Конституційне право зарубіжних країн

§ 1. Поняття місцевого управління і місцевого самоврядування в зарубіжних країнах

На сучасному етапі місцеві органи влади є суттєвою ланкою політичної системи у зарубіжних країнах. У світі становлення системи місцевого управління пов'язане з процесами росту адміністративної, фінансової та судової самостійності середньовічних міст від центральної адміністрації. Сучасна система місцевого управління склалася у результаті тривалих адміністративних і муніципальних реформ. Сьогодні у більшості демократичних країн проблеми управління місцевими справами вирішуються як агентами центральної державної влади, так і представницькими органами населення певної адміністративно-територіальної одиниці. У зв'язку з чим у зарубіжних країнах питанню правової регламентації діяльності місцевих органів влади приділяється значна увага.

У багатьох сучасних країнах світу регулювання діяльності місцевого управління проходить на вищому державному рівні, тобто на рівні конституції (Конституція Мексики 1917 р. — Розділ 5 «Про штати федерації», Конституція Японії 1947 р. — Глава 8 «Місцеве самоврядування», Конституція Республіки Болгарія 1991 р. — Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адміністрація», Конституція Литви 1992 р. — Глава 10 «Місцеве самоврядування та управління» тощо). Необхідно підкреслити, що в одних зарубіжних конституціях функціонування місцевих органів влади регламентоване більш докладно, а в інших — встановлюються лише загальні принципи їх формування та діяльності.

Конституційні положення про місцеве управління отримують розвиток у поточному законодавстві. Наприклад, Конституція РФ 1993 р. — Глава8 «Місцеве самоврядування» визначає лише основні засади роботи місцевих представницьких органів. У той же час на федеральному рівні подробиці встановлені у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ» 2000 p., Федеральному законі «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ» 1999 р., а на рівні суб'єктів федерації — у нормативно-правових актах законодавчих (представницьких) органів суб'єктів РФ, зокрема Законі «Про державну реєстрацію статутів муніципальних утворень у Нижегородській області» 1997 p., Законі «Про порядок державної реєстрації статутів муніципальних утворень у Хабаровському краї» тощо.

Певну специфіку має правове регулювання організації місцевого управління у країнах англосаксонської правової системи. Так, у США правовий статус місцевих органів управління встановлюється у хартіях (єдиному документі, який об'єднує норми, що регламентують становище окремого муніципалітету). У Великобританії діють так звані «приватні біллі», які приймаються за ініціативою окремого муніципалітету та визначають виключно його функціонування. У цих країнах особливе значення мають судові прецеденти зі справ органів місцевого управління.

У юридичній літературі склалися різні точки зору щодо визначення категорій «місцеве управління» та «місцеве самоврядування». Це пов'язано з існуванням таких різноманітних теорій місцевого управління, як теорія вільної громади, громадська теорія, державна теорія та ін. Наприклад, теорія вільної громади (А. Токвіль, О. Лабанд, Б. Чічерін, М. Лазаревський та ін.) і господарська та громадська теорія (Р. Моль, В. Лешков, А. Васильчиков та ін.) базуються на протиставленні держави та суспільства.

Згідно з теорією вільної громади, поряд з трьома загальновизнаними гілками влади необхідно визнавати й четверту — комунальну, або муніципальну. Громада має право на самостійне та незалежне існування від центральної влади, причому держава лише визнає громаду. Громадська теорія передбачала надання місцевій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси, але підтверджувала зберігання за урядовими органами права керувати лише державними справами. Взагалі відповідно до даних теорій під місцевим управлінням розумілася сукупність органів, які призначаються із центру та представляють на місцях інтереси державної адміністрації. А під місцевим самоврядуванням — сукупність представницьких органів, які обираються місцевим населенням.

Сутність державної теорії (Л. Штейн, Р. Гнейст, В. Безобразовий, А. Градовський та ін.) полягає у тому, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління, статус яких регулюється державою. За даною теорією, місцеве самоврядування — це особлива організація державної влади на місцях, яка заснована на виборних началах. Однак, на відміну від центрального державного управління, місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а особами, які представляють інтереси місцевих спільнот.

Зазначений різний підхід до змісту місцевого управління та самоврядування відбився і у конституційному та поточному законодавстві зарубіжних держав. Зокрема, Конституція Узбекистану 1991 р. (у ред. 1993 p.) — Глава 21 «Основи державної влади на місцях», ст. 99 встановлює, що представницькими органами влади в областях, районах і містах є Ради народних депутатів, які очолюються хокимами та які, відповідно до інтересів держави та громадян, вирішують питання, що належать до їх компетенції. Так, Конституція Греції 1975 р. — Розділ 6 «Адміністрація» визначає, що управління місцевими справами належить до компетенції органів місцевого самоуправління, першим ступенем яких є муніципалітети та громади. Держава здійснює нагляд за органами місцевого самоврядування, але не створює перешкод їх ініціативі та вільній діяльності. Державні службовці є виконавцями волі держави та слугами народу.

У той же час у Конституції Вірменії 1995 р. можна спостерігати впровадження громадської теорії. Зокрема, Глава 7 «Територіальне управління та місцеве самоврядування» ст. 105 встановлює, що у громадах здійснюється місцеве самоврядування. Для розпорядження громадською власністю та вирішення питань громади на трирічний термін обираються органи місцевого самоврядування. Ст. 107 Конституції Вірменії 1995 р. регламентує, що в областях здійснюється державне управління. Уряд в областях призначає та звільняє керівників областей, які реалізують регіональну політику уряду, координують діяльність регіональних служб республіканських виконавчих органів.

Водночас на сучасному етапі переважна більшість вчених дотримується точки зору про некоректність протиставлення понять «місцеве державне управління» та «місцеве самоврядування» або «місцеве представницьке управління». Зокрема, на думку відомого дослідника місцевого управління X. Ф. Алдерфера, вищезазначені категорії входять до більш широкого поняття «місцеве управління», яке охоплює усі одиниці управління нижче загальнонаціонального рівня в унітарних державах та нижче рівня суб'єкта федерації в федеративних державах. Окрім того, у сучасних зарубіжних країнах спостерігається тенденція щодо постійного одержавлення органів місцевого представницького управління. Як правило, це явище виражається у можливості передачі центральною владою певних повноважень, які характерні для місцевого державного управління, органам місцевого самоврядування. Зокрема, у РФ на рівні суб'єктів федерації приймаються закони (Закон Оренбурзької області «Про надання органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень» 2001 p.), які регламентують делегування державних повноважень.

У цьому зв'язку необхідно підкреслити і важливість Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 р. Значення даного міжнародного пакту полягає у тому, що хартія закріплює важливі демократичні засади функціонування місцевого самоврядування, які є обов'язковими для країн-членів Ради Європи. Зокрема ст. З дає визначення місцевого самоврядування. Так, під місцевим самоврядуванням розуміється право та реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ та управляти ними, діючи у межах закону, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами та зборами, які складаються із членів, що обираються шляхом вільного, таємного, рівного, прямого та загального голосування.

На сучасному етапі у різних країнах функціонування органів місцевого самоврядування є основою демократичного державного режиму та засобом реалізації громадянами певної адміністративно-територіальної одиниці права на самовизначення. Існування органів місцевого самоврядування пов'язане з необхідністю розумної децентралізації влади, тому що надання громадянам права самостійно вирішувати свої проблеми безпосередньо впливає на ефективність процесу реалізації публічної влади взагалі на всій території країни. Тому не випадково у конституціях зарубіжних країн зазначені засади діяльності місцевих органів влади знайшли відображення. Так, Конституція Молдови 1994 р. (із змінами 1996 р.) — Глава 8 «Публічне управління», ст. 109 «Основні принципи місцевого публічного управління» встановлює, що публічне управління в адміністративно-територіальних одиницях базується на принципах місцевої автономії, децентралізації громадських служб, виборності влад, місцевого публічного управління та порад з громадянами щодо важливих питань місцевого значення.

Окремо необхідно проаналізувати етимологію вже вище зазначеного терміну «муніципалітет». Юридична енциклопедія трактує під муніципалітетом (від лат. rnunicipium — місто, яке має самоврядування), по-перше, одиницю соціально-територіальної структури суспільства, як правило, місто та місцевість, що до нього прилягає, які об'єднуються єдиною системою управління на основі самоврядування; по-друге, виборний орган у системі місцевого управління. Слід зазначити, що в законодавстві зарубіжних країн поняття «муніципалітет» і «муніципальні органи» вживаються неоднаково. Наприклад, у США і Великобританії муніципальними органами називаються лише органи міста. Згідно з Конституцією Королівства Нідерланди 1983 р. муніципалітетами є сукупність місцевих органів влади низового рівня, а провінціями є місцеві органи влади регіонального рівня. В Японії статус муніципалітетів мають як міські, так і селищні громади, чисельність населення яких може становити як декілька сот, так і сотні тисяч мешканців. У той же час у переважній більшості зарубіжних країн під муніципалітетами розуміється сукупність усіх органів місцевого самоврядування.

§ 2. Системи місцевого управління

Сучасні системи місцевого управління в зарубіжних країнах склалися під впливом різноманітних чинників: природно-географічних умов, історичного розвитку, особливостей національного складу населення, демографічної ситуації тощо. Критеріями для виділення систем місцевого управління виступають адміністративно-територіальний поділ країни, взаємовідносини місцевих органів влади між собою та з центральними або федеральними (у федеративних країнах) органами влади, способи утворення та ін. З метою кращого розуміння особливостей діяльності органів місцевого управління нижче стисло проаналізуємо окремо кожну із систем.

У науці конституційного права під адміністративно-територіальним поділом прийнято розуміти поділ державної території на певні частини з метою найбільш раціонального управління державою. Встановлення адміністративно-територіального поділу країни в унітарних державах належить до компетенції центральних органів влади, а у федераціях — це предмет відання органів влади суб'єктів федерації. У федераціях адміністративно-територіальна структура має свою специфіку в окремому штаті, землі, провінції та кантоні.

Водночас реформи адміністративно-територіального поділу країни, що були проведені у різних зарубіжних країнах, не призвели до формування однакової системи органів місцевого управління. І досі зберігаються певні відмінності між адміністративно-територіальними одиницями щодо їх розміру, економічного потенціалу, чисельності населення. У більшості зарубіжних країн існують уніфіковані системи місцевого управління, за якими одноланкові органи мають однаковий правовий статус. Однак, на відміну від них, у Великобританії та США системи місцевого управління базуються із організаційних ланок різних типів.

Так, у США для системи місцевого управління властива відсутність чіткого розмежування правового статусу органів місцевого управління та незбігання цих органів із поділом на міські та селищні території. Крім того, на території органів місцевого управління загальної компетенції утворюються спеціальні округи, які часто не співпадають з адміністративно-територіальними одиницями. Основними видами адміністративно-територіальних підрозділів є графства, муніципалітети — збірна назва для інкорпорованих поселень («сіті», «таун», «бороу», «вілідж»), таун-шипи та шкільні й спеціальні округи. Графства є безпосередніми найбільш крупними адміністративно-територіальними одиницями усіх штатів, крім Аляски, Коннектикуту та Род-Айленду. Найбільш чисельними ланками системи місцевого управління США є шкільні та спеціальні округи. На відміну від інших адміністративно-територіальних підрозділів, вони спеціалізуються щодо певних сфер — освіта, водопостачання, санітарія тощо.

Щодо уніфікованої системи місцевого управління, то у більшості зарубіжних країн існують дволанкові (Данія, Нідерланди, Естонія, Болгарія), триланкові (Італія, Іспанія і Казахстан), у меншому ступені — чотириланкові (Камерун, Сенегал) та п'яти-ланкові (Франція). Наприклад, Конституція Естонії 1992 р. — Глава 14 «Місцеве самоврядування» встановлює, що одиницями місцевого самоврядування є повіти і міста. Так, в Іспанії існують 17 автономних областей, 50 провінцій та 8000 муніципалітетів.

У юридичній літературі, яка присвячена місцевому управлінню, прийнято виділяти чотири основні системи здійснення публічної влади на місцях: англосаксонська, романо-германська, іберійська та «радянська». Головним критерієм для наведеної класифікації є принципи, які є фундаментом відносин місцевих органів між собою та з центральними органами влади. Водночас на сучасному етапі така класифікація є, - певною мірою, умовною, тому що тепер у зарубіжних країнах спостерігається тенденція щодо їх зближення.

Англосаксонська система місцевого управління існує у США, Великобританії, Австралії, Канаді тощо. Для даної системи характерно наступне: місцеве управління має максимум децентралізації; місцеві представницькі органи діють автономно у межах наданих ним повноважень; контроль центру за діяльністю місцевих органів має посередній характер, тобто здійснюється через відповідні міністерства та судові органи; на місцях відсутні уповноважені центральної влади. Зокрема, у США лише федеральні програми визначають межи діяльності штатів і місцевих органів управління. Водночас більшість вчених у галузі місцевого управління підкреслюють формальність такої самостійності місцевих органів. Так, Д. Харвей зазначає, що на практиці британські органи місцевого управління скоріше є агентами центрального уряду, ніж слугами своїх виборців. Більше того, за даною системою поняття «місцевого самоврядування» та «місцевого управління» співпадають, а в юридичній літературі більше використовується термін «місцеве управління».

Романо-германська система місцевого управління розповсюджена у світі більше. Вона властива європейським країнам (у тому числі постсоціалістичним державам), країнам Африки, Азії та Близького Сходу. За даною системою на місцях функціонують як агенти органів державного управління, так і місцеві представницькі органи (органи місцевого самоврядування). Призначені агенти державної адміністрації, як правило, здійснюють виконавчу владу на місцях і здійснюють нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування. У свою чергу, органи місцевого самоврядування управляють місцевими справами. Наприклад, Конституція Киргизстану 1993 р. (із змінами 1996 р.) — Глава 5 «Виконавча влада», Розділ 2 «Місцева державна адміністрація» встановлює, що виконавчу владу в областях, районах і містах здійснює місцева державна адміністрація. Глава 7 «Місцеве самоврядування» даної Конституції визначає, що місцеве самоврядування здійснюється місцевими співтовариствами, які у межах закону та під власну відповідальність управляють справами місцевого значення.

Іберійська система місцевого управління в основному існує в країнах Латинської Америки (Бразилії, Мексиці, Колумбії, Еквадорі, Перу та ін.). Дана система схожа з романо-німецькою системою місцевого управління. У той же час функціонування президентської республіки впливає на статус місцевих органів управління та місцевих органів самоврядування. У таких країнах форми та способи державного управління мають перевагу перед повноваженнями місцевих представницьких органів. Фундамент місцевого управління в таких країнах був закладений ще за часів іспанського колоніального панування та у перші роки становлення незалежності національних держав.

Водночас кардинальні реформи місцевого управління відбулися лише у другій половині XX ст. та призвели до подальшого обмеження повноважень органів місцевого самоврядування. Так, підсумками реформи Мігеля дела Мадрида 1983–1986 pp. у Мексиці, конституційної реформи 1983 р. у Сальвадорі, муніципальної реформи 1988 р. у Нікарагуа стало зберігання за муніципалітетами автономії лише у місцевих справах. Однак при здійсненні управлінських повноважень, які виходять за межи місцевих інтересів, дані органи розглядаються вже як інструмент державної адміністрації, тобто відбувається процес «одержавлення» органів місцевого самоврядування. Принцип виборності муніципалітетів трактується як засіб децентралізації управління.

Від розглянутих вище систем місцевого управління кардинально відрізняється так звана «радянська система місцевого управління». Дана модель раніш існувала у Радянському Союзі та інших країнах соціалістичної спрямованості. У доктрині радянського державного права місцеві ради розглядалися як органи єдиної державної влади, основною функцією яких є реалізація у життя на своєї території актів центральної влади. Зазначена система побудована на основі принципу повновладдя представницьких органів (рад) відповідної території та відмови від принципу поділу влад. Зараз вона зберігається у КНР, КНДР, В'єтнамі та на Кубі. Зокрема, Конституція Куби 1976 р. — Глава 9 «Місцеві органи народної влади», ст. 102 визначає, що місцеві Асамблеї народної влади мають найвищу владу для здійснення державних функцій у відповідних територіальних одиницях. З цією метою та в межах свого кола відання вони здійснюють державне управління.

Необхідно також підкреслити, що «радянська система місцевого управління» характеризується ієрархічною підпорядкованістю її структурних елементів і базується за принципом «демократичного централізму». Більше того, усі інші державні органи вважаються похідними від них і підзвітними ним. Так, Конституція КНР 1982 p. — Глава 1 «Загальні положення», ст. З визначає зазначені засади функціонування органів місцевого самоврядування.

Крім того, американська правова доктрина відрізняє органи місцевого управління на підставі критерію їх утворення, тобто існують муніципальні корпорації та квазікорпорації. Для утворення муніципальних корпорацій необхідне наступне: по-перше, наявність ініціативи населення певної території про інкорпорування, тобто звернення до органів влади суб'єктів федерації про формування певного підрозділу з необхідним управлінським апаратом і правовим регулюванням їх діяльності; по-друге, прийняття хартії, яка офіційно утворює муніципальну корпорацію та регламентує її статус. Така хартія приймається або шляхом місцевого референдуму або легіслатурою відповідного штату. Впровадження квазікорпорації може не супроводжуватися бажанням населення, прийняттям хартії, її статус регламентується загальним законом штату.

§ 3. Структура, склад і порядок роботи органів місцевого управління

Для ефективного вирішення місцевих проблем необхідна наявність реально діючого механізму місцевого управління. У зв'язку з цим у зарубіжних країнах місцеві органи управління формуються як на низовому, так і на середньому (регіональному) рівні. Причому, як було зазначено вище, вони можуть як призначатися, так і обиратися. Залежно від системи місцевого управління можливе неоднакове розташування органів місцевого державного правління і місцевих представницьких органів в адміністративно-територіальних одиницях. У зарубіжних країнах існують наступні варіанти:

а) пряме державне управління на місцях може функціонувати на всіх рівнях адміністративного територіального розподілу. Наприклад, в Індії на низовому рівні комісар муніципальної корпорації призначається урядом штату на певний термін і фактично є елементом місцевого державного управління. На чолі округу стоїть колектор, який призначається губернатором за вказівкою уряду штату. Керує справами найбільш крупної адміністративно-територіальної одиниці комісар, який також призначається губернатором за вказівкою уряду штату;

б) органи місцевого державного управління існують, як правило, лише на регіональному рівні. Зокрема Італія складається з 20 областей, 103 провінцій та понад 8000 комун. Однак органимісцевого державного управління існують лише на рівні області — це урядовий комісар, та на рівні провінції — це префект. Дані посадові особи очолюють та координують діяльність державних служб на території області та провінції, здійснюють нагляд за роботою місцевих представницьких органів, які створені на рівні усіх адміністративно-територіальних одиниць (обласної ради, провінційної ради та комунальної ради);

в) навпаки, у деяких зарубіжних країнах місцеві представницькі органи створюються не у кожній адміністративно-територіальній одиниці. Наприклад, у ФРН 16 земель розподіляються на округи, округ — на повіти, а повіт — на громади. Уся повнота адміністративної влади в окрузі належить посадовій особі — регирунгс — президенту, який призначається урядом землі. У повіті функції державної адміністрації виконує ландрат, який формує місцевий бюджет, встановлює податки та керує комунальним господарством. Паралельно з ландратом у повітах діють і виборні органи — крайстаги, які представляють інтереси населення повіту. Основний Закон ФРН 1949 р. — Глава 2 «Федерація і землі», ст. 28 визначає право громади у межах закону під свою відповідальність регулювати усі справи місцевого співтовариства;

г) у країнах англосаксонської правової системи, з одного боку, на місцях відсутнє пряме державне управління, а з іншого — місцеві представницькі органи управління утворюються на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу. Більше того, можливе формування різних видів органів місцевого самоврядування в однопорядкових адміністративно-територіальних одиницях. Так, в американських графствах формуються два основних типи місцевих представницьких органів управління: комісіонерна рада та рада контролерів. Комісіонерні ради (існують у 80 % графств) обираються безпосередньо населенням у складі 3–5 осіб, які працюють на професійній основі. Рада контролерів (Нью-Йорк, Нью-Джерсі, Мічиган та ін.) формується із виборних посадових осіб муніципалітетів і тауншипів, які входять до складу графства.

Як правило, система місцевого самоврядування складається з наступних структурних елементів:

а) виборний колегіальний орган, який має різноманітні назви — муніципальна рада, асамблея, комунальна рада, рада графства, генеральна рада та ін.;

б) виконавчий орган виборного колегіального органу.

Невеликі місцеві представницькі органи управління обираються за єдиним виборчим округом, а крупніші — за окремими округами. Наприклад, в Угорщині за єдиним виборчим округом обираються члени муніципальних рад населених пунктів, число мешканців яких не перевищує 10 тис. осіб. Залежно від кількості членів місцевих представницьких органів управління на виборах можуть використовуватися різні різновиди виборчих систем. Так, у Словенії вибори муніципальних рад, які складаються не більш ніж із 12 членів, здійснюються за мажоритарною системою. Якщо ж у складі більше 12 членів, то використовується пропорційна система.

Найчастіше місцеві представницькі органи управління формуються прямим голосуванням громадян певної території. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. — Глава 10 «Місцеве самоврядування та управління», ст. 119 визначає, що Члени Рад самоврядувань обираються населенням адміністративної одиниці — громадянами Литовської Республіки на основі загального, рівного та прямого виборчого правам шляхом таємного голосування. Водночас місцеві представницькі органи регіонального рівня можуть формуватися і непрямим шляхом. Зокрема, в Угорщині члени обласних рад обираються на зборах делегатів селищних і міських представницьких органів, за принципом: один член від 10 тисяч мешканців. Наприклад, в Іспанії провінційна рада складається з депутатів, які обираються муніципальними радниками.

Кількісний склад місцевих представницьких органів безпосередньо залежить від чисельності мешканців адміністративно-територіальної одиниці. Так, у Болгарії чисельність муніципальних рад коливається від 9 до 65 членів, у Бельгії — від 5 до 55, в Італії — від 15 до 80, у Латвії — від 7 до 15, у Німеччині — від 20 до 90 тощо. У Бразилії загальні межи кількісного складу муніципальних рад встановлюються у Федеральній Конституції 1988 р., ст. 29 «Муніципалітети», п. 4: «число членів Міської Ради пропорційно населенню муніципалітету, враховуючи наступні ліміти: мінімум 9 і максимум 21 у муніципалітетах з населенням до 1 мільйона; мінімум 33 і максимум 41 у муніципалітетах з населенням більш 1 мільйона та менше 5 мільйонів; мінімум 42 і максимум 55 у муніципалітетах із населенням більш 5 мільйонів».

Термін повноважень місцевих представницьких органів управління може бути 1 рік (канадські провінції), 2 роки (Мексика, Болівія, Литва), 3 роки (Швеція, Естонія), 4 роки (Норвегія, Польща, Японія, Угорщина, Білорусь, Болгарія, Чехія), 5 років (Туреччина, Кіпр), 6 років (Франція, Бельгія, Люксембург). Невеликий строк повноважень місцевих представницьких органів управління надає змогу електорату здійснювати досить суворий контроль за діяльністю своїх обранців. У той же час такий невеликий термін повноважень даних органів має і негативний аспект. Так, місцеві радники не мають можливості увійти у курс справ, їм важко планувати перспективи розвитку адміністративно-територіальної одиниці, зокрема, часті вибори є немалим навантаженням на місцеві бюджети.

Найчастіше переобирається увесь склад місцевого представницького органу. Хоча з метою забезпечення наступництва діяльності даного органу можливе використання так званих «часткових виборів», які передбачають часткову ротацію членів виборного органу. Зокрема, муніципальна рада американського міста Сан-Франциско складається з 11 осіб, які представляють інтереси населення окремих районів міста. П'ять із шести з них за чергою переобираються кожні 2 роки на 4 роки.

Законодавство більшості зарубіжних країн встановлює певні вимоги щодо кандидатів на посади у місцевих представницьких органах. Зокрема Адміністративний кодекс Франції визначає, що радником (депутатом) муніципальної ради може стати кожний платник податків комуни. Але існує і певне обмеження — забороняється поєднувати муніципальний мандат з будь-яким іншим. На сучасному етапі в європейських країнах бути обраним до місцевих представницьких органів може і не громадянин держави. Конституція Нідерландів 1983 р. — Глава 7 «Провінції, муніципалітети, органи водного контролю й інші державні органи», ст. 130 встановлює, що право брати участь у виборах муніципальних рад та бути обраним до її складу може бути надано особам, які не є громадянами Нідерландів, але постійно мешкають у муніципалітетах.

Крім виборних членів, до складу місцевих представницьких органів можуть входити і члени, які призначаються. Наприклад, у Великобританії інститут членів, що призначаються — олдерменів — представників еліти, був запроваджений Законом про муніципальні корпорації 1835 р. та скасований у рамках муніципальної реформи 1974 p. Запровадження олдерменів було пов'язане з необхідністю досягнення компромісу між консерваторами, які знаходилися в опозиції, і урядом лібералів. Зараз подібні олдермени працюють у раді корпорації індійських муніципальних корпорацій.

У більшості зарубіжних країн місцеві представницькі органи однопалатні. Однак у зарубіжній практиці існують і винятки, коли місцевий представницький орган управління двопалатний, зокрема муніципальні збори Нью-Йорка складаються з двох палат. Склад палат місцевого представницького органу в цілому подібний до складу палати парламенту. Як правило, законодавство зарубіжних країн визначає склад місцевого представницького органу. Зокрема, Конституція Угорщині 1990 р. — Глава 9 «Місцеве самоврядування», ст. 44/В встановлює, що орган місцевого самоврядування очолюється мером. Представницький орган може обирати комітети та утворювати бюро. Взагалі місцеві представницькі органи зарубіжних країн у своєму складі мають право утворювати комісії (комітети), а у муніципальних радах Німеччини працюють і фракції.

Комітети (комісії) бувають постійними і тимчасовими, обов'язковими та факультативними, територіальними, дорадчими тощо. Більшість членів комітетів (комісій) є членами органу місцевого самоврядування та обираються місцевими представницькими органами на своїх засіданнях. Водночас у деяких країнах дозволяється залучати до роботи в органі осіб, які не є його членами. Наприклад, в Угорщині, Великобританії законодавство регламентує можливість включення до складу будь-якого комітету фахівця у певній галузі, який не має членства в місцевому представницькому органі управління.

Постійні комітети (комісії) функціонують протягом усього терміну повноважень органу місцевого самоврядування. Тимчасові комітети (комісії) з'являються при необхідності вирішення якої-небудь проблеми та розпускаються після виконання свого завдання. Формування обов'язкових комітетів (комісій) регулюється у законодавстві країни. Так, шведські муніципалітети повинні утворювати комітети з освіти, навколишнього середовища, охорони здоров'я, будівництва та ін. А у Чехії муніципалітети повинні формувати лише фінансовий та контрольний комітети. Територіальні комітети (комісії) об'єднують членів органу місцевого самоврядування від певного району та відповідають за його розвиток. До складу дорадчих комітетів (комісій) входять як муніципальні радники, так і представники населення; вони існують для обміну думками членів місцевих рад і громадян. Наприклад, у Франції такі комісії отримали назву «позамуніципальні комісії».

В основному місцеві представницькі органи влади працюють посесійно. У низових адміністративно-територіальних одиницях, як правило, сесії проводяться частіше, ніж у регіональних. Зокрема, у Франції комунальні ради збираються на чергові сесії чотири рази на рік, тоді як генеральні ради департаментів — два рази на рік. Відповідно до статутного права Великобританії місцеві ради громад проводять сесії не менше чотирьох разів на рік, у той же час ради графств працюють щоквартально. Крім чергових сесій, законодавство зарубіжних країн передбачає можливість скликання позачергових сесій. Як правило, позачергові сесії проводяться на вимогу уряду, відповідного представника державної адміністрації; певного числа членів місцевого представницького органу управління, а також за ініціативою виконавчого органу місцевого самоврядування. На цих сесіях розглядаються лише ті питання, з приводу яких вони були скликані.

Як було зазначено вище, у складі місцевого представницького органу управління функціонує його виконавчий орган. Основна мета запровадження виконавчого органу полягає у необхідності організації постійної виконавчої та розпорядчої діяльності органу місцевого самоврядування. Головними функціями виконавчого органу є: представлення інтересів місцевого представницького органу у відносинах з іншими органами влади, організаціями; укладання угод і договорів; виконання повноважень, які делеговані йому радою: керування службами представницького органу: реалізація рішень ради; здійснення контролю за виконанням нормативних актів ради тощо.

Спосіб формування одноособового виконавчого органу (мера, бургомістра, алькальда, президента) або колегіального виконавчого органу (джунти. магістрату, муніципальної палати, жунти) може бути різним;

а) у законодавстві встановлюються можливі варіанти формування виконавчого органу. Зокрема. Конституція Болгарії 1991 р. — Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адміністрація», ст. 139 встановлює, що органом виконавчої влади в общині є кмет. Він обирається населенням або общинною радою строком на 4 роки у порядку, визначеному законом;

б) місцевий представницький орган управління особисто формує виконавчий орган. Так, у Франції муніципальна рада таєм ним голосуванням за мажоритарною системою у два тури обирає зі свого складу мера та його заступників. В Італії обласна рада формує зі свого складу обласну джунту. Голова та члени (асесори) джунти обираються таємним голосуванням двома третинами членів обласної ради. Кожен асесор відповідає за конкретний напрям обласного управління;

в) виконавчий орган місцевого самоврядування обирається безпосередньо населенням певної території, причому окремо від самого місцевого представницького органу управління. Наприклад, в Японії губернатори префектур, мери міст та старости селищ обираються населенням. У Німеччині (у більшості земель) бургомістр обирається безпосередньо населенням на строк від 4 до 8 років. Конституція Португалії 1976 р. — Глава 3 «Муніципія», ст. 252 встановлює, що муніципальна палата є виконавчим колегіальним органом муніципії, яка обирається громадянами — виборцями, що мешкають на території муніципії. Головою муніципальної палати становиться особа, яка очолила список кандидатів, що отримала найбільше число голосів;

г) функції виконавчого органу місцевого представницького органу виконує особа, яка призначається. Наприклад, у Бельгії, Нідерландах мери формально призначаються главою держави за пропозицією місцевого представницького органу управління. У Німеччині на рівні повіту ландтрат призначається урядом землі. Своєрідний виконавчий орган існує у містах США, де його повноваження здійснює спеціально запрошений управляючий-менеджер. Така система в американській правовій доктрині отримала назву «рада-управляючий». Управляючий є фахівцем у галузі економічного та політичного міського розвитку та наймається на певний термін муніципальною радою. Надалі система «радауправляючий» поширилася у Норвегії, Швеції, Фінляндії та ін.

§ 4. Компетенція органів місцевого управління та їх відносини з центральними органами держави

На сучасному етапі у зарубіжних країнах спостерігається тенденція щодо збільшення обсягу компетенції місцевих органів управління, у тому числі у таких важливих сферах, як освіта, комунальне господарство, будівництво, медичне обслуговування тощо. У зв'язку з чим сьогодні у зарубіжних країнах компетенція місцевих органів влади регулюється у конституційному, органічному, поточному законодавстві, а також актами глави держави і виконавчої влади, судовими прецедентами тощо.

Водночас необхідно враховувати, що у зв'язку з різними функціями, які покладаються на місцеві державні органи та місцеві представницькі органи, законодавство відокремлює і їх компетенцію. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. — Глава 10 «Місцеве самоврядування та управління», ст. 120 регулює компетенцію органів самоврядування, а ст. 123 визначає повноваження органів управління в адміністративних одиницях.

Слід також вказати на різний підхід до визначення можливостей місцевих органів влади. У більшості зарубіжних країн переважає так званий принцип «позитивного регулювання діяльності місцевих органів управління», тобто обсяг компетенції встановлюється шляхом ретельного перерахування їх повноважень у певних сферах. Таким чином, місцеві органи управління мають право здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначені у законодавстві, хартіях. Зазначений підхід значною мірою обмежує діяльність місцевих органів влади та надає можливість центральній владі здійснювати посередній, але досить суттєвий контроль за роботою місцевих органів. Зокрема, судові інстанції будь-яке відхилення від передбаченого у законодавстві повноваження трактують не на користь місцевого органу влади та визнають такі відхилення протизаконними. У зв'язку з чим американські муніципалітети, розробляючи хартії самоврядування, прагнуть якомога точніше та ретельніше зафіксувати в них свою компетенцію.

В інших зарубіжних країнах діє так званий принцип «негативного регулювання діяльності регулювання». Відповідно до даного принципу місцеві органи управління мають право здійснювати усі дії, які безпосередньо не заборонені у законодавстві та не знаходяться у віданні інших органів влади. У такому випадку обсяг та зміст компетенції місцевих органів влади є залишковим. Так, у Конституції Республіки Казахстан 1995 р. — Розділ 8 «Місцеве державне управління та самоуправління», ст. 85 визначає, що місцеве державне управління здійснюється місцевими представницькими та виконавчими органами, які відповідальні за стан справ на відповідній території. Конституція Молдови 1994 р. (у ред. 1996р.) — Глава8 «Публічнеуправління», ст. 112 «Селищні та міські влади», п. 2: «відповідно до закону місцеві ради та примари діють як самостійні управляючі влади та вирішують громадські справи селищ і міст».

Для кращого розуміння ролі місцевих органів у сучасній державі в юридичній літературі прийнято класифікувати повноваження місцевих представницьких органів влади щодо певних сфер. Так, відрізняють повноваження у фінансово-економічній сфері, в галузі охорони громадського порядку, у галузі комунального обслуговування й охорони навколишнього середовища, повноваження у соціальній сфері. Кілька слів скажемо щодо кожного різновиду компетенції місцевих органів управління:

а) повноваження у фінансово-економічній сфері полягаються у праві місцевих представницьких органів приймати місцевий бюджет, а також брати участь у формуванні державних фінансово-економічних програм. Зокрема, Конституція Австрії 1920 р. — Розділ 4 «Законодавча і виконавча влада земель», В «Громади», ст. 116 формулює, що громада є самостійною господарською одиницею. Вона має право у межах, встановлених законами Федерації та землі, володіти будь-якого роду майном, придбавати його та розпоряджатися ним, займатися господарським підприємництвом, а також у рамках фінансової системи самостійно формувати свій бюджет і збирати податки;

б) повноваження у галузі охорони громадського порядку означають, що у віданні місцевих представницьких органів знаходиться право визначати діяльність місцевих поліцейських служб. Водночас такі повноваження, як правило, здійснюються спільно з місцевими державними органами управління. Зокрема, у Франції префект (представник центральної влади у департаменті) очолює поліцейську службу. Так, Конституція РФ 1993 p. — Глава 8 «Місцеве самоврядування», ст. 131 встановлює, що органи місцевого самоврядування здійснюють охорону громадського порядку;

в) повноваження у галузі комунального господарства й охорони навколишнього середовища передбачають, що місцеві представницькі органи мають право регулювати питання транспорту, дорожнього руху, місцевого будівництва, різних комунальних послуг (водопостачання, теплопостачання, каналізації тощо), санітарного становища міста, охорони природи, води, повітря тощо.

Наприклад, Конституція Туркменистану 1992 р. (із змінами від 1995 р.) — Розділ 4 «Місцеве самоврядування», ст. 86, п. 4 встановлює, що до відання Генгешів відноситься визначення заходів щодо раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища;

г) до повноваження місцевих представницьких органів у соціальній сфері відносять організацію допомоги малозабезпеченим, інвалідам, утримання безкоштовних їдалень, домів для старих, підтримку муніципальних лікарень, шкіл, бібліотек, дитячих садків тощо. Як правило, зазначені повноваження докладно встановлюються у поточному законодавстві та статутах місцевих представницьких органів, а у конституціях зарубіжних країн вони втілюються у такі формулювання — «вирішення питань економічного, соціального та культурного розвитку території» (Конституція Узбекистану 1991 р. у ред. 1993 p. — Глава 21 «Основи державної влади на місцях», ст. 100). У деяких зарубіжних конституціях ці повноваження виділяються як приоритетні. Так, Конституція Македонії 1991 р. — Розділ 5 «Місцеве самоврядування», ст. 115 визначає, що в одиницях місцевого самоврядування громадяни безпосередньо або через своїх представників вирішують справи місцевого значення, зокрема щодо міського планування, комунальної діяльності, культури, спорту, соціального забезпечення та охорони дитинства, а також дошкільного виховання, початкової освіти, основних питань охорони здоров'я та ін.

Визначені вище повноваження у певних сферах здійснюються за допомогою наступних методів — регулювання й управління. Метод регулювання полягає у праві видачі ліцензій, дозволів, накладення заборони, а також прийнятті актів, які часто підлягають контролю з боку державної влади (про це буде сказано нижче). Метод управління передбачає право місцевого представницького органу управляти установами, підприємствами, які є муніципальною власністю.

Що стосується компетенції місцевих державних органів управління, то вона також встановлюється у конституційному, органічному, поточному законодавстві та інших джерелах. Наприклад, Конституція Болгарії 1991 р. — Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адміністрація», ст. 143 визначає, що управління в області здійснюється обласним управителем за допомогою обласної адміністрації. Обласний управитель призначається Радою міністрів. Обласний управитель забезпечує проведення державної політики, несе відповідальність за захист національних інтересів, законності та здійснення громадського порядку і здійснює адміністративний контроль.

Як було вже зазначено у попередніх параграфах, у зарубіжних країнах центральна влада завжди створює умови, за якими адміністративно-територіальні одиниці мають певну самостійність, котра, у той же час, постійно контролюється центральними державними органами або місцевими державними органами управління. Можна сказати, що здійснення контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління є однією з найважливіших функцій місцевих державних органів. Тому у більшості конституцій зарубіжних країн такі положення обов'язково зафіксовані. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. — Глава 10 «Місцеве самоврядування й управління», ст. 123 встановлює, що нагляд за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів, за виконанням рішень уряду здійснюється призначеними урядом представниками. Так, Конституція Португалії 1976 р. Розділ 8 — «Організація місцевої влади», ст. 243 «Адміністративна опіка» визначає, що адміністративна опіка над місцевими самоврядними установами полягає у нагляді за дотриманням закону органами самоврядних установ та здійснюється у формах, які передбачені у законодавстві.

Водночас це не означає, що такий адміністративний контроль не має ніяких обмежень. Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 р., ст. 8 «Адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування» передбачає існування такого контролю та визначає його принципи: а) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування може здійснюватися лише у формах і у випадках, встановлених конституцією або законом; б) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування, як правило, має бути призначений лише для забезпечення законності та конституційних принципів. Водночас адміністративний контроль може включати також контроль вищих органів влади за належним виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень; в) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування має здійснюватися таким чином, щоб ступень втручання контролюючого органу була відповідна значущості інтересів, які це втручання повинне захистити.

На сучасному етапі у зарубіжних країнах законодавство, як правило, встановлює наступні форми контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління: по-перше, це державне регулювання статусу місцевих представницьких органів, по-друге, саме контрольні заходи щодо дій місцевих представницьких органів, по-третє, утворення фінансової залежності місцевих представницьких органів від центральної влади.

Власне контроль за діяльністю місцевих представницьких органів може здійснюватися також у різноманітних формах. По-перше, це можливість центральної влади брати участь у процесі нормотворчості органів місцевого самоврядування. Відповідно до Закону від 1982 р. правові акти місцевої влади у Франції набувають чинності з моменту їх передачі представнику держави. Сфера такого контролю охоплює усі місцеві колективи та розповсюджується практично на всі акти місцевої влади, зокрема, це: рішення місцевих виборних органів або рішення, які прийняті у рамках делегування; акти нормативного характеру, які приймаються місцевими владами у сфері їх компетенції; індивідуальні та нормативні рішення поліцейського характеру; різні угоди; індивідуальні рішення про призначення службовців та їх просування по службі тощо. У Великобританії, наприклад, міністри затверджують акти муніципалітетів, які мають загальнообов'язкові норми, або акти про місцеві податки, про отримання позик, про угоди з муніципальною власністю тощо. В Італії акти, які приймаються обласними радами, публікуються тільки після відповідної візи урядового комісару. У РФ відповідно до Федерального закону 1999 р. «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) та виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ», ст. 21 вищий виконавчий орган державної влади має право пропонувати органу місцевого самоврядування привести у відповідність із законодавством видані ними правові акти.

По-друге, контроль за роботою місцевих представницьких органів може виражатися у безпосередньому інспектуванні їх діяльності, запитуванні необхідних документів й інформації, заслуховуванні їх звітів, створенні органів, які спеціалізуються на державному контролі. Зокрема, у Великобританії, Скандинавських країнах, постсоціалістичних державах зазначений контроль здійснює інститут омбудсмана. Він має право ставити питання про відповідальність посадових осіб місцевих виборних органів за неправильне розпорядження фінансово-бюджетним коштами, порушення прав людини тощо.

По-третє, за неналежне виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень законодавство зарубіжних країн передбачає застосування певних санкцій: усунення від посади посадових осіб місцевих представницьких органів, накладення на них стягнень; скасування рішень органів місцевого самоврядування; ередача повноважень місцевих представницьких органів до відання органів центральної влади або до місцевих державних органів; розпуск місцевих представницьких органів. Наприклад, розпуск місцевих рад передбачений законодавством Франції, Італії, Португалії, Литви, Угорщини, Індії, Японії та інших країн.

Багато вчених у галузі місцевого самоврядування однією із вагомих і реальних санкцій вважають скасування держаних дотацій та субсидій. Доходи місцевих органів, як правило, не повною мірою покривають місцеві розходи. У зв'язку з чим основну частину фінансового фундаменту діяльності місцевих представницьких органів влади складають державні грошові дотації та субсидії. Зокрема, у США дотації складають приблизно 1/4 частину муніципальних доходів. Необхідно підкреслити, що функціонування механізму державних дотацій та субсидій забезпечує більшу підпорядкованість місцевих представницьких органів державним органам влади та обмежує самостійність органів місцевого самоврядування.

Поряд із зазначеними вище формами контролю за діяльністю місцевих представницьких органів можливий також судовий контроль за їх функціонуванням. Найбільше поширення судовий контроль отримав у країнах англосаксонської правової системи. У Великобританії, Канаді, США, якщо уряд вважає, що місцеві органи управління неналежно виконують свої повноваження, то він має право звернутися до суду з вимогою видання судового наказу, який забороняє або зобов'язує здійснювати певні дії.

Більше того, у багатьох зарубіжних країнах громадяни мають право оскаржити дії місцевих органів управління у судовому порядку. Зокрема, у Швеції місцеві органи влади мають досить широку автономію та мають право здійснювати усі дії, які відповідають інтересам мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Водночас, якщо місцевий мешканець вважає, що муніципалітет вийшов за рамки своєї компетенції, то він має право оскаржити рішення муніципалітету у відповідну судову інстанцію.