Ревущие девяностые. Семена развала

ГЛАВА 7. СНИЖЕНИЕ НАЛОГОВ: КАК ПОДПИТЫВАЛОСЬ БЕЗУМИЕ

«Мыльный пузырь» сделал миллионы американцев такими богатыми, как и не снилось. Однако это вовсе не способствовало пробуждению в них чувства общественного долга. Подобно управляющим высшего ранга, полагающим, что именно их собственная деловая хватка приводит к взлету акций компаний, они думали, что не простая удача, а именно хватка и умение упорно работать вели к успеху их инвестиционных портфелей — капитала в ценных бумагах. У них не возникало желания разделить полученное с кем-либо, по крайней мере, в степени большей, чем это абсолютно необходимо. Их представления сиюминутной политики, посредственное умение вести бухгалтерский учет и маниакальное стремление сокращать дефицит привели к такой налоговой политике, что «пузырь» сделался еще больше, а когда он лопнул, последствием стали тяжелые неурядицы.

Те, кто финансово преуспел в девяностые годы, настойчиво проталкивали снижение налогов, которые они должны были бы уплатить со своих новоиспеченных богатств. Они добивались снижения налогов на полученную ими огромную прибыль, в том числе на прибыль от фондовых опционов, которые руководители высшего ранга все чаще получали в качестве вознаграждения. Поскольку прирост от переоценки капитала облагался налогом еще ниже, чем дивиденды и другие формы дохода, инвесторы получали стимул помещать большую часть своих денег в высокотехнологичные компании. Последние прибыли никакой не имели, и дивиденды платить было не из чего. Поэтому они предлагали инвесторам не дивиденды, а курсовую разницу.

Такая концентрация внимания на сбалансировании бюджета и сокращении налогов в соответствии с желаниями имущих слоев населения (к этому стремились именно богатые, поскольку лишь крохи полученной выгоды доставались американцам с низким и средним достатком) не случайно возникла на фоне странной смеси плохого бухгалтерского учета и стремления к сиюминутному успеху.

В 1980 г. Рональд Рейган обещал сокращение налогов, которое должно было привести к увеличению налоговых поступлений. Это была настолько замечательная идея, что даже его собственный вице-президент Джордж Буш назвал ее «экономическим шаманством». Смысл новоявленной теории заключался в том, что при более низких налоговых ставках работники будут трудиться намного усерднее, множество новых людей пополнят ряды рабочей силы, сбережения станут скачкообразно увеличиваться, эффект подхода к экономике со стороны предложения[89] настолько увеличит доходы, что даже по более низким налоговым ставкам поступления в казну возрастут. В действительности уровень прироста сбережений оставался на удручающе низком уровне, наметилось даже их падение. Заметного роста числа рабочих мест также не наблюдалось. (Разумеется, были и те, кто был убежден тогда и остался при своем убеждении сейчас, что даже советники Рейгана не были адептами «экономического шаманства». Планы его окружения были иными. Искусственное создание бюджетного дефицита вынуждает сокращать расходы, и, как следствие, снижается роль государства в экономике. То есть их программа реализовывалась независимо от того, сработает ли эксперимент с сокращением налогов как предсказывалось или нет).

Падение бюджетных поступлений (относительно того, каким их уровень должен был быть в отсутствии снижения налоговых ставок), несопровождаемое снижением расходов^{82}, стало причиной длительного десятилетнего бюджетного кризиса, на который в 1993 г. наконец-то обратил внимание Билл Клинтон^{83}. Но, согласно аудиторам, работавшим с государственными документами, существовала одна область, в которой «экономическое шаманство» все же сработало, единственная область, в которой налоговые поступления могли увеличиваться при сокращении налоговых ставок.

Снижение налогов на прибыль от переоценки капитала, т.е. налогов на выигрыш от роста курса акций или цен недвижимости, могло действительно увеличивать налоговые поступления, особенно на коротком отрезке времени. Правительство, следуя своему странному способу анализа бюджетов государственного сектора, выбрало десятилетний горизонт для оценки влияния своей экономической политики на налоговые поступления. Конечно, это было прогрессом по сравнению с выбором годового или двух-трехлетнего горизонта. Но последствия государственной политики сказываются на периоде, гораздо большем десяти лет. Поэтому любой ограниченный горизонт отчетности, даже такой, как десять лет, поощряет всякого рода бюджетные махинации. В 1996 г. мы увидели, как срабатывают эти механизмы.

Как я уже упоминал, в результате выборов 1994 г. республиканцы получили большинство в Конгрессе, с программой Клинтона было покончено. Каким бы Клинтон ни был энергичным и напористым политиком, но без согласия Конгресса его руки оказывались связаны. Что-либо могло произойти, только если бы программа президента совпадала с республиканской. Вот на этой почве появились и «реформа» социального обеспечения, и политика дерегулирования, сокращение объема вмешательства государства в экономику. В четвертой главе говорилось о том, как республиканцы добивались урезания регулирующих функций государства. Это положение оказалось созвучно Новой демократической программе. Один из ключевых лозунгов предвыборной платформы Клинтона требовал «покончить с системой вспомоществования в ее современном виде». Республиканцы тоже хотели покончить с этой системой. По тому и другому вопросу имелись точки соприкосновения, и компромисс был достигнут. Более того, обе стороны стремились снизить налоги, и в то же время им хотелось стать социально-ответственными. А из-за своеобразного способа бухгалтерского учета снижение налога на прибыль от переоценки капитала чудесным образом могло представить бюджет в более приглядном виде.

Узкое «бюджетное окно», используемое правительственными бухгалтерами, дает возможность при временном снижении налога на прибыль от переоценки капитала генерировать на коротком отрезке времени увеличение налоговых поступлений. Происходит своеобразная налоговая «распродажа». В условиях действия налога на прибыль от переоценки капитала деньги инвесторов оказываются «замороженными». Проблема в том, что пока активы не проданы, с них не выплачивают налогов. Налог взимается только в случае реализации прибыли от переоценки. Некто, купивший каких-либо акций на 100 долларов и теперь оцениваемых в 1100 долларов, должен был бы оплатить при их продаже налог с прибыли в 1000 долларов. Если местные и федеральные налоги суммарно составляют 33 процента, то останется 867 долларов, которые он может повторно вложить в капитал (налог на прибыль от переоценки капитала в 1000 долларов равен 333 долларов) Если вместо этого инвестор оставил все средства в акциях, то получает доход со всей суммы в 1100 долларов. И самое важное: если он планирует передать эти акции своим детям, прибыль от переоценки капитала полностью освобождается от налогов. Дети должны будут платить налоги на любую прибыль от переоценки капитала только тогда, когда она получена после вступления в наследство^{84}. Несмотря на эффект «замораживания», инвесторы в некоторых ситуациях вынуждены превращать свои акции в наличность, может быть, им не на что жить в данный момент, либо им представилась возможность получить доход намного больший и перекрывающий налоговые выплаты.

Когда правительство объявляет временное понижение налоговой ставки на прибыль от переоценки капитала, многие, чьи деньги были до этого момента «заморожены», ухватываются за возможность обналичить свои акции в момент налоговой «распродажи». Неудивительно, что в этот кратковременный период доходы государства повышаются. Но пройдет какое-то время, и доходы могут сократиться. Например, владельцы акций, решившие реализовать прибыль от переоценки в этом году, превращают в деньги свою прибыль от переоценки, допустим, за одиннадцать лет. Они пользуются «налоговым окном» до того, как ставки налога вернутся к своему обычному уровню. Пусть поступления государства сегодня оказались выше, но средние показатели за одиннадцать лет будут невысокими, а потери в будущем будут превосходить сегодняшний выигрыш. Государство как бы берет кредит под свои будущие доходы. Трезвомыслящее правительство должно было бы быть обеспокоено долговременным бюджетным дефицитом, так как снижение ставки налога на прибыль от переоценки неминуемо сокращает долгосрочные налоговые поступления и увеличивает долгосрочный долг.

Как председатель Совета экономических консультантов я возражал по четырем пунктам против предложенного Клинтоном сокращения налогов. Во-первых, отметил я, нам нельзя забывать о долговременных перспективах бюджета, и даже если первоначальное снижение налога на прибыль от переоценки капитала приукрашивает бухгалтерскую отчетность, в долговременном плане оно ухудшает ситуацию. Безусловно, что какое-то количество семей могли бы даже по итогам длительного периода выплатить большую сумму налогов. Другие, которые, вообще говоря, полностью избежали налогообложения, передав свои активы потенциальным наследникам, в год «налоговой распродажи» могут предпочесть реализацию своей прибыли от переоценки капитала. Из затруднительного положения может быть только один ясный выход. Налоговую систему надо сделать более справедливой, закрыть лазейки и заставить всех на равной основе оплачивать налог на прибыль от переоценки.

Во-вторых, распределение средств, полученных в результате снижения налогов, было просто ужасающим — почти все уходило в руки самых богатых, составляющих всего 1 процент населения. Это был поистине самый впечатляющий регрессивный налог, который можно себе вообразить: в выигрыше оставались только самые обеспеченные. Налог полностью противоречил традиционной позиции Демократической партии. Примирение налоговой стратегии Клинтона, включавшей снижение налога на прибыль от переоценки капитала с известными последствиями и общее увеличение налогов в 1993 г., с принципами, публично декларированными самим Клинтоном и его Демократической партией, явилось чрезвычайно трудной задачей. Были подняты налоги на представителей среднего класса, т.е. на тех, кто собственным трудом зарабатывает на жизнь. Но при этом были снижены налоги на самых богатых, сделавших деньги на биржевых спекуляциях, и налоги на высший менеджмент, наживший миллионы на фондовых опционах.

В-третьих, снижение налогов на прибыль от переоценки капитала преподносилось, подобно любому другому снижению налогов, в рамках «экономики предложения» как мера по стимулированию инноваций, содействию инвестициям и поощрению сбережений.

Предполагалось, что высший менеджмент, и без того получавший значительную часть своего дохода в форме фондовых опционов, якобы станет усерднее трудиться, ибо так называемая поощрительная оплата не достаточно обеспечивает стимул для проведения в жизнь «жестких решений», например, увольнения ненужных рабочих в целях увеличения прибыли. Но в этом аргументе о приоритете предложения мало смысла, так как большинство выгод досталось бы тем, кто уже получил свою долю прибыли от переоценки капитала. Получился бы не стимулирующий эффект, а в чистом виде подарок богатым, а те делали инвестиции, полагая, что оплатят налог на прибыль от переоценки по высокой ставке — и вот, как с неба, еще одна непредвиденная прибыль. Если внимательнее приглядеться к данным, окажется, что лишь мизерный процент от полученной по этой схеме прибыли связан с новыми технологиями. А большинство денег ушло бы в карманы тех, кто спекулировал недвижимостью.

С приходом к власти администрации Клинтона центр налоговой стратегии был перенесен на целевое снижение налогов. Планируя налоговую политику с точки зрения стимулирования экономики, мы сосредоточили свое внимание на инвестиционном налоговом кредите[90]. Нам хотелось, чтобы лишь тот, кто реально вкладывает капитал в экономику, получал налоговый кредит (и это разительно отличается от того, что через восемь лет предложит Буш). И чтобы добиться еще большей результативности нашей фискальной политики, мы предложили ограничить применение налоговой льготы приростом инвестиций. Этим обеспечивались мощные стимулы для маргинальных дополнительных вложений, и минимизировалась «упавшая с неба» выгода для компаний, которые делают капиталовложения в любом случае, даже в отсутствие налоговых льгот. В 1996 г. в связи с ростом требований снизить налог на прибыль от переоценки капитала в той или иной форме, Совет экономических консультантов, исходя из вышеизложенного, разработал свой проект такого снижения налога. Проект был целенаправленным — на поощрение там, где можно было ожидать хоть какого-нибудь положительного стимулирующего эффекта в виде прироста сбережений или инвестиций (несмотря на то, что даже в этих условиях ни экономическая теория, ни наблюдение за практикой не дают оснований ожидать существенных результатов). Если проект и не был новаторским, то, по крайней мере, предусматривал некоторые стимулы, возможность хоть какого-нибудь положительного эффекта от увеличения сбережений либо инвестиций, несмотря на то, что экономические теория и практика даже здесь не предполагают большего эффекта. К сожалению, министерство финансов и Конгресс не обратили на наш проект никакого внимания.

Имелся еще и четвертый довод против снижения налогов, не менее важный в сложившейся ситуации, чем первые три. Снижение налога на прибыль от переоценки капитала укрепило бы склонность высшего менеджмента концентрировать внимание на текущей рыночной стоимости, а не на долгосрочных показателях. Когда у инвесторов акции были «заморожены», их мало заботило то, каким будет курс акций сегодня или даже завтра. Им нужно было знать, что будет с компанией в отдаленном будущем. Снижение налога на прибыль от переоценки сконцентрировало внимание инвесторов на том, что происходит «здесь и сейчас», и это стало почвой для разгула финансового безумия и раздувания «мыльного пузыря». В то же время были приведены в движение силы, которые могли усугубить экономический спад в момент, когда «пузырь» лопнет.

Обратимся теперь к «мыльному пузырю» в сфере недвижимости. Домовладельцы, используя взлет цен, постоянно осуществляют своеобразную пересортировку. Они продают свою собственность, под залог своих возросших активов привлекают заемные средства и покупают еще более дорогую собственность. Так работает механизм раздувания «мыльного пузыря» в сфере недвижимости. Точно такие же процессы идут и на фондовом рынке. Налог на прибыль от переоценки капитала действовал как ограничитель. Тот, кто продавал свои акции, отдавал часть возросшей стоимости акций государству. Количество денег в обращении уменьшалось, финансовое безумие ограничивалось. Но вот налог на прибыль от переоценки снижен. Те, кто раньше тревожились, что курсы находящихся у них на руках акций сильно завышены, и поэтому обналичивали их, могли по этому закону получать при обналичивании гораздо больше денег для повторного вложения капитала на фондовом рынке. Таким образом, финансовая вакханалия подпитывается в еще больших масштабах.

Точно так же снижение налога сделало поощрительное вознаграждение высших менеджеров в виде фондовых опционов еще более весомым, так как и «чистый» доход (после уплаты налогов) стал в свете искаженного бухгалтерского учета гораздо более значительным. Причины этого мы подробно обсуждали в предыдущих главах.

Снижение налогов было проведено в законодательном порядке. Как и предсказывали сторонники экономики предложения, последовало невиданное увеличение налоговых поступлений. Является ли это окончательным подтверждением правоты сторонников экономики предложения? Отчасти да, поскольку при этом «мыльный пузырь» раздувался, а существование «пузыря» было основной причиной стремительного взлета налоговых поступлений от переоценки капитала. Противники снижения этого налога предупреждали, что рост поступлений скорее всего будет временным. Даже в отсутствии «пузыря» часть этого кратковременного роста будет получена за счет поступлений (даже гораздо больших) из других источников, которые можно было бы обеспечить в перспективе, не будь этого снижения.

Алчность Уолл-стрита и игроков на рынке недвижимости, плохой бухгалтерский учет, консервативная политическая элита, стремящаяся использовать эту бухгалтерию для достижения своей долгосрочной цели — снижения роли государства, в сочетании с позицией более либеральных политических деятелей, которым требовалась благосклонность потенциальных источников финансирования избирательных кампаний, — все это вместе работало на принятие в 1997 г. закона о снижении налога на прибыль от переоценки капитала, ставшего самым регрессивным за всю историю США. (Разве что спустя четыре года этот результат превзойдет администрация Буша младшего). Был еще один важный фактор. Эти силы не только убедили Америку, что дерегулирование, как бы оно не осуществлялось, принесет пользу всем американцам. Они также внушали среднему классу и даже менее обеспеченным американцам, что есть плюсы и для них в снижении налога на прибыль от переоценки капитала. Идея эта стала политически популярной. Каждый имел хоть немного акций, хотя большинство своих акций они держали на накопительных счетах, доход по которым освобожден от налогов. Люди пошли бы на все, чтобы защитить эти небольшие кусочки капитализма от ненасытного правительства. В итоге Рональд Рейган добился ошеломляющей победы. Пусть снижение налога на прибыль от переоценки капитала экономило 100 долларов налогоплательщикам с самыми высокими доходами на каждые 5 долларов, сэкономленных налогоплательщиками средней руки, — все они были в одной лодке и вместе боролись за то, чтобы спастись от тех, кто заберет и, возможно, потратит впустую их деньги.

Каждая налоговая система является выражением базовых ценностей страны и ее политики. Она переводит в звонкую монету то, что иначе было бы просто высокопарной риторикой. В США существует идущая со времен Джефферсона давняя традиция небольших землевладельцев (мелких фермеров). Сегодня нас больше уже нельзя назвать страной фермеров, но мы по-прежнему страна собственников. В нашей стране около 70 процентов населения владеют собственными домами, процент более высокий, чем почти в любой другой стране мира. А наша налоговая система с ее значительными налоговыми льготами на ипотеку и недвижимость поощряет домовладение.

Большую часть срока пребывания у власти администрации Клинтона мы пытались использовать налоговую политику, чтобы, опираясь на наши традиционные ценности, увеличивать эффективность экономической деятельности. Исключением из правил явилось снижение налога на прибыль от переоценки капитала. В условиях строгих бюджетных ограничений надо было принимать тяжелые решения, и мы пытались целенаправленно планировать снижение налогов, делая это так, чтобы потери налоговых поступлений были минимальны. Например, увеличивая налоговые льготы и кредиты на образование (ведь для нас было важно дать каждому возможность получить более высокое дополнительное образование), мы с самого начала настойчиво продвигали налоги, поощряющие рациональное использование источников энергии и препятствующие выбросу парниковых газов.

Сразу после прихода администрации Клинтона к власти в 1993 г., мы также провели положение, касавшееся избыточного вознаграждения высшего менеджмента, не связанного напрямую с результатами его деятельности. Намерение было неплохое: мы понимали, что высшие руководители корпорации могли произвольно назначать себе вознаграждение в неоправданных и не подлежащих оправданию размерах. Нам хотелось воспрепятствовать чрезмерным вознаграждениям руководителям корпораций, однако мы и не думали необоснованно вмешиваться в рыночные отношения в части обеспечения стимулирования. Тем не менее на практике мы невольно создали дополнительный стимул для использования фондовых опционов. Точно так же, как снижение налога на прибыль от переоценки в сочетании с другими силами непосредственно подпитывало безумие «мыльного пузыря», так и налоговые льготы вместе со столь изощренно разработанными порочными методами бухгалтерского учета сделали фондовые опционы преимущественным способом вознаграждения высшего менеджмента со всеми отсюда вытекающими последствиями, о которых мы уже писали^{85}.

Нам надо было сразу и без всяких оговорок признать, что так называемая поощрительная оплата высшего менеджмента по своему смыслу таковой вовсе не является. Она повышалась, когда курс акций стремился вверх, была ли в том заслуга высшего менеджмента или нет. Выплаты повышались и тогда, когда курс акций падал, ибо каждому управляющему высшего ранга и члену правления, им же назначенному, было ясно, что, если бы не героические усилия руководителей, курс акций понизился бы куда больше.

К концу президентства Клинтона я стал задаваться вопросом: ради какой идеи, в конце концов, мы провели изменения в нашей налоговой системе? Что мы говорили стране, нашей молодежи, когда снижали налоги на прибыль от переоценки капитала и поднимали их для тех, кто зарабатывает на жизнь своим трудом? Что гораздо проще зарабатывать на финансовых спекуляциях, чем любыми другими средствами?

Новая экономика — это инновации, технологические нововведения, непосредственно питающие рост производительности и формирующие мощь нашей страны на долгие годы вперед. Она зависит от научных открытий, от университетских ученых и исследовательских лабораторий, в которых работают по шестнадцать и более часов в день в неустанных поисках и попытках понять мир, в котором мы живем. Вот они — те люди, которых нам надо было бы вознаграждать и поощрять. Они платили налоги по высоким ставкам, в то время как игравшие на бирже и спекулировавшие недвижимостью облагались более мягко. Мы говорили об экономических стимулах, но большая часть налоговых «подарков» вообще не дала никакого стимулирующего эффекта. Мы учили молодежь нашим национальным ценностям, но вместе с тем преподали им и другой урок — урок политического лицемерия, или, как сказали бы иные, урок жизненного опыта.