Ревущие девяностые. Семена развала - читать бесплатно онлайн полную версию книги автора Джозеф Юджин Стиглиц (ГЛАВА 8. НАУЧИТЬСЯ ЖИТЬ В УСЛОВИЯХ РИСКА) #11

ГЛАВА 8. НАУЧИТЬСЯ ЖИТЬ В УСЛОВИЯХ РИСКА

В период Ревущих девяностых делались состояния, и лидеры политики и бизнеса могли требовать и требовали доверия. Мы были на гребне волны, и никто не верил или не хотел верить, что это когда-нибудь кончится. И когда это кончилось, легко предвидимое заранее для некоторых стало слишком уж мучительной явью для всех. Как морской отлив обнажает острые скалы, скрытые в другое время под поверхностью, отлив экономической активности обнажает неприглядные аспекты подъема — проблемы бухгалтерского учета, деятельность глав компаний и банков, связи между рынком и политикой, дерегулирование, т.е. вопросы, которые были темой предыдущих глав.

Но был и ряд других скрытых проблем, лежавших гораздо глубже. Некоторые изменения в экономике, приведшие к раздуванию «мыльного пузыря», сделали, кроме того, экономику более уязвимой: когда пузырь лопнул, они усугубили спад. Мы не только сделали экономику подверженной большим рискам. Изменения в пенсионной системе и политике занятости означают, что индивидуумы становятся более подверженными превратностям рынка: когда на фондовых рынках началась понижательная тенденция, люди увидели, что их пенсионное страхование и страхование от безработицы не выдерживает темпов изменений экономики, и что их благосостояние падает.

В прошлом программы социального страхования впрыскивали фонды в экономику, когда темпы ее роста замедлялись, и служили амортизаторами для тех, кто в их отсутствие мог пострадать. В то же время они содействовали оживлению экономики и ограничивали масштабы спада. Непреднамеренно мы создавали менее стабильную экономику.

ЧТО ЖЕ ТАКОЕ НОВАЯ ЭКОНОМИКА? ОБОЮДООСТРЫЙ МЕЧ

Предполагалось, что Новая экономика, принесшая знаковые изменения в хозяйственную жизнь периода девяностых годов с акцентом на высокие технологии и улучшение средств связи, положит конец экономическим циклам. Надеялись на то, что новые технологии обеспечат лучшее управление запасами — избыточные инвестиции в запасы были одной из главных причин экономических флуктуаций после Второй мировой войны. Более того, по мере сдвигов в экономике от обрабатывающей промышленности к услугам (в середине девяностых годов в США менее 14,1 процента занятости приходилось на обрабатывающую промышленность) роль запасов естественным образом теряла свое прежнее значение. Тем не менее Новая экономика не положила конец циклам. Она скорее заложила основы подъема, но в то же время и спада, фактически оказавшихся большими по амплитуде, чем в среднем цикле послевоенного периода.

Хотя значение Новой экономики сильно преувеличивали, она, безусловно, была реальностью. Реальностью был Интернет. Инновации, прогресс в телекоммуникации и новые способы ведения бизнеса, которые отсюда следовали, тоже были реальностью. Так же, как в восемнадцатом и девятнадцатом веках произошли знаковые сдвиги от сельскохозяйственной к промышленной экономике, на протяжении первых трех четвертей двадцатого столетия обозначился сдвиг от промышленной экономики к экономике услуг, а конец двадцатого века ознаменовался сдвигом к нематериальной экономике, экономике знаний.

Для революции в производстве идей этот сдвиг имел столь же важное значение, какое прежде имели сдвиги в производстве вещей. Произошло ускорение темпа инноваций, отражавшегося в ускорении роста производительности; и хотя проблемы с изменением бухгалтерского учета приводили нас к завышенной оценке величин этих ускорений, это тоже было реальностью.

Действительно, даже когда экономика вступила в фазу спада, рост производительности продолжался, все более затрудняя решение проблемы рабочих мест. Рост производительности, таким образом, является обоюдоострым мечом. Когда экономика полностью использует свои ресурсы, рост производительности обеспечивает рост ВВП, более высокий уровень заработной платы и повышение жизненного уровня. Но когда экономика входит в фазу рецессии, это ограничивает не возможность предложения, а спрос — все переворачивается вверх ногами. Если из-за ограниченности спроса, выпуск растет только на 1 процент в год, но каждый работник может обеспечить выпуск на 3 процента больше, это значит, что требуется меньше работников — возрастает безработица. В кратковременном аспекте возможна даже ситуация, когда более высокий темп роста производительности фактически ведет к более низкому уровню выпуска. Высокая безработица давит на заработную плату, а возрастающая неопределенность с рабочими местами подавляет потребление или, по крайней мере, снижает темп его роста. Но в условиях наличия незагруженных мощностей ни более высокие прибыли за счет более низкой заработной платы, ни даже более низкие процентные ставки не могут привести к росту инвестиций. При замедлении роста потребления и отсутствии компенсирующей его замены совокупный выпуск падает.

ВОЗРОСШАЯ ЧУВСТВИТЕЛЬНОСТЬ РЫНКА ТРУДА

В условиях ускорения темпа роста производительности мы должны бежать лишь для того, чтобы оставаться на месте. Когда в начале 2001 г. экономика вступила в фазу спада, стало требоваться еще меньше рабочих рук. В прошлом фирмы в периоды рецессий сохраняли работников, даже если они на самом деле не были нужны. Экономисты называли это «тезаврацией труда». Фирмы знали, что в долговременной перспективе имеет смысл хорошо обходиться со своими работниками, сохранять их, даже если они в данный момент не требуются. Это позволяло фирме привлекать и удерживать лучших работников, а подобная лояльность побуждала работников более усердно работать на своего работодателя.

В 1990-х годах родилась новая культура бизнеса, в которой фирмы фокусировали внимание на сальдо Счета чистых прибылей и убытков сегодняшнего дня и предпринимали быстрые и решительные действия, когда сталкивались с проблемами. Фирмы, сохранявшие работников, даже когда они больше не были нужны, стали считаться мягкосердечными и слабоумными. «Цепная пила» Данлэп («Chain-saw Dunlap»), глава корпорации Санбим, получивший свое прозвище за особо беспощадное увольнение работников и сокращение издержек, может быть, представлял собой крайний случай, но служил эмблемой новой культуры. Увольняйте работников, как только выясняется, что они вам не нужны. Вы всегда при необходимости можете их снова нанять. Фирменная лояльность — как со стороны работников к своей фирме, так и со стороны фирмы к своим работникам — это ценность уходящей эпохи. Все это означало, что занятость падала более быстро, чем деловая активность.

ВОЗРАСТАЮЩАЯ ОБЕСПОКОЕННОСТЬ НАЕМНОГО РАБОТНИКА

В условиях падения лояльности фирмы к работникам и такого характера роста производительности, при котором становилось выгодным увольнять работников, неудивительно, что росла обеспокоенность наемного труда. Синие воротнички всегда были озабочены сохранением своего рабочего места, но после Великой депрессии профсоюзы упорно боролись за обеспечение хоть какой-либо защиты рабочих мест. Однако в последнее время профсоюзы все более слабели, и беспокойство по поводу своего рабочего места стало уделом не только синих, но и белых воротничков. Все больше наемных работников становились жертвами «сокращения штатов». К сожалению, страховочная сетка социального обеспечения перестала справляться с изменениями (на рынке труда. — Пер.): страхование от безработицы компенсировало теперь меньшую долю заработка, и все большее число работников оказывалось им неохваченным. Работники старших возрастов особенно часто испытывали трудности с нахождением нового рабочего места. В то же время без особого решения Конгресса срок выплаты страхового пособия по безработице составлял всего лишь двадцать шесть недель. После этого работники должны были заботиться о себе сами или обращаться за социальным пособием.

Результаты стали особенно наглядными, когда 2001 г. принес продолжение рецессии: число долгосрочных безработных с истекшим сроком выплат пособия выросло более чем в два раза. В конечном счете срок выплаты был продлен еще на тринадцать недель, но только до конца 2002 г. К этому времени число американцев с истекшим сроком выплаты пособия достигло почти миллиона, и еще трем четвертям миллиона предстояло столкнуться с прекращением выплаты, так как Конгресс не возобновил решение о продлении срока. И дело было не только в том, что администрация Буша и республиканский Конгресс подбросили это чувство тревоги, по-видимому, в качестве рождественского подарка почти двум миллионам наемных работников — где они теперь будут получать средства на пропитание? — но это решение привело и к дальнейшему подрыву экономики. Неудивительно, что рождественские покупки 2002 г. прошли крайне вяло.

Пока консерваторы тревожились по поводу того, что пособия по безработице снижают стимулы работников к поискам рабочего места, было совершенно очевидно, что истинная проблема состояла в отсутствии рабочих мест. Тот, кто искал, не мог их найти.

Еще в самом начале десятилетия мы в администрации Клинтона поняли, что ускорение инноваций приведет к серьезным проблемам на рынке труда. Мы знали, что идея пожизненного найма отходит в прошлое. Мы говорили о «пожизненной востребованности» и «о пожизненном обучении», обеспечивающем индивидуумам повышенную способность переходить с одного рабочего места на другое, а не о потерянном рабочем месте. Статистические данные показывали, что чем выше уровень образования индивидуума, тем он более мобилен в отношении найма и тем меньшие потери в доходе несет при переходе на новое рабочее место. При повышенной трудовой мобильности нужен облегченный перенос пенсионных прав, а поскольку страхование здоровья обычно обеспечивается работодателем, — гарантированный перенос страховки. Кроме того, нужно было что-то сделать со страхованием в период, когда индивидуум является безработным. К несчастью, при контролируемом республиканцами Конгрессе было фактически сделано очень мало из того, что следовало бы сделать. В итоге обеспокоенность наемного работника по мере углубления спада возрастала. Но это в то же время свидетельствовало об общем оптимизме американцев, который вместе с благоприятными условиями рефинансирования ипотечного кредита обеспечивал сохранение устойчивого потребления даже при «вползании» экономики в рецессию.

КАК ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА УВЕЛИЧИЛА УЯЗВИМОСТЬ ЭКОНОМИКИ

Сдвиги девяностых годов в экономике вынуждали наемных работников принимать на себя больше рисков, и не только в отношении рабочего места, но и в отношении выхода на пенсию; и это тоже способствовало уязвимости экономики. Индивидуумам пришлось полагаться на частные пенсионные программы, чтобы увеличить долю компенсируемого после выхода на пенсию дохода. Существуют два вида пенсионных программ: фиксированные выплаты, т.е. гарантированные компанией выплаты определенного пособия, зависящего от дохода индивидуума и продолжительности трудового стажа; и фиксированные взносы, т.е. внесение компанией фиксированной суммы на индивидуальный персональный счет. Изменения в обоих видах программ в девяностых годах создали для экономики ряд проблем в новом тысячелетии.

Многие фирмы перешли на схемы фиксированных взносов, и многие индивидуумы, потеряв осторожность в свете представлявшейся им высокой доходности фондового рынка, предпочли хранить большую часть своих денег в форме обыкновенных акций. Это было важной составляющей создания «народного капитализма», но в то же время означало, что при понижательной тенденции фондового рынка они испытывают всю тяжесть спада. При схеме фиксированных выплат работодатель защищал работника от эффекта падения фондового рынка. Из данных квартальных обзоров бюджетов домашних хозяйств люди узнавали, что их пенсионные сбережения все время тают. Сперва они потеряли то, что никогда не казалось своим, они никогда не верили в возможность увеличения своих накоплений — многие подозревали, что раздувается «мыльный пузырь», и были правы. Но, в конечном счете, падение на фондовом рынке стало угрожать их жизненному уровню после выхода на пенсию, и когда это случилось, домашние хозяйства ощутили необходимость увеличивать долю текущего дохода, откладываемую в виде пенсионных сбережений, и меньше потреблять.

Но программы фиксированных выплат создавали еще одну, пожалуй, более серьезную проблему с точки зрения стабильности экономики. В девяностые годы фирмы, которые сохраняли свои программы с фиксированными выплатами, по-видимому, «перефинансировали» свои пенсионные программы^{86}. Государство было уже давно озабочено тем, чтобы фирмы откладывали достаточно денег на выполнение обещаний, которые они дали своим работникам. Многие фирмы этого не делали — фактически обманывая своих работников — и когда они банкротились, вышедшие на пенсию работники были предоставлены сами себе, часто обречены на бедность в старости. Государство ответило на этот очевидный «провал рынка», предоставив страхование и установив нормативы того, сколько фирмы должны откладывать, чтобы гарантировать выполнение своих обещаний. Но когда денег откладывается слишком много, фирмы могут изымать средства из своих пенсионных фондов, включая их в прибыль. Если же денег откладывается слишком мало, фирмам приходится доплачивать фондам, сокращая прибыли. Нормативы, которые установило государство, исходили из чересчур «розовых» сценариев — закладывалась доходность на уровне 9 процентов, значительно выше, чем следовало из данных за прошлые годы. (Поскольку работники могут выходить на пенсию со стажем в двадцать, тридцать и даже сорок лет, значение имеют не доходность данного года, а долговременная доходность. При доходности в 9 процентов, сумма удваивается каждые восемь лет; и для того, чтобы иметь 100 долларов к 60 годам, нужно откладывать только по 6 долларов в год, начиная с 25 лет. Работодатели могут обещать большие выплаты в будущем, не изымая крупных сумм из текущей прибыли). В девяностые годы фирмы могли обещать такие астрономические суммы, поскольку их доходность была даже еще более астрономической. В условиях бума на фондовом рынке они имели исходя из своих сверхоптимистических предположений более чем достаточно денег для выполнения своих обязательств. Согласно действующим правилам они могли изымать избыточные средства из своих пенсионных фондов и включать их в прибыль. По одной из оценок 12 процентов прироста прибыли в 2000 г. было получено путем таких изъятий из пенсионных фондов. «Мыльный пузырь» на фондовом рынке способствовал тому, что эти прибыли выглядели еще большими, в свою очередь раздувая сам «пузырь». Но это был только мираж.

Когда же произошло обрушение фондового рынка, внезапно все пенсионные программы оказались сильно недофинансированными. Там рассчитывали на доходность в 9 процентов. На самом же деле доходность акций стала отрицательной — иногда очень существенно отрицательной. И становилось все яснее, что норматив в 9 процентов является чистой фантазией или стремлением выдать желаемое за действительное и должен быть пересмотрен в сторону снижения. Но более низкий норматив, даже превышающий сложившиеся в прошлом, даже для фирм, которые более осторожно инвестировали свои средства или которым просто повезло и потери их портфеля ценных бумаг были не слишком велики, означал необходимость откладывать в пенсионные программы гораздо большие суммы. При более реалистичной 4,5-процентной доходности удвоение суммы происходит за 16 лет. Таким образом, для того чтобы иметь 100 долларов в возрасте 65 лет, нужно, начиная с 25 лет, ежегодно откладывать в два с половиной раза больше, чем при ранее предполагавшейся доходности в 9 процентов. Во время бума фирмы изымали из пенсионных

фондов огромные суммы и зачисляли их в прибыль. Во время же спада фирмам пришлось отчислять деньги из прибыли в пенсионные фонды, в результате чего прибыль выглядела меньшей, меньше средств оставалось на инвестиции, и инвесторы приходили к даже более пессимистичным заключениям о результативности функционирования их столь высоко оцениваемых ранее фирм. Важность лучшего финансирования пенсионных фондов была очевидна, так же ясно было, что заложенные ранее мифические нормативы доходности нужно пересматривать. Но приведение этих нормативов в соответствие с реальностью помогало и приведению в соответствие с реальностью фондового рынка.

Масштабы недофинансирования были астрономическими. Исследование 348 компаний, входящих в индекс Стэндарт&Пур 500, использовавших пенсионные программы с фиксированными выплатами, отразило недофинансирование этих программ в размере от 184 до 323 млрд долларов (если же включить в итог и другие программы, такие как страхование здоровья, то дефицит оказывался в пределах от 458 до 638 млрд долларов). Исследование, проведенное банком Мерил Линч, показало, что список компаний, у которых забалансовые пенсионные обязательства превышали их совокупный акционерный капитал, включал такие корпорации, как Кэмпбелл Суп (Campbell Soup), Мэйтаг (Maytag), Льюсент (Lucent), Дженерал Моторс (General Motors), Форд (Ford), Гудьир (Goodyear), Боинг (Boeing), Юнайтед Стейтс Стил (U.S. Steel) и Колгейт Палмолив (Colgate Palmolive)[91]. Несмотря на то что принятые бухгалтерские стандарты могли замаскировать истинный объем пенсионных обязательств, это были вполне реальные обязательства, обязательства корпораций своим работникам. Они представляли собой потенциальный источник банкротств для многих наиболее важных компаний Америки.

Чтобы показать эти величины в перспективе, достаточно сказать, что государственная программа страхования пенсионных фондов, Корпорация гарантирования пенсионных выплат (Pension Benefit Guarantee Corporation), основанная по Закону об обеспечении пенсионного дохода наемных работников (Employee Retirement Income Security Act, ERISA) от 1974 г., располагала peзервами в 7 млрд долларов. Хотя в девяностые годы Корпорация гарантирования пенсионных выплат имела профицит, после того как «пузырь» лопнул, она оказалась в дефиците, и в настоящее время создается впечатление, что выкуп ее долгов государством неизбежен. Парадоксально, что именно тогда, когда множатся свидетельства скверного управления частными пенсионными фондами, администрация Буша начала кампанию за частичную приватизацию Системы социального обеспечения — единственной части пенсионной системы, которая на сегодня функционирует вполне удовлетворительно.

КАК ПОМОЧЬ ИНДИВИДУУМАМ В УПРАВЛЕНИИ ИХ ПЕНСИОННЫМ РИСКОМ

Хотя финансовые организации много говорят об управлении риском, они не справляются с управлением собственным риском, и их рекомендации корпорациям фактически подвергали возрастающему риску всю экономику и наемных работников. Мы в администрации Клинтона серьезно рассматривали задачу управления риском, т.е. обеспечения повышенных гарантий пенсионных выплат в мире возрастающих рисков. Предлагались две инициативы, заслуживающие внимания.

ПЕРЕНОС ПЕНСИОННЫХ ПРАВ И ИЗДЕРЖЕК

Первое изменение пенсионной системы отражало наш анализ сдвигов на рынке труда. Совет экономических консультантов понимал, что наша экономика развивается в новом направлении. Индивидуумы более не работают на единственного работодателя на протяжении всей жизни, но чаще переходят с одного рабочего места на другое. Стремительный темп изменений указывает на то, что фирмы будут возникать и гибнуть, а рабочие места быстро реконструироваться. Мы нуждаемся в переходе от размышлений о традиционных методах защиты рабочих мест к обеспечению пожизненной востребованности работника. Разумеется, работники — в особенности неквалифицированные — будут в невыгодном положении относительно своих работодателей. Роль государства состоит в том, чтобы обеспечить ситуацию, при которой работодатели не могут воспользоваться преимуществами этого ассиметричного распределения сил.

Пожизненная востребованность означает, например, что мы должны иметь систему образования, обучающую людей, как надо учиться, сопровождаемую пожизненной переквалификацией. При долгосрочной занятости фирмы имели стимулы принимать на себя часть этой задачи. Но то обстоятельство, что теперь работник перемещается с одного рабочего места на другое, означает, что отныне этого больше не будет. Аналогично, если работник трудился на единственного работодателя, ему имело смысл добиваться, чтобы тот позаботился о его пенсионном обеспечении. Но если работники перемещаются от одного работодателя к другому, то становится очень важным, чтобы пенсионные программы были переносимы (пенсионные права обладали свойством переносности), и одна из наших инициатив была нацелена именно на это.

С ростом значения малых фирм в экономике важную роль начало играть также обеспечение умеренности издержек пенсионных программ. Исторически в Америке сложилась очень сложная правовая структура регулирования пенсий. Лежавшие в ее основе побудительные мотивы были хорошими: стремление обеспечить «справедливое отношение ко всем», т.е. положение, при котором высший менеджмент компании не просто использовал былое льготное налогообложение пенсий для получения крупных пенсионных выплат самому себе, но и давал возможность получения соразмерных выплат рядовыми работниками, для которых в некотором роде пенсия имела гораздо большее значение. Однако вследствие этого издержки пенсионных программ стали для малых фирм непереносимо высокими, гонорары юристам и другие трансакционные издержки, связанные с учреждением программы и открытием соответствующих счетов, а затем их поддержкой и обеспечением их соответствия с правовым регулированием, исчислялись в сотнях долларов на одного работника.

Мы в Совете экономических консультантов поставили себе тройную цель: повышение эффективности экономики путем сокращения бесполезных трансакционных издержек; повышение экономической защиты для престарелых путем поощрения фирм к предоставлению пенсий и увеличение общенациональных сбережений через поощрение фирм к отчислениям денег в пенсионные фонды для своих работников. Мы нашли возможность осуществления политики, при которой выигрывали все участники. В сотрудничестве с министерством труда (которое было особенно заинтересовано в широком охвате работников пенсионным обеспечением) и министерством финансов (которое было особенно озабочено злоупотреблениями в области вычета пенсий из налогооблагаемой базы) мы разработали ряд упрощенных пенсионных программ с минимальными трансакционными издержками. После принятия в 1996 г. Закона о защите рабочих мест в малом бизнесе, многие фирмы, ранее не предоставлявшие пенсии своим работникам, сочли это для себя выгодным.

ИНДЕКСИРОВАННЫЕ ОБЛИГАЦИИ

В описанном выше примере мы сотрудничали с министерством финансов; при разработке других реформ финансовые цели министерства финансов и экономический анализ Совета экономических консультантов были диаметрально противоположны, что указывало на вмешательство в экономическую политику особых частных интересов.

Когда мы в 1993 г. собрались в Вашингтоне, не существовало способов, которыми индивидуумы могли защитить себя от рисков инфляции; и хотя эти риски были устранены, никто не мог гарантировать, что они не вернутся вновь^{87}. Система социального обеспечения индексирует свои выплаты, т.е. выплаты возрастают вместе с ростом стоимости жизни. Это очень важное свойство данной программы, поскольку оно гарантирует индивидуумам, по крайней мере, частичную защиту. Но с течением времени индивидуумы стали все больше полагаться на частные пенсии, а частные пенсионные фонды не давали защиты от возможности сокращения реальной стоимости пенсий в результате инфляции.

Однако эту проблему могло легко разрешить государство, эмитировав индексированные облигации, с помощью которых индивидуум, сделавший сбережения в сумме 100 долларов, гарантированно получил бы обратно те же самые 100 долларов в реальном выражении — а именно сумму, позволяющую ему купить тот же набор товаров, который он мог купить на свои первоначальные 100 долларов, с процентами, гарантированными тоже в реальном выражении. (Возможно, частный сектор мог бы поступить так же, но было несколько непонятно, какого рода резервы потребуются частной страховой системе для выполнения своих обещаний. Как бы то ни было, частный сектор не предоставлял аннуитетов[92] или других долгосрочных финансовых инструментов, индексированных от инфляции).

Существовал в это время еще один неопровержимый аргумент в пользу государственного вмешательства в этой области: наша почти всецелая концентрация внимания на бюджете. Государство назначало более высокие проценты по долгосрочным облигациям ввиду того, что инвесторы боялись инфляции; таким образом, если государство страховало людей от этого риска, издержки привлечения средств должны были снизиться. Это была великолепная идея: мы улучшаем защиту престарелых и в то же время улучшаем положение государственного бюджета.

Но бюрократы в министерстве финансов отнеслись к нашему плану скептически — вернее сказать, враждебно. Мне потребовалось долгое время, чтобы установить причину; ведь им все-таки должно было понравиться нечто укрепляющее бюджет; кроме всего прочего, для этого предполагалось использовать финансовые рынки. Враждебность частично объяснялась врожденным консерватизмом. За применение финансовых технологий мы как раз и превозносили частный сектор. Но государственные бюрократы оправдали свою репутацию тугодумов.

Была и другая причина: торговцы облигациями в Великобритании, где такие индексированные облигации эмитировались уже длительное время, жаловались на то, что люди просто покупают эти облигации и хранят их как обеспечение дохода после выхода на пенсию. А торговцам облигациями нужно многократно покупать и продавать облигации, поскольку они на этом делают деньги. Идея индивидуумов откладывать деньги на обеспечение после ухода на покой, получая надежный и реальный доход, могла бы показаться позитивной; но для торговцев облигациями это была катастрофа^{88}.

Но аргуменировали свою позицию бюрократы из министерства несколько иначе. Они утверждали, что это будет «вечеринка, на которую приглашенные не придут». Сразу же представлялось, что эта позиция противоречит общепринятому экономическому анализу: люди настолько заинтересованы в страховании от рисков, с которыми сталкиваются, что готовы платить страховщикам «премию», а инфляция в прошлом была очень серьезным риском. Почему же они «не придут на вечеринку», особенно если обеспечить хорошую разъяснительную работу по облигациям? Мы решили произвести тест рынка. Консультанты из Совета непосредственно вступили в контакт с крупнейшим пенсионным фондом, т.е. с теми, чьей прямой обязанностью было обеспечить защиту престарелых, и кто был в постоянном контакте со своей клиентской базой. Они воспринимали идею с огромным энтузиазмом.

Когда в министерстве финансов узнали о том, что мы сделали, там пришли в ярость. Мы проложили тропинку по их лужайке и при том крайне опасным для них образом. Как бы то ни было, министерство финансов претендовало на то, чтобы говорить от имени сообщества инвесторов, формулировать их заботы. Было просто недопустимо, чтобы появился кто-то, располагающий такой «внутренней» информацией. Но к своей чести, министерство отрешилось от своих мелочных соображений (хотя только после того, как нам было сделано несколько строгих внушений), и заместитель министра Ларри Саммерс (впоследствии министр. — Пер.) оказал нам большую помощь, убеждая министерство поддержать инициативу, содержащую так много здравого смысла. В конце концов, эмиссия индексированных облигаций состоялась в январе 1997 г. По иронии судьбы, в это время инфляция была столь умеренной, что многие если не большинство инвесторы не обратили на это внимания. Более низкая процентная ставка по этим облигациям означала, что государство сэкономило некоторое количество денег, но к тому времени и дефицит был поставлен под контроль, так что проблема экономии казалась менее ключевой, чем в недавнем прошлом. Но тем не менее это была инновация, важное значение которой, несомненно, проявится когда-нибудь в будущем, так как вновь перед нами замаячил бюджетный дефицит, и угроза инфляции может оказаться более реальной, чем сегодня[93].

РЕФОРМА СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ

Но главный спор о защите выходящих на пенсию развертывался, однако, не вокруг частных пенсий или индексированных государственных облигаций, а вокруг Системы социального страхования — государственной программы выхода на пенсию, которая была учреждена в 1935 г. и охватывала почти всех американских наемных работников.

Система социального страхования США функционирует крайне успешно. Она фактически ликвидировала бедность среди престарелых, обеспечив надежный доход миллионам американцев. Она защитила индивидуумов от рисков инфляции (этот вид страхования ни прямо, ни косвенно не может обеспечить рыночный механизм) так же, как от рисков взлетов и падений фондового рынка, которые проявили себя столь очевидно в последние годы. Программа функционирует с низкими трансакционными издержками, составляющими небольшую долю издержек частного страхования, в особенности аннуитетов. Она высоко отзывчива на нужды своих «клиентов» — миллионов американцев, получающих от нее доход после окончания трудовой деятельности^{89}. Она является одним из немногих примеров успешной крупномасштабной компьютеризации, осуществленной государством. Кроме того, она осуществляет минимально необходимое перераспределение, обеспечивая самым бедным базовый прожиточный минимум.

Но, несмотря на эти успехи, повторно следовали призывы не просто к ее реформированию, но к приватизации, и эти призывы звучали все громче в девяностые годы. Можно спросить, почему? Ответ, попросту говоря, состоит из тех же элементов, которые мы встречали раньше: идеология, интересы и алчность.

Когда некоторые индивидуумы увидели взлет курсов акций, они забыли о преимуществах Системы социального страхования, о том, что она обеспечивала реальную защиту. Если бы мы не выбрасывали наши деньги на Систему социального страхования, — думали они, — мы могли бы отнести их на фондовый рынок, и тоже разбогатели бы как в самых безумных мечтах! Они верили или хотели верить, что рыночный бум будет продолжаться вечно. Уолл-стрит поощрял их в этом, сопоставляя низкую доходность социального страхования с высокой доходностью фондового рынка. Уолл-стрит, разумеется, был очень сильно заинтересован в проталкивании приватизации. Допустим, например, что некоторая доля денег, поступающих в Систему социального страхования, пойдет на его брокерские счета и будет впредь приносить комиссионные на текущем уровне — от 0,5 до 1,0 процента (а иногда даже больше) от тех сумм, которыми там ворочают. Это было бы подлинным золотым дном: сотни миллиардов долларов дополнительных доходов. Великобритания уже частично приватизировала свою систему пенсий по старости, что оказало существенное влияние на выплаты и трансакционные издержки — деньги наемных работников стали поступать финансовым компаниям, управляющим их пенсионными фондами^{90}. Частные компании взыскивали комиссионные — именно это позволяет им сохранять свой бизнес — комиссионные за покупку ценных бумаг для пенсионных фондов, комиссионные за продажу, комиссионные за управление, комиссионные, когда покупают долю в капитале, комиссионные, когда продают долю. Каждый вид комиссионных невелик, но в сумме они часто составляют существенную долю валовой доходности.

Надо признать, что у американской Системы социального обеспечения есть ряд бюджетных проблем, например, долговременный разрыв между поступлениями и выплатами^{91}. Но это все сравнительно небольшие проблемы, возникшие на почве ошибок прошлого. Более ранние пенсионеры получили выплаты, превышающие их взносы, а последующим поколениями пришлось за это расплачиваться. Но сделать это им придется вне зависимости от того, останется ли Система государственной или будет приватизирована. В текущих условиях несколько снижен уровень начисляемой доходности для того, чтобы покрыть эти «долги» прошлого. Будет приватизация или нет, полная или частичная, — другого выхода из ситуации нет.

Критики не предъявляют претензий к эффективности Системы — это просто невозможно. Фактом остается то, что государственное социальное страхование почти наверняка более эффективно с точки зрения трансакционных издержек, чем может быть любая частная система. Но, разумеется, трансакционные издержки для одних (пенсионеров) являются доходом для других (тех на Уолл-стрите, кому досталось бы управление приватизированными счетами). На Уолл-стрите любят трансакционные издержки — чем они выше, тем лучше. Идеологи свободного рынка утверждают, что конкуренция снижает комиссионные до минимума или практически до нуля. Однако этого ей не удалось добиться нигде. Даже в Соединенных Штатах, где имеется, может быть, наилучшим образом функционирующий и наиболее конкурентный из всех рынков капитала, в очень многих фондах сохраняются высокие комиссионные, причем не связанные с результативностью, что показывает, насколько далеки теоретики свободного рынка от реальности; надежде на то, что конкуренция собьет уровень комиссионных, не суждено было осуществляться. (Некоторые сказали бы, что устойчивость огромных комиссионных за гарантирование размещения в инвестиционной ветви банковского дела является еще более убедительным примером). Теория информационной экономики дает этому частичное объяснение. Дело в том, что в этой области несовершенство информации играет особенно важную роль: выборочные исследования показывают, что большинство американцев не знает даже, в чем разница между акциями и облигациями; как же они могут принимать обоснованные решения о том, какие акции следует покупать или какого брокера выбирать?

Выдвигались аргументы, что доходность доверительного фонда социального страхования (вкладывающего средства исключительно в казначейские обязательства) низкая и что гораздо более высокой доходности можно было бы добиться, если бы деньги инвестировались в обыкновенные акции. Но совершенно очевидно, что инвестирование в обыкновенные акции связано с гораздо большим риском. Идеологи склонны полагать, что рыночный механизм работает хорошо. Если бы это действительно было так, то, конечно, вложения в акции отражали бы только возросший риск. Если индивидуумы предпочитают больший риск, они могли бы уравновесить его менее рисковыми вложениями остальной части своего портфеля. Консервативность Системы социального страхования не налагает никаких реальных ограничений на общую инвестиционную стратегию индивидуума. А бедные, которые не могут себе позволить сбережения вне Системы социального страхования, обязаны быть консервативными при инвестировании — от этого зависит их благосостояние после окончания трудовой деятельности. Короче говоря, если рынок капитала функционирует хорошо, низкая доходность не является аргументом в пользу приватизации социального страхования.

Но на практике рынки капитала часто функционируют далеко не безукоризненно — доходность по обыкновенным акциям, например, почти всегда выше, чем это оправдано уровнем риска^{92}. Часть проблемы, разумеется, заключается в том, что большинство инвесторов не очень хорошо информировано, а другие ведут себя достаточно иррационально по отношению к риску^{93}.

И здесь консерваторы сталкиваются с дилеммой. Если они скажут, что рыночный механизм работает хорошо, то они не могут жаловаться на низкую доходность Системы социального страхования. Доходность низкая просто потому, что низок риск, а не только потому, что способы государственного управления фондом неэффективны. И если рынки работают хорошо, то имеется большое разнообразие способов, с помощью которых индивидуумы, желающие подвергнуться большим рискам (при соизмеримости этих рисков с уровнем доходов), могут это сделать. Многие консерваторы, однако, действительно верят, что доходность на фондовых рынках превосходит доходность казначейских обязательств, даже с учетом более высокого риска. Фактически они считают, что государство плохо управляет деньгами. Но они не склонны признать, что рынки функционируют неудовлетворительно. Ведь, если это признать, то надо задаться вопросом «почему», а это, в свою очередь, ведет к следующему естественному вопросу, существует ли что-либо помимо государства, что может улучшить функционирование рынков? Действительно ли мы хотим отдать защиту выходящих на пенсию индивидуумов в руки плохо информированных, иррациональных инвесторов, делающих инвестиции на несовершенствах рынка капитала?

Существует другой подход, также неприемлемый для консерваторов; он заключается в том, чтобы само государство инвестировало в ценные бумаги. Государство может, например, купить индексированный фонд акций, широкий набор разных ценных бумаг. Оно может инвестировать некоторую долю своего портфеля, увеличивая доходность, но вместе с тем и риск. Но в то время как индивидуумы, действующие на свой риск и страх, могут иногда столкнуться с трудностями управления риском (например, если на рынке начинается спад как раз ко времени выхода индивидуума на пенсию), положение государства в этом отношении гораздо лучше. Государство, кроме того, может купить эти акции с достаточно низкими трансакционными издержками, оно может составить более диверсифицированный портфель и ему не нужно при этом вмешиваться в оперативную деятельность тех фирм, чьи акции куплены. Оно может просто играть роль «молчаливого партнера», во многом схожую с той, которую оно выполняет через налоговую систему. Такая схема позволит сохранить защиту индивидуумов от социальных рисков, подобных инфляции и превратностей фондового рынка, и в то же время обеспечить доверительному фонду социального страхования прочную финансовую основу, если уж доходность акций настолько больше, чем облигаций. К несчастью, государственные инвестиции в ценные бумаги обладают одним фатальным изъяном: они не порождают дохода («трансакционных издержек») для финансового рынка. Неудивительно поэтому, что и министерство финансов, и ФРС выступили против них, приводя аргументы, которые я нашел неубедительными. Одним из возражений было, что государство может голосовать своими акциями и тем самым влиять на поведение фирмы. Ясно, что очень легко принять закон, запрещающий это. И даже если оно будет голосовать своими акциями, оно будет в меньшинстве. И было бы это злом, если бы появился голос, возражающий против корпоративной алчности такого рода, как мы видели в предыдущих главах? Или голос, ограничивающий диковинные жалования глав компаний? Или в более ранние годы против бизнеса в Южной Африке, пока там сохранялся апартеид? Голос государства был бы только одним голосом среди многих, но, может быть, это как раз тот голос, к которому стоило бы прислушаться.

Министерством финансов был выдвинут другой аргумент, еще больше отражающий особые интересы, — без такого сильного фактора спроса на казначейские обязательства министерству пришлось бы поднять процентную ставку по казначейским обязательствам. Но если это верно, то приватизация имела бы точно такой же эффект.

Крах фондового рынка в 2000 г. выявил, может быть, самую большую слабость идеи приватизации Системы социального страхования: она делает индивидуумов заложниками иррационального пессимизма фондового рынка точно так же, как ранее позволяла им выигрывать на его иррациональном оптимизме. Когда на фондовом рынке развивался бум, достаточно много людей думали: «Если бы я только вложил свои деньги в акции высокотехнологичных компаний, тогда как меня вынудили их поместить в виде взносов в Систему социального страхования, я бы сейчас был богат». Но в новой ситуации они должны были осознать безумие такого рода действий. Если бы они вложили свои деньги в типичные высокотехнологичные акции, их бы ожидали очень страшные перспективы после выхода на пенсию. Социальное страхование спроектировано так, чтобы позволить людям именно то, что указано в названии — обеспеченность страхования, а не участие в азартной игре.

Частные индивидуальные счета социального страхования фактически усугубляли бы экономические флуктуации: они позволили бы еще больше раздуть «мыльный пузырь» и сделали бы спад более глубоким. Сегодня, по крайней мере, в рамках Системы социального страхования в условиях спада рыночной активности люди частично защищены от неустойчивости фондового рынка. Если бы все индивидуальные вложения были сделаны в фондовой рынок, то при понижательной тенденции рынка индивидуумы, в конце концов, были бы обеспокоены своим благосостоянием после выхода на пенсию; им пришлось бы больше сберегать и меньше потреблять. А если бы они сократили потребление, экономический спад был бы глубже.

В условиях продолжающейся вялости фондового рынка разговоры о приватизации заглохли. Но когда-нибудь на фондовом рынке вновь начнется оживление. И по мере его развития алчность будет требовать приватизации. Появятся люди, которые увидят новые возможности получения прибыли, кто-то будет пытаться и, может быть, даже преуспеет в подведении принципиальных обоснований под частную алчность.

В настоящее время производительность растет, экономика, в конечном счете, оправится от спада, начавшегося в 2001 г.; и это хорошие новости с точки зрения долгосрочного укрепления бюджета Системы социального страхования. Но даже если останутся некоторые бюджетные проблемы, они могут быть решены при минимальных изменениях в нормативах Системы, таких, например, как пенсионный возраст. Рациональных оснований для приватизации Системы нет. Но есть много веских причин для борьбы против этой приватизации.

УПРАВЛЕНИЕ РИСКОМ

Экономические системы могут быть крайне нестабильными — в них происходят подъемы и спады. На протяжении последних семидесяти лет мы узнали многое о причинах этих колебательных движений, и теперь вмешиваемся в них, чтобы сделать экономику все более стабильной. В целом лекарство, прописанное Кейнсом, оказалось эффективным: спады стали более короткими и менее глубокими, подъемы более продолжительными. Однако мы также поняли, что есть пределы активному вмешательству государства. Эффект принятой политики наступает с запаздыванием — как я уже отмечал ранее, полный эффект кредитно-денежной политики сказывается через период времени от шести месяцев до года и более. Зачастую очень трудно с уверенностью определить, начинается ли в данной экономике рецессия; слишком сильное стимулирование может привести к вспышке инфляции. Существует несколько способов повышения стабильности экономики — способов введения лекарства, когда пациент в нем нуждается. Оно должно прописываться в правильной дозировке, поскольку в экономической политике никогда не бывает достоверности, и хорошие политики это признают. Например, на пособия по безработице государство начинает расходовать средства тогда и только тогда, когда имеет место экономический спад, отражающийся на росте безработицы. К сожалению, с течением времени эти автоматические стабилизаторы оказались ослабленными. В девяностые годы нам не хватало возможностей для их усиления — и даже сейчас, когда их необходимость становится все более явной.

В начале 2001 г. никто не мог быть уверен, будет ли начинающийся спад коротким или длинным, глубоким или нет. Я был в лагере пессимистов. Но именно поэтому автоматические стабилизаторы столь привлекательны: они включаются тогда и только тогда, когда экономика нуждается в дополнительных расходах. Есть два способа их встраивания в экономику: через увеличение пособий по безработице для нуждающихся в них и через оказание помощи штатам. В случае экономического спада большинство штатов сталкивается с сокращением бюджетных поступлений, и почти все они вынуждены существовать в ограничительных условиях сбалансированного бюджета, т.е. ограничивать свои расходы своими доходами. Когда начинается рецессия, поступления в местные бюджеты быстро падают, и штатам приходится сокращать расходы и повышать налоги. (К концу 2002 г. стал чувствоваться эффект свертывания, возникающей в этой ситуации. Только Калифорния столкнулась с бюджетным дефицитом более чем в 30 млрд долларов. По некоторым оценкам общий эффект свертывания в результате урезания штатных и местных бюджетов доходит до 1-2 процентов ВВП. Урезание расходов обычно наиболее сильно «бьет» по образованию и здравоохранению. Такие вещи весьма осложняют положение на местах, и отсюда возникают возросшие налоги на собственность, к которым вынуждены прибегать многие органы местного самоуправления, чтобы компенсировать сокращающиеся поступления от подоходного налога, создавая риск «прокола «мыльного пузыря» в секторе недвижимости).

УРОКИ

Управление риском всегда было трудным делом — наши финансовые институты, которые считаются специалистами в этих вопросах, показали насколько это действительно трудно. Предугадать наступление спада и предпринять упреждающие действия далеко не просто. После Второй мировой войны мы управляли экономикой гораздо лучше, чем до нее. Но мы не покончили с экономическими циклами, и спады продолжают наносить очень чувствительный урон. В связи с этим возрастает значение проектирования экономических механизмов и разработка политических мер, повышающих стабильность экономики. Еще задолго до девяностых годов начались сдвиги, делавшие экономику менее стабильной. По мере того как система страхования от безработицы (всегда более слабая в США, чем в других передовых промышленных странах) отставала от растущих доходов и сдвигов в структуре экономики, все большее число наемных работников оставалось неохваченными системой.

В девяностые годы мы допустили дальнейшую эрозию встроенных стабилизаторов, урезая расходы на общественное благосостояние; расплатой за что явилось естественным образом возникшее ослабление экономики. Однако одновременно происходили и более фундаментальные сдвиги. Сколько бы ни говорили о том, что Новая экономика покончит с экономическими циклами, сдвиги в период Ревущих девяностых на самом деле увеличили нашу экономическую уязвимость, сделали экономику более чувствительной к шоковым воздействиям, она стала давать более сильный отклик на них. Взаимная лояльность между фирмой и ее персоналом, защищавшая наемного работника от превратностей рынка, и пенсионные программы с фиксированными выплатами или взносами, защищавшие наемных работников от превратностей фондового рынка, не только создавали более гуманный, более мягкий капитализм, но и помогали стабилизировать экономику. Новая дисциплина, движимая близорукой концентрацией внимания финансовых рынков на сальдо Счета прибылей и убытков, в сочетании с новой «гибкостью» рыночного механизма означала, что эта более мягкая форма капитализма становится достоянием прошлого. Это также означало, что, когда «пузырь» лопнет, последствия не только для индивидуумов, но и для экономики будут более тяжкими вопреки браваде тех, кто утверждал, что научился лучше управлять риском.

Еще слишком рано давать полномасштабную оценку экономических сдвигов, произошедших в девяностых годах. Мы знаем, что первый спад в новом тысячелетии оказался продолжительнее многих других рецессий послевоенного периода. Момент истины наступит через некоторое время: будет ли экономика, и в особенности уровень безработицы, более или менее стабильными; изменится ли частота и глубина флуктуаций? Экономические спады наносят большой ущерб и поэтому благо от снижения риска и повышения стабильности также очень велико.