доказательства, указывающие на то, находится ли мальчик в состоянии преступности и должно ли государство, заменяющее ребенку родителей, вступить в отправление своей заботы"[680].

Судья Харт подчеркнул исключительность применения наказания, а относительно самого наказания определил главную его цель — исправление. "При его (суда) существовании исправительно-воспитательные учреждения не являются последним средством. Только после того как исчерпаны средства исправления, предоставляемые семьей, церковью, школой, судами для детей, надзором специальных агентов, мы обращаемся к исправлению, стараемся при помощи приюта[681] достигнуть того успеха, которого не могли достигнуть все остальные средства"[682].

Наиболее уважаемый среди чикагских судей конца XIX — начала XX в. судья Галлей подвел итоги первых лет деятельности судов по делам несовершеннолетних в следующей короткой по форме, но емкой по содержанию цитате. "За свое краткое существование суд для несовершеннолетних в нашем городе сделал больше для уменьшения преступности, чем все суды государства за 20 лет, а один попечитель, ревностно и искренне преданный своему делу, в течение года предупредил более преступлений, чем лучший прокурор, преследовавший преступления в течение пяти лет"[683].

Уже тогда признавалась необходимость упрощения судопроизводства по делам несовершеннолетних для уменьшения вредного влияния на детей и подростков самой процедуры рассмотрения дел в суде. Так, в США формальная судебная процедура в судах для несовершеннолетних была заменена беседой судьи с несовершеннолетним подсудимым. Сразу была признана необходимость рассматривать дела при закрытых дверях.

Современный американский уголовный процесс по делам несовершеннолетних прост и оперативен. Главное в нем — обсуждение правонарушения и назначение наказания за его совершение. Такой процесс достигает поставленной цели — воздействия на правонарушителя. Известно, что всякое промедление реакции суда на правонарушение опасно в делах несовершеннолетних и чаще всего ведет к рецидиву правонарушения, причем более серьезному. В то же время быстрота судебного процесса имеет и негативную сторону: возникает реальная возможность нарушения прав, неполноты расследования, пробелов в доказательствах, сомнений относительно источников их получения. В решении по делу Кента Верховный суд США впервые с момента создания первого "детского" суда поставил вопрос о процедуре в этом суде и указал на то, что в общем суде присяжных права подсудимого защищены лучше, чем в суде для несовершеннолетних. Таким образом, впервые был реализован судебный надзор за процессуальной деятельностью "детского" суда.

В решении по делу Голта Верховный суд США пошел даже дальше и предписал ряд стандартов, касающихся соблюдения законности в судопроизводстве. Он сформулировал четыре правила для случаев, когда суд по делам несовершеннолетних решает, является ли несовершеннолетний делинквентом (правонарушителем):

1) все уведомления должны быть сделаны до начала процесса против несовершеннолетнего, с тем чтобы он (она) имел разумное время для подготовки к защите;

2) если процесс может дать результат в виде помещения в закрытое исправительное или воспитательное учреждение, тогда несовершеннолетний и его родители должны быть информированы об их праве иметь адвоката и быть обеспеченными им, если они сами не могут его получить;

3) несовершеннолетний имеет право на защиту против самообвинения;

4) несовершеннолетний имеет право слушать свидетельские показания, даваемые под присягой, и возражать свидетелям, требуя очной ставки путем перекрестного допроса.

Судопроизводство по делам несовершеннолетних (как и общий порядок судебного разбирательства) включает стадии: предварительное слушание; судебное разбирательство; исполнение приговора.

Содержание предварительного слушания включает вызов несовершеннолетнего к судье, беседу судьи с несовершеннолетним, принятие судьей решения относительно дальнейшего движения дела или его прекращения и освобождения подростка от судебной или несудебной процедуры.

В ходе проведения предварительного слушания осуществляется проверка материалов дела (прежде всего доказательств на их допустимость и относимость), разрешается вопрос о задержании или предварительном заключении (аресте) несовершеннолетнего.

Вопрос о прекращении производства по делу рассматривается и в ходе основного судебного разбирательства. Как отмечает Э.Б. Мельникова, "каждая стадия процесса в американском суде для несовершеннолетних решает вопрос: вести ли подростка к формальному процессу или вывести его из судебных и даже несудебных процедур. При всех изменениях судебного процесса по делам несовершеннолетних в США эта страна остается верной философии ювенальной юстиции, предписывающей суду делать все, чтобы избежать стигматизации ("клеймения") несовершеннолетнего как преступника в глазах общества, чтобы и судебное решение щадило его личность и его будущее и не помогало выбросить из рядов добропорядочных членов американского общества.

Все стадии судебного процесса в "детском" суде ориентированы социально. В них всегда активно действуют работники службы пробации, широко используются различные методы изучения личности несовершеннолетнего"[684].

В суде для несовершеннолетних разрешается не только вопрос о том, является ли подросток правонарушителем, но и вопрос о том, является ли несовершеннолетний лицом, нуждающимся в надзоре. После этого могут быть вынесены решение о помещении в закрытое исправительное или воспитательное учреждение, помещении на режим воспитательного попечения, распоряжение о возмещении ущерба, нанесенного правонарушением, помещении несовершеннолетнего на режим пробации в какое-либо общественное или частное учреждение. К разбирательству привлекаются специалисты различных служб, однако главным действующим лицом остается судья. Только суд принимает решение о судебном или несудебном порядке рассмотрения дела, об аресте несовершеннолетнего либо о его освобождении из-под ареста. Именно судья по делам несовершеннолетних и его "команда" (социальные работники) осуществляют первоначальные действия, а также контроль за теми подростками, которых суд же и направляет в распоряжение различных социальных служб.

В результате принадлежности к одной системе права модели ювенальной юстиции в США, Англии и Уэльсе сходны, но исторически в них сложились определенные особенности, число которых с годами увеличивалось, создавая значительную дистанцию между американским и английским судами для несовершеннолетних.

В Англии и Уэльсе первые специальные процессуальные правила по делам несовершеннолетних были сформулированы в специальном циркуляре Министерства внутренних дел Великобритании, изданном в 1905 г. и получившем название по имени его автора — "Циркуляр Дугласа Экерса". В соответствии с ним дела о несовершеннолетних арестованных должны были рассматриваться по утрам, ранее всех других дел, при этом задержанные несовершеннолетние должны были содержаться в особом помещении поблизости от суда, куда не допускались другие заключенные. Каждое дело несовершеннолетнего рассматривалось отдельно от дел других несовершеннолетних, даже если подростки проходили по одному и тому же делу. Ни один взрослый подсудимый, кроме соучастников по делу, не мог присутствовать в зале суда при допросе несовершеннолетнего. В зале суда несовершеннолетний помещался не на скамью подсудимых, а сбоку от нее или перед ней. После допроса несовершеннолетний не оставался в зале[685] (это общее правило сохранилось в англосаксонском уголовном процессе и до наших дней).

Современный судебный процесс по делам несовершеннолетних в Англии и Уэльсе регулируется Законом о детях и молодых людях 1933 г. Несмотря на то что с момента издания Закона прошло много времени, его общие положения, касающиеся суда для несовершеннолетних, не изменились. Согласно английскому праву все законы о детях являются действующими.

В Англии и Уэльсе несовершеннолетними признаются лица в возрасте от 10 до 21 года. При этом термин "преступность несовершеннолетних" охватывает преступления подростков (от 10 до 18 лет) и молодежи (от 18 до 21 года), так называемых молодых взрослых. Исследователи отмечают, что возрастная классификация выделяет группы несовершеннолетних 10–13 лет, 14–17 и 18–20 лет, что в принципе не противоречит основному критерию, при этом в каждую из указанных групп включаются преступления лиц, достигших верхней возрастной планки[686]. Дела о преступлениях, совершенных подростками и лицами в возрасте от 10 до 17 лет включительно, до 1991 г. подлежали рассмотрению в специальных судах по делам о преступлениях, совершаемых детьми и подростками (судах для несовершеннолетних). После принятия в Великобритании Закона "Об уголовной юстиции" юрисдикция данных судов была расширена — они стали рассматривать преступления, совершенные лицами в возрасте до 18 лет. Предметная подсудность, отмечает Э.Б. Мельникова, здесь весьма расплывчата и неопределенна. Основная причина — наличие в законодательстве так называемых статусных преступлений, имеющих совершенно особую природу. Статусные преступления наказуемы лишь в том случае, если их субъектом является несовершеннолетний, если же лицо достигло совершеннолетия, то идентичное деяние считается ненаказуемым. Речь идет о мелких нарушениях закона и правил поведения, в том числе сопряженных с причинением ущерба потерпевшему[687]. Собственно говоря, статусные преступления относятся к категории мисдиминоров (англ. "misdemeanor"), или преступных правонарушений, особо выделяемых в классификации преступлений уголовного права Англии по признаку незначительной тяжести содеянного и формальной криминализации.

В 80 — 90-е гг. XX в. основным направлением уголовной политики и практики в Англии и Уэльсе была гуманизация мер обращения с правонарушителями, которая проявлялась в сокращении сферы применения уголовной репрессии к данной категории лиц, снижении числа несовершеннолетних, попадающих в орбиту деятельности органов уголовной юстиции, отказе от возбуждения уголовных дел и вынесения официальных предупреждений в пользу все более широкого использования неформальных методов реагирования[688]. Целью данной политики было сокращение применения карательных мер в отношении детей и подростков, преступивших закон[689].

Законы Великобритании об уголовной юстиции 1982, 1988, 1991 гг. отразили тенденцию уголовной политики государства в сфере противодействия преступности несовершеннолетних. Она состояла в том, что законодатель стал искать альтернативные формы обращения с правонарушителем, менее репрессивные, в отличие от уголовного наказания. В названных нормативных актах сформулированы основные принципы уголовной политики в отношении молодых правонарушителей.

Судебное разбирательство в судах для несовершеннолетних является закрытым (Правила магистратского суда 1970 г.). Эти же Правила предписывают судье по делам несовершеннолетних использовать в ходе заседания простой язык, доступный возрасту подростков, оказавшихся перед судом.

В деятельности английского суда для несовершеннолетних большую роль играет служба пробации, что типично и для американского "детского" суда. Однако в отличие от американского уголовного процесса по делам несовершеннолетних, где деятельность службы пробации начинается уже при первоначальных контактах судьи с несовершеннолетними, в современном английском процессе ее все больше оттесняют местные органы социальной службы, к которым суд и обращается со своими поручениями.

В отличие от англосаксонской модели континентальная правовая система, типичным представителем которой является Франция, с самого начала формирования ювенальной юстиции стала определять порядок производства по делам несовершеннолетних на базе строгого следования уголовно-процессуальным требованиям.

В первом проекте специального судопроизводственного Закона по делам несовершеннолетних, подготовленном судьей трибунала округа Сены Альбанелем, были сформулированы следующие основные положения:

"принцип разумения" для несовершеннолетних в возрасте от 12 до 18 лет;

"второе досье" по делам несовершеннолетних (социально-психологическая характеристика несовершеннолетнего и его деяния);

ограничение гласности при рассмотрении дел о несовершеннолетних в суде, однако с разрешением присутствовать в судебном заседании представителей учреждений, интересующихся защитой юношества;

возможность рассмотрения дела несовершеннолетнего в общем суде, если: несовершеннолетний действовал с разумением; совершил тяжкое преступление, указанное в законе; совершил его в соучастии со взрослым преступником, где главным был взрослый (необходимо наличие всех условий)[690].

Согласно современному французскому законодательству первой стадией процесса по делам несовершеннолетних является вызов несовершеннолетнего к судье. Эта стадия для судьи имеет предварительный, ознакомительный характер, хотя и может заканчиваться решениями, имеющими важное значение для судьбы подростка. Судья знакомится с делом и самим правонарушителем, его средой. В случае необходимости судья может принять и неотложные меры: изъять подростка из семьи и поместить его на режим пробации и даже временно в закрытое воспитательное учреждение, решить положительно вопрос о его предварительном заключении.

По результатам предварительного рассмотрения дела судья может освободить подростка от уголовного преследования, приняв соответствующие меры воздействия на правонарушителя. Судья может сделать выговор несовершеннолетнему, принять в отношении его "меры безопасности" (охрана, надзор, наблюдение), но никогда не может применить к нему уголовное наказание. Судья вправе дать дальнейший ход рассматриваемому делу, распорядившись о направлении его в трибунал по делам несовершеннолетних.

Порядок непосредственного судебного разбирательства по делам несовершеннолетних практически ничем не отличается от общего порядка.

Судебное разбирательство является закрытым, на нем допускается присутствие свидетелей по делу, близких родственников подсудимого, его опекуна, законных представителей, адвоката, представителей патронажных обществ, иных служб и учреждений, занятых детьми, работников службы надзираемой свободы (французский вариант названия службы пробации).

Для французского уголовного процесса по делам несовершеннолетних характерна активная роль в нем прокурора. Прокурор имеет большие возможности влиять на ход дела. Именно он организует комплектование в деле всех основных предварительных материалов, позволяющих суду провести судебное разбирательство. Проведение неотложных следственных действий дает прокурору юридическую базу как для передачи дела в суд, так и для его прекращения. Он же компетентен высказать мнение относительно мер, которые должны быть применены к несовершеннолетнему. В ходе судебного разбирательства (если дело не передано в трибунал) закон уполномочивает прокурора давать замечания на решение судьи и высказывать свое мнение о мерах, которые должны быть применены к несовершеннолетнему, равно как о полноте материалов расследования. В трибунале по делам несовершеннолетних прокурор выступает с обвинением и высказывает суждение относительно мер воздействия к несовершеннолетнему.

Кроме того, дела в отношении несовершеннолетних во Франции рассматривают специализированные суды присяжных. Им подсудны дела о преступлениях несовершеннолетних в возрасте от 16 до 18 лет, а также дела о взрослых соучастниках преступлений несовершеннолетних. При рассмотрении дела таким судом ставятся следующие специфические для несовершеннолетнего вопросы:

надо ли применять к обвиняемому уголовное наказание;

надо ли исключить для обвиняемого преимущество "прощения, оправданного несовершеннолетием"?

Разумеется, и в суде присяжных по делам несовершеннолетних остается обычный для суда присяжных вердикт: виновен или не виновен.

Если будет решено, что несовершеннолетний, признанный виновным, не должен быть объектом уголовного наказания, причем и суд, и присяжные будут требовать помещения его под охрану, то такие меры выбираются из числа тех, что указаны в ст. ст. 16 и 19 Ордонанса от 2 февраля 1945 г. Перечень этих мер обширен. В качестве примера можно привести помещение на режим надзираемой свободы на срок, который не должен превышать даты достижения обвиняемым его совершеннолетия.

Однако "достаточно жесткая регламентация судебной процедуры в этом суде — не самое лучшее средство. И то, что, как отмечают сами французские юристы, французский суд присяжных по делам несовершеннолетних "похож" на общий суд присяжных, мешает судебной индивидуализации. Поэтому-то во Франции суд присяжных по делам несовершеннолетних не считается самым эффективным звеном французской ювенальной юстиции"[691].

В Германии первый суд по делам несовершеннолетних был создан в 1908 г. во Франкфурте. Этот суд не был автономным, в составе общего суда одному из его членов на год давались двойные полномочия (рассмотрение дел и опекунское производство в отношении малолетних). Гласность при судебном разбирательстве не была ограничена, хотя заседания и проходили в специальном помещении, отдельно от других отделений общего суда. Специализация была предусмотрена и для прокурора.

Охранительная ориентация франкфуртского суда особенно проявилась в осуществляемом в данном суде опекунском судопроизводстве в отношении малолетних.

Попечительские функции в суде для несовершеннолетних брали на себя члены союзов попечения о детях. По поручению суда они предоставляли ему сведения об условиях жизни и воспитания несовершеннолетних подсудимых. А по решению суда они брали на себя обязанность попечения о подростках, оставленных на свободе.

Профессор П.И. Люблинский, анализировавший франкфуртскую модель суда для несовершеннолетних, высоко оценил именно такое соединение в руках судьи карательных и попечительских функций. Он полагал, что этим "достигаются главные черты судов для юношества: специализация, соединение опеки и наказания и планомерное привлечение организованного попечительства о малолетних"[692].

В России следует учесть опыт создания специализированных "детских" судов в зарубежных странах. Усилиями многих российских исследователей проводится анализ и переоценка сложившейся практики реагирования государства на правонарушения несовершеннолетних.

Однако, как известно, любая попытка построить что-то новое через заимствование учреждений, эффективных в других странах, наталкивается на отсутствие системных условий (в виде связанных с деятельностью ювенальных судов учреждений, способов управления и политики, культурного уровня населения и т. д.). Все это требует теоретического анализа функций ювенальной юстиции в обществе и их исторической эволюции. Только после этого возможно учреждение необходимых структур.

§ 3. Проблемы становления ювенальной юстиции в современной России

Все эффективно действующие в мире модели ювенальной юстиции основываются на отдельных законодательных актах о судопроизводстве в отношении несовершеннолетних. В США это Федеральный закон о ювенальной юстиции и предотвращении преступлений несовершеннолетних 1974 г.; в Великобритании — серия законов с 1908 г. о детях и молодежи; в Польше — Закон о процедуре рассмотрения дел о несовершеннолетних 1982 г.; в Канаде — Закон об уголовном судопроизводстве по делам молодежи 2002 г. и т. д.

В России отдельных нормативных актов, регламентирующих процедуру судопроизводства по делам несовершеннолетних, нет. Однако в УК РФ и УПК РФ выделены главы об уголовной ответственности несовершеннолетних, о производстве по делам в отношении несовершеннолетних. В целом эти нормы соответствуют общим принципам и положениям международных стандартов судопроизводства в рассматриваемой сфере, но отечественные криминологи О.Н. Ведерникова, Я.И. Гилинский, Д.А. Корецкий, Н.П. Мелешко, Э.Б. Мельникова, Н.Г. Яковлева, осознавая очевидную недостаточность подобной нормативной базы для эффективной борьбы с преступностью несовершеннолетних, активно разрабатывают идею о необходимости комплексной программы, которая обеспечивала бы профилактику правонарушений, осуществление правосудия, исполнение уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера, а также реабилитационных мер с учетом всех особенностей лиц этой возрастной категории.

В 1996 г. Э.Б. Мельниковой и Г.Н. Ветровой был опубликован доктринальный проект федерального закона о ювенальной юстиции[693]. В дальнейшем Е.А. Абросимова, В.Д. Ермаков и М.З. Ильчиков подготовили авторский проект Основ федерального законодательства о ювенальной юстиции Российской Федерации[694]. С конца прошлого столетия в Санкт-Петербурге разрабатывается ювенология как самостоятельная отрасль науки, в результате чего была даже создана национальная Академия ювенологии[695].

В апреле 2000 г. в Государственной Думе прошли парламентские слушания на тему "Основы законодательства о ювенальной юстиции в Российской Федерации", на которых обсуждался проект федерального конституционного закона "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации". Но закон не был принят — мнения выступавших по поводу целесообразности введения в нашей стране института ювенальной юстиции разделились. Одни парламентарии выступали за создание в рамках судебной системы специализированных судов по делам несовершеннолетних; другие резко критиковали это предложение, заявляя, что права подростков, специфика рассмотрения дел в отношении их могут и должны быть учтены в законодательстве более полно, но без создания специальных судов. Перспективы создания системы ювенальной юстиции продолжают оживленно обсуждать в юридической печати[696], был опубликован пилотный проект федерального конституционного закона "О ювенальных судах в Российской Федерации"[697].

Для успешной реализации планов создания системы ювенальной юстиции необходима качественная нормативная основа. В связи с этим важное значение имеет законодательство, регулирующее уголовную ответственность несовершеннолетних. Российское уголовное законодательство использует не все возможности для эффективного достижения целей ювенальной юстиции.

Задачам ювенальной юстиции не соответствует ограниченная сфера применения условно-досрочного освобождения несовершеннолетних по видам наказания. К условно-досрочному освобождению по закону (ст. 93 УК РФ) могут быть представлены лишь несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы. До внесения изменений в ст. 93 УК РФ Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" в УК РФ была предусмотрена такая возможность, и мы считаем необходимым вернуться в этой части к прежней редакции закона.

Прежняя редакция ст. 93 УК РФ предусматривала сроки, по отбытии которых возможно условно-досрочное освобождение от наказания несовершеннолетних; в зависимости от категории преступления эти сроки были равны одной трети, половине или двум третям срока наказания. В соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ условно-досрочное освобождение взрослых от отбывания наказания стало не правом, а обязанностью суда (ст. 79 УК РФ). Но в ст. 93 УК РФ аналогичного изменения относительно подростков внесено не было, поэтому применение условно-досрочного освобождения несовершеннолетних от отбывания наказания по-прежнему оставлено на усмотрение суда. Получается, что взрослые правонарушители находятся в более выгодном положении. Такой подход негуманен и должен быть пересмотрен.

Первоначальный порядок условно-досрочного освобождения несовершеннолетних, осужденных за преступления небольшой и средней тяжести, а также за особо тяжкие преступления (а именно по отбытии одной трети и двух третей назначенного срока), не изменился и стал идентичным условиям освобождения от отбывания наказания взрослых, предусмотренным новой редакцией ст. 79 УК РФ. Улучшенными оказались условия освобождения несовершеннолетних только одной категории: отбывающих наказание за тяжкие преступления. Приравнивание несовершеннолетних, осужденных за преступления небольшой и средней тяжести, а также за особо тяжкие преступления, к взрослым осужденным нарушает принцип справедливости и противоречит идее ювенальной юстиции.

Кроме того, при регламентировании условно-досрочного освобождения несовершеннолетних от отбывания наказания норма статьи вообще не предусматривает возложения на них каких-либо обязанностей, хотя именно эта категория правонарушителей как никакая другая нуждается в дальнейшей учебе, трудоустройстве, ограничении досуга, связанного с бесцельным времяпрепровождением и употреблением спиртных напитков и наркотиков.

Поэтому мы предлагаем закрепить в качестве ч. 2 ст. 93 УК РФ следующую норму: "При условно-досрочном освобождении на несовершеннолетнего осужденного возлагается выполнение определенных обязанностей, предусмотренных частью пятой статьи 73 настоящего Кодекса, которые должны им исполняться в течение оставшейся неотбытой части наказания". Это правовое предписание обусловливало бы императивный характер применения судом данного положения и определяло бы достаточную эффективность в достижении целей уголовного наказания.

Существующая в законе неопределенность в вопросе о сроках погашения судимости несовершеннолетних осложняет реабилитационные цели. Общерегулятивной нормой ст. 95 УК РФ установлено, что сроки погашения судимости, предусмотренные ч. 3 ст. 86 УК РФ, сокращаются и далее устанавливаются сроки погашения судимости только при осуждении к лишению свободы. Для несовершеннолетних, осужденных условно и к более мягким наказаниям, чем лишение свободы, устанавливаются такие же сроки давности погашения судимости, что и для взрослых лиц в соответствии с п. п. "а" и "б" ч. 3 ст. 86 УК РФ. На наш взгляд, выравнивание статуса взрослых и несовершеннолетних противоречит идее благоприятного отношения к несовершеннолетним правонарушителям. Законодателю следует предусмотреть более льготные положения.

Стоит отметить недостатки применения ст. 90 УК РФ, в частности заключающиеся в том, что в ней не раскрыто содержание систематичности неисполнения несовершеннолетним возложенных на него мер воспитательного воздействия. Какое количество случаев неисполнения возложенных на подростка мер и за какой период времени следует считать систематическим? В юридической литературе отмечается, что под систематическим неисполнением понимается неисполнение несовершеннолетним принудительных мер более двух раз[698]. Закон же определенного ответа не дает. Кроме того, законодатель не раскрывает понятия специализированного государственного органа, на который возложена обязанность по контролю за исполнением несовершеннолетним принудительной меры воспитательного воздействия.

На законодательном уровне закреплены органы, которые можно считать призванными осуществлять контроль за исполнением несовершеннолетним назначенной ему принудительной меры воспитательного воздействия: комиссии по делам несовершеннолетних; инспекция по делам несовершеннолетних органа внутренних дел; образовательные учреждения (школы, техникумы и т. д.). Вместе с тем было бы целесообразно определить конкретный орган или установить исчерпывающий перечень этих специализированных государственных органов[699].

Таким образом, для создания системы ювенальной юстиции в государственном масштабе необходимо глубоко и тщательно анализировать уголовное законодательство (а впрочем, и иные отрасли права), для того чтобы подвергнуть его соответствующим изменениям.

Что же касается регионального масштаба, то можно сказать, что уже на протяжении 10 лет в некоторых районах России активно разрабатываются и воплощаются экспериментальные проекты совершенствования судопроизводства по делам несовершеннолетних и тем самым постепенно внедряются элементы ювенальной юстиции.

Пионером стал Санкт-Петербургский городской суд, который совместно с Программой развития ООН в Российской Федерации, а также при поддержке правительства Франции в рамках проекта "Поддержка осуществления правосудия в отношении несовершеннолетних" с февраля 1999 г. в трех районах города проводил эксперимент. Смысл данного эксперимента заключался в привлечении при производстве по делам несовершеннолетних социальных служб. С момента возбуждения таких дел социальный работник изучал условия жизни и воспитания подростка, составлял его социальный портрет и с учетом конкретной ситуации и личности подростка привлекал соответствующие организации в целях оказания необходимой помощи. С помощью этого социальный работник фактически устранял причины и условия, способствовавшие совершению преступления, и находил необходимые меры реабилитационного воздействия, позволяющие исправить несовершеннолетнего без реального лишения свободы.

Уже через год в городе был создан ряд учреждений, приютов, реабилитационных центров, производственных мастерских, целью которых являлась работа с подростками, оказавшимися в трудной жизненной ситуации. По замыслу руководителей проекта, эти учреждения должны были разрабатывать реабилитационные программы для несовершеннолетних правонарушителей, создавать почву и благоприятные условия для исправления несовершеннолетнего правонарушителя без изоляции от общества.

В.А. Джея, социальный работник при Калининском районном суде г. Санкт-Петербурга, представляет свою деятельность так: "Основная задача, поставленная перед нами руководителями проекта, — это помощь несовершеннолетнему, попавшему в поле зрения органов уголовно-судебного преследования. Работа с подростками начинается на стадии предварительного следствия. По итогам общения и работы с подростком социальный работник представляет информационную справку судье, в которой отражает ситуацию в семье этого подростка и свои рекомендации по дальнейшей коррекционной работе с ним. И судья при вынесении приговора это учитывает и может принять решение о смягчении наказания. Сопровождение продолжается и после вынесения приговора либо определения суда. В моем районе были случаи, когда дела были прекращены, было вынесено просто определение судьи, и подросток фактически считался несудимым, но работа с ним продолжалась после суда.

По сути, социальные работники выполняют две миссии. Первая — это сопровождение молодого человека, оказание ему помощи в налаживании связей между семьей и обществом. Вторая миссия — помощь в решении его проблем. Это проблемы в учебе, либо с трудоустройством, либо с наркотиками.

Деятельность службы сходна с работой органов по профилактике правонарушений. Но хочу сказать, что основная функция органов по профилактике правонарушений и инспекторов по профилактике правонарушений несовершеннолетних — это контроль, а главная наша задача — это помощь. Инспектор по профилактике правонарушений несовершеннолетних находится в постоянном контакте с семьей, с подростком и тоже вынужден выполнять социальные функции, функции помощи. Наши с ним пути являются в какой-то степени параллельными. Наш проект наглядно показал, что работа с подследственными подростками не только возможна, но и необходима"[700].

Использование социальных служб в правосудии позволило эффективно противодействовать рецидивной преступности, а это является реальным оздоровлением подрастающего поколения.

Опыт Санкт-Петербургского городского суда оказался действительно эффективен и своевремен. Все наработки и технологии были переданы судам других регионов для использования и дальнейшей работы над данной проблемой.

"Подведение предварительных итогов при участии французских экспертов показало, что результаты работы социальных служб в рамках проводимого в Петербурге эксперимента положительные"[701], — отметил Н.К. Шилов, один из руководителей санкт-петербургского проекта, работавший в то время председателем судебной коллегии по делам несовершеннолетних Санкт-Петербургского городского суда.

В Ростовской области была проведена особенно большая работа по совершенствованию правосудия по делам несовершеннолетних. Так же как и в Санкт-Петербурге, данная работа началась с реализации проекта "Поддержка осуществления правосудия в отношении несовершеннолетних", осуществлявшегося Ростовским областным судом и Управлением судебного департамента в Ростовской области совместно с Программой развития ООН в Российской Федерации. Проект осуществлялся в 2001–2003 гг.

В 14 районных судах области был введен институт социального работника при суде. Социальный работник готовил доклад суду о личности несовершеннолетнего, уровне его психического развития, влиянии на него старших по возрасту лиц, причинах и условиях совершения преступления, в том числе семейно-бытовой ситуации подростка.

Таким образом, выяснялась жизненная ситуация подростка, которая показывала, что многие из них находились в социально опасном положении (проживали в неблагополучных семьях, не учились и не работали и т. д.). Одновременно с подготовкой доклада суду социальный работник при суде устанавливал контакт с органами и службами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в целях оказания подростку необходимой помощи, проведения с ним индивидуальной профилактической работы, решал вопрос участия представителей этих служб в судебном заседании. Доклад социального работника помогал судье принять не репрессивные, а реабилитационные меры, назначить проведение индивидуальной профилактической работы с подростком после вынесения приговора суда силами служб профилактики. На стадии исполнения приговора суда социальный работник контролировал проведение с подростком реабилитационной работы.

Оказание социальными работниками помощи подросткам было организовано через привлечение органов и учреждений государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, что позволило сформировать механизм взаимодействия суда и социальных служб.

После завершения проекта ООН институт социального работника был сохранен. С января 2004 г. в 14 судах за счет штатной численности аппарата суда были введены помощники судей с функциями социального работника, которые стали выполнять ту же работу, что и социальные работники при суде.

Хорошо проведенное исследование личности несовершеннолетнего позволило судьям чаще применять альтернативные уголовному наказанию меры воздействия.

Собранные материалы по характеристике несовершеннолетнего в основном представляли собой набор случайных документов, поэтому встал вопрос о разработке методики проведения этой работы.

Для оказания соответствующей помощи представителями министерства образования Ростовской области при участии специалистов-психологов была разработана Карта социально-психологического исследования. По сути данная Карта — доклад о результатах социального обследования, составление которого рекомендовано Пекинскими правилами[702].

Сейчас для более эффективного социально-психологического исследования несовершеннолетних обвиняемых ростовскими психологами совместно со специалистами Фонда НАН, Московского городского психолого-педагогического университета и Всероссийского центра социальной и судебной психиатрии им. В.П. Сербского на основе канадской Программы оценки рисков и потребностей разрабатывается адаптированный к российским условиям вариант данной программы.

В Ростовском областном суде (в судебной коллегии по уголовным делам) в августе 2003 г. был создан специальный судебный состав по делам несовершеннолетних (ювенальный состав), который рассматривает дела несовершеннолетних в кассационном порядке, оказывает методическую помощь районным (городским) судам во введении новых ювенальных технологий. В 2007 г. в данный состав вошел судья, рассматривающий гражданские дела.

Сегодня Ростовская область является базовым регионом России по внедрению ювенальной юстиции и специализированного правосудия по делам несовершеннолетних. В области работают три специализированных судебных состава, условно называемые ювенальными судами, в г. Таганроге — с 2004 г., в г. Шахты — с 2005 г., в ст. Егорлыкская — с 2006 г.

В 2001 г. была создана специализированная юридическая консультация "Ювенал", в 2003 г. образована общественная организация — Региональная ассоциация специалистов по поддержке судебно-правовой реформы и ювенальной юстиции в Ростовской области. В 2007 г. в Ростовской области была учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка. Активизировалась работа с государственными органами, муниципальными образовательными учреждениями психолого-педагогического и медицинского сопровождения; создана сеть различных социальных служб по работе с детьми, инфраструктура органов и учреждений системы профилактики; появились реабилитационные центры для подростков с девиантным поведением.

Оценивая работу, проводящуюся в Ростовской области, заместитель председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ Е.Ф. Лахова отметила тот факт, что раньше такой социальной инфраструктуры, как система названных органов, в регионах не было, и вот сегодня, когда мы говорим о необходимости создания ювенальных подростковых судов, мы видим, что при наличии такой инфраструктуры социальных служб уже можно "запускать" ювенальные суды, они жизнеспособны[703].

Активная работа по совершенствованию правосудия по делам несовершеннолетних осуществляется и в других регионах.

В Саратовской области, так же как и в Санкт-Петербурге и Ростовской области, был осуществлен указанный проект Программы развития ООН в Российской Федерации. Должности социального работника появились в восьми районных судах Саратовской области[704].

В Республике Хакасия, Камчатском крае, Брянской, Ивановской, Оренбургской, Самарской, Ульяновской областях преобразования в сфере правосудия по делам несовершеннолетних начались после ознакомительной поездки судей и других специалистов этих регионов в Ростовскую область.

В отдельных регионах создаются различные модели координации судов и организаций ювенального профиля.

Например, в Брянской области областным судом, Управлением судебного департамента при Верховном Суде РФ по Брянской области, Управлением социальной защиты населения Брянской области и некоммерческим партнерством "Социальное партнерство развития Брянской области" заключено соглашение о сотрудничестве в целях усовершенствования механизма взаимодействия судей, специализирующихся на рассмотрении дел в отношении несовершеннолетних, с государственными органами, социально-реабилитационными службами и заинтересованными общественными организациями по усилению социальной защиты и обеспечению социально-реабилитационного сопровождения подростков, представших перед судом, и в целях предупреждения рецидивной преступности несовершеннолетних. Роль общественной организации в проекте состоит в координации между участниками и содействующими организациями, распространении информации о других программах в области ювенальной юстиции, создании условий для изучения имеющегося опыта и лучших достижений в этой сфере. Образован также Координационный совет, который возглавили председатель Омского суда, член Совета Федерации от Брянской области, председатель попечительского Совета некоммерческого партнерства "Социальное партнерство развития Брянской области".

Прокуратуре Брянской области рекомендовано рассмотреть вопрос об участии в судебных процессах в отношении несовершеннолетних прокуроров, специализирующихся на рассмотрении данной категории дел.

В Оренбургском областном суде создан специальный судебный состав по делам несовершеннолетних в судебной коллегии по уголовным делам, который не только рассматривает дела несовершеннолетних в кассационном порядке, но и обеспечивает методическую помощь судьям районных судов области.

Судьи ювенального состава принимают участие в заседаниях Комиссии по делам несовершеннолетних при заслушивании самоотчетов подростков, в проверке исполнения обязанностей, возложенных судом, совместно с уголовно-исполнительной инспекцией и отделом по делам несовершеннолетних, при необходимости оказывают помощь в трудоустройстве, в организации досуга несовершеннолетних и т. д., вплоть до получения подростками документов, удостоверяющих личность и регистрацию по месту жительства. Суды взяли на себя координирующую роль в осуществлении контроля за проводимой профилактической работой.

Во всех судах Ульяновской области на каждого несовершеннолетнего, осужденного к наказанию, не связанному с лишением свободы, заводятся учетные дела и составляются планы профилактической работы. В соответствии с этими планами судьи лично и в тесном взаимодействии с органами профилактики встречаются с осужденными и их родителями, ежеквартально запрашивают из подразделений по делам несовершеннолетних сведения о поведении несовершеннолетних. Таким образом судьи после вынесения приговора осуществляют контроль за поведением осужденных[705].

В пяти регионах России (Московской, Ростовской, Брянской областях, в Ставропольском крае, в Чувашии) осуществляется совместный российско-канадский проект "Молодежь группы риска", в рамках которого активизируется работа всех тех органов, учреждений и служб, которые осуществляют свою деятельность в сфере защиты прав и законных интересов детей.

"Особый путь" совершенствования правосудия по делам несовершеннолетних намечается в Москве (в Черемушкинском районном суде), Пермском крае (Пермь, Лысьва), Тюменской и Нижегородской областях, Ханты-Мансийском автономном округе. В отличие от Санкт-Петербурга, Ростовской и Саратовской областей, где суть преобразований заключается в реабилитационной составляющей, по мнению Л.М. Карнозовой, ставящей в центр решение проблем ребенка, в указанных выше регионах создается модель восстановительная. Данная модель при решении проблем ребенка фокусируется на создании условий для формирования механизмов ответственного поведения[706].

Не останавливаясь на деталях, характеризующих ту или иную модель совершенствования правосудия по делам несовершеннолетних, хотелось бы отметить следующее.

Вне зависимости от внедряемой модели правосудия по делам несовершеннолетних вся работа, проделанная в этом направлении, представляет собой реальный путь для создания в России полноценной ювенальной юстиции. На фоне общего затишья в реформировании "детского" правосудия в современной России успехи отдельных регионов наиболее отчетливо демонстрируют преимущества ювенальных технологий. Причем при экспериментальном внедрении элементов ювенальной юстиции в отдельных регионах России именно суд становится и инициатором, и координатором реализации конкретных мер по каждому делу.

Как справедливо отмечает Е.Ф. Лахова, "сегодня не может ни одно ведомство — министерство труда и социального развития, образования, здравоохранения — стоять над другим каким-то ведомством. Сегодня только суд должен быть над всеми органами как арбитр, он должен быть над министерствами труда, образования, здравоохранения, МВД и т. д.

Именно суд со своими решениями, особенно "реабилитационным" по духу своим решением, именно суд и даст строго обязательное к исполнению предписание, что следует делать службам профилактики и как именно сегодня нужно помочь подростку и семье"[707].

Проведенное нами исследование проблем становления ювенальной юстиции в России свидетельствует о накоплении ценнейшего опыта, который позволил бы в будущем создать подходящую нашей стране ювенальную юстицию. Поэтому следующим шагом в данном направлении должно стать законодательное закрепление разработанных и опробованных положений ювенальной юстиции.

1. При подготовке проекта федерального закона "О ювенальной юстиции" необходимо рассмотреть следующие вопросы:

о включении в проект главы "Задачи и принципы ювенальной юстиции", где должно быть сформулировано положение о двуединой задаче, стоящей перед ювенальной юстицией, — о судебном разбирательстве по делам о несовершеннолетних и судебной защите прав и законных интересов несовершеннолетних, а также статей, определяющих специфические принципы ювенальной юстиции (преимущественно охранительная ориентация, социальная насыщенность, максимальная индивидуализация судебного процесса по делам несовершеннолетних);

о месте и роли суда в системе ювенальной юстиции;

месте судов по делам несовершеннолетних в судебной системе Российской Федерации;

видах и компетенции судов по делам несовершеннолетних;

об иных (помимо суда) элементах системы ювенальной юстиции;

о специализации сотрудников прокуратуры, адвокатуры, следственных органов, органов исполнения наказания;

концепции (схеме) взаимодействия судов по делам несовершеннолетних с иными элементами системы ювенальной юстиции.

2. Следует дополнить п. 1 ст. 12 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" подп. 1.1 следующего содержания:

"органы управления социальной защитой населения в пределах своей компетенции предоставляют социальные услуги несовершеннолетним по поручению (решению) суда в порядке, установленном законодательством Российской Федерации".

3. Нужно дополнить Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" статьей "Государственный заказ на оказание услуг для детей", в которой сформулировать соответствующие положения. При подготовке указанной статьи возможно использование положения ст. 20 Модельного кодекса "Об основных гарантиях прав ребенка в государстве", принятого на четырнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (Постановление от 16 октября 1999 г. N 14-9).

4. В структуре учреждений социального обслуживания образовать подразделение социальных работников, наделив данное подразделение полномочиями по взаимодействию с правоохранительными органами и судами.

5. Рассмотреть вопрос о выводе школьных психологов и социальных работников из подчинения администрации школ.

6. Рассмотреть вопрос об образовании в Министерстве юстиции РФ Главного управления Федеральной службы защиты молодежи с созданием в его структуре специальных воспитательных служб при судах, а также об образовании системы государственных и частных специализированных воспитательных учреждений для освобожденных от уголовной ответственности несовершеннолетних, которым назначены принудительные меры воспитательного воздействия.

Кроме того, нельзя забывать о необходимости объединения усилий всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной, органов местного самоуправления. Только тогда возможно создание системы ювенальной юстиции, эффективно противодействующей преступности несовершеннолетних в нашей стране.

Отсутствие должной реакции государства и правоохранительных органов на криминальные проявления, значительный рост которых превышает пределы толерантности общества, криминализация целых групп населения, прежде всего несовершеннолетних, обусловили в современном Российском государстве необходимость пересмотра подхода к приемам противодействия преступности, способам обеспечения декларируемых уголовным законодательством целей восстановления социальной справедливости, исправления лиц, совершивших преступления, а также целей общей и частной превенции.

Отсюда очевидно, что предупреждение возникновения предкриминальных форм поведения несовершеннолетних может стать одной из основных составляющих деятельности по созданию системы ювенальной юстиции.

Возникновение в стране ювенальной юстиции всегда свидетельствовало о победе гуманистических тенденций в правовой теории и судебной практике. Становление ювенальной юстиции в России позволит создать широкую систему социального контроля, а также развивать гражданское общество в направлении снижения конфликтности и воспитания миролюбия при разрешении конфликтов и особого отношения к соблюдению принципов справедливости.

В российской юридической науке пока не выработано единого подхода к понятию ювенальной юстиции и его пониманию.

По изложенным материалам можно сделать вывод, что ювенальная юстиция — это основанная на специфических принципах особая система мер противодействия преступности несовершеннолетних, включающая деятельность соответствующих государственных органов совместно с методико-психологическими, социальными службами помощи детям и подросткам посредством механизма защиты прав и интересов ребенка.

В это понятие необходимо вкладывать как правовую, так и социальную основу. Юридическую основу ювенальной юстиции составляют правовые акты, регламентирующие деятельность ювенальных судов, и нормативные акты, направленные на защиту прав несовершеннолетних.

В социальной основе лежат идеи, направленные на воспитание, социальную защиту несовершеннолетнего, на минимизацию подавляющего влияния на детей и подростков процедуры судебного рассмотрения дел и снижение строгости уголовных наказаний.

Правовые и социальные основы должны находиться в постоянном взаимодействии, которое и составляет механизм защиты прав и интересов ребенка.

Основной целью ювенальной юстиции представляется воспитание несовершеннолетних путем уменьшения вредного влияния на них фактора вовлечения в уголовное судопроизводство.

Вся работа, проделанная в этом направлении, представляет собой реальный путь для создания в России полноценной ювенальной юстиции. Сейчас в рамках действующего законодательства и до принятия соответствующих законов о "детских" судах, так же как и впервые в России начала XX в., создаются суды по делам несовершеннолетних. При экспериментальном внедрении элементов ювенальной юстиции в отдельных регионах России именно суд становится инициатором и координатором реализации конкретных мер по каждому делу. Однако для эффективного функционирования суда должна быть создана целая сеть учреждений, оказывающих ему содействие. Именно в таком виде она будет представлять собой систему. Проведенное исследование проблем становления ювенальной юстиции в России свидетельствует о накоплении ценнейшего опыта, который позволил бы в будущем создать подходящую нашей стране ювенальную юстицию.