Ревущие девяностые. Семена развала

Федеральная резервная система, видимо, не использовала всех своих возможностей для предотвращения возникновения «мыльного пузыря» в тех масштабах, до которых он раздулся, но не ФРС ответственна за возникновение этого «пузыря». Такие «пузыри» являются ничем иным, как проявлениями излишнего оптимизма, временами охватывающего экономику, — иррационального оптимизма, который часто сменяется не менее иррациональным пессимизмом. Поэтому обычно бывает трудно предсказать возникновение «пузыря», или предвидеть, когда ему придет конец. Есть, однако, определенные обстоятельства, при которых более вероятно наступление экономического кризиса и жестокой рецессии. За последние три десятилетия мир был почти сто раз на грани кризисов, и это неоднократно провоцировалось той или иной формой поспешного дерегулирования. Хотя экономический спад 2001 г. был всего-навсего достаточно слабой формой этого инфекционного заболевания, нет никаких сомнений в том, что главную роль в этом спаде сыграли результаты дерегулирования 1990-х годов.

Дерегулирование телекоммуникационного сектора проложило дорогу «пузырю» избыточных инвестиций, который с таким мощным резонансом лопнул в 2001 г. Дерегулирование рынка электроэнергии привело к манипуляции рынком, нанесшей серьезный ущерб экономике Калифорнии, центру зарождения значительного числа новых американских технологий. Дерегулирование в банковской сфере — в особенности отмена Закона Гласса-Стигала (Glass-Steagal Act)[44] открыла возможности новых конфликтов интересов, тогда как на самом деле требовалось более сильное регулирование для того, чтобы противодействовать расширению и обострению этого рода конфликтов, которые, в конечном счете, сыграли такую большую роль в подрыве доверия к нашим фондовым рынкам. Слабое регулирование в отчетно-аудиторском секторе создало возможности и стимулы для предоставления заведомо дезориентирующей и ложной информации.

Рынки — очень тонкая штука, и ошибки в их отношении обходятся очень дорого, хотя Соединенные Штаты и достаточно богата для того, чтобы сравнительно легко компенсировать эти издержки. В других странах правительства бывают вынуждены исправлять ошибки дерегулирования, особенно допущенные в банковском и финансовом секторах, причем в некоторых случаях на это приходится затрачивать значительную часть ВВП. Чили все еще расплачивается за издержки, возникшие двадцать лет назад после своего банковского кризиса начала 1980-х годов. И в Мексике банковская система все еще не полностью оправилась от своего кризиса девяностых годов. Тем не менее, несмотря на бесчисленные уроки, дерегулирование в 1990-х годах вновь пролезло в любимчики экономической политики. Разумеется, иногда дерегулирование бывает полезным. Но к нему надо прибегать с большой осторожностью, что, однако, делается слишком редко.

Нечего и говорить, что такое сложное явление, как рецессия, обусловливается целым рядом причин: плохое управление ФРС может сочетаться с дерегулированием и изменениями налогового законодательства, способствующими созданию и раздуванию «мыльного пузыря», который, в конце концов, взрывается.

В главе 2 мы уже видели, что проведенное президентом Рейганом дерегулирование системы сберегательно-кредитных ассоциаций вместе с опустошением банковских балансов, вызванного повышением ФРС учетных ставок до беспрецедентных уровней, способствовали образованию «пузыря» в секторе недвижимости, взрыв которого не только стоил американским налогоплательщикам свыше 100 млрд долларов, но и привел к рецессии 1990-1991 гг.

В некотором смысле, «мыльный пузырь» девяностых годов, однако, сильно отличается от многих других «пузырей» прошлых лет. Были некоторые фундаментальные причины для оптимизма, не для того безудержного оптимизма, который был характерен для последних лет подъема, или того иррационального оптимизма мира Интернет-коммерции, но тем не менее оптимизма. Инвестиции, которые долгие годы страна делала в науку, по-видимому, начали окупаться. Высокие технологии, наконец, начали оправдывать возлагавшиеся на них надежды. Производительность возрастала. Глобализация снабжала американских потребителей дешевой одеждой и электроникой, и хотя все большая и большая часть обрабатывающей промышленности перемещалась в офшор, страна создавала взамен новые, высокооплачиваемые рабочие места в основном в секторе услуг, которые более чем компенсировали потерю рабочих мест в производстве. Безработица снижалась, но конкуренция усиливалась и инфляция также была под контролем. Мы вступали в новую эру, опровергавшую одну из давно устоявшихся закономерностей экономики — чем ниже уровень безработицы, тем выше темпы инфляции. Была и оборотная сторона этой розовой картины: реальная заработная плата не возрастала таким темпом, который нормален в ситуации оживления. Но потребление, поддерживаемое высокими курсами активов, продолжало здоровый рост. И низкая заработная плата, и высокий темп роста, и возрастающая производительность означали одно: высокие прибыли. А более высокие прибыли в сочетании с низкими процентными ставками вели к буму на фондовом рынке. Экономика была действительно здоровой. Было вовсе необязательным, чтобы эта здоровая экономика выродилась в экономику «мыльного пузыря».

Если и было когда-либо время, менее благоприятное для проведения дерегулирования или, по крайней мере, требующее при ее проведении особой осторожности, то это были Ревущие девяностые. Демократы всегда обеспечивали сдерживание на пути бездумного дерегулирования. Теперь же мы сами впутались в эту свалку, причем иногда заходили даже дальше, чем администрация Рейгана.

Требование дерегулирования имеет длительную историю. Правильное осуществление дерегулирования содействует обеспечение рыночной конкуренции. На рынке всегда присутствуют компании, которые хотят извлечь выгоду из своих доминирующих позиций. В идеале регулирование препятствует этим фирмам использовать преимущества своей монополистической мощи в случае, если конкуренция ограничена наличием «естественной монополии», т.е. существованием рынка, на котором естественным образом действуют одна или две фирмы, даже в условиях, когда никто не чинит препятствий выходу на рынок других фирм или не предпринимает усилий по их вытеснению с рынка. Регулирование содействует ограничению проявления конфликта внутренних интересов и дискриминационной практики, и таким образом, инвестор может быть уверен, что рынок представляет ему площадку для игры на равных и те, кто считается действующим в их интересах, обычно так и действуют. Но подвох здесь заключается в том, что дерегулирование означает более высокую прибыль. А в 1990-е годы те, кто предвкушал крупные прибыли от дерегулирования, были готовы инвестировать любые средства с целью его проведения как в виде внесения мегабаксовых пакетов в избирательные фонды, так и на оплату лоббистов. Среди фирм с наибольшими расходами на лоббирование в Соединенных Штатах Америки в конце девяностых годов выделились те, кто работал на дерегулирование в области телекоммуникаций и банковского дела и выступал против регулирования, защищавшего окружающую среду и консервацию энергетических ресурсов. Усилия, направлявшиеся на противодействие принятию необходимых законов о регулировании, были также весьма значительны: так, отчетно-аудиторский сектор затрат в период между 1998 и 2000 гг. на лоббирование 15 млн долларов внес пожертвования на избирательную кампанию более 50 процентов членов палаты представителей и 94 процентов сенаторов.

Быстрые изменения в американской экономике означали, что наше регулирование в возрастающей степени приходило в несоответствие с новыми требованиями, и одновременно это означало рост прибылей от дерегулирования. Лоббисты, слетавшиеся в Вашингтон, не были экономистами, но они приводили стандартные экономические аргументы в пользу дерегулирования, утверждая, что дерегулирование сделает рынки более конкурентными и от этого выиграют как потребители, так и общество в целом. Но тут возникал вопрос: основной закон экономической науки гласит, что конкуренция должна в конечном счете приводить к нулевой прибыли; если лоббисты действительно верили, что их предложения приведут к более интенсивной конкуренции, то почему они так много вкладывали в попытки убедить государство принять эти предложения, которые, как предполагалось теорией, должны смести их прибыли? Эта внутренняя противоречивость позиции их мало беспокоила — ведь они же не были экономистами и могли сами не верить в те экономические аргументы, которые выдвигали.

Но хотя требования дерегулирования («спрос» на дерегулирование) раздавались давно, именно политика девяностых годов обеспечила удовлетворяющее этот спрос «предложениях». Новые демократы хотели отмежеваться от Старых демократов, которые были их предшественниками. Они стремились продемонстрировать, что тоже убеждены в том, что время «большого государства» окончилось. И когда в 1994 г. республиканцы установили контроль над Конгрессом, дерегулирование сделалось одной из тех областей, где Новые демократы могли объединить силы со Старыми республиканцами, чтобы показать, что мы смогли выйти из догматических тупиков.

«Все мы берлинцы» — гласило эмоциональное заявление президента Кеннеди (Kennedy). Теперь, тридцать лет спустя, мы все оказались дерегуляторами. Разница между партиями заключалась только в степени нашего энтузиазма: как писал профессор Поль Стар (Paul Starr) из Принстона, республиканцы хотели прыгнуть со скалы, в то время как демократы хотели с нее спуститься, сохранив правила регулирования ровно настолько, чтобы обеспечить фактическую (в противоположность потенциальной) конкуренцию и немного защиты для тех групп населения, которые иначе подвергались дискриминации^{42}.

Мы восприняли язык дерегулирования и фактически сдали поле боя. По-видимому, мы согласились с тем, что государство стало слишком навязчиво вмешиваться в экономику и что необходим его откат. Мир изменяется быстро, и многое из регулирования, принятого семьдесят лет назад, подлежало пересмотру. Но для хорошего функционирования рыночной экономики, всегда необходимы законы и регулирование, обеспечивающие потребителям и инвесторам защиту от мошенничества. Необходимо было реформированное регулирование, но отнюдь не дерегулирование — более сильное дерегулирование в некоторых областях, таких как, например, бухгалтерский учет, более слабое регулирование в других. Дерегулирование телекоммуникационного сектора иллюстрирует многие общие проблемы, с которыми оно сталкивается.

КАК ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ В ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОМ СЕКТОРЕ СПОСОБСТВОВАЛО ВОЗНИКНОВЕНИЮ «БОЛЬШОГО МЫЛЬНОГО ПУЗЫРЯ»

В самом слове «телекоммуникации» слышатся отзвуки бума и краха: всего за девять лет, с 1992 до 2001 г., доля этой отрасли в экономике удвоилась, она обеспечила две трети новых рабочих мест и одну треть новых инвестиций. Создавались новые состояния как в самой отрасли, так и в корпорациях финансовых услуг, обеспечивавших заключение сделок в этой области.

Но в 2002 г. картина выглядела совершенно по-иному. Известные эксперты состязались друг с другом в описаниях тяжелого положения сектора: полмиллиона человек потеряло работу, потери рыночной капитализации составили 2 трлн долларов. Индекс Доу-Джонса фирм телекоммуникационных технологий упал на 86 процентов. Банкротства следовали повсеместно одно за другим. Обанкротились двадцать три телекоммуникационных компании, включая УорлдКом. Банкротство последней было крупнейшим в истории. На рынке телефонной связи фирмы Ковад (Covad), Фокал Коммуникейшн (Focal Communication), МакЛеод (McLeod), Нортпойнт (Northpoint) и Уинстар (Winstar) полностью разорились[45]. (Это были захватчики локальных сетей, использовавшие лакуны в законодательстве, как назвал их Рид Хандт (Reed Hundt), председатель Федеральной комиссии по связи (Federal Communication Commission, FCC), регулирующего органа, осуществляющего надзор за телекоммуникациями)^{43}.

Испытывали трудности также производители оборудования Люсент (Lucent), Нортел (Nortel), Моторола (Motorola), Алькатель (Alcatel), Циско (Cisco) а также производители кабеля, в том числе наиболее значительная фирма Адельфия (Adelphia). Производители проводов потеряли порядка 10 млрд долларов наличными, как сообщает Морган Стэнли (Morgan Stanley). Между 1997 и 2001 гг. в телефонную отрасль поступило 65 млрд долларов инвестиций, к концу периода они обесценились до 4 млрд долларов, такого масштаба расточительства еще не позволяло себе ни одно государство.

В октября 2002 г. председатель Федеральной комиссии по связи поставил такой предельно выразительный диагноз: «Немногие процветают. Немногие расширяются. Немногие увеличивают доходы. Немногие инвестируют — нынешнее состояние, несомненно, представляет собой смерть». Инвестиции иссякли, и это сыграло важную роль в общем экономическом спаде^{44}.

Сторонники дерегулирования утверждали, что в телекоммуникационном секторе оно расчистило путь мощным силам. Но эти силы были нацелены не только на производство более совершенных продуктов, они были направлены на установление гегемонии над той или иной частью рынка. Дерегулирование в телекоммуникационном секторе выпустило из бутылки Джина Золотой лихорадки; при этом дерегулирование в банковской сфере позволило этому Джину устремиться по неверному и опасному пути, началась гонка, которая в некотором смысле стала гонкой на разорение. Выигрывали на этом тотализаторе, по крайней мере, на короткое время те, кто меньше всех стремился к порядочности. Во всех кругах царило чрезвычайное возбуждение: среди государственных чиновников, финансистов, предпринимателей в области телекоммуникации; в этом лихорадочном состоянии создавались гигантские ценности: в итоге телекоммуникации сейчас в лучшем состоянии, чем они были до бума, хотя небезынтересно отметить, что американские технологии отстают от таковых большей части остального мира.

Даже новые рыночные экономики, такие как в Корее, находятся на десять или более лет впереди нас, не только по техническому совершенству своих мобильных телефонов, но и по распространенности их среди населения.

Существующее законодательство, большей частью принятое в 1934 г., было непригодно для таких продуктов, как прямое спутниковое телевидение или мобильная телефонная связь, не говоря уже об Интернете. Телефонные услуги на большие расстояния были открыты для конкуренции в семидесятых годах, но местная связь была в исключительной компетенции (и при этом сильно регулируема) Бэби Беллз (Baby Bells) — группы региональных компаний, выделившихся из старой AT&T в 1984 г.[46] Рассматриваемые как естественные монополии, Бэби Беллз, в свою очередь, не допускались в бизнес дальней связи. Исходя из аналогичной теории кабельное телевидение продолжало быть объектом регулирования, как по ценам, так и по содержанию, несмотря даже на то, что руководители кабельных компаний с возмущением указывали на то, что вынуждены уступать значительную долю своего бизнеса компаниям, передающим свои программы через спутниковые тарелки. Но и этого было мало, можно было предвидеть наступление времени, когда кабельные и спутниковые компании смогут вступить в конкуренцию за телефонный бизнес с Бэби Беллз, и действительно, недалек был день, когда технически было возможно посылать «видео по требованию» через телефонные сети.

Причина, по которой дерегулирование телекоммуникаций способствовало образованию «мыльного пузыря» — Золотая лихорадка, — поможет нам понять как политический, так и экономические аспекты телекоммуникаций. Сторонники дерегулирования говорили, что оно усилит конкуренцию в условиях, когда за рыночную долю будут соперничать разные компании. Но была также сильная вера «в преимущество выступки»[47], в возможность, что фирма, которая придет первой на некоторый рынок, станет его доминировать. Компании считали, что играют в игры с правилом «победитель забирает все» и не скупились на расходы, чтобы обеспечить свою гегемонию. В конце концов, безудержные инвестиции способствовали созданию избыточных мощностей, нависших над экономикой США и приведших к спаду, начавшемуся в 2001 г. и продолжавшемуся более двух лет.

Хотя апологеты дерегулирования утверждали, что в условиях новых технологий отпадает необходимость в регулировании и конкуренция сама обеспечит низкие цены, они знали, что на самом деле это не так: они рассчитывают на огромные прибыли, и хотели обеспечить себе такое новое регулирование, которое позволило бы им эти прибыли присвоить.

Даже когда президент подписал 8 февраля 1996 г. новый закон о телекоммуникациях, заменивший старый закон, действовавший на протяжении 62 лет, мы знали, что дорога вперед будет ухабистой, но мало кто из нас представлял себе достаточно отчетливо, насколько много на ней будет рытвин. Мы в администрации Клинтона были просто счастливы, что получился хоть какой-то закон, причем воплощавший многое, если не все из того, за что мы боролись. Мы работали над этим законопроектом два с половиной года. Аль Гор возглавлял рабочую группу, которая собиралась еженедельно за завтраком в Западном крыле Белого дома, куда втиснулся аппарат вице-президента. Я был приглашен в эту группу в качестве представителя Совета экономических консультантов с самым большим опытом в области регулирования. Боумен Каттер (Bowman Cutter), заместитель главы Национального экономического совета, служивший при Клинтоне в качестве заместителя помощника президента по экономической политике, тоже участвовал в рабочей группе; ранее при президенте Картере он был прикомандированным директором в Административно-бюджетном управлении, которое занимается федеральным бюджетом. Каттер обладал огромным опытом в отношении связей с деловыми кругами, имевшими отношение к телекоммуникационному и информационному сектору. В числе других в группу входила Энн Бингамен (Ann Bingamen), помощник генерального прокурора по антитрестовским проблемам; Грегг Саймон (Gregg Simon), эксперт в области телекоммуникации в аппарате вице-президента; Рид Хандт, вскоре утвержденный в должности главы Федеральной комиссии по связи и некоторое число экспертов из Министерства торговли, Бюро Белого дома по науке и технологиям, а также Административно-бюджетного управления.

Телекоммуникации были областью особого внимания вице-президента, когда он был конгрессменом, и хотя в избирательной кампании 2000 года он подвергся насмешкам за то, что объявил себя отцом Интернета, нет никаких сомнений в том, что он играл центральную роль в содействовавших мероприятиях Конгресса, приведших к его созданию. Задолго до того, как это стало модным, Гор начал говорить о необходимости создания информационной супермагистрали (information super highway). Он как-то интуитивно улавливал роль, которую этот сектор призван сыграть в экономике.

Для всех нас необходимость пересмотра законодательства была неоспоримой. Но вопрос, в каком именно направлении это нужно делать, был отнюдь не ясен. Перед администрацией Клинтона стояла обескураживающая задача попытаться предвосхитить эволюцию большого набора быстро изменяющихся и взаимосвязанных технологий так, чтобы выкристаллизовать именно ту структуру регулирования, которая наилучшим образом служила бы интересам отрасли и общества.

Неформальный характер наших совещаний, теснота помещения ясно показывали, что это не просто формальные заседания, штампующие решения, ранее уже принятые в результате сговора. Эти «политические воды» не обещали легкого мореплавания — от того, как будет подготовлено дерегулирование, зависели будущие состояния, составленные и потерянные, и участники рынка знали это. Представители регулируемых отраслей привыкли посещать Вашингтон; возможность дерегулирования просто обеспечила им более широкий фронт борьбы.

Дерегулирование иногда представляют как конец политики, но оно на самом деле обычно только меняло характер политического диалога, в котором решалось будущее и то, интересы каких групп получат приоритетное внимание. Но что бы ни говорили о дерегулировании, сам его процесс был среди наиболее политизированных и менее всего руководствовался принципами, что неудивительно с учетом тех денег, которые стояли на кону.

Стоимость только одной части этого процесса, дерегулирование кабелей, оценивалось от 3 до 5 млрд долларов в год. Что бы ни говорили кабельные компании публично, они не верили, что конкуренция будет достаточно сильна для того, чтобы оказать давление в сторону снижения цен, в результате дерегулирования цены и прибыли должны были пойти на повышение. Выигрыш компаний от повышения цен, несомненно, должен был быть получен за счет потребителя и экономики в более широком смысле. Моя экспертиза исходила не из политики, движущей силой которой были деньги, а из принципов экономической науки.

На наших обсуждениях часто возникали споры. Яростные схватки происходили между сторонниками полного дерегулирования — пусть рынки сами во всем разберутся — и теми, кто стремился сохранить некоторую роль государства. Энн Бингамен и я были обеспокоены тем, что конкуренция будет недостаточно сильной для того, чтобы заменить собой регулирование. Другая сторона была более уверена в том, что возникнет здоровая конкуренция, если мы только устраним государство. Новые технологии, заверяли они нас, сделают ненужными старые регулирующие меры. Здоровая конкуренция стоит у нас прямо за углом, она придет, если государство ее впустит. Казалось, что архидерегуляторы питают безграничную веру в технологии и рынки. Но на той стороне, где сидели Энн и я, вместе с горсткой других скептиков, иногда представлялось, что те, другие, не только гораздо менее оптимистичны относительно перспектив дерегулирования, но и гораздо менее озабочены общественными издержками предоставления рыночным силам неограниченного простора.

Наши дискуссии часто переходили в споры между теми, кто фундаментально стоял на позициях минимально возможной роли государства и тех, кто был убежден (и вполне справедливо, как я полагаю, и это показало развитие событий), что мы имеем дело с отраслями экономики, в которых есть очень большой потенциал для злоупотреблений. Долгие годы старая AT&T пользовалась своим эксклюзивным контролем над «последней милей» телефонной службы (имеется в виду доступ к жилым домам и офисам) для того, чтобы практически выдавить из бизнеса конкурентов, обслуживающих длинные расстояния. Я стоял за конкуренцию в локальном обслуживании. Бэби Беллз всячески усиливали эту озабоченность, утверждая, что провайдеры кабельного телевидения, компании, обслуживающие мобильную связь, и даже электроэнергетические компании, предлагающие телефонное обслуживание по своим проводам, — быстро создадут сдерживания для любых монополистических тенденций. Их аргументация поддерживалась большой группировкой экономистов, политологов, ученых-юристов и других лиц, делавших карьеру на движении за дерегулирование, они полагали, что даже потенциальной конкуренции будет достаточно для того, чтобы сдерживались любые монополистические тенденции. Часто защитники дерегулирования совершали простую ошибку: они думали, что все, что нужно для того чтобы заработал рыночный механизм, заключается только в наличии некоторой конкуренции, хотя на самом деле это еще не исключает крупных деформаций в его работе. Мы считали, что потенциальная конкуренция может ожидать определенное влияние на проявление монополистических сил, но тем не менее еще остается достаточно монопольной мощи, вызывающей тревогу. (Аналогично обстояло дело с кабельным телевидением, которому спутниковое телевидение составляло некоторую, но ограниченную конкуренцию; они были далеки от совершенной взаимозаменяемости, и любое домашнее хозяйство не было свободно в выборе кабельного провайдера. Трудно было отрицать, что в данном случае возможно использование своей экономической мощи).

На рынке телефонной связи AT&T разделяла наши опасения, равно как и некоторые ее конкуренты — компании связи на длинные расстояния. Были две причины, по которым я с подозрением относился к тем, кто выступал под простым лозунгом: «Пусть правит конкуренция».

На одну из них я уже указал в начале этой главы: все говорили о важности прийти на рынок первым. При этом они на самом деле не рассчитывали на длительную и устойчивую конкуренцию. Предстояла конкуренция за захват рынка, но не конкуренция на рынке. Именно поэтому те, кто имел стартовые преимущества в этой гонке, лоббировали дерегулирование так упорно: они считали, что побегут по внутренней дорожке[48], и если они победят, выигрыш будет неисчислимым. Напротив, мы знали, что произойдет в случае возникновения на рынке длительной и устойчивой конкуренции: она будет неуклонно сдвигать прибыли в сторону нуля. Сверхприбыль можно будет получить только в период выхода на рынок, до того как обстановка нормализуется. (Игра «победитель забирает весь рынок» зачастую оборачивается большими убытками, особенно связанными с избыточными инвестициями, до того как нормализуется положение; но события последних лет с очевидностью подтверждают предположение, что участники рынка были убеждены, что рынки, за которые шла борьба, являются рынками, где «победитель забирает все»).

Во-вторых, если местные телефонные компании действительно думали, что конкуренция развернется вовсю, почему же они так упорно сопротивлялись законодательному обеспечению сильного антитрестовского надзора. Такой надзор стоил был недорого, но наверняка бы не повредил. Разумеется, учитывая опасности антиконкурентного поведения и уроки истории, введение в телекоммуникационном секторе такого рода антитрестовского надзора, который существует почти во всех других отраслях, вряд ли является обременительным.

Конгрессмены, уверяющие, что они борются за поддержание должного равновесия в долговременных интересах страны, на самом деле уделяют особое внимание своему будущему электорату и пожертвователям на их избирательные кампании, и с этой точки зрения интересы Бэби Беллз — с их тысячами служащих на местах — несомненно, относились к приоритетным. Неоднократно, пока законопроект проходил через Конгресс по своему извилистому пути, только угроза президентского вето — иногда в завуалированной форме, а иногда и нет — требовалась для придания ему нового импульса. В одном случае, при критическом стечении обстоятельств, когда Бэби Беллз — в надежде, что проблемы конкуренции в телефонном бизнесе удалось потопить в массе других рассматриваемых проблем — все-таки сформировали законопроект в своих интересах, я даже сам вступил в политическую схватку, сказав журналисту «Уолл Стрит Джорнал», что я готов настойчиво рекомендовать вето, ибо считаю конкуренцию центральной проблемой. Когда же президент — неоднократно демонстрировавший свою готовность использовать свое право вето, если это необходимо, и особенно результативно в бюджетных баталиях — намекнул вскоре после этого на вето, республиканцы в Конгрессе, продвигавшие предложения Бэби Белле, поняли, что им следует отступить в сторону более сбалансированного решения.

Вице-президент выдвинул с самого начала несколько пунктов, не подлежащих обсуждению, и заявил, что если их не будет в законопроекте, он будет рекомендовать вето. Они включали: предоставление ФСК полномочий по поддержанию конкуренции, приостановку дерегулирования кабельного бизнеса до тех пор, пока в секторе не установится реальная конкуренция; подключение школьных классов к Интернету. Республиканцы всегда надеялись и полагали, что раздав достаточное количество «конфеток» достаточному числу групп, можно создать такое политическое давление, что вето будет затруднительным, особенно, если сделаны сохраняющие лицо президента уступки в отношении того, чего он хочет. Если лоббисты могли бы убедить Конгресс, что опасность монополизма сильно преувеличена, они убедили бы большую часть общественности и сохранили бы всю монопольную прибыль, средствами для обеспечения которой они располагали. Так, тарифы кабельных провайдеров (дерегулированные при Рейгане и вновь зарегулированные Конгрессом в 1992 г.) были опять отпущены.

Наконец, Закон о телекоммуникациях 1996 г. требовал, чтобы Бэби Беллз открыли свои различные линии и оборудование, предоставив доступ конкурентам тариф со скидкой. Мы преуспели в сохранении в определенной степени контроля над тарифами локальных услуг и возложили на телефонные услуги дополнительный сбор в поддержку организации доступности к Интернету в школах и библиотеках, это были небольшие положения существующего закона, на самом деле от столь сложной ранее системы субсидий остались только субсидии, обеспечивающие умеренные тарифы на телефонные услуги для сельских районов и бедных слоев населения.

Бэби Беллз, со своей стороны, добились права входить в бизнес связи на длинные расстояния, и хотя теоретически они должны были ожидать толпы новых конкурентов на своей собственной ниве, усилия ФКС гарантировать этот исход, были сразу же встречены целой батареей судебных исков, опротестовывающих их правила и, более того, их право устанавливать эти правила.

Фирменный знак ФКС, постановление о взаимодействии систем связей, стал основным сценарием для введения в действие Закона о телекоммуникациях. Это постановление требовало, чтобы компании местной связи — такие компании группы, как Беллс и Джи-ти-корпорейшн[49], — предоставляли скидки своим соперникам, стремящимся пользоваться их сетями, причем большая часть юридических актов по установлению цен переходила к ФКС, а не к штатам. В своих судебных исках существующие телефонные компании утверждали, что новые правила заставляют их предоставлять своим конкурентам доступ к своим сетям по убыточным и неприемлемо низким тарифам. Тарифы по данным компаний Веризон, Эс-Би-Си Коммуникэйшнс, БеллСаутс и Куэст[50] были настолько низки, что и они и тем более мелкие истцы теряли всякие финансовый интерес к инвестированию в создание новых и усовершенствование старых сетей. Более мелкие конкуренты оспаривали формулировки, предложенные более крупными телекоммуникационными компаниями, утверждая, что они приведут к повышению тарифов, выхолащиванию целей дерегулирования, намеченных законопроектом и к фактическому вытеснению их из бизнеса, причем локальные рынки эксклюзивно достанутся монополистам.

И хотя мы уже поняли, что имеем дело с крайне деликатными юридическими проблемами, в которые вовлечены как штатные, так и федеральные регулирующие органы, и что на кону были не просто принципы экономической науки, мы не смогли полностью предвидеть последовавшие юридические баталии. Компании группы Бэби Беллс знали, что их влияние в гораздо большей мере распространяются на регулирующие органы штатов (Лауреат Нобелевской премии Джордж Стиглер (George Stigler) хорошо описал процесс, посредством которого отрасли «подчиняют себе» тех, кто предположительно должен был бы их регулировать). Каждая сторона использовала при обсуждении законопроекта вполне достаточный поток красноречия в защиту своих интересов, но содержание законопроекта фактически так и осталось неопределенным, хотя и Верховный суд США в конечном счете встал на сторону ФКС.

Но самым сильным нашим просчетом была недооценка интенсивности стремления к доминированию на каждом из рынков, которые мы собирались дерегулировать.

В кратковременном аспекте это стремление к доминированию сыграло в нашу пользу. Оно подпитывало экономический подъем. К концу 2001 г. почти 65 млрд долларов было вложено в сотни новых телекоммуникационных проектов^{45} в бешеной гонке за рыночную долю, связанную с привлечением огромных сумм заемных средств и сбором колоссальных сумм на рынках капитала, причем слишком часто розовый оптимизм инвесторов поддерживался подтасовыванием в бухгалтерских книгах. Ставки были высоки, и если все вокруг обманулись, то очень трудно было удержаться от самообмана. Закон о телекоммуникациях и сценарий ФСК были нацелены на то, чтобы первый председатель ФСК при Клинтоне, Рид Хандт, охарактеризовал, как «вызвать поток новых инвестиций и инноваций, который сметет все преимущества "священных коров" и выхолостит их рыночную капитализацию»^{46}. Инновации были и, разумеется, были обильные инвестиции. Но все это было крайне неустойчивым. Когда «пыль» осела, у Америки на руках оказалась огромная избыточная мощность сетевых систем, а степень концентрации во многих секторах рынка оказалась гораздо более высокой, чем раньше.

ПЕРСПЕКТИВЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ

Я уделил столько внимания дерегулированию сектора телекоммуникаций потому, что оно сыграло центральную роль как в подъеме Ревущих девяностых, так и в образовании «мыльных пузырей», которое за ним последовало, а также потому, что оно отлично иллюстрирует многие общие проблемы дерегулирования.

Большинство регулирующих структур, которые управляли экономикой США, не только в секторе телекоммуникаций, были впервые учреждены в 1930-е годы, по следам последнего периода великого подъема — великого спада. Созрела неудовлетворенность функционированием рыночного механизма. Но мощь американской экономики в период шестидесятых и семидесятых годов возродила веру в рынок. Изменились также и технологии: области, в которых ранее конкуренция казалась нежизнеспособной — так называемые естественные монополии, такие как электроэнергетика и телекоммуникации, где без государственного регулирования (или собственности) тарифы были бы неимоверно высокими — перестали быть естественными монополиями. Оказались возможными некоторые формы конкуренции. Это требовало изменения регулирующих структур; но при этом встал жесткий вопрос, а достаточно ли просто отказаться от всякого регулирования?

К началу 1990-х годов усложнение нового экономического мира — новые технологии, новые финансовые инструменты, большая интегрированность глобальной экономики — создавали все большую напряженность в старой системе регулирования. Необходимы были изменения. Хотя уже президент Джимми Картер начал дерегулирование в области транспорта (авиалинии и грузовые автоперевозки), разрешив фирмам устанавливать цены и нормативы функционирования и обслуживания по собственному усмотрению, а также снял ограничения с доступа на рынок, гораздо более трудные задачи дерегулирования он оставил администрации Клинтона, а именно в областях электроэнергетики, телекоммуникаций и финансов.

Обильно финансируемые консервативные мозговые тресты усердно производили исследования, доказывавшие якобы запретительный и исключительно расточительный характер регулирования в одной области за другой. Если верить их результатам, дерегулирование должно было привести к подлинному взрыву производительности. Но, к сожалению, темпы роста производительности в эру дерегулирования, в годы правления Картера - Рейгана - Буша, были гораздо ниже, чем в предшествующие и последующие периоды. Если взять годы правления Клинтона, то дерегулирование действительно привело к взрыву активности, хотя в некоторых случаях эта активность свелась к растрате ресурсов впустую. У апологетов дерегулирования было манихейское[51] мировоззрение: они видели свободный рынок на одной стороне и злодеяния государства на другой, не упоминая вовсе о том, что в очень многих случаях плодотворное функционирование рынка в значительной степени зависело от государственного регулирования. К началу девяностых среди большинства республиканцев и довольно значительного числа демократов стало символом веры, что рынок сам по себе может справиться почти с любой проблемой и что государство, по определению, может только ухудшить ход дел.

К тому времени, когда Клинтон принял дела в Вашингтоне, история уже продемонстрировала, что дерегулирование не является таким неоспоримым благодеянием. Дерегулиривание авиалиний привело к появлению большого числа новых перевозчиков, но большинству из них не удалось выжить. Апологеты дерегулирования, такие как Бетси Бейли (Betsy Baily) из Управления гражданской авиации (Civil Aeronautics Board) и ее наставник Уилльям Бомоль (William Banmol) из Принстонского университета заявили, что потенциальная конкуренция фактически гарантирует низкие цены и эффективность — даже если маршрут будет обслуживаться одной-едииственной авиалинией, возможность появления другой авиалинии обеспечить достаточно строгую рыночную дисциплину^{47}. Монополист не осмелится превысить конкурентную цену, поскольку он знает, что если он это сделает, соперники ринутся на него толпами, и любой неправедный выигрыш, полученный путем использования монопольной силы, обернется ему потерями. Жизнь опровергла эти теории в ряде случаев полностью, и таким образом, какого не ожидали даже их критики. Система «узлов и лучей» (hub and spoke) в своем развитии привела к обеспечению сильных монопольных позиций в некоторых аэропортах: TWA (Trans World Airlines) доминировала Сан-Лунс, Нортуэст (Northwest) — Миннеаполис, Америкен Эйрлайнс — Даллас. Неудивительно, что авиалинии использовали эту монопольную силу для взвинчивания тарифов и увеличения прибылей. На вступление новых перевозчиков на рынок, которые могли бы предложить более низкие цены и более интенсивное обслуживание, существующие авиалинии отвечали грубо и беспощадно, снижая цены и увеличивая мощности, чтобы вытеснить новичка. Даже если они при этом несли потери, они знали, что эти их вложения целесообразны: они могли не только вновь повысить цены и восстановить объем прибылей после того, как вторгшиеся были изгнаны, но и давали тем самым потенциальным конкурентам знать, что их ожидает.

Если дерегулирование авиалиний показало, что дерегулирование далеко не всегда приносит весь тот объем благ, который обещает, то дерегулирование банковского дела предстало в еще более мрачном облике. Америке следовало бы извлечь больше уроков из кризиса сберегательно-кредитной системы, рассмотренного нами в главе 2. Этот опыт должен был бы научить нас, например тому, что дерегулирование трудно поддается правильному осуществлению. А если оно проведено неправильно, ошибки могут стоить очень дорого.

Кризис сберегательно-кредитной системы показал, что искажение системы стимулирования, такое как развивающееся, например, в условиях плохого бухгалтерского учета и плохо разработанного дерегулирования, может привести к тяжелым последствиям. Рынки вместо того, чтобы стабильно производить богатство, пускаются в высокорисковые авантюры. В отсутствие регулирования слабые банки, обеспокоенные своим выживанием, принимают на себя чрезмерно большие риски и вступают в азартную игру, где на кону стоят очень высокие прибыли, четко зная при этом, что если они проиграют, то платить за разбитые горшки придется другим. Эпизод с С&К также показывает, насколько иногда тонка грань, разделяющая нравственное и безнравственное поведение, что если впереди маячат достаточно большие прибыли, очень многие из делового сообщества находят способы, как обойти угрызения совести. Будь то принятие чрезмерного риска или прямой грабеж, банкиры выигрывают, а потери несет американский налогоплательщик.

Во многих, если не в большинстве эпизодов дерегулирования, события развивались прямо противоположно тому, что утверждали его апологеты: очевидно, что в их суждениях были ошибки, которые имели под собой весомые основания. Регулирование обычно вводилось потому, что в определенных случаях происходят провалы рыночного механизма. Устранение регулирования не устраняет возможность этих провалов. Но апологеты дерегулирования забыли или преднамеренно игнорировали эти рыночные провалы, первоначально давшие повод к введению регулирующих мер.

Случилось так, что именно в тот момент, когда идеи дерегулирования и свободного рынка получили наибольшее распространение на политической арене, они подвергались наиболее сильным сомнениям со стороны научного сообщества. В семидесятые и восьмидесятые годы экономические исследования обнаружили обширную область рыночных провалов, случаев, когда рынки функционировали плохо и совсем не обеспечивали ожидавшейся от них эффективности. Провалы рыночного механизма включали те, что относятся к несовременной конкуренции, отсутствию некоторых важных рынков и экстерналиям[52] (таким, как загрязнение, когда действия одних индивидуумов оказывают нежелательное воздействие на благосостояние других). Исследование, за которое я получил Нобелевскую премию, концентрировало внимание на определенной группе проблем, связанных с провалами рыночного механизма, имеющими место повсюду, и являющимися следствием несовершенной и асимметричной информации. Но еще задолго до этого экономисты-теоретики признали существование важных случаев провала рыночного механизма, которых можно было бы избежать вмешательством государства.

Без некоторых форм государственного вмешательства отрицательных факторов, например загрязнения, рынки производят слишком много, а положительных факторов, например фундаментальных исследований — слишком мало.

Государственно-спонсируемые исследования (большей частью в университетах) были центральным фактором успеха американской экономики в XIX веке — огромный прогресс в сельском хозяйстве опирался на исследования, поддерживаемые государством, — этот же фактор оказался центральным в XX и XXI веках. Например, именно федеральное правительство создало первую телеграфную линию между Балтимором и Вашингтоном в 1844 г. и оно же запустило Интернет, основу Новой экономики.

Фанни Маэ (Fannie Мае), Федеральная общенациональная ипотечная ассоциация (Federal National Mortgage Association), была учреждена в 1938 г. для обеспечения ипотечными ссудами рядовых американцев, поскольку частный рынок ипотечных кредитов, не справлялся со своими задачами. Создание Фанни Маэ снизило ставки по ипотечным кредитам и расширило круг проживающих в собственных домах, что повлекло за собой расширение социального консенсуса. Собственники домов, как правило, лучше содержат свои дома и принимают более активное участие в жизни своей общины.

Одним из наиболее существенных пробелов рыночного механизма на который обращал внимание еще сам Адам Смит, заключается в стремлении бизнеса подавить конкуренцию. Антитрестовская политика обязана своим возникновением тяготению фирм к неконкурентному поведению, использованию своей рыночной мощи для эксплуатации потребителя посредством завышения цен и попытками разными способами препятствовать доступу на рынок новых конкурентов. Сотни лет мы наблюдали примеры такого поведения: Стэндарт Ойл (Standart Oil) пытались монополизировать нефть, возникали монополии в табачной, алюминиевой, обувной промышленности... — этот перечень не имеет конца. Хотя многие полагали, что с введением сильного антитрестовского законодательства явные ценовые сговоры ушли в прошлое, сговор Арчер Даниэльс Мидленд, АДМ (Archer Daniels Midland) с другими производителями лизина, пищевой добавки, идущей в корм скоту, и лимонной кислоты, употребляемой в качестве консервирующего вещества в производстве безалкогольных напитков, пищевой промышленности и фармацевтике — раскрытый в середине девяностых — показал, что такие вещи продолжают случаться. На АДМ была наложена рекордная сумма штрафа в 100 млн долларов и несколько высших менеджеров фирмы получили тюремные сроки. Компания использовала фиктивную торговую ассоциацию в качестве прикрытия незаконных совещаний по разделу рынка. Но наиболее драматическим эпизодом было, разумеется, дело компании Микрософт (Microsoft), признанной виновной в использовании целого ряда антиконкурентных приемов. Микрософт монополизировала рынок операционных систем (для персональных компьютеров. — Пер.), отказывая при этом в равноправном доступе для прикладных программ конкурентов. Свое господство в производстве операционных систем компания использовала как рычаг для захвата доминирующих позиций в производстве программного обеспечения. Она выдавила с рынка конкурентов-инноваторов, таких как Нетскейп, дойдя даже до того, что намеренно посылала сообщения об ошибках, если устанавливались программы конкурентов, чтобы посеять тревогу среди пользователей[53]. При Буше старшем и позднее при Буше младшем эти проблемы были в основном отодвинуты в сторону, но одним из достижений Клинтона было признание важности сохранения конкуренции для экономики не только с точки зрения обеспечения низких цен для потребителей, но и с позиций содействия инновационным процессам и созданию новых продуктов, удовлетворяющих потребности потребителей.

ВСПОМОЩЕСТВОВАНИЕ ДЛЯ КОРПОРАЦИЙ И ЛИЦЕМЕРИЕ КОРПОРАЦИЙ

Дерегулирование мотивировалось скорее попытками увеличить прибыли, чем искренней заботой об эффективности американской экономике. В конечном счете мотивы тех, кто проталкивал дерегулирование и выступал за «маленькое государство», можно хорошо понять, изучив их установку в отношении государственных субсидий корпорациям и государственному протекционизму.

В качестве председателя Совета экономических консультантов я сделал наблюдение, что обращавшиеся к нам за помощью почти неизменно придерживались трех основных принципов:

Во-первых, бизнесмены принципиально против субсидий для всех, кроме самих себя. Что касается их собственного сектора, то они всегда найдут массу аргументов, оправдывающих необходимость государственной помощи этому сектору. От нечестной зарубежной конкуренции до неожиданного спада на внутреннем рынке — их рассказы были бесконечны.

Во-вторых, все они были за конкуренцию в любом секторе, кроме их собственного. И снова выкладывалась масса аргументов, доказывавших, почему конкуренция в их секторе носит разрушительный характер или почему она нуждается в тщательном управлении.

И в-третьих, каждый из них был за открытость и прозрачность в любом секторе, кроме их собственного. В их секторе прозрачность могла привести к ненужным неприятностям, притупить остроту их конкурентоспособности и т.п.

Большая часть бизнеса рассматривает любимые получаемые субсидии или другие формы государственного вмешательства, как полностью оправданные (и не чувствует необходимости подтверждения их необходимости на птичьем языке экономистов). К нашему же совету бизнес обычно относился с подозрением.

Но то, что могло бы быть просто научным спором, превратилось в крайне напряженное противостояние в Белом доме, сопровождаемое нескончаемыми требованиями сбалансировать бюджет. Мы были вынуждены отказаться от многих программ, центральных с точки зрения предвыборной платформы Клинтона, таких как инвестиции в образование, здравоохранение и науку, необходимых для сохранения нашего технологического лидерства. Президент провозгласил реформу социального обеспечения, и большая часть администрации хотела, чтобы эта программа обеспечила содействие тому, чтобы получатели пособий получили вместо этого рабочие места, что требовало образования, профессиональной переподготовки и, может быть, даже помощи в уходе за детьми. На это нужны были деньги. Однако при столкновении с бюджетными затруднениями мы все яснее понимали, что та реформа социального обеспечения, которую мы в состоянии осуществить, может вытолкнуть адресатов пособий из списков программы, но не на хорошие рабочие места, а может, и вовсе не на рабочие места.

Если мы были вынуждены сократить вспомоществование бедным, то тем очевиднее была необходимость сокращения его для богатых, и в частности для корпораций в форме субсидий и налоговых льгот. В то время как министр труда Роберт Райх (Robert Reich) повел борьбу за отмену вспомоществования для корпораций, Совет занялся более спокойным делом — составлением полного списка неоправданных налоговых льгот и субсидий для корпораций.

Эта инициатива, однако, привела к яростному сопротивлению. Министерство финансов выступило резко против, заявив, что термин «вспомоществование для корпорации» попахивает «классовой борьбой», и, что атака на них несовместима с имиджем Новых демократов, как радетелей благоприятного для бизнеса климата, который мы пытаемся создать. Я, со своей стороны, считал атаку на корпоративное вспомоществование вполне совместимой с нашими попытками выковать новую философию, отводящую центральную роль рыночному механизму. Это объяснялось тем, что я верил в рынки, которые должны функционировать в принципе без субсидирования. Эти субсидии искажают оптимальное распределение ресурсов. Рейгановские налоговые субсидии для старых промышленных отраслей Америки, загрязняющей воздух, и для сектора недвижимости ослабляли экономику страны. Мы должны были стараться создавать ровное игровое поле, а субсидии корпорациям сводили на нет наши попытки его выровнять. Новые демократы не были противниками рыночного механизма и конечно же не сторонниками регулирования как самоцели. Рыночный механизм иногда приводил к провалам, и когда они происходили, появлялся повод для вмешательства государства. Но если рынки функционировали бесперебойно, то причин для этого вмешательства не было.

Как мы ни бились, но противодействие министерства финансов, объединившегося с политиками из Конгресса, сделало затруднительным предпринять что-либо против вспомоществования для корпораций, да и до сих пор в этом отношении нет существенного прогресса. Нам удалось затянуть пояса у бедноты и при этом отпустить их у богатых, — но только мало что было сделано для сокращения программ вспомоществования корпорациям, доставшихся нам от администрации Рейгана и Буша; расцвели новые формы этого вспомоществования, а изменения в старых формах были проведены ради их сохранения.

Было несколько случаев, когда мы были близки к успеху в ограничении вспомоществования для корпораций, но даже когда администрация президента уже была согласно взять на себя политический риск, Конгресс отказывал в поддержке.

КОРПОРАТИВНЫЕ РЕАКТИВНЫЕ САМОЛЕТЫ

Вот один из таких случаев, когда мы были близки к успеху. Впрочем он имел скорее символическую ценность, чем экономические последствия, и все это было более похоже на политическую игру на публику, чем на что-либо другое. Реактивные самолеты корпораций, на которых главные исполнительные директора перелетают с одного совещания на другое, а также из своих головных офисов в горнолыжные курорты, давно уже служили эмблемой разрыва в образе жизни между капитанами промышленности и обыкновенных смертных, выстаивающих в длинных очередях в аэропортах (с введением режима бюджетной экономики стало очень трудно справляться с потоком пассажиров в аэропортах) и еще более долгое время в очередях на проверку безопасности. Далеко не всем, однако, было известно, что рядовые налогоплательщики фактически субсидируют корпоративные самолеты в масштабе нескольких миллиардов долларов в год. Америка, как и любая другая страна, имеет сложную и дорогостоящую программу безопасности полетов — авиадиспетчеры при поддержке компьютеров и радаров прослеживают траектории движения самолетов, предотвращая их столкновения. Коммерческие борта платят высокие посадочные сборы на содержание диспетчерской системы, но самолеты корпораций этого никогда не делали и не собираются делать. В то же время режим строгой бюджетной экономики ведет не только к недоинвестициям в поддержку хозяйства аэропортов, но и в систему безопасности полетов.

К счастью, большинство американцев пребывают в неведении о том, насколько ухудшилась обстановка полетов, иначе они бы стали опасаться пользоваться авиатранспортом. Я провел на месте инспекцию состояния оборудования Национального аэропорта, обслуживающего нашу столицу. Там стояли настолько устаревшие компьютеры, что они все еще использовали лампы, импортируемые из Польши, поскольку почти во всех других странах мира их производство прекращено. Целый зал устаревших компьютеров располагал вычислительной мощностью меньшей, чем портативный компьютер, на котором я сейчас пишу. Второй зал был заполнен резервными аккумуляторами старого типа, использующими химические реакции, с приданной им оросительной установкой на случай утечки кислоты — но, что самое худшее, если бы произошло отключение электричества, они могли бы продержаться не более получаса, т.е. гораздо меньше, чем батарейка моего портативного компьютера.

Бюджетные правила игры подталкивали нас к какой-либо форме приватизации^{48}, при которой заново созданная Корпорация безопасности полетов могла бы получить кредиты на модернизацию. Для экономики в целом, разумеется, практически нет разницы: государство или новая корпорация привлекут необходимые заемные средства для модернизации системы безопасности полетов; но близорукость финансовых аналитиков не позволяет им смотреть на вещи с такой точки зрения. Если кредиты берет государство, то это в любом случае плохо, на какое бы полезное дело деньги ни расходовались; они просто не интересуются тем, что происходит в реальном мире.

Есть, однако, другое преимущество в приватизации — любой бухгалтер частного предприятия заставит самолеты корпораций платить, ликвидировав тем самым этот особо вызывающий пример вспомоществования для корпораций. Но мне следовало бы знать, насколько находчивы корпоративные лоббисты, очень находчивы — даже тогда, когда рыночный механизм вполне соответствует их взглядам, они все равно обращают свои таланты на изыскание способов обогащения корпораций за счет остального общества. Лоббисты быстро сообразили, каковы будут последствия приватизации, несмотря на то, что они обычно выступают за частный сектор и яростно атакуют государство за любые его действия, на этот раз они сменили свою позицию на противоположную. Они сменили ее именно потому, что они точно знали, что приватизация покончит с их скрытой субсидией. И они победили^{49}.

РАДИОДИАПАЗОН

Иногда вспомоществование для корпораций принимает форму раздачи богатейших природных ресурсов нашей страны. Горнорудные компании, например, могут получать эти ресурсы просто по требованию. Когда в начале мы попытались заставить их платить, нас сразу же поставили на место самые обыкновенные прорыночные консерваторы. Когда требования сбалансированного бюджета усилились, мы стали продавать диапазоны радиоволны, право использования принадлежащего народу эфира. Этот ресурс также относится к общенародным. Хотя его нельзя увидеть (подобно нашим запасам нефти, газа, минералов и леса, стоящим миллиарды долларов), он тоже обладает колоссальной ценностью, и одним из достоинств режима строгой бюджетной экономики было то, что мы, наконец-то, начали попытки использования этих ресурсов для общего народного блага. Исторически, вплоть до 1993 г., мы просто раздавали право пользования радиодиапазонами, и на этом сделали состояния наши теле- и радиостанции, наши магнаты средств массовой информации. Достижения экономической теории показали, что мы можем проводить аукционы, которые отдадут американскому народу стоимость этого ресурса, по праву принадлежащего ему. Тот, кто верит в действенность механизма цен, должен понять, что подобные аукционы обеспечили бы оптимальное использование дефицитного ресурса и создали бы возможность включения пункта о «социальной ответственности» в протокол аукциона, например, требование, чтобы победитель аукциона выделял определенное число часов на образовательные передачи. Мы достигли соглашения с лидерами республиканцев в Сенате, Робертом Доулом (Robert Dole) о том, что будем брать плату с телевидения за использование диапазона электромагнитных волн, и поначалу казалось, что дело сделано. Но все-таки средства массовой информации добились, чтобы законопроект был отвергнут. Сила средств массовой информации основывается не только на предвыборных пожертвованиях, но и зависит от характера и объема освещения в них кандидатов и их программ. Политики, бросающие вызов средствам массовой информации, подвергаются серьезной опасности.

Раздача народного достояния продолжается, и ее политические издержки, наверное, даже превышают ее влияние на бюджет. Если бы мы выставили диапазон электромагнитных волн на аукцион, мы могли бы влиять не только на детские программы, но и на освещение избирательных кампаний. Мы добились бы такого освещения, которое сократило бы потребность в пожертвованиях, а тем самым политическое влияние корпораций. Но средства массовой информации, задарма получающие дефицитный ресурс диапазона — и даже расширяющие его, объясняя это необходимостью более безболезненного перехода на цифровое телевидение — рассматривали владение диапазоном как свое право и упорно сопротивлялись любому изменению ситуации.

* * *

Таковы были наши успехи в ликвидации вспомоществования для корпораций. В большинстве областей, где каждый год терялись миллиарды долларов либо в виде бесполезных расходов, либо в виде непоступления налогов, мы даже не предлагали крупных сокращений. Мы знали, что политики настроены против нас. Огромные сельскохозяйственные субсидии продолжали изливаться преимущественно на корпоративные сельхозпредприятия, хотя в 1995 г. мы провели закон об их прекращении. Мы предложили повышенные выплаты субсидий вперед в обмен на постепенный отказ от них. Они приняли выплаты вперед, но как только выплаты стали сокращаться, потребовали их восстановления. При Буше младшем консерваторы из Среднего Запада, считающиеся сторонниками свободного рынка, поддерживали не только восстановление этих выплат, но и их увеличение.

Большая часть экстенсивного скрытого корпоративного вспомоществования приходилась на неналоговые льготы и защиту от конкуренции. По странной логике Вашингтона, предоставившего 100 млрд долларов за то, что вы сделаете что-то гораздо хуже, чем обещали, ваши налоги снижаются на 100 млрд долларов. Исходящий чек отличается от чека входящего. Разница состоит в том, что за исходящими чеками легче следить, чем за чеками входящими, и поэтому гораздо легче прекратить выдачу чеков исходящих. Корпоративные лоббисты хорошо знают это, в силу чего они «выдавливают» как можно больше субсидий с использованием налогового кодекса. Очень примечательно, как мало нам удалось добиться в ликвидации налоговых субсидий, вопреки сильному давлению, направленному на сокращение бюджетного дефицита. Долгое время мы сохраняли многомиллиардные экспортные субсидии, которые привели наших торговых партнеров в такую ярость, что в 1998 г. они сделали представление во Всемирной торговой организации и выиграли дело. Но вместо того, чтобы отменить субсидии, мы попытались их привести в формальное соответствие с правилами ВТО^{50}.

УРОКИ

Изменяющийся мир означает для Америки необходимость изменения структуры своей системы регулирования. Необходимо переосмысление роли государства. Мы в администрации Клинтона знали, что есть области, где мы нуждаемся в снижении роли государства, — например, в сокращении вспомоществования для корпораций. Но знали также, что есть области, где присутствие государства по-прежнему неизбежно, как, например, вспомоществование для бедных или фундаментальная наука. Мы знали, что сохраняется необходимость регулирования, — большая часть регулирования была введена вполне обоснованно. Мы знали также, что бывают провалы как рыночного механизма, так и государственного вмешательства, вследствие чего регулирование должно быть тщательно проработанным и ограниченным. Именно потому, что провалы часто случаются и на рынках, и при вмешательстве государства, роль их взаимодействия еще более возрастает. Сила каждого из них может компенсировать слабости другого. Но хотя часть администрации Клинтона это понимала, в слишком многих случаях — в электроэнергетике, телекоммуникациях и банковском деле — мы уступали заклинаниям дерегуляторов вместо того, чтобы задаться вопросом, какой должна быть адекватная структура системы регулирования, означающая больше регулирования в одних областях (например, в области ведения бухгалтерского учета или тайного офшорного банковского дела) и меньше — в других. К тому же в свете истории проблем, связанных с дерегулированием, нам следовало бы быть лучше осведомленными и подходить к процессу дерегулирования более осторожно. Чтобы справедливо оценить свою собственную деятельность, нужно отметить, что даже если бы администрация разработала адекватные законопроекты о регулировании, маловероятно, что она могла бы провести их через Конгресс: даже сегодня, после всех катастроф, связанных с дерегулированием, заклинания дерегуляторов сохраняют силу; те, кто составили себе состояние на дерегулировании и сумели сохранить его, получили гораздо лучшие позиции для вербовки лобби с целью еще более широкого и быстрого дерегулирования, чем те, кто сохранить его не сумел. В каждой из областей, где было проведено дерегулирование, реальность оказалась совершенно не такой, как предсказывали лоббисты — и даже те, чьи ставки в этой игре были меньше. Но лоббисты дерегулирования одновременно представляли тех, кто осуществлял свое дело, исходя из совсем других предпосылок: Бэби Беллз были с очевидностью неправы в своих предсказаниях о темпах развития конкуренции в области «последней мили» телефонной связи. Прошли уже года со времени принятия Закона о телекоммуникации 1996 г., а конкуренция здесь все еще носит весьма ограниченный характер. Мы были правы, когда выражали озабоченность по вопросу о темпах развития конкуренции.

Некоторые критики упрекали администрацию Клинтона за недостаточно последовательное проведенное дерегулирование в области телекоммуникации. Они, например, жаловались на то, что Бэби Беллc были лишены возможности предоставления своим клиентам высокоскоростного доступа к Интернету, что им навязали обязательства сдавать в аренду свои сети конкурентам по запредельно низким тарифам. Этот ряд аргументации на сегодня забыт. Хотя тарифы были действительно необоснованно низкими, на самом деле в то время не было ничего похожего на спрос, оправдывающий объем инвестиций, необходимых для организации высокоскоростного доступа, который, кстати говоря, к настоящему времени уже осуществлен.

Проблемы избыточной волатильности[54] и избыточных мощностей преследовали капиталистическую экономику с незапамятных времен. Упрощенные экономические теории рассматривают экономику как саморегулирующийся механизм: когда предложение превышает спрос, цены падают, предложение сокращается, и наоборот. Но хотя такие корректировки действительно происходят, они протекают далеко не гладко и отнюдь не без издержек. В случае с телекоммуникациями имели место как неправильные оценки, так и иллюзорное ощущение богатства. Большинство участников рынка ожидало гораздо более высокий темп роста, чем он получился в действительности. Услуги прямого спутникового телевидения, ПСТ (direct broadcasting satellite, DBS) хотя и охватывают 23 процента абонентов рынка телевидения, но прибыль от них все еще дело будущего[55]. Конкурируя с ним, кабельное телевидение инвестировало за последние пять лет 60 млрд долларов, но только с тем результатом, что его капитализация на фондовой бирже упала на 68 процентов. Даже если и имел место рост — 100 млн новых абонентов — падение капитализации тоже было реальностью. Мало кто ожидал фактического падения доходов компаний дальней связи или общего падения числа локальных телефонных линий (на 4,7 процента только в 2001 г., первый спад со времен Великой депрессии), когда порядка 3 млн абонентов перешло на беспроводную телефонную связь. Однако провал отрасли нельзя просто объяснить ощущением иллюзорного богатства и ошибочными прогнозами: главной причиной была погоня за монопольной прибылью в новой дерегулированной реальности, которая вывела систему из равновесия с такими гигантскими издержками не только для инвесторов, но и для страны в целом и, кроме того, внесла существенный вклад во всеобщий экономический спад.

Исторически подъемы и спады иногда были связаны с избыточными инвестициями в новые технологии: телекоммуникационный «мыльный «пузырь» 1990-х годов позволяет провести параллель с тем, что испытали телеграфная и телефонная службы, а также железные дороги в их первый, анархический период, до того как стали регулируемыми монополиями. Подъемы и спады также зачастую связаны с движениями за дерегулирование, в особенности в финансах — самый последний пример в США преподнесла нам сберегательно-кредитная система. В период Ревущих девяностых оба главные факторы действовали одновременно, вызвав сначала беспрецедентный энтузиазм, а потом столь же беспрецедентное разочарование.