Ревущие девяностые. Семена развала

Экономическое оживление и сокращение дефицита были первыми победами администрации Клинтона, умелая внешнеэкономическая политика, казалось, будет второй победой. Администрации удалось пробить два знаменательных торговых соглашения и в обход Конгресса профинансировать выкуп долгов мексиканской экономики. Одним из этих торговых соглашений была создана Североамериканская зона свободной торговли (NAFTA), объединившая Соединенные Штаты с Мексикой и Канадой в крупнейшую в мире зону свободной торговли, в которой проживало 420 млн человек, и общий ВВП которой достигал 11,8 трлн долларов. Второе соглашение, отметившее завершение в 1994 г. Уругвайского раунда торговых переговоров, начатых в 1986 г., создавало Всемирную торговую организацию — международную организацию, предназначенную для введения в действие правил игры в мировой торговле, так же как Международный валютный фонд, созданный в конце Второй мировой войны, был предназначен для управления мировой финансовой системой. Идея таких международных организации оставалась мечтой на протяжении половины столетия. Соглашение еще более снижало торговые барьеры на пути движения товаров и закладывало фундамент для создания зоны свободной торговли, охватывающей обе Америки, и другой такой же зоны, охватывающей Азиатско-Тихоокеанский регион. Тот факт, что многие из этих достижений были достигнуты в ожесточенной борьбе — в своей кампании против NAFTA Росс Перо (Ross Perot)[94] говорил о гигантской воронке с «чудовищным всасывающим звуком» поглощающей рабочие места американцев, которая образуются после создания NAFTA (известно, что такая воронка существовала однажды в фантастике, но никогда — в реальности[95]), что еще более подчеркивало значение этих достижений.

Теперь, оглядываясь назад, мы приходим к выводу, что наше ведение внешнеэкономической политики было гораздо менее триумфальным. Так же как внутри страны «экономика мыльного пузыря», наша внешняя политика проложила дорогу появлению ряда серьезных проблем. Во второй половине девяностых годов наши провалы в политике развития вызвали критику идеологии, которую мы навязывали развивающимся странам, в особенности через МВФ. По мере того, как один кризис следовал за другим, повышенное чувство отсутствия экономической безопасности распространялось по всему миру. Жалобы на это сочетались с ощущением, что позиция Соединенных Штатов в торговых переговорах была нечестной. Эти настроения в течение девяностых годов нарастали и еще более усилились, когда односторонний подход администрации Буша младшего вызвал новую волну антиамериканизма за рубежом^{94}. Проблема заключалась не в том, может ли глобализация стать доброй силой, приносящей благо бедным всего мира, — конечно же, она это может. Но ею следует правильно управлять, чего слишком часто не делалось.

В то время как другие страдали от неудовлетворительного управления глобализацией, которое в долговременном аспекте вело к большим потерям для самих Соединенных Штатов — особенно когда серьезность проблем, вызванных администрацией Клинтона, была многократно усилена последующей администрацией Буша, — в кратковременном аспекте Америка выигрывала, вновь доказывая, что то, что хорошо для Америки, необязательно хорошо для остального мира, а то, что плохо для остального мира, может быть не совсем плохо для Америки. Политика, проводимая Соединенными Штатами, в немалой степени способствовала глобальному финансовому кризису 1997-1998 гг.^{95}, который привел к падению цен на товары широкого потребления. Снижение инфляционного давления в сочетании с необходимостью предотвращения глобального коллапса привело к снижению процентных ставок. Пока экономика остального мира ослабевала, Америка все больше представлялась бастионом экономической мощи, хотя это положение начало изменяться по мере сползания в рецессию конца девяностых годов.

Те же самые факторы, что способствовали возникновению проблем в Соединенных Штатах, частично лежали в основе их политических провалов за рубежом. Америка проталкивала идеологию свободного рынка и упорно добивалась доступа американских компаний на зарубежные рынки. Осуществляя эту политику, мы в администрации Клинтона тоже часто забывали о принципах, которых должны были придерживаться. Мы совсем не принимали в расчет воздействие нашей политики на бедные слои развивающихся стран, а заботились только о создании рабочих мест в Америке. Мы верили в либерализацию рынков капитала, но при этом не думали о том, что это может привести к глобальной нестабильности. Мы были больше озабочены тем, что может Америка выиграть в кратковременном аспекте, занимая жесткую переговорную позицию, и как это, в свою очередь, может усилить позиции администрации, чем о возникающих ощущениях нечестности и лицемерия, которые могут повредить интересам Америки в долговременной перспективе. Разглагольствуя о демократии, мы делали все возможное для сохранения нашего контроля над мировой экономической системой и обеспечения того, чтобы она работала на наши интересы, или, вернее, интересы финансовых и корпоративных кругов, доминировавших в этой области нашей политической жизни. Внутри страны заинтересованность Уоллстрита в приватизации Системы социального страхования встречала противодействие со стороны тех, кто мыслил более широко и понимал, что она наносит удар по обеспеченности престарелой части населения; но за рубежом был слышен только голос Уоллстрита — ведь, в конце концов, престарелые других стран никогда не голосуют в Соединенных Штатах и не делают взносов в избирательные фонды.

Став у себя дома жертвой собственного успеха, мы оказались в таком же положении за рубежом. В самих Соединенных Штатах наша политика, по-видимому, срабатывала — все-таки мы переживали беспрецедентный подъем. Передав управление близоруким финансовым рынкам, мы не хотели заглянуть в будущее и задаться вопросом, устойчив ли наш успех. То же самое было и за рубежом. Страны, последовавшие нашим рекомендациям, вроде бы процветали так же, как и мы. Так почему нам не следовало рекламировать нашу экономическую политику?

Теперь, после беспорядков в Сиэтле в декабре 1999 г., в условиях дискредитации как глобализации, так и имиджа триумфирующего американского капитализма, который стоял за ней, иногда бывает даже трудно вспомнить, каких высот достигали надежды, связанные с глобализацией. Я пришел во Всемирный банк на должность главного экономиста как раз тогда, когда эти надежды достигли максимума. Я вспоминаю свои речи, в которых с гордостью говорил о шестикратном увеличении потоков частного капитала из развитых стран в новые рыночные экономики, обусловливавшим необходимость пересмотра роли «официальной»[96] (двусторонней или многосторонней) помощи. Мы должны были сосредоточить внимание беднейших стран на образовании и здравоохранении, областях, куда частные деньги все еще не поступают. Положение быстро менялось. В ходе глобального финансового кризиса потоки капитала резко сократились, и для некоторых регионов мира их направление сменилось на противоположное — из бедных стран в богатые. В Латинской Америке поступление капиталов в период подъема было более чем перекрыто их отливом в период спада.

То же можно сказать и о любой другой области глобализации. В середине девяностых годов мы пропагандировали картину мира, в котором либерализация торговли принесет беспрецедентное процветание как для развитых, так и для развивающихся стран. Но в конце девяностых соглашения, которые мы так гордо расхваливали, стали рассматриваться как неравноправные, а либерализация торговли — как новый способ эксплуатации богатыми и сильными слабых и бедных. Так же как рыночная экономика не выполнила своих обещаний странам бывшего Советского Союза — она принесла им беспрецедентную бедность, а не беспрецедентное процветание — либерализация торговли приносила вовсе не то, что было обещано. Ведомый экспортом рост стал опознавательным знаком самого экономически успешного региона мира — Восточной Азии, но проводимая там политика ничуть не походила на политику либерализации торговли, проводимую в Латинской Америке. Свое внимание латиноамериканцы концентрировали на открытости своих рынков вместо того, чтобы содействовать экспорту, и слишком часто рабочие места там не создавались, а уничтожались.

НЕСПРАВЕДЛИВЫЕ И НЕЧЕСТНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ

Наша величайшая гордость — завершение Уругвайского раунда торговых переговоров — обернулась нашим величайшим провалом. После Второй мировой войны прошло несколько раундов переговоров о снижении торговых барьеров между странами. Во время этих переговоров страны предлагали сделать свои рынки более открытыми на взаимной основе. Уругвайский раунд был в некотором роде наиболее драматичным из них, потому что открыл либерализации торговли целый ряд новых областей. Поскольку значение обрабатывающей промышленности шло на убыль и возрастало значение сферы услуг, становилось все более актуальным включение этой сферы экономики в круг задач либерализации торговли.

Однако, открывая эти новые области, мы действовали односторонне неравноправно. Соединенные Штаты вынуждали другие страны открывать свои рынки в секторах, где преобладала наша мощь, например, в области финансовых услуг, но сопротивлялись, и достаточно успешно, попыткам осуществить это на взаимной с нами основе. Услуги в области строительства и морских перевозок, где были вполне конкурентоспособны многие развивающиеся страны, не были охвачены новым соглашением. Но что было еще хуже, либерализация финансовых услуг наносила и вполне доказуемый ущерб некоторым развивающимся странам: по мере того, как транснациональные банки душили местных конкурентов, аккумулируемые ими фонды направлялись транснациональным корпорациям, с которыми им было удобно работать, а не малым и средним предприятиям страны пребывания. Именно из этих соображений Соединенные Штаты у себя дома наложили ограничения на национальный банковский сектор (просуществовавшие до отмены большей части из них администрацией Клинтона); Средний Запад и сельские районы были обеспокоены тем, что нью-йорские банки будут выкачивать из них фонды и перебрасывать их в финансовые центры. По мере того, как иностранные банки подминали под себя банковские системы развивающихся стран, таких как Аргентина и Мексика, неоднократно раздавались голоса обеспокоенных тем, что малое и среднее предпринимательство в этих развивающихся странах задыхается в отсутствии фондов^{96}. Неважно, были ли эти опасения обоснованы, были ли они преувеличены: существо проблемы состоит в том, что другие страны должны принимать подобные решения сами, как Соединенные Штаты поступали в своей стране в период ее формирования, но новые международные правила, которые проталкивала Америка, лишали другие страны этого права.

Сельское хозяйство представляло собой другой пример двойных стандартов, присущих программе либерализации торговли, которую мы проталкивали. Хотя мы настаивали на том, чтобы другие страны понижали свои барьеры для нашей продукции и ликвидировали субсидирование своей продукции, которая конкурировала с нашей, сами Соединенные Штаты сохраняли барьеры для продукции развивающихся стран и продолжали широкомасштабное субсидирование. Сельскохозяйственные субсидии только одной культуры — хлопка, — которые получали 25 000 большей частью вполне преуспевающих американских фермеров, превосходили по стоимости выращиваемый ими хлопок, что чрезвычайно сильно понижало цену хлопка на мировом рынке^{97}. Американские фермеры, на которых приходится треть мирового производства хлопка, несмотря на то, что издержки производства в США вдвое выше цены мирового рынка в 42 цента за фунт, выигрывали за счет 10 миллионов африканских фермеров, чей скудный образ жизни целиком зависел от хлопка. Некоторые африканские страны теряли от 1 до 2 процентов своего валового дохода, сумму большую, чем вся помощь, которую эти страны получали от Соединенных Штатов. Мали, например, получила 37 миллионов долларов помощи, а потеряла 43 миллиона от занижения цен мирового рынка.

Микки Кантор (Mickey Kantor), представитель США по торговле[97], ответственный за переговоры по торговым соглашениям в администрации Клинтона, являлся примером человека, добивавшегося кратковременных успехов при одновременном возникновении на их основе серьезных долгосрочных проблем. Кантор был руководителем избирательной кампании Клинтона и я знал его как преданного, энергичного и обаятельного человека. По образованию он был юристом, и хотя не был специалистом по международной экономической политике, он умел добиваться торговых соглашений, выгодных для американских компаний. Он вел жесткие переговоры, чтобы обеспечить наиболее выгодную сделку для Соединенных Штатов. Но если такая агрессивность уместна в американских судах, она гораздо хуже служит долгосрочным интересам страны на суде мирового общественного мнения.

Одной из новых областей, где он вел жесткие переговоры, были права на интеллектуальную собственность, такую как патенты и авторские права. Подобно услугам, они были возрастающим по важности источником дохода американских фирм. На Уругвайском раунде Кантор выполнял наказ американских фармацевтических компаний, настаивая на том, чтобы права на интеллектуальную собственность получили возможно более сильную защиту. Бюро по делам науки и технологии (Office of Science and Technology) и Совет экономических консультантов выступали против такой позиции. Права интеллектуальной собственности нуждаются в уравновешивании интересов пользователей знаний и их производителей. Слишком жесткий режим интеллектуальной собственности может нанести ущерб скорости введения инноваций; в конечном счете, знание есть главнейший вид затрат при производстве знания. Мы знали, что аргумент, согласно которому отсутствие прав на интеллектуальную собственность задушит исследовательскую работу, просто ошибочен; на самом деле фундаментальные исследования, производство идей, лежащее в основе большинства новых технологий от транзисторов до лазеров, от компьютеров до Интернета, не были защищены правами интеллектуальной собственности, но тем не менее Америка оставалась ведущим производителем в этой области.

Патенты часто представляют собой приватизацию государственного ресурса — идей, которые в основном возникают из финансируемых государством фундаментальных исследований. Они создают монопольную силу и связаны с кратковременной эффективностью. Рыночная экономика ведет к эффективным исходам только тогда, когда наличествует конкуренция, а права интеллектуальной собственности подрывают основы конкуренции. В некоторых случаях блага от дополнительного стимулирования исследований могут стоить издержек, но при этом требуется осторожное установление равновесия между благами и издержками, сопоставление благ от каждого дополнительного исследования, индуцированного более сильными правами собственности, с издержками возникновения монопольной силы и ухудшения функционирования рыночного механизма. Фармацевтические компании, проталкивающие более жесткие права интеллектуальной собственности, не были заинтересованы в поиске этого тонкого равновесия; они верили, что чем более жесткими будут эти правила, тем выше будут их прибыли. Совет экономических консультантов и Бюро по делам науки и технологии были обеспокоены (и, как оказалось, когда соглашение было достигнуто, не без оснований) тем, что на переговорах в Женеве Торговый представитель США не стремился найти тонкое равновесие, которое здесь требовалось, а просто отражал давление со стороны фармацевтических компаний, под которым он находился.

Совет экономических консультантов был также обеспокоен, что эти новые защитные положения могут привести к высоким ценам на лекарства в развивающихся странах, лишив бедных и больных медикаментов, в которых они так остро нуждаются. Мы были обеспокоены тем, что подписывая соглашение Уругвайского раунда, мы одновременно подписываем смертный приговор тысячам людей в развивающихся странах, которые будут лишены спасающих им жизнь лекарств^{98}. Наши опасения реализовались, и общественное возмущение стало одним из факторов, подорвавших доверие к способам, которыми осуществляется глобализация.

Некоторые ведущие сторонники либерализации из академических кругов, такие как Ягдиш Бхавати (Jagdish Bhawati) из Колумбийского университета, ставили под сомнение всю идею передачи прав интеллектуальной собственности в сферу компетенции ВТО. Они исходили из того, что не в пример либерализации торговли, которая хотя бы при некоторых идеализированных (и несколько нереалистичных) условиях могла бы улучшить благосостояние каждого, более жесткие права интеллектуальной собственности, в большинстве случаев, улучшали положение немногих (фармацевтических компаний) и ухудшали положение большинства (тех, кто в результате был не в состоянии купить лекарство). Без всяких сомнений, американские фирмы выигрывали; но были большие сомнения, выиграют ли развивающиеся страны. На самом деле многие замечали иронию судьбы. Ведь в период быстрого экономического роста Америки в XIX веке нас широко обвиняли в краже европейских прав интеллектуальной собственности. В своем послании к Конгрессу в 1790 г. Джордж Вашингтон указал на то, что патентное законодательство призвано дать «эффективное поощрение как введению новых и полезных изобретений, так и проявлению знаний и талантов в их отечественном производстве». До 1836 г. ни один гражданин США не получил патентной защиты. Не оказывается ли, что поднявшись наверх, мы втаскивали за собой лестницу?^{99}

Хотя мы предвидели эти проблемы, появились и другие: например, обвинения в био-пиратстве, в том, что американские фирмы, патентуя традиционные лекарства и пищевые продукты, обвиняют развивающиеся страны в краже того, что эти последние всегда считали своей собственностью. Наиболее одиозный случай был связан с техасской компанией РайсТек Инк. (RiceTec Inc.), филиалом РайсТек АО, базирующейся в Лихтенштейне, получившей патент на рис «басмати», веками культивируемый в Пенджабском регионе Индии и Пакистана[98]. В этом случае международное возмущение, включая давление правительства Индии, в конечном счете, заставило компанию отозвать большую часть своих исков (хотя она и получила патент на три гибрида). Но борьба с такими компаниями очень дорогостоящее дело, и развивающиеся страны автоматически оказываются при этом в невыгодном положении^{100}.

То, что мы жестко вели переговоры, можно было понять. Можно было предвидеть и то, что сочетание такого стиля ведения переговоров с нашей экономической мощью не могло не привести к соглашению, «нечестному и несправедливому», которое давало нам больше выгод, чем остальным. Но то, что оно будет настолько нечестным и несправедливым, что некоторые из выигрышей будут получены за счет беднейшего региона мира — Африки к югу от Сахары, было из ряда вон плохо.

После этого экономического соглашения Америка стала считаться еще более лицемерной, поскольку обнаружила огромный разрыв между нашей риторикой в духе свободной торговли и нашей реальной практикой. (Разумеется, и Европа в некоторых случаях была столь же виновна; ее сельскохозяйственные субсидии были даже больше, чем наши, причем средняя европейская корова получала 2 доллара субсидий в день — поразительная цифра, так как половина населения мира живет менее, чем на 2 доллаpa в день. Но Европа меньше занималась проповедью свободной торговли, и здесь Америка может претендовать на «лидерство»). После того как было подписано соглашение, вводившее свободу торговли между Мексикой и Америкой, последняя начала искать новые способы недопущения на свои рынки товаров, успешно конкурирующих с американскими. Была сделана попытка не допускать мексиканские авокадо под предлогом, что с ними может быть завезена дрозофила, которая грозила уничтожить урожай наших калифорнийских плантаций. Когда мексиканцы ответили на это приглашением инспекторов министерства сельского хозяйства США посетить Мексику, где они не смогли обнаружить дрозофилу, американцы сказали: «Но ведь это очень маленькая мушка, и ее трудно найти». Тогда мексиканцы предложили продавать свои авокадо только на северо-востоке США в середине зимы (где холодный воздух обеспечит мгновенную гибель любой дрозофилы), но Америка продолжала чинить препятствия. (В конечном счете я узнал причину: пик американского потребления авокадо приходится на финал кубка по американскому футболу в январе, когда соус гуакамоле[99] становится неотъемлемой частью этого спортивного события). И только когда Мексика пригрозила в качестве ответной меры установить барьеры для американской кукурузы, американцы одумались.

Мы пытались не пустить к себе мексиканские помидоры и мексиканские грузовые автомобили, китайский мед и украинскую женскую одежду. Как только американская промышленность чувствовала угрозу, правительство США приступало к действиям, используя так называемые законы о честной и справедливой торговле, которые большей частью получили благословение Уругвайского раунда.

Мы в Совете экономических консультантов задались вопросом, почему должны применяться двойные стандарты в отношении того, что считать «честной и справедливой» торговлей для товаров американский товаропроизводителей и товаров иностранных фирм? Демпинг — продажа товаров ниже себестоимости — является нечестной торговлей и может быть использован для захвата монопольных позиций, что в долговременной перспективе нанесет ущерб потребителям. Но американское антитрестовское законодательство предлагает хорошо разработанные стандарты для определения такого рода захватнической практики. Почему же к иностранным фирмам нужно подходить с иными стандартами — такими, при использовании которых значительная часть американских фирм была бы признанной, осуществляющей захватническую практику. Когда Кодак обвинил Японию в антиконкурентном поведении в отношении продажи пленки Кодак в Японии, Совет поставил вопрос, были ли бы эти обвинения признаны в американском антитрестовском суде, и мы пришли к выводу, что это неочевидно. В условиях, когда Кодак держал только третью часть рынка в Японии, Торговому представителю США было совершенно ясно, что этому было причиной антиконкурентная практика корпорации Фуджи. Но тот факт, что Фуджи в свою очередь держала только треть американского рынка принимался не как свидетельство антиконкурентной практики Кодака, а лишь как дополнительное проявление качественного превосходства продукции Кодака, подчеркивающее вывод о мелкой коварной интриге со стороны японцев. Также была не менее очевидная интерпретация: существовали некоторые преимущества для играющего на своем поле, но это не означало, что происходит нечто неэтичное. Тем не менее Торговый представитель США настаивал на антиконкурентном поведении — и в конечном счете это дело проиграл^{101}.

Наиболее забавной из наших попыток не допустить иностранные товары был эпизод, когда мы приняли меры, защищающие Америку от вторжения импортных веников из сорго метельчатого, производимых из особого сорта сорго (неслучайно получившего название «сорго веничного»). Защитные меры были нацелены не то, чтобы дать американским производителям приспособиться к резкому наплыву импорта, особенно имеющего более широкие и системные последствия. Представьте себе, на чаше весов была Америка, где безработица сократилась до 3,8 процента, требующая защитных мер. Можно было спросить: сколько рабочих мест обеспечивает этот промысел? Мы так и не получили точного ответа, но количество их находилось где-то между одной и тремя сотнями! Если Америка не могла выдержать подобного рода удара, то что же говорить о бедных странах с гораздо более высокими уровнями безработицы и без страхования от безработицы или без системы социального вспомоществования? Ясно, что они всегда нуждаются в защитных мерах.

Будем справедливы к самим себе — администрация Клинтона отклонила много требований о защите, в том числе производителей стали. Позднее Джордж У. Буш, поставив политику выше принципов, ввел защитные меры, нанеся ущерб как американским потребителям стали, так и ее производителям в развивающихся странах. Имел ли он на это право в соответствии с положением ВТО — предстоит еще выяснить (в марте 2003 г. ВТО приняла решение, направленное против американских пошлин на сталь; однако США объявили о своем намерении опротестовать его)[100]. Но это не главное: в сочетании с почти одновременным повышением сельскохозяйственных субсидий репутация США, как защитника свободной торговли, уже запятнанная ранее, оказалась еще более подмоченной. В других странах задавались вопросом, чего стоит соглашение о свободной торговле, ликвидирующее таможенные пошлины, если Америка после его подписания использует целый набор разнообразных нетарифных протекционистских мер, чтобы не допускать на свой рынок конкурирующие товары?

При том, что это лицемерие работает против долговременных экономических интересов Америки, наша общая узкая концентрация на экономических интересах иногда работает и против наших более широких политических интересов. Когда конкуренция из России снизила цены на алюминий, администрация Клинтона способствовала созданию мирового картеля, что нанесло удар по реформам в России: наша приверженность к рыночной экономике и экономическим реформам оказывается заходит не очень далеко — все идет прекрасно, пока не затрагиваются наши собственные экономические интересы. Некоторое время антидемпинговые законы применялись даже для предотвращения импорта ядерных материалов из России, оставшихся после демонтажа ракетных боеголовок. Ясно, что хранение этих материалов в России с ее плохо оплачиваемыми государственными чиновниками и ослабленной системой безопасности, представляет собой серьезный риск распространения ядерного оружия^{102}. Однако в этом случае коммерческие интересы взяли верх над интересами национальной безопасности.

Аналогично, попытки защитить тайну операций офшорных банков, описываемых в этой главе, не только еще более усилили представления о нашем лицемерии, но и по следам 11 сентября[101] выглядели особенно деструктивными, поскольку выяснилось, что террористы частично финансировались с тайных счетов этих банков.

На торговых переговорах о принятии Китая во Всемирную торговую организацию Кантор требовал, чтобы Китай рассматривался как развитая страна и быстро снижал свои пошлины (развивающимся странам после принятия их в ВТО предоставлялись более длительные периоды для снижения таможенных пошлин). То обстоятельство, что Китай был бедной развивающейся страной и должен был получить более длительные срок для приведения своих тарифов к уровням, согласованным при учреждении ВТО, мало что для него значило. В одностороннем порядке, к вящему недоумению окружающих, он объявил, что Китай не является развивающейся страной. Но в 1999 г., когда переговоры продолжились и китайский премьер Чжу Жунцзы прибыл в Соединенные Штаты для подписания договоренностей, министерство США потребовало скорейшего открытия китайских финансовых рынков, в частности, свободы краткосрочного движения спекулятивных капиталов и продажи американскими банками своих высокорисковых деривативов. Китай был не склонен уступать исходя из опустошительного опыта Восточно-азиатского кризиса 1997 г., который привел к крупным рецессиям и депрессиям в Таиланде, Корее, Индонезии и Малайзии. Китай тогда не был затронут кризисом потому, что открывая двери для прямых иностранных инвестиций, для тех, кто был готов строить заводы и создавать рабочие места, он не приветствовал появления этих горячих денег, так как знал, что они несут с собой огромный заряд нестабильности, а не более высокие темпы роста. Даже Торговый представитель США понимал, что в этом случает от Китая требует слишком много, но несмотря на то, что в этом было мало экономического смысла, требование открытия финансовых рынков служило кратковременным американским интересам. Когда Чжу Жунцзы был вынужден вернуться в Китай с пустыми руками — он не был готов рисковать стабильностью своей страны и отказался удовлетворить требования министерства финансов США — это сильно подорвало позиции тех в Китае, кто был за реформы и более тесную интеграцию Китая в мировое сообщество. Более широкие интересы Америки пострадали. В данном случае история имела счастливый конец, поскольку Китай все-таки вступил в ВТО. Пока мы оттягивали допуск Китая в ВТО, китайцы умело использовали это, чтобы подготовить экономику к новому торговому режиму, они получили дополнительное время, которое просили, и в котором США им отказали.

Администрация Клинтона с готовностью взяла на себя задачу реорганизации мировой торговой системы — для того, чтобы сделать ее более удобной для Америки. Однако тут на нас обрушились проблемы мировой финансовой системы, сначала в виде Мексиканского кризиса 1994-1995 гг., затем Восточно-азиатского, Российского и Латиноамериканского кризисов.

МЕКСИКАНСКИЙ КРИЗИС

В начале 1990-х годов Мексика слыла образцом успеха рыночных «реформ». Она либерализовала торговлю, понизила торговые барьеры и ослабила другие государственные ограничения, а также провела приватизацию, распродав государственные банки и даже дорожную сеть. Но ее экономический рост опирался большей частью на привлечение иностранного капитала, и в декабре 1994 г. на финансовых рынках возникла тревога: а не слишком ли много предоставлено Мексике кредитов? Сможет ли она вернуть то, что взяла взаймы? Такие внезапные изменения настроений могут спровоцировать кризис: когда курсы облигаций резко падают, кредиторы отказывают в продлении сроков кредитов путем их возобновления, на внутренних финансовых рынках страны начинается паника и курс национальной валюты тоже устремляется вниз. Мы смело взялись за разрешение Мексиканского кризиса, сделав его примером президентского лидерства. Последовал массированный выкуп долгов по мексиканским облигациям у тех, кто в них инвестировал. Министерство финансов США и многие другие рассматривали это как несомненный успех: валютный курс стабилизировался, хотя и оставались опасения, что кризис, подобно эпидемическому заболеванию, может распространиться на другие страны Латинской Америки. Тем не менее этого не произошло, американские инвесторы вернули свои деньги (что и было одной из причин выкупа), и Америка возвратила деньги, израсходованные на выкуп с процентами.

Однако большие сомнения были относительно того, был ли выкуп долгов причиной оживления, наступившего в мексиканской экономике. Более тщательное изучение данных показывает, что оживление было скорее связано с торговлей с Соединенными Штатами, развитие которой опиралось на мощный рост их экономики и вскоре последовавшее подписание соглашения NAFTA, чем с какими-либо действиями МВФ^{103}. В ходе развития кризиса курс мексиканской валюты снижался, что делало экспорт более, а импорт менее привлекательными, и, таким образом, стимулировало экономику. В той мере, в какой деньги оказывают влияние на реальную экономику, здесь сказывалось влияние не столько МВФ, сколько американских торговых кредитов, процентные ставки в Америке были низкими и экспортеры могли получать торговый кредит от американских фирм, с которыми они вели операции.

С течением времени стало еще более спорным, был ли сам по себе выкуп успехом экономической политики. Каждый кризис когда-нибудь кончается, валютный курс стабилизируется и рост возобновляется.

Вопрос состоит в том, привела ли интервенция к значительному сокращению продолжительности кризиса и уменьшению его глубины по сравнению с тем, что было бы при ее отсутствии? Лично я в этом сомневаюсь. Мексика так и не осуществила реорганизацию банковского сектора, повышающую его эффективность, хотя это считалось центральной частью программы Всемирного банка — МВФ. В результате часть ее экономики, не работавшая на экспорт (и соответственно не имевшая облегченного доступа к кредитам в США) развивалась вяло. Реальная заработная плата годами находилась в застое, и могла достигнуть докризисного уровня только через длительное время. Кроме того, как только США стали сначала замедлять темпы, а потом соскальзывать в рецессию, тем же путем последовала и Мексика.

Ввиду того, что мы лишены возможности управления экспериментом, мы не можем с уверенностью определить роль большого выкупа в переходе к оживлению. Но кажущийся успех мексиканского «эксперимента» побудил нас к попыткам действовать и далее по тому же рецепту, сначала в Таиланде, потом в Индонезии, Корее, Бразилии и Аргентине с результатами от провальных до катастрофических. В каждом из следовавших один за другим выкупов были задействованы десятки миллиардов долларов безо всякого результата: израсходованные средства не останавливали даже падение валютных курсов, а пакет мер экономической политики, состоящий из повышения процентных ставок и резкого сокращения бюджетных расходов только усугублял спад (как и предсказывала стандартная экономическая теория). Углубление рецессии означало быстрое сокращение импорта, а превышение экспорта над импортом быстро создавало долларовый резерв для расплаты по кредитам. Если это и было основной целью интервенции — а вовсе не поддержка экономического здоровья страны — то можно было бы снова рапортовать о победе.

ВОСТОЧНО-АЗИАТСКИЙ КРИЗИС

Самая тяжкая катастрофа произошла в Индонезии, где кризис разразился в октябре 1997 г. МВФ по указанию министерства финансов США ответило своим обычным рецептом бюджетной и кредитно-денежной экономики. В декабре 1997 г. на встрече в Куала-Лумпуре я представлял Всемирный банк перед лицом собравшихся министров финансов и управляющих центральных банков. Я предостерег, что с учетом истории полиэтничности страны, при продолжительности политики свертывания, рекомендуемой МВФ, в течение ближайших шести месяцев начнутся политические и социальные беспорядки. Если даже не считаться с гибелью вследствие этого людей и социальными последствиями, это — плохая экономическая политика: ведь предполагается, что она поощрит приток капитала, а вместо этого произойдет его массированный отлив и дальнейшие экономические потери. Глава МВФ, ссылаясь на «успех» в мексиканском случае, просто подтвердил свою позицию. Индонезия должна продолжать начатый курс, пройти через болезненный период. Событие, окончательно подготовившее вспышку мятежей, произошло в мае 1998 г., когда было объявлено урезание субсидий на продовольствие и топливо для самых бедных. Очевидно, что МВФ был готов предоставлять выкупные миллиарды западным банкам, но когда дело дошло до сумм, предназначенных для помощи бедным, совершенно ничтожных по сравнению с предыдущими, оказалось, что деньги кончились. Через день после объявления об урезании субсидий мятежи действительно вспыхнули: произошла предсказанная нами катастрофа.

На самом деле теми, кто наиболее безболезненно прошел через кризис и оказался после него в лучшем положении, были страны, не последовавшие стандартным предписаниям МВФ и министерства финансов США. Китай избежал спада, осуществляя экспансионистскую кредитно-денежную и бюджетную политику прямо противоположную той, которую министерство финансов и МВФ навязали другим странам региона. Малайзия, где спад был самым коротким и наименее глубоким, не только не приняла программы МВФ, но, наоборот, ввела контроль за движением капитала, за что и подверглась суровой критике со стороны министерства финансов США и МВФ. Введя такой контроль, Малайзия смогла избежать повышения процентных ставок до ростовщических уровней, что было сделано в других странах. Более низкие процентные ставки позволили удержать число банкротств на достаточно низком уровне, и это, в свою очередь, сильно облегчило положение малазийских банков. В противоположность этому в Корее 50 процентов фирм вынуждены были испытать финансовые затруднения, а в Индонезии — 75 процентов. Таиланд — страна, наиболее покорно следовавшая рекомендациям МВФ и министерства финансов — только сейчас выходит на уровень ВВП, который он производил за пять лет до начала кризиса.

На достаточно быстрое восстановление корейской экономики ссылаются обе стороны, участвующие в споре, — каждая, доказывая, что именно она права. Но я полагаю, что это быстрое восстановление, что бы ни говорили, является следствием нескольких причин, и произошло вопреки программе МВФ, а не в ее результате. На самом деле эта программа, будучи введенной в действие, даже не остановила падения валютного курса. Если бы проблемы Кореи имели такие глубокие корни, как предполагалось в обвинениях, выдвинутых против нее МВФ, они никогда не могли бы быть решены в такие короткие сроки. Корейцы оказались достаточно благоразумными, чтобы самим решать, когда нужно, а когда не нужно делать то, что советует им МВФ. В Корее наблюдали за плачевным провалом стратегии реорганизации финансовых институтов, предложенной Индонезии МВФ. Там по предложению МВФ было закрыто шестнадцать банков и объявлено о других закрытиях (но названия банков не объявляли). Вкладчики должны были получить только очень небольшие страховые выплаты. Поэтому ни для кого не стал неожиданностью — кроме МВФ — «набег» вкладчиков на банковскую систему Индонезии, что превратило то, что могло бы быть серьезной рецессией в полномасштабную депрессию. Корея, напротив, фактически национализировала свою банковскую систему, поддерживая, по крайней мере, некоторое движение финансовых потоков. Корейцы также понимали, что спад их экономики происходит на основе нормального экономического цикла в спросе на чипы для компьютеров. Они отказались следовать рекомендациям МВФ ликвидировать в этом секторе избыточные производственные мощности. Соответственно, когда рынок чипов восстановился, они были готовы использовать это к своей выгоде, и это оказалось ключевым моментом для восстановления всей корейской экономики.

МВФ (а отсюда по умолчанию и министерство финансов США, которое было очень сильно вовлечено в формирование политики МВФ, особенно в этот период) в конечном счете признал, что стратегия реорганизации финансовых институтов Индонезии оказалась провальной, что масштаб спада был недооценен и что Фонд проталкивал фискальную политику, приведшую к избыточному свертыванию бюджетных расходов. Но этот урок им недостаточно запомнился: когда с кризисом столкнулась Аргентина, фискальные ограничения вновь были включены в повестку дня, и снова с предсказуемыми результатами — ростом безработицы, падением ВВП, и, в конечном счете, политическими и социальными беспорядками. Но что примечательно, так это долготерпение аргентинского народа и неспособность МВФ предсказать эти вспышки беспорядков.

ЛАТИНОАМЕРИКАНСКИЙ КРИЗИС

Для Латинской Америки (а фактически для большей части развивающихся стран) аргентинский кризис был особенно поучителен, ибо Аргентина — любимое дитя того рода реформ, который МВФ и министерство финансов США (на совместной основе) навязывали развивающимся странам. (Поскольку эти реформы представляли «консенсус» разработчиков политики с 15-й стрит в Вашингтоне, где расположено министерства финансов США, и с 19-й стрит в Вашингтоне, где расположен МВФ — этот набор реформ получил название «Вашингтонского консенсуса» по проблемам реформ)^{104}. Если это предусматривало то, что случилось со странами, которые последовали данной политике, то они сказали бы, что никогда своего согласия на такие реформы не давали.

СЕЯ СЕМЕНА РАЗРУШЕНИЯ

Выкупы имели не только сомнительную ценность с точки зрения борьбы с кризисом, можно обоснованно показать, что первые выкупы способствовали возникновению последовавших за ними проблем. Кредиторы, зная, что их кредиты будут выкуплены, стали менее осторожными, менее требовательными при подготовке кредитов. Заемщик, зная, что у них есть достаточная поддержка, не покупали страховки от валютного риска, они тоже считали, что их выкупят через МВФ. Поэтому они принимали на себя необоснованные риски^{105}. Некоторые экономисты протягивают нить еще дальше: деньги, израсходованные на выкуп, питали спекулятивных акул. Спекуляция — пари на обрушение валюты — есть игра с нулевой суммой[102]. Спекулянты выигрывают за чей-либо счет. Иногда они делают ставку на другой исход, а именно, что обрушения валюты не будет. Но средний выигрыш выигравших равен среднему проигрышу проигравших, за вычетом транзакционных издержек, и таким образом спекуляция была бы заведомо проигрышным делом, если бы не одно обстоятельство: деньги, поступающие от МВФ и государственные средства, израсходованные в доблестной, но неэффективной попытке поддерживать валютный курс. Чем больше предоставляется для выкупов, тем более выгодным становится спекулятивный бизнес.

* * *

Все происходило точно так же, когда семена кризиса были посеяны в конце девяностых годов министерством финансов США. Сначала министерство финансов (и МВФ) проталкивали скорейшую либерализацию рынков капитала и финансовых рынков — открытие рынков этих стран для вторжения спекулятивных денег, приток которых может смениться отливом в течение одних суток, оставляя за собой в экономике опустошительный след. Проталкивалось ускоренное дерегулирование. Некоторые шутники говорили, что, испытав опустошительный результат дерегулирования банковского сектора с кульминацией в огромном выкупе долгов С&К, Соединенные Штаты не захотели быть эгоистичными и пожелали распространить свой опыт на все остальные страны. Но если Соединенные Штаты были достаточно богаты для того, чтобы вынести издержки такого мероприятия, другие страны были не в столь благоприятном положении. Либерализация рынка капитала является обоюдным мечом, но одно из его лезвий намного острее другого. Когда рынки настроены оптимистически, когда на них царит иллюзорное ощущение богатства, капиталы поступают в страну, и даже если только часть из них направляется на производительные инвестиции, темпы роста ускоряются. Но в предыдущих главах этой книги было уже показано, как в Соединенных Штатах за иллюзорным ощущением богатства последовал иррациональный пессимизм, так же это произошло и в других странах, только в гораздо более выраженной форме. И этот цикл время от времени повторяется. Но Соединенные Штаты справляются с этим чередованием фаз цикла достаточно успешно, а в развивающихся странах его последствия бывают намного более тяжелыми. В итоге эти страны при отливе капитала потеряли значительно больше, чем выиграли на его притоке.

В 1993 г. Совет экономических консультантов выступал против попытки министерства финансов вынудить Корею к ускоренной либерализации. Корея, в свою очередь, выдвинула план постепенной либерализации. Почти сотня финансовых кризисов, которыми была отмечена последняя четверть прошлого века, хотя и нанесла серьезнейший ущерб развивающимся странам, в то же время предоставила обширный материал, позволяющий выявить причины этих кризисов, среди которых главное место занимала ускоренная либерализация рынка капитала и финансового рынка. Зачем же нужно было подталкивать Корею к ускорению либерализации? Что выиграла бы Америка, если бы Корея либерализовалась на несколько лет раньше, чем она предлагала? Американские наемные работники не выиграли бы ничего, но фирмы с Уолл-стрита опасались, что постепенная либерализация могла привести на корейский рынок финансовые фирмы других стран или даже позволить корейским фирмам конкурировать на равных. В главе 4 мы уже видели, что дерегулирование в телекоммуникационном секторе привело к гонке — первый, кто утвердится на рынке, будет доминировать и получать монопольную прибыль (по крайней мере, в это верили участники гонки). Та же самая логика действовала и в случае с Кореей, многие американцы верили, что наши фирмы совершенно определенно будут победителями в этой гонке, если дать ей старт именно сейчас. Кто знает, как сложится ситуации через пять лет? К несчастью, как это обычно случается, при обсуждении ситуации, в центре которой находятся финансовые рынки, точка зрения министерства финансов одержала верх. Корею толкнули на ускоренное открытие ее финансовых рынков. Через четыре года тревоги Совета, к сожалению, реализовались. Министерство финансов США выиграло в споре, но Корея проиграла, и в ходе последовавшего финансового кризиса вместе с ней проиграл весь остальной мир.

Азиатский финансовый кризис 1997 г., разразившийся через год мировой финансовый кризис, наряду с кризисами в России и Бразилии, ясно показали, что дела идут как-то не так^{106}. Было или должно было быть очевидным, что наличествуют системные проблемы. Когда на дороге есть крутой поворот и происходит одно-единственное дорожно-транспортное происшествие, можно возложить вину на водителя. Но если авария день за днем повторяется на одном и том же месте, можно предполагать, что есть какой-то дефект в самой дороге. На Соединенных Штатах, как на лидере свободного мира, лежала обязанность что-либо предпринять. Начались охватившие весь мир дискуссии на тему «реформирование архитектуры мировой финансовой системы». К громким названиям следует относиться скептически: чем громче название, тем скуднее содержание. Дискуссия шла в основном между теми же самыми участниками, теми же министерствами финансов и центральными банками, которые проявили такую беспомощность в управлении кризисами, и свелась она всего лишь к спору об изменении формы стола и перестановке стульев. Если война, как гласит знаменитое изречение Клемансо[103], слишком важное дело для того, чтобы доверять его генералам, экономическое развитие и мировая экономическая стабильность слишком важные вещи, чтобы оставлять их в руках министров финансов и управляющих центральными банками передовых промышленных стран и международных институтов, ими контролируемых, — Всемирного банка и МВФ. Разумеется, если мы хотим создать более демократичную и более стабильную мировую систему.

Мало что было сделано в этой области. Вместе с продолжающимся и нарастающими кражами в мировой финансовой системе в настоящее время также растет ощущение, что в этой системе существуют серьезные дефекты — и одним из величайших провалов администрации Клинтона было то, что она ничего не предприняла, чтобы в них разобраться.

Причина этого, наверное, лежит на поверхности: хотя система плохо служила интересам новых рыночных экономик, Америка, и в особенности финансовые фирмы Соединенных Штатов, обслуживались хорошо. Ранее я уже отмечал, что Америка фактически выигрывала от замедления темпов мирового развития. Точно также, как у себя дома, инвестиционные банки делали деньги на организации мега-слияний, а если они оканчивались провалом, брали деньги за их роспуск; американские фирмы делали деньги, когда потоки капитала поступали в развивающиеся страны, и затем еще большие деньги на консультациях их правительств, как управлять притоком капиталов; когда же в стране начинался кризис, и при том очень часто вне зависимости от того, следовали ли правительства этим рекомендациям или нет, финансовые фирмы опять-таки делали деньги, советуя как проводить реорганизацию. Когда по советам министерства финансов США и МВФ страны подобно Таиланду начинали распродажу активов, западные финансовые фирмы по дешевке скупали корпорации в охваченных кризисом странах; иногда только для того, чтобы держать их в своих руках до начала оживления, а затем перепродавать, зачастую тем же тайцам, иногда — прежним владельцам. Какой бы оборот ни принимало экономическое развитие, инвестиционные банки делали деньги.

Нам следовало бы обратить, наконец, внимание на долговременные, почти очевидные проблемы существующей ныне системы, помимо периодически повторяющихся кризисов^{107}. Фундаментальное значение имеет то, что практика часто противоречит принципам. Денежные потоки должны направляться из богатых стран в бедные. Однако год за годом наблюдается прямо противоположное — Америка, самая богатая страна мира, по-видимому, не способна жить по средствам, и заимствует у других более, чем по миллиарду долларов в день. Можно было бы подумать, что богатые, которые значительно способнее выдерживать риск, связанный с волатильностью процентных ставок и валютных курсов, должны взять бремя этих рисков на себя, в особенности когда они дают кредиты бедным. Уолл-стрит гордится своей изощренной способностью перемещать бремя риска на других, преимущественно на тех, у кого больше возможностей его выдерживать, с тех, у кого таких возможностей меньше. Тем не менее время от времени это бремя перебрасывается на плечи бедных стран. Когда ФРС подняла американские процентные ставки до беспрецедентных уровней, на С&К систему столкнули банкротство, но, как мы видели в главе 2, она была выкуплена. Латинская Америка, напротив, столкнулась с банкротством и потеряла целое десятилетие роста. Когда Россия девальвировала рубль в 1998, Молдова — в прошлом одна из наиболее благополучных частей Советского Союза, но потерявшая 70 процентов своего ВВП в ходе совершенно неудовлетворительно управляемого перехода от коммунизма к рыночной экономике, также должна была провести девальвацию; но поскольку ее долги были деноминированы в долларах и других твердых валютах, и без того трудно управляемый долг стал невыносимым; к 2002 г. 75 процентов государственного бюджета уходило на обслуживание иностранного долга. Конечно, никто не ожидал, что мир станет справедливым, но по крайней мере, в соответствии с экономическим пониманием, он должен был бы быть эффективным. Однако и другие подобные ситуации предполагают, что он как несправедлив, так и неэффективен.

Одной из коренных причин этой проблемы была международная резервная система. Каждый год все страны мира откладывают валютные резервы, как страховку от разных чрезвычайных обстоятельств, таких как резкий поворот в настроениях иностранных кредиторов или неожиданный коллапс экспортных цен. Бедные страны вынуждены держать значительные резервы, как правило, в низкопроцентных государственных облигациях США (или в еврооблигациях). Доходность этих фондов много ниже, чем если бы они использовали эти деньги для крайне необходимых им инвестиций в образование, здравоохранение, инфраструктуру или заводы. И снова Америка выигрывает от низкопроцентных заимствований у развивающихся стран: это происходит за счет бедных. Суммы, находящиеся в валютных резервах, велики — в настоящее время более 2 трлн долларов по миру в целом — и значительную долю составляют резервы развивающихся стран.

Когда развивающиеся страны под давлением Соединенных Штатов и МВФ сняли свои ограничения на заимствования за рубежом, Америка выиграла еще больше, но при этом способами, которые еще сильнее душили экономический рост в развивающихся странах. Рассмотрим для примера бедную страну, фирма которой взяла кратковременный кредит в американском банке на сумму в 100 млн долларов. Страна знает, что американский банк может в любой момент отозвать свой кредит, отказав в его возобновлении. (Часто вместо того, чтобы просто довести фирмы до дефолта, оказывается давление на правительство страны, чтобы оно предприняло какие-либо действия). Финансовые рынки присматриваются к тому, есть ли у страны достаточные валютные резервы для того, чтобы удовлетворить требованиям кредиторов по краткосрочным долларовым обязательствам не только правительства, но и фирм данной страны. Если резервов не хватает, велика вероятность возникновения паники на финансовых рынках. Правительства с учетом этого придерживаются осмотрительных правил, стремясь к тому, чтобы сумма их резервов превышала заимствования их стран. В нашем случае это означает, что правительство должно увеличить валютные резервы на 100 млн долларов. В чистом виде страна в целом не получает ничего. Но она выплачивает Соединенным Штатам, скажем, 18 млн долларов процентов, а получает взамен на свои резервы менее 2 млн долларов. Это выгодно Америке с точки зрения экономического роста, улучшает состояние ее бюджета, но имеет плохие последствия для развивающейся страны.

Более того, в этот международный механизм встроен дефляционный эффект, оказывающий угнетающее действие на мировой доход. Поскольку резервы должны возрастать пропорционально росту импорта и зарубежной задолженности, а также должны увеличиваться в соответствии с повышением риска, каждый год откладывается от 100 до 200 млрд долларов. Это доход, который не расходуется, а просто помещается в резервы.

Кроме того, в системе есть еще и встроенная нестабильность: МВФ (и другие) постоянно предостерегают страны от образования дефицита торгового баланса. Но сумма торговых дефицитов должна быть равна сумме профицитов; если какая-либо страна импортирует больше, чем экспортирует, какая-нибудь другая страна должна экспортировать больше, чем импортирует.

Если некоторые страны, подобно Японии и Китаю, имеют устойчивый профицит, остальной мир должен быть в дефиците. Если какая-либо страна сокращает свой дефицит (как это сделала Корея после кризиса 1997 г.), то дефицит просто увеличится в другом месте системы. Торговый дефицит подобен горячей картофелине. И если страна обнаруживает большой дефицит в своем торговом балансе, она сталкивается с кризисной ситуацией. Таким образом, в образовании дефицитов одинаково повинны как страны с профицитом, так и страны должники.

Только один элемент поддерживает состояние, при котором система вообще способна функционировать. Это Соединенные Штаты, самая богатая страна мира, ставшая «дефицитом последней инстанции». В то время, как другие страны, такие как Япония и Китай, продолжают наращивать огромные профициты, Америка готова и способна наращивать огромный дефицит, что и позволяет мировой арифметике сводить конце с концами. В этом и заключается окончательный парадокс. Мировая финансовая система позволяет Соединенным Штатам жить уже много лет далеко за пределами собственных средств, даже если при этом министерство финансов США много лет продолжают поучать других, почему этого делать не следует. И общая сумма выгоды, которую США извлекают из нынешней системы, далеко превышает всю помощь США другим странам. Это очень странный мир, где бедные страны фактически субсидируют богатейшую страну, которая в то же самое время является наиболее скаредной в предоставлении другим странам помощи — ее помощь составляет гораздо меньше в процентном отношении к национальному доходу, чем помощь Европы и Японии.

С учетом этих дефектов мировой системы валютных резервов, с учетом симптомов того, что в мировой финансовой системе большой, очень большой непорядок, наверное, должно было бы быть очевидным, что нужны серьезные изменения, что «мелким ремонтом» дела здесь не поправишь. Но, к сожалению, фундаментальных реформ проведено не было. Фактически было очень мало дискуссий по глубинным проблемам, включая проблемы мировой системы валютных резервов или неадекватность решения проблемы риска частным рынком. Исключительно мало было сделано в отношении проблем, которые прямо заявили о себе. Было очевидно, что либерализация рынка капитала является непосредственный причиной многих из затруднений, с которыми сталкиваются разные страны, и, тем не менее, на дискуссии по этим вопросам налагалось табу, что, впрочем, и неудивительно.

Реформа на международной арене, как правило, очень медленный процесс. Даже, если бы администрация Клинтона попыталась продвинуть значительную реформу, она могла бы не достигнуть этой цели за короткий срок в восемь лет, хотя, по крайней мере, ей удалось бы запустить процесс. Например, в основе нескольких кризисов лежало то обстоятельство, что страны заимствовали за рубежом больше, чем могли вернуть. Если это происходит на внутреннем рынке США или любой другой передовой промышленной страны, начинается процедура банкротства. В XIX веке должников отправляли в тюрьму — это мало содействовало обеспечению их способности вернуть долг, но зато создавало сильный стимул для того, чтобы не делать избыточных долгов. Когда развивающиеся страны заимствовали слишком много, Америка или европейские державы просто посылали туда свои войска, чтобы заставить их вернуть долг. Франция в середине XIX века вторглась в Мексику; коалиция европейских держав бомбардировала Каракас в не столь отдаленном 1902 году, а Америка предприняла такие действия в Карибском регионе совсем недавно.

Теперь мы этого больше не делаем, но ясно, что есть потребность в изменении обращения с дефолтами по долгам для того, чтобы впредь не допускать экономического хаоса и широкого распространения нищеты в таком масштабе, в каком их испытала, к примеру, Аргентина. Со времени кризиса 1980-х годов достаточно ясно, что нужен какой-нибудь международный кодекс банкротства, подобный тому, который существует в Соединенных Штатах, и это стало еще более очевидным в ходе кризисов 1990-х годов. Но министерство финансов проявило недвусмысленное отсутствие интереса. И только после ухода администрации Клинтона начались серьезные международные дискуссии.

Другой крупной реформой, предложенной администрацией Клинтона, с которой министерство финансов согласилось, а потом отвергло, было повышение прозрачности. Когда вскоре после начала дискуссий о реформировании мировой финансовой архитектуры в конце 1997 г. было предложено, чтобы прозрачность, которую Соединенные Штаты требовали от развивающихся стран, была распространена на офшорные банковские центры и хеджевые фонды, министерство финансов США неожиданно изменило свою точку зрения. На одном из совещаний в Вашингтоне, где обсуждались реформы мировой финансовой системы заместитель министра зашел так далеко, что стал объяснять, почему некоторая секретность, отсутствие прозрачности является полезной. Они якобы обеспечивает стимулы к сбору информации, тем самым усиливая то, что называется «функцией рынков по нащупыванию цены». При администрации Буша дела пошли еще хуже. «Клуб» передовых промышленных стран — Организация экономического сотрудничества и развития — наконец-то приняла в 2000 г. предложение ограничить банковскую тайну. Но незадолго до 11 сентября 2001 г. Пол О'Нил[104] заявил, что Соединенные Штаты наложат вето на эту ограничительную инициативу. После 11 сентября выяснилось, что эта банковская тайна была ключевым звеном финансирования Алькаиды^{108}.

Министерство финансов администрации Клинтона не только отказывалось от решения фундаментальных проблем мировой финансовой системы, но когда предложения вносились другими странами, даже если они имели несомненные достоинства, быстро накладывало на них вето, если они грозили подорвать гегемонию США. В начале Азиатского кризиса Япония выступила с инициативой создать Азиатский валютный фонд и сделала щедрое предложение внести в него гарантийный взнос в 100 млрд долларов. Япония занимала весьма критическую (хотя и молчаливую) позицию в отношении способов, которыми МВФ и министерство финансов США пытались управлять кризисом. Точно так же как Соединенные Штаты стояли перед угрозой больших потерь в связи с кризисом в соседней Мексике, Япония чувствовала угрозу, исходящую от кризиса у своих соседей. Но Соединенные Штаты проявили мало понимания специфического характера азиатских экономик, и, по крайней мере, в начале кризиса, сочувствия к их проблемам. (Когда Таиланд, верный союзник Соединенных Штатов во время Вьетнамской войны[105], столкнулся с кризисом, США отказали ему в предоставлении существенной помощи, считая, что спад в Таиланде всего лишь небольшое пятнышко на фоне стремительно развивающейся мировой экономики). Но Азиатский валютный фонд с большими ресурсами, предоставленными Японией, ограничил бы американский диктат в этом регионе. Министерство финансов США знало это и было готово пойти на риск углубления спада в регионе, если он не получит помощи. В Японии, Малайзии и испытавших кризис странах еще сохраняется еще сильное недовольство тем, как Соединенные Штаты реагировали на события в Азии в тот период.

ТРИУМФ И ПОРАЖЕНИЕ ВАШИНГТОНСКОГО КОНСЕНСУСА

Когда я перешел с поста председателя президентского Совета экономических консультантов на должность главного экономиста во Всемирном банке, мне показалось наиболее тревожным то обстоятельство, что МВФ и министерство финансов США часто выступали за рубежом именно с таких позиций, которые были прямо противоположны тому, что мы отстаивали у себя на родине. Мы боролись у себя против приватизации Системы социального обеспечения в то время, как проталкивали ее за рубежом. Дома мы боролись против поправки к Конституции, требующей сбалансированности бюджета, которая ограничила бы наши возможности использования экспансионистской фискальной политики в случае спада; но за рубежом мы требовали свертывания бюджетных расходов от стран, где начиналась рецессия. Дома мы боролись за закон о банкротстве, защищающий дебиторов и дающий им возможность возобновить дело; за рубежом мы рассматривали банкротство как нарушение кредитного контракта. В наших внутренних делах мы добивались изменения устава ФРС, концентрировавшего ее внимание исключительно на инфляции — мы были встревожены тем, что ФРС уделяет недостаточно внимания созданию рабочих мест. За рубежом мы требовали, чтобы центральные банки занимались только проблемой инфляции.

В Соединенных Штатах мы признавали границы рыночного механизма и считали, что государство должно играть важную (хотя и ограниченную) роль. Но хотя мы сами не верили в рыночный фундаментализм, как в концепцию, согласно которой рыночный механизм может сам решить все проблемы экономики (и общества); мы пропагандировали рыночный фундаментализм для остального мира. Я мог понять, если бы этим занимались Рональд Рейган или Маргарет Тэтчер. Но я не могу понять, почему это делал Билл Клинтон. Действительно, Клинтон назначил на пост президента Всемирного банка Джима Вульфенсона (Jim Wolfensohn)^{109}, человека, близкого себе по взглядам, и во Всемирном банке в период его пребывания в должности были проведены радикальные реформы — зачастую вопреки возражениям министерства финансов США. Но именно в этом и заключается суть: воззрения министерства финансов и Клинтона не совпадали. Министерство имело собственное видение будущего, свою идеологию, свою программу и имело возможность, хотя и не полную, осуществлять ее на международной арене, доминируя в МВФ.

Идеи рыночного фундаментализма нашли отражение в концепции базовой стратегии развития (а также управления кризисами и перехода от коммунизма к рыночной экономике), которую отстаивали МВФ, Всемирный банк и министерство финансов, начиная с 1980-х годов; стратегии, которую часто называли «неолиберализмом» или, поскольку большинство ее основных разработчиков находились в Вашингтоне, именовались также «Вашингтонским консенсусом». Она включала минимизацию роли государства посредством приватизации предприятий, находившихся в государственной собственности, свертывания государственного регулирования и государственного вмешательства в экономику. Государство сохраняло при этом ответственность за макростабилизацию, но в смысле снижения темпа инфляции, а не уровня безработицы.

Страны, добившиеся наибольших экономических успехов, а именно страны Восточной Азии, не следовали этой стратегии; государство играло там активную роль, и не просто обеспечивая образование, накопление и перераспределение дохода, но продвигая новые технологии. Страны Латинской Америки наиболее прилежно следовали школе Вашингтонского консенсуса — и Аргентина, и Чили были ее первыми учениками. Ранее мы уже отмечали, что стало с Аргентиной. Чили оставались образцом успехов, хотя и здесь 7-процентный рост начала девяностых годов сильно замедлился, темпы его сократились вдвое. Но остается под вопросом, объясняется ли успех этой страны тем, что она следовала политике Вашингтонского консенсуса, или тем, что она действовала селективно, и в критических ситуациях отвергла эту политику? Например, Чили не полностью либерализовала рынки капитала, введя налог на ввоз капитала, который сохранялся до тех пор, пока общемировой спад не сделал его беспредметным. Чили не провела полной приватизации — значительную часть экспорта по-прежнему составляла продукция медных рудников, находившихся в государственной собственности, которые работали столь же эффективно, как частные, но в отличие от частных, которые перебрасывали прибыли за рубеж, приносили государству большой доход. Наиболее важным было то, что, как подчеркивал президент страны Рикардо Лагос (Ricardo Lagos), ее лидеры сделали приоритетными такие области, как образование, здравоохранение и решение социальных проблем, которые не были в центре внимания Вашингтонского консенсуса. Да, они допустили широкую либерализацию торговли, что имело смысл для такой небольшой экономики (хотя Соединенные Штаты и не ответили им полной взаимностью), и они поддерживали сбалансированность бюджета — большая часть сегодняшнего долга Чили досталась ей в наследство от провалившихся (и с весьма большими издержками) экспериментов по дерегулированию финансового сектора в период военной диктатуры Пиночета (Pinochet), заигрывавшего с идеями свободного рынка, иногда с очень разрушительными последствиями.

В настоящее время Латинская Америка переживает разочарование в политике, рекомендовавшейся ей Соединенными Штатами и МВФ. Темпы роста в режиме либерализации составили только половину от того, что было в условиях дореформенного режима (хотя и были выше, чем в период потерянного десятилетия восьмидесятых годов). Уровень безработицы поднялся на 3 процентных пункта, бедность (измеренная численностью населения с душевым доходом менее 2 долларов в день) выросла даже в процентах ко всему населению. Так, где имел место рост, его плоды доставались верхним доходным категориям^{110}. По всей Латинской Америке люди задавались вопросом: реформы прошли мимо нас или мимо нас прошла глобализация? Характер голосования на выборах отражал это разочарование: избрание в Бразилии при подавляющей народной поддержке так называемого «левака» Луиса Игнасио Лула да Сильва (Luis Inacio Lula de Silva) отражало требования изменения экономической политики. Но каков бы ни был ответ на реформы, перспективы прогресса остаются мрачноватыми — подорвано даже доверие к демократам. И это является частью наследия девяностых годов.

КАКИЕ БЫЛИ ВОЗМОЖНОСТИ И КАК ОНИ БЫЛИ УПУЩЕНЫ

Разочарование тем, как управляли глобализацией, было тем более велико, что были упущены великие возможности. Окончание «холодной войны» делало Соединенные Штаты единственной сверхдержавой — теперь они доминировали как в военном, так и в экономическом отношении. Мир искал в лице Америки лидера. Я полагаю, что быть лидером означает отказаться от соблазна перестраивать мир просто в своих собственных интересах, быть демократическим лидером означает продвигать свою точку зрения путем убеждения, а не запугивания, не посредством угрозы военной или экономической мощи. У нас не было видения глобализированного мира, приемлемого для нас, и мы не были достаточно восприимчивы к тому, как приемлемая для нас картина мира будет выглядеть в глазах остальных стран.

Кроме того, нам не хватало понимания исторической памяти многих из стран, с которыми мы вели дела. Франция и Англия вели опиумные войны с Китаем в середине XIX века, но, в конечном счете, Америка объединилась с Россией и европейскими державами, чтобы в 1858 г. навязать Китаю Тяньцзиньский договор, по которому Китай открывал свои двери для торговли опиумом, в результате чего среди китайцев распространилась наркомания, а западные страны получили от Китая в обмен на опиум такие ценности, как фарфор и яшму[106]. Эти исторические события, может быть, не очень хорошо известны тем, кто учился в американских школах, но зато их хорошо сохранила память китайцев. Японцы смотрят на «открытие» Японии адмиралом Перри совершенно иными глазами, чем американцы, и считают последовавшие за этим торговые соглашения неравноправными. Эта историческая память естественно влияет на восприятие побуждений США за столом переговоров, восприятие, которое усиливается тенденцией Америки демонстрировать мускулатуру для достижения своих целей. Америка угрожала прервать все переговоры по либерализации финансовых услуг, если Малайзия не уступит требованиям одной-единственной американской страховой компании, Эй-Ай-Джи (American Insurance General, AIG), долгое время занимавшейся бизнесом в этой стране. Америка повторно угрожала торговыми санкциями, введением особых пошлин Китаю, Японии, Корее, Индии и целому ряду других стран, если они быстро не удовлетворят ее требования; зачастую мы были прокурором, судьей и присяжными в одном лице, даже не пытаясь использовать каналы Всемирной торговой организации.

Когда мы нуждались в риторике для оправдания своих требований, мы говорили о свободных рынках, но когда нам казалось, что свободные рынки невыгодны Америке, мы меняли позицию и говорили о «регулируемой торговле» или о «честной и справедливой торговле». Мы всегда находили логическое обоснование — другие не придерживались свободной торговли, и поэтому мы должны были регулировать торговлю с ними, чтобы обеспечить ее свободу. Япония была несклонна открывать свои двери для наших товаров, и поэтому мы должны были устанавливать квоты на импорт Японией из США разных категорий товаров. Если они покупали недостаточно наших автомашин или чипов, мы оказывали на них давление, заставляя их покупать больше.

За этой политикой стояла очень странная «логика». Мы верили, что торговать — это хорошо, но импортировать — плохо. Экспортировать для нас было хорошо потому, что тем самым создавались рабочие места; откуда следовало, что если мы импортируем, то это плохо — то, что оказывает противоположное влияние, не может быть хорошим. Мы верили, что Америка производит более эффективную продукцию и лучше, чем любая другая страна. Следовательно, любая страна, которая может победить нас в конкурентной борьбе на наших рынках, использует нечестные торговые приемы — сбывает товары ниже себестоимости — и по этой логике любая страна, которая не покупает наши товары, использует какие-либо формы ограничения торговли. Разумеется, с точки зрения экономической науки — это чепуха.

Каждая страна имеет сравнительные преимущества, т.е. есть товары, которые она относительно эффективнее производит. Эти товары она экспортирует, и импортирует при этом те товары, производство которых относительно неэффективно.

В общем, страны экспортируют примерно столько же, сколько они импортируют — имеет место торговый баланс. Иногда этот общий принцип нарушается валютными курсами. Если курс валюты страны высок, т.е. доллар стоит дорого в евро или иенах, иностранцы полагают, что покупать американские товары невыгодно, а американцы находят, что для них выгодно покупать иностранные товары. В результате торговля оказывается несбалансированной — импорт превышает экспорт. Возникает дефицит торгового баланса. В администрации Клинтона — как и те, кто был у власти до них и будет после них, — считали, что торговый дефицит есть следствие нечестной торговой политики. Но это неверно. Наш дефицит был вызван высоким курсом доллара, который министерство финансов США расхваливало, называя «сильным долларом». Вина за устойчивый торговый дефицит США, в особенности с Японией, возлагалась на других; но на самом деле она была на нашей стороне. Это непонимание имело серьезные последствия, поскольку Америка обвиняла других в том, что было ее проблемой.

Макроэкономика, изучающая связь между сбережения и инвестициями, в свою очередь, объясняет высокий валютный курс. В течение целой четверти века Америка сберегала недостаточно для финансирования своих инвестиций. Ей приходилось заимствовать средства за рубежом. Поступающий поток денег повышал объявленный курс доллара. В годы правления Рейгана и Буша значительная часть зарубежных заимствований шла на финансирование разгула потребления, в центре которого было государство. Это называлось «проблемой двух дефицитов». После того, как Рейган в 1981 г. снизил налоги, государство год за годом тратило больше, чем поступало доходов, и было вынуждено делать заимствования, при этом значительная часть денег поступала из-за границы. Достижением администрации Клинтона было укрепление фискальных позиций государства: в конечном счете, ей удалось ликвидировать дефицит, который она унаследовала. Началось энергичное восстановление инвестиционной деятельности. Это было хорошо с точки зрения долговременных перспектив экономики. Однако, американские домашние хозяйства не выполнили своей части общей задачи — не увеличили объем сбережений. И снова стране пришлось прибегнуть к массированным зарубежным заимствованиям, на этот раз для финансирования инвестиций, часть из которых оказалась ошибочными, спровоцированными «мыльным пузырем» на фондовом рынке. Дефицит периода правления Рейгана — Буша заложил основы неблагополучия будущего инвестиционной деятельности. Это можно сравнить с семьей, берущей год за годом взаймы, чтобы провести свой отпуск. Дефицит президентства Клинтона, по крайней мере, пошел на инвестиции. В долговременной перспективе, если доходность по инвестициям, профинансированным из заемных средств, превышала бы процентные платежи Америки по этим заимствованиям, страна действительно стала бы богаче. Это опять-таки мало чем отличается от ситуации, когда фирма привлекает заемные средства для того, чтобы построить новый завод; привлечение средств имело смысл лишь постольку, поскольку окупаются инвестиции. Но по той же самой логике, если деньги, предназначавшиеся для инвестирования, израсходованы на потребление или плохо проработанные инвестиции, не обеспечивающие адекватной доходности (например, создание автомашины модели «Эдсель», опытный образец которой никогда не был запущен в массовое производство, или создания оптико-волоконных кабельных линий в объемах, в десять или двадцать раз превышающих потребности страны), то страна становится беднее. Она будет более обремененной долгами и неспособной предъявить того, что бы эти долги оправдывало. Вот где стыкуются проблемы, обсуждавшиеся в предыдущих главах — образования «мыльного пузыря» и глобализации.

Таким образом, не нужно винить ни Японию, ни Китай за устойчиво сохраняющуюся несбалансированность американской внешней торговли. Вина лежит на американских потребителях и американском правительстве. В годы правления Клинтона американский потребитель просто не увеличил свои сбережения в объемах, необходимых для инвестиционного взрыва. При Рейгане и Джордже У. Буше правительство США, ведомое ненасытной жаждой сокращения налогов, не сопровождаемой таким же стремлением к сокращению бюджетных расходов, вынудило страну к массированным зарубежным заимствованиям.

Когда я был в Совете экономических консультантов, мы пытались разработать принципы американской внешнеэкономической политики, чтобы определить, где именно требуется государственное вмешательство, оказывающее давление на другие страны. Мы прислушивались к критике внешнеэкономической политики Буша старшего, опекавшего узкогрупповые интересы. Мы в шутку называли «великой победой» его попытки открыть японскую рыночную торговлю для иностранной конкуренции, то, что он сумел заставить Японию разрешить фирме «Тойз «Ар» Ю ЭС» открыть там магазин, чтобы она имела возможность продавать дешевые китайские игрушки японским детям. Повысилось благосостояние китайских рабочих и японских детей — но что это дало Америке? В некотором смысле шутка стала нечестной. Правовые структуры, препятствующие входу на внутренний рынок иностранных розничных фирм являются помехой торговле, и в долговременной перспективе, если мы хотим мира, где торговля свободна, такие помехи должны быть устранены. Но с другой стороны, наша шутка попадала в цель: американская внешнеэкономическая политика руководствовалась лоббированием определенных фирм, ищущих возможность сбыта своей продукции. Хотя бизнес и пользуется риторикой свободной торговли, когда есть возможность опереться на поддержку государства, он редко отказывается от нее из идеологических соображений.

Совет экономических консультантов пытался сформулировать систему приоритетов внешнеэкономической политики США, основанную не столько на глобальном видении, сколько на том, что, по нашему мнению, было бы более доступно пониманию широких кругов: на том, что было бы наилучшим для американской экономики, как в кратко-, так и долговременной перспективе, и, в особенности, на том, что соответствовало бы центральному вопросу программы администрации Клинтона при данной экономической конъюнктуре — создании рабочих мест. Чиновники из министерства финансов быстро мобилизовались, чтобы нанести удар по этой идее, утверждая, что приоритизация не нужна, и что это только внесет путаницу. И они работали упорно и успешно над тем, чтобы до президента не дошла даже наша аргументация. Причина их резкой реакции очевидна: такие мероприятия, как, например, принуждение других стран к открытию своих рынков для дестабилизирующих и непрозрачных деривативов, скорее всего не получили бы высокого рейтинга в этой системе приоритетов, поскольку несмотря на прибыли, которые они могла бы принести Уолл-стриту, вряд ли от них можно было ожидать создания большого числа рабочих мест.

Американская внешнеэкономическая политика руководствовалась набором разнообразных узкогрупповых интересов, видевших возможность использования усиления своего глобального доминирования для навязывания другим странам открытия их рынков для своих товаров на своих условиях. Американское правительство пользовалось возможностями, возникшими в новой международной обстановке, сложившейся после окончания холодной войны, но в узком смысле поддержки узкогрупповых финансовых корпоративных интересов. Америка нуждалась в видении, куда направляется развитие мировой экономики и как на него можно влиять, и в администрации Клинтона были люди, такие как, например, Бо Катер (Во Cutter), второе лицо в Национальном экономическом совете, кто разрабатывал такое видение. Я тоже был сторонником попыток выработки нами видения того, как мог выглядеть мир без экономических границ — мир подлинно свободной торговли, соответствующий нашей риторике. В таком мире мы должны были бы упразднить наши сельскохозяйственные субсидии или, по крайней мере, реорганизовать их выплату так, чтобы не стимулировать расширение производства нашими фермерами, которое ведет к снижению мировых цен и вредит производителям в других странах мира. Следовало бы открыть наши рынки для трудоемких услуг, таких как строительство и морские перевозки, а также отменить целый ряд других протекционистских мер и рассматривать «нечестную» торговую практику иностранных фирм через ту же призму, что и практику отечественных фирм.

Глобальное видение означало бы, что мы должны поощрять зарубежные страны заботиться о решении тех же проблем, которые мы решаем у себя дома, таких как рабочие места, пенсионное обеспечение и здравоохранение. Ничто так не иллюстрирует потерю нами глобального видения, как наши действия в области здравоохранения. Одной из важнейших инициатив первых двух лет пребывания в должности Клинтона было обеспечение американцам доступа к лучшему медицинскому обслуживанию. Однако несбалансированный подход к режиму охраны прав на интеллектуальную собственность привел к тому, что мы «успешно» протолкнули в 1994 г. на Уругвайском раунде по поручению американских фармацевтических компаний предложения, создавшие на международной арене положение, прямо противоположное нашим внутренним инициативам.

Мы нуждались в видении мира не только без экономических границ, но и такого, в котором было бы больше глобальной социальной справедливости, в котором наше понимание заботы о людях было бы перенесено за пределы наших границ. Когда я обосновывал необходимость сделать больше для развивающихся стран, я приводил статистические данные, показывающие, что мы самая скаредная из всех развитых стран в отношении помощи развивающимся странам (в то время наша помощь состояла менее 0,1 процента нашего ВВП, в отличие от, например, скандинавских стран, чья доля помощи в ВВП была в десять раз больше, почти 1,0 процента). Мы отвечали, что такие сравнения неуместны. Мы не считали себя связанными никакими моральными обязательствами, мы не замечали, что настроения отчаяния в этих странах перехлестывают за границы, делая мир менее безопасным для всех нас; принимались только аргументы, связанные с нашей непосредственной экономической выгодой: разновидность меркантильной философии, рассматривавшей экономический рост в развивающихся странах как положительное явление только потому, что он расширял рынки для американских товаров.

Наши усилия были сосредоточены на содействии Соединенным Штатам даже тогда, когда в результате бедные становились еще беднее, что происходило достаточно часто. Мы были больше озабочены расширением возможностей западных стран изымать ресурсы из Африки, чем помощью Африке в долгосрочном повышении благосостояния ее народов. Когда Бритиш Петролеум в одностороннем порядке сообщила, что она обнародовала суммы, выплачиваемые ею правительству Анголы в качестве горной ренты, другие нефтяные компании не последовали ее примеру[107]. Ангольское правительство не хотело, чтобы эта информация была раскрыта — и по вполне очевидной причине. И американское правительство ничего не делало, чтобы оказать давление на американские фирмы, хотя Америка должна была бы первой проявить инициативу в этом вопросе. Наша эксплуатация африканцев, пожалуй, все-таки не стала жесткой, как в дни холодной войны, когда нашу поддержку получали такие персонажи, как Мобуту[108]. Мы обеспечивали их деньгами и оружием, поскольку Запад опасался вовлечения Африки в сферу советского доминирования. Деньги предоставляли Конго взаймы, хотя и было хорошо известно, что они оседают на швейцарских банковских счетах Мобуту; но на долю народа Конго достались долги, а Америка не спешила со списанием даже этих одиозных долгов. 18 мая 2000 г. после пяти лет упорной борьбы Конгресс США, наконец, «сподобился» принять Закон об экономическом росте и расширении возможностей Африки (Africa Growth and Opportunity Act). Но в обмен на весьма ограниченное открытие американского рынка для своих товаров — африканские страны должны были согласиться на очень жесткие условия — некоторый вариант печально известного акта структурной корректировки (structural act justment) МВФ, столь часто душившего рост, создававшего безработицу и ухудшавшего социальное положение населения^{111}.

* * *

Бывает, что последствия ошибочной политики проявляются только через много лет. В полном объеме результаты дерегулирования финансового сектора, проведенного в восьмидесятых годах, дали о себе знать в Соединенных Штатах только через десять лет. Но в случае ошибок с глобализацией время оказалось не столь милостивым. День расплаты за ошибочную политику навязывания либерализации рынка капитала наступил очень скоро — в Корее всего через четыре года, когда в 1997 г. грянул кризис. День расплаты за ошибки в управлении глобализации более широко плана наступил всего лишь через два года: она произошла в наших родных краях, когда мы в 1998 г. инициировали новый раунд торговых переговоров в Сиэтле, вылившихся в форму гражданского протеста в самых крупных масштабах за последние почти двадцать лет, со времен Вьетнамской войны. Возмущение мирового сообщества тем, что предыдущий раунд сделал лекарства против СПИДа и других болезней недоступными населению многих развивающихся стран, вынудило фармацевтические компании снизить цены в этих странах. Антиглобалистская реакция была настолько мощной, чтобы пришлось начать международное обсуждение возможности открытия нового раунда торговых переговоров там, где легко предотвратить деноминацию — в Доха (Катар).

Контраст между неудовлетворительным управлением глобализацией экономики и успехами в других областях, может быть, представляют провалы экономической политики США в еще более ярком свете. Конец холодной войны обозначил возобновление ориентации на демократию — мы больше не занимаем позицию, предполагающую, что демократия прекрасна лишь до тех пор, пока она обеспечивает желательные для нас результаты. Мы уже не поддерживаем (по крайней мере, в большей части мира) таких диктаторов, как Пиночет в Чили или Мобуту в Конго. Мы сделали выбор в пользу многостороннего сотрудничества и глобальной демократии — иными словами пришли к пониманию того, что демократия означает недопустимость навязывания своей воли, необходимость убеждения других в своей правоте своих взглядов, отказ от политики запугивания. Мы подписали соглашение об охране окружающей среды в Рио-де-Жанейно и Киотский протокол[109], а также ряд других соглашений. В целях укрепления принципа правового государства мы подписали Соглашение о международном уголовном суде, и, что, наверное, наиболее важно — мы выполнили наши финансовые обязательства перед Организацией Объединенных Наций, погасив просроченные платежи, ставившие нашу страну в течение долгого времени в двусмысленное положение.

Некоторые из ошибок в глобализации экономики сейчас исправляются. В Доха родилось соглашение о новых переговорах, которые получат название Раунда развития, было признано, что итоги предыдущих переговоров были несбалансированными в ущерб развивающимся странам. Даже МВФ теперь признается, что потоки краткосрочного спекулятивного капитала связаны с неоправданным риском для развивающихся стран. После провала в Аргентине последнего крупного выкупа долгов, слабость этой стратегии оказалась в центре внимания подхода к разрешению кризисов администрации Клинтона, и начался поиск альтернативных стратегий. Больше внимания теперь уделяется проблеме бедности, и администрация Буша увеличила долю помощи развивающимся странам в ВВП, хотя мы по-прежнему остаемся наиболее скаредной из крупных передовых промышленных стран.

Однако в развивающемся и даже в развитом мире те, кто озабочены состоянием окружающей среды или социальной справедливостью, сохраняют горький привкус от наших первых успехов в области глобализации.

11 сентября дало Америке понять, что происходящее за рубежом может сильно затронуть и нас — и не только в отношении объема продаж наших товаров на зарубежных рынках. Хотя бедность и не является причиной терроризма, бедность и отчаяние создают для него благодатную почву. Если смотреть на вещи шире, то с возрастанием взаимозависимости будет возникать все больше ситуаций, когда Америке придется обращаться за поддержкой и сотрудничеством. Но такие обращения будут иметь успех тогда и только тогда, когда другие убедятся, что мы осуществляем наше лидерство не только в наших узкоэгоистических интересах или в интересах корпоративного и финансового истэблишмента Америки.