Конституційне право зарубіжних країн

Держава у Східній Азії, яка розташована на чотрирьох островах — Хоккайдо, Хонсю, Сикоку, Кюсю та численних невеликих островах. Територія — 372,2 тис. кв. км. Столиця — м. Токіо. Населення — 126,2 млн чоловік. Офіційна мова — японська.

§ 1. Конституція

Поразка Японії у Другій світовій війні та її окупація військами США були основною причиною, яка визначила докорінну ломку застарілих конституційних та адміністративних норм. Основою післявоєнної перебудови суспільства стала Декларація, яку підписали глави урядів США, Великобританії, Китаю та Радянського Союзу в червні 1945 р. у Потсдамі.

У жовтні 1945 р. Прем'єр-міністр Японії Кіндзюро Сідехара сформував спеціальну комісію з вивчення питань конституційної реформи і перед її учасниками поставив завдання — поєднати закладені в Конституції Японської Імперії прусські великодержавницькі принципи із вимогами демократизації суспільства. В лютому 1946 р. японський уряд надрукував цей проект, який вносив значні зміни до Конституції 1889 р. Однак цей законопроект не відповідав духу Потсдамської декларації, і Далекосхідна комісія відхилила його. А вже в березні уряд вніс на розгляд Парламенту проект генерала Дугласа Макартура, який був розроблений в штабі американських окупаційних військ. Нова Конституція була прийнята Парламентом у жовтні 1946 р., промульгована Імператором і надрукована 3 листопада 1946 р. Через шість місяців — З травня 1947 р. — вона набула чинності.

Структурно Конституція Японії складається з 11 глав і 103 статей, які послідовно регулюють: статус імператора; відмову від війни; права і обов'язки народу; діяльність Парламенту, Кабінету і судової влади; державні фінанси; місцеве самоврядування; процедуру зміни Конституції.

Нова Конституція відрізняється від Конституції Мейдзі з багатьох важливих аспектів. Основними є:

— особа Імператора більше не визнається священною й існує лише як символ держави і об'єднує нації, а єдиним носієм державного суверенітету стає народ (ст. 1);

— принцип розподілу влади здійснюється на більш демократичній основі. Імператор вже не володіє виконавчою владою. Він має право виконувати лише ті державні функції, котрі визначені в Конституції. Наприклад, він лише формально затверджує призначення Прем'єр-міністра і головного судді Верховного суду (ст. 4). Парламент призначає Прем'єр-міністра, а головного суддю — Кабінет міністрів. Тільки із згоди Кабінету міністрів Імператор проголошує від імені народу закони та договори, скликає сесії Парламенту, присуджує нагороди (гл. 1);

— коло основних прав і свобод людини значно розширилося (гл. 3);

— Японія «відмовляється від війни як суверенного права нації, а також від загрози або застосування збройної сили як засобу вирішення міжнародних спорів» (ст. 9);

— ліквідуються всі аристократичні інститути (ст. 14). Колишня Палата перів замінюється Палатою радників, члени якої обираються як представники свого народу;

— місцеве самоврядування здійснюється в широких масштабах (статті 92–95).

До особливостей Конституції 1947 р. можна віднести більш чітке закріплення трьох принципів: принципу народного суверенітету, принципу додержання основних прав і свобод громадян і принципу пацифізму.

Принцип народного суверенітету як основи державної влади в японському конституційному праві з'явився вперше і закріплений в преамбулі та в ст. 1 Конституції. Вищим органом державної влади і єдиним законодавчим органом є Парламент (ст. 41).

Конституція містить широкий перелік особистих, політичних соціально-економічних прав і свобод громадян (статті 10–40).

Особливе значення має ст. 9 Конституції, в якій закладені положення про відмову від війни і створення регулярних збройних Включення до Конституції даної статті мало за мету запобігші відродженню японського мілітаризму. З одного боку, вона є постійним об'єктом критики реакційних сил країни, а з іншого — виступає перешкодою для здійснення Японією своїх міжнарод-зобов'язань, таких як участь Японії як члена ООН в комплектації міжнародних збройних сил, однак поки це компенсується участю у миротворчих місіях (Камбоджа, Мозамбік, Руанда) і в рятувальних операціях. На сьогодні функцію збройних сил виконують японські сили самооборони, які були створені в 1950 р. як «резервний поліцейський корпус» після початку війни в Кореї.

Контроль за дотриманням Конституції покладений на суди. Конституція не забороняє нижчим судам проводити конституційний нагляд, однак встановлює, що остаточне рішення з таких питань приймає тільки Верховний суд. Юридичною основою для інституту конституційного нагляду є норма ст. 98, яка проголошує, що «Конституція є Верховним законом країни, і ніякі закони, укази, рескрипти або інші державні акти, які суперечать у цілому або в частині її положенням, не мають законної сили».

Слід звернути увагу, що Конституція 1947 р. ще жодного разу не переглядалася, хоча питання про відміну або перегляд окремих її статей стояло вже з перших днів її прийняття. Критика, в основному, стосувалася «імпортного», нав'язаного країні характеру Конституції. Дуже гостра боротьба розгорнулася навколо відміни або зміни «мирної» ст. 9, щодо котрої застосовується розширене тлумачення Конституції.

Зауважимо, що однією з причин конституційної стабільності Японії — є «жорсткий»- порядок змін основного закону, який встановлює ст. 96: «Зміни Конституції здійснюються з ініціативи Парламенту та зі згодою не менш як двох третин загальної кількості членів обох палат і далі представляються на затвердження народу». Затверджені таким чином зміни виносяться на спеціальний референдум або на розгляд Парламенту після його нових виборів (можливість ратифікації визначається рішенням Парламенту). Треба пояснити, що існуючий в Японії баланс політичних сил не дозволяє партіям, які виступають за внесення змін до Конституції, досягти в Парламенті необхідного для цього кворуму.

§ 2. Основи правового статусу особи

Важливим чинником у становленні нового конституційного порядку в Японії було визнання нової ролі особистості як активного носія прав і свобод. Після капітуляції в 1945 р. в Японії склалася система цінностей, яка поєднувала її власні традиції із західною концепцією цивільних прав і свобод, причому в галузі прав людини японська концепція запозичила теорію природного права із західноєвропейської. Всі державні інститути і закони базуються на ідеї гідності і цінностей людської особистості. Однак у Конституції підкреслюється, що «…народ повинен утримуватися від будь-яких зловживань свободами і правами і несе постійну відповідальність за виконання їх в інтересах суспільного добробуту» (ст. 12).

Відповідно до ст. 11 Конституції «народ безборонно користується всіма основними правами людини», котрі, будучи гарантовані Конституцією, «надаються сучасному і майбутнім поколінням як непорушні вічні права». Із цього формулювання можна зробити висновок про те, що Конституція виходить із концепції «наданих прав».

У певній кількості статей говориться, що вказані в них права не належать, а гарантуються, причому невизначеному колу суб'єктів. І останнє, суб'єктом цілого ряду прав Конституція вважає не окремих індивідів, а народ. Наприклад, саме за народом визнається «невід'ємне право обирати публічних посадових осіб і звільняти їх від посади». Всі публічні посадові особи є слугами всього суспільства, а не певної її частини (ст.15, частини 1 та 2).

Основні права і свободи громадян розглядаються як абсолютні і притаманні людині від народження, які не можуть бути порушені навіть шляхом видання Парламентом відповідних законів. Конституція встановила, що «всі люди повинні поважатися як особистості» (ст. 13), вони «рівні перед законом і не можуть підлягати дискримінації в політичному, економічному і соціальному відношеннях за мотивами раси, релігії, статі, соціального положення, а також походження» (ст. 14). Великим завоюванням демократичних сил Японії стало включення до Конституції положень про свободу думки, совісті, віросповідання, зборів, об'єднань, слова, друку й інших способів прояву особистості (статті 19–23). Особливе місце займає положення про рівність чоловіка та жінки, рівність у шлюбі (ст. 24) та рівність при заміщенні державних посад (ст. 44).

Важливе значення в Конституції набуває ст. 10 про умови громадянства, які визначаються законом. Таким законом був Закон про підданство Японії від 4 травня 1950 p., який замінив Закон про підданство 1900 р. Особливість чинного закону полягає в тому, що, вживаючи термін «підданство», він вступає у формальне протиріччя із вказаною статтею Конституції та конституційним принципом народного суверенітету. Адже навіть у Великобританії та Канаді, які не пройшли через такі радикальні конституційні перетворення і формально не наголошували на принципі народного суверенітету, діє закон про громадянство, а не про підданство, як в Японії.

Громадянство набувається головним чином за народженням на основі дії принципу крові, якщо навіть дитина народилася поза шлюбом, а мати дитини є піддана Японії.

Право підстави застосовується у двох випадках: коли дитина народилася на території Японії, а батько і мати невідомі, а також коли вони не мали громадянства.

Натуралізація відповідно до японського закону — набуття підданства з дозволу влади — стає чинною тільки після того, як в офіційному віснику з'явиться повідомлення про рішення міністра юстиції на прохання повнолітнього іноземного громадянина. Але до цього громадянин повинен прожити в Японії не менш ніж п'ять років.

Припинення підданства також може мати місце навіть після появи надрукованого повідомлення міністра юстиції. Як ми бачимо, і в цьому є особливість Японії, в питаннях набуття та припинення громадянства особливу роль відіграють міністр юстиції і апарат міністерства. Ті питання щодо громадянства, які в Японії вирішує міністр юстиції, в інших державах вирішує глава держави.

В японській Конституції знайшли своє відображення всі три основні групи прав, свобод та обов'язків громадян: особисті (цивільні), політичні та економічні, соціальні і культурні.

Особисті права і свободи надають конституційного захисту приватному життю громадян, свободу людині від втручання держави. Право на «життя, свободу і прагнення до щастя» закріплює ст. 13. Також Конституційне право на життя ми знаходимо в ст. 36, яка забороняє застосування катувань та жорстких покарань: «Ніхто не може бути позбавлений життя або свободи або підданий покаранню інакше як відповідно до процедури, встановленої законом». Право на життя включає в себе також право на безпеку і право на сприятливе навколишнє середовище, що належить до так званого «нового права».

Право на свободу думки та совісті (ст. 19) відображене в особистих правах у духовній сфері і передбачає свободу від ідеологічного нагляду. Японія є світською державою, і тому Конституція визнає свободу релігії, і крім того, «держава і її органи повинні утримуватися від проведення релігійного навчання та будь-якої релігійної діяльності» (ст. 20).

Конституція закріплює «право кожного на недоторканність житла, документів і майна…таємницю особистого життя і комунікацій» (ст. 35). Стаття 22 надає кожному право вільного пересування, поселення, а також вибору професії. «Свобода виїзду для всіх за кордон і свобода відмови від свого громадянства не повинна порушуватися» — так записано в цій статті.

Конституція Японії в достатньо широкому обсязі встановлює кримінально-правові й процесуальні гарантії особистих прав і свобод. За американським зразком Конституція проголошує принцип «привілеїв проти самозвинувачення»: «Ніхто не може бути примушений давати свідчення проти себе. Визнання, зроблене під примусом, під катуванням або під загрозою… не може розглядатися як доказ» (ст. 38). Ніхто не може бути заарештованим без достатньої підстави (ст. 34). Арешт може проводитися тільки «за наявності наказу компетентного працівника органів юстиції», наказу, в котрому вказано причини злочину за який особу заарештовують (ст. 33). Стаття 39 забороняє «притягнення до кримінальної відповідальності двічі за один і той самий злочин». Право на неупереджений суд, розгляд і захист у судовому процесі сформульовано в ст. 37 Конституції.

Політичні права пов'язані з участю в політичному житті держави і управлінні державними справами. Японська Конституція надає громадянам виборче право (статті 15, 44, та 93) і право подання «мирної петиції» (ст. 16), причому Основний закон визначає коло питань, з котрих може бути подана петиція. До них належать: відшкодування шкоди, зміщення публічних посадових осіб, введення, відміна або внесення змін до законів, указів або розпоряджень. До політичних свобод належать також свобода зборів і об'єднань, свобода слова, друку і всіх інших форм висловлення думок (ст. 21).

З'ясування соціально-економічних прав і свобод тісно пов'язано із концепцією соціальної держави, ядром якої є принцип відповідальності держави за забезпечення розвитку суспільного добробуту, соціального забезпечення та народного здоров'я. Ці ідеї знайшли відображення в ст. 25 японської Конституції. Важливими елементами правового статусу індивіда є приватна власність, яка включає право володіти, користуватися, наслідувати та мати прибуток. Право приватної власності визнається в Японії як соціально обумовлене, тобто, воно не повинно вступати в суперечність із суспільним добробутом (ст. 29). Конституція також передбачає право громадян на працю (ст. 27), заборону примусової праці (ст. 18), право на підтримання мінімального рівня здоров'я і культурного життя (ст. 25), право на освіту, в тому числі і на обов'язкову безоплатну освіту (ст. 26), свободу наукової діяльності (ст. 23).

Конституційні обов'язки громадян знаходяться в тісному контакті із конституційними правами і свободами. Інколи обов'язки сформульовані не прямо, наприклад, обов'язок працювати (ч. 1 ст. 27), а побічно, наприклад, обов'язок сплачувати податки сформульований в Конституції таким чином: «Населення підлягає оподаткуванню у відповідності із законом» (ст. ЗО), забезпечення обов'язковою освітою дітей, які знаходяться на піклуванні (ст. 26).

Конституція Японії також містить і гарантії додержання основних прав і свобод. Основою юридичної гарантії є контроль за конституційністю нормативних актів і відповідальність за порушення конституційних прав і свобод, що здійснює судова влада.

§ 3. Вищі органи державної влади

Імператор. Імператорська династія Японії вважається однією з найстаріших спадкових династій в світі. Як стверджують історичні джерела, перший імператор вступив на японський трон в 660 р. до н. є., а сучасний імператор — 125-й. Царювання кожного імператора представляє собою еру, котра починається з дати вступу на трон нового імператора (з 1989 р. починається ера Хейсей — ера правління Імператора Акіхіто).

Після Другої світової війни статус Імператора змінився. Відсутність у післявоєнній Конституції положень про форму правління створює основу для існування різних поглядів із цього питання. Найбільш поширене сьогодні міркування, що сучасна Японія — парламентська салічна монархія.

Статус Імператора в Японії має свої особливості. Для того щоб найкраще уявити собі його реальну владу, необхідно звернутися не тільки до юридичних повноважень — статей Конституції, а й до фактичної діяльності Імператора. За Конституцією (ст. 1) Імператор є символом держави і єдності народу, його статус визначається волею всього народу, котрому належить суверенна влада.

Відповідно до статей 3 та 4 Конституції Імператор не наділений повноваженнями, пов'язаними із державною владою. Всі його дії щодо державних справ можуть бути започатковані тільки зі згоди і схвалення Кабінету міністрів, котрий несе за них відповідальність. За поданням Парламенту Імператор призначає Прем'єр-міністра, а за рекомендацією останнього — інших членів Кабінету; за поданням Кабінету призначається головний суддя Верховного суду (ст. 6).

Зі згоди і схвалення Кабінету Імператор від імені народу здійснює наступні дії, які належать до справ державних (ст. 7):

— промульгацію поправок та змін до Конституції, законів, урядових указів та договорів;

— скликання Парламенту, розпуск Палати представників і об'являє про загальні вибори до Парламенту;

— підтвердження відповідно до законів призначення та звільнення державних міністрів й інших посадових осіб, а також повноважень і вірчих грамот послів та посланників;

— підтвердження загальних і приватних амністій, пом'якшення та відстрочка покарання, відновлення в правах;

— дарування нагород;

— підтвердження відповідно до закону ратифікаційних грамот й інших дипломатичних документів, прийом іноземних послів та посланників;

— здійснення церемоніалу.

Відповідно до Закону про Імператорське прізвище 1947 р. династичний порядок наслідування престолу оберігає Рада імператорського двору, яка складається із двох членів імператорської сім'ї, Прем'єр-міністра, головуючих та їх заступників у палатах Парламенту, головного судді і одного члена Верховного суду.

Повсякденні справи замість скасованого міністерства імператорського двору тепер вирішує управління імператорського двору, яке діє при канцелярії Прем'єр-міністра. Начальник управління призначається Прем'єр-міністром, а його кандидатура узгоджується з Імператором, який і керує роботою персоналу, чисельність котрого на початку 80-х років складала 1 тис. чоловік.

У випадках коли встановлювалося регентство Регент діяв від Імені Імператора. Крім того, Імператор відповідно до закону може доручити іншим особам здійснювати свої повноваження.

Однак на практиці у Імператора ще менше повноважень, ніж у Монарха Великобританії, тому що йому заборонено здійснювати навіть такі традиційні для глави уряду права, як право на вето, вплив на формування уряду, верховне головнокомандування збройними силами держави. Імператор — це символ єдності народу, а в повсякденному житті виконує церемоніальні функції зовнішньополітичного характеру.

Цілу низку зовнішньополітичних заходів Імператор виконує не самотужки, йому в цьому допомагають члени імператорської сім'ї. Разом із тим, відповідно до ст. 73 Конституції керівництво зовнішньою політикою належить до компетенції Кабінету міністрів, який представляє Японію у відносинах із іноземними державами.

Імператорська сім'я в Японії користується дуже великим авторитетом у суспільстві, і приблизно 80 % дорослого населення країни підтримують монархічну форму правління в країні.

Парламент. У 1874 р. перша політична партія Японії представила уряду декларацію про створення представницького законодавчого органу. Перші загальні вибори пройшли 1 липня 1890 p., а перша сесія Парламенту була скликана 29 листопада 1890 р.

Відповідно до положень ст. 41 Конституції Японії «Парламент є вищим органом державної влади і єдиним законодавчим органом держави». Компетенція Парламенту в Конституції спеціально не визначена, якщо не вважати окремих її положень, які передбачають регулювання тих чи інших питань законом. Однак слід зауважити, що японський Парламент користується невизначеною компетенцією. У всякому разі він здійснює законодавчу владу, затверджує бюджет, контролює діяльність уряду, здійснює суд у порядку імпічменту щодо тих суддів, проти котрих відкрита справа про зміщення з посади.

Порядок роботи Парламенту регулюється Конституцією Японії, Законом про Парламент 1947 p., Регламентом Палати представників 1947 p., а також Регламентом Палати радників 1949 р.

Японський Парламент складається з двох палат — Палати радників та Палати представників. Палата радників складається з 252 членів, яких обирають терміном на 6 років, з переобранням половини складу кожні три роки. Палата представників обирається на 4 роки в кількості 500 депутатів. Палата представників може бути достроково розпущена актом Імператора на вимогу уряду, а верхня палата розпуску не підлягає.

Парламент формується шляхом загальних і прямих виборів. Конституція встановлює загальне виборче право для повнолітніх, таємне голосування, недопущення дискримінації у виборчих правах за ознаками раси, статі, релігії, соціального стану, освіти, майнового стану та доходів (ст. 44).

Питання, які стосуються виборів, регламентуються Законом про обрання на публічні посади 1950 р. із подальшими змінами (останні — в 1994 р. — встановлення нової системи виборів до нижньої палати). Відповідно до цього законом активне виборче право на виборах до обох палат надано громадянам у віці від 20 років, які проживають у виборчому окрузі не менше трьох місяців і внесені до списків виборців, пасивне — від 25 років для Палати представників і ЗО років для Палати радників. Кандидат вносить грошову заставу, яка не повертається в разі неотримання їм певного мінімуму голосів. Основу парламентської виборчої системи складає змішана система, яка поєднує в собі елементи мажоритарної і пропорційної систем.

До 1996 р. вибори до Палати представників проводилися за системою середніх виборчих округів. 21 листопада 1994 р. був прийнятий Закон про малі виборчі округи, який дозволив визначити кордони округів відповідно до пропозицій Комісії Палати представників щодо демаркації кордонів виборчих округів. Останні вибори проходили за новою виборчою системою, згідно із якою 300 депутатів обираються по одномандатним округам, а 200 — по 11 регіональних блоках відповідно до списку політичних партій пропорційно отриманим голосам. За такою виборчою системою кожен виборець має два голоси.

Палата радників також обирається за змішаною системою. 152 радники обираються від 48 багатомандатних округів (2–8 радників від округу). Крім того, створюється загальнонаціональний округ, в котрому виборці голосують за одну з політичних партій. Обрані від цього округу до палати 100 радників відбирають із кандидатів, які раніше були включені кожною партією до свого списку, пропорційно кількості набраних кожною партією голосів. Таким чином, виборець один голос віддає за конкретного кандидата, а другий — за політичну партію.

В Японії діють жорсткі правила передвиборної агітації. Вона триває тільки 12 днів (до змін 1994 р. — 2 тижні), передбачено одне радіо- та телезвернення кандидата протягом не більше п'яти з половиною хвилин за рахунок бюджету. Агітація виборців по домівках, а також агітація проти інших кандидатів заборонена.

Депутати та радники мають вільний депутатський мандат, і питання про недійсність його вирішується 2/3 голосів відповідною палатою. Члени палат не несуть відповідальності у зв'язку із своїми промовами, висловлюваннями і голосуванням у палатах, користуються обмеженим депутатським імунітетом.

Закон про Парламент встановлює наступні види парламентських сесій: чергові (ст. 10), надзвичайні та спеціальні (ст. 11). Чергові сесії Парламенту скликаються один раз на рік, у грудні, і тривають 150 днів (ще їх називають бюджетними сесіями). Рішення про скликання надзвичайної сесії Парламенту приймає Кабінет міністрів за вимогами 1/4 загальної кількості членів однієї з палат (ст. 53). Необхідність скликання спеціальної сесії виникає у випадку розпуску Палати представників і триває вона протягом ЗО днів із дня чергових виборів до палати. Оскільки з розпуском Палати представників Палата радників теж закінчує свою роботу, то Кабінет міністрів може скликати надзвичайну сесію Палати радників. Однак, якщо її рішення не будуть прийняті Палатою представників протягом 10 днів із дня їх засідання, то вони втрачають силу.

Засідання палат є відкритими, однак інколи проводяться і закриті засідання у випадках, якщо резолюція про це прийнята 2/3 голосів присутніх членів (ст. 62 Закону про Парламент). Кожна палата веде протоколи своїх засідань. «Ці протоколи повинні друкуватися і розповсюджуватися для ознайомлення за винятком тих протоколів, котрі визнаються секретними» (ст. 57 Конституції).

Кожна палата обирає на весь термін повноважень головуючого, його заступника, тимчасового головуючого, головуючих постійних комісій та генерального секретаря палати (ст. 58 Конституції). Головуючі палат та їх заступники виконують обов'язки з підтримки порядку в палатах та слідкують за виконанням порядку денного. Для того щоб забезпечити безсторонність на засіданні Парламенту, вони, як правило, призупиняють відносини зі своїми партіями. В палатах створюються партійні фракції (щоб створити фракцію, необхідно 2 депутати), котрі відіграють важливу роль у розподілі міністерських портфелів.

У діяльності Парламенту важливу роль відіграють постійні парламентські комісії. Згідно із Законом про Парламент Палата представників має 20 таких комісій (ст. 41, п. 2 Закону про Парламент): у справах Кабінету міністрів, місцевої адміністрації, з питань юстиції, зовнішньої політики, державних фінансів, освіти, з соціальних питань, з трудових питань, з питань сільського, лісового та водного господарства, з торгівлі та промисловості, з питань зв'язку, транспорту, будівництва, суспільної безпеки, науки і техніки, навколишнього середовища, а також бюджетну, ревізійну, дисциплінарну комісії і комісію з організації внутрішньої роботи Парламенту.

Палата радників має 17 комісій (ст. 42, п. З Закону про Парламент) — таких самих, окрім комісій з питань науки і техніки, суспільної безпеки і навколишнього середовища. Ці комісії складають основу механізму розробки та прийняття рішень у Парламенті Японії. До складу комісій входять представники різних партій пропорційно представництву цих партій у відповідній палаті. Депутати, як правило, не є експертами з питань, які обговорюються в комісіях, тому Закон про Парламент в ст. 43 передбачає, що у випадках, коли для діяльності комісії необхідна участь спеціально підготовлених членів, до її складу можуть входити спеціалісти з проблем, які розглядаються.

Таким чином, у роботі комісії можуть брати участь і не парламентарії. Кожен парламентарій зобов'язаний бути членом хоча б однієї комісії (ст. 42, п. 2 Закону про Парламент). Засідання комісій можуть бути двох видів: робочі й загальні. На робочих засіданнях обговорюються найважливіші питання, як правило, в присутності членів Кабінету. На загальних розглядаються звичайні питання за участю парламентських секретарів.

Головним завданням Парламенту є прийняття законів та державного бюджету. В законодавчому процесі нижня палата має більшу вагу, оскільки палата представників може подолати вето Палати радників шляхом прийняття закону вдруге 2/3 голосів, причому не від загальної кількості депутатів, а від кворуму (1/3 складу палати — ст. 59 Конституції). Також, якщо Палата радників не прийняла рішення щодо законопроекту протягом 60 днів після отримання його з Палати представників (для бюджетного закону цей термін скорочується в два рази), то рішення палати радників вважається рішенням Парламенту.

При кожній палаті діє законодавче бюро, котре допомагає депутатам при підготовці законопроектів.

Згідно із Законом про Парламент право на законодавчу ініціативу мають депутати Парламенту і Кабінету міністрів. Законопроект може бути представлений на розгляд Парламенту, якщо його підтримали 20 депутатів або 10 радників. Якщо мова йде про бюджет країни, то його повинні підтримати не менш як 50 депутатів або не менше 20 радників. Народна законодавча ініціатива Японії невідома.

На першому етапі розробка законів ведеться в департаментах відповідних міністерств. Далі через керівництво міністерства документи потрапляють до канцелярії Прем'єр-міністра, потім до Прем'єр-міністра і тільки потім у Парламент, де над ним починають працювати у відповідних комісіях і в законодавчих бюро палат. Якщо комісія дає позитивний результат, проект виноситься на пленарне засідання і обговорюється у двох читаннях. Законопроект, за винятком особливих випадків, які передбачені Конституцією і пов'язаних із наданнями Палаті представників більших можливостей, стає законом після прийняття його обома палатами (ст. 59 Конституції). Якщо думки палат розійшлися, то на допомогу їм створюється паритетна узгоджувальна комісія (10 депутатів та 10 радників).

Парламент має виключні повноваження щодо розпоряджень державними фінансами (про це свідчить ст. 85 Конституції). Порядок складання і затвердження державного бюджету визначені в Законі про фінанси 1947 р. Кабінет складає і передає Парламенту на обговорення і затвердження бюджет на кожний фінансовий рік. Проект бюджету потрапляє до Палати представників (ст. 60 Конституції), після цього головуючий передає його на розгляд до постійної бюджетної комісії. Бюджетні комісії вважаються найважливішими, тому що вони є найбільшими за кількістю депутатів (у бюджетній комісії Палати представників 50 членів, а в Палаті радників — 45). Обговорення законопроекту про бюджет відбувається за участю Прем'єр-міністра і всіх членів Кабінету, це робиться для того, щоб вони могли дати відповідні пояснення і відповісти на запити представників політичних партій. В обговоренні бюджету беруть участь і представники громадськості. Будь-яка людина може взяти участь в обговоренні бюджету. Директор бюджетної комісії відбирає кілька чоловік, які будуть брати участь у дебатах. Якщо законопроект про бюджет відхиляється бюджетною комісією Палати представників, тоді Кабінет міністрів повинен підготувати новий проект бюджету, котрий знову проходить весь шлях обговорення. Після затвердження бюджету Палатою представників його направляють до Палати радників, де процедура обговорення повністю повторюється.

Рішення палат, як правило, приймаються простою більшістю голосів. В Японії застосовують три форми голосування: вставанням, таємним голосуванням та незапереченням.

Прийнятий закон підписується міністром, який відповідає за його виконання, контрасигнується Прем'єр-міністром і направляється Імператору для промульгації. Закон повинен бути надрукований протягом ЗО днів і вступає в силу через 20 днів після публікації.

Парламент також відтворює і контрольні функції за діяльністю уряду. Як нам відомо, Кабінет міністрів Японії повинен користуватися підтримкою Парламенту з питань політики, яку він проводить. Гарантією цього є інститут парламентської відповідальності Кабінету, який складається із наступних елементів: по-перше, кандидатура на посаду Прем'єр-міністра формально обирається палатами Парламенту (фактично це лідер партії парламентської більшості), по-друге, нижня палата може прийняти більшістю голосів резолюцію про недовіру Кабінету. Основною формою контролю є інтерпеляція, подати яку може будь-який депутат Палати представників через головуючого палати, а відмову головуючого депутат може оскаржити на пленарному засіданні палати. Відповідь на інтерпеляцію депутат повинен отримати протягом 6 днів в усній або письмовій формі. В Конституції Японії закріплено право кожної палати проводити розслідування з питань державного управління (ст. 62 Конституції). До форм контролю належить також і загальна дискусія з питань політики, яку проводить уряд на початку кожної сесії, коли в Парламенті виступають Прем'єр-міністр, міністр фінансів та закордонних справ.

Кабінет міністрів. Згідно з Конституцією Японії Кабінет міністрів здійснює виконавчу владу (ст. 65). До нього входять Прем'єр-міністр та інші державні міністри. Конституція визначає також принцип громадянського кабінету (ст. 66). Під терміном «громадянська особа» розуміється особа, яка не знаходиться на військовій службі, ніколи не була професійним військовим і не пропагує мілітаристську ідеологію.

За традицією, головою Кабінету стає лідер партії парламентської більшості (ст. 67). У випадку, коли між палатами з цього питання виникають непорозуміння, або у випадку неприйняття Палатою радників рішення протягом 10 днів після рішення Палати представників (час перерви в роботі Парламенту не враховується) рішення Палати представників стає рішенням Парламенту. Обраний кандидат призначається Імператором на посаду Прем'єр-міністра.

Відповідно до Закону про Кабінет міністрів 1947 р. Прем'єр-міністр призначає не більше 20 державних міністрів (ст. 2 Закону про Кабінет міністрів), причому більшість міністрів повинна бути обрана із членів Парламенту (ст. 68). Фактично всі члени Кабінету — парламентарі і всі вони затверджуються наказом Імператора.

Міністерства і функції окремих міністрів викладені в Законі про структуру державних виконавчих органів 1948 р. 12 міністрів очолюють міністерства юстиції, закордонних справ, фінансів, освіти, охорони здоров'я і соціального забезпечення, сільського, лісового і рибного господарства, зовнішньої торгівлі і промисловості, транспорту, зв'язку, праці, будівництва, місцевого самоврядування. Крім того, один міністр Кабінету є генеральним секретарем, інші 8 міністрів стають міністрами «без портфелів», вони фактично виконують обов'язки радників Прем'єр-міністра і за традицією керують окремими підрозділами його канцелярії. В Кабінеті міністрів Японії відсутні посади військового та військово-морського міністрів, а також міністра внутрішніх справ (силами самооборони керує міністр «без портфеля» — начальник управління національної оборони, а також деякі функції виконує міністерство місцевого самоврядування).

У період, коли міністр виконує свої обов'язки, він не може бути притягнутий до судової відповідальності без згоди на це Прем'єр-міністра (ст. 75 Конституції). Прем'єр-міністр може на певний час звільнити міністра від посади (ст. 68). Кабінет несе колективну відповідальність перед Парламентом (ст. 66) і якщо палата представників приймає вотум недовіри або відмовляється голосувати за довіру уряду, Кабінет міністрів повинен піти у відставку в тому випадку, якщо Палата представників не буде розпущена Кабінетом протягом 10 днів (ст. 69). Кабінет також повинен піти у відставку, якщо посада Прем'єр-міністра стає вакантною, або якщо скликається перша сесія Парламенту після виборів до Палати представників (ст. 70).

Більш детально діяльність Кабінету міністрів регламентована в Законі про Кабінет міністрів, де визначені структура та функції Кабінету, компетенція Прем'єр-міністра та інших міністрів, відносини з іншими державними органами.

Процедура засідання Кабінету для прийняття рішень регулюється згідно зі звичаєм. Засідання Кабінету є закритими, проводяться два рази на тиждень у період парламентської сесії, рішення приймаються одностайно або на основі консенсусу.

До повноважень Прем'єр-міністра як голови Комітету слід віднести загальну координацію діяльності Кабінету, призначення і звільнення від посад державних міністрів, внесення на розгляд Парламенту законопроектів, доповіді Парламенту про загальний стан державних справ і зовнішньої політики, підписання законів та наказів одноосібно (як відповідний міністр), контрасигнація підписів уповноваженого міністра, участь у проведенні переговорів і підписанні міжнародних договорів, керівництво підготовкою і укладання міжурядових угод. Прем'єр-міністр має канцелярію.

Кожен міністр має двох заступників: парламентського (ст. 17 Закону про структуру державних виконавчих органів) і адміністративного (ст. 17, п. 2 того ж закону). Міністри фінансів, сільського, лісового та рибного господарства, зовнішньої торгівлі й промисловості мають двох парламентських заступників. Японські міністри не є спеціалістами, тому реальним керівником міністерства є адміністративний заступник — професійний чиновник із спеціальною освітою.

Безпосередньо при Кабінеті міністрів діє секретаріат, який очолює генеральний секретар Кабінету, законодавче бюро, рада у справах персоналу та рада національної оборони. При законодавчому бюро інколи створюються тимчасові комісії та ради.

У канцелярії Прем'єр-міністра і міністерствах існує велика кількість комітетів і управлінь. Так, при канцелярії Прем'єр-міністра діє комісія з урегулювання екологічних конфліктів, комітет у справах державної безпеки (йому підпорядковано управління поліції), комітет у справах справедливої торгівлі, управління у справах державних земель, управління імператорського двору, управління у справах навколишнього середовища.

Незалежні органи. Це органи, незалежні від уряду. До них слід віднести перш за все, Ревізійну раду і Раду державних установ.

Ревізійна рада повинна контролювати державний бюджет і державні витрати. Згідно зі ст. 90 Конституції заключний звіт про державні доходи та витрати щорічно перевіряється Ревізійною радою. Цей звіт являє собою доповідь разом із доповіддю Кабінету міністрів протягом фінансового року.

Рада державних установ відає питаннями служби державних чиновників і слідкує за тим, щоб коли займаються державні посади не отримала перевагу жодна з партій, а призначення проходили виключно на основі професійної кваліфікації і досвіду претендентів.

§ 4. Судова влада

Ієрархія судових органів у Японії має чотириступеневу структуру: Верховний суд, вісім Вищих апеляційних судів, 50 місцевих судів (у кожній префектурі по одному і чотири місцевих суди на острові Хоккайдо), 50 сімейних судів і приблизно 450 первинних судів (місцеві й сімейні суди мають однаковий статус). Створення спеціальних судів Конституцією заборонено (ст. 76). Правовою основою судоустрою в Японії є Конституція і Закон про суди 1947 р.

Очолює японську судову систему Верховний суд, наділений найширшими повноваженнями як вища судова інстанція, вищий орган конституційного нагляду і орган, який керує всіма нижчими судами. Верховний суд встановлює правила для роботи на тільки судів, а й адвокатів. Крім того, його правила обов'язкові для виконання і прокуратурою.

Верховний суд, вищі, місцеві й первинні суди розглядають цивільні і кримінальні справи. Компетенція Верховного суду поширюється на всю територію країни і умовно може бути розподілена на три основні сфери: розгляд цивільних, кримінальних і адміністративних справ; судове управління; конституційний нагляд.

Вищим судовим органом є Верховний суд, до складу котрого входить головний суддя, якого призначає Імператор, і 14 суддів, призначених Кабінетом. Призначення суддів Верховного суду затверджується всенародним референдумом під час найближчих виборів до Палати представників; потім такі референдуми повторюються кожні 10 років (ст. 79 Конституції).

Верховний суд виконує свою роботу в повному складі (кворум — 9 членів) або в складі відділень (ст. 9 Закону про суди). Закон про суди передбачає, що питання, які стосуються розгляду законів і підзаконних актів на предмет відповідності Конституції, мають розглядатися Верховним судом у повному складі (ст. 10 Закону про суди). Рішення з цього питання приймається Верховним судом, якщо за нього проголосувало не менше 8 членів суду (на практиці це буває рідко).

Основною функцією Верховного суду є конституційний контроль, а крім того, він виступає судом останньої інстанції при розгляді будь-яких справ. Він розглядає у другій інстанції справи про злочини проти держави, і в третій — інші кримінальні та цивільні справи. Верховний суд також виконує повноваження судового управління. Він узагальнює судову практику, видає обов'язкові керівні матеріали для судів нижчої інстанції, положення про прокуратуру при Верховному суді, про внутрішню дисципліну і управління судовими органами, встановлює правила процедури судочинства, роботи адвокатів, внутрішнього розпорядку в судах (ст. 77 Конституції).

Вищі суди (всього 8, мають 6 відділень) є судами першої інстанції у справах про державну зраду та інші злочини проти держави, а також апеляційною інстанцією з цивільних та кримінальних справ, які розглядаються в судах нижчої інстанції. Справи розглядаються колегією з трьох суддів, а колегія з п'яти суддів розглядає справи про деякі державні злочини.

Окружні суди (всього 50, мають 242 відділення) розглядають основну масу цивільних та кримінальних справ, а також є апеляційною інстанцією у рішеннях, які виносяться дисциплінарними судами. Вони знаходяться в кожній із 47 префектур. Справи розглядаються, частіше за все, одним суддею або колегією з трьох суддів, якщо справа стосується звинувачення в злочині, котрий карається позбавлення волі терміном більше одного року. Кордони судових округів побудовані таким чином, щоб вони не співпадали з кордонами територіальних одиниць місцевого самоврядування.

Суди по сімейних справах мають таку ж структуру, як і окружні суди, і діють при окружних судах і в їх відділеннях. Вони виконують примирливу функцію і виносять рішення у справах, пов'язаних із сімейним правом, розглядають деякі кримінальні злочини, які скоїли неповнолітні (до 20 років).

Як допоміжні органи при сімейних судах існують примирливі комісії, до кожної з котрих входять суддя та представник населення. В штатах сімейних судів для підготовки до розгляду справ неповнолітніх діють так звані дослідники (тьосакан), в обов'язки котрих входить вивчення на науковій основі особистості неповнолітнього, соціального середовища, в якому він живе, умов, за яких він скоїв злочин. Ефективність сімейних судів достатньо висока, однак їх перевантаженість заважає індивідуалізації підходу до неповнолітніх.

Дисциплінарні суди (всього 575) розглядають незначні цивільні справи з ціною позову не більше 900 тис. ієн і деякі кримінальні справи. Вони розглядаються одним суддею, котрий не обов'язково повинен мати юридичну освіту.

Всі судді призначаються на свої посади Кабінетом міністрів терміном на 10 років, за списками кандидатів, який складається Верховним судом Японії. Після 10 років сумлінної праці суддя може бути переобраним на другий термін, і все це може повторюватися кілька разів через кожні 10 років, поки він не досягне пенсійного віку (65 або 70 років).

Разом із тим, Конституція передбачає ряд заходів, спрямованих на підвищення авторитету суддів. Так, зокрема, призначенню в члени Верховного суду передує так звана процедура «перегляду народом» при проведенні виборів до Палати представників. І якщо більшість виборців дасть згоду на зміщення якого-небудь судді, він повинен негайно залишити свою посаду. Така процедура повторюється кожні 10 років.

Однак, не дивлячись на зовнішню ефективність таких заходів, їх доцільність викликає серйозні сумніви у японських фахівців, тому що більшість виборців погано знає членів Верховного суду. Судді всіх судів можуть бути звільнені з посад тільки в результаті публічного розгляду відповідно до процедури імпічменту, котра передбачає розгляд звинувачень на адресу судді спеціальними органами парламенту.

Прокуратура діє на основі Закону про прокуратуру 1947 р. Певна суперечність між принципом незалежності прокуратури з субординаційними відносинами з міністерством юстиції формально дозволяють ті обставини, що стосовно конкретних справ міністр може дати вказівки лише Генеральному прокурору. Прокуратура повинна дотримуватися правил, встановлених Верховним судом.

Прокуратура являє собою центральну організацію, яку очолює генеральний прокурор, однак структура її пристосована, перш за все, до судової системи: служби генеральної прокуратури є у Верховному суді, при вищих, територіальних, сімейних та інших судах. Прокуратура наглядає за веденням слідства у найбільш складних кримінальних справах, а також за виконанням кримінальних покарань.

І ще на одній особливості діяльності прокуратури хотілося б зупинитися. Цікаво, що прокурор не зобов'язаний знайомити з усіма матеріалами справи навіть суддю, котрому він передає лише звинувачувальний висновок без будь-яких інших документів.

Сьогодні існують комісії з контролю за діяльністю прокуратури. Вони створюються з представників населення та мають обмежену компетенцію: прокурор «враховує» думку комісії, котра, однак, для нього не є обов'язковою.

Правову основу для організації і діяльності японської поліції складає Закон про поліцію 1954 р. Відповідно до Закону поліція існує як самостійна державно-муніципальна одиниця. Державну частину поліцейської системи складає головне поліцейське управління, а також структури, які знаходяться в його складі (штаб дворової поліції, поліцейська академія, НДІ поліції) та його периферійні органи. До периферійних органів належать управління поліцейських округів. При цьому кожний округ охоплює територію кількох префектур.

Адвокати ведуть свою професійну діяльність на основі Закону про адвокатів 1949 р. Відповідно до його положень вони проводять захист сторін у судових процесах, а також дають консультації з юридичних питань. Крім того, для того щоб професійно займатися адвокатською практикою, необхідно зареєструватися в Японській федерації адвокатів. Тільки після такої реєстрації адвокати постійно працюють у колегії адвокатів, які створюються у відділеннях окружних судів і мають статус юридичної особи.

§ 5. Місцеве самоврядування і управління

Японія є унітарною державою, і в той же час у ній отримали широкий розвиток муніципальні інститути. Ієрархічна система адміністративно-територіального поділу будується на основі двох складових. Верхня складова створює префектури (їх в Японії 47), які поділяються на чотири категорії: «то» (Токіо), «до» (Хоккайдо), «фу» (Осака і Кіото) і «кен» (43 префектури). Правовий стан префектур різних категорій однаковий. Нижня складова адміністративно-територіального поділу створює міста («сі»), селища («мати») і сільські общини («мура»). Столиця країни м. Токіо в адміністративному відношенні представляє собою 23 спеціальних райони, які прирівнюються до міст.

Поряд із префектурами та муніципалітетами, які являють собою звичайні органи місцевого самоврядування, в Японії можуть створюватися особливі органи місцевого самоврядування для вирішення конкретних завдань. Це особливі столичні райони, корпорації регіонального розвитку, асоціації органів місцевого самоврядування, фінансово-промислові округи.

Принцип місцевої автономії відображається в Конституції (гл. 8) та Законі про місцеві автономії 1947 р. Поряд з цими джерелами діють кілька десятків інших нормативних актів — законів та підзаконних актів. Серед них Закон про місцевих комунальних службовців 1950 p., Закон про сільськогосподарські комітети 1951 р., ряд інших законів, які визначають механізм фінансування органів місцевого самоврядування.

Японські правознавці розрізняють принцип місцевої автономії, автономію місцевої общини і автономію жителів. Принцип місцевої автономії означає автономію адміністративно-територіальної одиниці від держави. Автономія місцевої общини пов'язана із внутрішньою організацією і формами діяльності адміністративно-територіальних одиниць та передбачає управління общини громадянами, які проживають на її території. Автономія жителів визначається процедурою проведення місцевого референдуму, яка закріплена в Законі про місцеве самоврядування. Це забезпечує можливість подання певною частиною населення петиції про прийняття, зміни або відміну місцевих постанов про проведення інспекції діяльності місцевих зборів, відкликання їх депутатів, зняття з посади глав місцевих органів та інших посадових осіб.

Крім того, Парламент може прийняти закон, який стосується будь-якої конкретної муніціпії, тільки за згодою абсолютної більшості її мешканців.

Функції, які виконують органи місцевого самоврядування, є трьох видів:

— власне місцеві функції;

— «адміністративні повноваження» (носять місцевий характер, однак мають більшу частину участі держави в цих справах);

— функції, які делегуються центральними установами.

Стаття 94 Конституції закріплює за муніціпіями право управляти своїм майном, вести справи і управляти в своїх кордонах. Важливе значення має наділення муніціпій (муніципальних зборів) правом приймати обов'язкові постанови, тобто нормативні акти місцевого значення. Загальний перелік функцій міститься в Законі про місцеве самоврядування (п. З ст. 2). Він містить 22 напрями діяльності, до яких належать: підтримання суспільного порядку на своїй території; забезпечення безпеки, здоров'я та благополуччя населення; управління парками, площами і дорогами; ведення комунального господарства; управління лікарнями, школами тощо.

Місцевим законодавчим органом в муніціпії є муніципальні збори, які очолює голова. Склад зборів залежить від чисельності населення: крупні префектуральні збори налічують до 120 членів, маленькі сільські — близько 12. Закон про місцеве самоврядування передбачає можливість заміни місцевих зборів у селищах загальними зборами мешканців (ст. 91 Закону про місцеве самоврядування), однак на практиці це зустрічається вкрай рідко. Місцеві збори збираються чотири рази на рік на сесії (п. 2 ст. 102 Закону про місцеве самоврядування).

Керівництво виконавчою владою в муніціпії виконує її голова — губернатор у префектурах, мер у містах та старости в селищах (ст. 139 Закону про місцеве самоврядування). Голова місцевої адміністрації має право вносити на розгляд місцевих зборів проекти рішень, встановлювати місцеві податки, накладати вето на рішення зборів (воно може бути прийнято більшістю в 2/3 голосів удруге), достроково розпускати збори. Збори, в свою чергу, можуть звільнити голову адміністрації від посади більшістю в 3/4 голосів. Виконавчими повноваженнями користуються також постійні комісії місцевих зборів: з освіти, праці, справ персоналу, суспільної безпеки тощо (п. 5 ст. 80 Закону про суди, який передбачає 11 постійних комісій).

На рівні муніципальних органів більше, ніж на загальнонаціональному, розвинуті інститути безпосередньої демократії. Так, шляхом прямих виборів обираються не тільки депутати муніципальних зборів, а й губернатори, мери і старости. Муніципальні збори і голови муніціпій обираються мешканцями, які зареєструвалися у відповідному районі, терміном на чотири роки (ст. 93 Закону про місцеве самоврядування). Населення може вимагати відкликати депутатів, розпустити муніципальні збори (ці питання вирішуються комісією з контролю за виборами абсолютною більшістю голосів за вимогами не менш як 1/3 складу комісії), прийняття зборами тієї чи іншої обов'язкової постанови (які не стосуються податків і фінансів, за вимогами не менш як 1/15 виборців даного муніципалітету), проведення ревізії фінансово-бюджетної діяльності муніципальних органів.

В Японії накопичений достатній досвід вирішення проблем, пов'язаних із загальною діяльністю на територіях, котрі виходять за кордони однієї префектури. Така взаємодія стала можливою завдяки формуванню «рад у зв'язках з місцевими адміністраціями» відповідно до положень спеціального Закону 1965 р. Такі ради створюються в складі префектур і деякої кількості міст. З 1969 р. застосовується також введений міністерством у справах самоврядування порядок об'єднання зусиль сусідніх муніціпій у вирішенні справ, котрі стосуються обслуговування населення. В цих випадках створюються кооперативи або консультативні ради. Зараз практично 90 % первинних органів місцевого самоврядування Японії беруть участь у такому співробітництві.

Незважаючи на розвинену систему органів місцевого самоврядування, в Японії існує жорсткий прямий контроль центральних установ за діяльністю органів місцевого самоврядування. Між центральними та місцевими органами влади інколи виникають напружені відносини, і це пов'язано із бажанням центру обмежити самостійність муніціпій. В першу чергу, «це стосується фінансового контролю, оскільки в Японії більше 70 % податків потрапляє до державного бюджету і лише 30 % — до місцевих. До того ж, є такі установи, які контролюються центральними міністерствами та управліннями.

З кінця 70-х років у Японії почали активно обговорювати проблему про необхідність проведення адміністративної реформи, в тому числі підвищення ролі регіонів. У другій половині 80-х років приступили до її виконання. З липня 1992 р. діє система «пілот-них органів місцевого самоврядування», яка заключається в розширені прав міст із населенням понад 200 тис. чоловік. У червні 1993 р. обидві палати Парламенту прийняли резолюцію про розширення повноважень місцевої влади, вимагаючи від уряду конкретних заходів, спрямованих на розробку відповідних законів. У рамках роботи над проведенням адміністративної реформи Комітет з вивчення системи місцевої влади запропонував п'ятирічну схему процесу децентралізації.

На початку 1994 р. був створений Комітет просування реформи (який складався із 7 членів, призначених Прем'єр-міністром і погоджений з Парламентом із числа авторитетних осіб), котрий був наділений правом надавати рекомендації й інспектувати роботи з проведення децентралізації, а в грудні 1994 р. уряд затвердив «основні напрями реформи місцевого самоврядування». В лютому 1995 р. уряд вніс на розгляд Парламенту закон про децентралізацію, який в травні 1995 р. був прийнятий. Згідно із Законом робота з проведення децентралізації повинна бути завершена протягом п'яти років, у першу чергу, шляхом внесення змін до існуючих законів, які стосуються питань місцевого самоврядування.