В целом, хотя план Бевериджа не следует считать революционным, он был гораздо большим, чем простое продолжение либеральных реформ социального обеспечения. Благодаря принятию Национальной службы здравоохранения, всеобщему охвату населения и равенству в лечении, Британия после 1948 года заслуживает того, чтобы называться государством всеобщего благосостояния, в то время как Британия эдвардианской эпохи и межвоенная Британия таковым не являются. К сожалению, несмотря на энтузиазм, с которым британская общественность встретила государство всеобщего благосостояния, политика, принятая в 1945-48 годах, не привела к сокращению бедности и незащищенности до ничтожного уровня. Историки, такие как де Швейниц, процитированный в начале этой главы, которые утверждали, что план Бевериджа ознаменовал кульминацию стремления Британии к устранению экономической незащищенности, ошибались. Возможно, Беверидж и позволил британскому народу мельком увидеть Небесный город социального обеспечения, но ни он, ни послевоенное лейбористское правительство не смогли подвести его к воротам. Законодательство о социальном обеспечении 1940-х годов не стало "концом пути социальных реформ" 64.
Новое открытие бедности в 1960-х годах привело к резкому росту внимания ученых к последствиям законодательства о социальном обеспечении, и количество работ, посвященных британской социальной политике после 1950 года, огромно. Мне нечего добавить к этой литературе, и поэтому данная книга заканчивается там, где начинаются многие истории государства всеобщего благосостояния, - принятием послевоенных лейбористских реформ. Следующая, заключительная глава подводит итог основным вопросам, затронутым в книге, и меняющемуся характеру британской социальной политики с 1830-х по 1950 год.
1. Беверидж (1942: 19); Харрис (1997: 373-76); Барнетт (1986: 27-28).
2. Этот короткий документ содержит зародыши многих идей, которые появились в докладе 1942 года, и был назван "первым проектом доклада Бевериджа". Его можно найти в архиве Бевериджа (Beveridge Papers, LSE Archives) (BEVERIDGE/9A/41/1).
3. Times, "Свобода от нужды", 2 декабря 1942 г: 5. Газета "Файнэншл таймс" была менее восторженной. В редакционной статье под заголовком "От колыбели до могилы" она отметила, что доклад отражает мнение только одного человека, подчеркнула высокую стоимость плана и заключила, что любые шаги по его реализации в ближайшем будущем "были бы, мягко говоря, несвоевременными". Financial Times, "От колыбели до могилы", 2 декабря 1942 г.: 2.
4. О предположениях Бевериджа, ориентированных на прошлое, см. в Glennerster and Evans (1994) и Veit-Wilson (1992).
5. Барнетт (Barnett, 1986: 11-24).
6. Times, "Новая Европа", 1 июля 1940 г: 5. Другой пример см. в Priestly (1967: 51-58).
7. Выдержки из "Плана для Британии" и вступительные комментарии редактора Picture Post можно найти в Hopkinson (1970: 15, 90-99). Я благодарю Аманду Гудолл за то, что она обратила мое внимание на этот отчет.
8. Беверидж (1953: 296-97). Заявление Конгресса профсоюзов находится в Parl. Papers, Social Insurance and Allied Services, Appendix G: Memoranda from Organisations, Paper 3 (1942-43, VI), pp. 13-17.
9. Сокращенный вариант доклада Политического и экономического планирования содержится в его меморандуме Комитету Бевериджа. Parl. Papers, Social Insurance and Allied Services, Appendix G, Paper 7 (1942-43, VI), pp. 34-37.
10. Титмусс (1950: 508-9); Аддисон (1975: 104).
11. Харрис (1992); Харрис (1997: 367-69); Leaper (1992: 20-23); Lowe (1990).
12. Тауни (1941: 46). Цитата аналогична высказываниям в работах Тауни (1920) и (1931).
13. Беверидж (1942: 171).
14. Аддисон (1975: 17-18).
15. Беверидж (1942: 5-7).
16. Беверидж (1943: 92); Беверидж (1942: 6).
17. Беверидж (1942: 121-22, 10-11).
18. Беверидж (1942: 141-42).
19. Беверидж (1942: 154-58). По его словам, "при нынешних темпах воспроизводства британский род не может продолжаться; необходимо найти средства, способные обратить вспять недавнее [понижательное] течение рождаемости".
20. Беверидж (1942: 158-63); Беверидж (1943: 94).
21. Беверидж (1942: 163-65); Беверидж (1943: 50-60).
22. Беверидж (1942: 107-16).
23. Беверидж (1942: 11-12); Harris (1997: 409). Беверидж называл социальное обеспечение, полностью финансируемое за счет налогов, "государством Санта-Клауса".
24. Беверидж (1942: 122, 170).
25. Беверидж (1942: 165-66).
26. Беверидж (1942: 165-67).
27. Беверидж (1942: 14); Харрис (1997: 382); Вейт-Уилсон (1992: 282-84, 296-97). Тимминс (1995: 52) не согласен с обвинением в том, что Беверидж был "сознательно двусмысленным". Он приходит к выводу, что Беверидж "не предпринимал реальных попыток скрыть существенную произвольность" своего метода определения ставок пособий.
28. Гленнерстер и Эванс (1994: 57, 61-62); Тимминс (1995: 59).
29. Вейт-Уилсон (1992: 284, 294); Veit-Wilson (1994: 103-5). Основная причина значительного расхождения между двумя шкалами заключается в том, что Беверидж не включал в них расходы на личные вещи, такие как пиво, табак, беспроводная связь или ежедневная газета - расходы, которые Раунтри включил в свою шкалу человеческих потребностей. Раунтри (1937: 98-101).
30. Гейзли (2003: 153-56). Хаттон и Бейли (1998: 580-83) сравнили шкалу человеческих потребностей Раунтри/Линсли со шкалой Бевериджа для Лондона в ценах 1930 года и получили результаты, схожие с теми, что были получены Гейзли. Без учета арендной платы черта бедности Бевериджа для одинокого взрослого мужчины составляла 60,9 % от черты Раунтри. Однако для семейной пары черта Бевериджа была на 4,7 % выше черты Раунтри, а для пары с тремя детьми - на 10,2 % выше черты Раунтри.
31. Беверидж (1942: 6-7, 14, 76, 118-22, 143, 154, 170, 293). Сравните Бевериджа с комментариями Уэллса ([1905] 1967: 155) о стимулах в "Современной утопии": "Современная утопия даст универсальную безопасность... но она предложит несколько остро желаемых призов. Цель всех этих устройств, минимальной заработной платы, уровня жизни, обеспечения всех немощных и безработных и так далее, не в том, чтобы лишить жизнь стимулов, а в том, чтобы изменить их природу, сделать жизнь не менее энергичной, но менее панической, жестокой и низменной". На панихиде, устроенной по Уэллсу вскоре после его смерти, Беверидж читал из "Современной утопии", назвав ее "книгой, которая оказала на него наибольшее влияние" (Smith 1986: 484). В книге Бевериджа "Добровольные действия", вышедшей в 1948 году, подчеркивается важная роль добровольных организаций в послевоенной Великобритании.
32. Кейнс (Keynes 1971: 204, 206, 216, 223-24). В другой записке к Хопкинсу Кейнс упоминает "фикцию" накопительной системы, а затем предлагает несколько причин для ее сохранения.
33. Кейнс (1971: 220-55); Тимминс (1995: 45).
34. Кейнс (1971: 246-47, 255).
35. Беверидж (1943: 86).
36. Черчилль (1950: 861); Тимминс (1995: 44-46); Аддисон (1975: 220-21).
37. Черчилль (1950: 862).
38. Addison (1975: 223-25); Timmins (1995: 46-48); Barnett (1986: 30); Times, "Financing the Beveridge Proposals", February 18, 1943: 4; Times, "Разделение плана Бевериджа", 20 февраля 1943: 2; Financial Times, "Premier May Seek a Confidence Vote", 19 февраля 1943: 1. Один из голосов против правительства был подан Ллойд Джорджем, и это был его последний голос в Палате общин. В своей автобиографии Беверидж (1953: 323-25, 331-33) писал, что после публикации его доклада члены правительства игнорировали его, а после парламентских дебатов "бойкот правительства в отношении меня стал формальным и явным". Он добавил: "Ни один член правительства от любой партии, кроме министра информации, не говорил со мной о моем докладе после того, как он был сделан, и не обсуждал со мной ни одного из его предложений".
39. Economist, "The Parting of the Ways", February 20, 1943: 225-26; Economist, "By-Elections", March 6, 1943: 293; Addison (1975: 225-27); Timmins (1995: 48).
40. Addison (1975: 126); Lowe (1990: 158); Timmins (1995: 48-49).
41. Речь Черчилля приведена в James (1974: 6755-65). Описание Черчилля до 1914 года как "молодого перераспределителя" приведено в Lindert (2003: 316).
42. Parl. Papers, Ministry of Health, A National Health Service (1943-44, VIII), pp. 5, 46-47.
43. Parl. Документы Министерства реконструкции, Социальное страхование, ч. I (1943-44, VIII), с. 5-7.
44. Parl. Papers, Ministry of Reconstruction, Social Insurance, pt. I (1943-44, VIII), pp. 7-9, 17, 40. В "Белой книге" пособия по безработице и болезни были установлены на номинальном уровне, предложенном Бевериджем, но рост цен к 1944 году оказался выше, чем он предсказывал, поэтому в реальном выражении размер пособий был ниже. По словам Абеля-Смита (Abel-Smith, 1992: 14), лишь немногие члены парламента, кроме недавно избранного Бевериджа, критиковали решение установить пособия ниже прожиточного минимума.
45. Беверидж (1953: 328-31); Беверидж (1944: 259-74).
46. Parl. Papers, Ministry of Reconstruction, Employment Policy (1943-44, VIII), pp. 3-6, 15-24; Keynes (1971: 208-9); Beveridge (1942: 164-65).
47. Parl. Papers, Ministry of Reconstruction, Employment Policy (1943-44, VIII), pp. 24-26. О дебатах правительственных экономистов по поводу политики, изложенной в Белой книге, см. в Peden (1983; 1988), Tomlinson (1987) и Booth (1987).
48. Беверидж (1944: 17-19, 29, 32, 36, 131-35, 166-75, 272).
49. Беверидж (1944: 126-28); Беверидж (1942: 164); Кейнс (1971: 381).
50. О причинах, по которым пособия были установлены на уровне 5 с. в неделю, а не 8 с., как предлагал Беверидж, см. в Macnicol (1980: 192-94). Первые семейные пособия были выплачены только в августе 1946 года.
51. Предвыборные манифесты приведены в Craig (1970: 87-105).
52. Хеннесси (1992: 85); Тимминс (1995: 62); Беверидж (1953: 347-49); Морган (1984: 36-44).
53. Тимминс (1995: 112-38); Морган (1984: 151-63, 170-73); Беверидж (1942: 89-90, 150); Абель-Смит (1992: 14-15); Педен (1985: 153-54).
54. Абель-Смит (1992: 14-16); Чемберс (1949: 70-71).
55. Великобритания, Департамент занятости и производительности, Британская статистика труда: Historical Abstract 1886-1968 (1971: 306, 316, 328).
56. Morgan (1984: 180-84); Timmins (1995: 133); Matthews (1968); Cairncross (1981: 374).
57. Тимминс (1995: 127); Гриффитс (1969: 88).
58. Раунтри и Лейверс (1951: 1, 26-36). На момент проведения исследования Раунтри было 80 лет. Хаттон и Бейли (2000: 522-26, 537-41) обсуждают, в какой степени шкала бедности 1950 года действительно сопоставима со шкалой человеческих потребностей Раунтри 1936 года.
59. Раунтри и Лаверс (1951: 36-40, 46-49).
60. Kynaston (2009: 28); Hatton and Bailey (2000: 517). Раунтри, как и Беверидж, был сторонником Либеральной партии, и интересно, как он относился к тому, что лейбористские политики использовали его выводы.
61. Аткинсон и др. (1981); Хаттон и Бейли (2000: 526-36).
62. Hatton and Bailey (2000: 536). Эссе Таунсенда 1952 года включено в Townsend (2010: 136-47).
63. Абель-Смит и Таунсенд также исследовали бедность в 1953-54 и 1960 годах, используя "национальный стандарт помощи", и подсчитали, что доля людей, живущих в семьях с расходами/доходами менее 140 % от государственной шкалы национальной помощи, увеличилась с 7,8 % в 1953-54 годах до 14,2 % в 1960 году. Абель-Смит и Таунсенд (Abel-Smith and Townsend, 1965: 16-17, 35-36, 57-58).
64. Об определении государства всеобщего благосостояния см. в Briggs (1961). Титмусс (1956: 6).
9
.
Что было получено
Что мы узнали из этого исследования экономической незащищенности и политики социального обеспечения с 1830-х годов до принятия послевоенных реформ социального обеспечения? Во-первых, путь к государству всеобщего благосостояния 1940-х годов не был широкой и прямой магистралью через викторианскую и эдвардианскую Британию. Скорее, дорога была узкой и извилистой, с колеями и несколькими резкими поворотами, так что викторианские путешественники не представляли, куда она ведет. Она начала выпрямляться только в короткую эдвардианскую эпоху. Как стало ясно из предыдущих глав, история британской социальной политики с 1830 по 1950 год - это две отдельные истории, объединенные в годы, непосредственно предшествовавшие Великой войне. Первая - это история растущей скупости центральных и местных властей по отношению к бедным, а вторая - история создания национальной (и всеобщей) системы социальной защиты, кульминацией которой стал доклад Бевериджа и социальная политика лейбористов в 1946-48 годах. Прототипом реформ социального обеспечения XX века не может служить викторианский Закон о бедных.
Путь британских социальных расходов до принятия либеральных реформ благосостояния обобщенно представлен на рисунках 9.1 и 9.2, где показаны тенденции реальных подушевых расходов на помощь бедным с 1831 по 1871 год и уровень пауперизма (количество лет) с 1859 по 1908 год. 1 Государственные социальные расходы резко сократились после принятия Закона о поправках к Закону о бедных 1834 года. С 1831-34 по 1837-40 гг. реальные расходы на помощь на душу населения упали на 45 %, с чуть более 9s. до 5s. на человека (в валюте 1834 г.). Затем с 1841 по 1871 год они колебались между 4,7 и 6,5 шиллингов на человека, причем пик пришелся на 1842-43 и 1847-48 годы, худшие годы голодных 1840-х, и на кризис конца 1860-х годов. Рисунок 9.2 расширяет историю до 1908 года, используя данные о проценте населения, получавшего помощь от бедных в определенный момент в течение года. 2 Уровень нищенства составлял 9% или выше в течение всего периода 1859-72 годов, достигнув пика в 10,9% во время хлопкового голода в Ланкашире и вновь составив 9,8% в 1869-71 годах. Он резко снизился в 1870-х годах, упав до 6,5 % в 1876 году и 5,8 % в 1884 году, после чего оставался ниже 6 % вплоть до Первой мировой войны. Оценки расходов на помощь бедным в процентах от ВВП для Англии и Уэльса, представленные на рисунке 1.4, рассказывают аналогичную историю. Расходы на помощь бедным сократились с 2,0% ВВП в 1816-33 годах до 1,1% в 1835-50 годах и 0,8% с 1871 по 1908 год. 3.
Некоторое снижение социальных расходов было вызвано ростом реальной заработной платы рабочих и самопомощи рабочего класса. Действительно, чиновники КОС и другие современные наблюдатели, а также некоторые историки подчеркивали, что экономический рост привел к снижению потребности в расходах на социальное обеспечение. Я не спорю, что в среднем уровень жизни рабочих во второй половине XIX века повысился, и в результате потребность квалифицированных рабочих в обращении к Закону о бедных во время безработицы или старости уменьшилась, а в некоторых случаях и вовсе исчезла. В поздневикторианской Британии значительно возросли сбережения рабочего класса и членство в обществах взаимного страхования. Однако данные, приведенные в главе 3, показывают, что к моменту смерти королевы Виктории в 1901 году самопомощь находилась вне сферы влияния нижней трети распределения доходов. Несмотря на экономический рост конца XIX века, домохозяйства низкоквалифицированных рабочих оставались экономически незащищенными.
Если бы долгосрочное падение социальных расходов было обусловлено спросом, оно должно было бы постепенно сокращаться с 1830-х годов и до начала века по мере повышения уровня жизни. Рисунки 9.1 и 9.2 показывают, что этого не произошло. Большая часть снижения произошла в два коротких всплеска в 1830-х и 1870-х годах. За резким сокращением социальных расходов во второй половине 1830-х годов последовали три десятилетия колебаний вокруг ровной тенденции, а за резким падением уровня нищенства в 1870-х годах последовало очень постепенное снижение в 1880-х годах, а затем практически никаких изменений в период с 1891 по 1908 год. Два резких спада были результатом изменений в политике правительства - реализации Закона о поправках к Закону о бедных после 1834 года и Крестового похода против обездоленности в 1870-х годах.
РИСУНОК 9.1. Реальные расходы на помощь на душу населения, 1831-71 гг.
РИСУНОК 9.2. Доля населения, получающего помощь бедным, 1859-1908 гг.
Крестовый поход против помощи бедным следует рассматривать как вторую попытку реформаторов среднего класса внедрить "идеальную" систему помощи бедным, за которую ратовала Королевская комиссия по расследованию законов о бедных. Комиссия по бедным, созданная в соответствии с Законом о поправках к Закону о бедных 1834 года, добилась успеха в сокращении расходов на помощь, но, как показано в главе 2, ей не удалось отменить выплату помощи вне дома для трудоспособного населения. Во время кризиса 1860-х годов реформаторам стало ясно, что "принципы 1834 года" не соблюдаются ни в северных промышленных городах, ни в рабочих районах Лондона. Многие возлагали вину за кризис на неспособность бедняков защитить себя от нестабильности доходов с помощью самопомощи. В свою очередь, они винили в поведении бедняков в основном легкодоступность щедрой внешней помощи и нерегулируемую частную благотворительность. Для этих реформаторов решение проблемы казалось очевидным - возвращение к "принципам 1834 года". Результатом стал "Крестовый поход против помощи вне дома" 1870-х годов. Союзы бедных по всей Англии и Уэльсу, но особенно в городских округах, приняли ту или иную форму теста на работный дом и существенно усложнили получение помощи вне дома. По словам Майкла Роуза, кризис 1860-х годов "предоставил возможность для радикальной реструктуризации системы". Эта перестройка стала важным шагом на пути к достижению идеалов реформаторов 1834 года. . . . Новый закон о бедных был скорее творением 1860-х и 1870-х годов, чем 1830-х." 4
После семи десятилетий все более скупого отношения к бедным, британская социальная политика резко изменилась в 1906-11 годах с принятием либеральных реформ социального обеспечения. Реформы вызвали немедленное резкое увеличение государственных расходов на социальную сферу - в 1906 году расходы на помощь бедным в помещениях и на улице в Англии и Уэльсе составили 6,35 миллиона фунтов стерлингов; семь лет спустя, в 1913 году, государственные расходы на помощь бедным и ненакопительные пенсии по старости составили 14,3 миллиона фунтов стерлингов, увеличившись на 125 %. 5 Закон о пенсии по старости и Закон о национальном страховании заложили основы, на которых строилась межвоенная политика социального обеспечения и государство всеобщего благосостояния после 1945 года.
Не существует простых объяснений изменений в политике социального обеспечения с 1830-х по 1940-е годы, и в частности Крестового похода против аутрильфов и либеральных реформ социального обеспечения. Чтобы объяснить эти значительные изменения в политике, необходимо принять во внимание экономические вопросы, такие как фактические (или ожидаемые) изменения в стоимости и, следовательно, в налогах, а также изменения во франшизе, изменения в информации и общественном мнении. Я рассматриваю каждый из этих вопросов по очереди.
РОЛЬ ФРАНШИЗЫ
Как подчеркивал Линдерт, политический голос, как на национальном (парламентском), так и на местном уровнях, имел значение при принятии решений о социальных расходах. Актом о реформе 1832 года парламентское право было распространено на средний класс, а затем на большинство городских квалифицированных мужчин рабочего класса в 1867 году и на глав домохозяйств , проживающих в графствах, включая большинство сельскохозяйственных рабочих и угольщиков, в 1884 году. Каждый из актов реформ привел к изменению расстановки политических сил. Многие мелкие капиталисты, лавочники и другие "самозанятые мужчины", получившие право голоса в 1832 году, выступали против щедрых расходов на помощь бедным, поскольку это увеличивало их налоги, а некоторые также считали, что это снижало производительность и нравственность рабочего класса. Вероятно, они были сторонниками идеалов, выдвинутых в докладе Королевской комиссии по закону о бедных, и рост их политического влияния позволяет объяснить принятие Закона о поправках к закону о бедных и резкое снижение реальных расходов на помощь бедным на душу населения с 1834 по 1840 год и их стагнацию в течение нескольких десятилетий после этого. 6.
Краткосрочные последствия Второго и Третьего законов о реформе были не столь однозначны. Закон 1867 года увеличил парламентский электорат на 85 % и сделал квалифицированных рабочих мужчин большинством избирателей во многих городских округах, а Закон о муниципальной реформе 1869 года аналогичным образом увеличил право голоса на местных выборах. Как совместить это усиление политического голоса рабочих с крестовым походом против аутрелифа 1870-х годов? Почему вновь получившие право голоса рабочие не добивались более щедрых государственных пособий? Несмотря на то, что современники описывали Второй закон о реформе как "великий эксперимент" и "прыжок в темноту", последствия реформ 1867 и 1869 годов в области избирательного права "оказались менее драматичными, чем казалось на первый взгляд". Голос рабочих в национальной политике оставался слабым даже после 1867 года, поскольку "большинство новых избирателей были сосредоточены в крупнейших городах". 7 Более того, изменения в избирательном праве, вызванные Законом о муниципальной реформе, не распространялись на выборы в попечительские советы - даже после 1869 года городские квалифицированные рабочие были исключены из местного управления Законом о бедных, и поэтому не имели прямого влияния на крестовый поход. Однако даже с учетом этих оговорок тот факт, что вновь получившие право голоса рабочие, похоже, мало что сделали для сопротивления принятию теста на работные дома в городских округах, на первый взгляд, удивителен.
В викторианской Британии не было единого сообщества рабочего класса. Внутри рабочего класса, как и внутри среднего класса, существовали "бесконечные градации" в социальной шкале, статусное сознание и "борьба за социальное превосходство". Многие представители рабочего класса считали домохозяйства, получающие пособие для бедных, людьми более низкого социального статуса. Стигматизация получателей помощи бедным была направлена скорее на трудоспособных, чем на больных или пожилых людей - получение помощи бедным было "более или менее позорным в зависимости от того, насколько нищий предположительно более или менее способен обеспечить себя трудом" 8.
Здесь полезно рассмотреть еще одно понятие, обсуждаемое Линдертом, - социальное родство. Ремесленники, которые чувствовали родство со своими собратьями из низшего рабочего класса , скорее всего, поддерживали щедрую помощь бедным, финансируемую за счет налогов, в то время как те, кто чувствовал свое социальное превосходство над низкоквалифицированными работниками, скорее всего, поддерживали более низкие налоги и более жесткую помощь. Некоторые историки утверждают, что так называемую рабочую аристократию "следует объединить со средним классом, многие из предрассудков которого относительно снижения тарифов и поддержания социального порядка они, вероятно, разделяли, и между ними и массой" рабочих ручного труда должен быть заметен большой разрыв. 9 Неизмеримая, но, возможно, большая доля вновь получивших право голоса квалифицированных городских рабочих встала на сторону среднего класса в пользу снижения налогов и в поддержку проверки рабочих домов.
Третий закон о реформе (1884) распространил право голоса на низкоквалифицированных рабочих, увеличив парламентский электорат на 88 %, а закон о перераспределении мест 1885 года увеличил представительство северных городов в парламенте и создал одномандатные округа как в районах, так и в графствах. Некоторые из новых городских округов "в подавляющем большинстве состояли из представителей среднего или рабочего класса", что способствовало "развитию классовой избирательной системы" 10. Расширение избирательного права привело в 1893 году к созданию Независимой лейбористской партии (НЛП). В следующем году Роберт Блэтчфорд в своей влиятельной книге "Веселая Англия" призвал рабочих отказаться от консервативной и либеральной партий и принять социализм, написав: "Ни одна из политических партий не приносит рабочим никакой пользы. . . . Политики этих партий ни в малейшей степени не понимают, в чем заключаются права, интересы или желания рабочих; если бы они понимали, то непримиримо противостояли бы им". Рабочий класс должен "вернуть представителей рабочих с определенными и настоятельными инструкциями в парламент и во все другие руководящие органы" 11.
На местном уровне демократизация Закона о бедных произошла в 1893-94 годах. В 1893 году квалификация для участия в выборах в опекунский совет была снижена до права занимать недвижимость с "доходной стоимостью 5 фунтов стерлингов в год", что расширило право голоса для большинства домохозяев из рабочего класса. Закон о местном самоуправлении 1894 года отменил множественное голосование и членов опекунских советов по должности, а также снизил имущественный ценз для работы опекуном. 12 Впервые рабочий класс получил возможность участвовать в местном управлении Законом о бедных. Историки не сходятся во мнении о том, в какой степени избиратели из рабочего класса использовали свой вновь обретенный голос на местном уровне. Маккей, писавший в 1900 году, признал, что "гражданский энтузиазм, пробудившийся за последние десять лет, увеличил число тех, кто стремится принимать участие в местном управлении", но заключил, что "не видно особой разницы в избирательных округах до и после 1894 года". Аналогичным образом, Тейн сообщил, что явка избирателей на местных выборах "обычно была низкой даже после изменения местного избирательного права в 1894 году". Однако совсем недавно Хуррен утверждал, что демократизация Закона о бедных "прозвучала предсмертным звоном" Крестового похода против обездоленности. В "крестоносном" профсоюзе Бриксворта вновь получившие право голоса рабочие "организовывались, чтобы вернуть утраченные пособия на улицу". Большинство из них хотели реформировать систему социального обеспечения в рамках закона о бедных, потому что только взяв власть в свои руки... они могли добиться улучшения своей повседневной материальной жизни". Она заключила, что "для современников важно то, что власть имущие осознали, что на них оказывается давление снизу и что им необходимо реагировать соответствующим образом" 13. Влияние демократизации Закона о бедных на местное управление помощью бедным нуждается в более детальном изучении.
Независимый политический голос рабочего класса медленно, но неуклонно рос после образования МЛП. На всеобщих выборах 1900 года новообразованная Лейбористская партия, первоначально представлявшая собой свободную комбинацию МЛП с другими социалистическими организациями и профсоюзами, претендовала на 15 мест и получила 2. Шесть лет спустя на всеобщих выборах 1906 года лейбористы претендовали на 50 мест и избрали 29 членов парламента. Лейбористская партия проводила кампанию за принятие политики социального обеспечения, и ее относительно высокие результаты в 1906 году были должным образом отмечены Ллойд Джорджем, Черчиллем и другими членами либерального правительства. Реформы социального обеспечения 1906-11 годов отчасти были попыткой Либеральной партии обратиться к избирателям из рабочего класса, о чем говорилось в главе 6. Политический голос рабочего класса и приверженность рабочих к Лейбористской партии усилились в межвоенный период, чему способствовало распространение права голоса на всех взрослых мужчин старше 21 года и большинство женщин от 30 лет и старше в 1918 году и на всех женщин от 21 года и старше в 1928 году. Решающая роль голосов рабочего класса в формировании социальной политики стала очевидной в 1945 году, когда убедительная победа лейбористов на всеобщих выборах привела к принятию социальной политики, которая в совокупности сформировала государство всеобщего благосостояния.
РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ И ИНФОРМАЦИИ
Еще один урок из этой книги заключается в том, что общественное мнение имеет значение для социальной политики. Если общество считает, что большинство бедных людей лишены средств к существованию не по своей вине, оно охотнее поддержит щедрую государственную помощь, финансируемую за счет налогов , чем если оно считает, что бедность в основном является результатом лени, отсутствия бережливости и пьянства. Взгляды среднего и высшего классов на бедных, в частности на причины их нищеты, менялись с течением времени. В годы, предшествовавшие принятию Закона о бедных, когда голосовать могла только верхушка общества, многие влиятельные наблюдатели критиковали поведение получателей помощи бедным, а многие возлагали вину за явное ухудшение характера бедняков на администрацию Закона о бедных. Эти критические замечания были обобщены в отчете Королевской комиссии по делам бедных за 1834 год, в котором утверждалось, что щедрая помощь вне дома снижает квалификацию, трудолюбие и честность работников и приводит к снижению производительности труда. С другой стороны, освобождение трудоспособных в хорошо регулируемых работных домах восстановит промышленность и "бережливые привычки" бедняков и улучшит их "моральное и социальное состояние" 14.
Вера среднего класса в то, что рабочие могут и должны сами защищать себя от нестабильности доходов, росла после 1834 года - концепция самопомощи была "одной из любимых добродетелей середины викторианской эпохи". Первая строка книги Смайлза "Самопомощь" гласит: "Небеса помогают тем, кто помогает себе сам". Далее он говорит: "Дух самопомощи - это корень всего подлинного роста личности. . . . Никакие законы, какими бы строгими они ни были, не могут сделать лентяя трудолюбивым, бережливого - предусмотрительным, а пьяницу - трезвым". Смайлз был убежден, что все работники, занятые ручным трудом, зарабатывают достаточно, чтобы обеспечить себя от потери дохода. Если рабочий откладывает несколько заработанных пенни, "часть еженедельно в общество пособий или страховой фонд, часть - в сберегательный банк... он скоро обнаружит, что такое внимание к мелочам с избытком окупится ему увеличением средств, растущим домашним комфортом и разумом, сравнительно свободным от опасений за будущее" 15..
Кризис Закона о бедных в 1860-х годах вызвал новый интерес к характеру бедняков. Почему так много трудоспособных людей по-прежнему обращаются за помощью? Почему они не защищали себя от несчастий, откладывая деньги и вступая в дружеские общества, предоставляющие страховки? Ответ, по мнению многих, был таким же, как и в 1834 году: щедрая природа помощи бедным делала ненужной практику самопомощи. Эта вера в то, что Закон о бедных в сочетании с неразборчивой частной благотворительностью был "могучим двигателем зла", который снижал самодостаточность рабочего класса, привела к созданию COS и Крестового похода против помощи бедным. Тот факт, что число получателей помощи сократилось на треть в 1870-х годах после того, как союзы, действовавшие в рамках Закона о бедных, ограничили предоставление помощи на открытом воздухе, укрепил общественное мнение о том, что многие из тех, кто получал помощь бедным в прошлом, не обладали достаточными качествами и были "недостойны" помощи. Действительно, пропаганда КОС была настолько сильной, что отношение рабочего класса к Закону о бедных также ожесточилось, так что многие, хотя далеко не все, бедняки приложили немало усилий, чтобы избежать обращения за государственной помощью.
Отношение среднего класса к бедным стало смягчаться, хотя и медленно, в течение десятилетий после Крестового похода против обездоленности. Сдвиг в общественном мнении был частью растущих дебатов о пределах либерализма laissez-faire. Последняя треть XIX века стала свидетелем "подъема коллективизма". Если в 1830-х и 1840-х годах уже ощущались провалы рынка, особенно в отношении детского труда на фабриках и здравоохранения, то после 1865 года все больше доказательств ограниченности свободной рыночной экономики стало склонять общественное мнение в сторону государственного вмешательства. Парламент отреагировал на это принятием ряда мер, ограничивающих занятость и регулирующих продолжительность рабочего дня детей, молодежи и взрослых женщин, регулирующих условия и безопасность труда на фабриках и шахтах, дающих юридическое признание профсоюзам и позволяющих местным властям использовать налоговые поступления для строительства санитарных систем. 16.
Беатрис Уэбб объясняет изменение отношения среднего класса в 1880-е годы новым классовым сознанием греха, "растущим беспокойством, доходящим до убеждения, что промышленная организация, которая приносила ренту, проценты и прибыли в огромных масштабах, не смогла обеспечить достойные средства к существованию и сносные условия для большинства жителей Великобритании". 17 Этому "растущему беспокойству" способствовала публикация многочисленных работ о бедности в Лондоне, самыми влиятельными из которых были "Горький крик отверженного Лондона" Мирнса (1883) и "Жизнь и труд людей в Лондоне" Бута (1892). Памфлет Мирнса не был первым исследованием, в котором рассказывалось о плачевном состоянии лондонской бедноты, но его влияние было "немедленным и катаклизмическим". Действительно, "Горький крик отверженного Лондона" был назван "возможно, самым влиятельным произведением о бедных, которое когда-либо видела Англия" 18.
Если Мирнс открыл глаза представителям среднего класса, то выводы Бута о том, что 30 % населения Лондона живет в бедности, ошеломили их. Его результаты были особенно тревожными для представления о том, что большинство бедняков были "незаслуженными". Анализ причин бедности, проведенный Бутом, показал, что большинство "очень бедных" (семьи с доходом менее 18 с. в неделю) и две трети "бедных" (недельный доход 18-21 с.) оказались в бедности из-за низкой зарплаты или отсутствия работы ; менее чем каждый пятый оказался в бедности из-за безделья, бережливости или пьянства. Заслуженные бедняки значительно превосходили недостойных. Более того, лишь немногие из этих достойных бедняков обращались за государственной помощью или получали ее. В двух беднейших районах Восточного Лондона, Сент-Джордж-ин-Ист и Бетнал-Грин, уровень бедности составлял 48,8 и 44,7 %; в 1881 году в этих же двух районах уровень нищеты составлял 3,4 и 3,2 %. 19
Новое открытие бедности в 1880-х годах привело к смягчению отношения среднего класса к бедным и к правительственным расследованиям по вопросам жилья для рабочего класса, пожилых бедняков и бедственного положения из-за отсутствия работы. Об изменении общественного мнения можно судить по показаниям экономиста Альфреда Маршалла, которые он дал в 1893 году перед одним из таких органов, Королевской комиссией по делам престарелых бедняков. Маршалл заявил: "Проблемой 1834 года была проблема пауперизма, проблемой 1893 года - проблема бедности. . . . Крайняя бедность должна рассматриваться не то чтобы как преступление, но как нечто настолько пагубное для государства, что ее нельзя терпеть". Однако в конце 1890-х годов общественный интерес к бедности и социальной политике, похоже, ослабел, и Мастерман в 1901 году посетовал на "широкое безразличие к социальным реформам", выражаемое как средним, так и рабочим классом. 20
Вскоре это безразличие изменилось. Ужасное и шокирующее" положение бедняков, описанное в книге Раунтри "Бедность: A Study of Town Life", также опубликованной в 1901 году, а также не менее шокирующее открытие о том, что 30 % новобранцев Бурской войны были признаны медиками физически непригодными, возродили интерес общества к социальной политике. Раунтри добавил новое измерение в дебаты, утверждая, что дело не только в страданиях бедных, но и в проблеме национальной экономической эффективности. Экономическая конкуренция с Германией, Бельгией и Соединенными Штатами делала необходимым, чтобы Британия повышала умственную и физическую работоспособность своей рабочей силы. За книгой Раунтри последовали дополнительные исследования городских общин рабочего класса, проведенные леди Белл, Пембер Ривз, Боули и Бернетт-Херст, а также доклад Межведомственного комитета по физическому износу. Эти исследования подкрепили выводы Раунтри, показав, от каких бед страдают низшие слои рабочих и их семьи. В совокупности они привели к пробуждению общественного мнения о тяжелом положении бедных, что способствовало принятию либеральных реформ социального обеспечения.
Наконец, война повлияла на отношение людей к бедным. Через две недели после подписания перемирия, положившего конец Первой мировой войне, Ллойд Джордж поклялся сделать Британию "страной, пригодной для жизни героев". Первый важный шаг в этом процессе произошел еще до окончания войны - Закон о народном представительстве 1918 года предоставил право голоса всем мужчинам в возрасте 21 года и старше и женщинам в возрасте 30 лет и старше, которые отвечали минимальному имущественному цензу. В два ближайших послевоенных года, до резкого роста безработицы, парламент принял несколько мер социальной политики. Закон о торговых советах 1918 года в течение двух лет учредил 33 новых торговых совета, Закон о жилищном строительстве и градостроительстве 1919 года предоставил местным властям субсидии на строительство жилья для рабочего класса, Закон о страховании от безработицы 1920 года распространил страхование от безработицы на всех работников ручного труда, кроме занятых в сельском хозяйстве или домашнем хозяйстве, а Закон о национальном медицинском страховании 1920 года распространил обязательное медицинское страхование на всех лиц в возрасте 16-70 лет, занятых ручным трудом.
Экономические потрясения межвоенного периода замедлили реформаторский импульс, но с началом Второй мировой войны он возродился. Как уже говорилось в главе 8, призыв к созданию послевоенного Нового Иерусалима или Новой Британии прозвучал летом 1940 года и продолжался на протяжении всей войны. Общие жертвы, приносимые британцами как на поле боя, так и в разбомбленных городах, привели к усилению близости среднего и рабочего классов, и многие вместе с Тоуни стали считать, что одной из целей военных действий должно стать предоставление всем британским гражданам возможности участвовать "в сокровищах цивилизации". Послание доклада Бевериджа было посеяно на хорошо подготовленном поле. Ошеломительная победа лейбористов на всеобщих выборах 1945 года обеспечила то, что призыв к новой Британии будет воплощен в принятии государства всеобщего благосостояния.
РОЛЬ РАСХОДОВ
Политика социального обеспечения не может быть бесплатной. Важный вопрос о стоимости социальной политики и о том, кто будет за нее платить, переплетается с вопросами политического голоса и общественного мнения. Никому не нравится платить налоги, особенно если он считает, что блага достаются другой (возможно, незаслуженной) группе населения. Призывы к сокращению социальных расходов в 1830-1870-х годах были вызваны не только страхом перед ростом налогов, но и убеждением, что многие бедняки не заслуживают помощи. Многочисленные критики Старого закона о бедных утверждали, что местные ставки для бедных будут постоянно расти, если не отменить выплату щедрых пособий на открытом воздухе трудоспособным мужчинам, а в отчете Королевской комиссии по закону о бедных за 1834 год предсказывалось, что замена рабочих домов пособиями на открытом воздухе приведет к снижению местных ставок и повышению стоимости земли. 21 Местные ставки действительно снизились после принятия Нового закона о бедных , но кризис 1860-х годов вновь привел к страху перед ростом налогов.
Крестовый поход против аутрелифа в значительной степени был вызван желанием снизить налоги со стороны среднего класса. Закон 1865 года о взимании налогов с приходов, который возложил все расходы на помощь бедным на Союз бедных, а не на приходы, и предписал, чтобы взнос каждого прихода в общий фонд Союза был основан на стоимости его налогооблагаемой собственности, переложил значительную часть расходов на помощь бедным с рабочего класса на приходы среднего класса. Последовавший за этим рост числа бедных в более богатых районах заставил средний класс пересмотреть свою точку зрения на надлежащую роль Закона о бедных, и они проглотили риторику Общества благотворительной организации, как крючок, линию и грушу. Ограничивая помощь на улице и предлагая бедным помощь в работных домах, попечительские советы, в которых доминировал средний класс, верили, что они одновременно уменьшат свои налоги и улучшат нравы рабочего класса. 22.
Закон о взимании платы с профсоюзов стал первым крупным шагом в перераспределении расходов на политику социального обеспечения, и дальнейшее перераспределение продолжалось вплоть до принятия государства всеобщего благосостояния в 1940-х годах. Стоит обратить внимание на масштабы этого перераспределения расходов. Закон о бедных управлялся на местном уровне и финансировался за счет местного налога на недвижимость. Закон о внесении поправок в Закон о бедных 1834 года объединил приходы в союзы, но каждый приход внутри союза по-прежнему отвечал за помощь своим беднякам. В результате в приходах, входящих в союзы, существовали значительные различия в уровне бедности. Эти различия увеличивались во время экономического спада, когда растущий спрос на помощь заставлял многие городские приходы, принадлежавшие рабочему классу, повышать ставки для бедных до высоких и непосильных уровней. Закон о безвозмездной помощи бедным 1861 года переложил часть расходов на оказание помощи с прихода на профсоюз, а четыре года спустя этот сдвиг был дополнен Законом о взимании платы с профсоюзов. Тем не менее, помощь бедным оставалась обязанностью местных властей, и уровень бедности в разных союзах по закону о бедных существенно различался.
Либеральные реформы социального обеспечения положили начало процессу перекладывания расходов на социальное обеспечение с местных налогоплательщиков на центральное правительство, работодателей и рабочих. Закон о пенсиях по старости 1908 года полностью финансировался за счет общих налогов, а страхование по безработице и болезни финансировалось за счет взносов работников, работодателей и государства. Государственные пенсии привели к резкому сокращению числа пожилых людей, получающих помощь бедным, и перекладыванию расходов на содержание пожилых бедняков с местных властей на казну. 23 Пособия по безработице и болезни также сократили расходы на помощь бедным, хотя и на меньшую сумму, поскольку мало кто из взрослых в возрасте от 16 до 60 лет обращался за помощью к Закону о бедных. Влияние новой политики на распределение социальных расходов можно увидеть на панели (a) таблицы 9.1, где показано, что в 1925 году местные власти внесли только 34,5 млн фунтов стерлингов (20%) из общих расходов на социальные услуги в размере 173,7 млн фунтов стерлингов. Центральное правительство внесло 53,5 млн фунтов стерлингов (31 %), в основном на выплату пенсий по старости, а совместный вклад работодателей и работников составил 85,7 млн фунтов стерлингов (49 %).
ТАБЛИЦА 9.1. Расходы на социальные услуги: Великобритания, 1925 и 1938-39 гг.
(A) РАСХОДЫ В 1925 ГОДУ (МЛН ФУНТОВ СТЕРЛИНГОВ)
Расходы покрывались за счет взносов:
Центрального правительства
Местные органы власти
Работодатели
Рабочие
Всего
Страхование по безработице
13.2
19.2
17.5
49.9
Медицинское страхование
7.0
14.0
13.0
34.0
Пенсии вдовам и сиротам
4.0
11.0
11.0
26.0
Пенсии по старости
25.8
25.8
Пособие по бедности
3.5
34.5
38.0
Общие социальные расходы
53.5
34.5
44.2
41.5
173.7
% от общих социальных расходов
30.8
19.9
25.4
23.9
100.0
Общие расходы в % от ВВП
4.2
(B) РАСХОДЫ В 1938-39 ГОДАХ (МЛН ФУНТОВ СТЕРЛИНГОВ)
Расходы, покрытые за счет взносов:
Центрального правительства
Местные органы власти
Работодателей
Рабочие
Всего
Страхование по безработице
62.2
22.5
22.2
106.9
Медицинское страхование
7.7
14.6
15.3
37.6
Пенсии вдовам и сиротам
17.0
15.9
17.3
50.2
Пенсии по старости
48.4
48.4
Пособие по бедности (на открытом воздухе)
26.3
26.3
Общие расходы на социальные нужды
135.3
26.3
53.0
54.8
269.4
% от общих расходов на социальную сферу
50.2
9.8
19.7
20.3
100.0
Общие расходы в % от ВВП
5.4
Источники: Данные за 1925 год из Jones (1927: 709). Данные за 1938-39 гг. из Beveridge (1942: 241). Данные по ВВП взяты из Feinstein (1972: T13).
Закон о местном самоуправлении 1929 года упразднил союзы бедняков и передал управление помощью бедным графствам и округам. Это сократило число органов по делам бедных в Англии и Уэльсе с 631 до 145, что значительно увеличило размер местных налоговых баз и уменьшило, но не устранило различия в уровне бедности в разных районах. Закон о безработице 1934 года еще больше переложил расходы с графств и округов на центральное правительство и практически ликвидировал роль Закона о бедных в оказании помощи безработным. На панели (b) табл. 9.1 показано, как финансировались социальные службы в 1938-39 гг. На первый план выходит возросшая роль центрального правительства - на его долю пришлась половина всех расходов на социальные нужды, по сравнению с 31 % в 1925 году. В таблицу не включены расходы на помощь институциональным беднякам, поэтому расходы местных властей занижены. Если предположить, что в 1939 году общие расходы по закону о бедных составили 40 миллионов фунтов стерлингов, то центральное правительство все равно оплатило 48 % общей стоимости социальных расходов, по сравнению с 14 %, оплаченными местными властями. 24
Наконец, Закон о национальной помощи 1948 года, часть лейбористского государства всеобщего благосостояния, упразднил Закон о бедных и заменил его Советом национальной помощи, который должен был действовать как остаточное агентство помощи. Закон переложил ответственность и расходы по оказанию помощи тем, кто попал в дыры в системе социальной защиты, на центральное правительство. Тем самым он завершил процесс передачи расходов на политику социального обеспечения от местных властей казначейству, начавшийся 40 годами ранее с принятием Закона о пенсии по старости. В таблице 9.2 представлены изменения в финансировании социальной политики с течением времени.
Перемещение расходов на социальное обеспечение от приходов, профсоюзов, графств к центральному правительству сопровождалось изменениями в составе людей, которые оплачивали политику социального обеспечения. В XIX веке налог на бедных представлял собой налог на имущество, начисляемый на "землю, дома и постройки любого назначения" в пределах прихода. В основном его платили наниматели рабочей силы и низшие слои среднего класса (лавочники, домовладельцы, торговцы и т. д.), хотя рабочие, как жильцы жилых домов, платили часть налога. Фактическую сумму, которую вносили рабочие, трудно измерить. Жилища рабочего класса составляли большинство от общего числа начислений как в городах, так и в сельской местности, но начисления на жилища рабочих были небольшими (обычно менее 8 фунтов, часто менее 4 фунтов), и жильцы часто были освобождены от уплаты налога на бедных "по причине бедности". Данные за 1848/9 год свидетельствуют о том, что налоги на жилье рабочего класса составляли не более 14-28 % от ставки для бедных в городах Ланкашира и не более 10 % от ставки для бедных в сельской местности Саффолка. Если рабочим удавалось переложить часть налога на своих домовладельцев, то их реальные взносы в фонд бедных были еще меньше. 25
ТАБЛИЦА 9.2. Источники расходов на социальное обеспечение
Правительство
Местное
Центральное
Работодатели
Работники
Другие
Всего
1830
100.0
0.0
0.0
0.0
0.0
100.0
1880
100.0
0.0
0.0
0.0
0.0
100.0
1911
64.6
35.4
0.0
0.0
0.0
100.0
1925
19.9
30.8
25.4
23.9
0.0
100.0
1938-39
9.8
50.2
19.7
20.3
0.0
100.0
1950
Социальное страхование
27.6
30.7
37.4
4.2
100.0
Социальное обеспечение
61.9
15.6
17.8
4.7
100.0
1960
Социальное страхование
19.1
39.0
38.8
3.2
100.0
Социальное обеспечение
58.7
17.9
20.0
3.4
100.0
Источники: Данные о расходах за 1911 год взяты из Williams (1981:171) и Seventeenth Abstract of Labour Statistics (1915: 185). Источники за 1925 и 1938-39 гг. приведены в таблице 9.1. Данные о расходах за 1950 и 1960 гг. взяты из Flora et al. (1983: 548).
Примечание: В некоторых строках сумма не равна 100,0 из-за округления. Определения социального страхования и социального обеспечения см. в тексте.
Либеральные реформы социального обеспечения изменили метод финансирования социальных расходов. Закон о национальном страховании 1911 года впервые ввел "трехстороннюю схему взносов", когда работники, работодатели и государство вносили свой вклад в расходы на выплату пособий по безработице и болезни. Система социального страхования Бевериджа также финансировалась за счет трехсторонней системы взносов, а Закон о национальном страховании 1946 года оплачивался за счет фиксированных взносов работников и работодателей, а также за счет общего налогообложения.
По мере того как система социального страхования расширялась и становилась все более щедрой, увеличивался и вклад трудящихся в ее финансирование. В 1925 и 1939 годах трудящиеся напрямую оплачивали 20-25 % стоимости социальных услуг. План Бевериджа и послевоенное законодательство о социальном обеспечении продолжили и расширили использование взносов трудящихся для социального обеспечения. В табл. 9.2 показано, что в 1950 и 1960 гг. трудящиеся напрямую оплачивали более трети расходов на социальное страхование. 26 При более широком определении социального обеспечения, включающем здравоохранение, национальную помощь и семейные пособия, каждое из которых финансировалось в основном за счет налоговых поступлений, прямые взносы трудящихся снижаются примерно до 20% от общих расходов. Однако вычеты из заработной платы работников существенно занижают их общий вклад. Часть (возможно, большая часть) взносов работодателей перекладывалась на плечи работников в виде снижения заработной платы, а таможенные и акцизные налоги центрального правительства в определенной степени ложились на плечи работников. В целом, в межвоенной Британии рабочие оплачивали более трети стоимости социальных услуг, в то время как в 1950-е годы рабочие оплачивали половину или более стоимости социального страхования и до трети стоимости социального обеспечения в широком смысле. 27.
В ответ на аргументы о том, что расходы на социальное обеспечение должны полностью покрываться за счет общего налогообложения, Беверидж заявил, что британский народ не хочет "ничего за просто так". Рабочие поддержали идею внесения взносов в трехстороннюю систему, потому что это позволило им получить "безопасность не как благотворительность, а как право". Система социальных услуг, полностью финансируемая за счет общих налогов, была бы сочтена экстравагантностью значительной частью британского электората в 1945 году. Многие, в том числе и некоторые члены послевоенного лейбористского правительства, сочли бы необходимое увеличение государственных расходов слишком высокой ценой даже за повышение уровня гарантированного дохода.
Как показали Линдерт и Като, относительно высокое налогообложение труда является общей характеристикой европейских государств всеобщего благосостояния. 28 Работники в основном платят за получаемые ими пособия. Это не должно удивлять, учитывая, что одним из основных пунктов британской программы социального обеспечения была обязательная и всеобъемлющая система социального страхования. Государство всеобщего благосостояния снижает уровень экономической незащищенности не только за счет борьбы с бедностью, но и за счет предоставления людям механизма страхования, способствующего выравниванию потребления в течение жизненного цикла. По оценкам Фалкингема и Хиллса, в конце 1980-х годов люди финансировали в среднем от двух третей до трех четвертей получаемых ими в течение жизни пособий "за счет собственных налоговых платежей". Оставшиеся от одной четверти до одной трети пособий представляли собой трансферты между людьми, от "пожизненно богатых" к "пожизненно бедным". Функция "копилки" государства всеобщего благосостояния, сглаживающая потребление, количественно больше, чем его перераспределительная функция "Робин Гуда". 29
РОЛЬ САМОПОМОЩИ И СТИГМАТИЗАЦИЯ ЗАКОНА О БЕДНЫХ
В середине викторианской эпохи респектабельности и самопомощи предполагалось, что практически все семьи рабочего класса, практикуя "простую индустрию и бережливость", смогут защитить себя от потери дохода из-за безработицы, болезни или старости. Совокупные данные, представленные в главах 2 и 3, свидетельствуют о том, что викторианское движение самопомощи имело оглушительный успех в достижении своих целей: во второй половине XIX века значительно возросло число членов дружеских обществ и профсоюзов, предоставлявших страховки, а также вклады рабочего класса в сберегательные кассы. Рабочие отреагировали на сокращение внешней помощи, начатое в 1870-х годах, защитой от финансовой незащищенности, как и предсказывали Смайлз и другие викторианские комментаторы.
Однако в этих главах также ясно показано, что совокупные данные рассказывают лишь часть истории. Самопомощи как таковой было недостаточно. Хотя в 1901 году большинство семей рабочего класса имели сберегательные счета, средний остаток на них составлял всего 4-5 фунтов стерлингов, что эквивалентно 2-4 недельным зарплатам рабочих. Дружеские общества также не защищали рабочий класс от неуверенности в себе. Например, низкоквалифицированным рабочим было трудно делать еженедельные взносы в размере 6d.-1s., которые требовали дружеские общества, предлагавшие пособия по болезни и старости. В результате членство в таких обществах в основном оставалось за пределами нижней трети распределения доходов. Было бы неверно утверждать, что в такие общества не вступали низкоквалифицированные рабочие, но в целом "членство в дружеских обществах было отличительным знаком квалифицированного рабочего" 30.
Дружеские общества не покрывали основной источник финансовой незащищенности - безработицу. Проблемы морального риска, связанные с предоставлением пособий по безработице, просто были слишком дорогостоящими. Профсоюзы квалифицированных ремесленников могли относительно недорого отслеживать право своих членов на получение пособий и их поисковую активность, и большинство ремесленных профсоюзов предоставляли пособия по безработице в той или иной форме. Однако нерегулярность занятости в большинстве низкоквалифицированных профессий приводила к тому, что стоимость страховки значительно превышала возможности неквалифицированных работников, и лишь немногие профсоюзы низкоквалифицированных работников предоставляли пособия. По состоянию на 1908 год только 12% взрослой мужской рабочей силы в Англии и Уэльсе имели право на пособие по безработице.
Чтобы сохранить право на получение пособия от товарищеского общества, члены профсоюза должны были продолжать платить взносы из месяца в месяц. Задолжавших часто штрафовали и/или лишали права на получение пособий; если задолженность сохранялась достаточно долго, их могли исключить из общества. Кроме того, некоторый (неизвестный) процент рабочих, вступивших в дружеские общества молодыми мужчинами, выходил из них до достижения возраста, когда заболеваемость возрастает. 31 Таким образом, доля рабочих, которые были защищены от потери дохода из-за болезни на протяжении всей своей взрослой жизни, была меньше, чем можно предположить по данным о членстве. Таким образом, предположение Смайлза и других викторианцев о том, что почти все работники ручного труда, если они бережливы, могут защитить себя от потери дохода, не было верным ни в один период с 1850 по 1914 год. По словам Эрика Хопкинса, "хотя самопомощь рабочего класса... . достигла больших успехов к 1914 году, она оказалась неадекватной в качестве средства помощи для рабочих классов в целом". Проще говоря, у самых бедных не было ресурсов, чтобы помочь себе" 32.
Другим вариантом для тех, кто испытывал финансовые трудности в "критических жизненных ситуациях", было обращение за помощью к родственникам и соседям. Данные, приведенные в главе 5, показывают, что многие пожилые люди, особенно женщины, получали помощь от своих детей, а многие проживали у младших родственников, обычно, но не всегда, у своих детей. Супружеские пары часто жили рядом со своими родителями - так было в Престоне в середине XIX века и в Бетнал-Грин столетием позже, - что позволяло детям и родителям помогать друг другу по мере необходимости. Безработные, больные или овдовевшие люди также обращались за помощью к родственникам. Однако объем помощи, которую можно было получить от родственников из рабочего класса, часто был невелик, особенно во время циклических спадов, когда трудности были повсеместными. Те, кто помогал нуждающимся родственникам, часто создавали трудности для себя - "бремя их родственников не снималось, оно только увеличивалось". Таким образом, родственные связи играли важную, но ограниченную роль в выравнивании доходов. 33
После 1870 года, если не раньше, рабочий класс придал клеймо принятию помощи бедным. Стигматизация помощи бедным усиливалась с течением времени, в основном благодаря росту использования работного дома и пропаганде КОС. Сильнее всего она проявлялась у трудоспособных взрослых, но существовала даже у пожилых людей. О степени стигматизации в начале XX века свидетельствовали оценки бедности, сделанные Раунтри, а также огромное количество претендентов на получение пенсии по старости. Как уже говорилось в главе 6, Раунтри обнаружил, что число людей, живущих в первичной бедности в Йорке в 1899 году, более чем в два раза превышало число людей, получающих пособие для бедных в определенный момент в течение года - половина из тех, кто жил в бедности, не обращались за государственной помощью. Отчасти это объяснялось страхом перед работным домом, но в значительной степени - стигматизацией помощи. Еще более удивительным оказалось влияние закона о пенсии по старости. В марте 1912 года число лиц, получающих пенсию по нуждаемости в Англии и Уэльсе, составило 642 524 человека, 60 % населения в возрасте 70 лет и старше, что на 280 % больше, чем число получателей помощи в возрасте 70 лет и старше в 1906 году. Многие современники, включая Ллойд Джорджа, интерпретировали значительную разницу между числом нищих и пенсионеров как свидетельство степени стигматизации, которую рабочий класс связывал с Законом о бедных. 34. В совокупности стигматизация Закона о бедных и неспособность самопомощи защитить низкоквалифицированные слои населения означали, что на рубеже XX века многие представители нижней трети семей рабочего класса фактически не имели системы защиты от очень явной возможности оказаться в нищете в результате негативных изменений в доходах - они не были членами дружеских обществ, имели мало сбережений и не желали обращаться за помощью для бедных.
Замена Закона о бедных новыми государственными социальными программами уменьшила, но не устранила стигматизацию государственной помощи - "неполучение" пособий остается проблемой в Европе и сегодня. В своей недавней книге "Неравенство" Аткинсон подчеркивает, что "способность трансфертной схемы обеспечить эффективную поддержку доходов зависит от того, как эту поддержку воспринимают потенциальные бенефициары", и добавляет, что уровень использования пособий частично определяется тем, как финансируется социальная политика, а также тем, является ли она тестируемой по средствам или универсальной. Люди испытывают меньше стигмы по отношению к пособиям, которые они выплачивают напрямую через вычеты из заработной платы, чем к пособиям, которые они оплачивают косвенно через подоходный налог; акт прямого взноса дает человеку "право" на получение пособий. Кроме того, они в большей степени осуждают целевые пособия, на которые распространяются средства, чем универсальные пособия. Похоже, что Беверидж был прав, настаивая на том, что социальное обеспечение должно охватывать всех британских граждан и что пособия не должны определяться по средствам, и поддерживая прямые взносы работников в систему социального страхования на том основании, что "существует психологическое желание получить что-то, за что ты заплатил" 35.
Заключительные размышления о черте бедности, незащищенности и социальной политике
В романе "Дэвид Копперфильд" Диккенс попросил мистера Микобера объяснить разницу между счастьем и несчастьем следующим образом: "Годовой доход двадцать фунтов, годовые расходы девятнадцать [фунтов] девятнадцать [шиллингов] и шесть [пенсов], в результате - счастье. Годовой доход двадцать фунтов, годовые расходы двадцать фунтов шиллингов и шесть пенсов - результат несчастья" 36. Это представление о том, что небольшое снижение дохода может создать огромные трудности, иногда принимается теми, кто использует черту бедности как показатель степени обездоленности - просто замените слово "бедность" на "несчастье". Предполагается, что все домохозяйства, находящиеся выше черты бедности, имеют достаточный доход, а те, кто ниже нее, считаются неимущими. Но экономические трудности не работают таким образом. Состояние бедности - это континуум: можно стать более или менее бедным за счет небольшого изменения дохода, но от счастья к несчастью так просто не перейдешь.
Оценочные показатели бедности, полученные в ходе различных городских опросов, о которых говорится в главах 6 и 7, дают полезную информацию, но они являются неполной мерой степени экономической незащищенности. Подсчеты бедности по головам не показывают, сколько домохозяйств имеют доходы выше черты бедности, но близкие к ней. Такие домохозяйства по определению не являются бедными, но они экономически незащищены - если бы основной кормилец не мог работать в течение нескольких недель из-за болезни или безработицы, многие такие домохозяйства оказались бы в нищете. Кроме того, подсчет численности населения ничего не говорит об "интенсивности бедности" - величине дефицита среднего дохода домохозяйств, живущих в бедности. Конечно, имеет значение, был ли еженедельный доход средней бедной семьи на два шиллинга или на восемь шиллингов ниже черты бедности.
Неадекватность подсчета бедных показана в таблице 9.3, где представлены данные об уровне жизни рабочего класса по пяти городам, обследованным Боули и Бернетт-Херстом в 1912-14 годах. Во второй строке приведена доля домохозяйств с доходами выше, но в пределах 8 с. от черты бедности (почти бедные), а в третьей строке - результаты, полученные при добавлении этих домохозяйств к доле с доходами ниже черты бедности. Около 60 % домохозяйств рабочего класса Рединга имели еженедельный доход не более чем на 8 с. выше черты бедности, как и 36 % домохозяйств Уоррингтона и 23 % домохозяйств Болтона. Аналогичным образом, в 1899 году одна треть рабочего класса Йорка жила в домохозяйствах с доходом не более 6 с. выше черты бедности. Все эти домохозяйства, как бедные, так и почти бедные, были экономически неуверенными. 37.
Другой способ определить степень экономических трудностей - оценить долю семей рабочего класса, живущих в сравнительном комфорте, с доходами, достаточно высокими для того, чтобы выдержать небольшие негативные потрясения в доходах, не испытывая при этом острого дистресса. Не существует точной меры того, что представляет собой "комфортный" доход; здесь я выбираю (произвольно) доход семьи в 40 с. (2 фунта) в неделю, что чуть менее чем на 16 с. выше черты бедности для семьи из пяти человек в 1912 году. 38 На четвертая строка таблицы 9.3 показывает, что семьи с недельным доходом, превышающим черту бедности на 16 с. и более, составляли почти две трети семей рабочего класса в Стэнли и 60 % семей в Нортгемптоне, но только 36 % семей в Уоррингтоне и 15 % семей в Рединге.
ТАБЛИЦА 9.3. Бедность и экономическая незащищенность в пяти городах Боули
Домохозяйства
Рединг 1912
Уоррингтон 1913
Нортгемптон 1913
Стэнли 1913
Болтон 1914
% домохозяйств за чертой бедности
23.2
12.8
8.2
5.4
7.8
% выше, но в пределах 8 с. от черты бедности
37.1
23.6
7.3
7.9
15.0
% в бедности или в пределах 8 с. от черты бедности
60.3
36.5
15.5
13.4
22.8
% с доходом на 16 и более шиллингов выше черты бедности
15.4
36.1
59.7
65.8
48.4
% тех, кто находится в бедности 6 и более шиллингов за чертой бедности
36.8
17.1
14.0
45.5
23.1
Расчетный средний разрыв в уровне бедности (с.)
6.1
3.9
3.5
6.2
4.2
Источник: Боули и Бернетт-Херст (1915: 88, 134, 157, 172; 1920: 238).
В последних двух строках представлены данные об интенсивности бедности. Доля бедных домохозяйств с еженедельным доходом более чем на 6 с. ниже черты бедности варьировалась от 14 % в Нортгемптоне и 17 % в Уоррингтоне до 37 % в Рединге и более 45 % в Стэнли. В последней строке приводится расчетный средний дефицит дохода (разрыв бедности) для домохозяйств с доходами ниже черты бедности. В Рединге не только много бедных или близких к ним домохозяйств, но и средний недельный дефицит доходов бедных домохозяйств был относительно высоким - 6,1 с. Лишь небольшая часть домохозяйств Стэнли имела доходы ниже черты бедности, но и у тех, кто имел доход, средний дефицит дохода составлял 6,2 с. Сравнение Уоррингтона и Болтона показывает, что, хотя уровень бедности в Уоррингтоне был на пять процентных пунктов выше, средний дефицит доходов бедных был больше в Болтоне.
Неадекватность показателей бедности по количеству населения становится особенно очевидной при оценке последствий государственной социальной политики. Рассмотрим следующий сценарий. Предположим, правительство проводит политику социального обеспечения, в результате которой ни одно бедное домохозяйство не поднимается выше черты бедности, но средний недельный дефицит доходов бедных сокращается с 6 до 2 с. Комментаторы, сосредоточенные на подсчете числа бедных, сочли бы эту политику провальной, несмотря на то, что она повысила доходы бедных домохозяйств в среднем на 4 с. в неделю. Правильный способ оценки политики социального обеспечения заключается в определении ее влияния не только на количество бедных, но и на интенсивность бедности . Например, Хэттон и Бейли показывают, что, хотя межвоенная система социального обеспечения снизила уровень бедности на относительно небольшую величину, она улучшила положение бедных, устранив "большую часть разрыва в бедности", существовавшего в 1930-е годы. 39.
Те, кто концентрируется на подсчете численности населения, также упускают из виду положительный эффект, который оказывает политика социального обеспечения на людей с доходами выше черты бедности. Социальная политика не только выводит бедных из бедности, но и удерживает почти бедных от падения в бедность, когда они испытывают негативные потрясения, связанные с доходами. Обследования городов в межвоенный период, рассмотренные в главе 7, показали, что значительное число домохозяйств за чертой бедности получали социальные доходы в одной или нескольких формах, чаще всего пособия по безработице или пенсии по старости. Межвоенная система социальной защиты, как и большинство других мер социального обеспечения, снижала уровень экономической незащищенности как небедных, так и бедных слоев населения.
Еще один вопрос, требующий рассмотрения, - это взаимосвязь между политикой социального обеспечения и неравенством. Маркс, Нолан и Оливера на основе обзора последних исследований пришли к выводу, что существует "сильная эмпирическая связь" между социальными расходами и неравенством. По их словам, "ни одна развитая экономика не достигла низкого уровня неравенства и/или относительной бедности по доходам при низком уровне социальных расходов. . . . И наоборот, в странах с относительно высокими социальными расходами неравенство и бедность, как правило, ниже". Связан ли резкий рост неравенства доходов и богатства с 1980 года с изменениями в социальных расходах? Аткинсон утверждает, что да. В ответ на призывы "свернуть государство всеобщего благосостояния" Британия и другие западные страны сократили пособия по социальному страхованию (или не увеличили их в соответствии с ростом цен) и уменьшили охват пособиями, особенно безработных. Аткинсон утверждает, что для снижения неравенства до уровня 1980 года необходимо "возобновить социальное страхование, повысить уровень пособий и расширить их охват". 40
В период между войнами и особенно после Второй мировой войны все индустриальные страны Запада, а не только Великобритания, значительно увеличили масштабы своей политики социального обеспечения. Накануне Первой мировой войны Британия и Скандинавские страны были единственными европейскими государствами, которые тратили на социальные трансферты более 1 % своего валового внутреннего продукта. 41 К 1930 году расходы на социальные трансферты превысили 2 % ВВП в семи европейских странах, включая Британию. Сразу после войны в Западной Европе, Северной Америке и на Антиподах стали возникать государства всеобщего благосостояния. Эти государства благосостояния принимали различные формы. Эспинг-Андерсен утверждает, что существует три различных режима государства благосостояния - англоязычные либеральные/рыночные государства благосостояния, консервативные/корпоративистские государства благосостояния континентальной Европы и скандинавские социал-демократические государства благосостояния. Совсем недавно был выделен четвертый режим - южноевропейская модель. 42 В послевоенный период во всех режимах государства всеобщего благосостояния наблюдался резкий рост социальных расходов. В 1960 году социальные расходы превышали 10 % ВВП в восьми из девяти европейских стран, включенных в таблицу 6.7. Десятилетие спустя они превысили 15 % в каждой из этих стран, за исключением Великобритании, где они составляли 13,2 % ВВП. В относительном выражении социальные расходы в Великобритании росли медленно. В 1910 и 1930 годах Британия была в числе лидеров по социальным расходам; к 1970 году британские расходы были ближе к расходам США и Канады, чем к расходам соседей из Северной Европы. 43 Британия также, по-видимому, меняла режимы с точки зрения типологии Эспинга-Андерсена. Модель Бевериджа 1942 года и лейбористское законодательство о социальном обеспечении 1945-48 годов были в значительной степени социал-демократическими, но со временем британская система стала более либеральной и остаточной. 44
То, что мы узнали здесь, дает полезную перспективу для изучения современных дебатов о социальном обеспечении. Идея о том, что большинство бедных людей ленивы, нерадивы или бездумны, не нова - ее отстаивали "имущие" с XVIII века, если не раньше. Данные по викторианской Англии показывают, что это утверждение несправедливо - сторонники самопомощи "никогда не принимали в расчет шаткие экономические обстоятельства жизни рабочего класса" 45. Предположение о том, что низкоквалифицированные рабочие, предполагая, что они бережливы, могут защитить себя от потери дохода из-за болезни, безработицы и старости, было неверным в течение всего XIX века и остается неверным сегодня.
Представленные здесь результаты показывают, что правительственные меры по ограничению социального обеспечения, принятые в 1830-1870-х годах, были гораздо эффективнее в плане сокращения роли помощи, чем в плане уменьшения бедности или незащищенности. Политики как тогда, так и сейчас отмечают вызванное политикой сокращение числа получателей пособий, но в основном игнорируют экономические условия тех, кого вытеснили с этих ролей. Как заметил Солоу, они не спрашивают, "что случилось с бывшими получателями пособий или с работающими бедняками... . . Возможно, они живут у родственников, которые не могут их себе позволить, или на улице" 46. Мы ждем воплощения Бута и Раунтри в XXI веке, чтобы узнать, сколько из тех, кто больше не получает социальное обеспечение в результате недавних реформ, остаются в бедности.
Наконец, книга показала удивительную живучесть проблемы незащищенности. Возможно, самый важный урок, который можно извлечь, заключается в том, что экономический рост не обязательно ведет к экономической безопасности. Отсутствие безопасности было бичом доиндустриальных аграрных обществ. Когда подавляющее большинство людей жило на уровне, близком к прожиточному минимуму, снижение урожайности зерновых, вызванное плохой погодой или болезнью, часто приводило к несчастью и нищете значительной части населения. Как напоминает нам Тауни, неуверенный в себе крестьянин "проклинает погоду". Промышленная революция принесла огромное богатство, но также привела к новой форме экономической незащищенности, которая из аграрной проблемы, связанной с обеспечением продовольствием, превратилась в промышленную, связанную с колебаниями доходов от заработной платы и занятости глав домохозяйств. Беверидж, писавший в 1942 году, оглянулся на четыре десятилетия роста уровня жизни и отметил, что "растущее общее процветание... уменьшило нужду, но не свело ее к незначительной величине". Он пришел к выводу, что "необходимы новые меры по распространению благосостояния. . . . Отмена нужды не может быть достигнута только за счет увеличения производства" 47..
Бум после 1945 года привел к дальнейшему снижению уровня экономической незащищенности, который, во многом благодаря расширению политики социального обеспечения, упал до очень низкого уровня в Скандинавских и Низких странах и Франции. Однако в 1970-х годах уровень незащищенности стабилизировался, а в Великобритании, США и некоторых других благополучных странах после 1980 года он возрос. Хакер утверждает, что неуверенность в себе сохраняется и усиливается в Америке XXI века в результате растущей нестабильности доходов, растущей угрозы "катастрофических медицинских расходов" и "массового увеличения риска, который представляет собой выход на пенсию" 48..
Экономисты, политики и обозреватели, которые, подобно лауреату Нобелевской премии Роберту Лукасу, подчеркивают "безграничный потенциал роста производства" для "улучшения жизни бедных людей", не замечают или игнорируют сохранение экономической незащищенности на протяжении долгого времени. Приведенные здесь факты свидетельствуют о том, что вера в экономический рост и "просачивание денег" как решение проблемы бедности и незащищенности является неуместной. Деловые циклы и перераспределение рабочих мест, связанные с экономическим ростом, создают неустойчивость доходов домохозяйств, а растущая глобализация повышает уровень незащищенности рабочих мест во многих секторах экономики. Кроме того, в последнее время экономический рост сопровождался усилением неравенства - меньше всего выиграли те, кто находится в нижней части лестницы доходов. Неравные выгоды", полученные в результате роста после 1970 года, мало способствовали снижению уровня незащищенности среди работающих бедных. По словам Кейнса, существует "тенденция к распределению богатства там, где оно не ценится больше всего" 49. Экономический рост может быть необходим для снижения уровня незащищенности, но не достаточен.
Ллойд Джордж, один из первых лидеров в войне против бедности и незащищенности, завершил свою речь в апреле 1909 года, представляя Народный бюджет в парламенте, заявлением, что собранные с его помощью деньги будут использованы "для ведения непримиримой войны против бедности и убогости", и добавил, "Я не могу не надеяться и не верить, что еще до того, как уйдет это поколение, мы сделаем большой шаг к тому светлому времени, когда бедность, убогость и человеческая деградация, которые всегда следуют за ней, станут для жителей этой страны такими же далекими, как волки, некогда населявшие ее леса"." 50 Он прожил достаточно долго, чтобы увидеть и поддержать План Бевериджа, наметивший "путь к свободе с безопасностью", но скончался незадолго до победы лейбористов на всеобщих выборах 1945 года. Внедрение Национального страхования, Национальной службы здравоохранения и Национальной помощи в 1948 году давало надежду на то, что видение Ллойд Джорджа о "том хорошем времени" вот-вот воплотится в жизнь. К сожалению, за последние полвека стало ясно, что принятие государства всеобщего благосостояния не стало концом пути к экономической безопасности. Путь продолжается.
1. На рисунке 9.2 представлена доля населения, получающего помощь бедным, начиная с 1859 года, поскольку с этого года существует последовательный и сопоставимый ряд данных о количестве получателей помощи. Более спекулятивные оценки доли населения, получавшего помощь бедным с 1829 по 1858 год, представлены на рисунке 1.3. Тенденция изменения доли получающих помощь в 1829-58 годах аналогична тенденции изменения реальных расходов на помощь на душу населения.
2. Коэффициент пауперизма (по годам) рассчитывается путем умножения официального "дневного счета" пауперов в Англии и Уэльсе на 2,24 для 1859-1900 годов и на 2,15 для 1901-8 годов и деления полученной суммы на численность населения. См. примечания и источники в Приложении 1.2. Как уже говорилось в главе 1 и в других разделах, я считаю, что расчетное число лет является более точным показателем числа получателей помощи бедным, чем официальное число дней. См. MacKinnon (1988) и Lees (1998: 180-82).
3. Мои оценки расходов на помощь бедным как доли ВВП несколько отличаются от оценок Линдерта (1998: 114; 1994: 11), хотя тенденции схожи. Различия в наших оценках объясняются главным образом тем, что я использую более свежие оценки ВВП.
4. Rose (1981: 52).
5. Williams (1981: 171); Board of Trade, Seventeenth Abstract of Labour Statistics (1915: 185). Цифра за 1913 год занижает общие расходы на социальное обеспечение, поскольку не включает государственные взносы на пособия по безработице и болезни.
6. Линдерт (2004: 71-73, 80-83).
7. Hoppen (1998: 253-59); Acemoglu and Robinson (2006: 3).
8. Босанкет (1896: 3-4); Маккиббин (1990: 11, 37); Каннан (1895: 385-86).
9. Линдерт (2004: 186-88); Кларк (1966: 132). Милль ([1848] 1909: 393) писал в 1848 году, что "линия демаркации" между различными классами рабочих была настолько полной, "что почти эквивалентна наследственному различию каст". Тейлор-Губи (2013: 34-36, 50-58) приводит доказательства того, что в Соединенном Королевстве до сих пор существует стигматизация бедности среди людей трудоспособного возраста и что эта стигматизация растет.
10. После 1884 года около 60 % взрослых мужчин имели право голоса. Серл (1992: 49-50; 2004: 133).
11. Блэтчфорд (1894: 198-99). В то самое время, когда Блэтчфорд призывал рабочих принять социализм, старый и разочарованный Фридрих Энгельс признался своему товарищу-социалисту, что его "доводят до отчаяния эти английские рабочие... с их буржуазными по сути идеями и взглядами". Маркс и Энгельс (1953: 537).
12. Hurren (2007: 214-41); Keith-Lucas (1952: 40-44); MacKay (1899: 582-84); Webb and Webb (1929: 232-33).
13. См. MacKay (1899: 583), Thane (1984: 878), Webb and Webb (1929: 233), Hurren (2007: 241-45), Keith-Lucas (1952: 43-44).
14. Королевская комиссия по расследованию законов о бедных, Отчет об управлении и практическом действии законов о бедных (1834: 68-71, 261-63). См. Boyer (1990: 52-65) и Poynter (1969).
15. Briggs (1987: 37); Smiles ([1866] 2002: 17, 254).
16. Дайси (1905: 64-69, 258-301); Пол (1980: 31-34); Мокир (2009: 479-85).
17. Вебб (1926: 178-83).
18. Wohl (1968: 189); Gilbert (1966a: 28). См. также Wohl (1970), Fraser (2003: 144-50) и Himmelfarb (1991: 57-65). Письма Генри Мейхью в "Морнинг Кроникл" в 1849-50 годах также открыли глаза представителям среднего класса на бедственное положение лондонской бедноты, но, по словам Томпсона (1967: 43), их "защитная оболочка Подснаппери... быстро зажила". К началу 1860-х годов Мэйхью считался "причудливым".
19. Бут опубликовал свои первоначальные оценки для Восточного Лондона и Хакни в двух статьях в "Журнале Королевского статистического общества" (1887; 1888). Показатели бедности и пауперизма для Сент-Джордж-ин-Ист и Бетнал-Грин взяты из статьи Бута (1888: 284, 331). Приведенные им "цифры нищенства являются средними за первые пятнадцать недель 1888 года". Первое издание "Жизни и труда народа" было опубликовано в 1889 году.
20. Parl. Papers, Royal Commission on the Aged Poor, Minutes of Evidence, vol. 3 (1895, XIV), q. 10,358. См. также комментарии Маршалла в qq. 10 272 и 10 379. Мастерман (1901: 4).
21. Boyer (1990: 194-204); Royal Commission to Investigate the Poor Laws, Report on the Administration and Practical Operation of the Poor Laws (1834: 63-67).
22. Как уже говорилось в главе 3, влияние Крестового похода против беспризорности на местные налоги было не таким однозначным, как полагали его лидеры. Хотя более широкое использование теста на рабочем доме сократило число просителей помощи, это не обязательно привело к снижению ставок для бедных, поскольку административные расходы на помощь бедным в рабочих домах были гораздо выше, чем расходы на помощь вне дома. Сокращение расходов и налогов по закону о бедных, связанное с крестовым походом, было меньше, чем утверждали большинство реформаторов, а в некоторых союзах по закону о бедных крестовый поход мог привести к повышению ставок для бедных. Степень сдерживающего эффекта работных домов и высокие административные расходы на помощь в закрытых помещениях обсуждаются в MacKinnon (1987), Kiniria (2016) и Lindert (2004: 51-55).
23. С марта 1906 года по январь 1913 года число лиц в возрасте 70 лет и старше, получавших пособие для бедных, сократилось на 75 %. Parl. Papers, Old Age Pensioners and Aged Pauperism (1913, LV), pp. 8-9.
24. Согласно данным, приведенным в Mitchell (1988: 418, 424), общие расходы местных властей на помощь бедным составляли 35,4 млн фунтов стерлингов в 1925 году и 40,7 млн фунтов стерлингов в 1939 году.
25. Эти оценки предполагают, что все оценки стоимостью менее 8 фунтов стерлингов относились к жилищам рабочего класса. См. главу 2, раздел II. Данные о распределении взносов для бедных взяты из Parl. Papers, Returns Relating to Rating of Tenements in Lancashire, Suffolk, Hampshire, and Gloucestershire (1849, XLVII), pp. 2-15. Данные о стоимости облагаемой налогом собственности по графствам, приходам и крупным городам в 1847 году из Parl. Papers, Return of Amount Levied for Poor and County Rates, etc. (1847-48b, LIII).
26. Социальное страхование включает страхование по безработице, медицинское страхование, пенсионное страхование и страхование от производственного травматизма.
27. Беверидж подсчитал, что в 1945 году прямые взносы работников за счет вычетов из заработной платы составят 28 % от стоимости социальных услуг, взносы работодателей - 20 %, а общее налогообложение - 50 %. Он подсчитал, что если добавить к социальным расходам затраты на медицинское обслуживание в учреждениях и компенсацию работникам, то в 1938-39 годах прямые взносы работников составят 16 % от общей стоимости социальных услуг. Наконец, он подсчитал, что доля, выплачиваемая рабочими, будет постепенно снижаться с течением времени, с 28 % в 1945 году до 20 % в 1965 году, в результате изменений в отчислениях на пенсии по возрасту. Беверидж (1942: 107-19).
28. Линдерт (2004: 235-45); Като (2003).
29. Hills (2004: 195-97); Falkingham and Hills (1995: 137-49); Hills (2017: 47-73); Barr (2001: 1-7).
30. Джонсон (1985: 57-63); Гилберт (1966a: 166-67).
31. Эмери и Эмери (1999: 50-51, 102-16, 128-32); Эмери (2008). Эмери и Эмери обнаружили, что в 1919 году задолженность была у 28 % канадских одд-феллоу, а в 1929 году - у 58 %. Насколько мне известно, данных о количестве задолжавших членов товарищеских обществ в поздневикторианской или эдвардианской Англии не существует.
32. Хопкинс (Hopkins, 1995: 227).
33. Anderson (1971: 56-67, 136-61); Dupree (1995: 328-45, 350); Young and Willmott (1957); Royal Commission on Unemployment Insurance, Appendices, pt. III (1931: 113).
34. Раунтри (1901: 365-67); Parl. Papers, Old Age Pensioners and Aged Pauperism (1913, LV), pp. 7-8; Thane (2000: 227-28).
35. Аткинсон (2015: 210-12, 229-31); Аткинсон (2014: 52-55); Беверидж (1942: 11-12). Более ранний призыв к созданию всеобщей системы социального обеспечения см. в статье Tawney (1931: 153).
36. Диккенс ([1850] 2004: 174).
37. Семья из пяти человек с доходом на 8 с. выше черты бедности в 1912 году была бы примерно на 33 % выше порога бедности. Раунтри (1901: 142-43) сообщил только о количестве представителей рабочего класса, живущих в семьях с доходом не более чем на 2 или 6 с. выше черты бедности.
38. Черта бедности для семьи из пяти человек в 1912 году, по оценке Боули, составляла 24,6 с. См. таблицу 6.3.
39. Хаттон и Бейли (1998: 587-88, 595).
40. Marx, Nolan, and Olivera (2015: 2081); Atkinson (2015: 205, 223-31).
41. Дания, лидер по социальным расходам, выделяет на социальные трансферты 1,75 % своего ВВП. См. таблицу 6.7.
42. Линдерт (2004: 11-15); Эспинг-Андерсен (1990: 21-32); Гарланд (2016: 59-80); Феррера (1996). О развитии государства всеобщего благосостояния в различных странах Западной Европы см. в Baldwin (1990).
43. Линдерт (2004: 11-15). В 1970 году доля социальных расходов в ВВП варьировалась от 22,5 % в Нидерландах до 10,4 % в США. Великобритания оставалась на последнем месте среди девяти стран по уровню социальных расходов в доле ВВП как в 1990, так и в 2000 году. См. Lindert (2017: 40).
44. Garland (2016: 78-80). О британском "отказе от Бевериджа" см. Lowe (1994).
45. Джонсон (1985: 217-18).
46. Солоу (1998: 42-43).
47. Беверидж (1942: 166-67).
48. О росте уровня экономической незащищенности в Великобритании и США с 1980 года см. в Осберг и Шарп (2002: 305-9; 2005: 317-22; 2014: S57-62, S72) и Хакер (2008: гл. 1).
49. Лукас (2004: 8); Линдерт и Уильямсон (2016: гл. 9); Кейнс (1926: разд. III).
50. Ллойд Джордж (1910: 143).
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги