The Winding Road to the Welfare State: Economic Insecurity and Social Welfare Policy in Britain - читать бесплатно онлайн полную версию книги автора George R. Boyer (ч. 6)

Как и предсказывал Ллойд Джордж, закон о пенсии по старости пользовался "огромной популярностью" у рабочего класса. Он и Черчилль считали, что страхование по болезни и безработице также будет пользоваться популярностью. Черчилль написал премьер-министру в декабре 1908 года, что правительство должно выдвинуть программу национального страхования по болезни и безработице, и предсказал, что это "не только принесет пользу государству, но и укрепит партию". Во время принятия закона многие представители оппозиции также считали, что национальное страхование принесет политические выгоды либералам. Остин Чемберлен, один из ведущих консерваторов, в 1911 году заметил: "Смутите Лл. Джорджа. Он снова укрепил правительство. Его схема страхования по болезни хороша, и на этот раз он придерживается правильной линии" 103.

В итоге национальное страхование оказалось менее популярным среди рабочего класса, чем пенсии по старости, во многом из-за различий в способах финансирования программ. Пенсии были ненакопительными, в то время как национальное страхование требовало еженедельных отчислений из зарплаты рабочих. Рабочим нравилось расширение системы социальной защиты и снижение уровня экономической незащищенности, обеспечиваемое медицинским страхованием и страхованием от безработицы, но не нравилось снижение их располагаемого дохода. Более воинственные представители рабочего класса утверждали, что необходимо не обязательное государственное страхование, а постоянная работа и более высокая заработная плата. Как только это будет обеспечено, рабочие смогут защитить себя сами. 104

Либеральные реформы социального обеспечения не принесли того положительного политического эффекта, на который рассчитывали Ллойд Джордж и Черчилль, - они не "остановили гниение электората" в долгосрочной перспективе. Избиратели из рабочего класса пришли к убеждению, что их интересы будет лучше отстаивать партия рабочего класса, чем партия среднего класса, обслуживающая рабочий класс. В стране "росло ощущение, что Либеральная партия больше не является партией рабочего класса, а лейбористская партия в некотором смысле является таковой" 105.

ЭДВАРДИАНСКАЯ БРИТАНИЯ В ЕВРОПЕЙСКОМ ЗЕРКАЛЕ

Как уровень жизни британских рабочих и политика социального обеспечения на рубеже веков сопоставлялись с уровнем жизни и социальной политикой в других европейских странах? В табл. 6.6 представлены данные по семи показателям уровня жизни для девяти европейских стран в 1900-1910 гг: ВВП на душу населения, реальная заработная плата работников ручного труда, ожидаемая продолжительность жизни при рождении, рост взрослых мужчин, грамотность, охват школьным образованием и годовое свободное время. ВВП на душу населения измеряется в международных долларах 1990 года. Ряд реальной заработной платы представляет собой индекс, в котором британская заработная плата в 1904-8 гг. равна 100. Коэффициент охвата школьным образованием определяется как количество учащихся начальной и средней школы на 1000 детей в возрасте 5-14 лет. Годовое свободное время (досуг) определяется как 4 160 часов минус среднегодовое количество отработанных часов. 106.

Многие экономисты считают, что доход, измеряемый либо ВВП на душу населения, либо реальной заработной платой, является наилучшим показателем уровня жизни. Более высокие доходы позволяют работникам покупать больше того, что они ценят больше всего, будь то более питательная пища, лучшее жилье, лучшее медицинское обслуживание, образование для своих детей или больше пива. В более богатых странах работники будут более здоровыми и образованными. Другие считают, что доход - это мера владения ресурсами, вклад в благосостояние, а не показатель благосостояния, которое лучше измерять продолжительностью жизни, здоровьем, образованием и свободным временем. Рост по возрасту зависит от чистого питания в детстве и юности и, следовательно, является косвенным показателем здоровья. Работники получают удовлетворение от досуга, а также от дохода. Сокращение годового рабочего времени, которое произошло практически во всех промышленно развитых странах после 1870 года, "не было случайностью" и привело к значительному росту благосостояния работников. 107.

Место Британии в турнирной таблице зависит от того, какой показатель уровня жизни рассматривается. В 1900 году Британия была самой богатой страной Европы, ее ВВП на душу населения на 19 % превышал ВВП Бельгии и на треть - Германии. Материальный уровень жизни британских рабочих, измеряемый реальной заработной платой, был выше, чем у других европейских рабочих. Они также имели больше свободного времени, чем работники на континенте, в дополнение к более высоким доходам.

Однако если сравнивать уровень благосостояния по биологическим показателям или показателям школьного образования, то рейтинг европейских стран меняется. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении в Великобритании на три-четыре года ниже, чем в Скандинавии или Нидерландах, хотя британские рабочие жили в среднем дольше, чем жители Германии, Франции и Бельгии. Данные о росте взрослых мужчин говорят о том же - в среднем мужчины в Швеции, Норвегии и Нидерландах были выше, чем в Великобритании, а немецкие мужчины были почти такими же высокими, как их британские соперники. Британия также не была лидером в области образования. Уровень грамотности был самым высоким в Скандинавии и Германии, а доля детей, посещающих школу, была самой высокой в Германии.

ТАБЛИЦА 6.6. Показатели уровня жизни, Европа 1900-1910 гг.

ВВП на душу населения 1900 г.

Реальная заработная плата 1904-8 гг.

Ожидаемая продолжительность жизни 1910

Рост численности взрослого мужского населения 1900

Уровень грамотности 1910

Зачисление в школу 1900

Годовое количество свободных часов 1900

Великобритания

4,714.0

100.0

53.4

169.3

92.5

728

1,504

Бельгия

3,975.0

86.2

49.6

165.8

86.6

374

1,096

Дания

3,592.7

93.7

57.7

168.8

97.0

731

1,418

Франция

3,097.7

76.1

50.4

166.6

88.1

636

1,045

Германия

3,526.0

87.4

49.0

169.0

97.0

772

1,104

Италия

2,359.3

45.6

47.2

163.8

60.7

371

1,146

Нидерланды

3,704.0

78.5

56.1

170.0

92.5

465

1,123

Норвегия

2,049.3

89.5

57.2

170.4

97.0

718

1,416

Швеция

2,930.3

91.5

57.0

172.5

98.5

705

1,415

Источники: ВВП на душу населения: Мэддисон (2003). Реальная заработная плата: Williamson (1995). Пересмотренные ряды для Бельгии, Нидерландов, Норвегии и Великобритании, построенные по O'Rourke и Williamson (1997), получены от авторов. Ожидаемая продолжительность жизни: Crafts (1997). Рост взрослых мужчин: Данные по Франции, Германии, Нидерландам, Швеции и Великобритании взяты из Steckel и Floud (1997); данные по Бельгии, Дании, Италии и Норвегии взяты из Floud (1994). Грамотность: Флора (1973). Зачисление в школу: Линдерт (2004: т. 2), а также пересмотренные цифры с сайта Калифорнийского университета в Дэвисе. Свободное время: Рассчитано автором с использованием данных о годовом количестве отработанных часов из Huberman (2012: 149); Норвегия рассчитана как среднее значение по Дании и Швеции.

Примечание: определение переменных см. в тексте.

Почему высокооплачиваемые британские работники не были более здоровыми и образованными, чем их европейские коллеги? Отчасти ответ связан с различиями в социальной политике разных стран. В викторианской Британии уровень смертности в городах снижался относительно медленно, в основном потому, что в городах медленно строились канализационные и водопроводные системы. Причина такого запоздалого инвестирования в здравоохранение схожа с причиной все более скупой политики социального обеспечения в Британии после 1834 года. Представители городского среднего класса - лавочники, домовладельцы и другие мелкие торговцы, - получившие право голоса в 1832 году, голосовали на муниципальных выборах за то, чтобы сохранить регрессивные налоги на недвижимость на как можно более низком уровне. Это означало блокирование дорогостоящих инвестиций в инфраструктуру здравоохранения. Медленный рост уровня образования в Британии до 1891 года также отчасти объяснялся "элитарной демократией"; основные акты парламента (1870, 1891), которые привели к массовому начальному образованию, были приняты только после того, как акты реформ 1867 и 1884 годов распространили право голоса на рабочий класс. 108

Таблица 6.6 поднимает еще один недоуменный вопрос: как можно согласовать тот факт, что британские зарплаты были выше, чем зарплаты на континенте, с оценками бедности Раунтри и Боули? Возможно, уровень городской бедности в Европе был даже выше, чем в Британии. К сожалению, не существует сопоставимых обследований бедности в немецких или французских городах, с помощью которых можно было бы проверить эту гипотезу. Более того, не было дебатов о "состоянии Германии", сравнимых с дебатами о "состоянии Англии", о которых говорилось в разделе I. Ответ на этот вопрос дает недавнее сравнительное исследование уровня жизни британских и немецких рабочих. Бродберри и Бурхоп сравнили реальные зарплаты британских и немецких рабочих по 12 профессиям в 1905 году и обнаружили, что, хотя зарплаты квалифицированных рабочих были на 10-30 % ниже в Германии, зарплаты неквалифицированных инженерных рабочих были одинаковыми в обеих странах. Другими словами, премия за квалификацию была выше в Британии, чем в Германии. Они делают вывод, что относительно низкая заработная плата неквалифицированных британских рабочих "облегчает понимание сохранения крупных очагов бедности в самой высокооплачиваемой экономике Европы" 109..

ТАБЛИЦА 6.7. Законодательство и расходы на социальное обеспечение, Европа до 1914 года

(А) ДАТА ПРИНЯТИЯ ЗАКОНОВ О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ

Страхование от несчастных случаев

Пенсии по старости

Страхование по болезни

Страхование по безработице

Великобритания

1897

1908

1911

Бельгия

1903

1900(V)

1894

1907(V)

Дания

1898

1891

1892(V)

1907(V)

Франция

1898

1900(V)

1898(V)

1905(V)

Германия

1884

1889

1883

Италия

1898

1898(V)

1886(V)

Нидерланды

1901

1913

Норвегия

1894

1909

1906(V)

Швеция

1901

1913

1891(V)

(B) СОЦИАЛЬНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ В ПРОЦЕНТАХ ОТ ВАЛОВОГО ВНУТРЕННЕГО ПРОДУКТА

1880

1890

1900

1910

Великобритания

0.86

0.83

1.00

1.38

Бельгия

0.17

0.22

0.26

0.43

Дания

0.96

1.11

1.41

1.75

Франция

0.46

0.54

0.57

0.81

Германия

0.50

0.53

0.59

Италия

0.00

Нидерланды

0.29

0.30

0.39

Норвегия

1.07

0.95

1.24

1.18

Швеция

0.72

0.85

1.03

Источники: Даты принятия социального законодательства взяты из Huberman и Lewchuk (2003: 11). Данные о социальных трансфертах - из Lindert (2004: 12-13).

Примечание: V - добровольная программа.

В десятилетия, предшествовавшие Первой мировой войне, законодательство в области социального обеспечения принималось по всей Северо-Западной Европе; либеральные реформы благосостояния не проходили изолированно. Распространение законодательства и рост расходов на программы социального обеспечения были документально подтверждены Флорой и Альбером, Линдертом и Хуберманом. 110 В таблице 6.7 представлены даты принятия пенсионного обеспечения по старости и страхования от несчастных случаев, болезней и безработицы девяти стран Северо-Западной Европы, а также десятилетние уровни социальных расходов как доли национального продукта с 1880 по 1910 год для тех же стран.

Данные, представленные на панели (а), показывают, что Великобритания была отстающей в принятии страхования по болезни и пенсий по старости. Шесть из девяти стран приняли ту или иную форму страхования по болезни до 1900 года, хотя в четырех случаях речь шла о субсидируемых добровольных программах. Доля работников, охваченных планами страхования по болезни, в разных странах сильно различалась. По данным Флора и Альбера, в 1910 году, за год до принятия Закона о национальном страховании, 55% экономически активного населения Дании имело право на пособие по болезни по сравнению с 51% в Германии, 27% в Швеции, 17% во Франции, 12% в Бельгии и 6% в Италии. 111 Пять стран приняли планы пенсионного обеспечения по старости до Великобритании, хотя бельгийский, французский и итальянский планы были добровольными. Лидером по количеству охваченных экономически активных работников была Германия. С другой стороны, Великобритания стала первой страной, принявшей систему обязательного страхования от безработицы, хотя она охватывала лишь каждого пятого взрослого работника мужского пола. Системы добровольных пособий по безработице, принятые в Европе в первом десятилетии XX века, охватывали небольшое количество работников - в 1910 году право на пособие по безработице имели около 9 % датских и 4 % бельгийских работников. 112.

Флора и Альбер построили индекс охвата социальным страхованием, состоящий из "средневзвешенного показателя процента рабочей силы, охваченной" пенсиями по старости и страхованием от болезней, безработицы и несчастных случаев. Неудивительно, что в первом десятилетии века этот показатель был самым высоким в Германии, за которой следовала Дания. С принятием Закона о пенсионном обеспечении по старости в 1908 году Британия обогнала Данию, а после принятия Закона о национальном страховании уровень охвата был выше в Британии, чем в любой другой европейской стране. Однако лидерство Великобритании было недолгим, так как в 1913 году ее обогнала Швеция. Накануне Первой мировой войны Британия, наряду со Швецией и Германией, входила в тройку ведущих европейских государств "социального обеспечения" по уровню охвата трудящихся. 113.

В то время как число работников, охваченных социальным страхованием, быстро росло в десятилетия, предшествовавшие Первой мировой войне, государственные расходы на программы социального обеспечения оставались незначительными во всех европейских странах, как можно видеть на панели (b) табл. 6.7. В 1910 году только три скандинавские страны и Великобритания тратили на социальные трансферты более 1 % валового внутреннего продукта. Напротив, в 1995 году отношение расходов на социальные трансферты к ВВП превышало 20 % во всех девяти странах, а в Дании и Швеции - 30 %. Сравнение панелей (а) и (б) показывает, что между охватом социальным страхованием и социальными расходами нет однозначного соответствия. Это объясняется тем, что в некоторых странах государственные программы социального страхования не оплачивались за счет взносов налогоплательщиков. Ярким примером является Германия. Все расходы на страхование по болезни в Германии до 1914 года несли работники, которые оплачивали две трети расходов, и их работодатели, которые оплачивали оставшуюся треть. Государство выделяло небольшую субсидию в фонд страхования по старости и инвалидности, но в 1908 году она составляла всего 0,12 % от национального продукта Германии. По словам Линдерта, "знаменитое бисмарковское социальное страхование практически не предполагало перераспределения средств через государственные бюджеты" 114.

В какой степени либеральные реформы социального обеспечения опирались на европейские, в частности немецкие, прецеденты? Дэниел Роджерс утверждает, что Черчилль, Ллойд Джордж и либералы "охотно заимствовали политические идеи, перебирая их через границы национальных политических культур". Беверидж (1907) и Ллойд Джордж (1908) посетили Германию, чтобы изучить ее политику социального обеспечения, и оба вернулись под впечатлением от немецкой системы социального страхования. Журналист Гарольд Спендер, сопровождавший Ллойд Джорджа в его поездке, писал: "Пример Германии преподал нам великий урок: принцип страхования, который так свободно используется в нашей стране для защиты преуспевающих, ... может быть с еще большим успехом распространен на защиту преуспевающих... . . В течение нескольких лет практически все рабочие классы Германии будут защищены от четырехкратного риска старости, несчастного случая, инвалидности и болезни, в то время как государство, которое привело к этому, будет вносить не более чем расходы на управление". В январе 1908 года в письме Вильсону Фоксу Черчилль сравнил британское частное добровольное страхование с немецким обязательным страхованием и пришел к выводу, что "огромное преимущество" немецкой системы заключается в том, что "она охватывает всех", в то время как британская система не предусматривает "остатки", которые "не имеют ни характера, ни ресурсов", чтобы обеспечить себя. Одиннадцать месяцев спустя, став президентом Торгового совета, он написал премьер-министру письмо, в котором рекомендовал правительству "наложить большой кусок бисмаркианства на всю нижнюю часть нашей промышленной системы и ожидать последствий" 115.

Тот факт, что либералы находились под влиянием немецкой политики, не означает, однако, что британские реформы социального обеспечения были просто адаптацией немецких прототипов. Рассмотрим три основных вида социального обеспечения: пенсии по старости, страхование по болезни и страхование по безработице. Немецкое страхование по старости и инвалидности финансировалось в основном за счет взносов работников и их работодателей. Британская система пенсионного обеспечения по старости, напротив, полностью финансировалась из общих налоговых поступлений; она была ненакопительной и проверялась по средствам. Поскольку британские пенсии выплачивались "лицам, а не наемным работникам... с самого начала они охватывали как минимум в три раза больше людей". Британская система была создана по образцу ненакопительных пенсионных систем, принятых в Дании в 1891 году и Новой Зеландии в 1898 году, а не по образцу немецкой программы. 116

Немецкая программа страхования по болезни полностью финансировалась за счет взносов работников и работодателей, причем работники оплачивали две трети расходов. Британская система была похожа в том смысле, что взносы в фонд делали и работники, и работодатели: и в немецком, и в британском планах работодатели платили треть еженедельных взносов (3 доллара на работника в неделю в Великобритании). Однако британское правительство отчисляло 2 д. на работника в неделю из налоговых поступлений, так что работники оплачивали только 44 % расходов (4 д. в неделю). По словам Ллойд Джорджа, рабочие получали 9 д. при взносе в 4 д.

Великобритания стала первой страной, принявшей обязательную систему страхования от безработицы. Десятью годами ранее в бельгийском городе Гент была принята система добровольного страхования от безработицы, при которой муниципалитет субсидировал предоставление страховки профсоюзами. Системы гентского типа быстро распространились по городам Западной Европы, и к 1908 году национальные схемы субсидирования добровольных (в основном профсоюзных) фондов страхования от безработицы были приняты во Франции, Дании и Норвегии. Была надежда, что государственные субсидии побудят дополнительные профсоюзы, в том числе профсоюзы низкоквалифицированных рабочих, предлагать своим членам пособия по безработице, однако в этом отношении планы не были особенно успешными. В докладе меньшинства Комиссии по законодательству о бедных предлагалось, чтобы Британия приняла версию Гентской системы, а в докладе большинства Гентская система также была одобрительно отмечена. Однако в итоге Черчилль отверг систему типа "Гент" и настоял на том, чтобы работодатели, а также рабочие и государство делали взносы в систему. Таким образом, британская система отличалась от всех предыдущих планов страхования от безработицы.

В общем, хотя Британия немного запоздала с принятием программ социального обеспечения, поддерживаемых государством, она наверстала упущенное в 1908-11 годах. Накануне Первой мировой войны она была лидером в области социальной защиты, измеряемой либо долей охваченных лиц, либо расходами как долей национального дохода. Британия расширила свою систему социальной защиты в 1920-х годах, как мы увидим в главе 7, и оставалась лидером в области социального обеспечения на протяжении всего межвоенного периода.

V. Заключение

Десятилетие, начавшееся со смерти королевы Виктории в 1901 году и закончившееся принятием Закона о национальном страховании, стало переломным моментом в британской политике социального обеспечения. Либеральные реформы социального обеспечения предусматривали помощь рабочему классу, которая не подпадала под действие Закона о бедных и, следовательно, не была связана с "клеймом нищего". Однако парламент не стал отменять Закон о бедных, к чему призывали Уэббы, и он продолжал играть важную роль в межвоенные годы, помогая тем, кто попал в сети социальной защиты.

В конце викторианской и эдвардианской эпох в Британии произошел взрыв информации об уровне жизни рабочего класса, который показал, что бедность и незащищенность оставались серьезными проблемами, несмотря на десятилетия экономического роста - очевидно, что для устранения экономических трудностей среди низших слоев рабочего класса было недостаточно "trickle down". Эти выводы обеспокоили средний класс Британии как с гуманитарной точки зрения, так и с точки зрения национальной эффективности, и помогли переломить общественное мнение в пользу поддерживаемых государством систем социальной защиты. Реформа системы социального обеспечения получила дополнительный стимул в связи с предоставлением политического голоса значительной части рабочего класса и попыткой либерального правительства замедлить рост Лейбористской партии.

С точки зрения финансирования социальной политики либеральные реформы социального обеспечения ознаменовали резкий разрыв с прошлым. Закон о бедных и муниципальные работы по оказанию помощи финансировались за счет местных налогов. В отличие от этого, пенсии по старости полностью финансировались центральным правительством, а национальное страхование - за счет взносов работодателей, работников и государства. Повысив роль центрального правительства в финансировании политики социального обеспечения, либеральные реформы благосостояния помогли подготовить почву для становления государства всеобщего благосостояния в 1940-х годах.

1. Read (1972: 151).

2. Бойер (Boyer, 2004b) подробно рассматривает уровень жизни рабочего класса в десятилетия, предшествовавшие Первой мировой войне.

3. Бут (1888) приводит свои первоначальные данные по Восточному Лондону и Хакни. Данные по уровню бедности в целом по Лондону взяты из книги Booth (1892b: 2:21).

4. Раунтри (1901: 110-18).

5. Исследование Боули о бедности в Рединге было опубликовано ранее в журнале Королевского статистического общества. См. Bowley (1913). Анализ Болтона был опубликован в качестве дополнительной главы к книге "Средства к существованию и бедность" в 1920 году.

6. Боули и Бернетт-Херст (1915: 36-37).

7. Манн (1904) и Дэвис (1909) использовали аналогичные методы для оценки уровня бедности в сельских деревнях Риджмаунт, Бедфордшир, и Корсли, Уилтшир. Их результаты свидетельствуют о том, что уровень бедности в сельской местности, по крайней мере в южной Англии, был таким же высоким, как и в городах, или даже выше. См. Mann (1904: 177, 185), Davies (1909: 105-7, 142-43, 147) и Freeman (2000).

8. Боули и Бернетт-Херст подчеркивали, что их минимальные стандарты расходов, вероятно, были установлены слишком низко, поскольку немногие семьи тратили свои доходы исключительно на поддержание физического здоровья. См. Bowley and Burnett-Hurst (1915: 36-37).

9. Gazeley and Newell (2011: 63-65). При использовании стандартной черты бедности Йорка Раунтри доля домохозяйств рабочего класса, живущих в бедности, увеличивается до 16,1 %. Доля индивидов, живущих в бедности, составляла 15,5 % при использовании черты бедности Боули и 17,0 % при использовании черты бедности Раунтри.

10. Раунтри (1901: 365-67).

11. Rowntree (1901: 136-38).

12. Оценки для Рединга, Нортгемптона, Уоррингтона и Болтона взяты из более позднего исследования Боули и Хогга (1925) и несколько отличаются от данных Боули и Бернетт-Херста.

13. В отличие от этого, Бут (1892b: 1:146-49) обнаружил, что большинство жителей Лондона, живущих в бедности, были бедны из-за случайного или нерегулярного характера их занятости.

14. Раунтри (1901: 111, курсив автора); Боули и Бернетт-Херст (1915: 36-37).

15. Раунтри (1918: 9, 103-5, 128-29).

16. Боули и Бернетт-Херст (1915: 28-31). Практически все работающие дети были в возрасте 14 лет и старше.

17. Раунтри (1901: 133); Боули и Бернетт-Херст (1915: 41-42).

18. Чедвик ([1842] 1965); Флинн (1965: 3-37); Мокир (2009: 295-96, 466, 479-81).

19. Раунтри (1901: 198-216); Пембер Ривз (1913: 193-94).

20. Searle (2004: 305). Данные по Лондону относятся к казармам Святого Георгия. Данные о количестве отказов по городам взяты из Parl. Papers, Report of the Interdepartmental Committee on Physical Deterioration, vol. 3, App. 6 (1904, XXXII), pp. 2-3.

21. Данные о количестве отказов за 1893-1902 гг. и причинах отказов взяты из Parl. Papers, Report of the Interdepartmental Committee on Physical Deterioration, vol. 1, App. 1 (1904: XXXII), pp. 96-97. Раунтри (1901: 217-19) утверждал, что снижение числа отказов с 1896 по 1900 год в основном было результатом снижения стандартов и инструкций офицерам, отвечающим за набор, "не посылать новобранца на медицинское освидетельствование, если нет разумной вероятности, что он его пройдет".

22. Searle (2004: 375). Меморандум Тейлора находится в Приложении 1 к Parl. Papers, Report of the Interdepartmental Committee on Physical Deterioration, vol. 1 (1904: XXXII), pp. 96-97. Цитата Вильсона взята из его показаний комитету: vol. 2, q. 1,916, p. 80.

23. Parl. Papers, Report of the Interdepartmental Committee on Physical Deterioration, vol. 1 (1904: XXXII), pp. 84-93.

24. Раунтри (1901: 216, 304, выделение оригинальное).

25. См. Босанкет (1902: 108-9), Босанкет (1905: 233), Лох (1902: 8), Лох (1910: 386, 474) и Приложение III (автор Лох) к Parl. Papers, Report of the Interdepartmental Committee on Physical Deterioration, vol. 1 (1904, XXXII), pp. 109-11. Боупитт (2000) рассказывает о "ранних критиках" Раунтри.

26. Мастерман (1902: 24, 26, 31). Семь лет спустя Мастерман (1909) опубликовал свой собственный шедевр, критику эдвардианского общества под названием "Состояние Англии" (The Condition of England).

27. См. Черчилль (1967: 29-31) и Гилберт (1991: 146). Неопубликованная рецензия Черчилля на "Бедность" включена в Churchill (1969: 105-11).

28. Белл (1907: 50-51). Неясно, как именно Белл и ее сотрудники определяли количество домохозяйств, живущих за чертой бедности или около нее. В тексте не сообщается, какая черта бедности использовалась и каков был доход обследованных семей.

29. Белл (1907: 49-50, 83-84).

30. Белл (1907: 86, 108, 118-19, 122, 271).

31. Пембер Ривз (1913: 8-21); Пембер Ривз (1912: 2-3).

32. Пембер Ривз (1913: 21-42). Несмотря на низкое качество, жилье было дорогим. Многие семьи платили 8 с. в неделю за аренду, тарифы и налоги, что часто составляло треть и более их дохода. Высокая стоимость жилья, если учесть необходимые расходы на отопление, освещение и одежду, часто оставляла лишь 10 с. или меньше на еду.

33. Пембер Ривз (1913: 75-80, 145, 213-14, 226-31). В заключительной главе книги она призывает правительство принять законный минимум заработной платы или, если это политически неосуществимо, выступить в роли опекуна и гарантировать "необходимое для жизни каждого ребенка".

34. Раунтри (1901: 221).

35. Краткое содержание речи Чемберлена приведено в "Таймс" от 18 марта 1891 г., с. 10.

36. Parl. Papers, Minutes of Evidence Taken before the Royal Commission on the Aged Poor, vol. 3 (1895, XV), qq. 12,199-12,353.

37. Бут (1891: 634-40).

38. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Aged Poor (1895, XIV), pp. lxxxiii-lxxxvii.

39. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Aged Poor (1895, XIV), pp. xciii-xcvi.

40. Бут (1899a: 45-56).

41. Комментарии Чемберлена по поводу всеобщих пенсий приводятся в газете "Таймс" от 25 мая 1899 г., стр. 12.

42. Стед (1909: 59-66).

43. Parl. Papers, Report from the Select Committee on the Aged Deserving Poor (1899, VIII), pp. viii-xii.

44. Parl. Papers, Report of the Departmental Committee on the Aged Deserving Poor (1900, X), pp. xxiv-xxviii. О дебатах по поводу пенсий в 1891-1906 гг. см. Hennock (1987: 117-25), Thane (1978), Thane (2000: 198-212) и Macnicol (1998: 65-84, 145-53).

45. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Poor Laws and Relief of Distress (1909, XXXVII), p. 1.

46. Webb (1948: 316-21). Подробное обсуждение деятельности Королевской комиссии можно найти в Harris (1972: 245-64), Woodroofe (1977) и McBriar (1987). Вебб (1948: гл. 7) предлагает закулисное обсуждение работы комиссии.

47. Parl. Papers, Report ... on the Effects of Employment or Assistance (1909, XLIV), p. 148. Циркуляр Чемберлена и Закон о безработных рабочих рассматриваются в главе 4.

48. Parl. Papers, Minutes of Evidence ... of Witnesses Further Relating to the Subject of Unemployment (1910, XLIX), p. 186.

49. См. например, заявление Бевериджа в Королевской комиссии: Parl. Papers, Minutes of Evidence ... of Witnesses Relating Mainly to the Subject of Unemployment (1910, XLVIII), pp. 15-16. Беверидж и другие заявили, что случайным рабочим, выброшенным с работы в результате "декасуализации", биржи труда должны помочь найти работу по другим специальностям.

50. Предложения Боули, Бевериджа и Чепмена содержатся в Parl. Papers, Minutes of Evidence ... of Witnesses Relating Mainly to the Subject of Unemployment (1910, XLVIII), pp. 467-69, 18, 332.

51. Parl. Papers, Minutes of Evidence ... of Witnesses Relating Mainly to the Subject of Unemployment (1910, XLVIII), p. 17.

52. Уэбб предложил правительству выплачивать "половину того, что платил профсоюз". Parl. Papers, Minutes of Evidence ... of Witnesses Further Relating to the Subject of Unemployment (1910, XLIX), pp. 188-89, 194. Джексон (1910: 34-39) писал, что "государственная субсидия ... очень необходима для менее высокооплачиваемых профессий, которые в настоящее время не могут обеспечить достаточные взносы, чтобы они могли выплачивать своим членам пособие по безработице".

53. Беверидж (1909: 227-30); Parl. Papers, Minutes of Evidence ... of Witnesses Relating Mainly to the Subject of Unemployment (1910, XLVIII), pp. 17, 450-53; Smith (1910: 527-28).

54. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Poor Laws and Relief of Distress (1909, XXXVII), pp. 404-5, 630-31; Webb and Webb (1909b: 248-64, 341).

55. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Poor Laws (1909, XXXVII), pp. 415-21.

56. Вебб и Вебб (1909b: 288-93, 343).

57. Вебб и Вебб (1909b: 283-84); Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Poor Laws (1909, XXXVII), pp. 411, 633.

58. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Poor Laws (1909, XXXVII), pp. 596-601.

59. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Poor Laws (1909, XXXVII), pp. 655, 664-65.

60. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Poor Laws (1909, XXXVII), pp. 617-19, 654-55.

61. Согласно докладу, пьянство было "самой мощной и универсальной" причиной нищенства. Старость "вряд ли сама по себе была "причиной" нищенства", хотя в сочетании с "низким заработком, пьянством или бережливостью" она становилась основным фактором. Parl. Papers, Report of the Royal Commission on the Poor Laws (1909, XXXVII), pp. 219-27, 643-44.

62. Должностные лица, занимающиеся освобождением, неизбежно концентрировали свое внимание "не на различных методах лечебного или исправительного лечения, в которых нуждаются [просители] по отдельности, а на их общем признаке - бедности, и на одном общем средстве "помощи", неизбирательном и безусловном". Вебб и Вебб (1909a: 574-79).

63. Вебб и Вебб (1909a: 499-501).

64. В самом деле, в докладе большинства обвинялось предложение создать "практически ту же систему помощи бедным, но с новыми членами и под другим названием!". Вебб и Вебб (1909a: xv-xvi).

65. Например, забота о неимущих детях школьного возраста будет возложена на местные органы образования под контролем Совета по образованию, а лечение больных - на местные органы здравоохранения под контролем Департамента здравоохранения. Вебб и Вебб (1909a: 516-29).

66. Вебб и Вебб (1909a: 499-500, 518, 590, курсив автора).

67. Webb (1948: 422-41); Woodroofe (1977: 161-63); Hamilton, Spectator, May 28, 1910, p. 17.

68. Фрейзер (2003: 176).

69. Подробное обсуждение законодательства о социальном обеспечении детей см. в Gilbert (1966a: chap. 3) и Fraser (2003: 161-64). Цитата взята из Пипкина (1931: 73).

70. О принятии Закона о пенсии по старости см. Macnicol (1998: 155-63), Thane (2000: 217-28) и Gilbert (1966a: chap. 4).

71. На 1 января 1910 года в Англии и Уэльсе насчитывалось 195 924 нищих в возрасте 70 лет и старше. Parl. Papers, Old Age Pensioners and Aged Pauperism (1913, LV), p. 3.

72. Данные о стоимости пенсий взяты из Board of Trade, Seventeenth Abstract of Labour Statistics (1915: 185). Расходы по закону о бедных за 1906-7 гг. из Williams (1981: 171).

73. Робертс (1990: 84); Томпсон ([1945] 2011: 86).

74. Thane (2000: 227-28). Бадд и Гиннан (1991) обнаружили, что некоторые ирландские пенсионеры искажали свой возраст, чтобы получить пенсию до достижения 70 лет. Некоторые английские пенсионеры также могли преувеличивать свой возраст.

75. Вебб и Вебб (1897: 774-78).

76. Schmiechen (1984: 162-70); Morris (1986: 195-207); Parl. Papers, Report from the Select Committee on Home Work (1908, VIII), p. xviii.

77. Подробнее о Законе о торговых советах см. в Bean and Boyer (2009), Sells (1923), Blackburn (2007) и Hatton (1997).

78. Sells (1923: 80); Tawney (1915: 77-78); Bulkley (1915: 32-33).

79. Блэкберн (1999: 111, 107); Халлсворт (1925: 9). См. также Blackburn (1991; 2007).

80. Тауни (1927: 19); Черчилль (1969: 879). Чекленд (Checkland, 1983: 216) писал по поводу принятия национальной минимальной заработной платы перед Первой мировой войной, что "для любого правительства помыслить о столь далеко идущем вмешательстве в рынок труда и в распределение доходов было пока немыслимо".

81. Harris (1997: 153-73); Parl. Papers, Minutes of Evidence ... of Witnesses Relating Mainly to the Subject of Unemployment (1910, XLVIII), pp. 6-7, 15-17.

82. Беверидж (1930: 295-306). Данные о количестве зарегистрированных и уровне трудоустройства взяты из Board of Trade, Seventeenth Abstract of Labour Statistics (1915: 13).

83. Черчилль (1909: 253-65).

84. Черчилль (1909: 265-67); Харрис (1972: 302-9); Гилберт (1966b: 855-56).

85. Фрейзер (2003: 188); Черчилль (1909: 267-68).

86. Беверидж (1930: 266-69); Харрис (1972: 332-34).

87. Хеннок (1987: 149-50); Гилберт (1966a: 231-32, 294).

88. Вебб (1948: 430, 475-77). Уильям Брейтуэйт, государственный служащий, работавший с Ллойд Джорджем над законопроектом о медицинском страховании, описал "гомерическую" встречу за завтраком между канцлером и Уэббами. Не успел Ллойд Джордж заговорить, как "мистер и миссис Уэбб, поодиночке и парами, вгрызлись ему в горло. ... . . Канцлер не мог вставить ни слова и был, очевидно, отчасти забавлен, отчасти раздражен". Braithwaite (1957: 115-16).

89. Гилберт (1966a: 315); Вебб (1948: 478-79).

90. Гилберт (1966a: 294-300).

91. Гилберт (1966a: 356-57); Фрейзер (2003: 180-83); Брейтвейт (1957: 176-77).

92. См. Rowntree (1901: 133) и Bowley and Burnett-Hurst (1915: 41-42). В разных программах также наблюдались странные несоответствия. Рабочий, охваченный страхованием по безработице и потерявший работу, получал 7 с. в неделю; тот же самый рабочий получал 10 с. в неделю, если он не мог работать по болезни.

93. Мастерман (1901: 1-4).

94. См. Lindert (2004: 71-73, 80-83) и Acemoglu and Robinson (2006: 3).

95. В результате принятия закона число избирателей в английских и валлийских округах увеличилось на 138 %. В 1871 году 44,7 % взрослых мужчин были внесены в списки избирателей в районах по сравнению с 19,7 % в 1861 году (Hoppen 1998: 253). По оценкам Линдерта (Lindert 2004: 72), доля взрослых мужчин Великобритании, имевших право голоса, увеличилась с 18,0 % в 1866 году до 31,4 % в 1868 году.

96. Searle (1992: 49-50); Youngs (1979; 1991).

97. Searle (1992: 51).

98. Крейг (1989: 18); Дейл (2000: 10-11).

99. Григг (1978: 77); Серл (2004: 361).

100. Ллойд Джордж (1910: 36); Hay (1978: 72).

101. Серл (2004: 362-66); Черчилль (1967: 238).

102. Searle (2004: 366); George (1958: 220); Lloyd George (1910: 58); Churchill (1967: 255).

103. Черчилль (1969: 862-64).

104. Тэйн (1984); Серл (1992: 111-13).

105. McKibbin (1974: 70-71); Searle (1992: 68-76, 112-20).

106. Я выбрал 4 160 часов в качестве максимальной продолжительности рабочего года. Это равно 52 раза по 80 часов в неделю. Это предполагает, что оставшиеся 88 часов в неделю необходимы для сна, еды, работы по дому и поездок на работу и обратно. Фогель (2000: 184) подсчитал, что на сон, еду, работу по дому и дорогу на работу уходит 13 часов в день.

107. См. Sen (1987), Steckel and Floud (1997), Fogel (2000: 184-86), Kuznets (1952: 63-69), Nordhaus and Tobin (1973) и Williamson (1984).

108. Об инвестициях в здравоохранение см. Hennock (1973), Williamson (1990: гл. 10), Szreter (1988; 1997), Sandberg and Steckel (1997, 143-45). Об отставании Великобритании по уровню образования см. в Lindert (2004: глава 5).

109. Бродберри и Бурхоп (2010: 419-23). Их вывод хорошо согласуется с выводами Раунтри и Боули о том, что основной причиной бедности в эдвардианских городах была низкая заработная плата неквалифицированных рабочих. Вывод Бродберри и Бурхопа о том, что заработная плата неквалифицированных рабочих инженерных профессий была одинаковой в Великобритании и Германии, не согласуется с оценкой Уильямсона (1995), согласно которой заработная плата рабочих была на 13 % ниже в Германии, чем в Великобритании (см. табл. 6.6). Данные Уильямсона по заработной плате относятся к рабочим строительных профессий, и его оценка схожа с выводом Бродберри и Бурхопа о том, что заработная плата рабочих строительных профессий была на 14 % ниже в Германии, чем в Великобритании.

110. См. Flora and Alber (1981), Lindert (1994; 2004), Huberman and Lewchuk (2003) и Huberman (2012).

111. Флора и Альбер (1981: 75). По оценкам Хеннока (2007: 180), в 1911 году в Германии в больничных кассах всех видов состояло около 14,25 млн человек, что составляло 36,1 % населения в возрасте 15-64 лет. Этот процент, хотя и значительно ниже того, о котором сообщают Флора и Альбер, все же оставляет Германию на втором месте после Дании.

112. Флора и Альбер (1981: 76-77).

113. Флора и Альбер (1981: 54-57). По оценкам Хеннока (2007: 172-81), в 1913-14 гг. доля трудоспособного населения, имеющего право на получение пособий по болезни, составляла 48,5 % в Англии и Уэльсе и 46,7 % в Германии.

114. Lindert (2004: 12-13); Lindert (1994: 9-14).

115. Rodgers (1998: 229-32); Hennock (1987: 133-38, 149-51); Spender (1909: 27); Churchill (1969: 759, 862-64).

116. Роджерс (1998: 230); Эбботт (1918: 9-10).

Политика социального обеспечения и уровень жизни между войнами

В 1921 году британская экономика погрузилась в рецессию и оставалась в подавленном состоянии вплоть до начала Второй мировой войны. Система социального обеспечения, принятая в 1906-11 годах и расширенная в 1920-е годы, подверглась серьезному испытанию затянувшимся спадом и подверглась критике историков и некоторых современников за то, что не справилась с поставленной задачей. Несомненно, в этой системе безопасности было много дыр, и защита, которую она предоставляла семьям рабочего класса, уступала той, которую обеспечивало государство всеобщего благосостояния, принятое после Второй мировой войны. Тем не менее, важно помнить, что межвоенная экономика подверглась беспрецедентным по своей природе экономическим потрясениям. Никто ни в 1911, ни в 1920 году не предполагал ни масштабов этих потрясений, ни того давления, которое окажет на систему социального обеспечения их результат.

В этой главе показано, что произошло с уровнем жизни рабочих в межвоенный период, и рассмотрена степень успешности политики социального обеспечения в борьбе с бедностью и поддержании благосостояния домохозяйств рабочего класса в эпоху беспрецедентно высокой безработицы. В разделе I описывается структурный/региональный характер межвоенной безработицы. В разделе II рассматриваются межвоенные изменения в системе социального страхования с акцентом на то, что правительство продолжало балансировать между обеспечением безработных, больных и стариков и в то же время пыталось минимизировать расходы. В разделе III раскрывается важная роль Закона о бедных, который служил остаточной сетью безопасности, помогая тем, кто попал под действие программ социального страхования. Хотя ожидалось, что либеральные реформы социального обеспечения значительно уменьшат роль Закона о бедных, в 1920-е годы число получателей помощи бедным резко возросло. Многие из тех, кто получал помощь, были безработными трудоспособными мужчинами и их семьями, которые к 1900 году были практически исключены из числа получателей помощи.

В разделе IV рассматриваются тенденции в уровне жизни рабочего класса в широком смысле. Несмотря на высокий уровень безработицы в межвоенный период, с 1920 по 1938 год улучшились как материальные, так и биологические показатели уровня жизни. Здоровье детей рабочего класса улучшилось даже в неблагополучных районах, что можно интерпретировать как свидетельство благотворного влияния государственной социальной политики. В разделе V обобщаются результаты нескольких социальных обследований на уровне городов, проведенных в период между войнами, и используется информация из этих обследований для изучения роли политики социального обеспечения в смягчении бедственного положения.

I. Безработица в межвоенный период

Любое исследование уровня жизни рабочих и политики социального обеспечения в межвоенной Британии должно в первую очередь решать проблемы, порожденные депрессивным состоянием экономики, и в частности чрезвычайно высоким уровнем безработицы. С 1921 по 1938 год уровень безработицы среди застрахованных рабочих составлял в среднем 14,2 %, а среди всех рабочих - 10,9 % (см. табл. 7.1). Экономический кризис носил не просто циклический характер - годовой уровень безработицы среди застрахованных рабочих не опускался ниже 9,7% на протяжении всего периода. Такой стабильно высокий уровень безработицы создавал серьезные проблемы для финансирования системы страхования по безработице, о чем будет сказано ниже.

Средний уровень безработицы между войнами был значительно выше, чем в 1870-1913 или 1947-73 годах. Здесь нет места для объяснения причин такого высокого уровня безработицы; достаточно сказать, что у него было несколько причин, включая, в частности, глобальные экономические потрясения, вызванные Первой мировой войной, крупные потрясения в экономике, снижение экспорта, усиление структурной турбулентности и, в некоторой степени, неправильный выбор экономической политики. 1 Государственные чиновники, создававшие систему страхования от безработицы, не предполагали высокого уровня безработицы, и методы финансирования системы пришлось изменить в связи с огромными расходами на помощь безработным. Помощь безработным стала "главной социальной проблемой того времени". 2

Межвоенная экономика страдала от серьезных структурных проблем. Безработица была особенно высока в угледобывающей промышленности, черной металлургии, судостроении и хлопчатобумажном текстиле. Это были "старые" отрасли, которые были ключевыми секторами роста в викторианской экономике, и они сильно зависели от экспорта. С другой стороны, безработица была относительно низкой в газо-, водо- и электроснабжении, электротехнике, химической промышленности, автомобилестроении и авиастроении, железнодорожном транспорте и распределительных отраслях. Некоторые из этих отраслей - электроэнергетика и электротехника, автомобилестроение и химическая промышленность - были "новыми" отраслями, специализировавшимися на производстве потребительских товаров длительного пользования для внутреннего рынка. Средний уровень безработицы в 1923-38 годах превышал 20% в каждой из четырех старых "основных" отраслей; он был ниже 10% в газовой, водопроводной и электроэнергетической промышленности, электротехнике, железнодорожном транспорте и распределительной торговле. 3.

ТАБЛИЦА 7.1. Уровень безработицы, 1921-38 гг.

Застрахованные безработные/застрахованные работники

Всего безработных/всего занятых

1921

17.0

12.2

1922

14.3

10.8

1923

11.7

8.9

1924

10.3

7.9

1925

11.3

8.6

1926

12.5

9.6

1927

9.7

7.4

1928

10.8

8.2

1929

10.4

8.0

1930

16.1

12.3

1931

21.3

16.4

1932

22.1

17.0

1933

19.9

15.4

1934

16.7

12.9

1935

15.5

12.0

1936

13.1

10.2

1937

10.8

8.5

1938

12.9

10.1

Среднее 1921-38

14.2

10.9

Источник: Файнштейн (1972: T128, таблица 58).

Отрасли с высоким уровнем безработицы имели еще одну общую черту: они были сосредоточены в северной Англии, южном Уэльсе и Шотландии. Напротив, "новые" отрасли, как правило, располагались в Южном Мидлендсе и на Юго-Востоке, вблизи Лондона, крупнейшего потребительского рынка страны. В результате региональной концентрации старых и новых отраслей промышленности масштабы безработицы в разных регионах сильно различались. С 1925 по 1938 год уровень безработицы по адресу был значительно выше на Севере, в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии, чем в Лондоне, на Юго-Востоке и Юго-Западе. Средний уровень безработицы в 1923-38 годах составлял более 20 % в Уэльсе и Северной Ирландии, почти 18 % на Севере и в Шотландии, но только 12 % в Мидлендсе и 8-8,5 % на Юго-Востоке и в Лондоне. На пике депрессии, в 1932 году, уровень безработицы составлял 36,5% в Уэльсе и превышал 25% на севере, в Шотландии и Северной Ирландии, но был ниже 15% в Лондоне и на юго-востоке. 4.

Различия в уровне безработицы в разных городах были довольно значительными по тем же причинам. В таблице 7.2 показан уровень безработицы среди взрослых мужчин в Лондоне и 15 провинциальных городах за три года - 1927, 1932 и 1936. В 1927 году, относительно благополучном межвоенном году, уровень безработицы был ниже 7 % в Лондоне и Лестере. В семи городах, расположенных на севере Англии, в Уэльсе или Шотландии, он составлял 15 % и выше, а в Сандерленде, расположенном на угледобывающем Северо-Востоке, превышал 30 %. В 1932 году безработица составляла около 15 % в Лондоне и ниже 22 % в пяти провинциальных городах, но превышала 35 % в Глазго, Шеффилде, Суонси и Сандерленде. Наконец, в 1936 году, когда безработица среди взрослых мужчин была ниже 11 % в Лондоне и Бирмингеме, она превысила 30 % в Ливерпуле, Суонси и Сандерленде. Бедствия, с которыми столкнулись рабочие и их семьи, не были равномерно распределены по Британии. По словам современного экономиста Генри Клея, ситуация была такой, "когда ограниченное число районов столкнулось с совершенно беспрецедентным объемом безработицы". 5 Последствия такой концентрации бедственного положения рассматриваются в разделах II и III.

Необходимо упомянуть еще один аспект межвоенной безработицы. Средняя продолжительность периода безработицы была относительно большой на протяжении всего периода, и с течением времени она увеличивалась. Средняя продолжительность безработицы увеличилась с 22,3 недели в сентябре 1929 года (первая дата, когда ее можно было измерить) до 31,6 недели в июне 1932 года и 42,9 недели в июне 1935 года. Доля безработных, не имеющих работы в течение 12 месяцев и более, выросла с 10,7% в сентябре 1929 года до 21,0% в декабре 1932 года и оставалась выше 20% до осени 1938 года. Как средняя продолжительность безработицы, так и доля безработных, не имеющих работы в течение года и более, в межвоенные годы были значительно выше, чем в поздневикторианской и эдвардианской Британии. 6.

ТАБЛИЦА 7.2. Уровень безработицы среди взрослых мужчин по городам, 1927-36 гг.

1927

1932

1936

Лондон

6.4

14.8

10.1

Бристоль

12.5

24.2

14.7

Саутгемптон

9.9

24.7

13.5

Бирмингем

8.0

20.6

7.4

Ноттингем

8.3

21.1

17.7

Лестер

5.2

16.2

11.1

Манчестер

8.2

20.2

14.7

Ливерпуль

17.1

34.1

31.7

Лидс

11.2

26.5

17.1

Шеффилд

16.3

39.8

20.0

Ньюкасл

18.7

31.6

23.5

Сандерленд

30.4

52.1

39.6

Эдинбург

10.4

20.7

20.2

Глазго

15.4

38.0

28.2

Кардифф

15.0

33.2

27.9

Суонси

19.8

41.3

34.0

Источник: Ежемесячный местный индекс безработицы, публикуемый Министерством труда.

Примечание: В 1927 году уровень безработицы в каждом городе рассчитывался как среднее значение уровня безработицы за март и июль. В 1932 и 1936 годах он рассчитывался как среднее значение январского и июльского уровней безработицы.

Беверидж утверждал, что "с точки зрения влияния на безработного человека различия в продолжительности безработицы... ... имеют первостепенное значение". Любой конкретный уровень безработицы может отражать высокую текучесть и короткую продолжительность или низкую текучесть и длительную продолжительность. Рынок труда, на котором многие работники не имеют работы в течение коротких периодов времени, функционирует гораздо иначе и имеет другие последствия для расходов на благосостояние безработных, чем тот, на котором меньшее число работников не имеют работы в течение длительных периодов времени. Современники соглашались с тем, что издержки благосостояния, связанные с длительной безработицей, были особенно высоки в межвоенной Великобритании. Э. В. Бакке обнаружил, что длительные периоды безработицы привели к "медленной смерти" амбиций и трудолюбия среди рабочих. Аналогичным образом, в своем отчете "Люди без работы" организация Pilgrim Trust пришла к выводу, что длительная безработица делает многих мужчин неуверенными в себе; они "все труднее переносят повторяющиеся неудачи и... в конце концов отказываются от поиска работы", хотя они "ни в коей мере не привыкли к безработице". 7.

II. Межвоенная система социального обеспечения

Система социального обеспечения, созданная в 1906-11 годах и расширенная в 1920-е годы, состояла из нескольких независимо управляемых программ - страхования по безработице, страхования по болезни и инвалидности, пенсий по старости, страхования вдов и сирот, а также Закона о бедных. Закон о бедных рассматривался как программа последней инстанции, которой должны были воспользоваться те, кто либо не имел права на национальное страхование или пенсии, либо достиг максимальной продолжительности страховых выплат. Важно начать с рассмотрения меняющихся правил, касающихся щедрости и права на страхование по безработице и болезни, а также на пенсии по старости.

ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ СТРАХОВАНИЯ ПО БЕЗРАБОТИЦЕ

Система страхования по безработице (СББ), созданная в соответствии с Законом о национальном страховании 1911 года, охватывала лишь каждого пятого взрослого мужчину. Она была далеко не щедрой - безработный имел право на получение еженедельного пособия в размере 7s. максимум в течение 15 недель в течение "страхового года". Для защиты от предполагаемой проблемы "манкирования" требовалось делать пять еженедельных взносов в фонд UI за каждую неделю полученного пособия. То есть застрахованный работник, сделавший 50 еженедельных взносов, имел право не более чем на десять недель пособия.

В 1920 году парламент распространил страхование от безработицы на всех работников ручного труда, кроме тех, кто занят в сельском хозяйстве или домашнем хозяйстве, и на всех работников неручного труда с годовым доходом менее 250 фунтов стерлингов. Закон о страховании от безработицы установил еженедельные пособия в размере 15 с. для мужчин и 12 с. для женщин (табл. 7.3). Максимальная продолжительность выплаты пособий осталась на уровне 15 недель в год; количество еженедельных взносов, необходимых для получения недельного пособия, было увеличено с пяти до шести. Для получения пособия работник должен был сделать не менее 12 взносов в фонд. 8.

Правительство ожидало, что средний уровень безработицы среди застрахованных работников в 1920-х годах будет ниже, чем в 1911 году. Альфред Уотсон, государственный актуарий, подсчитал, что для работников, включенных в программу UI по состоянию на 1920 год, среднегодовой уровень безработицы, измеренный "за ряд лет, то есть за торговый цикл", составил 5,3%. К этому числу он пришел, используя оценки безработицы по отраслям, предоставленные Министерством труда. Прогнозируемый уровень безработицы в отраслях, подпадающих под действие закона 1911 года, - строительство зданий, сооружений, судостроение, машиностроение, литье железа, строительство транспортных средств и лесопиление - составлял 6,5%. Прогнозируемый уровень составлял 3,0% для хлопчатобумажной и шерстяной текстильной промышленности, 1,5% для горнодобывающей промышленности и 1,0% для железных дорог. 9.

Уже через несколько месяцев после принятия закона стало очевидно, что оценки Уотсона были слишком оптимистичными. Уровень безработицы среди застрахованных рабочих, который на момент принятия закона составлял менее 4%, вырос до 8,2% в январе 1921 года, 17,8% в июне (во время угольной забастовки), 16,1% в декабре и не опускался ниже 12% в 1922 году. 10 Парламент отреагировал на повышение уровня безработицы серией законов. Закон о страховании от безработицы от марта 1921 года позволил безработным, не отвечающим требованиям по уплате взносов, получать чрезвычайные или "несогласованные" пособия (по сути, пособия, выплачиваемые до уплаты взносов работника) в течение дополнительного времени при соблюдении определенных условий. Возможность получения чрезвычайных пособий должна была быть временной, но в той или иной форме она сохранялась в течение десятилетия. Закон от марта 1921 года также увеличил еженедельные пособия до 20 с. для мужчин и 16 с. для женщин. Увеличение пособий было недолгим; 30 июня они вернулись к уровню, установленному в 1920 году. 11.

В Таблице 7.3 показаны изменения в еженедельных пособиях UI в межвоенный период. Ни в 1911, ни в 1920 годах размер пособий не зависел от размера семьи - одинокие мужчины и женатые мужчины с семьями получали одинаковые выплаты. Однако к 1921 году стало ясно, что пособия недостаточно для содержания безработного женатого работника с детьми на иждивении. Закон о безработных работниках-иждивенцах (временные положения) от ноября 1921 года ввел пособия на иждивенцев. Безработный женатый мужчина получал дополнительно 5 с. в неделю на содержание жены (или домработницы) и 1 с. на каждого ребенка-иждивенца. 12 Первоначально предполагалось, что пособие на иждивенцев будет выплачиваться только в течение шести месяцев, но в 1922 году его сделали постоянным. Его введение значительно повысило еженедельные пособия безработных работников с семьями - с 1922 по 1924 год женатый мужчина с двумя детьми на иждивении получал 22s. в неделю. В период с 1924 по 1938 год пособия повышались еще шесть раз и один раз сокращались. Стоимость жизни почти постоянно снижалась с 1920 по 1934 год, поэтому реальные пособия со временем увеличивались.

ТАБЛИЦА 7.3. Пособия по безработице, 1913-39 гг.

ЕЖЕНЕДЕЛЬНЫЕ ПОСОБИЯ ПО СТРАХОВАНИЮ ОТ БЕЗРАБОТИЦЫ (S.)

РЕАЛЬНЫЕ ПОСОБИЯ

Одинокий мужчина

Одинокая женщина

Взрослый иждивенец

Ребенок-иждивенец

2 взрослых и 2 детей

2 взрослых и 3 детей

Индекс COL

2 взрослых и 2 детей

1913

100.0

1920

244.9

87.5

1921

1 января - 2 марта

221.8

96.6

3 марта - 29 июня

221.8

128.8

30 июня - 9 ноября

221.8

96.6

10 ноября - 31 декабря

221.8

141.7

1922

180.2

174.4

1923

172.5

182.2

1924

1 января - 13 августа

172.5

182.2

14 августа - 31 декабря

172.5

223.6

1925

172.5

223.6

1926

169.5

227.6

1927

164.8

234.0

1928

1 января - 18 апреля

163.3

236.2

19 апреля - 31 декабря

163.3

244.9

1929

161.8

247.2

1930

1 января - 12 марта

155.6

257.1

13 марта - 31 декабря

155.6

275.4

1931

1 января - 7 октября

144.8

296.0

8 октября - 31 декабря

15.25

13.5

27.25

29.25

144.8

268.8

1932

15.25

13.5

27.25

29.25

141.7

274.7

1933

15.25

13.5

27.25

29.25

138.6

280.9

1934

1 января - 30 июня

15.25

13.5

27.25

29.25

138.6

280.9

1 июля - 31 декабря

138.6

309.2

1935

1 января - 30 октября

141.7

302.4

31 октября - 31 декабря

141.7

322.6

1936

144.8

315.7

1937

152.5

299.8

1938

1 января - 30 марта

154.1

296.7

31 марта - 31 декабря

154.1

305.9

1939

158.7

297.1

Источники: Данные о пособиях из Королевской комиссии по страхованию от безработицы, окончательный отчет (1932: 20) и Burns (1941: 368). Данные о стоимости жизни (СЖ) взяты из Feinstein (1995: 265).

В результате роста расходов, вызванного большим количеством заявителей и повышением ставок пособий, фонд страхования по безработице, который был профицитным на момент принятия закона 1920 года, "неуклонно погружался в долги" в течение 1920-х годов. Пытаясь сдержать расходы, парламент принял два "теста", призванных отсеять "недобросовестных" и тех, чей доход превышал определенный уровень. 13 Тест "искренне ищущих работу" был введен в пункте 3(b) Закона о страховании от безработицы от марта 1921 года. Лица, получающие несогласованные пособия, должны были доказать местному комитету по трудоустройству, что они "действительно ищут работу на полный рабочий день, но не могут ее получить". В феврале 1922 года был введен "тест на средства", согласно которому женатым людям, чьи партнеры работают, и одиноким людям, живущим с родителями или другими родственниками, должно быть отказано в получении пособия, если они не смогут убедить местный комитет по трудоустройству в том, что отказ в пособии "приведет к серьезным трудностям". В межвоенный период правила, касающиеся как теста на реальный поиск работы, так и теста на средства, несколько раз изменялись, чтобы ужесточить управление системой UI и отказать в пособиях "недостойным". Применение тестов привело к тому, что большое количество претендентов на получение пособий по ПИ было дисквалифицировано. 14

ДРУГИЕ ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Изменения в системе страхования от безработицы отражали изменения в других программах социального обеспечения, созданных до войны. Закон о национальном медицинском страховании 1920 года распространил обязательное медицинское страхование на всех лиц в возрасте 16-70 лет, занятых ручным трудом, и других занятых лиц, зарабатывающих менее 250 фунтов стерлингов в год. В связи с инфляцией военного времени еженедельное пособие по болезни было увеличено с 10 до 15 с. для застрахованных мужчин и с 7,5 до 12 с. для застрахованных женщин, а пособие по инвалидности для мужчин и женщин было увеличено с 5 с. в 1911 году до 7,5 с. в 1920 году. Максимальная продолжительность выплат по болезни была увеличена до 26 недель, после чего те, кто все еще не мог работать, могли получать меньшие выплаты по инвалидности. Чтобы оплатить более высокие пособия, еженедельные взносы работодателей были повышены на 2 д., а взносы работников - на 1 д. В 1921 году парламент принял Закон о национальном медицинском страховании (продление страхования), позволяющий людям сохранять право на получение пособий по болезни и инвалидности, несмотря на длительную безработицу. Этот закон должен был носить временный характер, но его действие продлевалось каждый год, пока в 1928 году не была принята постоянная схема продления пособий. 15.

В отличие от пособий по безработице, которые несколько раз повышались после 1920 года, еженедельные пособия по болезни оставались на уровне 15 с. в течение всех межвоенных лет и не включали в себя пособия на иждивенцев. В 1920 году пособия по безработице и пособия по болезни были равны для взрослых мужчин - 15 шиллингов в неделю, без пособия на иждивенцев, но со временем разрыв между этими двумя пособиями увеличился - с 1924 по 1928 год женатый мужчина с двумя детьми получал 27 шиллингов в неделю в виде пособия по безработице; если он не мог работать по болезни, то получал только 15 шиллингов.

В 1919 году парламент увеличил размер ненакопительных пенсий по старости до 10 с. в неделю для лиц в возрасте 70 лет и старше с годовым доходом ниже 26,42 фунтов стерлингов (около 10 с. в неделю); лица с доходом выше 26,42 фунтов стерлингов, но ниже 47,88 фунтов стерлингов получали меньшую пенсию. Высокий уровень безработицы в 1920-х годах привел к призывам снизить пенсионный возраст до 65 лет. В 1925 году парламент принял Закон о накопительных пенсиях для вдов, сирот и пожилых людей, согласно которому все работающие по найму, которые делали взносы в Национальную программу медицинского страхования, получили право на пенсию в размере 10 сотен в неделю в возрасте от 65 до 70 лет (1 фунт для супружеских пар). Пенсии вдовам в размере 10 с. в неделю выплачивались женщинам моложе 70 лет после смерти мужа, а также дополнительные пособия на детей-иждивенцев - 5 с. в неделю на первого ребенка до 14 лет (16 лет, если он еще учится в школе) и 3 с. на всех остальных детей. Лицо, получающее пенсию по этой схеме, по достижении 70 лет автоматически получало пенсию по предыдущему закону о пенсиях по старости без необходимости проходить проверку на благосостояние. Как и пособия по болезни, пенсии по старости оставались на уровне 10 с. в неделю (1 фунт для пары) на протяжении всего межвоенного периода. Достаточность этих пенсий для жизни отдельного человека или семейной пары во многом зависела от того, сколько они платили за квартиру. 16

ЩЕДРОСТЬ ПОСОБИЙ ПО СОЦИАЛЬНОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ

Как видно из таблицы 7.3, пособия по страхованию от безработицы повышались в разные периоды после 1924 года. Уровень заработной платы оставался примерно постоянным с 1924 по 1930 год, а затем снизился - следовательно, среднее соотношение пособий и заработной платы со временем увеличилось. Современный экономист Эдвин Каннан, а в последнее время Дэниел Бенджамин и Левис Кочин утверждают, что высокий уровень безработицы в межвоенный период был отчасти вызван щедрым уровнем пособий по страхованию от безработицы и, как следствие, высоким соотношением пособий и заработной платы. По мнению Бенджамина и Кочина, наличие щедрых пособий по безработице заставляло фирмы и работников принимать неявные трудовые контракты, предусматривающие "больше временных увольнений и меньше колебаний заработной платы" во время спадов. Щедрые пособия по безработице также увеличивали продолжительность среднего периода безработицы, поскольку снижали затраты на поиск работы и досуг. 17 Последующие исследования Ормерода и Уорсвика, Эйхенгрина, Хэттона и Бейли и других указывали на многочисленные проблемы в работе Бенджамина и Кочина. В самом последнем исследовании, проведенном Хэттоном и Бейли на основе анализа уровня безработицы в Лондоне в 1929-31 годах с использованием данных на индивидуальном уровне, было установлено, что при учете уровня квалификации и отрасли соотношение пособия и заработной платы не оказывает существенного влияния на уровень безработицы. 18

В то время как экономисты последних десятилетий сосредоточились на влиянии пособий по безработице на уровень безработицы, многих современников больше интересовало, обеспечивают ли пособия адекватную поддержку безработным и их семьям. Один из способов оценить адекватность пособий - сравнить их с оценками черты бедности. Боули и Хогг в своем повторном анализе бедности в пяти городах, первоначально исследованных в 1912-14 годах, подсчитали, что в 1924 году черта бедности для семьи, состоящей из мужа, жены и двух детей, составляла 25,25 с. в неделю, не считая арендной платы. Если средняя недельная арендная плата равнялась 7-8 с., то минимальные недельные расходы семьи из четырех человек составляли 32,25-33,25 с. Безработный, имеющий на иждивении жену и двоих детей, получал еженедельное пособие UI в размере 22 с. до августа 1924 года и 27 с. после этого. Даже после значительного увеличения пособий в 1924 году семье из четырех человек, получающей пособия UI, требовалось дополнительно 5,25 с. в неделю, чтобы достичь уровня дохода, соответствующего черте бедности. Разрыв между пособиями UI и чертой бедности увеличивался с ростом размера семьи. Минимально необходимые еженедельные расходы на ребенка в возрасте от 5 до 14 лет составляли 5 с., а увеличение пособия UI на каждого дополнительного ребенка - 2 с. Безработный рабочий с женой и тремя детьми (двое в возрасте 5-14 лет и один младше 5 лет) получал бы пособие по UI в размере 29 с., но минимальные еженедельные расходы должны были бы составлять не менее 37,25 с. 19.

Несмотря на увеличение в 1928 и 1930 годах, в начале 1930-х годов пособия по UI оставались ниже минимально необходимых расходов. Боули и Карадог Джонс построили черты бедности для Лондона в 1929 году и Мерсисайда в 1929-30 годах, соответственно. Для семьи, состоящей из мужа, жены и двух детей 10 и 4 лет, минимально необходимые расходы, включая арендную плату, составляли 36,67 с. в Лондоне и 32,58 с. в Мерсисайде. 20 Уровень пособия для семьи из четырех человек в 1929-30 гг. составлял 28-30 с., что было на 2,6-4,6 с. ниже черты бедности в Ливерпуле и еще ниже черты бедности в дорогом Лондоне. Как и прежде, разрыв между пособием по ПИ и чертой бедности был больше для тех, у кого было больше детей, поскольку расходы на дополнительного ребенка были больше, чем дополнительные пособия по ПИ. Недостаточность пособий UI в 1920-х годах признавали многие современники. В 1926 году Ассоциация союзов бедняков и Конгресс профсоюзов представили в Блэйнсбургский комитет документы, в которых предлагалось увеличить размер пособий по UI настолько, чтобы сделать ненужной дополнительную помощь бедным. 21.

Ситуация изменилась к середине 1930-х годов в результате как увеличения пособий по UI, так и снижения стоимости жизни. В 1935 году еженедельное пособие на ребенка-иждивенца (до 14 лет) увеличилось с 2 до 3 с., в результате чего пособие для семьи из четырех человек достигло 32 с. в неделю. Джордж подсчитал, что в 1936 году черта бедности для семьи из четырех человек, не считая арендной платы, составляла 22,25 с. для пяти городов, обследованных Боули в 1924 году, 22,17 с. для Лондона и 20,92 с. для Мерсисайда. По данным Раунтри, средняя недельная арендная плата рабочего класса в 1936 году составляла 9,5 с. (10 с. в Лондоне). Таким образом, пособие UI для семьи из четырех человек было примерно равно черте бедности в Лондоне и пяти городах Боули и немного выше черты бедности в Мерсисайде. 22 Однако даже более крупное пособие на иждивенцев было ниже минимальных расходов на содержание дополнительного ребенка, а еженедельные пособия, выплачиваемые семьям с тремя и более детьми, оставались ниже черты бедности.

Степень экономических трудностей, вызванных относительно низким уровнем пособий по UI, зависела от заработка других членов семьи заявителя и размера сбережений домохозяйства. Семьи, в которых жена или один или несколько детей, живущих дома, работали, не нуждались в полном содержании и часто имели доходы, значительно превышающие черту бедности, даже если глава семьи был безработным. С другой стороны, в семьях, где глава домохозяйства был единственным источником дохода, безработица часто приводила к лишениям. Вероятность испытывать трудности возрастала с увеличением продолжительности безработицы. Проведенный в 1936 году опрос долгосрочных безработных, проведенный организацией Pilgrim Trust, показал, что 30 % безработных, не имевших работы более 12 месяцев, имели доходы ниже черты бедности, а 41 % тех, кто полностью зависел от пособия по безработице, жили в бедности. Более того, вероятность жить в бедности возрастала с увеличением "количества детей младше трудоспособного возраста" в семье. 23

Пособия, выплачиваемые нетрудоспособным по болезни или инвалидности, были значительно меньше, чем пособия по безработице, и намного ниже черты бедности для всех домохозяйств с детьми. О неадекватности пособий по болезни стало ясно из отчета Королевской комиссии по национальному медицинскому страхованию за 1926 год. В докладе признавалось, что существующее пособие по инвалидности в размере 7,5 с. в неделю "явно недостаточно для содержания даже одинокого мужчины. ... . . Пособие по болезни в размере 15 с. очень близко к пределу для одинокого человека и недостаточно для человека с иждивенцами". Далее он задавался вопросом, почему пособия по болезни меньше пособий по безработице, утверждая, что оба пособия "предназначены для облегчения страданий, возникающих в результате прекращения дохода по независящим от работника причинам, и вопрос о том, следует ли искать эти причины в нездоровье или в отсутствии работы, не имеет отношения к потребностям иждивенцев" 24..

Несмотря на то, что пособия по болезни и инвалидности были недостаточными для людей с иждивенцами, дружеские общества решительно выступали против увеличения пособий. Манчестерское объединение оддфеллоу и Независимый орден рехабитов представили Королевской комиссии заявления, в которых возражали против любого увеличения стандартных пособий. Они утверждали, что "добровольные общества предоставляют достаточные средства любому человеку, которому требуется большая сумма пособия, чем предусмотрено Национальным медицинским страхованием" 25..

В отчете большинства Королевской комиссии был сделан вывод, что низкий уровень пособий по болезни "трудно отстоять", а также что "нет логических причин", по которым размер пособия должен быть сокращен вдвое после 26 недель болезни. Тем не менее, в докладе были отклонены по финансовым соображениям предложения о повышении стандартных пособий до уровня пособий по безработице и о повышении пособий по инвалидности. В нем, возможно, в ответ на давление со стороны дружеских обществ, говорилось, что люди могут свободно получать дополнительные пособия через добровольное страхование, и добавлялось, что "в такой смешанной системе есть свои преимущества, как моральные, так и иные". Доклад поддержал принятие пособий на иждивенцев в размере 2 с. в неделю на жену и каждого ребенка до 14 лет в случае болезни и 1 с. в неделю в случае инвалидности. Однако даже это относительно недорогое предложение не было принято парламентом, и пособия по болезни и инвалидности остались на уровне, установленном в 1920 году. 26.

Пенсионное пособие по старости в размере 10 с. в неделю было меньше, чем пособие по безработице или по болезни для одинокого взрослого. Супружеская пара, каждому из которых было больше 70 лет, получала 20 с. в неделю, хотя пара, в которой только одному из членов было 70 лет, получала только 10 с. в неделю. Боули и Хогг подсчитали, что в 1924 году минимальные еженедельные расходы человека старше 70 лет составляли 5,83 с. на еду, одежду и освещение. Пожилой человек, живущий один и не имеющий других источников дохода, окажется в бедности, если его расходы на аренду и топливо превысят 4,17 с. в неделю. Аналогично, пожилая пара могла бы не впадать в бедность, если бы тратила на аренду и топливо менее 8,33 с. в неделю. Лица и пары, которые жили с другими членами семьи и платили мало или вообще не платили за жилье, редко оказывались в бедности. В Лондоне в 1929 году минимальный недельный расход для "неактивного" человека старше 65 лет составлял 7,5 с., не считая арендной платы; для пары - 12,83 с. Ллевеллин Смит пришел к выводу, что лондонец старше 70 лет, "живущий один и не имеющий никаких средств, кроме пенсии, в 1929 году обычно находился бы за чертой бедности, в то время как пожилые пары, живущие вместе и получающие пенсию, обычно находились бы выше черты". Он добавил, что пожилые люди, живущие с родственниками, редко живут в бедности. Парламент осознал потенциальную неадекватность государственных пенсий по старости и включил в Закон о пенсиях по старости 1919 года положение, позволяющее лицам, получающим пенсию, обращаться за дополнительной помощью по закону о бедных. 27.

Таким образом, в межвоенной системе социального обеспечения было много трещин из-за того, что право на получение пособий не было всеобщим, а также из-за недостаточного, а в некоторых случаях и ограниченного срока действия пособий, выплачиваемых нуждающимся. Лица, не имевшие права на получение пособий, а также многие, получавшие недостаточные пособия по безработице, болезни или инвалидности, пенсии вдовам или по старости, были вынуждены обращаться за помощью к Закону о бедных.

III. Роль закона о бедных в в межвоенной системе социального обеспечения

Социальное страхование и пенсии должны были заменить Закон о бедных, однако потрясения в межвоенной экономике привели к тому, что помощь бедным стала играть новую роль в качестве дополнения к социальному страхованию. В таблице 7.4 представлены данные о количестве получателей помощи бедным по Англии и Уэльсу за период с 1910 по 1939 год. После снижения с 815 000 в 1910 году до менее 500 000 в 1919 и 1920 годах, официальное (дневное) число получателей помощи выросло до 1 356 000 в 1922 году и оставалось выше миллиона во все годы, кроме одного, с 1922 по 1939 год. Официальное количество дней существенно занижает число получателей помощи за 12-месячный период. В колонке 5 представлены оценки числа лиц, получивших помощь в тот или иной момент календарного года, при условии, что отношение числа дней к числу лет составляло 2,15, что соответствует уровню 1906-7 годов. Это показывает, что с 1922 по 1939 год более двух миллионов человек получали помощь бедным ежегодно; доля освобожденного населения варьировалась от 5,2 % в 1931 году до 10,8 % в 1927 году. Изменился и порядок предоставления помощи бедным. После роста с 1870-х по 1913 год доля получателей помощи по закону о бедных, освобожденных в работных домах, резко сократилась в 1920-х годах, вернувшись к уровню, существовавшему до Крестового похода против безденежья (колонка 7). 28

ТАБЛИЦА 7.4. Число получателей помощи бедным: Англия и Уэльс, 1910-39 гг.

ЧИСЛО ПОЛУЧИВШИХ ПОМОЩЬ (ДНЕВНОЙ ПОДСЧЕТ)

% НАСЕЛЕНИЯ, ПОЛУЧИВШЕГО ПОМОЩЬ (ОФИЦИАЛЬНО)

ЧИСЛО ОСВОБОЖДЕННЫХ (ПОДСЧЕТ ЗА ГОД)

% НАСЕЛЕНИЯ, ПОЛУЧИВШЕГО ПОМОЩЬ (ПЕРЕСМОТРЕННЫЙ)

% ОСВОБОЖДЕННЫХ В ПОМЕЩЕНИЯХ

Внутри помещений (1,000s)

На улице (1,000s)

Всего (1,000s)

1910

275

540

815

2.3

1,752

4.9

33.7

1911

275

508

783

2.2

1,683

4.7

35.1

1912

267

408

676

1.9

1,453

4.0

39.6

1913

265

412

677

1.9

1,456

4.0

39.1

1919

184

285

469

1.3

1,008

2.7

39.2

1920

181

298

479

1.3

1,030

2.7

37.8

1921

193

347

540

1.4

1,161

3.1

35.7

1922

209

1,147

1,356

3.6

2,915

7.7

15.4

1923

214

1,398

1,612

4.2

3,466

9.1

13.3

1924

215

1,062

1,277

3.3

2,746

7.2

16.8

1925

213

915

1,128

2.9

2,425

6.3

18.9

1926

217

1,011

1,227

3.2

2,638

6.8

17.7

1927

221

1,735

1,956

5.0

4,205

10.8

11.3

1928

221

997

1,218

3.1

2,619

6.7

18.1

1929

221

891

1,113

2.8

2,393

6.1

19.9

1930

217

850

1,067

2.7

2,294

5.8

20.3

1931

209

762

971

2.4

2,088

5.2

21.5

1932

196

859

1,055

2.6

2,268

5.7

18.6

1933

191

1,087

1,278

3.2

2,748

6.8

14.9

1934

184

1,154

1,338

3.3

2,877

7.1

13.8

1935

178

1,223

1,401

3.5

3,012

7.5

12.7

1936

170

1,170

1,340

3.3

2,881

7.1

12.7

1937

161

1,105

1,266

3.1

2,722

6.7

12.7

1938

153

912

1,065

2.6

2,290

5.6

14.4

1939

149

928

1,077

2.6

2,316

5.7

13.8

Источник: Данные о количестве освобожденных (по дням) и официальной доле населения, получающего помощь, взяты из Williams (1981: 161-62).

Примечание: Оценочное число освобожденных в столбце 5 было рассчитано, исходя из того, что отношение числа освобожденных за 12 месяцев к числу освобожденных в один день было равно 2,15 - отношение числа лет к числу дней по данным переписи нищих 1906-7 годов.

Как увеличение числа получающих помощь, так и уменьшение доли освобожденных в работных домах стало результатом изменения политики в отношении предоставления внешней помощи трудоспособным взрослым. В Англии эдвардианского периода практически никто из взрослых трудоспособных мужчин не получал помощи по Закону о бедных. В 1920-х годах большое количество трудоспособных мужчин и их семей получили помощь на открытом воздухе. На протяжении всего десятилетия треть или более получателей помощи составляли безработные рабочие и их иждивенцы. Безработные составляли большую долю получателей помощи в лондонских и городских профсоюзах бедных, чем в других, более сельских, профсоюзах.

Численность получателей помощи бедным по причине безработицы значительно колебалась от года к году, что в значительной степени было вызвано изменениями в уровне пособий по безработице и в управлении страхованием по безработице. В таблице 7.5 показано число безработных, получавших помощь бедным в июне и декабре каждого года с 1922 по 1938 год. Доля безработных, получавших помощь от бедных, превышала 20% летом 1922 и 1926 годов (в год Всеобщей забастовки) и была выше 10% в декабре 1934 года, но была ниже 3% в 1930-31 и 1937-38 годах. Многие безработные, получившие помощь по Закону о бедных в 1922-23 годах, получали дополнительные пособия, необходимость которых была вызвана тем, что их пособия по безработице были недостаточны для содержания их семей. После повышения ставок пособий в августе 1924 года число безработных, получающих помощь по бедности, сократилось на 28 000 человек с июня по декабрь, несмотря на то, что число безработных увеличилось на 163 000 человек. Отмена максимальной продолжительности страховых выплат в 1928 году и отмена положения об искреннем желании работать в марте 1930 года привели к резкому снижению доли безработных, получающих помощь для бедных, на сайте с 12,8% в декабре 1927 года до 2,2% в июне 1930 года.

ТАБЛИЦА 7.5. Численность получающих пособие по бедности из-за безработицы: Великобритания, 1922-38 гг.

ЧИСЛО БЕЗРАБОТНЫХ, ПОЛУЧАЮЩИХ ПОСОБИЕ ПО БЕЗРАБОТИЦЕ

Общее число безработных (1,000s)

Без учета иждивенцев (1,000s)

Включая иждивенцев (1,000s)

Процент безработных, получающих пособие по бедности

1922 июнь

1,504

356

1,244

23.7

1922 декабрь

1,409

239

833

17.0

1923 июнь

1,256

205

710

16.3

1923 декабрь

1,188

174

607

14.6

1924 июнь

1,099

141

491

12.8

1924 декабрь

1,262

113

396

9.0

1925 июнь

1,388

117

407

8.4

1925 декабрь

1,217

162

566

13.3

1926 июнь

1,743

452

1,573

25.9

1926 декабрь

1,432

264

906

18.4

1927 июнь

1,091

157

514

14.4

1927 декабрь

1,201

154

517

12.8

1928 июнь

1,285

120

415

9.3

1928 декабрь

1,355

112

386

8.3

1929 июнь

1,193

326

8.0

1929 декабрь

1,377

320

6.8

1930 июнь

1,913

150

2.2

1930 декабрь

2,493

199

2.4

1931 июнь

2,720

216

2.4

1931 декабрь

2,708

101

326

3.7

1932 июнь

2,882

130

407

4.5

1932 декабрь

2,830

168

518

5.9

1933 июнь

2,545

165

491

6.5

1933 декабрь

2,313

192

573

8.3

1934 июнь

2,179

203

615

9.3

1934 декабрь

2,172

222

662

10.2

1935 июнь

2,089

175

479

8.4

1935 декабрь

1,947

173

467

8.9

1936 июнь

1,778

150

397

8.4

1936 декабрь

1,697

144

381

8.5

1937 июнь

1,423

2.2

1937 декабрь

1,733

1.7

1938 июнь

1,880

1.4

1938 декабрь

1,908

1.5

Источник: Бернс (1941: 53, 343, 360).

Серьезные изменения в системе страхования по безработице осенью 1931 года, включая восстановление теста на уровень доходов домохозяйств и снижение размеров пособий, привели к очередному росту числа безработных, получающих помощь бедным. Доля безработных, получающих помощь, выросла с 2,4 % в июне 1931 года до 10,2 % в декабре 1934 года, несмотря на резкое сокращение общего числа безработных. Рост зависимости от Закона о бедных был сведен на нет принятием Закона о безработице 1934 года, который создал Совет помощи безработным для оказания помощи трудоспособным безработным, не имеющим права на страхование. Закон был введен в действие в два этапа: первый - в январе 1935 года, второй, после различных задержек, - в апреле 1937 года. Реализация второго этапа практически свела на нет роль Закона о бедных в оказании помощи безработным. С декабря 1936 года по июнь 1937 года число безработных, получающих помощь от бедных, сократилось с 144 000 до 31 000 человек, что составило 2,2 % от числа безработных. 29 В целом, Закон о бедных служил защитной сеткой для тех, кто провалился в трещины системы UI. Всякий раз, когда администрация страхования по безработице "ужесточалась", трещин становилось больше, и число людей, вынужденных обращаться за помощью к Закону о бедных, увеличивалось.

Невозможно определить, сколько из тех, кто был лишен права на получение страховки по безработице, обратились за помощью к бедным. Однако весной 1931 года Королевская комиссия по страхованию от безработицы привлекла независимых следователей для проведения местных расследований на предмет того, "в какой степени лишенные права претендовать на страхование от безработицы обращаются за помощью к Управлению по делам бедных, и если они не обращаются, то как они находят средства для поддержки". Расследования проводились в восьми крупных городских районах: Лондоне, Ливерпуле, Манчестере, Шеффилде, Халле, Тайнсайде, Саутгемптоне и Глазго. 30 Были получены данные о 2 354 мужчинах, женщинах и несовершеннолетних, которым было отказано в пособии в период с февраля по март 1931 года. Каждого человека в выборке посетил следователь, который попытался определить, сколько из тех, кому было отказано в пособии, нашли другую работу, сколько "имели или имеют доступ к частным средствам, позволяющим им жить", и сколько обратились за помощью для бедных. 31.

Таблица 7.6 показывает, что треть тех, кому было отказано в пособии, смогли найти работу частично или полностью в течение всего периода отказа, хотя в большинстве случаев это была низкоквалифицированная работа, а продолжительность некоторых работ была непродолжительной. Способность найти работу существенно различалась по демографическим группам и городам. В целом одиноким женщинам и несовершеннолетним было легче найти работу, чем женатым мужчинам; меньше всего шансов найти работу было у замужних женщин. Особенно трудно было найти работу тем, кто проживал в городах с высоким уровнем безработицы: в Ливерпуле и Глазго только один из пяти женатых мужчин, которым было отказано в пособии, смог найти работу, в то время как в Саутгемптоне таких было половина. Что еще хуже, работа, которую получали взрослые мужчины, как правило, была непродолжительной.

Только 17 % тех, кому было отказано в пособии, получали помощь от бедных. Однако эта цифра обманчива. Очень мало женщин и несовершеннолетних, и только 13 % одиноких мужчин получали пособие по бедности, и в выборке "перевесили женщины и одинокие мужчины". Около 52,2 % женатых (и овдовевших) мужчин получали государственную помощь; в Ливерпуле и Халле более двух третей женатых мужчин, которым было отказано в пособии, обратились за помощью к Закону о бедных, в то время как в Саутгемптоне помощь получили только 7,1 % женатых мужчин, которым было отказано в пособии. В отчете, обобщающем эти результаты, говорится, что значительные различия между городами в доле женатых мужчин, получающих помощь бедным, объясняются не столько "состоянием местных настроений по отношению к закону о бедных", сколько "различной степенью бедности в каждом населенном пункте", и делается вывод, что "очень живой страх попасть на ставки... . все еще преобладает в большинстве районов... даже если в свете современных условий он является необоснованным" 32..

Не все люди, которым было отказано в выплате пособия UI, нашли работу или обратились за помощью к бедным. Подавляющее большинство несовершеннолетних, а также большинство одиноких мужчин и женщин в возрасте до 25 лет жили дома и содержались родителями. Более 80 % замужних женщин, которым было отказано в пособии, имели мужей, которые либо работали, либо получали пособие. Иная ситуация сложилась с женатыми мужчинами, которым было отказано в помощи: более 80 % из них либо нашли работу, либо получали пособие для бедных. Только у 5,1% женатых мужчин, которым было отказано в помощи, жена работала или получала пособие, а 21,6% получали помощь от родственников, как правило, работающих сыновей или дочерей, живущих дома. Чуть более одного из пяти женатых мужчин либо получали пенсию, либо имели частные или "другие" средства. 33.

ТАБЛИЦА 7.6. Средства поддержки лиц, лишенных права на получение страховки по безработице

ПРОЦЕНТ ЛИЦ, ИМЕЮЩИХ РАЗЛИЧНЫЕ СРЕДСТВА ПОДДЕРЖКИ

Средства поддержки

Лондон

Ливерпуль

Халл

Манчестер

Шеффилд

Саутгемптон

Тайнсайд

Глазго

Всего

Занятость

Одинокие мужчины

37.4

15.4

38.2

36.6

23.9

29.3

34.9

34.5

33.1

Женатые мужчины

38.8

20.0

28.9

31.7

28.9

50.0

32.6

20.2

30.3

Всего мужчин

38.0

18.7

33.6

34.1

26.7

34.5

33.9

25.8

31.8

Одинокие женщины

49.5

32.0

37.1

63.3

42.0

47.2

33.0

37.4

43.9

Замужние женщины

24.6

11.1

40.0

22.9

7.1

25.0

15.6

15.1

18.7

Всего женщин

35.7

23.3

37.9

39.5

26.9

41.7

35.6

24.9

32.1

Несовершеннолетние

41.2

0.0

47.6

0.0

57.1

58.6

27.8

44.0

47.5

Всего

37.2

20.9

36.2

37.3

29.5

42.4

34.2

26.4

33.0

Бедное пособие

Одинокие мужчины

3.5

38.5

28.9

7.3

22.5

7.3

10.5

14.6

13.1

Женатые мужчины

36.4

68.6

68.4

51.2

58.9

7.1

51.1

51.7

52.2

Всего мужчин

17.9

60.4

48.7

29.3

42.9

7.3

22.4

33.1

31.9

Одинокие женщины

3.6

0.0

3.2

6.1

3.6

0.0

1.2

6.5

3.5

Замужние женщины

3.8

5.6

12.0

5.7

5.9

0.0

3.1

2.4

4.4

Всего женщин

3.7

2.3

5.7

5.9

4.6

0.0

1.7

4.1

3.9

Несовершеннолетние

0.0

5.6

8.0

1.9

Всего

10.2

33.0

30.4

15.4

19.8

3.0

17.1

16.7

17.0

Уровень безработицы среди мужчин

16.3

29.5

21.7

13.4

21.1

7.4

31.1

24.7

21.6

Источник: Королевская комиссия по страхованию от безработицы, Приложения к протоколам показаний, ч. III (1931: 112, 119).

В отчете, подводящем итоги расследования, отмечалось, что "родственники и друзья были резервом для всех классов". Однако в нем добавлялось, что "у этой картины взаимопомощи, оказываемой членами семейной группы друг другу, есть и более мрачная сторона. . . . Бремя содержания лиц, не имеющих права голоса, в большей или меньшей степени обычно становилось причиной трудностей для других". В таких случаях "бремя не снималось, оно лишь распределялось". В заключении отчета говорится, что "картина в основном не радостная". Было "достаточно свидетельств страданий", хотя "единственным классом, на который падает вся тяжесть бедности в результате отказа в пособии, являются женатые мужчины, которым нужно содержать семьи" 34. В целом, несмотря на расширение системы страхования по безработице после 1920 года, в любой момент времени значительное число безработных либо не получали пособия по UI, поскольку превысили максимальный срок или не соответствовали требованиям по уплате взносов, либо получали пособия, которые не могли удовлетворить потребности их семей. Многие из них обращались за помощью к Закону о бедных.

Значительное и все возрастающее число получателей пособий по болезни и инвалидности и пенсий по старости также сочли необходимым дополнить свои пособия помощью бедным. На 1 января 1922 года 145 846 взрослых получали помощь на улице по причине собственной болезни, несчастного случая или телесных недугов, почти две трети из них составляли женщины. Число получателей помощи и доля мужчин среди них росли на протяжении всего межвоенного периода: 1 января 1929 года насчитывалось 259 000 получателей помощи по болезни или немощи, 46 % из них были мужчины, а 1 января 1936 года их было уже более 408 000, 54 % из которых составляли мужчины. С 1922 по 1936 год число взрослых мужчин, получивших пособие по болезни или немощи, увеличилось более чем в четыре раза. 35 Большинство лиц, получавших пособие по бедности, не были охвачены национальной системой медицинского страхования. Однако некоторые использовали пособие для бедных, чтобы дополнить неадекватные пособия по болезни или инвалидности.

Королевская комиссия по национальному медицинскому страхованию обнаружила свидетельства широкого использования закона о бедных для дополнения пособий по болезни. Вице-президент Ассоциации союзов бедняков Англии и Уэльса свидетельствовал перед комиссией, что люди с иждивенцами, получающие пособия по болезни, "обязательно придут за помощью по закону о бедных, если у них нет других средств". Данные по городам Бирмингем, Ливерпуль, Рединг и Галифакс показали, что до 10 % лиц, получающих пособия по болезни, считают необходимым обратиться "к опекунам за дальнейшей помощью". Если посмотреть с другой стороны, то в Ливерпуле четверть тех, кто получал пособие по бедности из-за болезни или немощи, также получали пособия по медицинскому страхованию; в Бирмингеме более 60% тех, кто получал пособие по бедности из-за болезни, также получали страховые пособия. 36.

Как отмечалось выше, Закон о пенсиях 1919 года разрешил лицам, получающим пенсию по старости, получать дополнительную помощь по закону о бедных. Число пожилых людей, получающих и пенсию по старости, и помощь на открытом воздухе, постоянно росло: с чуть более 19 000 в 1922 году до более 88 000 в 1929 году, 162 000 в 1934 году и почти 227 000 в 1938 году. 37 Новое исследование жизни и труда в Лондоне показало, что в 1929-30 годах примерно каждый шестой человек, получающий пенсию по старости, также получал помощь на открытом воздухе. Доля получающих помощь на улице сильно различалась в зависимости от жизненной ситуации: "Оказалось, что почти половина одиноких пенсионеров получала в дополнение к пенсии пособие на содержание бедных, в то время как только каждый пятый из тех, кто жил в паре, и только каждый девятый из тех, кто жил с родственниками, получали такое пособие". Доля пенсионеров по старости, получающих пособие по бедности, была выше в Лондоне, чем в других местах - по оценкам Хохмана, в целом по Англии и Уэльсу 9 % получателей пенсий также получали пособие по бедности. 38

В результате трещин в системе социального обеспечения часть расходов по оказанию помощи безработным, больным, инвалидам и престарелым снова легла на традиционный источник помощи - местный союз "Закона о бедных". Общее число домохозяйств, попавших под раздачу, было сравнительно небольшим, и кто-то, глядя только на совокупные данные, мог бы утверждать, что финансовое бремя, вызванное возросшим спросом на помощь, легко могли бы удовлетворить местные власти, занимавшиеся вопросами Закона о бедных. Если бы нуждающиеся в помощи домохозяйства были распределены примерно поровну между союзами "Закона о бедных", возросшее бремя для отдельных союзов было бы вполне преодолимым. К сожалению, в межвоенный период безработица была сосредоточена в нескольких регионах, и в результате потребность в помощи бедным легла на плечи небольшого числа профсоюзов. В 1929 году более четырех из пяти трудоспособных получателей помощи бедным проживали всего в 50 из 631 профсоюза по закону о бедных в Англии и Уэльсе, в которых проживало около 35% населения , в то время как около 400 профсоюзов "не были затронуты проблемой трудоспособного пауперизма" 39.

На протяжении 1920-х годов все расходы на оказание помощи бедным ложились на плечи местных союзов "Закона о бедных". Высокая концентрация получателей помощи в Южном Уэльсе, на севере Англии и в некоторых районах Шотландии привела к резкому увеличению ставок для бедных, взимаемых с местных владельцев недвижимости. Экономический спад не только вызвал рост спроса на помощь, но и привел к снижению налогооблагаемой стоимости промышленной недвижимости. Как и в голодные 1840-е годы и во время хлопкового голода в Ланкашире, местные власти в районах с высоким уровнем безработицы отреагировали на резкое повышение ставок, потребовав помощи от центрального правительства, утверждая, что несправедливо возлагать на местные власти ответственность за помощь безработным - "безработица вызвана национальными причинами", и поэтому помощь безработным должна быть общенациональной. 40.

Профсоюзам, которые не могли собрать достаточную сумму по тарифам для покрытия своих "ненормальных расходов", было разрешено брать займы, при условии одобрения Министерством здравоохранения. Однако это оказалось дорогостоящим краткосрочным решением долгосрочной проблемы, поскольку "необходимость выплачивать проценты и капитальные платежи по этим займам, учитывая продолжающуюся безработицу в 1930-е годы, стала еще одним бременем, усугубившим безнадежное финансовое положение властей в бедствующих районах в последующие годы" 41.

Бремя местных налогоплательщиков в бедствующих районах было несколько облегчено в 1929 году после принятия парламентом Акта о местном самоуправлении, который упразднил союзы бедняков и передал управление помощью бедным графствам и округам. Акт сократил число органов по делам бедных с 631 до 145 и тем самым значительно увеличил размер местных налоговых баз. Расширение базы налогообложения позволило снизить уровень бедности в неблагополучных районах, но не устранило различий в расходах на содержание бедных в разных местах. Общая стоимость помощи на открытом воздухе за год, закончившийся в марте 1931 года, выраженная как ставка на фунт налогооблагаемой стоимости, составила 6,60s. в валлийском бору Мертир-Тидфил, 4,81s. в Гламоргане и 4,06s. в графстве Дарем, но менее 1s. в Бристоле, Бирмингеме и Лондоне. Стоимость помощи на открытом воздухе на душу населения составляла 21,92 с. в Мертир-Тидфиле, превышала 10 с. в 15 английских и валлийских графствах и округах, но была менее 3 с. в 45 графствах и округах. 42. Высокий уровень безработицы в 1933-34 годах привел к росту и без того высоких ставок для бедных в бедствующих районах до 15,60s. на фунт налогооблагаемой стоимости в Мертир-Тидфил, 8,52s. в графстве Дарем и 8,42s. в Гламоргане. 43. Тяжелое финансовое бремя, лежавшее на органах бедного права в бедствующих районах южного Уэльса и северной Англии, было ликвидировано только весной 1937 года, когда Совет помощи безработным взял на себя ответственность за тех безработных, которые не могли выполнить "скромные условия переходных выплат", а также за получателей пособий UI, которым требовались дополнительные пособия. 44 Передача расходов по оказанию помощи безработным, которые провалились сквозь трещины системы UI, от местных властей центральному правительству значительно снизила налоговое бремя в бедствующих районах.

IV. Уровень жизни в межвоенной Великобритании

Насколько успешной была межвоенная система социальной защиты в снижении уровня экономического неблагополучия среди рабочего класса? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо изучить уровень бедности и тенденции изменения уровня жизни в межвоенной Британии.

Возможно, удивительно, что, учитывая высокий уровень безработицы на протяжении всего периода, как реальная заработная плата, так и биологические показатели уровня жизни рабочего класса (ожидаемая продолжительность жизни, младенческая смертность и рост по возрасту) в межвоенные годы демонстрировали улучшение. Реальная заработная плата в среднем выросла на 15 % с 1913 по 1924 год, а затем увеличилась на 18 % с 1924 по 1938 год. Годовой темп роста реальной заработной платы в 1913-38 годах - 1,21 % - был примерно таким же, как в 1856-1913 годах (1,24 %), и гораздо быстрее, чем в 1899-1913 годах. 45 Более того, в отличие от тенденции конца викторианской и эдвардианской Англии, ставки заработной платы росли быстрее для неквалифицированных, чем для квалифицированных работников. С 1906 по 1924 год среднегодовой заработок неквалифицированных рабочих вырос на 123 %, с 60 до 134 фунтов стерлингов, в то время как заработок квалифицированных рабочих увеличился на 88 %, с 97 до 182 фунтов стерлингов. В реальном выражении заработная плата неквалифицированных работников выросла на 18,4 %, а заработная плата квалифицированных работников осталась неизменной - соотношение заработной платы неквалифицированных и квалифицированных работников выросло с 62 % в 1906 году до 74 % в 1924 году. Это "значительное сокращение разницы в квалификации" произошло в нескольких отраслях. С 1913-14 по 1923-24 гг. соотношение неквалифицированной и квалифицированной заработной платы выросло с 67% до 75% в строительстве, с 55% до 74% в судостроении, с 59% до 72% в машиностроении и с 53% до 68% в железнодорожном транспорте. Относительный прирост неквалифицированных работников сохранялся в большинстве отраслей на протяжении всего межвоенного периода. В 1937-38 годах соотношение между зарплатой неквалифицированных и квалифицированных работников на сайте составляло 75% в строительстве и машиностроении и 72% в судостроении. В железнодорожной отрасли это соотношение с течением времени несколько снизилось, хотя в 1937-38 годах оно оставалось выше довоенного уровня. 46

Было названо несколько причин снижения разницы в квалификации во время и после войны. Ноулз и Робертсон утверждали, что это снижение в значительной степени было вызвано "практикой предоставления фиксированных ставок повышения заработной платы" как квалифицированным, так и неквалифицированным работникам в ответ на инфляцию военного времени, а также в целом "влиянием институциональных факторов, связанных с характером коллективных переговоров". Боули утверждал, что страхование от безработицы позволило неквалифицированным работникам в большей степени, чем квалифицированным, "оказывать давление (без фактического торгового спора) против снижения заработной платы". Он добавил, что повышение заработной платы неквалифицированных работников в конце войны было поддержано британской общественностью, которая считала, что уровень жизни "должен быть на уровне, достойном героев войны", и что во время дефляции начала 1920-х годов общественное мнение выступало против любых сокращений заработной платы неквалифицированных работников "более чем соразмерно падению цен" 47..

Относительно значительный рост заработной платы неквалифицированных рабочих был отчасти вызван распространением торговых советов на большее количество отраслей промышленности в результате принятия Закона о торговых советах 1918 года, который уполномочил министра труда создавать советы в тех отраслях, где "не существует адекватного механизма для эффективного регулирования заработной платы". Закон изменил критерии для создания торговых советов, перейдя от предотвращения потения к установлению стандартов оплаты труда в плохо организованных отраслях. Селлс утверждал, что закон преследовал две дополнительные цели: "предотвратить резкое падение заработной платы сразу после войны... [и] регулировать заработную плату на справедливой основе в будущем". В 1919 году было создано 11 советов, в 1920 году - 22; к концу 1921 года в Великобритании действовало 44 торговых совета. Впоследствии было создано еще несколько советов; в 1937 году действовало 47 советов, охватывавших 1,14 миллиона рабочих, 73 % которых составляли женщины. 48.

Сравнение средних недельных ставок заработной платы со ставками Торгового совета "для самых низких классов опытных взрослых рабочих, мужчин и женщин" позволяет предположить, что существование Торговых советов смягчило падение номинальной заработной платы низкоквалифицированных рабочих во время дефляции 1920-22 годов. С 1920 по 1923 год средняя номинальная заработная плата снизилась на 25 %, в то время как ставки профкомов упали на 16 % для мужчин и на 19 % для женщин. После 1923 года ставки Торгового совета двигались практически вровень со средними ставками заработной платы . 49 Селлс пришел к выводу, что советы установили "нижний предел для всей структуры заработной платы" и предоставили "мерило для определения согласованных ставок заработной платы в организованных отраслях". Более того, ограничив падение номинальной заработной платы в начале 1920-х годов, "советы по заработной плате заслуживают дальнейшей заслуги в устойчивой тенденции к росту реальной заработной платы и, следовательно, потенциальной покупательной способности, которой пользуются все рабочие с 1916 года" 50.

Социальные исследования, проведенные перед Первой мировой войной, показали, что низкая заработная плата является одной из основных причин бедности. Боули в своем довоенном исследовании бедности в пяти городах объявил повышение заработной платы неквалифицированных рабочих "самой насущной социальной задачей, с которой страна сталкивается в настоящее время". Десятилетие спустя, в 1925 году, он добавил: "Для этого потребовалась война, но эта задача была решена. . . . Нет сомнений, что еженедельная заработная плата неквалифицированных рабочих за десять лет увеличилась примерно вдвое, в то время как стоимость минимального стандарта выросла к лету 1924 года примерно на 70 процентов" 51. Влияние роста заработной платы на уровень бедности будет более подробно рассмотрено в следующем разделе.

В межвоенные годы произошло значительное улучшение нескольких биологических показателей уровня жизни. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении для мужчин в Англии и Уэльсе выросла с 51,5 в 1910-12 годах до 55,6 в 1920-22 годах и 58,7 в 1930-32 годах, а для женщин - с 55,4 в 1910-12 годах до 59,6 в 1920-22 годах и 62,9 в 1930-32 годах. В значительной степени этот рост был обусловлен резким снижением уровня младенческой смертности. Однако с 1910-12 по 1930-32 гг. ожидаемая продолжительность жизни в возрасте 15 лет увеличилась на 2,6 года для мужчин и на 2,9 года для женщин. Продолжительность жизни также улучшилась у взрослых среднего возраста - ожидаемая продолжительность жизни в возрасте 45 лет увеличилась на 1,6 года для мужчин и на 2 года для женщин. 52.

На панели (a) табл. 7.7 представлены показатели младенческой смертности по Англии и Уэльсу и по различным регионам. Младенческая смертность снижалась на протяжении всего межвоенного периода - с 90,9 на тысячу живорожденных в 1916-20 годах до 55,6 на тысячу живорожденных в 1936-40 годах. Снижение происходило в каждом дивизионе в каждом пятилетнем периоде. С 1916-20 по 1931-35 гг. темпы снижения были наиболее высокими в Лондоне и небольших городских районах, где младенческая смертность снизилась на 33%, но она также снизилась на 24% в Уэльсе, который в межвоенные годы страдал от высокого уровня безработицы. На панели (b) представлены показатели младенческой смертности по регионам и типам регистрации в 1930 году. Неудивительно, что младенческая смертность была самой высокой в округах графств на Севере и в Уэльсе и самой низкой в сельских районах и небольших городских округах на Юге. Однако высокие показатели младенческой смертности в северных и уэльских промышленных районах существовали еще до межвоенного экономического кризиса, и панель (c) показывает, что с 1911-15 по 1930 год младенческая смертность в этих районах снижалась темпами, аналогичными темпам, характерным для Англии и Уэльса в целом.

ТАБЛИЦА 7.7. Коэффициенты младенческой смертности в межвоенной Англии и Уэльсе

(A) КОЭФФИЦИЕНТЫ МЛАДЕНЧЕСКОЙ СМЕРТНОСТИ, 1911-40 ГГ.

1911-15

1916-20

1921-25

1926-30

1931-35

1936-40

Англия/Уэльс

108.7

90.9

74.9

67.9

62.2

55.6

Англия/Уэльс

119.6

100

82.4

74.7

68.4

61.2

Лондон

120.0

100

78.6

71.1

67.2

Окружные районы

122.2

100

85.6

76.5

69.7

Другие городские округа

125.0

100

85.4

74.8

67.2

Сельские районы

117.5

100

84.7

77.4

71.6

Север

118.7

100

86.4

76.4

69.5

Уэльс

127.3

100

88.6

80.8

75.9

(B) КОЭФФИЦИЕНТЫ МЛАДЕНЧЕСКОЙ СМЕРТНОСТИ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ РАЙОНАМ (НА 1 000 ЖИВОРОЖДЕННЫХ), 1930 ГОД

Север

Мидлендс

Юг

Уэльс

Англия/Уэльс

Лондон

Районы графства

Другие городские округа

Сельские районы

Все районы

Север

Мидлендс

Юг

Уэльс

Англия/Уэльс

Лондон

Районы графства

Другие городские округа

Сельские районы

Все районы

Источники: Данные по группе (a) взяты из "Генерального регистратора", "Статистического обзора Англии и Уэльса за 1935 год" (1938: 14-18) и Mitchell (1988: 59). Данные для панелей (b) и (c) взяты из Генерального регистратора, Статистического обзора Англии и Уэльса за 1930 год (1932: 9-10).

Рост по возрасту, возможно, является более точным показателем здоровья, чем показатели смертности. Эвелет и Таннер утверждают, что "средние значения роста и веса детей точно отражают состояние здоровья нации и среднее питание ее граждан" 53. В таблице 7.8 представлены оценки изменения среднего роста взрослых мужчин и школьников. На панели (а) показано, что взрослые мужчины, родившиеся в 1930-35 годах, были в среднем на 2,26 см выше тех, кто родился на 20 лет раньше, в 1911-15 годах. За весь межвоенный период, с 1911-15 по 1951-55 годы, рост взрослых мужчин увеличивался на 0,99 см за десятилетие, что медленнее темпов роста с 1871-75 по 1911-15 годы, но почти вдвое больше роста за десятилетие с 1951-55 по 1976-80 годы. 54 На панели (b) приведены данные о росте школьников в возрасте 5, 8 и 12 лет в британских городах по дате наблюдения. Межвоенное улучшение роста для каждой возрастной группы поразительно. С 1912-15 по 1936-39 гг. рост 5-летних мальчиков и девочек составил в среднем 3,8 и 3,7 см, 8-летних мальчиков и девочек - 5,4 и 5,2 см, а 12-летних - 4,7 и 5,6 см. Данные о росте свидетельствуют о том, что в межвоенной Великобритании здоровье детей в среднем значительно улучшилось.

ТАБЛИЦА 7.8. Рост взрослых мужчин и школьников

(A) СРЕДНИЙ РОСТ ВЗРОСЛЫХ МУЖЧИН ПО КОГОРТАМ РОЖДЕНИЯ (В САНТИМЕТРАХ)

1901-5

1906-10

1911-15

1916-20

1921-25

1926-30

1931-35

1936-40

Великобритания

171.29

171.53

171.60

171.90

172.82

173.60

173.86

173.87

(Б) РОСТ ШКОЛЬНИКОВ В БРИТАНСКИХ ГОРОДАХ ПО ДАТЕ НАБЛЮДЕНИЯ (В САНТИМЕТРАХ)

1908-11

1912-15

1916-19

1920-23

1924-27

1928-31

1932-35

1936-39

Возраст 5

Мальчики

101.4

101.9

102.2

103.1

104.0

104.1

104.8

105.7

Девочки

101.0

101.8

102.2

102.5

103.4

104.2

104.7

105.5

Возраст 8

Мальчики

117.4

118.3

119.2

119.7

121.0

121.8

123.1

123.7

Девочки

114.9

117.2

117.3

118.8

119.6

120.5

121.3

122.4

Возраст 12 лет

Мальчики

135.0

134.9

135.6

135.3

136.4

137.9

139.0

139.6

Девочки

135.2

135.5

135.4

135.9

137.3

138.6

139.8

141.1

Источники: Данные в панели (a) взяты из Hatton and Bray (2010: 411). Данные в панели (b) взяты из Hatton and Martin (2010b: 507).

Чем вызвано такое удивительное увеличение высоты? В широком смысле рост обусловлен повышением уровня питания (потребление пищи) и улучшением условий для развития заболеваний. Питание во многом определяется потреблением продуктов на душу населения в домохозяйствах, которое, в свою очередь, зависит от дохода семьи и ее размера. Бойд Орр в середине 1930-х годов в результате исследования взаимосвязи между доходом, питанием и здоровьем пришел к выводу, что "рацион почти половины населения, хотя и достаточный для утоления голода, является недостаточным для здоровья". Негативные последствия плохого питания "усиливаются у детей", которым требуется рацион, богатый белком, минералами и витаминами. Он обнаружил, что мальчики из семей с низким уровнем дохода на душу населения были ниже ростом, чем дети из более обеспеченных семей, и что дети из бедных семей были более подвержены "дефицитным заболеваниям", таким как рахит и анемия. Несмотря на эти данные, он пришел к выводу, что картина "намного ярче, чем любая картина довоенных дней". Ежегодное потребление фруктов, свежих овощей, масла, яиц и сыра на душу населения значительно увеличилось с 1909-13 по 1934 год, а улучшение рациона сопровождалось "улучшением здоровья нации" - дети были выше и здоровее, чем до войны, а резкое снижение младенческой смертности привело к увеличению средней продолжительности жизни примерно на семь лет. 55.

Как отмечалось выше, реальная заработная плата в межвоенный период росла примерно теми же темпами, что и в 1856-1913 годах. Этот темп роста сам по себе был недостаточно велик, чтобы вызвать резкое увеличение высоты. Хаттон и Мартин утверждают, что рост потребления продуктов питания на душу населения в межвоенной Великобритании был обусловлен не столько ростом заработной платы, сколько снижением уровня рождаемости, что привело к сокращению числа детей в семьях. С 1906 по 1938 год среднее число детей в семьях рабочего класса сократилось с 3,6 до 2,0; 55-процентный рост среднедушевого реального недельного дохода (с 11,7 до 17,4 с. в шиллингах 1938 года) во многом стал результатом сокращения размера семьи. По оценкам Хаттона и Мартина, сокращение числа детей объясняет примерно четверть увеличения роста детей в межвоенной Британии. 56.

Улучшилась и ситуация с заболеваниями. В конце XIX - начале XX века наблюдался быстрый рост расходов городского здравоохранения на санитарию и чистую воду, что привело к снижению смертности от холеры, тифа, брюшного тифа и диареи у младенцев. 57 Здоровье детей также улучшилось в результате снижения перенаселенности, определяемой как более двух человек на комнату. Статистический обзор Генерального регистратора за 1932 год показал, что уровень смертности среди детей в возрасте до 5 лет был положительно связан с перенаселенностью - особенно сильно влияние перенаселенности на риск смертности от бронхита, пневмонии, кори и коклюша. С 1921 по 1931 год доля населения Англии и Уэльса, проживающего в условиях перенаселенности, сократилась с 9,6 до 6,9 %, отчасти благодаря росту жилищного строительства, которому способствовали субсидии на строительство недорогого жилья, и отчасти вследствие уменьшения размера семьи. Какова бы ни была причина, снижение инфекционных заболеваний в результате сокращения перенаселенности привело к улучшению здоровья детей и росту их роста. 58.

Увеличение роста, наряду со снижением уровня смертности и ростом заработной платы, свидетельствует о том, что материальный и биологический уровень жизни рабочего класса в межвоенные годы повысился. Не все современники и историки согласны с этим выводом. Книга Хатта "Положение рабочего класса в Британии", вышедшая в 1933 году, была суровым обвинением в отношении межвоенного уровня жизни. Созданная по образцу аналогичной работы Энгельса 1845 года, книга предлагала подробные картины жизни рабочего класса в бедствующих районах Южного Уэльса, Ланкашира и Клайдсайда. Хатт показал, что в районах проживания рабочего класса в Ливерпуле, Манчестере, Глазго и других городах уровень младенческой смертности в 1931 году превышал 100 на тысячу живорожденных и что во многих городских районах младенческая смертность резко возросла с 1930 по 1931 год. Он заключил, что эти данные демонстрируют "тяжелые последствия затяжной торговой депрессии для здоровья рабочего класса". Поллитт в своем предисловии к книге Хатта заключил, что "суровая реальность заключается в том, что в 1933 году для основной массы населения Британия - это голодная Британия, плохо накормленная, одетая и обутая" 59.

Историк Чарльз Вебстер также критиковал выводы, сделанные на основе национальных данных. Признавая, что средние национальные показатели "кажутся неоспоримым доказательством, поддерживающим оптимистическую интерпретацию тенденций в области здравоохранения в межвоенный период", он добавил, что "более пристальное внимание к данным, касающимся младенческой смертности, однако, предполагает более разнообразную и менее лестную картину". В городских округах на севере Англии, в Шотландии, Южном Уэльсе и Северной Ирландии "улучшение показателей смертности в межвоенный период было реальным, но незначительным по масштабам", а во многих районах значительные различия в смертности между средним и рабочим классом не уменьшались с течением времени. Уэбстер подверг сомнению точность большей части информации о здоровье рабочего класса, содержащейся в правительственных отчетах, и раскритиковал эффективность государственной политики социального обеспечения. Он пришел к выводу, что данные о смертности и заболеваемости ставят "вопрос о степени пользы, полученной низшими социальными классами от расширения услуг социального обеспечения в межвоенный период" 60.