MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг.

@importknig

Перевод этой книги подготовлен сообществом "Книжный импорт".

Каждые несколько дней в нём выходят любительские переводы новых зарубежных книг в жанре non-fiction, которые скорее всего никогда не будут официально изданы в России.

Все переводы распространяются бесплатно и в ознакомительных целях среди подписчиков сообщества.

Подпишитесь на нас в Telegram: https://t.me/importknig

Чалмерс А. Джонсон

«MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг.»

Оглавление

Предисловие

Глава 1. Японское "чудо"

Глава 2. Экономическая бюрократия

Глава 3. Возникновение промышленной политики

Глава 4. Экономический персонал

глава 5. От Министерства боеприпасов к МИТИ

Глава 6. Институты высокоскоростного роста

Глава 7. Административные указания

Глава 8. Интернационализация

Глава 9. Японская модель

Предисловие

Пожалуй, самым старым и основным предметом изучения политической экономии является взаимосвязь между государственными институтами и экономической деятельностью. Различия в этой области лежат в основе всего современного политического анализа: свободная торговля против меркантилизма, социализм против капитализма, laissez faire против социального целеполагания, государственный сектор против частного сектора и, в конечном счете, забота о процедурах (свобода) против заботы о результатах (равенство). Япония занимает важнейшее место в этой дискуссии и как модель, и как пример. Послевоенный экономический триумф Японии, т.е. беспрецедентный экономический рост, сделавший ее второй по производительности открытой экономикой из когда-либо существовавших, является лучшим примером рыночной системы, управляемой государством, и сама Япония полностью или частично стала моделью для многих других развивающихся или передовых промышленных систем.

В центре внимания данной книги находится японская экономическая бюрократия, в частности знаменитое Министерство международной торговли и промышленности (MITI), как ведущий государственный субъект экономики. Хотя MITI не было единственным важным агентом, влияющим на экономику, да и государство в целом не всегда доминировало, я не хочу слишком скромничать по поводу важности этой темы. Особая скорость, форма и последствия японского экономического роста не могут быть поняты без ссылки на вклад MITI. Сотрудничество между государством и крупным бизнесом давно признано определяющей характеристикой японской экономической системы, но слишком долго роль государства в этом сотрудничестве либо осуждалась как чрезмерная, либо рассматривалась как просто вспомогательная, без чьей-либо поддержки, когда-либо анализировали этот вопрос. Этой книгой я надеюсь внести свой вклад в такой анализ.

История MITI занимает центральное место в экономической и политической истории современной Японии. Не менее важно и то, что методы и достижения японской экономической бюрократии занимают центральное место в продолжающейся дискуссии между сторонниками командной экономики коммунистического типа и смешанной рыночной экономики западного типа. Полностью бюрократизированные страны с командной экономикой неправильно распределяют ресурсы и подавляют инициативу; для того, чтобы функционировать, они вынуждены запирать население за железными занавесами или другими более или менее непроницаемыми барьерами. Страны со смешанной рыночной экономикой пытаются найти способы внедрить политически обусловленные приоритеты в свои рыночные системы, не заразившись при этом "английской болезнью" и не сорвавшись на американский тип правового разрастания. У японцев, конечно, нет всех ответов. Но если учесть, что практически все решения важнейших проблем конца ХХ века - энергообеспечения, охраны окружающей среды, технологических инноваций и т.д. - связаны с расширением чиновничьего аппарата, то японские приоритеты и процедуры весьма поучительны. По крайней мере, они должны предупредить иностранного наблюдателя о том, что японские достижения достались ему не безвозмездно.

Японская модель позднего развития отличается от западных стран с рыночной экономикой, коммунистических диктатур развития или новых государств послевоенного мира. Наиболее существенное отличие заключается в том, что в Японии роль государства в экономике разделена с частным сектором, и как государственный, так и частный сектор отработали средства, позволяющие заставить рынок работать на цели развития. Эта модель оказалась наиболее успешной стратегией целенаправленного развития среди исторических примеров. Сегодня она повторяется в новых индустриальных государствах Восточной Азии - Тайване и Южной Корее, Сингапуре и других странах Южной и Юго-Восточной Азии. Являясь ответом на изначальные потребности бенефициаров промышленной революции, японская модель оказалась несравненно более успешной, чем чисто государственные командные экономики коммунистического мира. После смерти Мао Цзэдуна даже Китай стал признавать, если еще не подражать, достижения капиталистического государства развития.

По причинам, подробно изложенным в главе 1, данное исследование проводится в историческом аспекте. Временные рамки исследования - с 1925 по 1975 год - важны тем, что они начинаются с момента создания официальной бюрократии в области промышленной политики, охватывают период, когда основные вопросы промышленной политики освещаются и обсуждаются, а также отражают прямую преемственность, существующую между довоенным и послевоенным периодами в плане персонала и организаций. В качестве пролога к этой истории первые две главы посвящены изложению противоречий, связанных с самой промышленной политикой и бюрократическим правлением Японии. В заключительной главе я излагаю некоторые более широкие темы, затронутые в книге, и пытаюсь абстрагировать модель японской политической экономики.

В этой истории и анализе я пытаюсь также раскрыть некоторые понятия, эвфемизмы и лозунги японского языка бюрократии. Читателей, не знающих японского языка, может раздражать повторение в скобках японских терминов в латинизации. В этом случае я приношу свои извинения, но следует подчеркнуть, что язык бюрократии эвфемистичен и часто непрозрачен; изучающим японский язык, освоившим его, будет интересно узнать, что именно я перевел, тем более что названия законов и организаций в Японии часто передаются на английском языке несколькими разными способами. В то же время для читателя, интересующегося Японией, но не владеющего японским языком, все термины, законы, названия книг и ассоциаций переведены на английский язык. Японские личные имена приводятся на японский манер: фамилия и имя. Полный список кабинетов министров, а также министров и заместителей министров МИТИ за период с 1925 по 1975 гг. приведен в Приложении А. У некоторых читателей также могут возникнуть трудности с различением многочисленных фамилий японцев, встречающихся в этой книге. Накамура, Нагамура, Накаяма, Нагаяма - все эти фамилии вполне различимы при написании на японском языке, но в английском они, как правило, сливаются. Я не извиняюсь за это. Слишком много исследований, посвященных бюрократии и государственной политике, читаются так, как будто речь идет о неких абстракциях, мало связанных с тем, как все происходило на самом деле. Эта книга отчасти посвящена работающим бюрократам, и их имена, естественно, часто встречаются.

Многочисленные люди и организации помогли мне в проведении этого исследования. В Японии я в первую очередь обязан профессорам Масуми Дзюнносуке и Акаги Суруки из Токийского столичного университета, которые направляли меня к материалам, подробно обсуждали со мной тему и указывали, какие темы имеют большее, а какие меньшее значение. Йококава Хироси из MITI учился в Беркли в 197879 гг. и внес большой вклад в работу моего семинара по японской политике. В получении порой труднодоступных материалов о прошлом МИТИ мне оказал неоценимую помощь Ютани Эйдзи из Восточного института.

Глава 1. Японское "чудо"

Лондонский журнал опубликовал длинное эссе в двух частях под названием "Рассмотрим Японию", которое позже вышло в виде книги, которая была быстро переведена и издана в Токио под названием «Amazing Japan». До этого времени большинство японцев просто не верили в невиданные в истории Японии темпы экономического роста, а их обозреватели и экономисты писали предостерегающие статьи о том, что бум не удастся, что грядут кризисы, что государственная политика нерациональна.

Однако там, где японцы видели безответственные бюджеты, "чрезмерные кредиты" и огромные внутренние потребности, японцы наблюдали расширение спроса, высокую производительность труда, сравнительно спокойные трудовые отношения, очень высокую норму сбережений. Так началось восхваление послевоенной японской экономики и поиск причин "чуда", как внутри страны, так и за рубежом.

Сначала немного о самом чуде. На самом деле чудо началось только в 1962 году, когда объем производства составлял лишь треть от того, что будет к 1975 году. Половина удивительной экономической мощи Японии проявилась после 1966 года. В таблице также хорошо видны "рецессии" 1954, 1965 и 1974 годов, которые подтолкнули правительство к новым, еще более творческим экономическим инициативам, и демонстрируют способность японской экономики еще более мощно восстанавливаться после этих периодов испытаний. Зафиксированы и межотраслевые сдвиги: упадок горнодобывающей промышленности, когда уголь уступил место нефти, и переход от текстиля к машинам и готовым металлическим изделиям, что японцы называют тяжелой и химической индустриализацией. Если использовать несколько иную базовую линию, например, принять 195153 год за 100, то индекс валового национального продукта за 193436 год составит 90, за 196163 год - 248, за 197173 год - 664, а индекс производства в обрабатывающей промышленности за 193436 год - 87, за 196163 год - 400, за 197173 год - 1350. За весь послевоенный период, с 1946 по 1976 год, японская экономика выросла в 55 раз.

К концу нашего периода на долю Японии приходилось около 10% мировой экономической активности, хотя она занимала всего 0,3% площади планеты и на ее территории проживало около 3% населения. Независимо от того, можно ли назвать это достижение "чудом" или нет, оно, безусловно, заслуживает внимания.

Многие путешественники ходили по этим водам до меня, и обзор их зондирования является необходимым введением к данному исследованию и к моей конкретной точке зрения. Объяснить экономический рост Японии и его неоднократное возобновление после исчерпания или устранения тех или иных временных преимуществ - задача не из легких, о чем свидетельствует частое употребление термина "чудо"; и этот термин нельзя изолировать и применять только к высокоскоростному росту, начавшемуся в 1955 году. Еще в 1937 г. гораздо более молодой профессор Арисава Хироми (р. 1896), один из тех, кто должен быть включен в любой список из двух-трех десятков ведущих разработчиков послевоенной промышленной политики, использовал выражение "японское чудо" для описания роста промышленного производства в Японии на 81,5% с 1931 по 1934 год.

3Сегодня мы знаем, почему произошло именно это чудо: оно стало результатом рефляционного дефицитного финансирования министра финансов Такахаси Корэкиё, который в возрасте 81 года был убит молодыми военными утром 26 февраля 1936 года за попытку затормозить начатый им процесс.

Это более раннее чудо, тем не менее, вызывает вопросы у исследователей, поскольку Чарльз Киндлбергер называет "загадкой" то, как Япония "уже в 1932 году без Кейнса начала проводить кейнсианскую политику". Некоторые японцы не стали заморачиваться этой загадкой, а просто стали называть Такахаси "японским Кейнсом". Как я надеюсь объяснить в этой книге, подобная хитрость не пройдет: государственное вмешательство в тридцатые годы было не только кейнсианством, и Арисава и его коллеги в правительстве в годы своего становления извлекли уроки, которые сильно отличаются от тех, что на Западе принято называть основной государственной фискальной политикой.

Совершенно иной набор объяснений японского чуда принадлежит социально-экономической школе, или тому, что я иногда называю подходом к исследованию "чуда" по принципу "все, кроме политики". Эта широкая школа включает в себя четыре основных типа анализа, которые часто пересекаются друг с другом, но для целей идентификации их можно четко выделить, хотя в чистом виде они появляются редко. Это анализ "национальный характер - базовые ценности - консенсус", который предпочитают гуманисты в целом и антропологически ориентированные специалисты в частности; анализ "чуда не произошло", которым занимаются в основном экономисты; анализ "уникальных структурных особенностей", продвигаемый исследователями трудовых отношений, нормы сбережений, корпоративного управления, банковской системы, системы социального обеспечения, генеральных торговых корпораций и других институтов современной Японии; и различные формы анализа "свободной езды", то есть подхода, подчеркивающего реальные, но преходящие преимущества Японии в запуске высоких темпов роста в послевоенном мире.

Прежде чем перейти к изложению качеств этих видов анализа, скажу, что в определенной степени я могу согласиться со всеми ними. Мой интерес заключается не в том, чтобы оспаривать выявленные ими факты или сомневаться в их значимости для чуда. Однако я полагаю, что можно показать, что многие из них должны быть сведены к более базовым категориям анализа, в частности к эффектам государственной политики, и что они должны быть взвешены в соответствии со стандартами, отличными от тех, которые использовались в прошлом, придавая тем самым больший вес государству и его промышленной политике.

Национально-характерное объяснение утверждает, что экономическое чудо произошло потому, что японцы обладают уникальной, обусловленной культурой способностью сотрудничать друг с другом. Эта способность к сотрудничеству проявляется во многих аспектах: более низкий уровень преступности, чем в других, менее однородных обществах; подчинение индивида группе; сильная групповая лояльность и патриотизм; и, наконец, экономические показатели. Важнейшим вкладом культуры в экономическую жизнь считается знаменитый японский "консенсус", означающий фактическое согласие правительства, правящей политической партии, лидеров промышленности и населения в отношении приоритета экономических целей для всего общества и средств достижения этих целей. Для обозначения этой культурной способности японцев были придуманы такие термины, как "скользящий консенсус", "консенсус".

Мои оговорки относительно ценности этого объяснения сводятся в основном к тому, что оно слишком обобщено и скорее отсекает, чем продвигает серьезные исследования. Консенсус и групповая солидарность сыграли важную роль в экономическом росте Японии, но они в меньшей степени обусловлены базовыми ценностями японцев, чем тем, что Рут Бенедикт однажды назвала "ситуационными" мотивами Японии: позднее развитие, нехватка ресурсов, необходимость торговли, ограничения платежного баланса и т.д.

Многие примеры, которые будут рассмотрены далее, иллюстрируют, как правительство сознательно побуждало своих клиентов к сотрудничеству, причем с гораздо лучшими результатами, чем во время Тихоокеанской войны, когда оно стремилось их контролировать. В конечном счете, действительно, вероятно, что японские базовые ценности отличаются от западных, но это нужно изучать, а не предполагать, а объяснение социального поведения в терминах базовых ценностей следует оставить для окончательного анализа, то есть для остатков поведения, которые не могут быть объяснены другими, более экономичными способами. Собственно, объяснение японского экономического чуда с точки зрения культуры было более распространено несколько лет назад, когда это чудо произошло только в Японии. Теперь же, когда его повторили или повторили в Республике Корея, на Тайване, в Гонконге, Сингапуре и, возможно, даже в некоторых странах, не относящихся к Восточной Азии, культурное объяснение в значительной степени утратило свой первоначальный интерес.

Образцы аналитической школы "чуда не произошло" не утверждают буквально, что с японской экономикой ничего не случилось, но подразумевают, что то, что произошло, было не чудом, а нормальным развитием рыночных сил. Они относятся к сфере профессионального экономического анализа японского роста и поэтому в целом безупречны, но в них также регулярно приводятся расширенные выводы, включающие смежные вопросы, которые их авторы не изучали, но отчаянно хотят исключить из своих уравнений. Хью Патрик утверждает: "Я отношусь к той школе, которая интерпретирует японские экономические показатели как обусловленные в первую очередь действиями и усилиями частных лиц и предприятий, реагирующих на возможности, предоставляемые вполне свободными рынками товаров и рабочей силы. Хотя правительство оказывало поддержку и действительно много сделало для создания условий роста, его роль часто преувеличивается".

Но есть и проблема, признает он. "Вызывает беспокойство тот факт, что макроэкономические объяснения послевоенных экономических показателей Японии, связанные с увеличением совокупных затрат труда и капитала и их более производительным распределением, оставляют необъясненными 40% плюс рост выпуска продукции и половину роста производительности труда".

Если удастся доказать, что промышленная политика государства повлияла на уровень инвестиций в те или иные экономически стратегические отрасли (например, на развитие производства и успешный сбыт нефтехимии или автомобилей), то, возможно, можно будет говорить о том, что ее роль не преувеличена. Я считаю, что это можно продемонстрировать, и попытаюсь сделать это далее в данном исследовании.

Многие японцы, конечно, не согласятся с выводом Патрика о том, что правительство обеспечивает лишь условия для экономического роста. Сахаси Сигеру, бывший заместитель министра MITI (Министерство международной торговли и промышленности), утверждает, что правительство несет ответственность за экономику в целом, и заключает: "Это совершенно эгоцентричная точка зрения [бизнесмена] - думать, что правительство должно быть озабочено только созданием благоприятных условий для экономического роста.

Бывали случаи, когда отрасли или предприятия восставали против того, что им предписывало правительство, - эти случаи относятся к числу наиболее сенсационных в послевоенной политике, но они происходили и происходят не настолько часто, чтобы стать обыденностью.

Обсуждение японской экономики в чисто экономических терминах, как представляется, основывается скорее на их предположениях, чем на анализе. Например, предполагается, что японское государство развития - это то же самое, что и американское государство регулирования. Филипп Трезис утверждает: "По существу, японская политика не отличается от политики в других демократических странах".

Еще одно различие между Японией и США заключается в банковской системе. До войны доля собственного капитала всех корпораций в Японии составляла около 66%, что сопоставимо с нынешним американским показателем в 52%, но уже в 1972 году доля собственного капитала в Японии составляла около 16%, и такая картина сохранялась на протяжении всего послевоенного периода. Крупные предприятия получают капитал за счет кредитов городских банков, которые, в свою очередь, перекредитованы и поэтому полностью зависят от гарантий Банка Японии, который после ожесточенной борьбы в 1950-х годах, которую банк проиграл, по сути, является оперативным подразделением Министерства финансов. Таким образом, правительство имеет прямое и непосредственное отношение к судьбе "стратегических отраслей" (термин стандартный и широко используемый, но не в военном смысле), гораздо большее, чем можно было бы предположить при формальном или юридическом сравнении японской и других рыночных систем. МИТИ не просто писал рекламную копию для себя, когда в 1974 г. публично представил концепцию "планово-ориентированной рыночной экономики", пытаясь назвать и проанализировать то, чем он занимался в течение предыдущих двадцати лет (двадцать лет до этого он потратил на совершенствование системы методом проб и ошибок).

Планово-ориентированная система рыночной экономики, безусловно, имеет ряд отличий от "политики в других демократических странах", одним из которых является уход и кормление самого экономического чуда.

Школа исследователей "чудес не бывает" согласна с тем, что экономический рост в Японии имел место, но настаивает на том, что он был обусловлен наличием капитала, рабочей силы, ресурсов и рынков, которые свободно взаимодействуют друг с другом и ничем не ограничены. Оно отвергает как противоречащие экономической логике и, следовательно, надуманные все концепции, которые японцы изобрели и постоянно используют при обсуждении и управлении своей экономикой, такие как "промышленная структура", "чрезмерная конкуренция", "координация инвестиций", "государственно-частное сотрудничество". Наиболее серьезным с исторической точки зрения является то, что такое объяснение сводит на нет попытки проанализировать, что же на самом деле изменило государственное вмешательство, заранее и принципиально заявляя, что оно ничего не изменило. В результате, по словам Джона Робертса, "чудесное" превращение Японии в первоклассную экономическую державу в 1960-е годы было исчерпывающе описано японскими и зарубежными авторами, и, тем не менее, в литературе очень мало достоверных объяснений того, как и кем это было сделано".

Третий распространенный тип анализа японского чуда, подчеркивающий влияние необычных японских институтов, безусловно, является наиболее важным из четырех выделенных мною, и именно он наиболее подробно обсуждается в Японии и за рубежом. В самом простом виде он утверждает, что Япония получила особое экономическое преимущество благодаря тому, что послевоенные японские работодатели привычно называют своими "тремя священными сокровищами": системе "пожизненного" найма, системе стажа ("seniority").

Благодаря этим институтам, как утверждается, Япония добивается большей приверженности рабочей силы, меньше теряет дней на забастовки, легче внедряет инновации, лучше контролирует качество и в целом производит больше нужных вещей быстрее, чем ее международные конкуренты.

Этот аргумент, безусловно, верен, но он никогда не был четко сформулирован и в лучшем случае является упрощенным. Необходимо отметить несколько моментов. Во-первых, три священных сокровища - не единственные "особые институты", и уж точно не самые священные. К ним относятся: система личных накоплений; система распределения; налоговая система; крайне низкая степень влияния акционеров на компании; сотни "компаний государственной политики" (государственных корпораций нескольких различных форм); и, пожалуй, самое главное - контролируемые государством финансовые институты, в частности Японский банк развития и "второй", или инвестиционный, бюджет (План бюджетных инвестиций и займов).

Здесь нет необходимости описывать каждый из этих институтов. Большинство из них хорошо знакомы даже начинающим японским наблюдателям, а другие будут подробно проанализированы далее в этой книге, поскольку они представляют собой один из основных инструментов государственного воздействия на экономику и управления ею. Необходимо подчеркнуть, что они представляют собой систему, которую не планировал ни один человек, ни одно агентство, и которая формировалась в течение долгого времени как случайная реакция или непредвиденные последствия позднего развития Японии и политики правительства, направленной на стимулирование экономического роста. Взятые вместе, как система, они представляют собой внушительный набор институтов, способствующих экономическому росту ("машина ВНП", по метафоре Амайи), но взятые по отдельности, как это чаще всего бывает, они не имеют особого смысла.

Приведем один пример. В результате признания японского чуда во всем мире некоторые американские профессора делового администрирования стали рекомендовать американским предпринимателям экспериментировать с одним или всеми тремя священными сокровищами. Иногда японские практики, соответствующим образом модифицированные, оказываются очень полезными.

Однако американский бизнесмен, который действительно попытался бы ввести пожизненное трудоустройство без поддержки других институтов японской системы, вскоре оказался бы банкротом. Кроме всего прочего, пожизненный найм в Японии - это не пожизненный найм, а до середины или конца пятидесятых годов; и хотя повышение зарплаты зависит от стажа, гарантии занятости нет: именно тех, кто имеет наибольший стаж, увольняют первыми во время спада деловой активности, поскольку они обходятся дороже всего. Пожизненная занятость не распространяется и на "временщиков", которые могут провести в этом статусе всю свою трудовую жизнь, причем временщики составляют гораздо большую часть персонала фирмы, чем это допускает любой американский профсоюз (например, 42% персонала Toyota Motor Company в 1960-е годы).

Даже если бы эти проблемы были решены, работодатель все равно не будет иметь под боком обширного сектора средних и мелких субподрядчиков, на который его японский коллега может надавить в трудную минуту. Томиока называет субподрядчиков "амортизаторами" японской деловой цикличности - это небольшие фирмы, на которых ложится удар, когда крупные компании обнаруживают, что больше не могут нести постоянные затраты на рабочую силу и вынуждены "перекладывать нагрузку".

С другой стороны, у американского работника не будет обширной, хотя и избыточной, японской системы распределения, на которую он мог бы опереться в случае увольнения. Система распределения в Японии служит огромной губкой для безработных и безработных, когда этого требуют экономические условия. Свидетельством того, что в Японии много посредников, является тот факт, что объем сделок между японскими оптовиками в 1968 году превышал общий объем розничных продаж в соотношении 4,8 к 1, в то время как в США этот показатель составлял 1,3 к 1.

Неудивительно, что многие знающие японцы не хотят менять систему дистрибуции, несмотря на протесты иностранных продавцов, которые с трудом пробиваются в нее, поскольку она выполняет для общества и другие функции, помимо дистрибуции, не последней из которых является снижение налогового бремени, необходимого для обеспечения адекватного страхования от безработицы.

Пожизненная занятость в японском стиле дает много преимуществ с точки зрения экономического роста: она стимулирует работодателя работать на полную или близкую к полной мощность, препятствует горизонтально структурированному профсоюзному движению и, по словам Охкавы и Розовского, дает японскому предпринимателю "рабочую силу, не имеющую стимулов противостоять технологическому и организационному прогрессу даже трудосберегающего типа".

Второй основной момент, связанный с этими особыми институтами, касается даты их возникновения и способов поддержания. Именно здесь эта школа объяснения чуда иногда незаметно сливается с первой школой, которая говорит о том, что японская культура и японский национальный характер поддерживают экономику.

Пожизненная занятость объясняется несколькими факторами, в том числе попытками во время Первой мировой войны сдержать рост левого движения за социальные реформы; завозом большого количества корейских и тайваньских рабочих в 1920-е годы, что заставило японских рабочих любой ценой добиваться гарантий занятости; деятельностью компаний по производству боеприпасов в военное время, которые должны были гарантировать работу своим лучшим сотрудникам, чтобы удержать их. Р.П. Доре, один из ведущих специалистов по японскому индустриализму, следующим образом резюмирует состояние исследований по этому вопросу: "Система занятости в Японии в 1900 г. была практически такой же рыночно-ориентированной, как и в Великобритании. Именно сознательные институциональные инновации начали формировать японскую систему в первые два десятилетия этого века, усовершенствовали систему корпоративного семейственности (или то, что можно назвать корпоративным патернализмом) в 1930-х годах и перестроили систему с учетом новой силы профсоюзов в конце 1940-х годов, чтобы создать то, что [Дор] называет "корпоратизмом благосостояния" сегодня".

Накамура Такафуса находит в системе управления военного времени корни целого ряда важных институтов, в том числе банковских кэйрэцу (промышленных групп, основанных на системе назначенных финансовых органов того времени) и системы субконтрактации, которая хотя и существовала до войны, но значительно усилилась в результате принудительного слияния средних и малых предприятий с крупными производителями оборудования или "перенастройка предприятия", движение, рассмотренное в главе 5).

Существует несколько способов влияния государства на структуру специальных институтов Японии. Многие из этих институтов были созданы непосредственно в ходе кампаний по "рационализации промышленности" 1930-х годов или в ходе Тихоокеанской войны. В тех случаях, когда государство не создавало их непосредственно, оно, тем не менее, признавало их полезность для своих целей и шло на их укрепление. Примером может служить сберегательная система. Возможно, как утверждают многие комментаторы, сбережения частных японских домохозяйств - самый высокий показатель доли сбережений в ВНП, когда-либо зафиксированный в мирное время в любой рыночной экономике, - объясняются природной бережливостью японцев. Однако существует ряд сильных внешних факторов, побуждающих японцев к сбережениям: сравнительно слабая система социального обеспечения; система оплаты труда, предусматривающая выплату крупных единовременных премий дважды в год; пенсионная система, существенно сокращающая доход работника до достижения им 60-летнего возраста; дефицит нового жилья и земельных участков, а также повышенные требования к университетскому образованию детей, что требует больших расходов; слаборазвитая система потребительского кредитования; государственная почтово-сберегательная система, конкурентоспособные процентные ставки, отсутствие развитого рынка капитала и других альтернатив личным сбережениям, а также существенное освобождение от подоходного налога процентов, получаемых по сберегательным счетам. Правительство вполне осознает эти стимулы к сбережениям и тот факт, что деньги, размещенные в почтовой сберегательной системе, поступают непосредственно на счета Министерства финансов, где могут быть реинвестированы в соответствии с государственными планами. Возможно, врожденная бережливость действительно играет определенную роль в этой системе, но правительство приложило немало усилий, чтобы ее воспитать.

Теория "бесплатной езды", четвертая категория объяснений, утверждает, что Япония является бенефициаром своего послевоенного союза с США, и что этот союз объясняет если не весь, то, по крайней мере, чудесную часть быстрого экономического роста Японии. Существует три способа, с помощью которых Япония, как утверждается, получила свободу действий: отсутствие расходов на оборону, свободный доступ к своему основному экспортному рынку и относительно дешевая передача технологий.

Правда, Японии не приходилось выделять значительную часть национального дохода на вооружение, но этот фактор не мог существенно повлиять на темпы ее роста. Если бы общий уровень инвестиций в Японии был очень низким, как, например, в Китае, то потребности обороны могли бы оказать тормозящее влияние. Но в Японии, где в период высоких темпов роста капиталовооруженность превышала 30% ВНП, влияние низких оборонных расходов было незначительным. Пример Южной Кореи и Тайваня, которые придерживались японской стратегии высоких инвестиций с такими же или даже более впечатляющими результатами, иллюстрирует этот тезис: их очень высокие расходы на оборону практически не повлияли на экономические показатели.

Более важен пример с экспортом. Япония получила огромную выгоду от открытой торговой системы, сложившейся в мире после Второй мировой войны, и японские государственные деятели неоднократно признавали благоприятное влияние на нее таких институтов, как Генеральное соглашение по тарифам и торговле, Международный валютный фонд и, до 1971 г., стабильные валютные курсы - институтов, в создании которых они не принимали никакого участия. Более того, в своих пессимистических настроениях руководители MITI рассуждали о том, что великие экономические достижения Японии пришлись на относительно открытые периоды мировой торговли - со времен реставрации Мэйдзи до Первой мировой войны и с 1945 по 1970 год, и выражали опасения, что эпоха после 1970-х годов может оказаться похожей на 1920 год45 , если рассматривать ее в исторической перспективе.

Тем не менее, важным для нашего обсуждения является то, что рост Японии зависел не столько от экспорта, сколько от развития внутреннего рынка (рынка, вдвое меньшего, чем США по численности населения). Элеонора Хэдли отмечает, что, хотя экономика Японии в начале 60-х годов была примерно в три раза больше экономики 193436 года, доля экспорта в ВНП составляла лишь две трети от того, что было в середине 1930-х годов. К концу 1960-х годов экспорт Японии составлял всего 9,6% ВНП, в то время как, например, в Канаде - 19,8%. В период с 1953 по 1972 гг. зависимость Японии от экспорта и импорта в процентах от ВНП в постоянных ценах была неизменно ниже, чем у Франции, Германии, Италии, Великобритании и европейских стран ОЭСР в целом. Экспорт Японии составлял около 11,3% ВНП, а импорт - 10,2%, в то время как показатели европейских стран ОЭСР составляли 21,2% и 20,9% соответственно.

Безусловно, Япония, как густонаселенная ресурсодефицитная страна, вынуждена экспортировать, чтобы оплачивать жизненно важный импорт, но внешние продажи не были основным фактором, стимулирующим экономическую активность страны в период высоких темпов роста.

В течение двадцати лет после 1955 года рост экономики Японии обеспечивался за счет внутреннего спроса. Конечно, спрос существовал и до 1955 года, но с приходом к власти правительства Исибаси в декабре 1956 года и возвращением Икеды Хаято на пост министра финансов Исибаси и Икеда начали проводить политику "позитивного финансирования". Под лозунгом "снижение налогов на сто миллиардов иен - это помощь на сто миллиардов иен", положенным в основу бюджета на 1957 финансовый год, Икеда открыл внутренний спрос так, как он никогда не был открыт ранее.

Проблемы с платежным балансом замедлили позитивное финансирование во время рецессии "на дне горшка" (ее пик пришелся на июнь 1958 г.), но экономика быстро отреагировала на дисциплину правительства и возродилась в период бума Ивато (июль 1958 - декабрь 1961 гг.), когда Икеда стал премьер-министром и начал реализацию плана удвоения доходов. Движущей силой экономики в этот и последующие периоды были частные корпоративные инвестиции, подпитываемые благоприятными ожиданиями на долгосрочную перспективу, которые были созданы правительством, а не экспортные продажи.

Передача технологий, ставшая третьей предполагаемой "бесплатной поездкой", была не совсем бесплатной, но не подлежит сомнению, что она имела решающее значение для экономического роста Японии и что уплаченные за нее цены были незначительными по сравнению с тем, сколько бы стоили такие технологии сегодня, если бы их можно было купить по любой цене. Япония импортировала практически все технологии для своих базовых и быстрорастущих отраслей, причем большую часть этих технологий она импортировала из США. Однако называть это перемещение патентных прав, технологий и ноу-хау через Тихий океан и из Европы "свободным перемещением" банально и неправильно. На самом деле, в этом и заключалась суть дела.

Импорт технологий был одним из центральных компонентов послевоенной промышленной политики Японии, и поднятие этой темы означает поворот дискуссии к MITI и роли японского правительства. До либерализации капитала конца 1960-х - 1970-х гг. ни одна технология не поступала в страну без одобрения МИТИ; ни одно совместное предприятие не создавалось без контроля МИТИ и частых изменений условий; ни одно патентное право не покупалось без давления МИТИ на продавца с целью снижения роялти или внесения других изменений, выгодных для японской промышленности в целом; ни одна программа импорта иностранных технологий не утверждалась, пока МИТИ и его различные консультативные комитеты не решали, что время пришло и что соответствующую отрасль необходимо "взращивать".

С момента принятия Закона об иностранном капитале в 1950 г. (он оставался в силе в течение последующих тридцати лет) государство отвечало за передачу технологий. То, что оно делало и как оно делало, было не вопросом "бесплатной поездки", а чрезвычайно сложным процессом взаимодействия государственного и частного секторов, который стал известен как "промышленная политика". MITI является основным государственным органом Японии, отвечающим за разработку и реализацию промышленной политики.

Таким образом, я перехожу к последней школе, к которой я себя отношу, - школе, подчеркивающей роль государства развития в экономическом чуде. Хотя вся остальная часть книги посвящена этой теме, а также некоторым нечудесам, которые творит государство развития в своем стремлении к чуду, необходимо сделать еще одно вступление. Что я понимаю под государством развития? Это не такой уж сложный вопрос, но он всегда вызывает затруднения в англо-американских странах, где в результате многолетних споров с марксистами-ленинцами существование государства развития в любой другой форме, кроме коммунистической, было в значительной степени забыто или проигнорировано. Японская политэкономия может быть расположена точно по линии, идущей от немецкой исторической школы, которую иногда называют "экономическим национализмом" или неомеркантилизм, но эта школа не совсем вписывается в мейнстрим экономической мысли в англоязычных странах. Таким образом, Япония всегда изучается как "вариант" чего-то иного, чем она сама, и поэтому необходимой прелюдией к любой дискуссии о государстве развития должно быть выяснение того, чем оно не является.

Речь не идет о вмешательстве государства в экономику. Все государства вмешиваются в экономику по разным причинам, среди которых защита национальной безопасности ("военно-промышленный комплекс"), обеспечение промышленной безопасности, защита потребителей, помощь слабым, содействие справедливости рыночных операций, предотвращение монополизации и частного контроля в системах свободного предпринимательства, обеспечение безопасности и интересов общества в естественных монополиях, достижение эффекта масштаба, предотвращение чрезмерной конкуренции, защита и развитие отраслей, распределение жизненно важных ресурсов, защита окружающей среды, гарантия занятости и т.д. Вопрос в том, как и в каких целях государство осуществляет вмешательство. Это один из важнейших вопросов политики ХХ века, который с течением времени становится все более острым. Как сказал Луис Малкерн, старый знакомый японского банковского мира, "я бы предположил, что для любой крупной страны в 1980-е годы не может быть более разрушительной слабости, чем неспособность определить роль правительства в экономике". Особое японское определение этой роли и связь между этой ролью и экономическим чудом являются одновременно и основными компонентами, и первопричинами возрождения интереса к "политической экономии" в конце ХХ века.

Нигде так не проявляется распространенное и специфически западное предпочтение бинарного способа мышления, как в области политической экономии. В современную эпоху Вебер положил начало этой практике, проведя различие между "рыночной экономикой" и "плановой экономикой". Из недавних аналогов можно назвать различие между "рыночной рациональностью" и "рациональностью плана", проведенное Дарендорфом, различие между "рыночно-ориентированными системами" и "организационно-ориентированными системами", а также различие между "государством, управляемым по правилам" и "государством, управляемым по целям". В дальнейшем я буду использовать некоторые из этих различий, но сначала подчеркну, что для целей настоящего обсуждения правая компонента этих пар является не командной экономикой советского типа. Экономики советского типа - не рациональный план, но план идеологический. В Советском Союзе, его зависимых странах и странах-подражателях государственная собственность на средства производства, государственное планирование и бюрократическое целеполагание не являются рациональными средствами достижения цели развития (даже если когда-то они таковыми и были); они сами по себе являются фундаментальными ценностями, не подлежащими оспариванию при наличии доказательств их неэффективности или неэффективности. В том смысле, в котором я использую этот термин, Япония рациональна в плане, а страны с командной экономикой - нет; более того, история Японии с 1925 года предлагает множество иллюстраций того, почему командная экономика не является рациональной в плане, и этот урок японцы хорошо усвоили.

На самом базовом уровне различие между рынком и планом относится к разным представлениям о функциях государства в экономике. Государство как институт существует столько же лет, сколько и организованное человеческое общество. Примерно до XIX века государства повсеместно выполняли примерно те же функции, которые делают возможной крупномасштабную социальную организацию, но которые не могли выполнять отдельные люди, семьи или деревни самостоятельно. К таким функциям относились оборона, строительство дорог, охрана водных ресурсов, чеканка монет, отправление правосудия. После промышленной революции государство стало выполнять новые функции. В тех государствах, которые первыми начали индустриализацию, государство само по себе имело мало отношения к новым формам экономической деятельности, но к концу XIX века оно стало выполнять функции регулятора в интересах поддержания конкуренции, защиты прав потребителей и т.д. По словам Генри Якоби, "как только капитализм изменил традиционный уклад жизни, такие факторы, как эффективность конкуренции, свобода передвижения и отсутствие какой-либо системы социального обеспечения, вынудили государство взять на себя ответственность за защиту и благополучие индивида. Поскольку каждый человек отвечал за себя сам и поскольку индивидуализм стал социальным принципом, государство осталось практически единственным регулирующим органом".

В государствах, опоздавших с индустриализацией, государство само возглавило процесс индустриализации, то есть взяло на себя развитие. Эти две разные ориентации на частную экономическую деятельность - регулирующая и развивающая - породили два разных типа отношений между государством и бизнесом. Примером государства, в котором преобладает регулирующая ориентация, являются США, а примером государства, в котором преобладает ориентация на развитие, - Япония. Регулирующее, или рыночно-рациональное, государство занимается формами и процедурами, правилами, если хотите, экономической конкуренции, но не занимается вопросами существа. Например, правительство США имеет множество нормативных актов, касающихся антимонопольных последствий размера фирм, но оно не занимается вопросами того, какие отрасли должны существовать, а какие больше не нужны. Развивающееся, или планово-рациональное, государство, напротив, имеет в качестве своей доминанты именно постановку таких содержательных социально-экономических целей.

Другой способ провести это различие - рассмотреть приоритеты государства в экономической политике. В планово-рациональном государстве наибольший приоритет отдается промышленной политике, т.е. заботе о структуре отечественной промышленности и ее развитии, повышающей международную конкурентоспособность страны. Само наличие промышленной политики предполагает стратегический, или целевой, подход к экономике. С другой стороны, рыночно-рациональное государство обычно даже не имеет промышленной политики (или, во всяком случае, не признает ее таковой). Вместо этого как внутренняя, так и внешняя экономическая политика, включая торговую, будет делать акцент на правилах и взаимных уступках (хотя, возможно, под влиянием некоторых целей, не имеющих отраслевой специфики, таких как стабильность цен или полная занятость). Торговая политика обычно подчиняется общей внешней политике и чаще используется для скрепления политических отношений, чем для получения сугубо экономических преимуществ.

Эти различия полезны тем, что обращают наше внимание на становление Японии после реставрации Мэйдзи в 1868 г. как государства развития, планово-рационального, чья экономическая ориентация была связана с промышленной политикой. В отличие от США примерно с того же периода они пошли по пути регулирования и рыночно-рационального развития, ориентируясь на внешнюю политику. В современных условиях Япония всегда делала акцент не на конкретных процедурах, регулирующих экономическую деятельность, а на всеохватывающей, поддерживаемой государством цели развития экономики.

Только в 1970-е годы Япония начала переходить к несколько регулирующей внешнеполитической ориентации, в то время как в Америке стали появляться первые признаки новой ориентации на развитие, промышленную политику. Однако японская система остается планово-рациональной, а американская - в основном рыночно-рациональной.

Наиболее наглядно это можно увидеть, рассмотрев различия между двумя системами с точки зрения принятия экономических и политических решений. В Японии развивающее, стратегическое качество экономической политики отражается в правительстве в высоком положении так называемых экономических бюрократов, то есть чиновников министерств финансов, международной торговли и промышленности, сельского и лесного хозяйства, строительства и транспорта, а также Агентства экономического планирования. В эти ведомства приходят самые талантливые выпускники лучших вузов страны, а должности чиновников высшего звена в этих министерствах были и остаются самыми престижными в обществе. Несмотря на влияние групп влияния и политических претендентов, элитная бюрократия Японии принимает большинство важнейших решений, разрабатывает практически все законы, контролирует государственный бюджет и является источником всех основных политических нововведений в системе. Не менее важно и то, что после выхода на пенсию, которая в Японии обычно наступает в возрасте 50-55 лет, эти бюрократы переходят из правительства на влиятельные посты в частном бизнесе, банковской сфере, политическом мире и многочисленных государственных корпорациях - направление элитной мобильности, прямо противоположное тому, которое преобладает в США. Существование мощной, талантливой и престижной экономической бюрократии является естественным следствием рациональности плана.

В рыночно-рациональных системах, таких как США, государственная служба, как правило, не привлекает наиболее способных специалистов, а в принятии решений на государственном уровне доминируют не бюрократия, а избранные представители профессионального класса, как правило, юристы. Перемещение элиты происходит не из правительства в частный сектор, а наоборот, обычно через политическое назначение, которое гораздо более широко, чем в Японии. Реальным эквивалентом японского Министерства международной торговли и промышленности в США является не Министерство торговли, а Министерство обороны, которое по своей природе и функциям разделяет стратегические, целевые установки MITI. По сути, уничижительный оттенок, который в США имеют такие термины, как "Japan, Inc.", аналогичен тому, что существует вокруг отечественного выражения "военно-промышленный комплекс", обозначающего тесное взаимодействие государства и бизнеса для решения задач национальной обороны. (Некоторые японцы, чтобы не отставать, стали называть отношения между правительством и бизнесом "бюрократическо-индустриальным комплексом").

Американские экономические решения чаще всего принимаются в Конгрессе, который также контролирует бюджет, и эти решения отражают рыночно-рациональный акцент на процедурах, а не на результатах. В 1970-е годы американцы начали экспериментировать с бюрократическими структурами, занимающимися промышленной политикой, такими как Министерство энергетики, однако они до сих пор относятся к таким организациям довольно настороженно, престиж которых остается низким.

Еще один способ подчеркнуть различия между рациональностью плана и рыночной рациональностью - рассмотреть некоторые компромиссы, связанные с каждым из подходов. Во-первых, наиболее важным оценочным стандартом в рыночной рациональности является "эффективность". Но в плановой рациональности он имеет меньший приоритет, чем "эффективность". И американцы, и японцы склонны путать значения понятий "эффективность" и "результативность". Американцы часто и вполне обоснованно критикуют свою чиновничью бюрократию за ее неэффективность, не замечая, что эффективность не является хорошим оценочным стандартом для бюрократии. Эффективность является правильным стандартом оценки стратегической деятельности, ориентированной на достижение цели. С другой стороны, японцы продолжают мириться с дикой неэффективностью и даже неумением.

Проприетарная аграрная структура, по крайней мере, отчасти потому, что она мягко говоря эффективна: она обеспечивает продовольствие, которое не нужно импортировать.

Во-вторых, оба типа систем сталкиваются с "внешними эффектами", которые Милтон Фридман назвал "эффектами соседей". Примером могут служить неоцененные социальные издержки производства, такие как загрязнение окружающей среды. Однако в данном случае планово-рациональной системе гораздо труднее, чем рыночно-рациональной, выявить и переключить свое внимание на внешние по отношению к национальной цели эффекты. Положение планово-рациональной системы напоминает положение военной организации: о генерале судят по тому, победил он или проиграл. Хорошо, если при этом он будет экономить на насилии (быть эффективным), но это не так важно, как результат. Так, Япония сохраняла высокие темпы промышленного роста еще долгое время после того, как стало известно об очень серьезном ущербе для окружающей среды. С другой стороны, когда планово-рациональная система наконец-то сместит свои цели, отдав приоритет такой проблеме, как промышленное загрязнение, она, как правило, окажется более эффективной, чем рыночно-рациональная система, что видно из сравнения японского и американского подхода к проблеме загрязнения в 1970-е годы.

В-третьих, планово-рациональная система зависит от наличия широко согласованного набора всеобъемлющих целей для общества, таких как высокая скорость роста. При наличии такого консенсуса планово-рациональная система будет превосходить рыночно-рациональную систему по одному и тому же показателю, например по росту ВНП, до тех пор, пока рост ВНП является целью планово-рациональной системы. Но когда консенсуса нет, когда есть путаница или конфликт по поводу главной цели планово-рациональной экономики, она оказывается в дрейфе, не способна решать основные проблемы и не может возложить на себя ответственность за неудачи. Япония уже сталкивалась с подобным дрейфом, когда неожиданные события нарушали сложившийся консенсус, например, во время "шока Никсона" в 1971 году или после нефтяного шока 1973 года. Вообще говоря, сила планово-рациональной системы заключается в ее эффективности при решении рутинных проблем, тогда как сила рыночно-рациональной системы - в ее эффективности при решении критических проблем. В последнем случае акцент на правилах, процедурах и ответственности руководителей способствует принятию мер при возникновении проблем незнакомого или неизвестного масштаба.

В-четвертых, поскольку в двух системах принятие решений сосредоточено в разных органах: в одной - в элитной бюрократии, в другой - в парламентской ассамблее, то и процесс изменения политики будет проявляться совершенно по-разному. В планово-рациональной системе изменения будут сопровождаться внутрибюрократическими спорами, фракционной борьбой и конфликтами между министерствами. В рыночно-рациональной системе изменения будут сопровождаться ожесточенными парламентскими спорами по поводу новых законов и предвыборными баталиями. Например, в Японии в конце 1960-х и в течение 1970-х годов переход от протекционизма к либерализации наиболее ярко проявился во фракционной борьбе внутри MITI между "внутренней фракцией" и "международной фракцией". Самым верным признаком того, что японское правительство движется в сторону большей открытости и свободы торговли, было именно то, что в ключевом министерстве этого сектора стали доминировать бюрократы-международники. Американцы иногда путаются в японской экономической политике, потому что слишком много внимания уделяют словам политиков и плохо разбираются в бюрократии, в то время как японцы иногда придают слишком большое значение заявлениям американских бюрократов и не уделяют достаточного внимания конгрессменам и их обширным штатам.

Если смотреть исторически, то современная Япония начала свою деятельность в 1868 году с рационального плана и развития. После полутора десятилетий экспериментов с прямым государственным управлением экономическими предприятиями она обнаружила наиболее очевидные "подводные камни" плановой рациональности: коррупцию, бюрократизм, неэффективные монополии. Япония была и осталась планово-рациональной страной, но у нее не было идеологической приверженности государственной собственности на экономику. Главным критерием для нее стал рациональный критерий эффективности достижения целей развития. Таким образом, Япония эпохи Мэйдзи стала переходить от государственного предпринимательства к сотрудничеству с частными предприятиями, отдавая предпочтение тем из них, которые были способны быстро осваивать новые технологии и стремились к достижению национальных целей экономического развития и военной мощи. Из этого перехода и сложились отношения сотрудничества между государством и крупным бизнесом в Японии. В довоенный период это сотрудничество выражалось в тесных связях правительства с дзайбацу (частными промышленными империями). Правительство побуждало дзайбацу приходить в те районы, где, по его мнению, требовалось развитие. Со своей стороны, дзайбацу стали пионерами в коммерциализации современных технологий в Японии и достигли эффекта масштаба в производстве и банковском деле, не уступающего остальному промышленному миру. Это сотрудничество имело много важных результатов, в том числе и развитие ярко выраженного дуализма между крупными передовыми и мелкими отсталыми предприятиями. Но, пожалуй, самым важным результатом стало введение необходимой меры конкуренции в планово-рациональную систему.

В послевоенном мире реформы оккупационной эпохи способствовали модернизации предприятий дзайбацу, освободив их от прежней фамильярности.

Реформы также увеличили число предприятий, способствовали развитию рабочего движения, устранили недовольство крестьян старым порядком, но система оставалась планово-рациональной: учитывая необходимость восстановления экономики после войны и независимости от иностранной помощи, иначе и быть не могло. Большинство идей экономического роста исходило от бюрократии, а деловое сообщество реагировало на них отношением, которое один из исследователей назвал "отзывчивой зависимостью". Как правило, государство не давало прямых указаний бизнесу, но тем компаниям, которые прислушивались к сигналам правительства и реагировали на них, предоставлялись льготы: свободный доступ к капиталу, налоговые льготы, одобрение планов по импорту иностранных технологий или созданию совместных предприятий. Но фирма не обязана была реагировать на действия правительства. Деловая литература по Японии полна описаний очень интересных случаев, когда крупные фирмы добивались успеха без тесных связей с правительством (например, Sony и Honda), но их не так много, чтобы описывать их.

Наблюдатели, пришедшие из рыночно-рациональных систем, часто неправильно понимают планово-рациональную систему, поскольку не осознают, что она имеет политическую, а не экономическую основу. Например, в 1960-е годы, когда стало модным называть японцев "экономическими животными", наиболее осведомленные зарубежные аналитики избегали этого термина, поскольку, по словам Хендерсона, "не было сомнений в том, что центр тяжести Японии находится в политике, а не в экономике, что вызывало недоумение у многочисленных японских экономических детерминистов различных марксистских направлений в академических кругах и оппозиционной политике".

Не нужно быть экономическим детерминистом или марксистом, чтобы совершить эту ошибку: она повсеместно встречается в англоязычных работах, посвященных Японии.

Неттля о Марксе: "Представление о том, что "современная государственная власть - это всего лишь комитет, управляющий общими делами буржуазии", - одно из исторически наименее адекватных обобщений, которые когда-либо делал Маркс". Она не просто исторически неадекватна, она затушевывает тот факт, что в государстве развития экономические интересы явно подчинены политическим целям. Сама идея государства развития зародилась в ситуативном национализме поздних индустриализаторов, а цели государства развития неизменно вытекали из сравнений с внешними эталонными экономиками. Политические мотивы государства развития подчеркиваются замечанием Дэниела Белла, опирающегося на Адама Смита, о том, что если бы людьми управляли только экономические мотивы, то стимулов к увеличению производства сверх необходимого или потребностей было бы мало.

"Необходимость экономического роста в развивающейся стране имеет мало или вообще не имеет экономических источников. Она возникает из желания обрести полноценный человеческий статус, участвуя в индустриальной цивилизации, участие в которой в одиночку позволяет нации или отдельному человеку заставить других относиться к нему как к равному. Неспособность участвовать в нем делает нацию бессильной в военном отношении против соседей, в административном - неспособной контролировать своих граждан, в культурном - неспособной говорить на международном языке".

Все эти мотивы повлияли на Японию Мэйдзи, но были и другие, свойственные только ей. В частности, один из них вытекает из договоров, которые Япония была вынуждена заключить после первых контактов с западным империализмом в XIX веке: Тарифную автономию Япония получила только в 1911 году. Это означало, что Япония не могла помочь своей развивающейся промышленности с помощью защитных пошлин и других методов, рекомендованных рыночными теориями того времени, и правительство Мэйдзи пришло к выводу, что для достижения экономической независимости Японии необходимо напрямую участвовать в ее развитии.

Вторая особая проблема Японии просуществовала до конца 1960-х годов, затем на время исчезла, но вернулась после нефтяного кризиса 1970-х годов; это дефицит международного платежного баланса и, как следствие, необходимость для правительства управлять этим самым непримиримым потолком в стране с крайне ограниченными природными ресурсами. Уже в 1880-х годах, пишет Тидеманн, для поддержания баланса между иностранными платежами и таможенными поступлениями "все ведомства должны были составлять валютный бюджет наряду со своим обычным бюджетом в иенах". Вновь такой валютный бюджет появился в 1937 году и в той или иной форме просуществовал до 1964 года, когда была проведена либерализация торговли. В эпоху высоких темпов роста контроль над валютным бюджетом означал контроль над всей экономикой. Именно МИТИ осуществлял этот контроль, и валютные ассигнования должны были стать его решающим инструментом в реализации промышленной политики.

Политический характер плановой рациональности можно подчеркнуть и другим способом. MITI может быть экономической бюрократией, но это не бюрократия экономистов. До 1970-х годов среди высших чиновников министерства было всего два доктора экономических наук; остальные имели степень бакалавра экономики или, что гораздо чаще, государственного и административного права. Только после того, как в июне 1957 г. заместителем министра стал Уэно Косити*, современная экономическая теория стала внедряться в процесс планирования в министерстве (Уэно изучал экономику во время длительного выздоровления от туберкулеза, прежде чем занять пост заместителя министра). Амая Наохиро отражает эту ориентацию на министерства, когда он противопоставляет взгляды ученого и практика и отмечает, что многие вещи, нелогичные для теоретика, жизненно важны для практика, например, реальность национализма как активного элемента в экономических делах. Амайя призывает к созданию "науки о японской экономике" в отличие от "экономики вообще" и утверждает, что некоторые вещи, возможно, не физика, но уж точно экономика, имеют национальные грамматики.

Еще одно отличие рыночно-рационального государства от планово-рационального заключается в том, что в первом случае экономисты доминируют в формировании экономической политики, а во втором - националистически настроенные политические деятели. В рамках государства развития борьба за власть ведется между многими бюрократическими центрами, включая финансовый, экономического планирования, иностранных дел и т.д. Доминирование MITI в этой области позволило одному из японских комментаторов назвать его "пилотным агентством", а журналист издания Asahi, часто выступавший с резкой критикой MITI, тем не менее, признает, что MITI, "без сомнения, является самой большой концентрацией мозговой силы в Японии". Юрисдикция MITI простирается от контроля за гонками на велосипедах до установления тарифов на электроэнергию, но по-настоящему определяющей силой является контроль над промышленной политикой. Хотя разработка и проведение промышленной политики - это то, чем занимается государство развития, сама промышленная политика - что это такое и как она проводится - остается весьма спорной.

Промышленная политика, по словам Роберта Одзаки, "является исконно японским термином, не встречающимся в лексиконе западной экономической терминологии". Однако прочтение литературы позволяет дать ему следующее определение: это комплекс мер, касающихся защиты отечественной промышленности, развития стратегических отраслей и корректировки экономической структуры в ответ на внутренние и внешние изменения или в преддверии их, которые формулируются и осуществляются МИТИ во имя национальных интересов, как их понимают чиновники МИТИ".

Несмотря на то, что данное определение является несколько округлым: промышленная политика - это то, о чем говорит МИТИ, Одзаки проясняет один важный момент: промышленная политика является отражением экономического национализма, под которым понимается приоритет интересов собственной нации, но не обязательно протекционизм, контроль над торговлей или экономическая война. Но не исключено, что в отдельные периоды свободная торговля будет отвечать национальным экономическим интересам, как это было в Японии в 1970-е годы. В промышленной политике есть две основные составляющие, соответствующие микро- и макроаспектам экономики: первую японцы называют "политикой рационализации промышленности" и второй - "политика промышленной структуры". Первая имеет в Японии долгую историю, начиная с конца 1920-х годов, когда она, как мы увидим далее в этой книге, была весьма несовершенна.

Техническое описание рационализации производства (1957) утверждает, что рационализация промышленности включает в себя теорию экономического развития, в которой признается "международная отсталость" Японии и в которой сталкиваются и разрешаются "противоречия" в области технологии, оборудования, управления, размещения производства и организации производства.

Под рационализацией производства понимается: (1) рационализацию предприятий, т.е. внедрение новых технологий производства, инвестиции в новое оборудование и сооружения, контроль качества, снижение затрат, внедрение новых методов управления и совершенствование управленческого контроля; (2) рационализацию среды деятельности предприятий, включая наземный и водный транспорт и размещение промышленности; (3) рационализация целых отраслей, то есть создание для всех предприятий отрасли структуры, в которой каждое из них может честно конкурировать или в которой они могут сотрудничать на основе картельных соглашений о взаимопомощи; и (4) рационализация самой промышленной структуры с целью приведения ее в соответствие с международными стандартами конкурентоспособности. (Последний элемент определения был включен еще до того, как МИТИ придумал понятие "промышленная структура". Примерно после 1960 года он уже не включался в концепцию рационализации промышленности).

Краткое определение гласит, что промышленная рационализация - это государственная политика на микроуровне, вмешательство государства в детальную деятельность отдельных предприятий с принятием мер, направленных на улучшение этой деятельности (или, в отдельных случаях, на ликвидацию предприятия). Нава Таро* говорит, что в самом простом понимании рационализация промышленности - это попытка государства выяснить, что именно отдельные предприятия уже делают для получения наибольших выгод при наименьших затратах, а затем, в интересах всей страны, заставить все предприятия отрасли перенять эти предпочтительные процедуры и методы. Рационализация производства в той или иной форме - старое и знакомое движение, восходящее к системе "научного управления" Фредерика У. Тейлора, созданной в США в эпоху прогрессизма (18901920 гг.); оно существует или возникало в каждой промышленно развитой стране, хотя в Японии, вероятно, просуществовало дольше и зашло дальше, чем в любой другой.

Политика формирования отраслевой структуры, напротив, более радикальна и противоречива. Она касается соотношения сельского хозяйства, горнодобывающей промышленности, обрабатывающей промышленности и сферы услуг в общем объеме производства страны, а внутри обрабатывающей промышленности - доли легких и тяжелых, трудоемких и наукоемких отраслей. Применение политики выражается в попытках государства изменить эти пропорции в выгодную для страны сторону. Политика формирования промышленной структуры основывается на таких критериях, как эластичность спроса по доходу, сравнительные издержки производства, способность к поглощению рабочей силы, экологические проблемы, влияние инвестиций на смежные отрасли и перспективы экспорта. Суть политики заключается в выборе стратегических отраслей, которые должны быть развиты или переведены на другие направления деятельности.

Роберт Гилпин предлагает теоретическую защиту политики промышленной структуры с точки зрения предполагаемой общей структурной жесткости корпоративной формы организации:

Корпорации склонны инвестировать в определенные отрасли промышленности или линейки продукции, даже если эти отрасли находятся в стадии упадка. Иными словами, эти отрасли снижаются как театры инноваций, они перестают быть ведущими в индустриальном обществе. В ответ на усиление иностранной конкуренции и относительный спад корпорации стремятся защитить свой внутренний рынок или найти новые рынки за рубежом для старой продукции. За этой структурной жесткостью стоит тот факт, что для любой фирмы ее опыт, имеющиеся реальные активы и ноу-хау диктуют относительно ограниченный круг инвестиционных возможностей. Поэтому инстинктивной реакцией фирмы является защита того, что она имеет. В результате в экономике могут отсутствовать мощные интересы, способствующие существенному перераспределению сил и средств в пользу новых отраслей и видов экономической деятельности.

Так это или нет, но МИТИ, безусловно, так думает и считает, что одной из его главных обязанностей является именно создание тех мощных интересов в экономике, которые благоприятствуют переливу энергии и ресурсов в новые отрасли и виды экономической деятельности. Как и Гилпин, МИТИ убежден, что рыночные силы сами по себе никогда не приведут к желаемым сдвигам, и, несмотря на свою несомненную приверженность в послевоенное время свободе предпринимательства, частной собственности и рынку, никогда не стеснялся заявлять об этом публично (иногда даже слишком публично для себя).

Хотя некоторые могут задаться вопросом, должна ли вообще существовать промышленная политика в открытой капиталистической системе, реальные споры вокруг нее касаются не того, должна ли она существовать, а того, как она применяется. Данная книга отчасти посвящена изучению споров о средствах, которые велись в Японии с тех пор, как промышленная политика впервые появилась на свет.

Сами инструменты реализации достаточно известны. В Японии в период высоких темпов роста они включали в себя, с защитной стороны, дискриминационные тарифы, льготные товарные налоги на национальную продукцию, ограничения на импорт на основе валютных ассигнований, валютный контроль. С развивающей (или, как ее называют японцы, "стимулирующей") стороны они включали предоставление целевым отраслям низкопроцентных средств через государственные финансовые органы, субсидии, специальные амортизационные льготы, освобождение от импортных пошлин определенного критического оборудования, лицензирование импорта иностранных технологий, создание промышленных парков и транспортных сооружений для частных предприятий за счет государственных инвестиций, "административное руководство" со стороны МИТИ (последнее и самое известное из полномочий МИТИ будет проанализировано в главе 7). Эти инструменты могут быть классифицированы по видам и формам полномочий государства по властному вмешательству, например, "координация инвестиций в оборудование" для каждой стратегической отрасли, что является важнейшей формой административного руководства.

Конкретный набор инструментов меняется от эпохи к эпохе, что связано с изменениями в потребностях экономики и с изменением позиции MITI в правительстве. По-настоящему противоречивым аспектом такого сочетания инструментов, от которого в значительной степени зависит их эффективность, является характер взаимоотношений между государством и частным сектором. В определенном смысле история МИТИ - это история поиска (или вынужденного принятия) того, что Ассар Линдбек назвал "рыночно-конформными методами вмешательства". История успеха МИТИ в поиске таких методов с момента создания Министерства торговли и промышленности (МТПП) в 1925 г. до середины 1970-х гг. явно небезупречна, и все в Японии, даже отдаленно связанные с экономикой, знают об этом и опасаются, что МИТИ зайдет слишком далеко. MITI потребовалось много времени, чтобы найти такие отношения между государством и бизнесом, которые позволили бы правительству проводить настоящую промышленную политику и одновременно сохранили бы конкуренцию и частное предпринимательство в деловом мире. Однако примерно с 1935 по 1955 год на японскую экономику легла жесткая рука государственного контроля. Тот факт, что МИТИ называет этот период "золотой эрой", вполне объясним, хотя и глубоко неосмотрителен. Такасима Сэцуо, работая заместителем директора Бюро предприятий МИТИ, старого центра управления промышленной политикой, утверждает, что существует три основных способа реализации промышленной политики: бюрократический контроль, гражданская самокоординация и администрирование через побуждение. В период с 1925 по 1975 г. Япония испробовала все три способа, получив при этом весьма разнообразные результаты. Однако японцы ни на минуту не прекращали спорить о том, какой из них предпочтительнее, или о том, какое сочетание этих трех вариантов необходимо для конкретной ситуации в стране или для конкретной отрасли. История этих споров и их последствий для разработки политики - это история МИТИ, и прослеживание ее хода должно заставить задуматься тех, кто считает, что японская промышленная политика может быть легко установлена в другом обществе.

Что меняет промышленная политика? Этот вопрос также является частью споров вокруг MITI. Уэно Хироя признает, что очень трудно провести анализ затрат и выгод от промышленной политики, не в последнюю очередь потому, что некоторые из непредвиденных последствий могут включать бюрократическую волокиту, олигополию, политически опасное размывание государственного и частного, коррупцию. Профессиональные количественные экономисты, по-видимому, избегают этой концепции, считая, что она не нужна им для объяснения экономических событий. Например, Охкава и Розовский приводят в качестве одного из своих "поведенческих допущений... . основанное на стандартной экономической теории и наблюдаемой истории... что решение о частных инвестициях определяется главным образом ожиданиями прибыли, основанными, в частности, на опыте недавнего прошлого, на который влияют соотношение между капиталом и объемом производства и условия стоимости рабочей силы". Я не могу доказать, что та или иная отрасль японской промышленности не развивалась бы или вообще не могла бы развиваться без государственной промышленной политики (хотя я легко могу назвать вероятных кандидатов в эту категорию). Что, на мой взгляд, можно показать, так это разницу между развитием конкретной отрасли без государственной политики (ее воображаемая траектория или траектория "без политики") и ее развитием с помощью государственной политики (ее реальная траектория или траектория "с политикой"). Можно количественно, хотя бы ретроспективно, рассчитать, как, например, валютные квоты и контролируемая торговля подавляют потенциальный внутренний спрос до уровня возможностей предложения младенческой отечественной промышленности; как высокие тарифы подавляют ценовую конкурентоспособность иностранной промышленности до уровня отечественной промышленности; повышение низкой покупательной способности потребителей с помощью целевых налоговых мер и схем потребительского кредитования, что позволяет им покупать продукцию новых отраслей; заимствование промышленностью капитала сверх своих возможностей у государственных и гарантированных государством банков для расширения производства и снижения издержек на единицу продукции; повышение эффективности производства за счет ускоренной амортизации определенных инвестиций в новое оборудование; и как налоговые стимулы для экспорта способствуют расширению внешних рынков в момент насыщения внутренних продаж. Кодама Фумио математически рассчитал разрывы между реальной траекторией и траекторией, заложенной в политику, для японской автомобильной промышленности на этапах ее становления, роста и стабильности (для будущей фазы спада данных, разумеется, пока нет). Его меры также являются инструментами для анализа целесообразности и эффективности различных мер государственной политики в отношении автомобильной промышленности на этих этапах.

Споры о промышленной политике не прекратятся в ближайшее время, и я не намерен их здесь разрешать. Важно то, что практически все японские аналитики, включая тех, кто глубоко враждебен MITI, считают, что правительство было вдохновителем и причиной движения в сторону тяжелой и химической промышленности, которое произошло в 1950-е годы, независимо от того, как оценивать затраты и выгоды этого движения. Окава и Розовский дают оценку того, что МИТИ считает своим главным достижением: "В первой половине 1950-х годов около 30% экспорта по-прежнему составляли волокна и текстиль, а еще 20% относились к категории товаров повседневного спроса. Только 14% приходилось на машиностроение. К первой половине 1960-х годов, после большого инвестиционного всплеска, произошли серьезные изменения в структуре экспорта. Волокна и текстиль сократились до 8%, предметы потребления - до 14%, а машиностроение с 39% заняло место ведущего компонента, за которым следуют металлы и изделия из них (26%)". Именно этот сдвиг "индустриальной структуры" и стал действующим механизмом экономического чуда. Спровоцировало ли его правительство в целом или МИТИ в частности? Или, говоря более осторожно, они ускорили его и придали ему нужное направление? Возможно, лучшим ответом на этот вопрос является сравнительная оценка Болто: "Три страны, с которыми наиболее выгодно сравнивать Японию (Франция, Германия и Италия), имели некоторые или все изначальные преимущества Японии, например, гибкие поставки рабочей силы, очень благоприятную (фактически даже более благоприятную) международную обстановку, возможность перестройки промышленной структуры с использованием самых передовых технологий. Однако другие условия были очень несхожи. Самое принципиальное отличие, пожалуй, лежало в области экономической политики. Японское правительство осуществляло гораздо большую степень как вмешательства, так и защиты, чем любое из его западноевропейских коллег, и это сближает Японию с опытом другой группы стран - стран с централизованной плановой экономикой". Если существует доказательство prima facie, что роль МИТИ в экономическом чуде была значительной и нуждалась в детальном изучении, то остается вопрос, почему в данной книге выбраны именно временные рамки 1925-75 гг. Зачем рассматривать довоенную и военную эпохи, если чудо произошло только в послевоенной Японии? На это есть несколько причин. Во-первых, хотя промышленная политика и "национальная система" управления МИТИ являются предметом основного интереса в данном исследовании, руководители МИТИ и другие японцы лишь очень поздно осознали, что то, что они делают, складывается в неявную теорию государства развития. Иными словами, МИТИ не создал никакой теории или модели промышленной политики не ранее 1960-х годов, и только после создания в 1964 году Совета по промышленной структуре (Sangyo * Kozo * Shingikai) началась постоянная аналитическая работа по промышленной политике. С этим согласны все участники дискуссии. Амайя цитирует Гегеля о сове Минервы, расправляющей крылья в сумерках. Он также считает, что, возможно, было бы лучше, если бы сова вообще не проснулась, поскольку, оглядываясь назад, он приходит к выводу, что роковой недостаток ценного, но обреченного на провал Закона о специальных мерах по развитию определенных отраслей промышленности МИТИ от 196263 (основная тема главы 7) заключался в том, что он сделал явным то, что долгое время считалось неявным в промышленной политике МИТИ. Еще в 1973 г. MITI писало, что промышленная политика Японии только развивалась, и только в 1970-е гг. правительство наконец-то попыталось ее рационализировать и систематизировать. Поэтому у человека, интересующегося японской системой, нет набора теоретических работ, нет классического локуса, такого как Адам Смит или В.И. Ленин, с которого можно было бы начать. Отсутствие теоретической базы приводит к тому, что для понимания того, как MITI и промышленная политика "просто выросли", необходимы исторические исследования. Некоторые вещи, связанные с МИТИ, бесспорны: никто и никогда не планировал ход развития министерства с момента его создания как Министерства торговли и промышленности (МТПП) в 1925 году, преобразования в Министерство боеприпасов (МБ) в 1943 году, возрождения в качестве МТПП в 1945 году и до реорганизации в МИТИ в 1949 году. Многие из наиболее важных полномочий МИТИ, включая их концентрацию в одном министерстве и широкую юрисдикцию, являются непредвиденными последствиями ожесточенной межправительственной бюрократической борьбы, в которой МИТИ иногда "побеждало", проигрывая. Эта история хорошо известна внутренним сотрудникам министерств, она является частью их традиций и источником их высокого профессионального духа, но она малоизвестна японской общественности и практически неизвестна иностранцам.

В этой ветви японской государственной бюрократии существует прямая преемственность между довоенными и послевоенными чиновниками, а послевоенная чистка практически не затронула ее. Последний заместитель министра в рассматриваемый период - Комацу Югоро *, занимавший этот пост с ноября 1974 г. по июль 1976 г., пришел в министерство в 1944 году. Все предшествующие ему послевоенные заместители министров были выходцами из более ранних классов, начиная с первого послевоенного заместителя министра Сиины Эцусабуро* из класса 1923 года. Вада Тосинобу, ставший вице-министром в 1976 г., был первым, кто не имел опыта работы в Министерстве боеприпасов.

Накамура Такафуса относит "корни" промышленной политики и административного руководства к контролируемой экономике 1930-х годов, а MITI он называет "реинкарнацией" MCI и MM военного времени. Арисава Хироми утверждает, что процветание 1970-х годов было продуктом "эпохи контроля", а не менее известный деятель, чем Сиина Эцусабуро, бывший заместитель министра, дважды министр MITI и вице-президент Либерально-демократической партии, приписывает опыт старых торгово-промышленных бюрократов в Маньчжурии 1930-х годов, в том числе его самого и Киси Нобусукэ. Танака Синъити, который был одним из ведущих сотрудников Совета по планированию при кабинете министров (Kikaku-in) до его объединения с MCI в MM, а после войны стал сотрудником MITI, утверждает, что планирование военного времени легло в основу работы послевоенного Совета по экономической стабилизации (Keizai Antei Honbu) и MCI. А Маэда Ясуюки, один из ведущих японских исследователей MITI, пишет, что "наследие экономики военного времени состоит в том, что это была первая попытка тяжелой и химической индустриализации; более важно то, что война обеспечила "как" для "что" в смысле бесчисленных "инструментов политики" и накопленных "ноу-хау"".

Еще более впечатляющим, чем эти комментарии участников и аналитиков, является тот факт, что японская экономика начала меняться довольно решительным образом примерно с 1930 года. Действительно, промышленная политика в той или иной форме восходит к эпохе Мэйдзи, но верно и то, что после начала века правительство постепенно отошло от прежней политики вмешательства во внутреннюю экономику (если не в экономику колоний и зависимых территорий), и около тридцати лет в моде было приближение к laissez faire. Поразительно, но верно наблюдение Родни Кларка: "Организация японской и западной промышленности в 1910 году была, вероятно, более схожей, чем в 1970-м". MITI и современная промышленная политика Японии являются подлинным детищем эпохи Сёва* (1926-), и поэтому настоящее исследование практически приурочено к периоду правления императора Хирохито.

Но не учитывать историю довоенного MCI - значит игнорировать традиции и коллективное сознание MITI. Люди из MITI учились своему ремеслу в MCI, MM и Economic Stabilization Board. Когда-то это были настолько грозные ведомства, что, как говорили, от одного упоминания их названий ребенок переставал плакать. Такие поклонники японского чуда, как я, обязаны показать, как из катастрофического национального опыта 1940-х годов родились достижения 1950-1960-х годов.

Глава 2. Экономическая бюрократия

Когда в ходе политического исследования аналитик обнаруживает устойчивое несоответствие между провозглашаемыми принципами и реальной практикой общества, у него возникает сильный импульс зазвонить в критические колокола тревоги, чтобы предупредить о недостатке легитимности, действии тайных сил или простом лицемерии. Конечный продукт - это, как правило, критическая книга, а тема японской политики породила множество таких книг, как японских, так и иностранных авторов. Я и сам добавлю несколько пунктов к списку аномалий в японской бюрократической жизни, но моя цель - не критика. Напротив, я хочу объяснить, почему существует и сохраняется расхождение между формальной властью императора (до войны) или Сейма (после войны) и реальными полномочиями государственной бюрократии, и почему это расхождение способствует успеху государства развития.

В политической системе Японии издавна существует разделение между правлением и властью, между полномочиями законодательной и исполнительной власти, между партией большинства и мандаринатом и, в конечном счете, между авторитетом и властью. Японские и зарубежные наблюдатели осознают, что это несоответствие порождает определенное лицемерие или эвфемизм, и часто с удовольствием критикуют это лицемерие. Какума Такаси, например, утверждает, что в послевоенном мире деловому сообществу нравится делать вид, что оно "уступает под протестом" полномочиям MITI, когда на самом деле он не делает ничего, кроме как продолжает свои традиционные отношения с бюрократией.

Обаяси Кэндзи считает, что многочисленные "советы по обсуждению" (то, что Бергер называет "политическими советами", в которых чиновники и предприниматели координируют политику, на самом деле являются прикрытием для "дистанционного управления" индустриальным миром со стороны МИТИ, и он несколько цинично говорит о "свободной конкуренции японского типа". А зарубежный аналитик Джон Кэмпбелл проницательно обращает внимание на то, что "почти каждый, кто занимается составлением японского бюджета, считает, что в его интересах превознести роль партии большинства".

Истоки такого разделения власти и авторитета следует искать в феодальном прошлом Японии и в становлении государства развития в эпоху Мэйдзи. По причинам, которые станут ясны через некоторое время, Япония в конце XIX века приняла для своей новой политической системы вариант того, что Вебер называл "монархическим конституционализмом", - форму правления, которую Бисмарк придал имперской Германии. Бисмарковская система описывается редакторами Вебера следующим образом: "Премьер-министр оставался ответственным перед королем, а не перед парламентом, и армия также оставалась под контролем короля. На практике эта система давала чрезвычайную власть сначала Бисмарку, а затем прусской и имперской бюрократии, как по отношению к монарху, так и к парламенту".

У Японии были свои причины, помимо личного влияния Бисмарка на некоторых ключевых лидеров Мэйдзи, по которым эта система оказалась предпочтительнее других моделей, которые она рассматривала в ходе своей "модернизации". Одним из наиболее серьезных последствий принятия этой системы для Японии стало ее решение в 1941 году вступить в войну с США и Великобританией, в котором не принимали участия ни монарх, ни парламент. Но, пожалуй, самое главное, что спустя более чем поколение после Тихоокеанской войны эта система сохранилась и даже укрепилась, хотя формально она была отменена Конституцией 1947 года.

Предками современных японских бюрократов являются самураи феодальной эпохи. За два с половиной века мира, который обеспечивал сёгунат Токугава, феодальные воины постепенно превратились в то, что одна группа ученых называет "правительственным классом" или "служилым дворянством". Составляя около 6-7% населения, эти самураи еще не сформировали современную бюрократию, если под ней понимать то, что Вебер называл наиболее рациональным и императивным. Для Вебера истинная бюрократическая власть принадлежит "офису", и бюрократическая власть в этом смысле "не устанавливает отношения к человеку, как вера вассала или ученика под феодальной или родовой властью, а скорее посвящена безличной и функциональной цели". В период Токугава самураи стали административными чиновниками, а не воинами, но они по-прежнему занимали статус, за который получали жалованье, а не обладали определенной компетенцией, за которую им платили жалованье. Этот акцент на статус, а не на выполнение профессии, был передан по Конституции Мэйдзи бюрократам, которые пользовались таким положением на законных основаниях, пока Конституция 1947 года не отменила его, а также их преемников, которые и спустя более чем тридцать лет пользуются им неформально, что объясняется сохранением традиций и бюрократического господства в послевоенной Японии.

Лидеры Мэйдзи не планировали увековечивать самурайское правление под новой личиной, да и вообще не были заинтересованы в создании современного государственного чиновничества. Причины создания "неполитической" гражданской бюрократии были, по сути, сугубо политическими. Они пытались ответить на резкую критику общественности в адрес монополии на власть двух феодальных владений (Сацума и Чосю*), возглавивших успешное движение против сёгуната Токугава, и коррупции, которую это господство порождало. Они также надеялись продемонстрировать Западу свою "современность", чтобы ускорить пересмотр навязанных Японии неравноправных договоров. И, что самое главное, они хотели сохранить авторитарную власть после 1890 года, когда открылся новый парламент (Национальный совет) и политические партии начали публичную борьбу за долю власти.

Создание государственной бюрократии и кабинета министров предшествовало принятию Конституции Мэйдзи, созданию парламента и формированию политических партий в Японии примерно на пять-двадцать лет. Результат был предсказуем. Стремясь предотвратить конкурентные притязания на собственную власть со стороны лидеров политических партий, олигархи Мэйдзи создали слабый парламент, а также попытались уравновесить его бюрократическим аппаратом, который, по их мнению, они могли укомплектовать своими сторонниками или, по крайней мере, держать под своим личным контролем. Но со временем, когда бюрократия заняла центральное место в правительстве и ушла из жизни олигархов, именно бюрократы, как военные, так и гражданские, присваивали себе все больше и больше власти. Бюрократов довоенной Японии не любили, но уважали. Многие японцы возмущались сохранением привилегий Сацума и Чошу после того, как Япония стала единым государством. В то же время, если бы они не были в состоянии продемонстрировать свой талант на беспристрастных экзаменах, это было явным улучшением по сравнению с господством Сацума и Чошу. Политические партии были альтернативой государственному чиновничеству, но их слабость заключалась в том, что они всегда появлялись на политической сцене вторыми. Бюрократия претендовала на то, чтобы отстаивать общенациональные интересы, а партии характеризовались как отстаивающие только местные или специфические интересы. По мере индустриализации Японии партии постепенно приобретали влияние как представители дзайбацу и других имущественных интересов, но так и не смогли создать массовую базу. Одной из причин этого был тщательный контроль над расширением избирательного права (см. табл. 2). Другая причина заключалась в том, что в одной из палат Сейма - Палате пэров - доминировала бюрократия, которая организовала прямое императорское назначение своих старших отставных членов в пэры, где они легко превосходили титулованных членов в политическом мастерстве. В общем, вопрос о том, были ли военные и гражданские бюрократы эпохи после Мэйдзи действительно наиболее способными лидерами нации, стал спорным: они фактически убрали большинство центров власти, из которых им могли бросить вызов. Борьбы было много, и исход ее не был предрешен, но в конечном итоге бюрократическая карьера стала важнейшим путем к политической власти. Например, ни один из министров кабинета Тодзио*, сформированного в октябре 1941 г., не был избранным депутатом.

Довоенные бюрократы были не "государственными служащими", а "чиновниками императора" и назначались и были подотчетны только ему. Высокий социальный статус связывал их со временем самураев и послевоенных бюрократов, поскольку они обладали внутренним, а не внешним, или юридически-рациональным, авторитетом. Это означало, что они были в значительной степени свободны от внешних ограничений. "Современный бюрократ, - пишет Хендерсон, - конечно, не идентичен бюрократу-воину режима Токугава или даже новому, получившему университетское образование императорскому бюрократу довоенной Японии. Но все они до недавнего времени были в значительной степени выше закона в смысле независимого судебного контроля". Вместо верховенства закона Хендерсон приходит к выводу, что "преобладает верховенство бюрократов".

Помимо статуса, бюрократы современной Японии унаследовали от самураев нечто сопоставимое с этическим кодексом и элитарным сознанием. Канаяма Бундзи обращает внимание на откровенную элитарность и ощущение меритократизма, которые ассоциируются в современной Японии с молодыми людьми (и немногими женщинами), сдающими невероятно конкурентный экзамен на высшую государственную должность и затем поступающими на работу в министерство. В качестве примера он приводит многочасовую работу, которую они должны выполнять без жалоб, отправку за границу для получения последипломного образования в элитных университетах, тему "жертвенности во имя общественного блага", проходящую через большинство министерств, а также лекции, которые читают новичкам в первые годы работы в министерстве их "старшие", в том числе те, кто ушел с государственной службы и занял влиятельные позиции в промышленности или политике. По его мнению, эти обычаи складываются в "путь бюрократа" сопоставимо с "путь воина". Конечно, многие довоенные бюрократы происходили из самурайских семей, где этика служения сохранялась десятилетиями после распада самурайства как класса. Как отмечают Блэк и его коллеги, "с расформированием самурайских администраций по всей Японии сформировалась гражданская бюрократия, численность которой примерно в десятую часть превышала общее число бывших глав самурайских семей. В большинстве своем выходцы из самурайского сословия, обладавшие высоким статусом верных представителей императора, а не сёгуна или даймё, как раньше, эти бюрократы приобрели ауру, ранее присущую самураям". Эта "аура", ранее присущая самураям, до сих пор прослеживается в некоторых терминологических выражениях, которые сегодня ассоциируются с бюрократами. Например, для обозначения государственных органов принято использовать термин "те, кто выше". Говорят также, что японцы обычно не ставят под сомнение власть правительства, поскольку уважают его "самурайский меч", что напрямую относится к реликвии самурайской семьи - мечу. Такой украшенный меч символизировал статус самурайской семьи, а не был оружием, предназначенным для убийства людей. Яманоути считает, что использование этого термина отражает народное представление о законе как о символе власти, а не о том, что обладатель власти должен использовать в действительности. Переход от старой конституции к новой, по мнению Яманоути, мало что изменил в этом отношении. Например, эффективность неформальных административных указаний МИТИ, как утверждается, в конечном итоге опирается на его "самурайский меч": и правительству, и промышленности удобнее работать на этой основе, а не с помощью реальных мечей судебных разбирательств и штрафов.

В 1930-е годы, когда политические партии подвергались ожесточенной атаке со стороны милитаристов, и гражданская, и военная бюрократия расширили сферу своей деятельности на те области, которые ранее оставались нетронутыми. Учитывая социологическую слабость партий в 1920-е годы, несмотря на их политическое влияние, Дуус и Окимото полагают, что "1930-е годы представляли собой не распад "демократического" правительства, а стабилизацию бюрократического правительства", подтверждая тенденции, скрытые с эпохи Мэйдзи.

Как бы ни оценивать полтора десятилетия с 1930 по 1945 г., в конце этого периода японское правительство было гораздо более бюрократическим и государственным, чем в начале. По окончании войны бюрократическому правительству пришлось столкнуться с ожесточенной внутренней критикой за те бедствия, которые оно принесло стране, а также и усилия союзных оккупантов по ее реформированию в демократическом направлении. Однако с бюрократией в период оккупации произошла необычная вещь: она отнюдь не избежала реформ союзников, а часть бюрократии - экономические министерства - получила дополнительные полномочия. Фактически в период оккупации (194552 гг.) был достигнут самый высокий уровень государственного контроля над экономикой в современной Японии за все время ее существования, который значительно превышал уровень, достигнутый во время Тихоокеанской войны. Этот вопрос я подробно рассмотрю в главах 4 и 5, но "реформа" бюрократии в период оккупации является необходимым предисловием к пониманию того, какое место занимают бюрократы в министерствах и вне их в политике Японии после оккупации.

По не вполне понятным причинам оккупационные власти, или SCAP (Supreme Commander for the Allied Powers), никогда не выделяли гражданскую бюрократию как нуждающуюся в коренной реформе. Однако SCAP полностью устранил из политической жизни одного из главных конкурентов экономической бюрократии - военных, а также трансформировал и серьезно ослабил другого - дзайбацу. Оба эти события привели к тому, что в образовавшихся вакуумах оказались экономические бюрократы. Не менее важно и то, что SCAP разрушила довоенное Министерство внутренних дел (Naimu-sho *), которое в соответствии с Конституцией Мэйдзи было самым престижным и влиятельным министерством. Полномочия старого Министерства внутренних дел были распределены в основном между новыми министерствами строительства, труда, здравоохранения и социального обеспечения, внутренних дел (сначала называвшимся "местной автономией"), а также ведомствами обороны и полиции. Однако с потерей власти МВД появились и новые юрисдикции, на которые могли распространиться экономические бюрократы: например, региональные бюро МВД военного времени и полицейские полномочия по обеспечению нормирования перешли, соответственно, к Министерству торговли и промышленности и Совету по стабилизации экономики.

SCAP также включил гражданскую бюрократию в свои директивы по чистке, т.е. кампании по исключению с различных государственных и частных должностей ответственных лиц, отнесенных по категориям к частично виновным в войне. Одной из основных целей чистки было привлечение в правительство новых, более молодых людей. Однако и в этом случае чистка мало затронула экономические министерства. Трудно точно подсчитать, сколько именно экономических бюрократов было очищено, поскольку многие из них подали апелляцию, мотивируя это тем, что они были незаменимы для восстановления экономики, но, по одной из оценок, из Министерства торговли и промышленности, бывшего в военное время Министерством муни-ципальной промышленности, было очищено всего 42 высших чиновника (начальники бюро и выше) и только 9 - в Министерстве финансов. Из 1800 гражданских бюрократов 70 процентов составили сотрудники милиции и других ведомств.

Амая Наохиро из MITI считает, что чистка если не бюрократов, то лидеров бизнеса была очень полезна для послевоенной экономики; он сравнивает ее с чисткой феодальных лидеров, которая фактически сопровождала реставрацию Мэйдзи. Послевоенная экономическая чистка устранила из промышленной жизни класс рантье, который Вебер называет "классами собственности" в отличие от "профессиональных классов", в состав которого вошли предприниматели и высококвалифицированные менеджеры, что позволило значительно рационализировать дзайбацу, а также создать новые дзайбацу. Пожалуй, самым важным интересантом-рантье, устраненным из экономической жизни, стал сам императорский дом, который был значительным владельцем акций "компаний национальной политики" довоенного и военного времени. Но чистка не коснулась собственно экономических бюрократов.

Попытки SCAP позитивно реформировать бюрократическую систему в целом, по общему признанию, не увенчались успехом. Фостер Розер, член миссии Блейна Гувера, которая писала закон о государственной службе (закон 120 от 21 октября 1947 г.) на основе действовавшего тогда американского законодательства о государственной службе, заключает: "Предложенный закон о государственной службе был внесен на рассмотрение парламента осенью 1947 года. К сожалению, ядро феодально-бюрократического мышления, составлявшее ядро японского правительства, оказалось достаточно проницательным, чтобы увидеть опасность принятия такого современного закона о государственном управлении для их пребывания в должности и последующей потери власти. Закон, который в итоге был принят парламентом, оказался полностью выхолощенным по сравнению с тем, который был рекомендован миссией". Блейн Гувер, бывший президент Ассамблеи государственной службы, ничего не знал о попытках военных в 1930-е годы и во время войны поставить министерства под централизованный контроль и вывести вопросы подбора и продвижения кадров из-под их контроля, равно как и об успешных попытках министерств внутренних дел и финансов блокировать эти попытки. У министерств был многолетний опыт саботажа реформ государственной службы. В соответствии с законом Гувера при кабинете министров был создан Национальный орган по кадрам, который проводил экзамены, устанавливал шкалы оплаты труда и проводил слушания по жалобам. Однако закон не создал ни в кабинете министров, ни в аппарате премьер-министра полномочий и штата, необходимых для контроля над министерствами; в частности, полномочия по составлению бюджета оставались в Министерстве финансов (в отличие от Управления по управлению и бюджету США, входящего в аппарат президента).

В соответствии с поправкой к Закону о государственной службе, принятой в 1948 г., переэкзаменовке подлежали все чиновники - от помощников начальников отделов до заместителей министров по административным вопросам включительно. Несмотря на протесты старых чиновников, экзамен состоялся 15 января 1950 г. и сразу же стал известен как "райский экзамен", поскольку чиновники могли курить, пить чай и занимать столько времени, сколько хотели (некоторые оставались на всю ночь). В результате около 30% действующих чиновников не были переназначены, но одновременно правительство провело соответствующее 30-процентное сокращение штатов, так что в итоге в бюрократический аппарат не пришло новой крови, кроме как через обычные каналы набора. Однако, помимо повышения статуса, быстрый рост экономической бюрократии в период оккупации был обусловлен, прежде всего, обстоятельствами. Прежде всего, это решение SCAP проводить непрямую оккупацию, работая через японское правительство и отдавая ему приказы, а не смещая его. В глазах многих японцев это было, вероятно, желательным решением, но оно открыло бюрократии путь к самозащите.

Профессор Цудзи Киёаки, наиболее известный японский специалист в области государственной службы, считает, что двумя ключевыми причинами сохранения так называемой "императорской системы (тэнно*)", под которой он понимает не сам институт императора, а структуру государственной бюрократии, не сдерживаемую ни кабинетом министров, ни парламентом, были непрямое правление и быстрое принятие правительством новой конституции, разработанной американцами. Последнее предотвратило угрозу Макартура вынести свою конституцию на плебисцит, если правительство продолжит упираться. Цудзи признает, что Конституция 1947 г. предусматривает создание в высшей степени ответственного демократического правительства - фактически, это был самый важный акт позитивной демократизации, осуществленный оккупантами. Но, по его мнению, бюрократы увидели главное: необходимость избежать прямого участия народа в политике, чтобы сохранить власть бюрократии. Конституция 1947 года, какой бы либеральной она ни была, безусловно, является, была дарована обществу сверху так же, как и Конституция Мэйдзи 1889 года.

Цудзи считает, что во время оккупации возможность такой народной революции была упущена, несмотря на значительную степень социальной мобилизации, которая была достигнута в социальной, рабочей, промышленной и сельскохозяйственной сферах. Тем не менее, следует отметить, что для эффективного функционирования государства развития необходимо, чтобы бюрократия, направляющая экономическое развитие, была защищена от всех, кроме самых влиятельных групп интересов, чтобы она могла устанавливать и реализовывать долгосрочные промышленные приоритеты. Система, в которой весь спектр групп давления и интересов, существующих в современном открытом обществе, имеет эффективный доступ к правительству, наверняка не обеспечит экономического развития, по крайней мере, под официальной эгидой, какими бы другими ценностями она ни обладала. Таким образом, успех экономической бюрократии в сохранении в более или менее неприкосновенном виде своего прежнего влияния стал предпосылкой успеха промышленной политики 1950-х годов.

Бюрократия не просто сохранила свое влияние, но и расширила его в двух направлениях. Во-первых, требования восстановления экономики привели к значительному разрастанию бюрократического аппарата. Уайлдс приводит данные, согласно которым за первые три послевоенных года численность бюрократии увеличилась на 84% по сравнению с ее максимальной численностью в военное время.

Дело было не только в увеличении числа задач, стоящих перед бюрократией, но и в том, что SCAP настаивала на передаче экономических функций, ранее разделенных между правительством и дзайбацу, исключительно в руки государства. Как мы увидим в главе 4, это было развитие, за которое довоенная бюрократия боролась со страстным энтузиазмом, но которое было так и не была достигнута из-за сопротивления частного сектора. Цудзи полагает, что SCAP так и не смогла в полной мере осознать последствия своих действий, когда принудительно передала часть полномочий дзайбацу правительству, поскольку SCAP, в соответствии с американской теорией государственного управления, рассматривала бюрократию как "неполитический инструмент", а не как политический орган. Более того, SCAP сама являлась официальной бюрократической организацией - армией США - и не склонна была ставить под сомнение институты, основанные на профессиональном, пусть и не всегда политически подотчетном служении государству.

Второй причиной расширения бюрократического влияния стала относительная некомпетентность политических сил, созданных ГКЧП для замены старого порядка. Кадры старых политических партий, возвращенные новой конституцией к руководству правительством, никогда (или почти двадцать лет) не пользовались политической властью. Более того, некоторые наиболее компетентные из них были вычищены. Американская традиция, когда партийные лидеры глубоко вовлечены в административные дела и разработку законов, в Японии так и не прижилась. При правительстве Катаямы, созданном 24 мая 1947 г., министры кабинета были настолько некомпетентны и настолько не знакомы с законодательством, что в зале заседаний кабинета каждый из них имел своего заместителя, чтобы советовать ему, что делать. Такое положение дел закончилось в январе 1949 г. с приходом к власти третьего правительства Ёсиды. Ёсида Сигэру (1878-1967), сам бывший высокопоставленный чиновник Министерства иностранных дел, создал "бюрократическую структуру руководства", которая и по сей день формирует основное направление японской политики.

В результате двадцать четвертых всеобщих выборов, состоявшихся в январе 1949 г., в состав Сейма вошли 42 новых члена - бывшие бюрократы, в большинстве случаев - протеже и союзники Ёсиды, который и побудил их выдвинуть свою кандидатуру. Среди этих новых политиков были Икеда Хаято (1899-1965), недавно ушедший в отставку с поста заместителя министра финансов и ставший новым министром финансов при Ёсиде, и Сато* Эйсаку (1901-1975), недавно ушедший в отставку с поста заместителя министра транспорта и вскоре ставший главным секретарем Либеральной партии Ёсиды. Незадолго до выборов, 24 декабря 1948 г., Киси Нобусукэ (р. 1896) был освобожден из тюрьмы Сугамо как военный преступник класса "А", не имеющий обвинительного заключения. Он занимал должности заместителя министра торговли и промышленности в кабинетах Абэ, Ёнаи и Коноэ, а также министра торговли и промышленности и заместителя министра боеприпасов в кабинете Тодзио*. 29 апреля 1952 г. он был освобожден от должности, а через год избран в депутаты.

Бывшие бюрократы, каждый из которых сделал полноценную и очень успешную карьеру в своем министерстве, доминировали в японской политике с 1957 по 1972 год: Киси был премьер-министром с февраля 1957 г. по июль 1960 г., Икеда - с июля 1960 г. по ноябрь 1964 г., а Сато - с ноября 1964 г. по июль 1972 г. Сам Ёсида, бывший заместитель министра иностранных дел и посол в Великобритании, занимал пост премьер-министра с мая 1946 по май 1947 года и с октября 1948 по декабрь 1954 года.

Помимо этих лидеров, многие члены среднего звена в Сейме также были выходцами из рядов государственных чиновников. В 1946 г. бывшие бюрократы из Либеральной (консервативной) партии составляли всего 2,7% от общего числа членов Сейма. В 1949 г. Ёсида довел их число до 18,2%, и с тех пор эта доля остается неизменной. По состоянию на 1970 г. 69 членов Палаты представителей (23%) и 50 членов Палаты советников (37%) были бывшими бюрократами, принадлежавшими к Либерально-демократической партии (ЛДП). В 1977 году эти показатели составили 27% и 35%.

Партийные политики, имеющие надежную электоральную базу в одном из префектурных округов не восприняли это вторжение бюрократов спокойно. Многие из них считали, да и сегодня считают, что бюрократы не столько становятся политиками, сколько вытесняют их, способствуя опасному размыванию функций исполнительной и законодательной власти. На выборах в октябре 1952 г. около 40% из примерно 329 политиков довоенного и военного времени, недавно освобожденных от запрета занимать государственные должности, были вновь избраны в Демпарламент. Они заняли около 30% мест. С этого момента сложилась основная конфигурация политики послевоенного парламента: так называемый мейнстрим консервативных сил заняли отставные бюрократы, а антимейнстрим - старые (впоследствии названные "чистыми") политики, не имевшие отношения к государственному аппарату. В 1955 г. две основные консервативные партии, преемницы Сэйюкай* и Минсэйто* довоенной эпохи, объединились, чтобы противостоять растущей силе оппозиционных социалистов. Они создали огромную коалиционную Либерально-демократическую партию, которая с тех пор беспрерывно контролирует Сейм.