25. Профсоюзы были распределены следующим образом: 5 столичных (лондонских) союзов, 6 городских союзов (крупные города), 3 шахтерских союза и 14 сельских союзов. Parl. Papers, Report of the Departmental Committee on the Aged Deserving Poor (1900, X), pp. 10-15.
26. В отчете предполагалось, что те, чей доход не был указан, но кого содержали родственники и друзья, имели еженедельный доход менее 10 шиллингов.
27. Бут (1894a: 335-52). Бут не учитывает тех, кто получал помощь в работных домах, и поэтому занижает число пожилых людей, получавших помощь бедным, и долю тех, кто полностью полагался на Закон о бедных.
28. Около 18 % пожилых мужчин и 3 % женщин были членами дружеских обществ или других благотворительных клубов. Бут (1894a: 346-49). Эти цифры занижают значение помощи бедным в разном возрасте, поскольку доля получающих помощь была ниже среди тех, чей точный возраст был известен (20,5%), чем среди тех, чей возраст не был указан (30,5%). Бут узнал точный возраст 7 624 человек из числа опрошенных.
29. Parl. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence (1895, XIV), q. 206, qq. 585-99.
30. Информацию о размерах еженедельных пособий см. в Parl. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence (1895, XIV; 1895, XV), q. 574, q. 2039, q. 2803, qq. 3302-3, q. 5790, q. 7935, qq. 13 777-80, и Бут (1894a: 341).
31. Например, опекун из Брайтона сообщил, что еженедельные пособия варьировались от 2s. 6d. до 4s. для одинокого человека и от 5s. до 8s. для супружеской пары "в зависимости от обстоятельств". Parl. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence (1895, XIV), qq. 3302-3.
32. Свидетельства о том, что помощь предоставлялась в счет заработной платы, см. в Parl. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence (1895, XIV; 1895, XV), qq. 2,243-45, q. 2,929, qq. 7,518-22, q. 13,788, qq. 15,346-47. О том, что в некоторых профсоюзах наружные льготы не предоставлялись работающим, см. qq. 14,215-19.
33. Сэр Хью Оуэн заявил, что родственники нищего "часто и пальцем не пошевелят, чтобы помочь, пока человек может получать пособие на улице, но если ему приходится идти в работный дом, это рассматривается как отражение на них самих, и помощь, которая никогда бы не была оказана при других обстоятельствах, оказывается, когда альтернативой является работный дом". О взглядах нищих и их родственников на помощь в помещении и на улице см. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence (1895, XIV; 1895, XV), q. 211, q. 1,926, q. 2,814, q. 5,791, qq. 6 041-42, q. 6 720, qq. 7,919-20, q. 8,710, qq. 11,024-25.
34. О последствиях более жесткого администрирования помощи бедным см. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence (1895, XIV), q. 236, q. 2,493, qq. 2 851-55, qq. 4,156-73, qq. 5,088-89, qq. 9,774-78.
35. См. например, Parl. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence (1895, XIV), qq. 4,908, qq. 6 086-91, qq. 6,574-75.
36. Ежедневные подсчеты нищих на 1 января и 1 июля свидетельствуют о значительных сезонных колебаниях числа стариков в работных домах. Как правило, в январе в работных домах освобождалось на 20-25 % больше стариков, чем в июле, в то время как прирост числа старух, освобожденных в работных домах зимой, составлял всего 5-10 %. Сезонность мужского нищенства в закрытых помещениях позволяет предположить, что многие старики могли найти достаточно работы, чтобы содержать себя летом. См. Маккиннон (1984: 111).
37. В Лондоне показатели нищенства среди мужчин за один день и за 12 месяцев выросли с 1871 по 1908 год, в то время как показатели нищенства среди женщин за один день и за 12 месяцев снизились.
38. Бут (Booth, 1894a: 346-52) обнаружил, что большинство вдов, которые смогли прокормиться за счет сбережений, "имели независимость, оставленную им мужьями".
39. Маккиннон (1984: 110). Parl. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence (1895, XV), q. 10,865.
40. Anderson (1977: 51); Crowther (1981: 234); MacKinnon (1984: 110-11).
41. Тан (1996: 34).
42. Набор данных включает все английские союзы бедных, кроме одного. Исключение составляет лондонский финансовый район Сити, по которому некоторые данные отсутствуют.
43. Кроутер (Crowther, 1981: 246). См. описание жизни в работных домах у Диккенса в главе 2 романа "Оливер Твист" ([1838] 2002).
44. Parl. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence (1895, XIV), q. 211, q. 5,791, q. 6,720. См. также q. 1,926, q. 2,814, q. 8,710.
45. Судя по всему, Бут разослал анкету священнослужителям всех 648 английских и валлийских союзов бедного права. Он получил ответы от 360 союзов (1894a: 106-7).
46. Аналогичные ответы были получены из Лестера, Дарлингтона, Саут-Шилдса, Гейтсхеда, Хартлпула, Уолсолла, Сток-он-Трента и Ливерпуля. Бут (1894a: 108-41, 186-217). Несколько крупных городов не ответили на анкету, и по не совсем понятным причинам Бут не сообщил ни одного ответа от лондонских профсоюзов.
47. Бут (1894a: 150-77, 262-309, 321-22). Спендер (Spender, 1892: 23-46) обнаружил, что у многих городских рабочих заработная плата резко снижается после 55 лет, а у докеров и других низкоквалифицированных рабочих, занятых на тяжелых работах, - еще раньше.
48. Тейн (2000: 275); Макникол (1998: 49-50); Хант (1989: 418); Джонсон (1994: 114, 120).
49. Parl. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence (1895, XIV), qq. 5,906-10; Parl. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence (1895, XV), q. 14,123, q. 15,196, q. 15,246. Бут (1894a: 47-48).
50. Бут (1894a: 16-19). Всего было включено 198 профсоюзов. В выборку не вошли профсоюзы из Лондона и крупных городов.
51. Боули (1900: 59, 63); Хант (1973: 4-5; 1989: 421). Стоимость жизни в сельской местности была одинаковой в разных регионах с 1861 по 1911 год. См. Хант (1973: 80-87). Стоимость жизни в Лондоне была выше, чем в других городах. Реальная заработная плата лондонских рабочих-строителей была такой же, как у рабочих-строителей в крупных городах северных и средних районов. Великобритания, Совет торговли, Отчет о расследовании арендной платы рабочего класса, жилья и розничных цен (1908), xliv-xlv.
52. О миграции см. Cairncross (1949), Baines (1985), Boyer and Hatton (1997). Большинство мигрантов были молодыми взрослыми. Региональные различия в доле населения в возрасте 65 лет и старше в значительной степени обусловлены различиями в уровнях миграции. См. Booth (1894a: 11-13). В 1891 году доля населения в возрасте 65 лет и старше составляла от 5,6 до 7,1 % в четырех южных регистрационных округах и от 3,4 до 4,1 % в трех северных округах.
53. Бут (1894a: 14-15, 23-24).
54. Бут (1894a: 15-19, 24).
55. Этот раздел в значительной степени опирается на Boyer and Schmidle (2009).
56. В литературе, посвященной частным богадельням, заменявшим помощь бедным, говорится, что они обеспечивали лишь "небольшую часть пожилых людей", что они "как правило, обслуживали "респектабельных бедняков"... а не неимущих или неприкаянных бедняков" и что они были более распространены в южной, чем в северной Англии. Хотя богадельни были важны в некоторых населенных пунктах, они играли относительно небольшую роль в оказании помощи пожилым людям - Гус (2014: 48) подсчитал, что в 1870 году максимальное число жителей английских богаделен составляло 13 360 человек, то есть менее 1 % людей в возрасте 60 лет и старше, то есть в возрасте, когда человек имел право на поступление в богадельню. Существование одной или нескольких богаделен в союзе, вероятно, привело к сокращению числа пожилых людей, получающих помощь от бедных, но их небольшой размер (в типичной богадельне содержалось не более 10 человек) позволяет предположить, что они оказали лишь незначительное влияние на уровень нищенства. Также нет оснований ожидать, что наличие богадельни повлияло на использование профсоюзом теста на работный дом. О роли, которую играли богадельни, см. Гус и Бастен (2009), Лейверс (2009) и Гус (2014).
57. В 1891-92 годах 2 % нищих 65 лет и старше получали лишь краткосрочную медицинскую помощь вне работного дома. О важности медицинской помощи, предоставляемой по Закону о бедных, см. в Digby (1994: 244-53; 2000).
58. Бут сгруппировал профсоюзы по семи промышленным типам - обрабатывающая промышленность, производство и торговля, горнодобывающая промышленность, сельское хозяйство, сельское хозяйство и городское хозяйство, судоходство и жилищное строительство. Регионы в регрессиях определены Бутом и несколько отличаются от регистрационных делений переписи населения.
59. Полный набор результатов регрессии можно найти в Boyer and Schmidle (2009).
60. Данные о заработной плате взяты из Приложения II "Отчета о заработной плате и доходах сельскохозяйственных рабочих в Соединенном Королевстве" (Board of Trade, Report on the Wages and Earnings of Agricultural Labourers in the United Kingdom, 1900). Хотя я предпочел бы использовать данные о заработной плате за более ранний год, относительный уровень ставок заработной платы в союзах бедняков, вероятно, мало изменился за 10-15 лет, предшествовавших 1894 году. Ставки заработной платы в сельском хозяйстве являются хорошим показателем уровня жизни сельских рабочих. Хант (1973: 4); Боули (1914: 617). В регрессионном анализе используется номинальная заработная плата. Хант (1973: 80-87) пришел к выводу, что стоимость жизни в сельской местности "не сильно различалась в разных частях страны".
61. Различия между Севером и Югом не были вызваны региональными различиями в использовании частных богаделен, поскольку богадельни были более распространены в южной, чем в северной Англии.
62. Гус (2005: 363-67, 371-76).
63. Parl. Papers, Abstract of Returns Relative to the Expense and Maintenance of the Poor Law (1803-4, XIII), pp. 714-15. О региональных различиях в уровне нищенства в XVIII веке см. в King (2000).
64. Rose (1977: 185); King (2000: 267-69).
65. King (2000: 268); Billinge (2004).
66. Boyer (1990: 31-43). Современники утверждали, что повсеместное предоставление помощи на открытом воздухе уменьшило стигматизацию, которую бедняки связывали с обращением за помощью. Согласно отчету Королевской комиссии по закону о бедных, среди бедняков южной Англии "постоянно уменьшалось нежелание требовать очевидного пособия, получение которого не требует никаких жертв, кроме чувства стыда, быстро исчезающего по привычке, даже если его не предотвратить примером". Parl. Papers, Report on the Administration and Practical Operation of the Poor Laws (1834, XXVII), p. 25.
67. В 1832 году более трех четвертей сельских приходов на юге и юго-востоке, ответивших на запросы Королевской комиссии по закону о бедных, предоставляли пособия на детей бедным рабочим. Только 20 % северных приходов, ответивших на запрос, предоставляли пособия на детей. Boyer (1990: 153, 169).
68. В докладе рассматривались различные схемы финансируемых или поддерживаемых государством пенсионных программ для обеспечения престарелых бедняков вне рамок Закона о бедных, но все они были отклонены по "финансовым и экономическим" причинам. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Aged Poor (1895, XIV), pp. lxxxiii-lxxxvii.
69. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Ageded Poor (1895, XIV), pp. xciii-xcvi.
70. Уильямс (1981: 219); Маккиннон (1986: 326-27). Это не означает, что сдерживающий эффект проверки в работных домах больше не существовал. По словам Маккиннона (MacKinnon, 1986: 327), "ограничение внешней помощи с гораздо меньшей вероятностью заставляло людей попадать в работный дом, чем увеличение внутренней помощи, способное заставить очень бедных (и родственников, от которых они зависели) принять предложение о внутренней помощи".
71. Файнштейн (1995: 260-61, 264-65). С 1871-72 по 1891-92 гг. реальная заработная плата в строительных профессиях выросла на 38,7 %, а реальная заработная плата в сельском хозяйстве - на 32,0 %.
72. См. главу 4.
73. См. например, показания Болдуина Флеминга, генерального инспектора Совета по местному самоуправлению. Parl. Papers, Royal Commission on the Poor Laws and Relief of Distress, Appendix Volume I, Minutes of Evidence (1909, XXXIX), q. 9138.
74. Вебб и Вебб (1909a: 321-24).
75. Томсон (1986: 367).
76. Маккиннон (1984: 348).
OceanofPDF.com
ЧАСТЬ II
Конструирование
государства всеобщего благосостояния
6. Уровень жизни в Эдвардианской Англия и либеральные Реформы социального обеспечения
За полтора десятилетия с начала двадцатого века до Первой мировой войны появилось множество работ, посвященных бедности, экономической незащищенности и уровню жизни бедных. Исследования были написаны назначенными правительством комиссиями, государственными служащими, учеными и частными лицами - они были "местными и национальными, статистическими и импрессионистскими, официальными и неофициальными". 1 За редким исключением, все они пришли к схожим выводам. Несмотря на рост среднего заработка рабочих с 1850 года, экономическая незащищенность и бедность оставались широко распространенными в начале нового века. Многие представители рабочего класса, по-видимому, мало выиграли от подъема экономики в конце викторианской эпохи.
Либеральное правительство, пришедшее к власти в 1906 году, отреагировало на эти откровения принятием нескольких законов о социальном обеспечении, которые в совокупности известны как Либеральные реформы благосостояния. Законодательство было направлено на улучшение здоровья детей рабочего класса, сокращение бедности среди пожилых людей, установление минимальной заработной платы для работников "потных отраслей" и снижение уровня незащищенности доходов, возникающей в результате потери работы по причине болезни или безработицы. Либеральные реформы социального обеспечения стали резким поворотом в социальной политике Великобритании после семи десятилетий все более скупого отношения к бедным. Время их принятия во многом объясняется тем, что средний класс стал лучше понимать экономическую незащищенность рабочих, а парламент был готов вмешаться в ситуацию благодаря растущему политическому голосу рабочего класса.
В этой главе рассматривается уровень жизни в эдвардианской Англии, дебаты, которые велись в правительстве и за его пределами по поводу того, как бороться с бедностью и экономической незащищенностью, а также принятие либеральных реформ социального обеспечения. Глава состоит из четырех разделов. В первом разделе рассматривается уровень жизни рабочего класса в Эдвардианской Британии. Исследования, опубликованные в период с 1901 по 1914 год, показывают, что в десятилетие перед Первой мировой войной примерно каждое седьмое домохозяйство рабочего класса жило в бедности. Еще большее число домохозяйств постоянно находилось в опасности оказаться в нищете, если глава терял продолжительное рабочее время из-за несчастного случая, болезни или безработицы.
В разделе II рассматриваются дебаты по поводу ответных мер, особое внимание уделяется Королевской комиссии по делам престарелых бедняков (1893-95 гг.) и Королевской комиссии по законам о бедных и помощи бедствующим (1905-9 гг.). В разделе III кратко излагается политика социального обеспечения, принятая в период с 1906 по 1911 год. Система социальной защиты, созданная в рамках этой политики, обеспечивала минимальный уровень помощи больным, безработным и престарелым вне рамок Закона о бедных и тем самым уменьшала экономическую незащищенность, связанную с промышленным капитализмом. Однако новая политика оставила многих людей незащищенными, а предоставляемые ею пособия были далеко не такими щедрыми - они были лишь предварительным шагом на пути к созданию государства всеобщего благосостояния после 1945 года.
В разделе IV рассматривается политическая экономия либеральных реформ социального обеспечения и утверждается, что принятая социальная политика была отчасти неудачной попыткой либерального правительства привлечь на свою сторону недавно получивших право голоса избирателей из рабочего класса и замедлить растущий импульс Лейбористской партии. Раздел IV также рассматривает эдвардианскую Британию в европейском зеркале, сравнивая уровень жизни британских рабочих и политику социального обеспечения с уровнем жизни и социальной политикой в других странах Европы. Британские реформы в области социального обеспечения не были изолированными - в десятилетия, предшествовавшие 1914 году, ряд западноевропейских стран проводили политику социального обеспечения.
I. Уровень жизни в Великобритании, 1899-1914 гг.
Существует огромное количество информации об уровне жизни рабочего класса в десятилетия, предшествовавшие Первой мировой войне. Основными источниками данных являются перепись заработной платы, проведенная Советом торговли в 1906 году, исследования бедности, проведенные Раунтри в 1899 году и Боули и Бернетт-Херстом в 1912-14 годах, а также информация, собранная Королевской комиссией по законам о бедных и помощи бедствующим. 2 Этот поток информации был результатом возросшего интереса среднего класса к бедным, который можно проследить до конца 1880-х годов и публикации первоначальных оценок Бутом уровня бедности в Лондоне. Бут обнаружил, что 30,7 % населения Лондона и 37,4 % рабочего класса живут в бедности, и этот вывод ошеломил большую часть среднего класса Великобритании. 3 После этой работы он провел исследование бедности среди пожилых людей, о котором говорилось в главе 5, и которое, наряду с отчетом Королевской комиссии по делам пожилых бедняков за 1895 год, выявило как масштабы бедности среди пожилых людей, так и их потребность в государственной помощи.
За новаторской работой Бута последовало исследование рабочего класса Йорка, проведенное Раунтри в 1901 году, "Бедность: A Study of Town Life". Если Бут определял как бедное любое домохозяйство со средним недельным доходом 18-21 с. или меньше, то Раунтри определил "черту бедности" для семей разного размера, подсчитав доход, необходимый "для обеспечения минимума пищи, одежды и жилья, необходимого для поддержания простого физического здоровья". Семьи, чей доход был ниже минимального уровня, были названы живущими в "первичной бедности". Вторую категорию, "вторичную бедность", он определил как семьи, чей доход был бы выше минимума, необходимого для поддержания физической работоспособности, "если бы не то, что некоторая его часть поглощается другими расходами, либо полезными, либо расточительными". Раунтри обнаружил, что в 1899 году 9,9 % населения Йорка и 15,5 % рабочего класса жили в первичной бедности. Еще 17,9 % населения и 27,9 % рабочего класса жили во вторичной бедности. 4.
Другим крупным исследованием городской бедности, проведенным до войны, было исследование Боули и Бернетт-Херста в 1912-14 годах в Рединге, Нортгемптоне, Уоррингтоне, Стэнли и Болтоне, опубликованное в 1915 году под названием "Средства к существованию и бедность". 5 Определение бедности, данное Боули и Бернетт-Херстом, было эквивалентно определению первичной бедности Раунтри: семья считалась бедной, если ее совокупный доход был "недостаточен для поддержания физического здоровья". 6 В верхней панели таблицы 6.1 представлены оценки уровня бедности для пяти городов, обследованных Боули и Бернетт-Херстом, и для Йорка. Доля домохозяйств рабочего класса, живущих в бедности, сильно различается по городам: от 23,2% в Рединге до 5,4% в Стэнли, небольшом северо-восточном шахтерском городке. В каждом городе доля представителей рабочего класса, живущих в бедности, была несколько выше, чем доля домохозяйств, живущих в бедности . Доля всего населения, живущего в бедности, варьировалась от 17,5% в Рединге до 4,8% в Стэнли. 7
ТАБЛИЦА 6.1. Уровень бедности и причины бедности в пяти городах Йорка и Боули
Йорк 1899
Рединг 1912
Нортгемптон 1913
Уоррингтон 1913
Стэнли 1913
Болтон 1914
Население
75,812
87,693
90,064
72,100
23,294
180,851
(a) Процент бедных (%)
Домохозяйства рабочего класса
Первичная бедность
12.7
23.2
8.2
12.8
5.4
7.8
Население рабочего класса
Первичная бедность
15.5
29.0
9.3
14.7
6.1
8.0
Население города
Первичная бедность
9.9
17.5
7.2
12.2
4.8
(b) Причины бедности (%)
Основной работник:
Умер или отсутствует
27.5
14.0
25.0
6.0
35.0
Больной или старый
10.0
11.0
14.0
1.0
17.0
Без работы
2.6
2.0
3.5
3.0
3.0
Нерегулярно работающие
3.5
4.0
9.0
3.0
6.0
Работают в полную силу, но:
Низкая зарплата
43.7
Второй взрослый иждивенец
3.5
Заработная плата недостаточна для 3 детей:
3 ребенка или меньше
33.0
16.0
22.0
20.0
4 ребенка и более
16.0
7.0
38.0
9.0
Заработная плата, достаточная для 3 детей, но более 3 детей
12.8
20.0
22.0
27.0
10.0
Источники: Йорк: Раунтри (1901: 26, 111-12, 117-20); другие города: Боули и Бернетт-Херст (1915: 38-44), Боули и Бернетт-Херст (1920: 237, 240), Боули и Хогг (1925: 18, 78, 104, 128, 158).
ТАБЛИЦА 6.2. Экономическая незащищенность в пяти городах Боули
Домохозяйства рабочего класса
Рединг 1912
Нортгемптон 1913
Уоррингтон 1913
Стэнли 1913
Болтон 1914
% домохозяйств за чертой бедности
23.2
8.2
12.8
5.4
7.8
% выше, но в пределах 6 с. от черты бедности
28.8
4.0
17.5
5.0
10.9
% выше, но в пределах 6-8 с. от черты бедности
8.4
3.3
6.1
3.0
4.1
% в бедности или в пределах 6 с. от черты бедности
51.9
12.3
30.3
10.4
18.7
% в бедности или в пределах 8 с. от черты бедности
60.3
15.5
36.4
13.4
22.8
Источники: Боули и Бернетт-Херст (1915: 88, 134, 157, 172), Боули и Бернетт-Херст (1920: 238).
Примечание: Эти оценки несколько занижают истинную долю домохозяйств, находящихся в пределах 6 или 8 с. от черты бедности, поскольку я предполагаю, что ни одно из немногих домохозяйств с доходами, превышающими черту бедности на неизвестную величину, не имело доходов в пределах 8 с. от черты бедности.
Опубликованные данные по уровню бедности в значительной степени занижают степень экономической незащищенности рабочего класса. В таблице 6.2 представлена доля семей с доходами выше, но близкими к черте бедности, по каждому из городов, обследованных Боули и Бернетт-Херстом. 8 Большинство домохозяйств рабочего класса в Рединге имели доходы ниже или в пределах 6 с. от черты бедности, как и 30,3% домохозяйств в Уоррингтоне и 18,7% в Болтоне. Доля домохозяйств с доходами в пределах 8 с. от черты бедности варьировалась от 60,3% в Рединге до 13,4% в Стэнли. Любое событие, сократившее еженедельный доход или увеличившее расходы на несколько шиллингов, ввергло бы эти семьи в бедность, по крайней мере, в краткосрочной перспективе.
В 1904 году Торговый совет провел опрос почти 2 000 городских семей рабочего класса. Гейзли и Ньюэлл, используя новую стандартную черту бедности Боули, обнаружили, что 12,1-12,3 % домохозяйств с полными данными имели доходы ниже черты бедности. Около 40% домохозяйств, возглавляемых неквалифицированными работниками , жили в бедности. Кроме того, доходы большого числа домохозяйств были несколько выше уровня бедности, так что "довольно незначительное увеличение щедрости определения бедности привело бы к значительному увеличению уровня бедности". 9.
Сравнение расчетного уровня бедности с числом получающих помощь бедным показывает, насколько данные "Закона о бедных" занижают масштабы бедности. С 1899 по 1913 год доля населения Англии и Уэльса, получавшего пособие для бедных в течение 12 месяцев, составляла от 4,4 до 5,9 %, что значительно ниже уровня бедности во всех городах, кроме Стэнли. В Йорке в 1900 году помощь от бедных получали 3 451 человек, или 4,5 % населения (не считая умалишенных в приютах), что составляло менее половины от 7 230 человек, живущих в первичной бедности. 10 Большое количество бедных людей либо не обращались за государственной помощью, либо их заявления отклонялись местными чиновниками.
Приведенные выше оценки - это моментальные снимки общества в определенный момент времени. Раунтри не преминул отметить, что домохозяйства рабочего класса с течением времени то входят, то выходят из состояния бедности, однако он наблюдал только тех, кто находился в бедности на момент проведения исследования. Он утверждал, что жизнь низкоквалифицированного рабочего "отмечена пятью чередующимися периодами нужды и сравнительного изобилия". Рабочий обычно жил в бедности часть своего детства, затем в период с момента рождения второго или третьего ребенка до достижения старшим ребенком 14 лет и начала трудовой деятельности, и, наконец, в старости. Раунтри пришел к выводу, что "доля общества, которое в тот или иной период своей жизни страдает от бедности, доходящей до физических лишений, гораздо больше, и вредные последствия такого состояния гораздо более распространены, чем это может показаться на основании рассмотрения числа тех, кто, как можно доказать, находится за чертой бедности в любой момент времени" 11.
В нижней части таблицы 6.1 приведены причины бедности по оценкам Раунтри, Боули и Бернетт-Херст для пяти городов. Приведенные цифры - это процент домохозяйств, живущих в бедности по каждой причине. 12 Во всех пяти городах основной причиной бедности считалась низкая заработная плата или низкая заработная плата в сочетании с многодетностью. В Йорке 43,7 % домохозяйств, живущих в бедности, были бедными, потому что доходы домохозяйства были недостаточны для того, чтобы содержать умеренную семью с четырьмя или меньшим количеством детей. Почти в трех четвертях этих домохозяйств глава был простым рабочим. Аналогичным образом, в 60 бедных домохозяйств в Уоррингтоне и 49 % бедных домохозяйств в Рединге главный работник, хотя и имел постоянную работу, зарабатывал недостаточно, чтобы содержать семью с тремя детьми. Другими основными причинами бедности были многодетные семьи, а также смерть или болезнь основного работника. Все городские исследования проводились в период низкой безработицы, поэтому безработица или нерегулярная работа были основной причиной бедности только в 6,0-12,5% бедных домохозяйств. 13
ТАБЛИЦА 6.3. Бюджеты по линии бедности для семьи из пяти человек
Стандарт Раунтри "Йорк" 1899 г.
(с. в неделю)
Боули Новый стандарт 1912 г.
(s. per week)
Rowntree Human Needs Standard 1914
(з. ед. в неделю)
Продовольствие
12.75
14.92
15.08
Аренда
4.0
5.0a
6.0
Одежда
2.25
3.08b
5.0
Топливо
1.83
1.58
2.5
Сувениры (всего)
0.83
6.67
Хозяйственные товары
1.67
Личные
5.0c
Всего
21.67
24.58
35.25
Индекс COL (1906 = 100)
95.4
108.5
112.0
Минимальные стандартные цены 1906 года
22.71
22.65
31.47
Минимальные стандартные цены 1912 года
24.65
24.58
34.15
Источники: Данные по минимальному бюджету из Rowntree (1901: 110); Bowley and Burnett-Hurst (1915: 82); Rowntree (1918: 128-29).
Примечания: COL = стоимость жизни. Бюджеты рассчитаны для семьи, состоящей из мужа, жены и троих детей в возрасте от 5 до 14 лет. В двух нижних строках три стандарта были переоценены с учетом изменения цен с течением времени с использованием совокупных данных о COL из Feinstein (1991: 171).
aBowley и Burnett-Hurst исключили арендную плату из своей оценки минимального стандарта. Их данные по жилью свидетельствуют о том, что типичная семья из пяти человек платила за аренду 5 с. в неделю.
bБоули и Бернетт-Херст оценили расходы на одежду, включая предметы первой необходимости.
cВключает "такие личные расходы, как страхование и больничные, отдых, путешествия и множество других претензий".
Вывод о том, что низкая заработная плата является одной из основных причин бедности, удивил многих современников, и его стоит рассмотреть подробнее. Для того чтобы определить покупательную способность заработной платы рабочих, необходимо изучить оценки черты бедности, построенные Раунтри и Боули. В таблице 6.3 представлены три оценки черты бедности для семьи из пяти человек. Раунтри подсчитал, что еженедельные расходы, необходимые для "простого физического здоровья" семьи, состоящей из мужа, жены и троих детей в Йорке в 1899 году, составляли 21,67 с. Он подчеркнул, что рацион был довольно скудным, и что бюджет был "основан на предположении, что каждый пенни, заработанный каждым членом семьи, шел в семейный кошелек и разумно расходовался на предметы первой необходимости". "Новая стандартная" черта бедности Боули и Бернетт-Херста, как и черта бедности Раунтри, оценивала "минимальные расходы, необходимые для поддержания физического здоровья" 14. Хотя эти две оценки рассчитываются несколько по-разному, при корректировке с учетом различий в ценах разных лет они дают практически одинаковые необходимые минимальные недельные расходы для 1906 и 1912 годов.
Третья черта бедности, "стандарт человеческих потребностей" Раунтри, была призвана "обеспечить разумные человеческие потребности мужчин и женщин, живущих в цивилизованном обществе". Она значительно более щедрая, чем предыдущие, в основном в части расходов на одежду и личные вещи, включая расходы на профсоюзные взносы, больничные, "проезд на трамвае до работы и обратно", газеты, случайные поездки, отдых, пиво и табак. 15 В ценах 1906 года стандарт человеческих потребностей для семьи из пяти человек стоил почти на 9 с. в неделю больше, чем "новый стандарт" Боули.
Какая доля взрослых мужчин имела заработок ниже необходимого для содержания семьи из пяти человек? В табл. 6.4 показано распределение недельных заработков взрослых мужчин рабочего класса в пяти городах, обследованных Раунтри и Боули и Бернетт-Херст. Примерно четверть рабочих Йорка в 1899 году имели заработок ниже 21,67 с., минимально необходимого для содержания семьи из пяти человек в соответствии с первоначальным стандартом Раунтри. Уровень заработной платы в городах, исследованных Боули и Бернетт-Херстом, резко различался. Доля взрослых мужчин с заработком ниже 24 с. составляла 50,5% в Рединге, 27% в Нортгемптоне, 32% в Уоррингтоне и 7% в Стэнли (черта бедности для семьи из пяти человек составляла 24,58 с. в 1912 году). В пяти городах вместе взятых от четверти до трети взрослых мужчин не зарабатывали достаточно, чтобы содержать жену и троих детей-школьников. Цифры гораздо более пессимистичны, если в качестве черты бедности использовать стандарт человеческих потребностей Раунтри. Менее 15 % взрослых мужчин в Рединге и менее трети в Нортгемптоне и Уоррингтоне зарабатывали достаточно, чтобы содержать семью из пяти человек в соответствии со стандартом человеческих потребностей.
Данные в Таблице 6.4 приведены по доходам взрослых мужчин. При расчете уровня бедности необходимо сравнивать доходы домохозяйств (включая заработки жен и детей, живущих дома) с соответствующей чертой бедности. Боули и Бернетт-Херст обнаружили, что жены или дети были заняты в 41 % домохозяйств рабочего класса в Рединге, 45 % в Уоррингтоне, 51 % в Нортгемптоне и 31 % в Стэнли. Объединив домохозяйства этих четырех городов, они подсчитали, что "на 100 домохозяйств" заработок всех работающих был эквивалентен 142 взрослым мужчинам. В отсутствие работающих жен и детей уровень бедности, по их оценкам, был бы значительно выше. 16
ТАБЛИЦА 6.4. Распределение недельной заработной платы взрослых мужчин по пяти городам, 1899-1913 гг.
ПРИМЕРНЫЙ ПРОЦЕНТ ВЗРОСЛЫХ МУЖЧИН В КАЖДОЙ КАТЕГОРИИ
Недельная заработная плата
Йорк 1899
Рединг 1912
Нортгемптон 1913
Уоррингтон 1913
Стэнли 1913
До 20 лет.
10.0
15.0
13.0
3.5
4.0
20-22s.
16.0
25.0
7.0
15.0
2.0
22-24s.
10.0
10.5
7.0
13.5
3.0
24-26s.
13.0
17.0
9.0
17.0
2.0
26-28s.
6.0
5.0
7.0
6.0
7.0
28-30s.
5.0
2.5
8.0
7.0
7.0
30-31s.
25.0
11.0
22.0
7.5
7.0
31-35s.
6.0
4.0
9.0
7.0
21.0
35-40s.
4.0
6.0
8.0
12.5
19.0
40 лет и старше
5.0
4.0
10.0
11.0
28.0
До 24 лет.
36.0
50.5
27.0
32.0
9.0
24-30s.
24.0
24.5
24.0
30.0
16.0
30 с. и старше
40.0
25.0
49.0
38.0
75.0
Источник: Боули и Бернетт-Херст (1915: 33).
В целом, накануне Первой мировой войны 12-15% городских домохозяйств рабочего класса имели доходы ниже черты бедности, а еще 15-20% домохозяйств - доходы выше черты бедности, но близкие к ней. Основной причиной бедности в этих домохозяйствах была низкая заработная плата, которую получали мужчины, возглавлявшие домохозяйства. Раунтри пришел к выводу, что заработная плата за неквалифицированный труд "недостаточна для того, чтобы... содержать семью умеренного размера в состоянии полной физической работоспособности", а Боули и Бернетт-Херст добавили, что "большая часть" бедности "не случайна и не вызвана исключительным несчастьем, а является обычной чертой промышленности соответствующих городов. . . . Повышение заработной платы самых низкооплачиваемых работников - самая насущная социальная задача, стоящая сегодня перед страной." 17
ПОСЛЕДСТВИЯ ЖИЗНИ В БЕДНОСТИ ДЛЯ ЗДОРОВЬЯ
О серьезных последствиях жизни в бедности для здоровья детей и взрослых было известно еще со времен пионерской работы Чедвика и других ученых в 1830-1840-х годах. 18 Раунтри документально подтвердил связь между бедностью и здоровьем, выбрав три группы рабочего класса Йорка - представляющих самых бедных рабочих, среднюю группу и наиболее высокооплачиваемых рабочих - и сравнив младенческую и детскую смертность, рост, вес и общее физическое состояние детей в этих группах. По каждому показателю он обнаружил сильную отрицательную корреляцию между здоровьем и бедностью. Пембер Ривз также обнаружила, что бедность приводит к низкому уровню здоровья, изучая бедные семьи в Ламбете. По ее мнению, "выдающимся фактом в отношении детей был... их маленький рост и подорванное здоровье. . . . Каковы бы ни были точные причины, порождающие в каждом случае болезненных детей, столь распространенных в этих семьях, всеобъемлющей из них является бедность" 19.
Плохое здоровье детей часто приводило к ухудшению здоровья взрослых. Британская общественность остро осознала негативные последствия низкого уровня жизни для здоровья во время англо-бурской войны 1899-1902 годов, когда около 30 % новобранцев были забракованы медицинскими работниками, потому что они не соответствовали "и без того шокирующе низким физическим стандартам армии". Особенно высокими были показатели отбраковки в крупных городах - за два года 1901-2 гг. было отбраковано 35 % лондонских рекрутов, 37 % ливерпульских и 49 % манчестерских. 20 В середине 1890-х годов показатели отбраковки были еще выше - в 1893-96 гг. 40,6 % из 236 000 рекрутов были отбракованы по причине физических заболеваний или недостаточного физического развития. Эти цифры занижают долю тех, кто был признан физически непригодным, поскольку не включают тех, кого офицеры по набору забраковали как непригодных к службе и поэтому не прошедших медицинское освидетельствование. Самой важной причиной отбраковки было "недостаточное измерение груди", за которым следовали дефекты зрения, "недостаточный вес" и "недостаточный рост" 21..
Тревожное количество отказов привело к созданию в 1903 году Межведомственного комитета по физической деградации, чей отчет в следующем году предоставил дополнительные доказательства "массы нищеты, болезней и убожества" в британских городах. Сэр Уильям Тейлор, генеральный директор медицинской службы армии, в своем меморандуме для комитета пришел к выводу, что "основная масса наших солдат набирается из класса неквалифицированных рабочих, и, следовательно, из слоя населения, живущего в реальной бедности или близко к черте бедности". Он объяснил "ухудшение бодрости и физического состояния городской бедноты" "недостаточным количеством и, вероятно, низким качеством пищи, ... дефектами жилья, перенаселенностью и антисанитарией". Первопричиной всех этих факторов была низкая заработная плата. Генри Уилсон, инспектор фабрик и мастерских в Ньюкасле-на-Тайне, сделал простой вывод: "Именно заработная плата родителей определяет телосложение потомства" 22..
В своем отчете за 1904 год Межведомственный комитет дал ряд рекомендаций, касающихся медицинского осмотра работников фабрик, сокращения скученности и загрязнения дымом, "систематического обучения" девочек "процессам кормления младенцев и управления ими", политики обеспечения чистоты молока, систематического медицинского осмотра школьников, питания нуждающихся учеников начальных школ местными властями и увеличения физических упражнений для детей в школе и на "обязательных вечерних курсах продолжения". Ни одна из рекомендаций не касалась взаимосвязи между низким доходом семьи и здоровьем. Комитет пришел к выводу, что, хотя некоторые могут утверждать, что они "не предлагают немедленного решения" проблем, поднятых в докладе, они "уверены, что если их рекомендации будут приняты, то будет пройдено значительное расстояние на пути к изменению условий, которые они описали" 23.
Раунтри смотрел в будущее гораздо менее оптимистично. Он утверждал, что до тех пор, пока "почти 30 % населения живут в бедности, плохо живут, плохо одеты и плохо питаются... низкий средний уровень физической работоспособности среди наемных работников неизбежен". В заключении к книге "Нищета" он писал, что существование такого количества бедных в "этой стране изобилующего богатства, во время, возможно, беспримерного процветания... является фактом, который вполне может вызвать большие душевные терзания. . . . Ни одна цивилизация не может быть здоровой или стабильной, если в ее основе лежит такая масса чахлых человеческих жизней." 24
СОЦИАЛЬНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К СОСТОЯНИЮ АНГЛИИ
Публикация "Бедности" Раунтри стала одним из первых залпов в ставшей эдвардианской дискуссии по вопросу о состоянии Англии, возможно, не такой известной, как дебаты голодных 1840-х годов, но имевшей не меньшее число участников. В течение следующего десятилетия многие другие комментаторы обращались к вопросам бедности, и большинство из них пришли к выводам, схожим с выводами Раунтри. Двое, кто не пришел, были Хелен Босанкет и К. С. Лох, лидеры Общества организации благотворительности. Оба быстро и негативно отреагировали на книгу Раунтри. Они раскритиковали как его (и Бута) методологию, так и само понятие "черта бедности". Босанкет отвергла "грубую веру в то, что черта бедности - это вопрос денег", и назвала оценки бедности Раунтри "не статистическими данными, а... просто суммой впечатлений". Она утверждала, что экономическое положение людей "зависит от качеств, которые не являются главными или очевидными экономическими". . . . Все экономические проблемы в конечном итоге являются этическими". Лох, секретарь КОС с 1875 по 1913 год, называл расчетные показатели бедности Раунтри "обобщениями, облеченными в цифровую фразеологию". По его мнению, метод Раунтри был "чрезвычайно спекулятивным", а "информация, на которой он основан, далеко не достаточна". В своей книге "Благотворительность и социальная жизнь", вышедшей в 1910 году, Лох критиковал и Бута, и Раунтри за то, что они забыли, что "бедность настолько полностью зависит от использования, привычек и потенциальных способностей всех видов, что она никогда не может служить удовлетворительной основой для социального исследования". Он заключил: "Если мы вычтем всех тех, чьи проблемы полностью или в основном обусловлены экономическими причинами, то получим большую преобладающую массу... в которой трудности не экономические, а, в более широком смысле этого слова, моральные" 25.
Если не считать критики со стороны лидеров COS, реакция на книгу Раунтри была весьма положительной. Журналист и будущий член парламента от либеральной партии Чарльз Мастерман написал в "Современном обозрении", что работа Раунтри - "одно из самых важных подробных социальных исследований, когда-либо предпринятых в Англии... раскрытие в деталях, никогда ранее не предпринимавшееся, природы бездны в процветающем провинциальном городе". Он добавил, что выводы Раунтри "способны смягчить ликование по поводу современного прогресса в определенном минорном ключе и заставить атмосферу внезапно стать мрачной и холодной" 26.
Уинстон Черчилль, все еще член Консервативной партии, прочитал "Нищету" вскоре после ее публикации и был "очень тронут ею". Выступая перед группой консерваторов в Блэкпуле, он заявил, что книга "заставила мои волосы встать дыбом" и что выводы Раунтри были "ужасными и шокирующими". Он написал, по-видимому, неопубликованную рецензию на книгу "Бедность", в которой попросил читателей "рассмотреть особый случай этих бедняков и последствия". Хотя Британская империя так велика, они не могут найти в ней места для жизни; хотя она так величественна, у них было бы больше шансов на счастье, если бы они родились каннибалами на островах Южных морей". Биограф Мартин Гилберт подчеркнул влияние, которое книга Раунтри оказала на Черчилля, заявив, что "как только он прочитал ее, чувство миссии Черчилля обострилось и усилилось". Вскоре после окончания "Нищеты" он написал письмо, в котором рекомендовал ее своему другу-консерватору и добавил: "Со своей стороны, я вижу мало славы в империи, которая может править волнами и не в состоянии промыть свои канализационные трубы". Два года спустя, в мае 1904 года, Черчилль перешел из консерваторов в Либеральную партию, где, как будет сказано далее в этой главе, сыграл важную роль в принятии либеральных реформ социального обеспечения. 27
До Первой мировой войны были опубликованы еще два важных исследования городских сообществ рабочего класса: книга леди Белл "На заводе" (1907 г.), посвященная северо-восточному городу Мидлсбро, где производилось железо, и исследование Пембера Ривза "Круглый фунт в неделю" (1913 г.), посвященное Ламбету. Эти работы, хотя и были написаны под влиянием книги Раунтри, но носили более качественный характер, хотя обе изучали еженедельные расходы домохозяйств рабочего класса. Леди Белл с небольшой группой исследовала 900 домохозяйств рабочих-железников, изучая их заработную плату и расходы, роль жен и дочерей, а также проблемы болезней, несчастных случаев, старости, пьянства и азартных игр. Она обнаружила, что 125 из исследованных семей были "абсолютно бедными", то есть у них не было "достаточно денег, чтобы купить то, что называется предметами первой необходимости". Еще 175 "были настолько близки к черте бедности, что постоянно переступали ее". Сложив эти две группы вместе, она пришла к выводу, что жизнь одной трети исследованных домохозяйств представляла собой "непрерывную борьбу изо дня в день за удовлетворение самых обычных, самых простых, самых необходимых потребностей" 28.
Белл подчеркивала незащищенность доходов, с которой сталкиваются семьи рабочего класса, особенно семьи с маленькими детьми, полностью зависящие от доходов одного кормильца, где "любая болезнь или несчастный случай, постигший его, сразу же ввергает их в трудности". Когда кормилец не мог работать, семьи часто были вынуждены закладывать вещи; дома "постепенно разорялись, поскольку при каждой новой потребности в готовых деньгах одна вещь за другой сдавалась в ломбард" 29. Старость была еще одним источником незащищенности. Белл утверждал, что половина или более железных рабочих "выходят из строя к пятидесяти годам". Большинство опрошенных рабочих справлялись с неуверенностью в себе, вступая в дружеские общества или профсоюзы , предоставляющие пособия по болезни. Хотя это помогало выравнивать доход, пособия по болезни компенсировали менее половины потерянного дохода от зарплаты. Белл пришел к выводу, что у рабочих Мидлсбро было мало "возможностей для исправления ошибок и несчастий". Если железный рабочий "споткнется, на самом деле или метафорически... у него есть лишь небольшой запас, чтобы восстановить себя" 30..
В книге "Фунт в неделю" Пембер Ривз обратился к вопросу: "Как жене работающего человека содержать семью на 20 фунтов в неделю?". Чтобы ответить на него, комитет Фабианской женской группы исследовал 42 семьи в Ламбете, южный Лондон, где муж имел постоянную работу и получал регулярный доход от 18 до 30 с. в неделю. Мужчины в основном были неквалифицированными рабочими. Пембер Ривз подчеркнул, что это были не самые бедные семьи в округе и что среди них не было семей, где глава имел случайную работу. 31.
Исследователи обнаружили, что, по крайней мере в Ламбете, невозможно достойно воспитать семью на 1 фунт стерлингов в неделю. Семьи жили в старых или плохо построенных домах, переполненных, плохо проветриваемых, часто сырых и зараженных паразитами. 32 Пембер Ривз пришел к выводу, что "большая часть" людей, живущих на доход менее 30 с. в неделю, "недостаточно питаются, не имеют жилья и недостаточно одеты". Больше всего страдают дети - их рацион "недостаточен... ...и совершенно неудовлетворителен", в результате чего "их рост замедлен, умственные способности ограничены, здоровье подорвано". В то время как многие представители среднего класса называли бедность "результатом пьянства, расточительности или лени", Пембер Ривз утверждала, что просто невозможно "поддерживать физическую работоспособность рабочего человека и воспитывать здоровых детей" на еженедельный доход в 20-24 с небольшим. Она пришла к выводу, что, хотя в общих интересах нации, чтобы ее дети были достойно накормлены, одеты и обеспечены жильем, большое количество семей, возглавляемых низкоквалифицированными рабочими, не в состоянии сделать это при существующих ставках заработной платы. 33
В совокупности городские исследования показали, что в эдвардианской Англии от четверти до трети семей рабочего класса имели еженедельный доход, который в любой момент времени был либо ниже, либо близок к черте бедности. Тот факт, что в течение жизни люди то попадали в бедность, то выходили из нее, означал, что гораздо больше трети представителей рабочего класса в какой-то момент своей жизни оказывались в бедности. Результаты городских опросов и отчет Межведомственного комитета по физическому износу показали необходимость принятия мер по повышению уровня жизни низших слоев рабочих и их семей. По словам Раунтри, "даже если отбросить соображения о физических и душевных страданиях и рассматривать этот вопрос только в его сугубо экономическом и национальном аспекте, не может быть никаких сомнений в том, что изложенные факты... свидетельствуют о состоянии дел, серьезное значение которого трудно переоценить" 34.
II. Дебаты о мерах политики и Королевская комиссия по законам о бедных
Либеральные реформы социального обеспечения не были приняты на пустом месте. Работа Бута "Престарелые бедняки" и различные правительственные отчеты, рассмотренные в главе 5, выявили масштабы бедности и нищенства среди работающих людей в возрасте 65 лет и старше, а рассмотренные выше эдвардианские исследования показали, что отсутствие гарантий дохода оставалось серьезной проблемой для семей рабочего класса всех возрастов в начале двадцатого века. Эти исследования привели к дебатам о роли государства в снижении уровня бедности и незащищенности, кульминацией которых стало принятие либеральной политики социального обеспечения. В этом разделе кратко изложены дебаты по поводу пенсий по старости, пособий по безработице и Закона о бедных.
ПЕНСИИ ПО СТАРОСТИ
Дебаты о государственных пенсиях начались в начале 1890-х годов, когда Совет по делам местного самоуправления впервые опубликовал данные о масштабах нищенства среди пожилых людей, а Чемберлен и Бут выдвинули предложения о создании национальной системы пенсий по старости. В марте 1891 года, после обнародования информации о количестве пожилых людей, получающих помощь бедным, Чемберлен в своей речи заявил, что "прискорбно... что столь значительная часть пожилых людей в нашей стране должна оказаться под конец жизни вынужденной принимать помощь, которая несет в себе идею личной деградации". Он утверждал, что эти "ветераны промышленности" должны быть "обеспечены как уважаемые пенсионеры", и предложил парламенту принять то, что было бы равносильно добровольной государственной системе страхования по старости. 35
Вскоре после этого Чемберлен создал и возглавил парламентский комитет для рассмотрения схем пенсионного обеспечения по старости. Он представил модифицированную версию предложений комитета в своих показаниях перед Королевской комиссией по делам престарелых бедняков в 1893 году. Его предложение включало различные схемы, каждая из которых была добровольной и включала взносы работников, а также государственные субсидии. Рабочий, желающий получить страховку по старости только для себя, должен был внести 2,5 фунта стерлингов в Почтовую сберегательную кассу в возрасте 25 лет или раньше и ежегодно вносить 10 фунтов стерлингов; государство добавляло 10 фунтов стерлингов на его счет. По достижении 65 лет работник получал право на пенсию в размере 5 с. в неделю; если он не доживал до 65 лет, его семье не выплачивалось никаких пособий. Рабочий, который хотел обеспечить свою жену и иждивенцев, мог внести 5 фунтов стерлингов к 25 годам и делать ежегодные взносы в размере 1 фунта стерлингов. В этом случае государство добавляло на его счет 15 фунтов стерлингов. По достижении 65 лет он по-прежнему получал еженедельную пенсию в размере 5 с., однако если он умирал до 65 лет, то его вдова и дети (до 12 лет) получали пособие. Чемберлен утверждал, что государственные взносы будут способствовать бережливости среди рабочего класса, и что рабочие, получающие пенсии, не будут испытывать унижения и "потери самоуважения", связанных с помощью бедным. 36.
В 1891 году Бут также предложил свое первое пенсионное предложение. В отличие от Чемберлена, он призвал к всеобщей ненакопительной пенсии в размере 5 шиллингов в неделю для всех в возрасте 65 лет и старше. Он утверждал, что 5s. представляют собой "минимальную стоимость жизни", и что небольшая пенсия не снизит трудовые усилия пожилых людей и не будет препятствовать бережливости среди тех, кто моложе 65 лет. Более того, пенсия, гарантируя, что пожилой человек сможет избежать работного дома, может "сделать бережливость более привлекательной" для рабочего класса. Бут подсчитал, что его предложение обойдется примерно в 17 миллионов фунтов стерлингов, и, даже предполагая сокращение расходов на помощь бедным на 3 миллиона фунтов стерлингов, он признал, что это все равно создаст "большие (возможно, непреодолимые) финансовые трудности" 37..
В 1893 году Гладстон назначил Королевскую комиссию по делам престарелых бедняков под председательством лорда Абердара. В состав комиссии вошли, в частности, Чемберлен и Бут, Лох, секретарь КОС, и Чарльз Ричи, бывший президент Совета по местному самоуправлению. В качестве свидетелей перед комиссией выступили Бут, Чемберлен, экономист Альфред Маршалл, Октавия Хилл и Томас Маккей из COS, а также чиновники Совета местного самоуправления и Торгового совета, попечители по закону о бедных, сотрудники дружеских обществ и несколько представителей рабочего класса. В отчете комиссии за 1895 год рассматривались различные схемы финансируемых или поддерживаемых государством пенсионных/страховых программ для обеспечения пожилых бедняков вне рамок Закона о бедных, в том числе предложенные Бутом и Чемберленом, но было решено "не рекомендовать принятие ни одной из схем... ввиду финансовых и экономических трудностей". Далее в докладе был сделан вывод о том, что "нет необходимости в фундаментальных изменениях существующей системы помощи бедным, затрагивающей пожилых людей" 38. Ни Бут, ни Чемберлен не подписали доклад. Они, вместе с тремя другими членами комиссии, написали краткий отчет меньшинства, в котором подчеркивали клеймо, наложенное бедняками на существующую систему помощи бедным (и их "абсолютную ненависть" к работному дому), и рекомендовали правительству создать новую комиссию, чтобы разработать, если это возможно, "практически осуществимую схему... . для помощи пожилым и уважаемым беднякам" 39..
В 1899 году Бут предложил пересмотренный план всеобщего пенсионного обеспечения, предложив, чтобы пенсии начинались с 70 лет и составляли 7 с. в неделю для мужчин, 5 с. для женщин и 12 с. для супружеских пар. Он выступал против проверки благосостояния на том основании, что всеобщность необходима "для защиты достоинства пенсий" и устранения любого "возможного привкуса нищеты", хотя и предполагал, что значительная часть обеспеченных людей не будет требовать свои пенсии. По его оценке, общая стоимость предложения составит около 16 миллионов фунтов стерлингов. 40.
Чемберлен ответил, что новое предложение Бута "абсолютно неосуществимо" и что любая система всеобщих ненакопительных пенсий - это "гигантская схема помощи на открытом воздухе для всех - хороших и плохих, бережливых и небережливых - расточителей, пьяниц и бездельников, а также трудолюбивых" 41. С другой стороны, рабочие организации в целом высоко оценили идею ненакопительных пенсий. Национальный комитет организованного труда за продвижение пенсий по старости, основанный в 1899 году, предложил измененную версию плана Бута (по сути, его первоначальное предложение), призывающую к выплате пенсий в размере 5 с. в неделю для мужчин и женщин, начиная с 65 лет. Пенсии должны были финансироваться за счет общего налогообложения и полностью отделяться от Закона о бедных. 42.
Внесение нескольких пенсионных законопроектов в парламент в 1899 году побудило Чемберлена, занимавшего в то время пост министра по делам колоний, назначить специальный комитет по делам пожилых, нуждающихся в помощи бедняков, которому было поручено определить, может ли любой из представленных законопроектов быть "с выгодой принят либо с поправками, либо без них". Комитет рекомендовал ввести для лиц в возрасте 65 лет и старше пенсию в размере 5-7 с. в неделю, не требующую отчисления средств. Чтобы иметь право на пенсию, человек должен был иметь еженедельный доход в 10 с. или меньше и не должен был получать помощь бедным, кроме медицинской помощи, в течение предыдущих 20 лет. 43 Департаментский комитет, назначенный для изучения "финансовых аспектов" предложения комитета , подсчитал, что в 1901 году только 655 000 из двух миллионов человек 65 лет и старше действительно будут иметь право на пенсию, и что общая стоимость схемы составит около 10,3 миллиона фунтов стерлингов. Однако парламент не принял никаких мер, так как из-за англо-бурской войны обсуждение пенсий отошло на второй план, а после окончания войны Казначейство выступило против увеличения государственных расходов, которое требовалось в соответствии с этим предложением. 44
КОРОЛЕВСКАЯ КОМИССИЯ ПО ЗАКОНАМ О БЕДНЫХ
И ДЕБАТЫ О ПОМОЩИ БЕЗРАБОТНЫМ
Экономический спад 1904-5 годов заставил консервативное правительство Бальфура заняться проблемой безработицы и изучить состояние политики социального обеспечения. В августе 1905 года парламент принял Закон о безработных, а четыре месяца спустя, перед самым уходом с поста, правительство Бальфура назначило Королевскую комиссию по законам о бедных и помощи бедствующим. Комиссии было поручено изучить работу Закона о бедных, а также "различные средства, которые были приняты вне Закона о бедных для преодоления бедственного положения, вызванного отсутствием работы, особенно в периоды сильной промышленной депрессии; а также рассмотреть и сообщить, целесообразны ли какие-либо ... модификации Закона о бедных, изменения в его управлении или новое законодательство для преодоления бедственного положения" 45..
Комиссию возглавил лорд Джордж Гамильтон, а в ее состав вошли, в частности, К. С. Лох, Хелен Босанкет и Октавия Хилл из КОС, фабианская социалистка Беатрис Вебб, пять попечителей бедных, включая социалиста Джорджа Лэнсбери, постоянные главы советов местного самоуправления Англии, Шотландии и Ирландии, три представителя Церкви Англии и один - Римско-католической церкви, два политэконома и Чарльз Бут, который ушел в отставку в 1908 году по состоянию здоровья. Уэбб писал, что "комиссия, по сути, была преимущественно экспертным органом, занимавшимся либо управлением неимущими, либо социальными расследованиями" 46 . Ее расследования продолжались три года, и результатом стали два больших отчета, опубликованных в феврале 1909 года: отчет большинства, подписанный председателем и 14 другими членами комиссии, и отчет меньшинства, написанный Уэббами и подписанный Беатрис Уэбб и тремя другими.
В соответствии со своим заданием, комиссия изучила не только Закон о бедных, но и другие методы борьбы с бедственным положением, в частности, политику, направленную на облегчение положения безработных. По вопросу безработицы перед комиссией выступили несколько известных людей, в том числе Сидни Вебб, Уильям Беверидж, в то время член Центрального органа безработных Лондона, Уилсон Фокс из Совета торговли, а также профессора Боули и Чепмен. Их показания и справочные материалы, предоставленные ими комиссии, содержат богатую информацию об оказании помощи безработным в XIX веке и наглядно демонстрируют, в какой степени предложения, выдвинутые в отчетах большинства и меньшинства, были основаны на уроках, извлеченных из успехов и неудач предыдущей политики по облегчению положения безработных.
Те, кто давал показания Королевской комиссии, почти повсеместно осуждали использование работ по оказанию помощи временно безработным, как и Джексон и Прингл, авторы отчета для комиссии об эффекте помощи безработным с 1886 года. В отрывке, одобрительно процитированном в отчетах большинства и меньшинства, Джексон и Прингл пришли к выводу, что "муниципальные работы по оказанию помощи, поощряемые циркуляром г-на Чемберлена в 1886 году, действуют уже двадцать лет и, как нам кажется, должны быть признаны полным провалом - провалом, усугубленным попыткой организовать их в соответствии с Законом о безработных 1905 года" 47. Основной проблемой работ по оказанию помощи было то, что они привлекали хронически безработных работников, а не временно безработных, для которых они предназначались. Сидни Уэбб свидетельствовал, что любая попытка помочь квалифицированным рабочим с помощью облегчения труда была "обречена на провал", потому что "практически неиссякаемый поток случайных рабочих вливался и захлестывал реестр, захлестывал работы по облегчению труда и захлестывал все остальное, что пытался сделать отчаявшийся Комитет по борьбе с бедствиями" 48.
Вебб, Беверидж, Чепмен, Боули и Уилсон Фокс утверждали, что недавний опыт комитетов по преодолению безработицы доказывает, что хроническая неполная занятость является серьезной проблемой и что ни один метод борьбы с безработицей не может быть успешным, если не сократить число избыточных рабочих в случайных профессиях. Этого можно было добиться путем "организации рынка труда" посредством создания национальной системы бирж труда. Биржи труда способствовали бы "декасуализации" таких профессий, как прибрежный труд, распределяя имеющуюся работу таким образом, чтобы обеспечить более или менее постоянную занятость "лучшим" работникам, а также сократили бы безработицу в более квалифицированных профессиях путем установления контактов между работодателями , ищущими работников, и безработными, ищущими работу, то есть путем распространения информации. 49.
Несколько свидетелей утверждали, что государственные органы должны пытаться "упорядочить" национальный спрос на рабочую силу, осуществляя необходимые проекты развития, когда спрос на рабочую силу со стороны частного сектора снижается. Боули выдвинул наиболее подробное предложение, рекомендовав государству откладывать средства "в процветающие годы на строительные работы, которые не нужно проводить в определенное время, например, на строительство доков, больших зданий, школьных зданий, общественных парков, улучшение национальных дорог". Он утверждал, что его схема значительно отличается от программ облегчения труда предыдущих 25 лет. Рабочие места будут предоставляться "по контракту на обычной коммерческой основе", и не будет никаких попыток нанять безработных. Эта схема не создаст "искусственного спроса" на рабочую силу, "а лишь скорректирует во времени обычный спрос". Аналогичные, хотя и менее подробные предложения были сделаны Бевериджем и Чепменом, которые подчеркнули, что правительственные проекты по трудоустройству должны быть "жестко отделены от предоставления аварийных работ" 50.
Все, кто давал показания перед комиссией, были впечатлены существующими профсоюзными пособиями по безработице. Страхование от безработицы в целом рассматривалось как эффективный метод уменьшения бедственного положения, вызванного циклической безработицей. Беверидж подсчитал, что в 1905-6 годах затраты на облегчение труда безработных в расчете на одну человеко-неделю были в два раза выше в проектах по облегчению труда, осуществляемых Центральным органом по делам безработных Лондона, чем в страховании по безработице, осуществляемом лондонскими профсоюзами. 51 Свидетели также согласились, что страхование по безработице должно быть распространено на большее число работников, хотя было меньше согласия относительно того, как этого добиться. Вебб и Джексон утверждали, что система обязательного страхования, управляемая правительством, не является ни практичной, ни желательной. Вместо этого они выступали за расширение системы добровольного страхования, осуществляемого профсоюзами, в которой государство оплачивало часть расходов, чтобы стимулировать профсоюзы низкоквалифицированных рабочих к страхованию от безработицы. Такое субсидирование позволило бы каждому работнику выше уровня подсобного рабочего "обеспечить себя на случай безработицы наиболее приемлемым для себя способом" 52.
Беверидж согласился с тем, что профсоюзы обладают "определенными естественными преимуществами" в обеспечении страхования от безработицы, но утверждал, что страхование также может быть эффективно организовано биржами труда. Он не согласился с утверждением Веббса о том, что многие профсоюзы не могут позволить себе предоставлять пособия по безработице без помощи государства. Стоимость страхования относительно невелика, и "нет причин, по которым профсоюзы сами не должны расширять систему пособий по безработице". Уилсон Фокс и Ллевеллин Смит поддержали обязательную государственную систему, управляемую биржами труда, но с государственной дотацией в дополнение к взносам рабочих и работодателей. 53.
В отчетах большинства и меньшинства предлагалось создать национальную систему бирж труда, чтобы привести спрос и предложение рабочей силы "в общую и локальную связь друг с другом". В докладе большинства рекомендовалось, чтобы использование бирж было добровольным, хотя Совет торговли должен был "всячески популяризировать их". В докладе меньшинства рекомендовалось, чтобы обращение к биржам было "необязательным для работодателей, заполняющих вакансии продолжительностью не менее месяца", но обязательным для работодателей в тех профессиях, где "преобладает чрезмерная непрерывность занятости" 54..
Оба доклада поддержали идею распространения страхования по безработице на большую часть рабочей силы. Хотя в отчете большинства не содержалось рекомендаций по конкретному плану, в нем с одобрением отмечалась система, действующая в Генте (Бельгия), где муниципалитет субсидировал страхование от безработицы, осуществляемое профсоюзами. В докладе был сделан вывод, что "создание и поощрение страхования по безработице, особенно среди неквалифицированного и неорганизованного труда... имеет такое национальное значение, что при определенных условиях оправдывает выделение государственных средств на его поддержку". Он рекомендовал предоставлять государственные субсидии не только профсоюзам, но и дружеским обществам, предоставляющим пособия по безработице своим членам. Если большое количество рабочих оставалось незастрахованным, правительство могло создать программу дополнительного страхования, управляемую биржами труда. 55.
Доклад меньшинства отверг идею создания государственного плана обязательного страхования, заявив, что это будет "финансово невыполнимо" и окажет негативное влияние на членство и организацию профсоюзов. В докладе утверждалось, что профсоюзы обладают определенными преимуществами для решения проблемы безработицы , но, вопреки утверждениям Бевериджа, высокая стоимость страхования делает его недоступным для всех, кроме небольшой части ремесленников с более высокой зарплатой. В докладе предлагалось, чтобы государство приняло версию Гентской системы, предоставляя профсоюзам "субсидию из общественных фондов, чтобы помочь им расширить собственное страхование от безработицы" 56..
Доклад меньшинства также призывал правительство сократить циклическую безработицу путем осуществления обычных муниципальных проектов "капитального характера... в большей степени в годы затишья, чем в годы хорошей торговли". Эти проекты должны были стать "противоположностью работ по оказанию помощи", осуществляемых "обычно заинтересованными департаментами или подрядчиками и лучшими из имеющихся рабочих и служащих, обычно занятых именно в этих видах работ". Их функция заключалась не в том, чтобы облегчить бедственное положение, а в том, чтобы "предотвратить, задолго до того, как они попадут в бедственное положение, превращение двух или трехсот тысяч хороших и эффективных рабочих в безработных". Доклад большинства был более осторожным; он поддерживал увеличение капитальных расходов на государственные проекты во время "серьезных и продолжительных" спадов, но предупреждал, что предложения по "упорядочению работы ... должны рассматриваться с некоторой осторожностью" 57..
В итоге, как будет показано в следующем разделе, политика, принятая правительством для решения проблемы безработицы, имела лишь слабое сходство с предложениями "Отчета большинства" или "Отчета меньшинства".
ДЕБАТЫ ПО ПОВОДУ ЗАКОНА О БЕДНЫХ
Королевской комиссии было поручено изучить Закон о бедных и рекомендовать "целесообразность внесения в него каких-либо изменений". В отчетах большинства и меньшинства содержалась критика того, как осуществлялась помощь бедным. Предложенные ими политические меры были в чем-то схожи, а в чем-то совершенно различны. Доклад большинства предлагал внести существенные изменения в Закон о бедных, в то время как доклад меньшинства предлагал упразднить его и передать его функции специализированным (местным и национальным) государственным учреждениям.
В докладе большинства утверждалось, что союзы бедных были слишком малы для адекватного управления помощью, что не было единообразия в управлении помощью в разных союзах (и даже внутри них), что не было "надлежащего расследования и дискриминации при работе с просителями помощи", что общий работный дом не был подходящим "испытанием или сдерживающим фактором" для трудоспособных просителей, и что было слабое сотрудничество между местными властями закона о бедных и благотворительными организациями. В нем предлагалось несколько изменений для устранения этих недостатков. Поскольку у бедняков название "Закон о бедных" ассоциировалось с "суровостью" и "безнадежностью", его следовало заменить названием "Общественная помощь". Основной административной единицей должно было стать графство и район графства, опекунские советы должны были быть заменены Управлением общественной помощи в масштабах всего графства, а местная ставка для бедных должна была быть заменена ставкой для графства или района графства. Повседневное управление помощью будет осуществляться местными комитетами. 58
В отчете рекомендовалось, чтобы в каждом графстве и округе был создан Совет добровольной помощи, который сформировал бы Комитет добровольной помощи для сотрудничества с Комитетом общественной помощи при оказании помощи. Основные функции комитетов добровольной помощи заключались в оказании помощи "(1) людям, оказавшимся в бедственном положении, чьи дела не подходят для рассмотрения Комитетом общественной помощи, и (2) просителям общественной помощи, чьи дела были переданы Комитету Комитетом общественной помощи". Комитеты должны "тщательно изучать дело каждого просителя помощи", а оказываемая помощь "должна руководствоваться последовательными принципами" 59..
Что касается методов оказания помощи бедным, то "Отчет большинства" рекомендовал упразднить общие работные дома и заменить их отдельными учреждениями для детей, престарелых и немощных, больных, трудоспособных, бродяг и душевнобольных. В учреждениях для престарелых и трудоспособных должны быть приняты системы классификации, основанные на поведении заключенного "до и после поступления", а лечение, по возможности, должно быть "лечебным и восстановительным". Помощь вне дома, или, как ее называли в отчете, помощь на дому, "должна предоставляться только после тщательного обследования, за исключением случаев внезапной и срочной необходимости". Те, кто получает помощь на дому, должны находиться под наблюдением членов добровольных агентств в зависимости от конкретного случая. Надзор "должен включать в себя моральные и санитарные условия, в которых проживает получатель помощи", а органам государственной помощи должно быть предоставлено "право отказывать в помощи... если условия проживания плохие". В целом, "необходимо прилагать все усилия для развития инстинктов независимости и самообслуживания среди тех, кому оказывается помощь" 60..
Подчеркивание необходимости "лечебных и восстановительных" форм помощи в "Отчете большинства" вытекало из оценки причин нищенства. Признавая, что некоторые случаи нищенства являются результатом экономических факторов, таких как случайная работа и низкая заработная плата, авторы доклада заявили, что в основе экономических причин нищенства часто лежат проблемы характера. Государственная политика сама по себе не может успешно бороться с нищенством; это обязанность всех слоев общества "совместными и неустанными усилиями превратить бесполезных и дорогостоящих неэффективных людей в самодостаточных и уважаемых членов общества" 61..
Отчет меньшинства также весьма критично оценивал местную администрацию по оказанию помощи, в нем также критиковались общие смешанные работные дома и отсутствие единообразия в управлении в разных союзах по закону о бедных. Однако главной критикой существующей системы был ее универсальный метод оказания помощи бедным. Каждый служащий должен был обеспечивать младенцев, школьников, трудоспособных взрослых, инвалидов, больных, умственно отсталых, вдов и престарелых. 62 За семь десятилетий, прошедших с момента принятия Закона о бедных, было создано несколько новых специализированных государственных учреждений, занимавшихся вопросами местного здравоохранения, местного образования, пенсионного обеспечения, безработицы и умственно отсталых. Их функции пересекались с функциями Закона о бедных. Наряду с этими конкурирующими государственными учреждениями "рос поток частных благотворительных и добровольных организаций", не координировавших свою деятельность с государственной. В результате нация столкнулась с "постоянно растущими расходами из государственных и частных фондов, которые приводят, с одной стороны, к минимуму профилактики и лечения, а с другой - к далеко идущей деморализации характера и продолжению в немалой степени необлегченной нищеты" 63.
Доклад меньшинства согласился с большинством в том, что Союз законов о бедных был слишком мал, чтобы быть эффективной единицей управления помощью; однако он не поддержал замену местных опекунских советов Управлением общественной помощи в масштабах графства. 64 Вместо этого он призвал разделить Закон о бедных и передать его функции существующим специализированным агентствам, управляемым на местном уровне комитетами советов графств и округов под контролем центральных правительственных учреждений. 65
Согласно отчету меньшинства, схема, предложенная большинством, как и Закон о бедных, ставила своей целью облегчение нужды, в то время как их целью было предотвращение нужды. Новые специализированные учреждения должны были помогать бедным "в зависимости от причины или характера их бедственного положения". В докладе меньшинства утверждалось, что "простое удержание людей от голода, что, по сути, и является целью Закона о бедных... . не может рассматриваться в двадцатом веке как адекватное выполнение социального долга". Он был жестоким по отношению к тем, кто заслуживал помощи, и в то же время "деморализующе привлекательным" для тех, кто ее не заслуживал. Используя отдельные учреждения для специализированного лечения бедняков, можно было повлиять на их жизнь "таким образом, чтобы стимулировать личные усилия, укрепить характер и способность противостоять опасностям". Как видно из этих цитат, авторы доклада меньшинства, как и авторы доклада большинства, считали, что оказание помощи бедным должно формировать характер и поощрять ответственность. 66
Вскоре после публикации докладов большинства и меньшинства между двумя лагерями началась пропагандистская война. В мае 1909 года Веббы создали Национальный комитет за отмену закона о бедных и начали пропагандистскую кампанию в поддержку предложений, изложенных в докладе меньшинства. Это, в свою очередь, привело к созданию Национальной ассоциации реформы закона о бедных с лордом Гамильтоном, который был председателем Королевской комиссии, в качестве президента. Ассоциация считала, что Закон о бедных "остро нуждается" в реформе, но не соглашалась с тем, что его следует разделить и заменить специализированными агентствами, поскольку "единое управление общественной помощью по всем параметрам лучше, чем разделение ответственности по департаментам". В борьбу вступила и третья группа - местные опекунские советы и чиновники Отдела по делам бедных Совета местного самоуправления выступили против докладов большинства и меньшинства и за сохранение статус-кво. Беатрис Вебб в конце 1909 года положилась на результаты предстоящих всеобщих выборов; она записала в своем дневнике: "Если либералы придут к власти, они должны принять модифицированную версию отчета меньшинства" 67. Ее ждал сюрприз.
III. Принятие либеральных реформ социального обеспечения
Либеральное правительство, пришедшее к власти в результате неожиданных выборов 1906 года, не стало дожидаться отчета Королевской комиссии, прежде чем приступить к социальной политике. Комиссия была назначена уходящим правительством, и новая администрация не считала себя обязанной придерживаться ее предложений. Либеральные реформы социального обеспечения, за исключением бирж труда, практически не подверглись влиянию Королевской комиссии, если вообще подверглись. Политика в отношении здоровья школьников и пенсий по старости была принята, когда комиссия еще проводила свои расследования, и правительство решило уменьшить бедствия, вызванные безработицей и болезнями, приняв систему обязательного национального страхования - метод помощи, по которому "доклад большинства был неоднозначным, а доклад меньшинства - положительно враждебным". Правительство не решило ни отменить, ни реформировать Закон о бедных; попечительские советы сохранялись до 1929 года. По словам Дерека Фрейзера, "никогда столь важная Королевская комиссия не приводила к столь незначительным немедленным действиям" 68. В этом разделе кратко изложена политика социального обеспечения, принятая в 1906-1911 годах.
ЗДОРОВЬЕ ДЕТЕЙ И ПЕНСИИ ПО СТАРОСТИ
Первые реформы в сфере социального обеспечения касались здоровья детей и были ответом на плохое физическое состояние новобранцев армии во время англо-бурской войны и последующие рекомендации отчета Межведомственного комитета по физическому ухудшению. Закон об образовании (обеспечение питанием) 1906 года позволил местным властям использовать налоговые поступления для обеспечения бесплатным школьным питанием нуждающихся детей. Он установил "революционный принцип", согласно которому дети имеют право на достаточное питание, и если их родители "не в состоянии кормить их должным образом, государство должно позаботиться о том, чтобы они были сыты". Годом позже последовал Закон об образовании (административные положения), который ввел медицинские проверки в школах и учредил медицинский отдел в Совете по образованию; в 1912 году были введены государственные гранты на лечение бедных детей. Наконец, Закон о детях 1908 года признал преступлением пренебрежение родителями здоровьем ребенка. 69
Проект создания государственных пенсий по старости, который был отодвинут на второй план из-за англо-бурской войны и противодействия Казначейства, был возобновлен вскоре после прихода к власти либералов. Премьер-министр Асквит и канцлер казначейства Ллойд Джордж предложили пенсионную схему, не предусматривающую отчислений и проверки средств, аналогичную той, что была предложена Специальным комитетом по вопросам пожилых людей, заслуживающих бедности, в 1899 году. После некоторых изменений, внесенных парламентом, Закон о пенсии по старости был принят в августе 1908 года и вступил в силу в январе 1909 года. Он предусматривал еженедельную пенсию в размере 5s. для лиц в возрасте 70 лет и старше (10s. для супружеских пар) с доходом менее 21 фунта стерлингов в год (около 8s. в неделю). Была введена скользящая шкала, которая уменьшала размер пособия для лиц с доходом более 8 с. в неделю - пенсия выплачивалась лицам с доходом до 31 10 с. фунтов стерлингов (около 12 с. в неделю). Лица, получавшие пособие по бедности после 1 января 1908 года, первоначально не имели права на пенсию, хотя это положение было отменено в 1911 году. 70.
Число получателей пенсий оказалось значительно больше, чем предполагало правительство. В последнюю пятницу марта 1909 года 393 700 человек в Англии и Уэльсе (38 % населения 70 лет и старше) получали пенсию от правительства (см. табл. 6.5). Это на 164 000 человек больше, чем число лиц 70 лет и старше, получавших пособие по бедности 31 марта 1906 года. Почти 90 % пенсионеров получали максимальное пособие в размере 5 с. в неделю. Еще 175 000-200 000 человек в возрасте 70 лет и старше получали пособие по бедности в марте 1909 года и не имели права на пенсию. Таким образом, большинство людей 70 лет и старше в 1909 году получали государственную помощь в виде либо пособия по бедности, либо пенсии. 71 Число пенсионеров резко возросло после отмены дисквалификации по Закону о бедных. В марте 1911 года 57,3% лиц 70 лет и старше получали пенсию, что почти в два с половиной раза больше, чем среди лиц того же возраста, получавших пособие по бедности пятью годами ранее. Пенсию получал больший процент пожилых женщин, чем пожилых мужчин, так же как и больший процент женщин, получавших пособие по бедности. Государственные расходы на пенсии составили почти 5,2 миллиона фунтов стерлингов в 1909-10 годах и более 7,9 миллиона фунтов стерлингов в 1911-12 годах, что на 26 % больше, чем все расходы на помощь бедным в 1906-7 годах. 72.
Авторы закона 1908 года приложили немало усилий для того, чтобы пенсии по старости не ассоциировались с Законом о бедных - пенсии взимались с местной почты, а не с органов власти, занимавшихся вопросами Закона о бедных. Получение пенсии не было связано со стигматизацией. Более того, они пользовались "огромной популярностью" - старики, тратившие свое пенсионное пособие в магазине в Салфорде, "благословляли имя Ллойд Джорджа, как будто он был святым с небес". Флора Томпсон писала, что пенсии изменили жизнь многих пожилых дачников в ее оксфордширской деревне, и вспоминала, что когда старики впервые пришли на почту, чтобы получить свои пенсии, "у некоторых по щекам текли слезы благодарности" 73.
Почему число пенсионеров по старости было таким большим? Некоторые из тех, кто получал пенсии, раньше полагались на друзей, родственников или частную благотворительность, а не на Закон о бедных, чтобы пополнить свои скудные доходы. Кроме того, стандарты получения пенсий и помощи бедным были разными - некоторая (неизмеримая) доля людей, имевших право на получение пенсий, не была бы признана достаточно нуждающейся для предоставления помощи бедным. Тем не менее, данные свидетельствуют о том, что статистика Закона о бедных занижает, возможно, на значительную величину, масштабы бедности среди пожилых людей. В первом десятилетии двадцатого века большое количество пожилых людей жили на довольно низкие доходы, не обращаясь за пособием для бедных. Тот факт, что они так поступали, свидетельствует о том, что рабочий класс клеймил получение помощи от бедных, особенно в рабочем доме. Комментируя неожиданно большое количество пенсионеров, Ллойд Джордж заявил в 1909 году: "Что вас поражает, так это их ужас перед законом о бедных. . этот закон о пенсиях выявил присутствие среди нас более 600 000 человек, подавляющее большинство из которых жили в условиях большой бедности, но при этом отказывались от благотворительности общества" 74.
ТАБЛИЦА 6.5. Количество пенсионеров по старости в Англии и Уэльсе, 1909-13 гг.
НИЩИЕ В ВОЗРАСТЕ 70+
ПЕНСИОНЕРЫ ПО СТАРОСТИ
1906
1909
1910
1911
1912
1913
Всего
229,474
393,700
441,489
613,873
642,524
668,646
Мужчины
88,098
218,158
232,966
245,418
Женщины
141,376
395,715
409,558
423,228
% получающих 5s.
87.4
89.5
92.7
93.9
94.2
% ЛИЦ В ВОЗРАСТЕ 70+, ПОЛУЧАЮЩИХ ПОСОБИЕ ПО БЕДНОСТИ (1906) ИЛИ ПЕНСИЮ
Всего
23.4
38.0
41.9
57.3
60.0
Мужчина
21.4
49.2
Женщина
24.9
63.0
Источники: Данные о пауперах в возрасте 70 лет и старше в марте 1906 года из Parl. Papers, Royal Commission on the Poor Laws and Relief of Distress, Appendix Vol. XXV, Statistical Memoranda (1910, LIII), pp. 176-93. Данные о количестве пенсионеров по старости взяты из Board of Trade, Seventeenth Abstract of Labour Statistics (1915: 184).
Примечание: как для нищих, так и для пенсионеров данные приводятся за один день в конце марта соответствующего года.
ТОРГОВЫЕ ПАЛАТЫ
Призывы к принятию закона о минимальной заработной плате прозвучали еще до того, как исследование Раунтри в Йорке и перепись заработной платы, проведенная Советом по торговле в 1906 году, показали, что большое количество низкоквалифицированных взрослых мужчин получают заработную плату, недостаточную для содержания семьи из пяти человек. В своей книге "Индустриальная демократия", вышедшей в 1897 году, Веббы призвали к принятию законодательного минимума заработной платы для мужчин и женщин, "определяемого путем практического исследования стоимости пищи, одежды и крова, физиологически необходимых, согласно национальным привычкам и обычаям, для предотвращения телесной деградации". Минимальная заработная плата будет различной для мужчин и женщин, а также, возможно, для городских и сельских районов. Она не будет соответствовать "прожиточному минимуму" и будет ниже его, но станет благом для неквалифицированных мужчин и женщин, занятых в нерегулируемых, паразитических профессиях. 75
Хотя поддержка минимальной заработной платы в стране никогда не была сильной, в 1890-х годах усилилось давление в пользу законодательства, регулирующего заработную плату в так называемых "потных" отраслях, где доминируют работницы. По инициативе Женской профсоюзной лиги в 1906 году газета Daily News организовала в Лондоне выставку "Потные отрасли", на которой посетители могли ознакомиться с условиями труда в 45 потных отраслях. Выставка привела к созданию Национальной антипотогонной лиги. Под давлением либерального правительства был создан специальный комитет по надомному труду, в отчете которого за 1908 год предлагалось создать советы по заработной плате в определенных профессиях "для установления минимальных временных и сдельных расценок для надомных работников в этих профессиях" 76.
В марте 1909 года Уинстон Черчилль, президент Торгового совета, внес в Палату общин законопроект о торговых советах. В июле он прошел при незначительной оппозиции . Закон о торговых советах учреждал советы по установлению минимальной почасовой оплаты труда в четырех профессиях - пошив готовой и оптовой одежды на заказ, изготовление бумажных коробок, изготовление цепей и отделка машинного кружева. Каждый совет должен был состоять из равного числа представителей работодателей и работников, а также нескольких независимых членов, назначаемых Советом торговли, и устанавливать общую минимальную почасовую оплату труда и минимальные сдельные расценки, которые позволяли бы среднему работнику зарабатывать минимальную повременную ставку. После утверждения Советом торговли минимальная заработная плата должна была обеспечиваться путем взимания штрафов за ее несоблюдение.
В этих профессиях было занято около 250 000 рабочих, в том числе примерно 175 000 женщин. Закон о торговых советах давал Совету по торговле право создавать дополнительные советы в тех профессиях, где заработная плата была "исключительно низкой по сравнению с другими видами занятости", и в 1913 году были созданы советы в кондитерском производстве и консервировании продуктов, изготовлении рубашек, полых изделий, жестяных коробок, а также вышивке по льну и хлопку. Определяя, какие профессии включить в список, Совет по торговле в основном руководствовался информацией о заработной плате женщин, содержащейся в переписи заработной платы 1906 года; он выбрал "самые низкооплачиваемые профессии", в которых преобладала женская рабочая сила. В 1914 году число женщин, занятых в профессиях, охватываемых торговыми советами, составляло около 325 000, то есть почти 10 % женщин, занятых вне сферы домашнего хозяйства или сельского хозяйства. 77.
В каждой из отраслей, на которые распространялся закон, начальные ставки для женщин, установленные торговыми советами, превышали среднюю недельную заработную плату работниц в 1906 году. Разрыв между предыдущей средней зарплатой и установленным советом минимумом существенно различался по отраслям, и был особенно велик в кружевоплетении, производстве полых изделий и жестяных коробок. Невозможно определить, сколько женщин получили повышение зарплаты в результате принятия этого закона или какова была величина среднего увеличения их еженедельного дохода, но некоторое представление о влиянии Закона о торговых советах на заработную плату можно получить из данных по портняжному делу и изготовлению коробок, представленных Тауни и Балкли. Тауни, используя данные о заработной плате 11 372 женщин, занятых пошивом готовых изделий, полученные в результате переписи заработной платы 1906 года, подсчитал, что по меньшей мере 38 % женщин, занятых пошивом, должны были получить повышение заработной платы в результате установления минимальных ставок. Примерно у трети из тех, кто получил прибавку, еженедельная зарплата выросла до 1s. 6 д. в неделю, еще треть получила дополнительно 1s. 6d.-2s. 6d. в неделю, а последняя треть получила дополнительно 2s. 6d.-4s. в неделю. По подсчетам Балкли, 52 % из 2934 женщин, занятых изготовлением коробок, которые были включены в перепись заработной платы, должны были получить повышение заработной платы. Поскольку большинство женщин, занятых в портняжном деле и изготовлении коробок, работали по сдельным расценкам, новые минимальные расценки также привели к тому, что некоторые из тех, чей недельный заработок превышал установленный советом минимум, получили повышение зарплаты. 78.
Закон 1909 года распространялся на относительно небольшое число бедных женщин-рабочих и в значительной степени игнорировал насущную проблему низких ставок заработной платы взрослых мужчин, занятых неквалифицированным трудом. По этой причине некоторые современники критиковали его за слишком осторожную меру, и историки поддержали эти критические замечания. Например, Блэкберн называл этот закон "скромной реформой" и утверждал, что "требовалась гораздо более радикальная мера... национальный минимум заработной платы, основанный на согласованном прожиточном минимуме". Даже если сосредоточиться только на низкооплачиваемых работницах, Закон о торговых советах был скромной реформой. Лидер лейбористов Джозеф Холлсворт после продления действия закона в 1913 году пришел к выводу, что "очень большое количество пота... все еще продолжается в профессиях, не охваченных советами, и особенно среди женщин и девочек" 79..
Однако принятие более радикальной политики, такой как национальный минимум заработной платы, не было политически возможным в 1909 году. О вреде потогонной системы было известно еще с конца 1880-х годов, но, несмотря на лоббистские усилия различных групп, парламенту потребовалось два десятилетия, чтобы принять законодательство, касающееся этой проблемы. Тауни писал, что "вес невежества и предрассудков, а также аргументированной оппозиции, которые необходимо было преодолеть" при принятии Закона о торговых советах, "был огромен". Противодействие введению национального минимума заработной платы для взрослых мужчин было бы гораздо сильнее, поскольку многие реформаторы, поддерживавшие регулирование трудовых договоров женщин, выступали против регулирования трудовых договоров мужчин. Представляя законопроект в парламенте, Черчилль счел необходимым подчеркнуть, что "эти методы законодательного регулирования заработной платы оправданы только как исключительные меры по борьбе с больными и паразитическими профессиями" 80.
БИРЖИ ТРУДА И НАЦИОНАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
В отчетах большинства и меньшинства Королевской комиссии поддерживается идея создания национальной системы бирж труда, объединяющей работодателей, ищущих работников, и безработных, ищущих работу. Основным сторонником создания бирж труда до 1909 года был Уильям Беверидж. В 1906 году, будучи членом Центрального органа по делам безработных Лондона, Беверидж предложил создать столичную сеть бирж труда. Годом позже он свидетельствовал перед Королевской комиссией , что самой важной причиной безработицы является "обычное перенасыщение каждой профессии рабочей силой как прямой результат отсутствия организации спроса на труд и недостаточной текучести предложения", и заключил, что "первым шагом в решении проблемы безработицы должна быть организация рынка труда" с помощью национальной системы бирж труда. Вскоре после того, как Черчилль стал президентом Торгового совета в 1908 году, он предложил Бевериджу должность государственного служащего. Беверидж в значительной степени отвечал за законопроект о биржах труда, который Черчилль внес в парламент весной 1909 года. Законопроект был принят при незначительной оппозиции. 81
Закон о биржах труда уполномочивал Совет по торговле создавать и содержать биржи труда "в таких местах, в каких они сочтут нужным". Их использование должно было быть добровольным как для работодателей, так и для работников - люди, ищущие работу, регистрировались на местной бирже, а работодатели уведомляли биржу о наличии вакансий. Роль биржи заключалась в том, чтобы заполнить каждую вакансию наиболее квалифицированным работником в данном районе; если подходящих работников не было на месте, биржа передавала информацию о работе другим биржам. К декабрю 1910 года было создано 147 бирж, а к 1912 году их насчитывалось уже 414, охватывающих всю страну. Число зарегистрированных рабочих выросло с 1,4 миллиона в 1910 году до почти 3 миллионов в 1913 году, а число заполненных вакансий - с 374 00 в 1910 году до 922 000 в 1913 году. Доля взрослых мужчин, для которых была найдена работа, варьировалась от 27,5% в 1911 году до 32,8% в 1912 году. Показатели трудоустройства были несколько выше для взрослых женщин и значительно выше для мальчиков и девочек в возрасте до 17 лет, более 40 % из которых ежегодно находили работу. 82
В то же время, когда Беверидж работал над созданием бирж труда, Ллевеллин Смит, постоянный секретарь Совета торговли, разрабатывал систему национального страхования от безработицы. В своей речи в Палате общин в мае 1909 года, объявив, что он собирается представить законопроект о биржах труда, Черчилль заявил, что в ближайшем будущем правительство предложит систему национального страхования от безработицы. Он утверждал, что биржи труда и страхование от безработицы "дополняют друг друга. . они взаимно поддерживают и поддерживают друг друга". Биржи труда обеспечивают "аппарат для поиска работы и проверки готовности работать", без которого не может работать ни одна система страхования от безработицы. Черчилль напомнил Палате представителей, что в отчетах большинства и меньшинства Королевской комиссии по расследованию законов о бедных содержался призыв к принятию бирж труда. Он не добавил, что ни один из отчетов не поддерживает обязательную систему страхования от безработицы. 83
Битва вокруг законопроекта Ллойд Джорджа о финансах 1909 года, которая привела к двум всеобщим выборам в следующем году, отложила принятие правительством мер по борьбе с безработицей до мая 1911 года. В это время Черчилль, Ллевеллин Смит и Беверидж продолжали прорабатывать детали своей политики страхования от безработицы. Необходимо было решить несколько вопросов. Черчилль быстро определил, что система будет обязательной, хотя, по крайней мере, на начальном этапе, в нее будет включено лишь ограниченное число отраслей. Он отверг добровольную систему с государственной поддержкой на том основании, что она будет привлекать в основном "плохие риски", которые "наиболее склонны к безработице", что станет фатальным для финансовой стабильности системы. Он настаивал на том, чтобы работодатели вносили взносы в систему наряду с рабочими и государством; при этом он отверг принятие системы по типу Гентской, в которой страхование по безработице осуществлялось бы профсоюзами за счет государственных субсидий. Система, включающая только членов профсоюзов, помогала бы тем, кто "наиболее способен помочь себе сам", не помогая рабочим, которые "в существующих условиях не могли сделать никакого эффективного обеспечения". Черчилль настаивал на том, чтобы получение пособия по безработице не зависело от поведения безработного. В записке Ллевеллину Смиту, озаглавленной "Заметки о малингировании", он писал, что рабочий, который платил взносы в систему и потерял работу в результате пьянства, все равно должен получать пособие по безработице. По его словам, "мне не нравится смешивать мораль и математику. . . . Нас волнует... факт безработицы, а не характер безработного" 84..
Окончательно разработанная схема страхования от безработицы была внесена в парламент 4 мая 1911 года в качестве части II законопроекта о национальном страховании. Она устанавливала обязательное страхование по безработице (UI) в ограниченном числе отраслей промышленности - строительстве, судостроении, машиностроении, выплавке чугуна, производстве транспортных средств и лесопилении - выбранных потому, что безработица в них была "не только высокой и хронической, но и характеризовалась сезонными и циклическими колебаниями". Было охвачено около 2,25 миллиона рабочих - около 20 % занятых взрослых мужчин и примерно одна треть тех, кто "занят чисто промышленным трудом". Работники и их работодатели отчисляли в фонд UI по 2,5 д. в неделю, а штат - 1,67 д. Безработный получал еженедельное пособие в размере 7s. в течение максимум 15 недель в любой 12-месячный период, при условии, что он платил пять еженедельных взносов за каждую неделю получения пособия. 85.
Система управлялась через местные биржи труда - работник подавал заявление и получал пособие на бирже, а также "подтверждал свою безработицу и трудоспособность, расписываясь в журнале регистрации безработных в рабочее время ежедневно". Система должна была быть самоокупаемой. Взносы перечислялись в кассу по безработице, а пособия выплачивались из нее. Если в течение длительного периода высокой безработицы фонд истощался, он мог брать займы у Казначейства, которое при определенных обстоятельствах могло корректировать размер взносов или пособий для восстановления платежеспособности. В качестве оливковой ветви для организованного труда профсоюзные работники застрахованных профессий могли получать пособия от своего профсоюза, а не от биржи труда, и государство согласилось выплачивать профсоюзам, как застрахованным, так и незастрахованным, "одну шестую часть любого пособия по безработице, выплаченного ими своим членам из собственных средств" 86..
В то же время, когда Торговый совет работал над системой страхования от безработицы, чиновники Казначейства под руководством канцлера Ллойд Джорджа разрабатывали систему медицинского страхования. Интерес Ллойд Джорджа к медицинскому страхованию возник после его поездки в Германию в 1908 году для изучения системы национального страхования. Хотя его целью было узнать о пенсионном обеспечении, он вернулся под впечатлением от того, что немецкое национальное страхование затронуло "огромную массу немецкого народа практически во всех сферах жизни". В своей речи в Суонси в октябре он заявил, что закон о пенсии по старости - это только начало необходимых социальных реформ: "Мы все еще сталкиваемся с более гигантской задачей - разобраться с остальными - больными, немощными, безработными, вдовами и сиротами" 87..
Ллойд Джордж с самого начала понимал, что, в отличие от пенсий, медицинские пособия слишком дороги, чтобы финансировать их только за счет налогов. Поэтому он призвал к созданию системы страхования, в которой работники и работодатели вместе с государством вносили бы свой вклад в расходы на медицинские пособия. Как и Черчилль, он считал, что уплата взносов дает работникам право на льготы, и настаивал на том, чтобы льготы предоставлялись даже тем, кто заболел по собственной неосторожности. Уэббы, как и другие, категорически возражали как против накопительного характера медицинского страхования, так и против идеи, что работники имеют право на пособия независимо от их поведения. В своем дневнике Беатрис Вебб назвала эту схему "гнилой" и раскритиковала "наивный восторг" представителей правящего класса от того, что рабочие будут оплачивать часть расходов. Она также писала, что "необусловленность" пособий "является серьезным недостатком. Государство ничего не получает за свои деньги в плане поведения, оно может даже поощрять фальсификацию." 88
Законопроект, предложенный Ллойд Джорджем, предусматривал пособия только для тех, кто делал взносы в систему; кроме пособий по беременности и родам, иждивенцы застрахованных не были охвачены. Он предусматривал еженедельное пособие, чтобы облегчить последствия перерыва в заработке, вызванного болезнью, и медицинское лечение, чтобы сократить время отсутствия на работе. В отчете правительственных актуариев за 1910 год утверждалось, что "важно страховать именно здоровье мужа, а не жены. Пока муж в добром здравии и способен работать, потребности семьи будут удовлетворены, ... тогда как при ухудшении здоровья мужа некому будет получать зарплату". Эта политика была направлена на снижение экономической незащищенности рабочих, а не на улучшение здоровья рабочего класса. Веббы особенно критиковали этот аспект программы, утверждая, что роль правительства должна заключаться в предотвращении или лечении болезней, а не просто в сокращении потерь дохода, вызванных болезнью. 89.
Провести медицинское страхование через парламент оказалось сложнее, чем страхование от безработицы. Ллойд Джорджу пришлось иметь дело с тремя мощными группами интересов, которые опасались последствий национального медицинского страхования - дружественными обществами, промышленными страховыми компаниями и британской медицинской профессией. В результате закон, принятый в 1911 году, существенно отличался от предложенного в 1908 году. Например, первоначальное предложение Ллойд Джорджа включало пенсии вдовам и сиротам, но они были отменены в ответ на резкие возражения дружественных обществ, которые рассматривали их как форму похоронного пособия. Ллойд Джордж ответил на более общие возражения дружественных обществ против национального страхования в своей бюджетной речи в апреле 1909 года, заявив, что в Великобритании есть несколько миллионов человек, "которых либо невозможно убедить, либо, возможно, они не могут позволить себе нести расходы на систематические взносы", необходимые для вступления в дружественные общества, и что ничто "кроме универсальной обязательной системы не может надеяться на адекватное решение этой проблемы" 90.
Правительственная программа медицинского страхования была представлена в мае 1911 года в качестве части I законопроекта о национальном страховании. Последовало несколько месяцев переговоров как внутри парламента, так и между правительством и заинтересованными группами, в частности Британской медицинской ассоциацией и промышленным страховым бизнесом. Фактически, принятие законопроекта стало "почти классической историей лоббистской деятельности". Ллойд Джордж пошел на компромисс по некоторым пунктам, в то же время обращаясь к общественности с призывом поддержать его программу медицинского страхования. В своей речи в Бирмингеме 12 июня он знаменито заявил,
В этом году, на этой сессии, я вступил в Красный Крест. Я состою в корпусе скорой помощи. Я участвую в вождении повозки через повороты, изгибы и колеи парламентской дороги. . . . Некоторые говорят, что я очень тороплюсь. Я скорее спешу, потому что слышу стоны раненых и хочу принести им облегчение в переулки, в дома, где они лежат пораженные, и я прошу вас, а через вас - миллионы добросердечных мужчин и женщин, составляющих большинство народа этой страны, - прошу вас помочь мне отбросить помехи, преодолеть препятствия, избежать ловушек, которые преграждают мой трудный путь". 91
Закон, принятый в декабре 1911 года, устанавливал систему обязательного медицинского страхования, охватывающую всех работников в возрасте от 16 лет и старше, зарабатывающих менее 160 фунтов стерлингов в год. Система была накопительной: работники платили 4 д. в неделю, их работодатели - 3 д., а государство - 2 д. Взамен застрахованный мужчина получал 10 с. в неделю во время болезни (застрахованная женщина - 7,5 с.), которые выплачивались с четвертого дня болезни и продолжались до 13 недель. После этого еженедельные пособия для мужчин и женщин составляли 5s. в течение еще 13 недель. Программа управлялась утвержденными обществами, которые создавали местные отделения или комитеты для работы с застрахованными. Застрахованные рабочие получали бесплатное медицинское обслуживание у врача, которого они могли выбрать из списка, составленного утвержденным обществом, и имели право на лечение в туберкулезном санатории. Иждивенцы застрахованных рабочих не получали медицинского обслуживания, за исключением пособия по беременности и родам в размере 30 с., выплачиваемого жене застрахованного рабочего при рождении ребенка.
Либеральные реформы социального обеспечения, рассматриваемые в совокупности, представляют собой серьезный сдвиг в британской политике социального обеспечения. Они обеспечили минимальный уровень помощи больным, безработным и престарелым вне рамок Закона о бедных и тем самым уменьшили экономическую незащищенность, связанную с промышленным капитализмом. Они также привели к резкому росту расходов на социальное обеспечение - государственные расходы только на пенсии по старости в Англии и Уэльсе в 1913 году на 29 % превысили общие расходы на помощь бедным внутри и вне дома в 1908 году.
Однако новая политика оставила многих представителей рабочего класса незащищенными, а предоставляемые ими пособия были далеко не такими щедрыми - система социальной защиты, созданная либеральными реформами, была полна дыр. Закон о пенсии по старости не распространялся на работников в возрасте 65-70 лет, национальное страхование от безработицы охватывало лишь каждого пятого взрослого мужчину, и то не более чем на 15 недель, медицинские пособия не предоставлялись иждивенцам застрахованных работников, а Закон о торговых советах, даже после создания дополнительных советов в 1913 году, охватывал лишь каждую десятую женщину, занятую вне сельского хозяйства или домашнего хозяйства. Реформы не затрагивали тот факт, что ставки заработной платы многих неквалифицированных рабочих были "недостаточны для... поддержания семьи умеренного размера в состоянии физической работоспособности" 92. Некоторые из этих мер, в частности Закон о торговых советах и национальное страхование от безработицы, следует рассматривать как эксперименты, и действительно, их охват был расширен после Первой мировой войны. Либеральные реформы благосостояния были шагом, но предварительным, к созданию государства всеобщего благосостояния после 1945 года.
IV. Политическая экономия либеральных реформ благосостояния
Что заставило парламент в 1906-11 гг. после десятилетий скупого отношения к бедным, казалось бы, отвернуться от идеологии самопомощи и принять ряд мер по социальному обеспечению? Реформы не были предрешены победой Либеральной партии на выборах 1906 года, поскольку либералы не проводили кампанию за принятие политики социального обеспечения. Как уже говорилось, существовали экономические и гуманитарные причины для принятия таких программ. Исследования Бута и Раунтри выявили большое количество семей рабочего класса, живущих вблизи или за чертой бедности, с небольшими сбережениями или вообще без них, главы которых не состояли в дружеских обществах или профсоюзах и которые не подавали заявления на помощь бедным либо из стыда, либо из страха перед работным домом. Однако растущее осознание обществом значительных пробелов в системе государственно-частной защиты не привело, по крайней мере до 1906 года, к решительному призыву к государственному вмешательству. Мастерман, писавший в 1901 году, сетовал на снижение общественного интереса к "проблемам бедности и возможностям социальных реформ" с 1880-х годов. Рассвет двадцатого века принес с собой волну империализма, и проблемы бедных перестали "волновать общественное мнение" 93.
Чтобы объяснить время проведения либеральных реформ, необходимо добавить в эту историю политэкономическое измерение. В этом разделе рассматривается роль, которую сыграли увеличение избирательного права и рост Лейбористской партии в том, что либералы обратились к социальным реформам, а также сравниваются сроки принятия законов о социальном обеспечении в Великобритании и у ее континентальных соседей и экономических конкурентов.
РОЛЬ ПОЛИТИЧЕСКОГО ГОЛОСА
Линдерт убедительно доказывает, что падение и рост расходов на социальное обеспечение в викторианской и эдвардианской Британии невозможно понять без учета политического голоса. Закон о Великой реформе 1832 года предоставил право голоса среднему классу и увеличил численность парламентского электората почти на 65 %. Вновь получившие право голоса, многие из которых были мелкими капиталистами и лавочниками, в основном выступали против щедрых расходов на помощь бедным. 94 Закон о реформе 1867 года - "прыжок в темноту" Дизраэли - предоставил право голоса всем главам семей , проживающим в районах (включая значительную часть мужчин из городского рабочего класса), и увеличил электорат на 85 %. 95
В 1884 году Третий закон о реформе распространил право голоса на глав домохозяйств, проживающих в графствах, увеличив электорат еще на 88 %. Закон предоставил право голоса большинству сельскохозяйственных рабочих и шахтеров. В 1885 году парламентский электорат составлял 5,7 миллиона человек, или 63 % взрослого мужского населения. Закон о перераспределении мест 1885 года увеличил представительство северных городов и создал одномандатные избирательные округа как в районах, так и в графствах. Ливерпуль получил шесть мест в парламенте, Бирмингем - четыре, а Манчестер и Шеффилд - по три. Районы рабочего класса Тауэр-Хэмлетс и Хакни в Восточном Лондоне получили по пять мест. Некоторые из новых городских избирательных округов "в подавляющем большинстве состояли из представителей среднего или рабочего класса", что способствовало "развитию классовой избирательной системы". Таким образом, законы 1884 и 1885 годов создали "массовый" электорат... в котором традиционные партии, игнорировавшие пожелания рабочих, делали это на свой страх и риск" 96.
Либеральная партия казалась большинству современников логичным домом для вновь получивших право голоса, но партия не стала апеллировать к избирателям из рабочего класса, за что и поплатилась на избирательных участках. На всеобщих выборах 1886, 1895 и 1900 годов либералы потерпели "оглушительное поражение" 97. Недовольство рабочего класса двумя основными партиями привело в 1893 году к созданию Независимой рабочей партии (НРП), которая в 1900 году объединилась с другими социалистическими группами и образовала Лейбористскую партию.
На выборах 1906 года либералы одержали убедительную победу, получив большинство в 243 мандата над консерваторами. Число голосов, поданных за лейбористов, увеличилось в пять раз, а число членов парламента от лейбористов возросло с 2 до 29. Лейбористская партия вела кампанию за принятие политики социального обеспечения - в ее предвыборном манифесте говорилось, что парламент игнорирует недокормленных школьников, престарелых бедняков и безработных, и заканчивалась она обращением к рабочим: "В ваших силах добиться того, чтобы парламент выполнил ваши пожелания" 98..
Некоторые либералы осознали угрозу, исходящую от лейбористов, еще до 1906 года. Ллойд Джордж, например, понимал, что Либеральная партия должна предоставить рабочим привлекательную альтернативу социализму. В своей речи в 1904 году он предупредил своих коллег-либералов , что "если мы не сможем доказать... что нет необходимости в отдельной партии для отстаивания законных требований лейбористов, вы увидите, что... Либеральная партия будет практически уничтожена, а на ее месте появится более экстремальная и революционная партия". Год спустя лорд Кру написал лидеру либералов Кэмпбеллу-Баннерману, что партия находится "на испытании в качестве двигателя для обеспечения социальных реформ. . . . Она должна противостоять претензиям ИЛП на роль единственного друга рабочих" 99..
Оказавшись у власти, Ллойд Джордж и другие стали призывать к принятию законов о социальном обеспечении. В октябре 1906 года Ллойд Джордж, тогдашний президент Торгового совета, заявил в своей речи в Кардиффе, что если либеральный парламент сделает что-нибудь "для устранения национальной деградации трущоб и повсеместной бедности и нищеты" и обеспечит "достойное пропитание для достойной старости, ... тогда Независимая лейбористская партия будет тщетно призывать рабочих Британии покинуть либерализм, который так доблестно борется за избавление страны от несправедливости, угнетающей тех, кто в ней трудится". Черчилль, в то время заместитель государственного секретаря по делам колоний, также признавал политические выгоды, которые можно было извлечь из принятия законов о социальном обеспечении. В 1907 году он писал редактору "Вестминстерского обозрения", что рабочие классы "не смогут и дальше выносить ужасную неопределенность своей жизни. Минимальные стандарты заработной платы и комфорта, страхование в той или иной эффективной форме от болезней, безработицы, старости - вот вопросы и единственные вопросы, по которым партии собираются жить в будущем" 100.
В первые два года пребывания у власти достижения либерального правительства на фронте реформ были скромными и сводились в основном к бесплатным школьным обедам и медицинским осмотрам для детей из бедных семей. Темп реформ резко ускорился", когда в 1908 году, когда популярность либералов падала из-за роста безработицы, и после проигрыша пяти дополнительных выборов тяжело больной Кэмпбелл-Баннерман ушел с поста премьер-министра и был заменен Асквитом. В результате перестановок в кабинете министров усилилась власть "социал-либералов", в частности Ллойд Джорджа и Черчилля, "небесных близнецов социальных реформ": Ллойд Джордж стал канцлером казначейства, а Черчилль сменил его на посту президента Совета торговли. 101.
Социальные либералы" решительно поддерживали программы социального обеспечения как по политическим, так и по национальным соображениям эффективности и гуманитарности. Они считали, что принятие пенсий по старости и национального страхования от болезней и безработицы будет достаточно популярно среди избирателей из рабочего класса, чтобы замедлить рост Лейбористской партии. В письме своему брату в 1908 году Ллойд Джордж писал, что находящийся на рассмотрении парламента закон о пенсии по старости обратится "прямо к людям " и таким образом "поможет остановить гниение на выборах". Он обрушился на лейбористов в своей речи в Суонси в октябре 1908 года, заявив, что пока либеральное правительство "оказывало милость в виде небольшой пенсии пожилым людям, которые заработали ее трудом, ... как бы невероятно это ни казалось, оно подвергалось злобным нападкам социалистов с фланга". Черчилль также подчеркивал, что социальная политика либерального правительства превосходила социализм, за который выступали лейбористы. В своей речи в Данди осенью 1908 года он заявил: "Социализм стремится уменьшить богатство, либерализм стремится увеличить бедность. . . . Социализм выступает против максимального превосходства индивидуума, либерализм стремится к минимальному уровню жизни масс" 102.
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги