Хатт и Вебстер утверждали, что наиболее неблагополучные регионы не участвовали в улучшении здоровья населения в межвоенной Великобритании, и поэтому картина, представленная национальными данными, вводит в заблуждение. Однако более поздние исследования показывают, что в межвоенные годы здоровье улучшилось даже в неблагополучных районах . Винтер изучил динамику показателей младенческой смертности во всех столичных и окружных районах Англии и Уэльса и обнаружил, что статистические различия между районами были "поразительно однородными" с течением времени; "независимо от опыта безработицы, практически все городские районы прошли через процесс снижения младенческой смертности вместе". Он пришел к выводу, что "безработица не была решающей причиной колебаний уровня младенческой смертности в этот период" 61. Выводы Винтера подтверждаются данными панели (c) таблицы 7.7, которые показывают, что с 1911-15 по 1930 год уровень младенческой смертности снизился на 43 % в округах графства на неблагополучном Севере и в Уэльсе по сравнению со снижением на 45 % для Англии и Уэльса в целом.
Бернард Харрис изучил взаимосвязь между уровнем безработицы и ростом детей в межвоенной Великобритании для одиннадцати городов, включая три юго-восточных города с относительно низким уровнем безработицы (Кембридж, Кройдон и Рединг) и четыре, расположенных в депрессивных районах с высоким уровнем безработицы (Глазго, Ронда, Лидс и Уэйкфилд). Средний рост пятилетних мальчиков увеличился в каждом из городов. Степень увеличения роста в разных городах различалась, но лишь на относительно небольшую величину. Статистический анализ, проведенный Харрисом, показал, что изменения уровня безработицы оказали значительное влияние на изменения роста только примерно в половине городов, которые он исследовал, и что величина этого влияния была небольшой. 62.
Как следует интерпретировать относительно слабую связь между уровнем безработицы и изменениями в росте? Харрис утверждал, что его результаты "не удивительны", поскольку колебания уровня безработицы не могли бы оказать большого влияния "на средний уровень здоровья детей, если бы они не привели к достаточно большому снижению доходов достаточного количества людей, чтобы оказать влияние на общество в целом". Он не рассматривал слабую взаимосвязь как доказательство положительного влияния социальной политики правительства на здоровье детей. Главной причиной" того, что высокий уровень безработицы не оказал значительного влияния на здоровье детей "в наиболее депрессивных районах, была не щедрость системы пособий, а ужасающе низкий уровень здоровья детей тех, кто работает" 63..
На мой взгляд, эти данные подтверждают другую интерпретацию социальной политики межвоенного периода. Историки, утверждающие, что социальная политика была неэффективной, потому что здоровье населения на юге Англии улучшалось быстрее, чем в депрессивных районах, подходят к вопросу с неправильной стороны. Тот факт, что в депрессивных районах здоровье населения не ухудшилось, а даже несколько улучшилось, следует рассматривать как свидетельство благотворного влияния государственной социальной политики. На сайте следует задать следующий вопрос: что случилось бы со здоровьем детей в 1920-1930-е годы в отсутствие пособий по безработице и других социальных мер? Большинство безработных получали еженедельные пособия по безработице, которые были значительно меньше их прежнего заработка, поэтому в семьях, где кормилец-мужчина был безработным, наблюдалось снижение доходов домохозяйства. Однако сочетание пособия по безработице, доходов, получаемых другими членами семьи, и помощи бедным позволило многим, хотя, конечно, не всем, семьям избежать серьезных экономических трудностей, даже когда глава семьи остался без работы. Дети, живущие в семьях, где глава семьи был безработным, испытывали снижение уровня питания, но его масштабы в большинстве случаев были незначительными.
Подумайте, каким было бы состояние семей, где глава не работал, если бы не существовало страхования от безработицы. Отсутствие пособий по безработице вынудило бы практически всех безработных обращаться за помощью к Закону о бедных. Возникший в результате этого рост спроса на помощь создал бы огромное финансовое бремя для профсоюзов бедных в бедствующих районах. Передача полномочий по оказанию помощи бедным в 1929 году графствам и округам несколько ослабила бы давление на местных налогоплательщиков, но нескольким графствам и округам все равно было бы очень трудно помочь всем безработным. Многие профсоюзы, графства и округа были бы вынуждены сократить пособия до довольно низкого уровня. Даже если бы парламент отреагировал на кризис предоставлением грантов или займов проблемным районам, сокращение доходов и детского питания семей безработных было бы гораздо более значительным, чем то, что произошло в рамках национального страхования по безработице. В этих условиях в неблагополучных районах почти наверняка повысился бы уровень младенческой смертности и снизился бы рост школьников.
Данные по уровню заработной платы, младенческой смертности и росту свидетельствуют о том, что в межвоенные годы заработки и здоровье населения улучшались, хотя и медленно. Чтобы определить влияние экономического спада и социальной политики правительства на уровень бедности, необходимо обратиться к социальным обследованиям межвоенного периода.
V. Межвоенные обследования бедности
В межвоенный период было проведено несколько опросов, аналогичных довоенным исследованиям Раунтри и Боули. К ним относятся повторные исследования Боули и Хогга в Рединге, Нортгемптоне, Уоррингтоне, Стэнли и Болтоне в 1923-24 годах, исследование Боули и Ллевеллина Смита в Лондоне в 1929-30 годах, исследование Карадога Джонса в Мерсисайде в 1929-30 годах, исследование Форда в Саутгемптоне в 1931 году, исследование Оуэна в Шеффилде в 1931 году, повторное исследование Роунтри в Йорке в 1936 году и исследование Тоута в Бристоле в 1937 году. Все исследования, за исключением исследований Раунтри и Таута, рассчитывали уровень бедности, используя методику, разработанную Боули для своих довоенных обследований городов, которая, в свою очередь, во многом основывалась на методике, разработанной Раунтри для его первоначального обследования Йорка в 1899 году. Хотя в каждом исследовании были внесены незначительные коррективы в предположения Боули, черты бедности для городов достаточно сопоставимы. 64
ТАБЛИЦА 7.9. Уровень бедности и причины бедности, 1923-24 гг.
Нортгемптон
Уоррингтон
Рединг
Стэнли
Болтон
(А) ПРОЦЕНТ БЕДНЫХ (%)
Домохозяйства рабочего класса
4.0
7.9
11.3
7.5
4.9
Население рабочего класса
4.2
7.9
11.9
7.2
4.3
Все домохозяйстваа
2.8
6.6
7.9
7.0
3.7
Домохозяйства рабочего класса (линия "человеческих потребностей" Роунтри)b
8.6
17.2
24.2
16.1
10.7
(B) ПРИЧИНЫ БЕДНОСТИ (%)
Основной работник:
Умер или отсутствует
21.9
11.8
27.2
38.3
13.6
Больной или старый
21.9
9.2
16.3
14.9
34.1
Бастуют
3.1
7.9
3.3
Не работает
18.8
30.3
19.6
14.9
38.6
Нерегулярно работающие
25.0
10.5
5.4
4.5
Полностью заняты, но:
Низкая зарплата
Второй взрослый иждивенец
3.9
2.2
Заработная плата недостаточна для 3 детей:
3 ребенка или меньше
3.9
7.6
2.1
4.5
4 ребенка и более
3.1
6.6
2.2
Заработная плата, достаточная для 3 детей, но более 3 детей
6.3
14.5
12.0
29.8
4.5
Другие члены безработные
1.3
4.3
Источник: Bowley and Hogg (1925: 17-18, 78, 104, 128, 158, 197).
a Оценки процентной доли всех домохозяйств, живущих в бедности, взяты из Hatton and Bailey (1998: 576).
b Оценочные показатели бедности, полученные с использованием стандарта "человеческих потребностей" Раунтри, взяты из Linsley and Linsley (1993: 103).
В таблице 7.9 представлены оценки уровня бедности для городов, обследованных Боули и Хоггом в 1923-24 годах, а в таблице 7.10 - оценки уровня бедности для шести городов, обследованных в 1929-1937 годах. В панели (a) для каждого города представлены уровни бедности для населения рабочего класса и домохозяйств рабочего класса, о которых сообщалось в обследованиях. В третьей строке приведены оценки доли всех домохозяйств, живущих в бедности, рассчитанные Хаттоном и Бейли, , а в четвертой строке - оценки уровня бедности с использованием более щедрого стандарта "человеческих потребностей" Раунтри, о котором речь пойдет ниже. На панели (b) приведены причины бедности в каждом городе.
Доля домохозяйств рабочего класса, живущих в бедности, в городах, охваченных исследованием в 1923-24 годах, варьировалась от 4,0% в Нортгемптоне до 11,3% в Рединге. В четырех городах доля домохозяйств, живущих в бедности, в 1920-х годах была значительно ниже, чем до войны. Боули и Хогг назвали это улучшение "очень поразительным". Более того, основные причины бедности в 1923-24 годах отличались от тех, что были выявлены в 1912-14 годах. До войны основными причинами бедности были низкая заработная плата, большие семьи, смерть или болезнь основного работника. Рост заработной платы и уменьшение размера семьи во время и после войны значительно снизили значимость этих факторов как причин бедности. Боули и Хогг пришли к выводу, что "доля семей, в которых мужчина обычно зарабатывает, в 1924 году составляла лишь одну пятую часть от доли в 1913 году, если исходить из предположения о полной занятости". Однако экономические потрясения межвоенного периода привели к тому, что полную занятость предположить было невозможно, и безработица стала гораздо более важной причиной бедности в 1924 году, чем в 1912-14 годах. В Нортгемптоне, Уоррингтоне и Болтоне безработица или неполная занятость была основной причиной бедности в более чем 40 % бедных семей рабочего класса. Другими основными причинами бедности были смерть или болезнь основного наемного работника, старость и, в Стэнли, большие семьи. Однако даже с учетом роста безработицы "доля бедных в 1924 году составляла чуть более половины от той, что была в 1913 году" 65.
Таблица 7.10 показывает, что в городах, обследованных в 1929-1937 годах, доля домохозяйств рабочего класса, живущих в бедности, варьировалась от 6,5% в Йорке в 1936 году до 21,3% в Саутгемптоне в 1931 году. Обследования в Мерсисайде, Саутгемптоне и Шеффилде проводились в период высокой безработицы - в каждом из этих городов, а также в Йорке большинство домохозяйств, живущих в бедности, были бедными, потому что основной работник был безработным или неполностью занятым. 66 Другими основными причинами бедности были смерть или болезнь основного работника и старость - на эти факторы приходилось около одной трети домохозяйств, живущих в бедности в Лондоне, Йорке и Бристоле.
Авторы обследований подчеркивали, что черта бедности представляет собой, по словам Раунтри, "минимальную сумму, на которую можно поддерживать физическую работоспособность". Боули называл черту бедности "стандартом, ниже которого семья prima facie находится в нужде" 67. Для своего повторного исследования бедности в Йорке в 1936 году Раунтри рассчитал две разные черты бедности. Одна из них представляла собой "стандарт простого существования", сравнимый с его чертой бедности 1899 года. Это дало "первичный" уровень бедности в 6,5 %. Вторая, более щедрая черта бедности, которую он назвал "стандартом человеческих потребностей", представляла собой сумму дохода, необходимую для обеспечения "здоровой жизни". Хотя потребление продуктов питания для семьи, состоящей из мужа, жены и троих детей, было одинаковым в соответствии с двумя стандартами, стандарт человеческих потребностей позволял тратить на одежду и предметы домашнего обихода на несколько шиллингов в неделю больше, чем первичный стандарт бедности, и позволял тратить 9 шиллингов в неделю на предметы личного обихода. 68 Используя черту бедности "человеческих потребностей", Раунтри обнаружил, что 31,1 % семей рабочего класса в Йорке жили в бедности в 1936 году. Его оценка, а также оценки доли семей рабочего класса с доходами ниже стандарта "человеческих потребностей" для других городов, рассчитанные Линсли и Линсли и Хаттоном и Бейли, приведены в строке 4 таблиц 7.9 и 7.10. 69 При более щедром стандарте уровень бедности в 1923-24 годах колебался от 8,6% в Нортгемптоне до 24,2% в Рединге. Доля домохозяйств с доходами ниже стандарта человеческих потребностей резко возросла после 1928 года; в 1929-30 годах она составляла 37,1% в Мерсисайде и 42,9% в Саутгемптоне в 1931 году.
ТАБЛИЦА 7.10. Уровень бедности и причины бедности, 1929-37 гг.
Лондон 1929-30
Мерсисайд 1929-30
Саутгемптон 1931
Шеффилд 1931-32
Йорк 1936
Бристоль 1937
(А) ПРОЦЕНТ БЕДНЫХ (%)
Домохозяйства рабочего класса
9.8
16.1
21.3
15.4
6.5
10.7
Население рабочего класса
9.1
16.0
21.5
17.1
6.8
11.8
Все домашние хозяйстваа
7.1
10.9
15.0
12.6
4.0
7.8
Домохозяйства рабочего класса (линия "человеческих потребностей" Раунтри)b
22.2
37.1
42.9
31.1
10.7
(B) ПРИЧИНЫ БЕДНОСТИ (%)
Основной работник:
Умер или отсутствует
24.5
13.6c
2.8
10.0
9.0
13.3
Больной или старый
8.5
14.6
18.2
23.5
24.2
Без работы
48.0
39.9
63.8
66.6
44.5
32.0
Нерегулярно работающие
23.3
2.3
5.9
Самозанятость или лоточничество
6.5
Работают, но:
Низкая зарплата
5.2
9.2
Второй взрослый иждивенец
4.7
0.2
Заработная плата, недостаточная для 3 детей:
3 ребенка или меньше
5.25
4.7
8.1
4 ребенка и более
2.25
4.7
9.0
Заработная плата, достаточная для 3 детей, но более 3 детей
11.5
2.3
8.0
4.0
Другое
2.7
Источники: Лондон: Боули (1934: 87-88, 108); Мерсисайд: Джонс (1934: 164, 166, 174); Саутгемптон: Форд (1934: 119, 129); Шеффилд: Оуэн (1933: 24, 28); Йорк: Раунтри (1941: 108, 110); Бристоль: Таут (1938: 25, 37, 44, 46).
aОценки процентной доли всех домохозяйств, живущих в бедности, взяты из Hatton and Bailey (1998: 576).
b Источниками данных об уровне бедности, полученных с использованием стандарта человеческих потребностей Раунтри, являются следующие: Йорк: Rowntree (1941: 11, 34-36); Лондон: Hatton and Bailey (1998: 584-85); Мерсисайд, Саутгемптон: Linsley and Linsley (1993: 103). Оценка Тоута (1938: 25) для Бристоля основана на черте бедности, аналогичной той, что построил Раунтри.
cДанные о причинах бедности в Мерсисайде не равны 100 %.
Неудивительно, что причины бедности различаются в зависимости от того, какой стандарт бедности принят. Раунтри рассчитал основные причины бедности в Йорке в 1936 году по обоим стандартам. Как показано в табл. 7.10, основными причинами первичной бедности были безработица (44,5%) и болезнь или преклонный возраст основного работника, получающего зарплату (23,5%). При использовании стандарта человеческих потребностей основными причинами бедности были "недостаточная заработная плата работников, имеющих постоянную работу" (32,8%), безработица (28,6%) и старость (14,7%). 70
Насколько высок был бы уровень бедности в межвоенный период в отсутствие существовавшей политики социального обеспечения? Данных, необходимых для ответа на этот вопрос, не существует , но можно использовать информацию из социальных обследований, чтобы получить представление о доле бедных, получавших социальные пособия в той или иной форме. В нескольких исследованиях, проведенных в 1930-е годы, говорится о важной роли социальных служб в жизни бедных. Карадог Джонс обнаружил, что 36 % семей, включенных в исследование в Мерсисайде, "получали социальный доход в той или иной форме". Основными источниками социальных пособий для бедных семей были государственная помощь (помощь бедным) и пособие по безработице; получатели государственной помощи были "наиболее [экономически] депрессивными из всех семей". Для семей, находящихся за чертой бедности, основными источниками социальных доходов были пенсии по старости и пособия по безработице. При построении оценок числа семей, живущих в бедности, Джонс включил социальные доходы, за исключением государственной помощи, в состав семейного дохода. Он не пытался подсчитать, какова была бы доля семей рабочего класса, живущих в бедности, в отсутствие социальных доходов, ограничившись выводом, что "если считать, что семья живет в бедности, если она не может достичь минимального стандарта без внешней помощи, то очевидно, что 16 процентов - это не полный показатель бедности в нашей выборке" 71.
Роль социальных пособий в оказании помощи бедным была столь же или более значительной в Саутгемптоне, где 81 % семей за чертой бедности и 47 % всех опрошенных семей получали доход от одной или нескольких социальных служб. Три четверти семей за чертой бедности получали более половины своего дохода от социальных служб, а около половины семей, живущих в бедности, получали весь свой доход от социальных служб. В колонке 1 таблицы 7.11 показано, что двумя основными источниками социальных доходов были пособия по безработице и пенсии по старости. 72.
В Шеффилде 56 % семей рабочего класса, опрошенных в 1931-32 годах, и 90 % семей, находящихся за чертой бедности, получали тот или иной вид социального дохода. Основным источником социального дохода в Шеффилде, как и в Мерсисайде и Саутгемптоне, были пособия по безработице (табл. 7.11, столбцы 2-4). Половина семей, живущих в бедности, получали пособия по безработице, 41 % - государственную помощь (помощь бедным), четверть - пенсии по старости, пенсии вдовам и сиротам или пособия по инвалидности. Оуэн, автор доклада в Шеффилде, пришел к выводу, что "роль, которую играют социальные доходы в поддержании уровня жизни, конечно же, очень важна. . . . Если бы не получение социального дохода (если не учитывать государственную помощь), то более шестидесяти процентов семей на момент проведения исследования находились бы за чертой бедности." 73
ТАБЛИЦА 7.11. Виды получаемого социального дохода: Саутгемптон и Шеффилд
ПРОЦЕНТ СЕМЕЙ, ПОЛУЧАЮЩИХ СОЦИАЛЬНЫЙ ДОХОД
Саутгемптон
Шеффилд
Тип социального дохода
Все семьи
Все семьи
Ниже черты бедности
Выше черты бедности
Пособие по безработице
26.5
34.3
50.2
29.5
Медицинское страхование
4.3
1.1
4.2
1.2
Пенсия по старости
13.6
11.0
10.1
11.1
Пенсия вдовы
5.4
8.9
8.8
9.2
Пенсия по инвалидности
NA
1.8
7.4
0.8
Военная пенсия
1.6
3.0
1.9
3.2
Государственная помощь
2.1
8.6
41.1
2.2
Разное
0.5
0.4
0.0
0.5
Все источники
47.0
56.2
90.2
48.5
Источники: Данные по Саутгемптону из Ford (1934: 133-35). Данные по Шеффилду взяты из Owen (1933: 42).
Обследование в Бристоле, проведенное летом 1937 года, совпало с пиком делового цикла, поэтому неудивительно, что доля семей рабочего класса, получающих доход от социальных служб, была ниже, чем в Шеффилде или Саутгемптоне. Тем не менее 32 % опрошенных семей и 71 % семей, находящихся за чертой бедности, получали социальный доход из одного или нескольких источников. В отличие от предыдущих городских опросов, опрос в Бристоле включал государственную помощь как часть семейного дохода. Если не учитывать государственную помощь в доходах, то доля семей рабочего класса, находящихся за чертой бедности, увеличивается с 10,7 до 12,1 %. 74
Раунтри не указал долю семей рабочего класса Йорка, получавших социальные пособия в 1936 году. Однако он подсчитал, что чуть более двух третей дохода семей, живущих в первичной бедности, и 38 % дохода семей, живущих ниже "стандарта человеческих потребностей", приходилось на социальные пособия. В обоих определениях бедности самым крупным источником социальных доходов были пособия по безработице, за которыми следовали государственные пенсии (по старости и вдовам) и государственная помощь. 75 На рубеже веков единственным источником социальных доходов был Закон о бедных; расходы Йорка на помощь бедным в 1901 году составили 5 950 фунтов стерлингов. В 1936 году "общая сумма, распределенная в Йорке из общественных фондов в пользу больных, безработных, престарелых, вдов и сирот, а также тех, кто по какой-либо причине оказался без средств к существованию, была ... более чем в восемнадцать раз больше, чем в 1901 году, после учета разницы в стоимости денег". Раунтри подчеркнул, что этот "замечательный рост социальных услуг" стал важной причиной снижения с 1899 по 1936 год доли семей, живущих в первичной бедности. Он также отметил, что "среднедушевой дефицит" дохода для тех, кто находился за чертой первичной бедности, значительно снизился с 1899 по 1936 год. Это также в значительной степени было обусловлено увеличением социальных расходов. 76
Современники не пришли к единому мнению о том, как интерпретировать информацию о социальных доходах, содержащуюся в межвоенных опросах. Тот факт, что многие получатели социального дохода по-прежнему жили в бедности, заставил некоторых сосредоточиться на неадекватности пособий. Гертруда Уильямс, признавая, что уровень бедности был бы значительно выше в отсутствие пособий по страхованию от безработицы, заключила, что тот факт, "что число бедных по-прежнему так сильно варьируется в зависимости от степени и продолжительности безработицы, указывает на ограниченность системы". Ллевеллин Смит, напротив, подчеркнул благотворное влияние социального дохода, написав, что "некоторые из сопутствующих факторов бедности, которые в прошлом вызывали наибольшую тревогу и страдания, например, фактическая нужда и физический недостаток или страх перед ними, были устранены или в значительной степени уменьшены благодаря деятельности социальных служб". Он добавил: "Выдающимся фактом является то, что в годы, через которые мы проходим, Национальное страхование и пенсии стояли между людьми и состоянием бедствия и страдания, которое страшно даже представить" 77..
За исключением вышеупомянутой оценки Оуэна, ни один из авторов межвоенных исследований или других современников не пытался определить, какова была бы доля семей, живущих в бедности, в отсутствие социального дохода. Они также не пытались измерить влияние социального дохода на дефицит доходов средней бедной семьи, так называемую интенсивность бедности. Последний пункт особенно важен. Амартия Сен утверждает, что "количественная оценка" бедности неадекватна, поскольку она "не обращает никакого внимания на степень нехватки доходов тех, кто находится за чертой бедности: совершенно неважно, находится ли кто-то чуть ниже черты или очень далеко от нее в острой нищете и голоде". Чтобы определить влияние политики социального обеспечения на бедных, необходимо подсчитать не только, сколько семей вышло из бедности благодаря получению социального дохода, но и то, насколько социальный доход сократил средний дефицит дохода для тех, кто остался в бедности. Социальные пособия могли бы смягчить проблему бедности, не поднимая ни одной семьи выше черты бедности, за счет сокращения размера дефицита бедности средней бедной семьи. 78.
ТАБЛИЦА 7.12. Процент бедных в Лондоне: С социальным доходом и без него
ВКЛЮЧАЕТ СОЦИАЛЬНЫЙ ДОХОД
БЕЗ СОЦИАЛЬНОГО ДОХОДА
Процент бедных
NSLLL
Раунтри/Линсли
НСЛЛ
Раунтри/Линсли
Домохозяйства
8.2
19.2
15.1
23.3
Физические лица
9.9
21.0
14.3
23.7
Мужчины 14-64
6.4
14.6
9.2
16.4
Женщины 14-64
7.1
16.1
10.9
18.9
Дети <14
17.4
32.4
19.7
33.0
Пожилые люди 65+
10.0
35.5
43.7
55.8
Дефицит среднего дохода (% от минимальных потребностей)
21.4
24.1
60.2
49.2
Индекс интенсивности
1.7
4.6
9.1
11.5
Источник: Hatton and Bailey (1998: 584, 587).
Тим Хаттон и Рой Бейли, используя сохранившиеся записи Нового обследования жизни и труда в Лондоне (NSLL), оценили влияние социального дохода на уровень бедности и интенсивность бедности в Лондоне в 1929-31 годах. Результаты их расчетов приведены в табл. 7.12. В первых двух колонках представлены расчетные уровни бедности с использованием черты бедности NSLL и шкалы человеческих потребностей Роунтри/Линсли. Расчетные уровни бедности были рассчитаны с использованием валового дохода и поэтому несколько отличаются от приведенных в табл. 7.10, которые были рассчитаны с использованием дохода и потребностей за вычетом арендной платы. 79 Чтобы определить влияние социального дохода на уровень бедности, Хаттон и Бейли вычитают из дохода домохозяйства все государственные пособия, включая государственную помощь, и пересчитывают число живущих в бедности. В столбцах 3 и 4 приведены данные о доле домохозяйств и отдельных граждан, живущих ниже черты бедности по шкалам NSLL и Rowntree, "когда все государственные пособия исключены из дохода". По шкале НСОТ доля домохозяйств, находящихся за чертой бедности, при отсутствии социальных доходов увеличивается с 8,2 до 15,1 %; по шкале человеческих потребностей Роунтри/Линсли доля бедных увеличивается с 19,2 до 23,3 %. Демографическая группа, наиболее пострадавшая от потери социального дохода, - это пожилые люди . Для шкалы NSLL доля людей в возрасте 65 лет и старше, находящихся за чертой бедности, увеличивается с 10 % до 43,7 % при вычете социального дохода. Для каждой демографической группы увеличение масштабов бедности в результате вычета социального дохода меньше по шкале Раунтри/Линсли, чем по шкале НСЛЛ; "пособия по социальному обеспечению обычно не были достаточно высокими, чтобы многие домохозяйства могли дотянуть до более щедрой шкалы Раунтри и превысить ее". 80.
Хаттон и Бейли определили влияние социального дохода на интенсивность бедности, рассчитав "средний дефицит дохода домохозяйств, живущих в бедности, в процентах от минимальных потребностей" с учетом и без учета социального дохода. Предпоследняя строка табл. 7.12 показывает, что в отсутствие социальных пособий средний дефицит дохода для тех, кто находится за чертой бедности, увеличивается с 21,4 до 60,2 % от минимальных потребностей по шкале NSLLL и с 24,1 до 49,2 % по шкале Раунтри/Линсли. Получение социальных пособий существенно повысило уровень жизни семей, оставшихся за чертой бедности, сделав их "менее бедными". Общий эффект от политики социального обеспечения измеряется путем умножения среднего дефицита дохода для тех, кто находится в бедности, и доли домохозяйств, находящихся за чертой бедности, - полученный показатель "интенсивности бедности" представлен в нижней строке таблицы. Вычет социальных доходов приводит к резкому увеличению интенсивности бедности по обеим шкалам. 81
В целом, социальные исследования, проведенные в период с 1929 по 1937 год, показывают, что большое количество семей рабочего класса, как выше, так и ниже черты бедности, получали одну или несколько форм социального дохода. Хотя оценки Хаттона и Бейли показывают, что система социального обеспечения сократила долю семей рабочего класса, живущих в бедности, на относительно небольшую величину, они также показывают, что социальный доход "эффективно заполнил большую часть пробела в бедности", существовавшего в 1930-х годах. Положение рабочего класса было бы значительно хуже в отсутствие государственных систем социальной защиты. 82
VI. Заключение
В межвоенный период британская экономика подверглась серьезным экономическим потрясениям и беспрецедентно высокому уровню безработицы. Система социального обеспечения, направленная на преодоление экономических трудностей, представляла собой солянку из отдельных программ, предусматривающих выплату пособий по безработице, по болезни и инвалидности, пенсий по старости, пенсий вдовам и сиротам. Закон о бедных служил остаточной защитной сеткой, помогая тем, кто попал под действие государственных социальных программ.
Эта глава выявила как положительные, так и отрицательные стороны межвоенной системы социального обеспечения. Наличие пособий по безработице и болезни позволило многим, хотя и не всем, семьям избежать серьезных экономических трудностей, даже если глава семьи не имел работы. Пенсии по старости не позволяли большому числу людей в возрасте 65 лет и старше впасть в нищету. Социальные опросы наглядно демонстрируют важную роль политики социального обеспечения - от трети до половины всех семей рабочего класса, участвовавших в опросах 1930-х годов, получали социальный доход в той или иной форме. В отсутствие социальных пособий и доля семей за чертой бедности, и средний дефицит доходов тех, кто находится в бедности, были бы значительно больше.
Однако в межвоенной системе социального обеспечения было много трещин, отчасти из-за того, что право на получение пособий не было всеобщим, а отчасти из-за неадекватности, а иногда и ограниченной продолжительности пособий, выплачиваемых нуждающимся. Многие из тех, кто не имел права на получение пособий, а также многие из тех, кто получал недостаточные пособия, обращались за дополнительной помощью к Закону о бедных. На протяжении 1920-х годов расходы на помощь бедным продолжали ложиться на плечи местных союзов "Закона о бедных", что порой ставило союзы, в которых были сосредоточены получатели помощи, под серьезное финансовое давление. Закон о местном самоуправлении 1929 года расширил налоговую базу и снизил ставки для бедных в неблагополучных районах, но существенные различия между районами сохранились.
Проблемы, связанные с межвоенной системой социального обеспечения, были хорошо известны в то время. Во влиятельном докладе о британских социальных службах, подготовленном в 1937 году независимой группой политического и экономического планирования, критиковался "бессистемный" характер и "большое количество пробелов" в государственной социальной политике, а также содержался призыв к назначению постоянного уставного комитета для анализа существующих социальных служб и рекомендации "необходимых изменений в их структуре или методах работы". Четыре года спустя, в разгар Второй мировой войны, министр без портфеля создал Межведомственный комитет по социальному страхованию и смежным службам, председателем которого стал Уильям Беверидж, и поручил ему "изучить широкий спектр аномалий, возникших в результате бессистемного и фрагментарного развития системы социального обеспечения за предыдущие пятьдесят лет" 83. Как будет показано в главе 8, правительство получило гораздо больше, чем ожидало.
1. Подробный анализ межвоенной безработицы см. в Thomas (1988), Hatton (1986; 2004), Crafts (1987), Eichengreen (1987), Benjamin and Kochin (1979) и Garside (1990). Хаттон и Бойер (2005) предлагают сравнение уровней безработицы в разные эпохи.
2. Бернс (1941: 35).
3. Уровень безработицы по отраслям промышленности из Департамента занятости и производительности, Британская статистика труда: Historical Abstract 1886-1968 (1971: 314-15, Table 164).
4. Уровень безработицы в регионах по данным Garside (1990: 10) и ежемесячных выпусков "Бюллетеня министерства труда".
5. Клей (1930: 54).
6. Данные о средней продолжительности безработицы и доле заявителей, не имеющих работы в течение 12 месяцев и более, из Crafts (1987: 419-22). Средняя продолжительность прерванного периода безработицы" измеряет, "как долго в среднем безработные были без работы на момент наблюдения". Томас (1988: 98-115) подробно рассматривает продолжительность безработицы в межвоенной Великобритании и альтернативные способы расчета средней продолжительности безработицы. Томас (1990: 36-43) приводит оценки средней продолжительности безработицы в викторианской и эдвардианской Англии.
7. Беверидж (1944: 65); Бакке (1933: 70-72); Пилгрим Траст (1938: 172-73).
8. Чтобы оплатить более высокие пособия, еженедельные взносы работодателей и работников в фонд страхования по безработице были увеличены с 2,5 до 4 ден. еженедельно, а взнос штата - с 1,67 до 2 ден. ед. О Законе о страховании от безработицы 1920 года см. Gilbert (1970: 63-74), Royal Commission on Unemployment Insurance, Final Report (1932: 15-21) и Beveridge (1930: 274-75).
9. Уотсон (1920: 75-76, 80).
10. Хилтон (1923: 191).
11. Увеличение пособий было частично оплачено за счет увеличения взносов работодателей, работников и государства. Закон от марта 1921 года увеличил общую сумму еженедельных взносов на одного работника с 10 д. до 13,75 д.; однако до вступления в силу новых ставок они были вновь повышены Законом о страховании по безработице (№ 2) от июля 1921 года до 18,75 д. в неделю (из которых 8 д. платил работодатель, 7 д. - работник, а остальное - государство). О законах о страховании от безработицы 1921 г. см. Deacon (1976: 16-18, 21), Burns (1941: 35-48), Gilbert (1970: 76-80), Beveridge (1930: 274-77) и Royal Commission on Unemployment Insurance, Final Report (1932: 18-21).
12. Чтобы помочь покрыть расходы на эти пособия, общая сумма еженедельных взносов была увеличена до 25,75 д. (10 д. платит работодатель, 9 д. - работник и 6,75 д. - государство).
13. По словам Дикона (Deacon, 1976: 17-18), "если политически было необходимо предоставлять пособия до уплаты взносов, то экономически было жизненно важно ограничить это предоставление до минимума. . . . Чем более мягкими были условия выплаты пособий, тем настоятельнее была необходимость в разработке альтернативных способов защиты фонда".
14. С момента введения теста на подлинный поиск работы в марте 1921 года по апрель 1928 года доля заявлений, которые были отклонены, варьировалась от максимума в 17,0% в 1927 году до минимума в 6,1% в марте-октябре 1921 года. Дикон (1976: Приложение II). См. также Burns (1941).
15. Hohman (1933: 130-37); Harris (1920); Cohen (1932: 5-6). Закон 1920 года также увеличил пособие по беременности и родам с 30 до 40 с.; если и муж, и жена были застрахованы, пособие составляло 80 с. Взносы работодателей были выше, а взносы работников - ниже, если работники зарабатывали менее 4 с. в день.
16. Дети, потерявшие обоих родителей, получали сиротскую пенсию в размере 7,5 с. в неделю до 14 лет или до 16 лет, если они еще учились в школе. Новые пособия финансировались за счет увеличения взносов на национальное медицинское страхование. Для мужчин работодатель и работник платили по 9 д. в неделю; для женщин работодатель платил 7 д. в неделю, а работник - 6 д. Государство вносило 4 млн фунтов стерлингов в год в течение десяти лет, а затем сумму, определяемую парламентом. Parl. Papers, Seventh Annual Report of the Ministry of Health, 1925-1926 (1926, XI), pp. 123-25; Hohman (1933: 38-47); Cohen (1932: 52-53, 60-61, 98-100); Bowley and Hogg (1925: 15).
17. См. Cannan (1927: 398; 1930) и Benjamin and Kochin (1979).
18. Хаттон и Бейли (2002). См. также Ормерод и Уорсвик (1982), Коллинз (1982), Эйхенгрин (1987) и Крафтс (1987).
19. Боули и Хогг (Bowley and Hogg, 1925: 6-7, 37, 69, 90, 118, 144, 175). Медианная недельная арендная плата за жилье для рабочего класса в 1924 году составляла 7,17 с. в Уоррингтоне, 7,58 с. в Болтоне, 8,58 с. в Нортгемптоне и 9 с. в Рединге и Стэнли.
20. Боули (1932: 74); Карадог Джонс (1931: 225). Оценка черты бедности для Лондона, приведенная в тексте, исключает две статьи расходов, включенные Боули: 1,33 с. в неделю на страховку и 1 с. на проезд.
21. Дикон (1976: 43-44).
22. Джордж (1937: 90-91); Раунтри (1937: 86-93).
23. Трест "Пилигрим" (1938: 105, 109-13, 424).
24. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on National Health Insurance (1926, XIV), pp. 25-26.
25. Королевская комиссия по национальному медицинскому страхованию (1925), Приложение к протоколам показаний, ч. II, Приложения VII, VIII, с. 209-11.
26. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on National Health Insurance (1926, XIV), pp. 137-43, 281, 318-20; Hohman (1933: 178-80).
27. Bowley and Hogg (1925: 15, 81-82); Bowley (1932: 76-77); Smith (1932: 193-94).
28. Число получателей помощи, указанное в столбцах 1-3, не включает случайных людей и умалишенных. Соотношение числа лет и числа дней взято из переписи нищих 1906-7 гг. Parl. Papers, Royal Commission on the Poor Laws and Relief of Distress, Appendix Vol. XXV, Statistical Memoranda (1910, LIII), p. 562.
29. О роли Совета помощи безработным и причинах задержки его введения в действие см. в Бернсе (1941: 149-56) и Гарсайде (1990: 72-83). Роль Бедного закона в оказании помощи безработным была еще более снижена после принятия в 1936 году Закона о страховании на случай безработицы (сельское хозяйство), в соответствии с которым была создана отдельная система страхования на случай безработицы для сельскохозяйственных рабочих.
30. Королевская комиссия по страхованию от безработицы, Приложения к протоколам показаний, п. III (1931: 105). Комиссия воспользовалась результатами проводимых социальных исследований в трех городских районах - исследования Карадога Джонса в Мерсисайде, исследования Форда в Саутгемптоне и исследования Оуэна в Шеффилде.
31. Дата посещения "варьировалась от одной до тринадцати и более недель после отказа в выплате пособия"; почти в 80 % случаев она наступала не менее чем через шесть недель после отказа. Королевская комиссия по страхованию от безработицы, Приложения, п. III (1931: 107-9, 113, 119). Из 2 354 человек, попавших в выборку, 1 120 были взрослыми мужчинами, 1 072 - взрослыми женщинами и 162 - несовершеннолетними. В своем общем отчете Р. К. Дэвисон признал, что и женщины, и подростки были перебраны по отношению к взрослым мужчинам.
32. Королевская комиссия по страхованию от безработицы, Приложения, п. III (1931: 111-12).
33. Королевская комиссия по страхованию от безработицы, Приложения, п. III (1931: 112-13). Эти доли составляют более 100 %, поскольку многие из тех, кому было отказано в пособии, пользовались более чем одной формой помощи.
34. Королевская комиссия по страхованию от безработицы, Приложения, п. III (1931: 113).
35. Великобритания, Министерство здравоохранения, ежегодные отчеты о лицах, получающих помощь по закону о бедных, за 1922-30 гг. и о лицах, получающих помощь по закону о бедных, за 1931-38 гг. Число взрослых мужчин, получающих помощь по болезни и т. д., увеличилось с 51 554 в 1922 году до 220 142 в 1936 году.
36. Королевская комиссия по национальному медицинскому страхованию (1925 г.), Протоколы показаний, том 4, кв. 21 673; Parl. Papers, Report of the Royal Commission on National Health Insurance (1926, XIV), p. 138; Hohman (1933: 174-76); Witmer (1932: 104-5).
37. Великобритания, Министерство здравоохранения, ежегодные отчеты о лицах, получающих помощь по закону о бедных, за 1922-30 гг. и о лицах, получающих помощь по закону о бедных, за 1931-38 гг.
38. Смит (1932: 194-95); Хохман (1933: 49).
39. Клей (1930: 52).
40. Клей (1930: 52-53); Бернс (1941: 56-57); Робсон (1934: 124).
41. Бернс (1941: 30, 58). Союзы бедных получили право брать займы в соответствии с Законом о местных органах власти (финансовые положения) 1921 года.
42. Королевская комиссия по страхованию от безработицы, приложения к протоколам свидетельских показаний, п. VII (1931: 461-65). Указанные расходы занижают фактический уровень бедности в каждом населенном пункте, поскольку не включают стоимость помощи в закрытых помещениях и другие расходы, связанные с Законом о бедных.
43. Министерство труда, отчеты о расследовании промышленных условий в некоторых депрессивных районах (1934: 89-90, 167-68).
44. Бернс (1941: 153-57).
45. Данные о заработной плате из Feinstein (1995: 263-65). Годовой темп роста реальной заработной платы в 1899-1913 годах составлял 0,29 %. Оценки годовых темпов роста заработной платы из Boyer (2004b: 284).
46. Агрегированные оценки квалифицированной и неквалифицированной заработной платы из Routh (1965: 88, 97-98). Данные по отдельным профессиям из Knowles and Robertson (1951: 111). Цитата взята из Broadberry and Burhop (2010: 421).
47. Knowles and Robertson (1951: 121-22); Bowley (1930: 153-55).
48. Селлс (1923: 3-6, 84, 269-70); Селлс (1939: 366); Хаттон (1997). В 1919-20 гг. в Ирландии было создано еще 15 советов.
49. Данные о ставках Торгового совета из Sells (1939: 376-77). Данные о средних ставках заработной платы из Chapman (1953: 27). Средние минимальные ставки Торгового совета были близки, а в некоторых случаях и выше, к ставкам, выплачиваемым рабочим в неохваченных профессиях. В 1935 году средняя ставка Торгового совета "превышала среднюю зарплату шахтеров и была лишь немного ниже, чем у строительных рабочих и взрослых мужчин, занятых в текстильной промышленности". Hatton (1997: 25).
50. Селлс (1939: 278).
51. Боули и Хогг (1925: 20-21).
52. Оценка ожидаемой продолжительности жизни для Англии и Уэльса по данным Великобритании, Управление переписей и обследований населения (1985: 25).
53. Eveleth and Tanner (1976: 1); Oddy (1982: 121-25); Hatton (2014: 349-50).
54. Хэттон (2014: 351-52).
55. Бойд Орр (1937: 8-9, 23-28, 39-49).
56. Хэттон и Мартин (2010b: 515-17). Среднедушевые расходы на питание выросли с 6,7 до 8,7 с. в неделю с 1906 по 1938 год. См. также Hatton and Martin (2010a: 174-79).
57. Szreter (1997); Bell and Millward (1998: 242-45).
58. Управление по переписям и обследованиям населения, Статистический обзор Генерального регистратора Англии и Уэльса за 1932 год (1935: 32-36); Carr-Saunders and Jones (1937: 16); Burnett (1986: 226-49); Hatton and Martin (2010b: 513-17).
59. Хатт (1933: 41-42, 83-86, 117-18); Поллитт (1933: xii).
60. Вебстер (1982: 111-15, 123-25).
61. Винтер (1983: 233, 247-48).
62. Харрис (1988: 173-77); Харрис (1994: 32-38); Харрис (1995: 136-42); Флуд и Харрис (1997: 106-10).
63. Харрис (1994: 38); Харрис (1988: 176-77).
64. О расчете черты бедности для каждого из городских обследований см. в Gazeley (2003: 77-90), George (1937), Linsley and Linsley (1993).
65. Боули и Хогг (1925: 16-21, 25). Уровень безработицы среди взрослых мужчин на момент проведения опросов составлял около 7 % в Рединге, 8 % в Нортгемптоне, 10 % в Болтоне и 13 % в Уоррингтоне.
66. Автор исследования в Саутгемптоне подсчитал, что если бы опрос проводился в 1928 или 1929 году, то уровень бедности составил бы 13-15 %, то есть примерно две трети от уровня 1931 года. Ford (1934: 118).
67. Раунтри (1941: 102); Боули и Хогг (1925: 14). Джордж (1937: 74) описал черту бедности как "уровень жизни, который настолько низок, что если люди, живущие ниже него, живут в крайней бедности, то те, кто чуть выше, обычно считаются очень бедными".
68. Черта бедности для семьи из пяти человек по первому стандарту составляла 30 с. 7 д. в неделю в 1936 году; по второму стандарту - 43 с. 6d. Обе оценки приведены за вычетом арендной платы. В раздел личных вещей Раунтри включил платежи по страхованию от безработицы и болезни, взносы в клубы для больных и похоронщиков, деньги на проезд до работы и обратно, деньги на ежедневную газету, беспроводной телефон, марки и писчую бумагу, а также 3s. 4 д. на "пиво, табак, подарки, праздники, книги, путешествия и т. д.". См. Rowntree (1941: 27-31) и Linsley and Linsley (1993: 93-96).
69. Rowntree (1937); Rowntree (1941: 28-32, 101-2, 108); Linsley and Linsley (1993: 102-3); Hatton and Bailey (1998: 584).
70. Еще 9,5 % людей оказались в бедности в результате "недостаточного заработка других лиц". К ним относятся рабочие случайных профессий, владельцы мелких магазинов и лица, "занимающиеся продажей товаров от двери к двери". Причины бедности подробно рассматриваются в работе Rowntree (1941: 38-100).
71. Джонс (1931: 235-43). См. также Jones (1934).
72. Форд (1934: 119, 131-43).
73. Другими словами, получение социального дохода снизило уровень бедности рабочего класса в 1931-32 гг. более чем на две трети. Оуэн (1933: 41-43).
74. Социальный доход не был предназначен только для бедных - чуть более четверти семей рабочего класса с доходом 200 % и более выше черты бедности "полагаются на социальные услуги для получения части своего дохода". Таут (1938: 29, 47-48).
75. В тех семьях с доходом ниже стандарта человеческих потребностей, где глава был безработным, социальные пособия составляли 80 % от общего дохода; в семьях, где глава был слишком стар, чтобы работать, социальные пособия составляли две трети дохода. Раунтри (1941: 42-43, 117-19).
76. Раунтри (1941: 117-20, 214, 454-55).
77. Уильямс (1936: 314-15); Смит (1932: 10, 27).
78. Сен (1979: 295). Подобным образом Уоттс (1968: 325) утверждал, что "бедность на самом деле не является дискретным состоянием. Человек не приобретает и не избавляется от тех страданий, которые мы связываем с понятием "бедность", пересекая какую-либо конкретную черту дохода. Ограничение выбора становится все более разрушительным в непрерывном режиме". См. также Аткинсон (1987) и Сен (1997).
79. Хэттон и Бейли (1998: 584-86) обнаружили, что уровень бедности на два-три процентных пункта ниже, когда он рассчитывается "на валовой основе, чем когда он рассчитывается за вычетом арендной платы".
80. Хаттон и Бейли (1998: 586-88).
81. Hatton and Bailey (1998: 586-88).
82. Хаттон и Бейли (1998: 595).
83. Политическое и экономическое планирование (1937: 9-10, 167-70, 178-80); Харрис (1997: 365).
8
.
Доклад Бевериджа и реализация государства всеобщего благосостояния
План всеобщего охвата населения базовым страхованием знаменует собой высшую точку, которой достигла Англия на пути к социальному обеспечению. . . . Народ Англии в своем долгом паломничестве пришел, наконец, "на вершину холма под названием Клир", откуда он видит открывающийся перед ним путь к свободе и безопасности.
-ДЕ ШВЕЙНИЦ, ПУТЬ АНГЛИИ К СОЦИАЛЬНОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ
Комитет Бевериджа опубликовал свой доклад "Социальное страхование и союзные службы" в декабре 1942 года под именем одного только председателя. Остальные члены комитета, все из числа государственных служащих, получили указание от своих начальников не подписывать доклад, а Артур Гринвуд, министр без портфеля, в январе уведомил Бевериджа, что "доклад будет вашим собственным докладом... представители министерств не будут иметь никакого отношения к мнениям и рекомендациям по вопросам политики, которые в нем содержатся". У решения Гринвуда было несколько причин - с самого начала Беверидж "доминировал и даже монополизировал" работу комитета, его интерпретация задач комитета и его политические предложения выходили далеко за рамки того, что планировало правительство, а министры не хотели связывать правительство обязательствами по послевоенной реконструкции, которая, по словам канцлера Казначейства, "предполагает невыполнимые финансовые обязательства." 1
Уже в июле 1941 года, после всего лишь одного заседания комитета, Беверидж дал понять, что планирует сделать гораздо больше, чем просто изучить аномалии, возникшие в результате фрагментарного роста социальной политики, и дать рекомендации по приведению ее в порядок. В короткой записке, озаглавленной "Социальное страхование - общие соображения", он написал: "Пришло время рассмотреть социальное страхование в целом; как вклад в лучший новый мир после войны. Как бы вы планировали социальное страхование сейчас, если бы у вас было чистое поле, то есть если бы вы могли разработать идеальную схему, используя весь опыт, накопленный в прошлом, но без помех со стороны корыстных интересов любого рода?" 2
В докладе "Социальное страхование и смежные службы", далее именуемом "Доклад Бевериджа", предлагалось рационализировать и расширить систему накопительного социального страхования, чтобы обеспечить пособия по всем "основным причинам прекращения или потери заработка", создать систему детских пособий, а также "создать комплексные службы здравоохранения и реабилитации". Доклад был встречен с большим энтузиазмом рабочими классами, если не правительством, и был продан тиражом более 600 000 экземпляров в течение года после выхода. На следующий день после выхода доклада газета "Таймс" заявила: "Беверидж и его коллеги поставили нацию в глубокий долг не только за уверенное заверение в том, что бедные не всегда должны быть с нами, но и за мастерское изложение путей и средств, с помощью которых можно быстро полностью ликвидировать факт и страх недобровольной бедности". Она добавила, что главные предложения доклада "несомненно, должны быть приняты в качестве основы для действий правительства". 3
Доклад Бевериджа рассматривался и как конец, и как начало. Многие считают, что он ознаменовал начало нового, более широкого и щедрого этапа социальной политики правительства и стал образцом британского государства всеобщего благосостояния. Другие утверждают, что многие предположения Бевериджа были ориентированы на прошлое и что его предложения в значительной степени стали кульминацией социальной политики предыдущих четырех десятилетий. 4 Карл де Швейниц в эпиграфе к этой главе описывает доклад бунианским языком: британский народ после долгого паломничества был приведен пастухом Бевериджем на вершину горы Клир, с которой он мог увидеть Небесный город социального обеспечения.
В этой главе рассматривается доклад Бевериджа и зарождение послевоенного государства всеобщего благосостояния. В разделе I подробно рассматриваются основные предложения доклада и обсуждается, как, по мнению Бевериджа, эти предложения устранили бы "гигантское зло" нужды. В разделе II рассматриваются дебаты по поводу доклада Бевериджа в правительстве, корректировки, внесенные в его предложения, и реализация законодательства о социальном обеспечении после войны. В заключение обсуждается, в какой степени принятие государства всеобщего благосостояния устранило бедность в 1950-е годы.
I. Доклад Бевериджа
Призыв к всестороннему пересмотру и расширению британской социальной политики начался не с доклада Бевериджа. Волна "нового иерусалима" прокатилась по Британии летом 1940 года и продолжалась всю войну. Среди тех, кто призывал к созданию послевоенного Нового Иерусалима или Новой Британии, были епископ (впоследствии архиепископ Кентерберийский) Уильям Темпл, Уэллс, историки Арнольд Тойнби и Э. Х. Карр, Гарольд Ласки, Дж. Б. Пристли и многие другие. 5 Карр, например, в своей статье в Times от 1 июля 1940 года под названием "Новая Европа" писал, что сейчас самое время задуматься о тех ценностях, "за которые мы сражаемся". "Если мы говорим о демократии, мы не имеем в виду демократию, которая сохраняет право голоса, но забывает о праве на работу и праве на жизнь. . . . Если мы говорим о равенстве, мы не имеем в виду политическое равенство, сведенное на нет социальными и экономическими привилегиями. Если мы говорим об экономической реконструкции, мы думаем не столько о максимальном производстве (хотя и это тоже потребуется), сколько о справедливом распределении". 6 В специальном выпуске журнала Picture Post от 4 января 1941 года был предложен "План для Британии", который призывал "обеспечить работой каждого трудоспособного мужчину" и "Национальный минимум - стандарт, ниже которого не должен опускаться никто, на работе или без, в болезни или в здравии, во время вдовства или в старости". Для достижения национального минимума доклад призывал принять национальный минимум заработной платы, систему детских пособий, "всеобъемлющую накопительную систему социального страхования", отменить проверку средств и создать новое Министерство социального обеспечения. В нем также предлагалось "создать государственную медицинскую службу... и полностью пересмотреть систему образования". 7 В следующем месяце Генеральный совет Конгресса профсоюзов предложил внести существенные изменения в систему национального медицинского страхования и подверг критике запутанный характер существующих программ социального страхования, которые они описали как "целую кучу схем , претендующих на решение одной и той же проблемы, но каждая из которых предоставляет различные средства защиты. 8 Наконец, аналитический центр "Политическое и экономическое планирование" в июле 1942 года в документе "Планирование социального обеспечения" предложил принять "национальную Плимсолловскую линию товаров и услуг для всех классов, основанную на "достойном" стандарте человеческих потребностей", национальную службу здравоохранения и объединить все существующие программы поддержания доходов в Министерство социального обеспечения. 9
Вопрос о том, в какой степени общественная поддержка реформирования системы социального обеспечения стала результатом войны, обсуждается историками. Некоторые утверждают, что опыт войны породил социальную солидарность, которая усилила общественную поддержку расширения системы социальной защиты. По мнению Ричарда Титмусса, эвакуация из Дюнкерка, "блиц" и угроза вторжения вызвали серьезный сдвиг в британском общественном мнении в сторону коллективизма. По его словам, Дюнкерк "вызвал нотки самокритики, национального самоанализа и привел в движение идеи и разговоры о принципах и планах". Опасный период" с июня 1940 по май 1941 года "был наиболее плодотворным для социальной политики и действий". Историк Пол Эддисон добавил, что "требование социальных реформ в стране возникло внезапно [летом 1940 года], как порыв ветра в тихий день, и продолжало дуть с нарастающей силой." 10
Другие историки, в том числе биограф Бевериджа Джозе Харрис, утверждают, что влияние войны на социальную политику было преувеличено. Они подчеркивают, что "разрыв с прошлым был менее резким... [и] аура консенсуса была слабее", чем утверждают Титмусс и другие. 11 Многие из тех, кто призывал к социальным реформам во время войны, поддерживали их и до 1939 года. Когда Тоуни в своем памфлете "Почему Британия сражается" утверждал, что одной из послевоенных целей Британии должно стать создание "возможностей, благодаря которым все смогут участвовать, в соответствии со своими способностями, в сокровищах цивилизации", он повторял то, что писал уже два десятилетия. 12 Беверидж в заключительных абзацах своего доклада вторил Тоуни, "Пикчер пост" и другим, заявляя, что "цель победы - жить... [в] лучшем мире, чем прежний", и что его предложения - это знак британскому народу и всему миру, что "цель правительства в мире и войне - не слава правителей или рас, а счастье простого человека"." 13 Однако мало кто сомневается, что даже если многие из тех, кто выступал за социальные реформы после мая 1940 года, призывали к подобной политике в 1930-х годах, теперь их заявления были услышаны более восприимчивыми ушами не только левых политических сил, но и растущего "прогрессивного Центра" 14.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ДОКЛАДА БЕВЕРИДЖА
Основные положения плана Бевериджа хорошо известны, но их стоит повторить. В начале доклада говорилось, что существующая в Великобритании политика социального страхования, с которой "вряд ли может соперничать" любая другая промышленная страна, была сложной и неэффективной в результате ее разрозненного развития. Не все люди или риски были охвачены существующими программами, а ставки пособий в некоторых программах были слишком низкими. Проблемы существующих программ стали очевидны после изучения межвоенных социальных опросов. Беверидж пришел к выводу, что главной причиной бедности от трех четвертей до пяти шестых семей за чертой бедности в городах, где проводилось обследование, было "прекращение или потеря способности зарабатывать". Они каким-то образом провалились сквозь трещины в системе социальной защиты. Для большинства оставшихся в бедности семей причиной был большой размер их семей. 15
Вместо того чтобы латать существующие схемы, Беверидж рекомендовал создать новую комплексную и скоординированную систему социального страхования, а также программу детских пособий. В своей речи, произнесенной в Оксфорде через пять дней после выхода отчета, он заявил, что его программа призвана обеспечить "национальный минимум дохода", чтобы "каждый человек в любое время, в силу сделанных им взносов и по праву, без каких-либо проверок средств, имел минимальный доход, необходимый для выполнения своих обязанностей". Обеспечив британскому народу гарантированный доход, его план ликвидировал бы нужду - одно из "пяти гигантских зол" на пути к восстановлению. Для обеспечения свободы от других гигантских зол: болезней, невежества, нищеты и безделья - потребуются дополнительные меры государственной политики. 16
План охватывал всех граждан Великобритании, а не только рабочий класс. Чтобы иметь право на получение пособий, человек делал обязательные еженедельные взносы в страховой фонд или получал взносы от своего имени. Размер взноса был установлен на едином уровне - все застрахованные лица делали одинаковые еженедельные отчисления в фонд социального страхования. В обмен на взносы застрахованные лица получали пособия, если их заработок прерывался из-за безработицы, болезни, несчастного случая, инвалидности, выхода на пенсию или смерти кормильца, а также пособия по беременности и родам и на погребение. Эти пособия также предоставлялись по единой ставке, "независимо от размера заработка, который был прерван безработицей или инвалидностью или прекращен выходом на пенсию". Еженедельное пособие было одинаковым для каждой основной причины прерывания заработка - безработицы, болезни, инвалидности и выхода на пенсию. Оно должно было быть достаточно щедрым, чтобы "само по себе обеспечивать доход, необходимый для существования во всех нормальных случаях", и "выплачиваться до тех пор, пока длится потребность, без проверки средств" 17..
Несмотря на распространение социального страхования практически на все нужды, все равно останутся люди, которые не будут иметь права на пособие либо потому, что они не отвечают условиям уплаты взносов или условиям получения пособия, либо потому, что они "нуждаются по причинам, не подходящим для страхования", например, брошенные жены. Все лица, не охваченные страхованием, будут получать национальную помощь. Уровень помощи должен быть достаточным для удовлетворения "потребностей отдельных лиц до уровня прожиточного минимума, но он должен быть менее желательным, чем страховое пособие; в противном случае застрахованные лица не получат ничего за свои взносы". В отличие от страховых выплат, помощь будет подлежать проверке на уровень доходов. Она будет полностью финансироваться из национального казначейства. Принятие национальной помощи фактически означало бы конец Закона о бедных. 18.
Беверидж признавал, что свобода от нужды не может быть достигнута только с помощью его плана социального страхования и национальной помощи. В дополнение к страхованию требовались детские пособия, комплексная система здравоохранения и реабилитации, а также политика поддержания занятости и предотвращения массовой безработицы. Межвоенные социальные обследования показали, что от одной шестой до одной четверти бедных семей находились в нищете из-за большого количества детей. Страховое пособие по фиксированной ставке не могло быть достаточно высоким, чтобы обеспечить семьям любого размера прожиточный минимум, поэтому требовалась определенная система детских пособий. Однако выплата пособий на детей только семьям, получающим пособия по социальному страхованию, привела бы к серьезным сдерживающим факторам, поскольку многодетные семьи могли бы получать столько же или даже больше пособий, будучи безработными или больными, чем они зарабатывали в виде заработной платы, когда работали. Поэтому Беверидж предложил принять всеобщую систему детских пособий, выплачиваемых всем семьям независимо от дохода, "при условии, что первый ребенок не будет учитываться, если родитель зарабатывает". Пособия должны выплачиваться до 16 лет для детей, "получающих образование в течение полного учебного дня". Всеобщие детские пособия служили бы еще одной цели - они помогли бы обратить вспять снижение рождаемости. Пособия будут выплачиваться за счет общего налогообложения. 19.
Отказ от нужды также требовал принятия всеобъемлющей национальной службы здравоохранения. В своем выступлении в Оксфорде 6 декабря Беверидж утверждал, что равный доступ к медицинскому обслуживанию должен рассматриваться как часть национального минимума. Национальная служба здравоохранения обеспечит всем гражданам доступ к любому необходимому им медицинскому обслуживанию, включая уход на дому и в больнице, посещение специалистов, сестринское дело и акушерство, стоматологическую помощь и реабилитацию после лечения, "без ограничений по вознаграждению и без экономических барьеров, откладывающих обращение к ней". Медицинские услуги будут предоставляться каждому гражданину "без взимания платы за лечение". Цель заключалась в том, чтобы каждый гражданин был "настолько здоров, насколько его может сделать наука, применяемая для профилактики и лечения болезней". В докладе было поднято множество вопросов, касающихся организации и финансирования здравоохранения, которые в нем не были подробно рассмотрены, и содержался призыв к дальнейшему изучению этой темы. 20.
Наконец, успех социального страхования в ликвидации нужды зависел от поддержания занятости, под которой Беверидж подразумевал ликвидацию массовой безработицы и длительной ("год за годом") безработицы для отдельных работников. Массовая безработица создавала серьезное финансовое давление на фонд социального страхования, а безделье, связанное с длительной безработицей, деморализовало людей. В докладе не предлагалось, как поддерживать занятость на высоком уровне, а лишь содержался призыв к государству использовать свои полномочия "в той мере, в какой это окажется необходимым, чтобы обеспечить всем не абсолютную непрерывность работы, а разумные шансы на продуктивную занятость". Однако в выступлениях, сделанных примерно во время публикации доклада, Беверидж более подробно остановился на своих взглядах на политику занятости. Он утверждал, что уничтожение безделья, "пятого гиганта", является самой важной послевоенной целью. Если безделье не будет уничтожено, "остальные цели реконструкции... будут недостижимы в любом серьезном смысле, и их формальное достижение окажется тщетным". Для сокращения безработицы требовались подвижный рынок труда и национальное планирование, чтобы соотнести потребности и ресурсы нации друг с другом, что, в свою очередь, требовало некоторого вторжения государства в сферу частного предпринимательства в определенных секторах экономики. Беверидж признал, что частное предпринимательство - это "корабль, который далеко завел нас на пути к более высокому уровню жизни и досуга", но добавил, что межвоенный период показал, что это "корабль для хорошей погоды и открытого моря". Ликвидация массовой безработицы требовала, чтобы государство играло более активную роль в послевоенных экономических делах. 21
Часть расходов на социальное обеспечение должна была оплачиваться за счет еженедельных взносов работников. Кроме того, работодатели должны были делать еженедельные взносы за каждого работника, которые они должны рассматривать как "надлежащую часть издержек производства", поскольку социальное обеспечение позволит создать более здоровую и эффективную рабочую силу . Государство также должно было участвовать в расходах на социальное обеспечение за счет общего налогообложения. Таким образом, план Бевериджа продолжил "трехстороннюю схему взносов", начатую в 1911 году Законом о национальном страховании. Распределение расходов между тремя группами варьировалось в зависимости от программы. Беверидж предполагал, что совместные взносы работников и работодателей будут покрывать две трети расходов на пособия по безработице, пять шестых расходов на пенсии по старости, пособия по инвалидности, пособия вдовам, а также некоторую неопределенную долю расходов на здравоохранение. Государство будет обеспечивать треть расходов на пособия по безработице, шестую часть расходов на пенсии и пособия по инвалидности, а также все расходы на детские пособия и национальную помощь. Она также будет оплачивать Национальную службу здравоохранения при некоторой помощи местных органов власти через местные тарифы и из фонда социального страхования. 22.
В то время как некоторые реформаторы утверждали, что расходы на социальное обеспечение должны полностью покрываться за счет общего налогообложения, Беверидж защищал использование взносов трудящихся по двум причинам. Во-первых, он утверждал, что британцы предпочитают вносить взносы в страховой фонд, а не получать пособия от государства в виде бесплатных выплат - "существует психологическое желание получить что-то, за что ты заплатил". Они также не хотели, чтобы взносы зависели от дохода. Они хотели, выражаясь более поздней фразой, "что-то за что-то", а не "что-то за ничего". Во-вторых, Беверидж считал, что накопительная система помогает "сохранить самодостаточность Фонда социального страхования". Существование самодостаточного фонда дало бы понять населению, что пособия могут быть увеличены только при условии увеличения их взносов, и помогло бы британскому народу не воспринимать государство как "раздатчика подарков" 23.
Еженедельное пособие, выплачиваемое тем, кто испытывает перебои с заработком, должно быть адекватным как "по сумме, так и по времени". Беверидж подчеркнул, что предлагаемый размер пособия "сам по себе должен быть достаточным без дополнительных ресурсов, чтобы обеспечить минимальный доход, необходимый для существования во всех нормальных случаях". Более того, пособия "будут выплачиваться неограниченное время без проверки средств, пока сохраняется потребность". В заключительном разделе он еще раз подчеркнул, что размер пособий "существенно ниже" предложенного в докладе не может быть "обоснован с научной точки зрения как достаточный для существования человека". Более низкие пособия или пенсии означали бы, что "издержки безработицы, болезни или детства покрываются ... . косвенно в виде лишений и снижения эффективности человеческой деятельности" 24..
В заключение доклада был поставлен вопрос: является ли ликвидация нужды "практически осуществимой послевоенной целью"? Отвечая на этот вопрос, Беверидж в первую очередь обратился к информации, содержащейся в межвоенных социальных обследованиях. Несмотря на то, что в каждом из городов, где проводилось исследование, значительная часть семей оказалась в нищете, "большая часть" семей рабочего класса имела доходы, значительно превышающие "прожиточный минимум". Беверидж подсчитал, что в Восточном Лондоне в 1929 году совокупный избыточный доход семей рабочего класса выше (первичной) черты бедности превышал совокупный дефицит тех, кто был ниже, в 30 раз. В Йорке в 1936 году, при использовании более щедрого стандарта человеческих потребностей, излишки тех, кто был выше этого стандарта, превышали дефицит тех, кто был ниже, более чем в восемь раз. Он пришел к выводу, что ликвидация нужды в межвоенной Британии "легко укладывалась в экономические ресурсы общества"; ее существование было "ненужным скандалом, вызванным тем, что не было предпринято усилий по ее предотвращению" 25.
Социальные опросы, наряду с другими экономическими и биологическими данными, свидетельствовали о том, что уровень жизни значительно вырос за предыдущие три-четыре десятилетия. Однако рост благосостояния не привел к искоренению бедности. Мораль, по мнению Бевериджа, заключалась в том, что "необходимы новые меры по распространению благосостояния. . . . Ликвидация нужды не может быть достигнута только за счет увеличения производства, без правильного распределения продукта". В более поздней терминологии, "просачивание" само по себе оказалось недостаточным для лечения бедности. Но была и вторая, более обнадеживающая мораль. Рост уровня жизни с 1900 года произошел, несмотря на четыре года войны и разрушение международной экономики после нее. Мораль заключалась в том, что нет никаких оснований полагать, что нынешняя война положит конец экономическому прогрессу и сделает план социального обеспечения непозволительной роскошью. В итоге, когда война закончится, "ликвидация нужды путем перераспределения доходов" будет по карману британскому народу, а новое распределение, если оно правильно разработано и профинансировано, не будет иметь сдерживающего эффекта и "может увеличить богатство, поддерживая физическую бодрость" 26.
ЩЕДРОСТЬ ПОСОБИЙ
Историки спорят о том, что именно имел в виду Беверидж, говоря о том, что уровень пособий должен быть "достаточным без дополнительных ресурсов" и "адекватным для человеческого существования". Были ли предлагаемые им пособия основаны на стандарте первичной бедности (физической эффективности) Раунтри, на его стандарте человеческих потребностей или где-то между ними? В первой части доклада Беверидж признал, что определить прожиточный минимум нелегко: "Определение того, что требуется для разумного существования человека, в некоторой степени является вопросом суждения; оценки по этому вопросу меняются со временем, и, как правило, в прогрессивном обществе они меняются в сторону увеличения". Харрис утверждает, что Беверидж "пришел к выводу, что страховые выплаты должны быть связаны с более широкой концепцией "человеческих потребностей"" и что он рассматривал стандарт человеческих потребностей Раунтри "как основу, на которой должны рассчитываться все государственные денежные пособия в системе социального обеспечения в будущем". С другой стороны, Вейт-Уилсон утверждает, что Беверидж использовал термин "прожиточный минимум" для обозначения первичного стандарта бедности, и что ставки пособий, содержащиеся в его докладе, "представляли собой не прожиточный минимум, а вклад государства в тот, который получатели должны были пополнять другими способами, если они хотели вести социальную жизнь". Далее он утверждает, что, приняв стандарт физической эффективности, но подразумевая, что уровень пособий был "адекватным" и "достаточным для удовлетворения всех нормальных потребностей", Беверидж "сознательно проявил двусмысленность" или "возможно, даже лживость". 27
Гленнерстер и Эванс лишь немного менее критичны. Они отмечают, что настойчивость Бевериджа на фиксированной ставке страховых взносов (и, следовательно, отказ от прогрессивного финансирования) "делала непримиримыми его цели достаточности средств к существованию и всеобщего охвата". Максимальная ставка взносов физических лиц ограничивалась способностью низкоквалифицированных работников платить. Это, в свою очередь, означало, что пособия могли быть установлены выше минимального уровня только в том случае, если государство соглашалось вносить значительные субсидии в фонд социального страхования, что было невозможно ни с политической, ни с финансовой точки зрения. Столкнувшись с этой дилеммой, Беверидж решил "принести принцип прожиточного минимума в жертву требованиям других своих принципов" 28.
Как соотносятся нормы пособий Бевериджа со стандартами человеческих потребностей и физической эффективности Раунтри? Вейт-Уилсон отмечает, что уровень пособий Бевериджа для одинокого мужчины или женщины составлял "две трети или меньше" от шкалы человеческих потребностей Раунтри, хотя он признает, что пособия на детей, установленные Бевериджем, были более щедрыми, чем у Раунтри. 29 Гейсли обнаружил, что соотношение между рекомендуемыми Бевериджем пособиями и шкалой человеческих потребностей Раунтри существенно различается для разных типов семей. Для пары без детей или с одним ребенком норма Бевериджа составляла 75-78% от шкалы человеческих потребностей Раунтри, для пары с тремя детьми шкалы были одинаковыми, а для пары с четырьмя детьми норма Бевериджа была немного выше шкалы Раунтри. Гейзли подсчитал, что рекомендованные Бевериджем пособия для семей с одним-четырьмя детьми были на 31-35 % выше первичной шкалы бедности Раунтри, что, казалось бы, противоречит выводу Вейт-Уилсона о том, что подход, использованный Комитетом Бевериджа при установлении шкалы пособий, "был неотличим в принципе и ... по составу от первичных мер бедности, описанных Раунтри в 1899 году" 30.
Почему Беверидж не установил пособия на более высоком уровне? Несмотря на свое заявление 1941 года о том, что комитет должен разработать "идеальную схему" социального обеспечения, Беверидж при написании отчета столкнулся с двумя ограничениями, одно из которых, возможно, было наложено на себя, а другое было реальным. Первое ограничение было связано с вопросом, который к 1942 году обсуждался уже более века - влияние государственной помощи на стимулы к труду. В начале доклада Беверидж написал, что одним из "руководящих принципов", которых он придерживался при составлении рекомендаций, было то, что "государство, организуя обеспечение, не должно подавлять стимулы, возможности, ответственность; устанавливая национальный минимум, оно должно оставлять место и поощрять добровольные действия каждого человека, чтобы обеспечить себя и свою семью больше, чем этот минимум". Роль социального страхования заключалась в том, чтобы гарантировать "минимальный доход, необходимый для существования"; установление пособий намного выше прожиточного минимума создаст стимулы к труду и будет "ненужным вмешательством в индивидуальные обязанности" 31. Вейт-Уилсон, Гленнерстер и Эванс и другие, возможно, справедливо, критиковали Бевериджа за принятие викторианской концепции "меньшей правомочности". Тем не менее, обеспокоенность многих экономистов, правительственных чиновников и политиков возможным дестимулирующим эффектом государственных пособий наложила на Бевериджа определенные ограничения при установлении уровня пособий.
Даже если бы Бевериджа не беспокоили вопросы меньшей приемлемости, он не смог бы избежать проблемы стоимости. Беспокойство среди правительственных чиновников по поводу возможной стоимости его схемы началось за несколько месяцев до выхода отчета. Одним из тех, кто беспокоился о доступности, был Кейнс, который с большим энтузиазмом относился к общей схеме. Основной причиной беспокойства был тот факт, что никто не знал, каким будет национальный доход Великобритании после окончания войны - прогнозы варьировались от 6,5 млрд фунтов стерлингов или меньше до 7 млрд фунтов стерлингов. В записке сэру Ричарду Хопкинсу в Казначействе в июне 1942 года Кейнс писал, что "брать на себя обязательства здесь и сейчас или в ближайшем будущем в отношении того, что мы можем себе позволить только при условии, что национальный доход будет значительно превышать £6,500, было бы очень неосмотрительно". Кейнс выступал против плана Бевериджа по установлению фиксированных еженедельных взносов по теоретическим соображениям, поскольку они фактически представляли собой налог на избирателей для рабочих и налог на занятость для фирм. Однако он утверждал, что такие взносы должны быть сохранены, "чтобы дополнительные расходы бюджета не выглядели слишком грозными" 32..
Весной и летом 1942 года Беверидж несколько раз встречался с Кейнсом, чтобы уточнить финансовые аспекты плана. Кейнс предложил способы сокращения расходов примерно на 100 миллионов фунтов стерлингов, некоторые из которых Беверидж принял. В итоге Кейнс пришел к выводу, что "Беверидж приложил немало усилий, чтобы ответить на финансовую критику", что он сделал "очень большие уступки по сравнению с первой версией плана" и что его пересмотренные предложения "не выдерживают серьезной критики по чисто финансовым соображениям". По последнему пункту он был слишком оптимистичен. Канцлер казначейства Кингсли Вуд считал, что даже пересмотренное предложение было финансово непрактичным и преждевременным. В ноябре он написал Черчиллю, жалуясь на то, что Беверидж и другие предполагают, что окончание войны приведет к наступлению Золотого века процветания, и добавил: "Время для объявления дивидендов на прибыль Золотого века - это время, когда эта прибыль будет реализована на деле, а не только в воображении" 33.
В целом, как признает Вейт-Уилсон, многие неясности в "Отчете Бевериджа" были вызваны политическими причинами. Те, что касались затрат и уровня пособий, были в значительной степени осознанными, поскольку Беверидж пытался составить документ, приемлемый как для тех, кто требовал создания Новой Британии, так и для казначейства. Однако не следует возлагать на Бевериджа всю вину за двусмысленности. В октябрьском меморандуме Кейнс написал Хопкинсу, что просил Бевериджа "говорить менее точно" об уровне, на котором будут установлены послевоенные пособия и взносы. Кейнс считал, что доклад - это "грандиозный документ", и хотел максимально увеличить вероятность того, что его версия будет принята парламентом. Лучшим способом добиться этого было сохранить некоторые финансовые детали несколько расплывчатыми. 34
II. Дебаты о государстве всеобщего благосостояния и его реализация
2 декабря 1942 года, на следующий день после того, как его доклад был опубликован в качестве командного документа, Беверидж обсудил свой "План социального обеспечения" в радиообращении. Он завершил свое выступление обращением к премьер-министру. План, сказал он, "является завершением того, что было начато чуть более тридцати лет назад, когда г-н Ллойд Джордж ввел Национальное медицинское страхование, а г-н Уинстон Черчилль, тогдашний президент Совета торговли, ввел страхование по безработице. . . . Министр, у которого тридцать лет назад хватило смелости и воображения создать схему страхования по безработице, неизвестную тогда за пределами Великобритании, - это человек, который ведет нас к победе в этой войне; я бы хотел, чтобы он также завершил работу, начатую им тогда в области социального страхования" 35 Реакция Черчилля и кабинета на доклад была гораздо менее позитивной, чем рассчитывал Беверидж. Мнения членов кабинета разделились: реакция варьировалась от положительной, теплой до осуждающей. Это неудивительно, учитывая коалиционное правительство, но разногласия были не только между партиями, но и внутри Консервативной и Лейбористской партий. 12 января 1943 года Черчилль распространил среди членов кабинета министров записку, в которой говорилось, что среди населения растет "опасный оптимизм" в отношении возможностей послевоенной Великобритании. Правительство должно быть осторожным, поскольку состояние послевоенной экономики неясно, а предложения Бевериджа могут оказаться неподъемными. Поэтому он попросил министров воздержаться от обещаний относительно будущего, "потому что я не хочу обманывать народ ложными надеждами и воздушными видениями Утопии и Эльдорадо" 36.
Парламент обсуждал доклад Бевериджа 16-18 февраля 1943 года. Черчилль недавно вернулся из Касабланки и был болен пневмонией, но 14 февраля отправил кабинету еще одну записку о том, как вести дебаты. По содержанию она отличалась от записки предыдущего месяца. Он писал, что "подход Бевериджа к социальному обеспечению, приближающий магию средних величин к спасению миллионов, составляет существенную часть любой послевоенной схемы национального благосостояния". Необходимо создать правительственный орган, который изучит целесообразность конкретных предложений и переработает их для подготовки к принятию закона. Однако он добавил, что на данный момент правительство не может брать на себя никаких обязательств в отношении послевоенной политики. Это будет задача парламента, избранного после войны, который сможет привести социальное законодательство в соответствие с существующими экономическими условиями. 37.
Дебаты прошли не слишком удачно для правительства. Три основных докладчика - сэр Джон Андерсон на 16-м заседании, сэр Кингсли Вуд на 17-м и Герберт Моррисон на 18-м - высказали несколько противоречивые мнения о докладе Бевериджа. Андерсон без энтузиазма заявил, что правительство в принципе одобряет схему, но не берет на себя никаких "обязательных обязательств". Вуд подчеркнул необходимость осторожного подхода и заявил, что обязанность правительства - "взвесить все финансовые последствия плана Бевериджа, чтобы не давать надежд, неспособных осуществиться". Моррисон, выступая с наиболее позитивной речью, повторил, что правительству необходимо "следить за финансами", но подчеркнул, что принимает большинство "фундаментальных принципов" Бевериджа. В конце дебатов против правительства был подан 121 голос, в том числе 97 лейбористов. Это представляло собой "беспрецедентный бунт", наибольшее количество голосов против правительства до этого момента войны. 38
Лидер журнала The Economist от 20 февраля критиковал Андерсона и Вуда за отсутствие видения, мужества и "практического идеализма" в их речах, которые "возмутили парламент и большую часть общественности". Он добавил: "Правительство должно сказать "да" или "нет". Оно не может сидеть на заборе. . . . В любом ли случае предотвращение нужды должно быть первым обвинением?" Политические последствия позиции правительства быстро стали очевидны. В феврале было проведено шесть дополнительных выборов - "всеобщие выборы в миниатюре", и в каждом из них доклад Бевериджа занимал видное место. В пяти из них, все места в которых занимали консерваторы, правительственный кандидат выиграл с очень небольшим перевесом у независимого кандидата, а в четырех конкурсах голоса консерваторов сократились в среднем на восемь процентных пунктов. Опрос, проведенный отделом внутренней разведки в конце февраля, показал, что "разочарованное большинство" считает, что правительство "пытается убить или отложить Доклад", что "предвещает плохое будущее социального обеспечения" 39..
Итоги парламентских дебатов, результаты дополнительных выборов и отчеты внутренней разведки об общественном мнении заставили Черчилля изменить свою позицию по социальному обеспечению. Он все еще сомневался в том, что план Бевериджа доступен по цене, и хотел сосредоточиться на победе в войне, прежде чем беспокоиться о мире, но сила общественной и парламентской поддержки плана Бевериджа заставила его принять решение. По словам Эддисона, "реконструкция... текла вокруг и мимо [Черчилля], как прилив, отрезающий остров от берега" 40.
21 марта 1943 года премьер-министр выступил с радиообращением к нации под названием "После войны", которое было посвящено послевоенному восстановлению. На протяжении большей части обращения Черчилль вновь звучал как "молодой перераспределитель" десятилетия перед Первой мировой войной. Заявив, что он отказывается рассказывать британскому народу "сказки" или давать преждевременные обещания "возложить на государство новые большие расходы", он перешел к "взгляду сквозь туман будущего на конец войны". Он предложил правительству принять четырехлетний план, охватывающий "пять или шесть крупных мер", касающихся социальной политики. Не упоминая о докладе Бевериджа (хотя однажды он упомянул "моего друга сэра Уильяма Бевериджа"), Черчилль сказал, что настало время для "еще одного большого продвижения" в области социального обеспечения, и он и его коллеги в правительстве были "убежденными сторонниками национального обязательного страхования для всех классов для всех целей от колыбели до могилы". Он также призвал к государственной политике занятости, реформе образования, выплате детских пособий и созданию национальной службы здравоохранения, заявив, что "для любого общества нет более выгодного вложения средств, чем вливание молока в младенцев. Здоровые граждане - это самое большое богатство, которое может иметь любая страна". Во время войны нельзя давать никаких обещаний, но правительство предпримет "все приготовления, включая, если потребуется, предварительную законодательную подготовку... чтобы, когда наступит момент, все было готово" 41..
Вскоре после этого правительство начало подготовку к послевоенной социальной политике. В феврале 1944 года Министерство здравоохранения выпустило Белую книгу о национальной службе здравоохранения, затем в мае последовали Белые книги о политике занятости, а в сентябре - о социальном страховании, обе из которых были выпущены Министерством реконструкции. Предложения, изложенные в этих документах, были похожи на те, что выдвинул Беверидж. В документе "Национальная служба здравоохранения" говорилось, что правительство планирует предоставлять каждому мужчине, женщине и ребенку "комплексное обслуживание, охватывающее все отрасли медицинской и смежной деятельности, от ухода за мелкими недомоганиями до серьезной медицины и хирургии" бесплатно. Финансирование службы здравоохранения должно было осуществляться в основном за счет национального и местного налогообложения, хотя частично за счет взносов "в рамках любой действующей системы социального страхования" 42.
Белая книга по социальному страхованию в некоторых отношениях была удивительно похожа на Отчет Бевериджа. В начале документа говорилось о том, что правительство обязано "планировать предотвращение индивидуальной бедности, возникающей в результате тех опасностей, связанных с личной судьбой, над которыми люди практически не властны". Как и "План Бевериджа", "Белая книга" предлагала охватить все население, повысить уровень пособий по безработице и болезни и пенсий по возрасту, создать систему семейных пособий и включить систему национальной помощи для тех, кто попал под действие страховой сети. Страховые выплаты финансировались бы по "трехсторонней схеме взносов", при которой пять шестых большинства страховых выплат (кроме пособий по безработице) оплачивались бы комбинацией взносов работников и работодателей, а оставшуюся одну шестую часть вносило бы государство; взносы на пособия по безработице делились бы поровну между работниками, работодателями и государством. Семейные пособия и национальная помощь полностью финансировались бы из казны. 43.
В Белой книге была принята концепция Бевериджа о единой ставке взносов и единой ставке пособий. Однако в некоторых случаях пособия были менее щедрыми, чем те, которые предполагал Беверидж. В Белой книге говорилось, что принятие "прожиточного минимума для пособий" "нецелесообразно" по двум основным причинам. Во-первых, система страхования, которая "обязательно должна иметь дело с усредненными потребностями и нуждами", не могла быть адаптирована к почти "бесконечному разнообразию индивидуальных условий". Во-вторых, накопительный характер системы означает, что любое увеличение пособий требует увеличения взносов работников. Уровень пособий должен быть установлен таким образом, чтобы обеспечить "разумную страховку от нужды", принимая во внимание "максимальный взнос, который может быть правильно предложено сделать большому числу плательщиков". Белая книга также установила еженедельное денежное пособие на каждого ребенка на уровне ниже установленного Бевериджем. Наконец, хотя Беверидж предлагал, чтобы пособия по безработице и болезни продолжались столько, сколько необходимо, Белая книга установила ограничения на оба вида пособий, назвав неограниченные по продолжительности пособия по болезни "психологически неразумными", а пособия по безработице - подверженными злоупотреблениям. В конце документа Беверидж благодарил за "всеобъемлющий и творческий доклад" и отмечал, что большая часть его плана была воплощена "в предложениях, изложенных в этой Белой книге". В конце документа говорилось, что предлагаемый план обеспечивает "защиту от каждой из основных атак, которые экономическое несчастье может предпринять против индивидуального благосостояния и душевного спокойствия", и называлось социальное страхование "необходимым средством... ...для достижения позитивных усилий и изобильной жизни" 44..
Министерство реконструкции подготовило свою Белую книгу по социальному страхованию без участия Бевериджа, который писал, что к марту 1943 года "мне стало ясно, что доклад Бевериджа меня больше не касается". В следующем месяце он начал исследование политики поддержания полной занятости, результатом которого стала его книга "Полная занятость в свободном обществе", опубликованная в ноябре 1944 года, через шесть месяцев после выхода Белой книги по политике занятости, которая была подготовлена быстро, чтобы она появилась раньше книги Бевериджа. В ответ Беверидж добавил постскриптум к "Полной занятости", критикуя "Белую книгу" за недооценку "серьезности болезни" безработицы и неадекватность практических предложений. 45.
В начале Белой книги говорилось, что после войны "поддержание высокого и стабильного уровня занятости" будет одной из "главных целей и обязанностей правительства". Однако в ней добавлялось, что государственная политика сама по себе не может гарантировать высокий уровень занятости, для чего, кроме того, необходимы расширяющиеся экспортные рынки, достаточно стабильные зарплаты и цены, а также "достаточная мобильность работников между профессиями и местностями". В "Белой книге" предлагались два основных направления политики по поддержанию высокого уровня занятости. Первая предполагала использование антициклических государственных инвестиций. Местные власти должны ежегодно представлять в соответствующие департаменты пятилетние программы капитальных расходов. Правительство должно было консолидировать эти предложения и корректировать государственные расходы в сторону увеличения или уменьшения по мере необходимости для поддержания занятости на высоком уровне. В периоды снижения частных инвестиций оно будет "путем предоставления кредитных санкций или иного содействия финансированию продвигать проекты, которые в противном случае должны были бы ждать более поздней возможности". Другая политика предусматривала изменение еженедельных взносов на социальное страхование работников и работодателей в зависимости от состояния экономики для поддержания высокого уровня частного потребления. Ставки взносов снижались, если уровень безработицы превышал "расчетный средний уровень", и повышались, если уровень безработицы был ниже среднего. Сокращение отчислений с заработной платы во время спадов увеличит располагаемый доход работников и, таким образом, "поможет поддержать спрос на потребительские товары". Идея варьировать ставки взносов в зависимости от состояния экономики была первоначально предложена экономистом Джеймсом Мидом весной 1942 года и кратко обсуждалась в "Докладе Бевериджа". 46.
Обсуждение бюджетных последствий рекомендаций Белой книги было запутанным и неоднозначным из-за попытки правительства быть приемлемым как для кейнсианских, так и для ортодоксальных экономистов. В ней говорилось, что ни одно из ее основных предложений "не предполагает преднамеренного планирования дефицита национального бюджета в годы ненормальной торговой активности", но при этом добавлялось, что это "не означает жесткой политики балансирования бюджета каждый год независимо от состояния торговли". Другими словами, бюджет не обязательно должен быть сбалансирован "в конкретном году", он "должен быть сбалансирован в течение более длительного периода". Этот период не может быть слишком долгим, поскольку любой "неоправданный рост национальной задолженности" снизит доверие общества к экономике. 47.
Белая книга стала "эпохальной", но, по мнению Бевериджа, она не зашла достаточно далеко, будучи "антициклической политикой", тогда как требовалась программа, которая "ставит своей целью избавление от безделья и определяет политику полной занятости для достижения этой цели". Программа "Полная занятость в свободном обществе" как раз и предусматривала такую политику. Беверидж утверждал, что правительство должно использовать свои "обязанности и полномочия" для поддержания полной занятости, которую он определял как "наличие всегда большего количества свободных рабочих мест, чем безработных... [рабочих мест] со справедливой заработной платой, такого рода и такого расположения, чтобы можно было ожидать, что безработные займут их". Чтобы решить эту задачу, государство должно было существенно повысить свою роль в экономике. Во-первых, и это самое главное, оно должно было обеспечить достаточно высокий уровень национального дохода, чтобы обеспечить работой всех тех, кто готов работать, - по выражению Бевериджа, оно должно было поддерживать "в любое время адекватные общие расходы". Однако значительные региональные различия в уровне безработицы в период между войнами показали, что адекватных расходов недостаточно; необходимо объединить рабочие места и работников. Для этого правительство должно было создать Национальный инвестиционный совет, который, помимо прочего, контролировал бы размещение промышленности. Он будет уполномочен запрещать компаниям размещаться в районах, где и так много рабочих мест, и поощрять их размещение в тех районах, где рабочие места нужны больше всего. Наконец, полная занятость требует гибкого предложения труда, чему должна способствовать политика обеспечения "организованной мобильности рабочей силы". Поскольку "изменения в спросе на труд неотделимы от прогресса... если и когда перемены необходимы, мужчины и женщины должны быть готовы менять свои занятия и места работы, а не цепляться за безделье" 48..
В то время как Белая книга была неоднозначной, не определяя, что она подразумевает под "высоким" уровнем занятости, Беверидж утверждал, что правительство должно стремиться к уровню безработицы не более 3 %. Те немногие, кто не имеет работы, должны быть сезонными или фрикционными безработными; Беверидж описывал их как "неизбежный запас рабочей силы, который должен быть наготове в каждый момент, чтобы сделать возможными перемены... переменчивое тело краткосрочных безработных, которых можно содержать без затруднений за счет страхования от безработицы". Он признал, что его оценка полной занятости была гораздо более оптимистичной, чем другие оценки или его собственные более ранние оценки - в своем докладе 1942 года он предполагал, что после войны средний уровень безработицы составит около 8,5 %, хотя надеялся, что его можно будет снизить ниже этой цифры. Большинство, если не все экономисты в правительстве, считали его оценку дико оптимистичной. Даже Кейнс в записке Бевериджу вскоре после публикации "Полной занятости" написал: "Нет ничего плохого в том, чтобы стремиться к 3-процентной безработице, но я буду удивлен, если нам это удастся" 49..
Коалиционное правительство реализовало только один из пунктов социального государства. В июне 1945 года, через месяц после Дня Победы и за несколько недель до всеобщих выборов, парламент принял Закон о семейных пособиях, разрешающий выплачивать всем семьям по 5 шиллингов в неделю на каждого ребенка после первого и до достижения им школьного возраста. Размер пособия соответствовал уровню, предложенному в Белой книге по социальному страхованию, и был ниже того, который поддерживал Беверидж. Пособия выплачивались за счет общего налогообложения и не подвергались проверке на благонадежность. 50.
В конце мая, вскоре после распада коалиционного правительства, Черчилль назначил всеобщие выборы на 5 июля. Хотя предвыборные манифесты Консервативной и Лейбористской партий различались по многим основным вопросам, обе они призывали к введению обязательного национального страхования, созданию национальной службы здравоохранения и политике поддержания занятости на высоком уровне. Манифест консерваторов предлагал принять политику, рекомендованную в "Белых книгах" по социальному страхованию, национальной службе здравоохранения и политике занятости, и подчеркивал важную роль, которую частное предпринимательство должно играть в обеспечении экономического роста, необходимого для принятия социального обеспечения. В манифесте лейбористов утверждалось, что, хотя все партии заявляли о поддержке социального законодательства, лейбористы "возглавили борьбу" за социальное обеспечение, пока у власти находились консерваторы, и только "лейбористская партия готова добиться этого". В манифесте утверждалось, что консерваторы поддерживают полную занятость, если ее можно достичь, "не вмешиваясь слишком сильно в частную промышленность", в то время как лейбористы готовы "держать твердую государственную руку на промышленности, чтобы получить рабочие места для всех". Лейбористы поддерживали "плановые инвестиции в важнейшие отрасли" и контроль над размещением новых заводов, чтобы в Новой Британии "не было депрессивных районов". 51
Победе лейбористов на всеобщих выборах 1945 года было предложено множество объяснений. По данным опросов, в преддверии выборов британцы считали наиболее важными такие вопросы, как жилье, полная занятость и социальное обеспечение. По словам Питера Хеннесси, эти вопросы "были "гигантами Бевериджа" на пути к восстановлению", воплотившимися в заботах избирателей и, учитывая больший акцент на них лейбористов и отсутствие у консерваторов доверия к гигантам-убийцам, воплотившимися и в намерениях голосовать". Электорат, "в памяти которого еще свежи воспоминания о 1930-х годах", не "доверял тори восстановление Британии". С этой точки зрения победа лейбористов была победой плана Бевериджа. По иронии судьбы, Беверидж, победивший на дополнительных выборах 1944 года как либерал, уступил свое место консерватору, что стало одним из немногих достижений консерваторов на выборах. 52.
Лейбористское правительство быстро приступило к реализации государства всеобщего благосостояния. Закон о Национальной службе здравоохранения был принят в 1946 году, хотя Британская медицинская ассоциация вела борьбу с министром здравоохранения Аневрином Беваном почти до самого дня вступления закона в силу, 5 июля 1948 года. В 1946 году также был принят Закон о национальном страховании, который представлял собой "ядро доклада Бевериджа". Он предусматривал выплату фиксированных пособий по болезни и безработице, пенсий по старости, пособий вдовам, пособий на роды и похороны, а также пособий опекунам, которые оплачивались за счет фиксированных взносов работников и работодателей, а также за счет общего налогообложения. Еженедельные пособия по безработице, болезни и выходу на пенсию составляли 26 с. для одинокого человека и 42 с. для супружеской пары. Эти номинальные пособия были немного больше, чем предварительный уровень послевоенных пособий (24 и 40 с.), включенный в доклад Бевериджа. Беверидж получил свой размер пособий, взяв пособия, рассчитанные им на 1938 год, и увеличив их на 25 %, чтобы учесть инфляцию военного времени. Министр национального страхования Джеймс Гриффитс писал, что он увеличил пособия на 2 шиллинга. "чтобы сохранить уровень Бевериджа", имея в виду, что инфляция военного времени была несколько выше, чем предполагал Беверидж. Гриффитс сообщил Палате общин, что "таким образом мы постарались придать ведущим ставкам широкую прожиточную основу". Однако Абель-Смит утверждает, что и коалиционное, и лейбористское правительства "подтасовали" индекс стоимости жизни, так что он занизил реальный рост цен для более бедных семей рабочего класса. В результате пособия Гриффита в реальном выражении оказались ниже тех, что были установлены Бевериджем. Что еще хуже, закон не индексировал уровень пособий с учетом ежегодных изменений стоимости жизни - пособия должны были пересматриваться каждые пять лет и при необходимости корректироваться. Когда 5 июля 1948 года система страхования вступила в силу, цены были на 72% выше, чем в 1938 году, в то время как пособия были лишь на 31% выше, чем первоначально установленные Бевериджем; в реальном выражении "ставки пособий были почти на треть ниже тех, которые Беверидж рекомендовал как необходимые для существования". Таким образом, с самого начала пособия не соответствовали одному из ключевых критериев, задуманных Бевериджем и правительством. По неясным причинам в конце 1940-х годов этому снижению покупательной способности пособий по социальному страхованию не уделялось особого внимания. 53
Закон о национальной помощи, принятый в мае 1948 года, стал заключительным планом лейбористского государства всеобщего благосостояния. Закон отменил Закон о бедных, в год 350-летия его принятия, и заменил его Национальным советом помощи, который должен был действовать как остаточное агентство помощи. Тем самым он переложил ответственность и расходы по оказанию помощи тем, кто попал в трещины системы социального страхования, с местных и окружных властей на центральное правительство. Закон предоставлял денежные пособия с учетом уровня доходов тем, кто не имел права на национальное страхование или чьи страховые выплаты нуждались в дополнении. Беверидж утверждал, что уровень национальной помощи должен быть "менее желательным", чем страховые выплаты. На практике это часто оказывалось не так. Размер пособий был несколько ниже страховых выплат, но тем, кто получал помощь, обычно дополнительно выплачивалась "полная фактическая рента", так что некоторые получатели получали больше, чем если бы они имели право на страховые выплаты. 54.
В предвыборном манифесте лейбористов также было обещание проводить политику "рабочие места для всех" и ликвидировать депрессивные районы. Выполнить это обещание оказалось легче, чем ожидалось. Хотя уровень безработицы достиг 12 % во время "Великой заморозки" в феврале 1947 года, через два месяца он снизился до 2,9 % и оставался на этом уровне или ниже, пока не достиг 3,0 % в январе 1959 года. С июня 1948 по декабрь 1951 года максимальный уровень безработицы в Великобритании составлял всего 2,0 % в январе 1949 года. Единственным регионом, который можно отнести к депрессивным в период с 1949 по 1955 год, была Северная Ирландия, где средний уровень безработицы составлял 7,2 %. Север Англии, Шотландия и Уэльс, каждый из которых испытывал серьезные проблемы с безработицей в период между войнами, имели уровень безработицы в среднем менее 3,0 % в период с 1949 по 1955 год. Уровень безработицы на юге Англии в этот период составлял в среднем менее 1,5 %, а в Мидлендсе - менее 1,0 %. 55
Какую роль сыграло лейбористское правительство в поддержании полной занятости? Оно помогло снизить уровень безработицы в депрессивных районах, повлияв на географическое распределение новых рабочих мест, используя финансовые стимулы и принуждение, чтобы заставить фирмы размещать новые заводы на Севере, в Шотландии или Уэльсе, а не на Юге или в Южном Мидленде, где было много рабочих мест. Некоторые историки также утверждают, что правительство помогало поддерживать низкий уровень безработицы благодаря кейнсианской политике управления спросом, а большинство избирателей из рабочего класса в то время считали лейбористов "партией полной занятости, партией, которая навсегда изгнала призраки Джарроу, Уигана и Мертир-Тидфила". Мнение о том, что государственная политика играла важную роль в поддержании полной занятости, оспаривается экономистами. Мэтьюс в своей основополагающей работе 1968 года выдвинул "серьезные возражения" против мнения, что полная занятость была результатом "кейнсианской революции". Он утверждал, что послевоенное снижение дефицита спроса не было результатом экспансионистской фискальной политики, поскольку правительство "постоянно имело большой профицит счета текущих операций". Скорее, послевоенная Великобритания пережила "гигантский циклический бум", вызванный высоким и устойчивым уровнем частных инвестиций. Налоговые стимулы помогли продлить этот бум, но в значительной степени он был исторической случайностью, результатом отложенных инвестиционных возможностей, которые были подавлены двумя мировыми войнами и межвоенным спадом. Это, конечно, не означает, что государственная политика полной занятости провалилась, скорее, по словам Кэрнкросса, она "редко подвергалась испытанию в 1950-1960-е годы. ... . . Правительству никогда не приходилось сталкиваться с ситуацией, когда полная занятость действительно была бы под угрозой." 56
Национальное страхование и Национальная служба здравоохранения были введены в действие 5 июля 1948 года, в третью годовщину победы лейбористов на выборах. Двумя днями ранее статья в газете Daily Mail подвела итог ожиданиям общественности: "В понедельник утром вы проснетесь в новой Британии". Гриффитс, который в качестве министра национального страхования сделал многое, чтобы приблизить этот день, писал в своих мемуарах: "Беверидж призвал к крестовому походу, чтобы уничтожить пять гигантских зол, которые поразили наше общество - бедность, невежество, болезни, убожество и безделье. В течение трех лет после победы на выборах лейбористское правительство создало законодательную базу и организацию, призванную избавить нашу страну от всех пяти бед." 57
В какой степени новая политика позволила снизить уровень бедности? В 1951 году Раунтри представил оценку последствий новой социальной политики в своем третьем исследовании "Бедность и государство всеобщего благосостояния", написанном в соавторстве с Г. Р. Лейверсом. Цель книги состояла в том, чтобы изучить, "насколько различные меры социального обеспечения, вступившие в силу с 1936 года, преуспели в сокращении бедности". Раунтри и Лейверс подсчитали процент лиц и домохозяйств из рабочего класса, живущих в бедности в 1950 году (используя стандарт бедности, сопоставимый со стандартом 1936 года), и сравнили его с процентом, который был выявлен Раунтри в ходе его исследования 1936 года. Они обнаружили, что в период между двумя исследованиями в Йорке произошло "замечательное снижение уровня бедности". В 1936 году 31,1 % представителей рабочего класса жили в бедности; в 1950 году в бедности находились только 2,8 % представителей рабочего класса и 4,6 % семей рабочего класса. Причины бедности также менялись с течением времени. Если в 1936 году основными причинами были безработица и недостаточная заработная плата лиц, имеющих постоянную работу, то в 1950 году ни одна семья не жила в бедности из-за безработицы основного наемного работника, и только 1 % бедняков жили в бедности из-за низкой заработной платы. Основными причинами бедности были старость (68,1 % бедных семей) и болезни (21,3 %). Вскоре после проведения исследования правительство объявило о повышении пенсий по старости, и Раунтри и Лаверс подсчитали, что если бы более щедрые пенсии действовали на момент проведения исследования, то доля домохозяйств рабочего класса, живущих в бедности, составила бы 1,95 %, а не 4,64 %. 58.
Чтобы определить, в какой степени "замечательное" сокращение бедности было обусловлено принятием законов о социальном обеспечении, Раунтри и Лаверс скорректировали пособия и взносы в систему социального страхования до уровня 1936 года и вычли из доходов домохозяйств "стоимость продовольственных субсидий, семейных пособий, школьного молока, дешевого молока для младенцев и бесплатного школьного питания, если оно предоставлялось". Эти расчеты показали, что в отсутствие программ социального обеспечения после 1936 года около 22,2 % представителей рабочего класса и 24,7 % семей жили бы в бедности. Без государства всеобщего благосостояния доля людей или семей, живущих в бедности, в 1950 году была бы ниже, чем в 1936 году, но все равно была бы довольно высокой. Наконец, Раунтри и Лейверс подсчитали, какова была бы доля бедных в 1950 году, если бы государство всеобщего благосостояния существовало, а уровень безработицы в Йорке составлял 8,8 %, что соответствует уровню 1936 года. При таком сценарии в бедности оказались бы 9,1 % семей рабочего класса и 7,9 % индивидуумов. Недавнее законодательство о социальном обеспечении "значительно сократило количество и тяжесть бедности", которая была следствием безработицы. В итоге, если государство всеобщего благосостояния и не избавило страну от бедности, то снизило ее уровень до очень низкого уровня. 59.
Книга была опубликована менее чем за две недели до выборов 1951 года и, как и следовало ожидать, вызвала большой резонанс. Ее выводы были "охотно использованы Лейбористской партией как беспристрастное и неопровержимое доказательство... преимуществ их правления". Манчестерская газета "Гардиан" приветствовала "конец бедности", а сам Лаверс утверждал, что "в значительной степени бедность была побеждена государством всеобщего благосостояния" 60.
В 1950-е годы не проводилось других исследований на уровне городов, аналогичных исследованиям Раунтри и Лаверса. Возможно, поэтому большинство британцев в то время полагали, что политика социального обеспечения, принятая в 1945-48 годах, практически ликвидировала бедность. Это было печально, потому что в последние десятилетия Аткинсон и др. и Хэттон и Бейли показали, что в анализе Раунтри и Лаверса были проблемы и что их результаты серьезно вводили в заблуждение. Хэттон и Бейли заново проанализировали сохранившиеся данные обследования 1950 года и выяснили, что в бедности находились 8,9-11,8 % домохозяйств рабочего класса и 5,7-8,6 % отдельных граждан. То есть реальный уровень бедности в Йорке был примерно в два раза выше, чем по данным Раунтри и Лейверса. Хэттон и Бейли также пересчитали, каким был бы уровень бедности в 1950 году в отсутствие программ социального обеспечения после 1936 года, и обнаружили, что в результате реформ социального обеспечения доля домохозяйств рабочего класса, живущих в бедности, снизилась на 9,8 процентных пункта, что примерно "вдвое меньше, чем предполагали Раунтри и Лаверс". Что же заставило Раунтри и Лейверса недооценить уровень бедности и переоценить эффект государства всеобщего благосостояния? Оказывается, "в процессе измерения вкралось несколько различных предубеждений". Эти предубеждения в основном шли в одном направлении и в совокупности привели к чрезмерно оптимистичным результатам. 61.
Выводы Хэттона и Бейли подтверждают мнение о том, что реформы социального обеспечения 1945-48 годов следует рассматривать "как набор постепенных изменений в системе социального обеспечения, а не как рождение совершенно новой системы". Они также подтверждают мнение ученых, которые с самого начала ставили под сомнение результаты Раунтри и Лейверса. Еще в 1952 году Питер Таунсенд утверждал, что есть "основания сомневаться" как в результатах третьего обследования Йорка, так и в роли, которую играет государство всеобщего благосостояния в сокращении бедности. Он утверждал, что после войны цены росли быстрее, чем страховые выплаты, и что в результате "пособия, предоставляемые в рамках системы национального страхования, в последние годы оказываются все более недостаточными для обеспечения средств к существованию, даже в строгом бевериджском понимании "средств к существованию"". Если уровень бедности и снизился после войны, то в большей степени благодаря полной занятости и росту зарплат, чем государству всеобщего благосостояния. 62
Оптимизму 1950-х годов был нанесен удар в 1965 году, когда Таунсенд и его соавтор Брайан Абель-Смит в книге "Бедные и беднейшие" представили новую информацию, которая привела к тому, что было названо "новым открытием бедности". Абель-Смит и Таунсенд изучили масштабы бедности в 1953-54 годах, используя данные о расходах на уровне домохозяйств, собранные Министерством труда, и стандарт бедности Раунтри-Лейверса, скорректированный с учетом изменения цен с 1950 по 1953-54 год. Они обнаружили, что в 1953-54 годах 4,1% людей в национальной выборке (и 5,4% домохозяйств) жили в бедности, по сравнению с 1,7% населения Йорка, по оценкам Раунтри и Лаверса в 1950 году. Еще 4,0% людей жили в домохозяйствах с расходами менее чем на 20% выше черты бедности, а 6,6% - в домохозяйствах с расходами от 20% до 40% выше черты бедности. Около 14,7 % людей в их выборке, "представляющих около 7½ миллионов населения", жили либо в бедности, либо на грани бедности. 63
Анализ бедности в 1953-54 годах, проведенный Абелем-Смитом и Таунсендом, а также повторный анализ бедности в Йорке в 1950 году, проведенный Хэттоном и Бейли, дают иную, менее оптимистичную картину, чем та, что содержится в книге Раунтри и Лейверса. Масштабы бедности действительно сократились с 1930-х годов, но сочетание экономического роста, полной занятости и принятия послевоенной системы социального обеспечения не смогло искоренить бедность.
III. Заключение
Информация, представленная в этой главе, показывает, что комплекс мер, предложенных в Докладе Бевериджа, и принятое в результате законодательство о социальном обеспечении 1945-48 годов в значительной степени стали логическим продолжением - по словам Бевериджа, "завершением" - расширения роли правительства в политике социального обеспечения, начавшегося с либеральных реформ 1906-11 годов. Это, однако, не означает, что Бевериджа следует называть ретроспективным, или что важность послевоенного законодательства следует преуменьшать. Предложения Бевериджа отличались от эдвардианской и межвоенной политики социального обеспечения по крайней мере в трех важных аспектах. Во-первых, если прежние законы охватывали только рабочий класс, а в некоторых случаях - только бедных, то план Бевериджа был универсальным и охватывал все население Великобритании. Во-вторых, Национальная служба здравоохранения, предложенная Бевериджем и принятая лейбористским правительством в 1948 году, вышла далеко за рамки медицинских льгот, предоставлявшихся до войны. Одним из самых важных, если не самым важным, аспектом Национальной службы здравоохранения было понятие равного лечения - все граждане должны были иметь равный доступ "к любому медицинскому лечению, которое им требовалось". В-третьих, предложения Бевериджа переложили большую часть расходов на социальное обеспечение на центральное правительство, а значит, и на общее налогообложение. Семейные пособия полностью оплачивались за счет общего налогообложения, а большая часть расходов на Национальную службу здравоохранения также финансировалась из казны. Принятие закона о национальной помощи и отмена закона о бедных переложили все расходы на остаточную помощь с местных властей и графств на национальное правительство.
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги