Chalmers A. Johnson

В этот период MITI действовал по многим направлениям. Слияние Yawata-Fuji, которое Санкен и MITI держали в полном секрете до 1968 г., потребовало от министерства всего возможного влияния, чтобы обойти FTC и другие сталелитейные компании. МИТИ также столкнулся с трудностями при проведении слияний в таких конкурентных областях, как автомобилестроение и текстильная промышленность, и иностранцы недолго оставались спокойными из-за ограниченной либерализации 1967 года. Однако способность МИТИ проводить свою политику в конце 1960-х годов была ослаблена внутренней борьбой фракций. Истинной причиной ухода Сахаси с поста заместителя министра стали его разборки с Sumitomo Metals, но некоторые политики, желавшие его ухода, придали огласке другой инцидент, который, по их мнению, свидетельствовал о высокомерии MITI и непригодности Сахаси.

Став заместителем министра, Сахаси назначил Кавахару Хидэюки (выпускник 1941 г.) главным секретарем. Кавахара на протяжении многих лет был одним из ближайших соратников Сахаси и выдающимся сотрудником МИТИ (он одним из первых назвал проблему загрязнения окружающей среды серьезной). 27 февраля 1966 г. Кавахара внезапно заболел и умер, и Сахаси распорядился провести официальные, финансируемые государством похороны в токийском Цукидзи Хонгандзи (крупном буддийском храме). Это вызвало мелкие жалобы в парламенте на то, что политические деятели получают небольшие похороны по сравнению со сложными обрядами для Кавахары. Этот инцидент озлобил Сахаси, но в то же время поставил министерство в известность о том, что политики охотятся за ним и за тем типом чиновника MITI, который он представляет.

До своей отставки Сахаси успел назвать имя сменщика Кавахары. Но министр Мики дал понять, что он сам выберет преемника Сахаси. Следующим главным секретарем стал Одзими * Ёсихиса (март 1966 г. - май 1968 г.), фигура переходного периода, поскольку его иногда считали членом "фракции Сахаси" (во время принятия Закона о специальных мерах он возглавлял отдел по изучению промышленной структуры в Секретариате), но при этом он был более ориентирован, чем Сахаси, на проблемы Японии в мировой экономике. Он стал последним заместителем министра (196971 гг.), который в какой-то мере претендовал на то, чтобы представлять старую ориентацию "Киси-Шиина". На пост заместителя министра после Сахаси Мики выбрал Ямамото Сигэнобу, бывшего начальника Бюро международной торговли и чиновника, который, работая за границей в посольстве в Бангкоке, в 1966 г. стал директором Агентства по средним и малым предприятиям. Когда Ямамото занял пост заместителя министра, он, в свою очередь, выбрал Кумагаи Ёсифуми в качестве начальника Бюро предприятий, и в период с мая 1968 г. по ноябрь 1969 г. Кумагаи сменил Ямамото на посту заместителя министра.

В дополнение ко всем нерешенным политическим проблемам после Сахаси команде Ямамото, Кумагаи и Одзими пришлось уделять много внимания внутренним проблемам, связанным с фракциями и падением морального духа, которые сохранялись со времен борьбы Сахаси и Имаи. По общему мнению, Ямамото блестяще справился с этой задачей; он является одним из самых любимых вице-министров. Он стал систематически назначать сотрудников промышленных фракций на посты в международных фракциях и наоборот - политика, которая также отражала его собственный опыт как специалиста по развитию японской экспортной торговли тяжелым оборудованием и продукцией с высокой добавленной стоимостью, а не текстилем и товарами повседневного спроса (он был первым заместителем министра, чье амакудари было связано с автомобильной промышленностью, где в 1968 г. он стал исполнительным директором Toyota Motors). Характерным для кадровой политики Ямамото было назначение Миядзавы Тэцудзо*, имевшего опыт работы в тяжелой промышленности, но не работавшего за рубежом, директором Бюро международной торговли, а также назначение Морозуми Йосихико, имевшего опыт работы в Париже и в Бюро предприятий, начальником Горного бюро.

Пока эта политика работала достаточно эффективно, но внутри министерства продолжались разногласия по поводу политики Сахаси. Старые сотрудники, занимавшиеся вопросами промышленной политики, утверждали, что новые руководители не являются настоящими "самураями, выросшими в министерстве" (как Сахаси), и что они склонны проводить политику "иностранного умиротворения" перед лицом требований либерализации капитала. После того как Ямамото ушел в отставку, а Кумагаи стал заместителем министра, руководители министерства решили, что старая фракция Сахаси должна уйти. Кумагаи назначил Морозуми главным секретарем (с мая 1968 г. по ноябрь 1969 г.) и провел тщательную чистку от младших соратников Сахаси. После ухода самого Сахаси ни один из членов фракции Сахаси не преуспел в министерстве (за исключением, возможно, Одзими *, который на самом деле был независимым).

Важно понимать, что эта внутренняя борьба фракций взаимодействовала с различными направлениями политики МИТИ в этот период и оказывала на них влияние. Новые руководители министерства не сильно отличались от Сахаси по фундаментальным вопросам, но большинство из них служили за рубежом, хорошо знали "культуру" международной торговли (которая включала такие институты, как МВФ, ГАТТ, ОЭСР, и такие тенденции, как либерализация капитала) и были чувствительны к новым высокотехнологичным отраслям, которые вскоре должны были прийти на смену сталелитейной, химической и текстильной промышленности. В отличие от таких людей, как Сахаси, их точно можно назвать "космополитическими националистами". Именно эти лидеры провели реформу министерства в 1973 г. и вывели Японию из нефтяного шока.

Однако в тот момент, когда они устанавливали свое господство, они были крайне уязвимы для внутренних обвинений в том, что они уступают политикам, вступают в связь с иностранцами или иным образом подрывают старые традиции MITI. В той мере, в какой они реагировали на эти внутренние претензии, они оставляли себя открытыми для внешних нападок со стороны политиков и бюрократов из других министерств, для обвинений в том, что они не соответствуют времени, высокомерны, как бюрократы-реформаторы старой школы, выступают за политику, наносящую ущерб внешним отношениям Японии, и покорны крупному бизнесу. Тем не менее, когда Мики уступил место заместителя министра Симады Ёсито, возглавлявшего Бюро предприятий Сахаси, а вместо него назначил Ямамото, в министерстве сформировался новый мейнстрим. Это привело к созданию четкой родословной среди заместителей министров, которая была заметно более интернационалистской по своей ориентации, чем та, которую Сахаси установил для периода 195566 гг. Эта новая линия шла от Ямамото к Кумагаи, Одзими к Морозуми, Ямасита Эймэй к Комацу Югоро*.

Весной 1966 г. заместитель министра Ямамото приветствовал идеи Санкена о слияниях, в частности, о крупном слиянии сталелитейных компаний, и начал готовить почву для их реализации совместно с Комиссией по справедливой торговле. 28 ноября 1966 г. он получил официальное согласие ФТК на слияния, которые нарушали правило комиссии, запрещающее объединение предприятий, дающее одному предприятию более 30% доли рынка в отрасли. Комиссия также согласилась с необходимостью "координации инвестиций" в качестве исключения из антимонопольного законодательства для противостояния угрозам, исходящим из-за рубежа.

24 февраля комиссия официально заявила, что одобрит слияние Yawata-Fuji только в том случае, если каждая из компаний откажется от ряда ключевых дочерних предприятий, сохранение которых обеспечит новой компании ценовой контроль над сталелитейной отраслью. Инаяма и Нагано воспротивились этому решению, хотя Накаяма из Sanken уже предупредил их о неизбежности продажи некоторых предприятий, и попытались мобилизовать политическое влияние против FTC. В результате 7 мая 1969 г. FTC впервые за время своего существования обратилась в Высший суд Токио и добилась запрета на слияние.

В июне 1969 года в Высшем суде Токио состоялись публичные слушания по вопросу слияния; свою позицию представила ФТК, профессора, компании, группы потребителей и представители смежных отраслей промышленности, а также МИТИ.

Разумеется, МФТИ был полностью отождествлен со сталелитейным слиянием, хотя бы потому, что руководители новой компании, включая Одзиму Аракадзу, Инаяму Йосихиро, Хираи Томисабуро и Токунагу Хисацугу, были бывшими сотрудниками MCI или МФТИ. Из-за этого и ряда других вопросов, возникших как раз в то время, когда дело о стали оказалось в суде, МИТИ подвергся самой ожесточенной критике за всю свою долгую историю.

Ссылки на "пресловутый МИТИ" никогда не пугали чиновников МИТИ, но критика внутри страны воспринималась серьезно. Основными вопросами, поднимаемыми отечественными критиками, помимо слияния сталелитейных компаний, были ущерб окружающей среде, перенаселенность, предполагаемый сговор с крупным бизнесом и множество других побочных эффектов высокоскоростного роста, которые общественность требовала устранить. И как будто этого было недостаточно, в самый разгар этих проблем министерство пережило самый серьезный бунт против своих административных указаний, который означал настоящий перелом в его отношениях с крупным бизнесом.

Проблема промышленного загрязнения и экологического ущерба имеет множество аспектов.

Более значимыми с политической точки зрения, так как они затрагивали большое количество людей, были загрязнение воздуха во всех крупных городах (прогнозировалось, что шикарный, хорошо продуманный противогаз скоро станет таким же незаменимым предметом повседневного пользования, как зонтик), а также аварии с участием легковых и грузовых автомобилей (из-за недостаточных расходов на строительство автомагистралей и якобы небрежного отношения к безопасности при проектировании автомобилей). Шум, теснота, нехватка земли под жилье в крупных городах также заставили многих усомниться в целесообразности скоростного роста. Были созданы организации местных жителей и потребителей, защищающие такие вопросы, как "право на солнечный свет", т.е. право жителя не загораживать солнечный свет высотными домами.

В 1967 г. Сейм принял Основной закон о мерах по борьбе с загрязнением окружающей среды (Kogai* Taisaku Kihon Ho, № 132 от 3 августа), который устанавливал стандарты для семи видов загрязнения: воздуха, воды, почвы (добавлено в 1970 г.), шума, вибрации, оседания и неприятных запахов. Однако по настоянию МИТИ Сейм изменил статью 1 законопроекта Министерства благосостояния, добавив в нее, что меры по борьбе с загрязнением окружающей среды должны быть "в гармонии со здоровым развитием экономики".

Это фактически отменило закон. Но по мере обострения проблем с загрязнением окружающей среды политикам не оставалось ничего другого, как отменить решение министерства. В результате была принята знаменитая "диета по загрязнению окружающей среды".

МИТИ, наконец, понял, что к чему; 1 июля 1970 г. он переименовал свое Бюро по безопасности на шахтах в Бюро по защите и безопасности окружающей среды (Kogai Hoan Kyoku) и увеличил бюджет на решение проблем промышленного загрязнения с 274 млн. иен (1970 г.) до 638 млн. иен (1971 г.). Спустя десятилетие MITI было приписано проведение одной из самых эффективных кампаний по очистке промышленных предприятий в истории, а также развитие новой процветающей отрасли по производству устройств для борьбы с загрязнением окружающей среды.

Помимо того, что на MITI возлагалась ответственность за проблему загрязнения окружающей среды, его также обвиняли в подрыве отношений с США.

Администрация Никсона, избранная в 1968 г., публично добивалась ограничения японского экспорта синтетического текстиля в Америку, подобно тому как ранее администрация Кеннеди вела переговоры о заключении "упорядоченного маркетингового соглашения" в отношении хлопчатобумажного текстиля. Обе администрации отвечали на политические требования Американского института производителей текстиля, который использовал мощный аргумент, что из-за импорта многие чернокожие из числа их сотрудников остаются без работы.

Как оказалось, Сато не смог выполнить свое обещание из-за препятствий, чинимых как текстильной промышленностью, так и MITI. С 15 по 19 сентября 1969 г. в США находилась инспекционная группа МТИ для определения степени ущерба, нанесенного отечественным прядильщикам и ткачам японским импортом, если таковой имеется. Возглавляемая Такахаси Сюкуро*, начальником Текстильного бюро МТИ, и состоящая из руководителей Первой рыночной секции, Секции волокон и прядения, Секции экспорта текстиля и других официальных лиц, эта миссия пришла к выводу, что американская текстильная промышленность процветает, а ущерб от импорта незначителен. В практическом плане эта позиция Японии оставалась неизменной в течение последующих двух лет, на протяжении которых происходило одно из самых непродуктивных взаимодействий между двумя союзниками в послевоенном мире, которое Маэда Ясуюки позже охарактеризует как "переговоры в трясине".

Текстильный спор между Японией и США был лишь самым публичным и шумным из нескольких экономических столкновений. Во многих других спорах, как и в текстильном, виновником также называли МИТИ. Например, после либерализации системы управления капиталом в МИТИ поступило предложение от компании Texas Instruments, которая хотела открыть в Японии дочернее предприятие для управления производства интегральных микросхем. МИТИ рассматривал это предложение около 30 месяцев, заявляя, что "тщательно изучает" его. Затем было принято решение о том, что американской компании будет разрешено владеть не более 50% акций совместно с японскими, что она должна будет лицензировать свои технологии японским конкурентам и что ей придется ограничить выпуск продукции до тех пор, пока японские компании не смогут лучше конкурировать.

Аналогичным образом, во время возвращения Окинавы компания Gulf Oil Company предложила построить на Окинаве нефтеперерабатывающий завод, чтобы получить доступ к японскому розничному рынку. МИТИ заявило, что Gulf не сможет этого сделать, если у нее не будет японского партнера, и когда появилась вероятность того, что Gulf может объединиться с Idemitsu Petroleum, МИТИ предупредило Idemitsu об отказе.

Среди других вопросов - экспорт телевизоров (9 июня 1970 г. компания Zenith обвинила японцев в демпинге телевизоров в США, и министр MITI Миядзава Киити практически уступил, признав, что японские телевизионные приемники стоят в Японии дороже, чем за ее пределами), импорт грейпфрутов (в декабре 1968 г. США потребовали либерализации импорта грейпфрутов, помидоров, ветчины, колбасы, говядины и других сельскохозяйственных продуктов, но Министерство сельского хозяйства взяло страницу из книги MITI и отказалось), и, прежде всего, совместные предприятия в автомобильной промышленности.

В ретроспективе десятилетия автомобильные споры конца 1960-х годов кажутся почти смехотворными (в 1979 году Япония отправила в США 2,1 млн. автомобилей, а США отправили в Японию 16 224 автомобиля).

В реальности речь никогда не шла об импорте американских автомобилей: Американские производители не предпринимали никаких усилий по разработке моделей, которые могли бы заинтересовать японский рынок, японские тарифы были слишком высоки, а американские автомобили были слишком большими и дорогими для эксплуатации в Японии. Проблема заключалась в желании американских автомобильных компаний "большой тройки" приобрести японские автомобильные компании в рамках своей глобальной производственной и маркетинговой стратегии. В конце 1967 и 1968 гг., после первого раунда либерализации капитала, руководители компаний Ford, General Motors и Chrysler находились в Японии, пытаясь найти партнеров для создания совместных предприятий. Тем временем МИТИ делал все возможное, чтобы объединить мелкие автомобильные фирмы в кейрецу, построенные вокруг Nissan или Toyota. Как мы видели в предыдущей главе, Сахаси уже удалось объединить Nissan и Prince, и теперь MITI добивался от всех остальных производителей обещаний не создавать совместных предприятий с американцами, если они предварительно не обсудят это с министерством. Для того чтобы ничего не случилось, MITI также мобилизовал свою сеть амакудари в автомобильной промышленности.

Однако, к сожалению для МИТИ, у него не было контактов со "старичками" в Mitsubishi Motors (до 1 июня 1970 г. - Mitsubishi Heavy Industries) по той простой причине, что Mitsubishi, из всех старых дзайбацу, наиболее строго исключала бывших бюрократов из своих рядов (за одним-двумя исключениями в Mitsubishi Trading). Кроме того, Mitsubishi, как крупнейшему и самому именитому кэйрэцу в стране, определенно не нравилась политика МИТИ, направленная на создание только двух автомобильных империй - Toyota и Nissan, что оставляло ее вне этого бизнеса. Mitsubishi также меньше опасалась иностранцев, чем бюрократы от торговли и промышленности: Mitsubishi Petroleum давно ассоциировалась с Getty Oil; кейрецу создала множество совместных предприятий (Caterpillar Mitsubishi, Mitsubishi-York, Mitsubishi-TRW, Mitsubishi-Mallory, Mitsubishi-Monsanto и т.д.); и, учитывая огромные финансовые ресурсы Mitsubishi, японская сторона в любой автомобильной сделке скорее выкупит своего иностранного партнера, чем наоборот.

Таким образом, была подготовлена почва для самого сильного потрясения в истории MITI - сообщения 12 мая 1969 г. о том, что вице-президент Mitsubishi Heavy Industries Макита Йоичиро* вернулся из Детройта с соглашением с Chrysler о создании новой автомобильной компании (Mitsubishi внесет первоначальный капитал в размере ¥46 млрд, или 65%, а Chrysler - ¥16,1 млрд, или 35%).

Реакция на соглашение между Mitsubishi-Chrysler была огромной. Политики и бизнесмены сразу же восприняли его как декларацию независимости некоторых крупных предпринимателей от MITI. 14 октября 1969 г. кабинет министров принял решение ускорить либерализацию автомобильного капитала, назначив ее на октябрь 1971 года. До этого времени правительство не одобряло сделку между Mitsubishi-Chrysler, но когда время пришло, оно не могло больше тянуть. Осенью 1969 года Mitsubishi открыла конвейеры по сборке автомобиля Colt Gallant Hardtop, который она с гордостью демонстрировала дистрибьюторам Chrysler, посетившим Японию в составе делегации в рамках EXPO 70 - крупной международной выставки, спонсируемой MITI. Как только наступила дата либерализации, совместное предприятие было введено в действие, и Chrysler начал продавать автомобиль Mitsubishi в США под названием "Dodge Colt". В результате Mitsubishi быстро обошла Toyo * Kogyo* и стала третьим японским автопроизводителем (и, как выяснилось десять лет спустя, когда американский автопроизводитель номер три был вынужден обратиться за помощью к правительству, чтобы остаться в бизнесе, самым прибыльным подразделением Chrysler).

MITI был унижен. Вице-министр Кумагаи был вынужден обратиться к лидерам бизнеса и заявить, что если частные предприятия хотят заключать сделки с иностранцами, то MITI не будет возражать. В MITI считали, что слияние Mitsubishi и Isuzu уже завершено в результате соглашения, парафированного 19 июня 1968 года. В связи с новыми событиями оно, естественно, сорвалось, и Isuzu быстро согласилась на создание другого совместного предприятия с General Motors в соотношении 65:35. У МИТИ было больше рычагов влияния на Isuzu, чем на финансово и политически влиятельную Mitsubishi, и поэтому он переписал соглашение Isuzu-GM таким образом, чтобы GM не получила контроль над компанией. Однако планы МИТИ по реорганизации автомобильной промышленности были явно провалены.

С более широкой точки зрения МИТИ, вероятно, повезло, что эти события произошли именно тогда, когда они произошли. Toyota и Nissan, выбранные МИТИ лидерами отрасли, никогда не подвергались опасности потерять свои позиции; совместные предприятия ослабили американское давление на Японию в плане либерализации; а капитал, притекший в Mitsubishi и Isuzu, придал им сил, обеспечив дополнительные рабочие места для работников автопрома, поставщиков и торговых компаний (C. Itoh - торговая компания Isuzu, а Mitsubishi Shoji* обслуживает Mitsubishi Motors). Но независимо от того, как оценивать исход этого знаменитого инцидента, заслуга в либерализации автомобильной промышленности Японии должна принадлежать Mitsubishi, а не MITI или какому-либо другому элементу японского правительства.

Переворот в Mitsubishi привел к периоду подлинного смятения и неразберихи в министерстве. Чиновники внутри МИТИ разошлись во мнениях относительно предложенной новой формулы промышленной политики; "пенсионеры", вышедшие на пенсию, выразили свое недовольство; лидеры бизнеса заявили, что время пришло; комментаторы всех мастей и направлений высказывали свои мнения. Некоторые утверждали, что МИТИ "укусила за руку его домашняя собака", что "взрослый сын [промышленник] забыл поблагодарить своих родителей [MITI] за их заботу" (этот комментарий Сахаси), и что министерству грозит опасность быть низведенным до статуса Министерства торговли США (одним словом, стать подручным крупного бизнеса; это по мнению MITI, который всегда утверждал, что представляет национальные интересы, а не интересы промышленности).

С другой стороны, нашлись многочисленные критики, которые заявили, что МИТИ стал "невротиком", что он ведет себя как "чрезмерно заботливая мамаша", что он стал не более чем бюрократическим аппаратом.

В рамках министерства Амая Наохиро, руководитель отдела планирования в Секретариате (октябрь 1968 - июнь 1971 гг.), опубликовал важный трактат, в котором ответил на многие критические замечания министерства, а также призвал к созданию "нового MITI" и "нового подхода к промышленной политике". Амайя - самый известный "домашний теоретик" МИТИ. В январе 1962 г., занимая должность помощника начальника отдела общих вопросов Секретариата, он прославился статьей "Что требуют от нас времена?". Это была убедительная аргументированная защита "формулы сотрудничества государственного и частного секторов" Сахаси и нового акцента министерства на реформе "промышленной структуры" как основной линии политики. Поскольку он был тогда молодым чиновником, "первый тезис Амайи" показался некоторым высокопоставленным чиновникам слишком сильным для их вкуса, и они назвали его "наглым хлюпиком", и до 1966 г. его спокойно перевели в японское консульство в Сиднее. К 1980 г. он стал заместителем министра по международным делам - новая должность, созданная в 1976 г. непосредственно при заместителе министра MITI.

Во "второй диссертации Амайи", официально озаглавленной "Основное направление новой политики в области международной торговли и промышленности" (Shin Tsusan* Seisaku no Kihon Hoko* от июня 1969 г.), утверждалось, что министерство должно реагировать на изменения в ценностях общества в отношении дальнейшего высокоскоростного роста. По мнению Амайи, эти изменения произошли потому, что Япония начала переход от развитого индустриального общества к постиндустриальному, и поэтому стране требовалось изменение структуры промышленности, не менее глубокое и труднодостижимое, чем тяжелая и химическая индустриализация 1950-1960-х годов.

Характерными чертами новой структуры промышленности являются (1) рост третичного сектора (услуги) и систематическое (2) укрупнение предприятий по производству потребительских товаров, (3) роботизированные заводы по переработке сырья, (4) технологическая революция в медицине и образовании, (5) многие другие события, связанные с "наукоемкими отраслями", пирамидизация предприятий, обслуживающих высокотехнологичные сборочные производства. Он откровенно признал, что министерство должно возглавить кампанию по интернационализации, борьбе с загрязнением окружающей среды, повышению уровня безопасности продукции и защиты прав потребителей. Он также согласился с "моделью частного руководства промышленностью", хотя и не пояснил, что она подразумевает.

Второй тезис Амайи содержит ядро того, что в итоге стало политикой MITI, определяющей изменение промышленной структуры в 1970-е годы. Однако первая реакция на него внутри компании была неоднозначной. Казалось, что "модель управления промышленностью частного сектора" предполагает отказ от вертикальных промышленных бюро, ориентированных на микрополитику, в пользу горизонтальных функциональных бюро, ориентированных на макрополитику. С этим не хотели соглашаться многие чиновники. Вице-министр Кумагаи считал, что промышленная политика сама по себе подразумевает государственное вмешательство на микроуровне, а все остальное - просто экономическая политика.

В итоге его мнение возобладало, хотя после реформы 1973 г. вертикальные бюро были замаскированы гораздо лучше, чем в период быстрого роста.

Другие чиновники предпочитали свои собственные эвфемизмы для того, что было сформулировано Амайей. Так, например, Морозуми настаивал на том, что экономический рост должен продолжаться, но теперь следует делать упор не на скорость, а на "использование роста" на благо всего общества. Он был обеспокоен тем, чтобы новая политика MITI не стала настолько ориентированной на социальные вопросы, чтобы пренебречь развитием новых отраслей промышленности. Он также признавал, что слишком большая ориентация MITI на социальную сферу приведет к неуправляемым юрисдикционным спорам с другими министерствами. Он также недвусмысленно отверг европейские или американские представления о статичном международном разделении труда: Японии придется конкурировать в компьютерной, авиационной и космической отраслях, и он не готов уступить их какой-либо другой стране.

В свете всех комментариев по поводу "модели управления промышленностью частного сектора" министерство обратилось к Совету по промышленной структуре с просьбой рекомендовать новую промышленную политику на 1970-е годы. Неудивительно, что, поскольку именно он руководил исследовательской работой, совет подтвердил и расширил многие идеи Амайи. Новая политика была опубликована в мае 1971 года. В нем признавалось, что высокие темпы роста привели к таким проблемам, как загрязнение окружающей среды, недостаточные инвестиции в общественные объекты, обезлюдение сельских районов, перенаселенность городов и т.д. В нем предлагалось добавление двух новых стандартов к уже существующим для определения отраслей, подходящих для новой промышленной структуры. Помимо высокой эластичности спроса по доходу и высоких темпов роста производительности труда, это были "стандарт перенаселенности и экологичности" и "стандарт содержания рабочей силы". Эти новые стандарты означали, что министерство будет стараться постепенно выводить из оборота отрасли, способствующие перенаселению и загрязнению окружающей среды, и заменять их высокотехнологичными, бездымными производствами, занимающими очень высокие позиции по шкале добавленной стоимости. Цель заключалась в создании так называемой "наукоемкой промышленной структуры". Для реализации и управления этой политикой было рекомендовано провести полную реформу министерства, которую взялся осуществить заместитель министра Морозуми (июнь 1971 - июль 1973 гг.).

Если весной 1971 г. предложения Совета по промышленной структуре казались несколько дальновидными и долгосрочными, то уже к лету большинство условий, на которых они базировались, устарело. Два министра MITI, Охира* и Миядзава (с ноября 1968 г. по июль 1971 г.), исчерпали свою полезность в попытках разрешить японо-американский текстильный спор. В июле 1971 г. премьер-министр Сато* попросил лидера фракции ЛДП Танаку Какуэя взять на себя управление и попробовать свои силы. Танака был партийным политиком, но с отличием. Он не только не был бывшим высокопоставленным бюрократом, но даже не имел университетского образования. Он был самодостаточным миллионером, занимавшимся строительным, железнодорожным и риэлторским бизнесом, и был членом парламента от родной префектуры Ниигата с 1947 г., когда его впервые избрали в возрасте 29 лет. Через десять лет Киси назначил его министром почт, что сделало его одним из самых молодых членов кабинета в истории Японии, а в 1962 г., когда ему было 44 года, Икэда назначил его министром финансов (с июля 1962 г. по июнь 1965 г.).

После успешной работы на этом ответственном посту Танака стал генеральным секретарем ЛДП, где снискал уважение премьер-министра Сато* за умение организовать две победы партии на всеобщих выборах (январь 1967 г. и декабрь 1969 г.). В Министерстве финансов, а затем в МФТИ он стал известен как министр-активист, который говорил бюрократам, чего он хочет добиться, использовал их как свой личный мозговой трест и часто завоевывал их уважение и лояльность благодаря своему уму и щедрости.

Он был хорошо известен за необычайно острую память, а в прессе его прозвали "компьютерным бульдозером". У него также было много собственных денег, он получал их еще больше благодаря влиятельным позициям в партии и правительстве и эффективно тратил их на расширение своей фракции в Демпартии, что в конечном итоге привело к его падению.

Вскоре после того, как Танака возглавил МИТИ, произошли "потрясения Никсона". До сих пор неясно, мстили ли президент Никсон и советник по национальной безопасности Киссинджер премьер-министру Сато * за то, что он не выполнил условия сделки "текстиль для Окинавы", или же они просто не обратили внимания на Японию в связи с другими своими проблемами (Киссинджер признавал, что ему потребовалось пять лет, чтобы обрести некоторое понимание японских политических процессов).

Как бы то ни было, в июле 1971 г. администрация Никсона обнародовала основные изменения в политике США в отношении КНР, никак не согласовав этот демарш со своим ведущим восточноазиатским союзником, а 16 августа 1971 г. приостановила конвертируемость доллара США в золото и ввела 10-процентную надбавку на импорт на американский рынок. 28 августа 1971 года Банк Японии освободил иену от обменного курса, созданного Доджем в 1949 году, а 19 декабря 1971 года, после заключения Смитсоновского соглашения о прекращении фиксированных валютных курсов, ревальвировал иену в сторону повышения на 16,88% до US$1 = ¥308. Еще до этих драматических событий японские аналитики публиковали книги о "японо-американской экономической войне" и утверждали, что "эпоха японо-американского сотрудничества никогда не вернется". Это оказалось сильно преувеличенным, но в 1971 и 1972 годах этого никто не знал.

Танака блестяще воспользовался потрясениями Никсона. Он открыто выступил за признание Японией Пекина. Его лозунг "Не упустите лодку с Китаем!" разрушил шансы премьер-министра Сато* на сохранение поста. Это также фактически лишило предполагаемого преемника Сато возможности стать премьер-министром: Фукуда Такэо имел несчастье быть назначенным министром иностранных дел всего за две недели до резкого изменения отношений между Вашингтоном и Пекином. (Китайские коммунисты косвенно помогли Танаке, развернув яростную кампанию, утверждая, что он пытается возродить японский милитаризм, и заявили, что не будут иметь дела ни с ним, ни с кем-либо, связанным с ним, на посту премьер-министра Японии).

15 октября 1971 г. Танака ловко завершил текстильный спор, предоставив администрации Никсона то, что она хотела, и одновременно разработав "программу помощи" для японской текстильной промышленности на сумму 200 млрд. йен (включающую государственную закупку излишков оборудования, компенсацию потерь в экспорте и долгосрочные низкопроцентные кредиты для "перестройки производства" и смены профессии).

Танака также предложил стране новое руководство в решении проблемы перенаселенности. После второй диссертации Амайи 1969 года министерство поручило нескольким молодым специалистам изучить серьезность этой проблемы. Они обнаружили, что 73% всего промышленного производства страны сосредоточено в узком поясе вдоль восточного побережья, а в радиусе 30 миль от трех крупнейших городов (Токио, Осака и Нагоя) проживает около 33 млн. человек. Это означает, что 32% населения страны проживало на 1% территории.

Они также привели такие поразительные статистические данные, как то, что в часы пик скорость движения транспорта в Токио составляет всего 5,6 мили в час (на некоторых трассах - 2,5 м/ч), что под дороги в городе отведено всего 12% территории (по сравнению с 43% в Вашингтоне или 23% в Лондоне), что в 1960-е гг. в 22 сельских префектурах резко сократилось население (в нескольких населенных пунктах родной для Танаки префектуры Ниигата были обнаружены пожарные депо, состоящие исключительно из женщин). Для решения этих проблем МИТИ предложил обширную и очень дорогостоящую программу перемещения промышленных предприятий, включающую строительство сети поездов-пулей по всей стране, соединение Сикоку и Хоккайдо с основным островом через систему монументальных мостов и туннелей, а также предоставление сильных налоговых льгот для вывода промышленных предприятий из коридора Токио-Кобе.

Формирование кабинета Танаки, казалось, ознаменовало собой настоящий перелом в японской политике. В противовес постоянному доминированию в правительстве бывших бюрократов, Танака предложил кабинет, состоящий из более молодых партийных политиков, в том числе людей, которые имели опыт указания бюрократии, что она хочет сделать, не стеснялись обвинять бюрократию в ошибках политики и были "активистами", какими министры не были со времен Икеды. Однако они были настолько активны в одном вопросе - расходовании государственных средств, что способствовали возрождению бюрократического управления после нефтяного шока.

Танака добился многого, прежде всего, нормализации отношений между Японией и Китаем. Но практически с самого начала его правления началась серьезная инфляция - период, который в народе стали называть "безумными ценами". Политика Танаки по перемещению промышленных предприятий не была основной причиной, а многие из его крупных строительных проектов были крайне необходимы в любом случае (хотя некоторые обвиняли Танаку в том, что его опыт магната строительной индустрии обеспечивал ему не только политический интерес к ним). Первопричиной "сумасшедших цен" была японская система государственного финансирования и разделенная между политиками и бюрократами ответственность за управление ею. В этом смысле безумные цены были таким же побочным эффектом эпохи высокоскоростного роста, как перенаселенность и загрязнение окружающей среды. К концу правления Танаки в стране возрождались термины, не звучавшие со времен оккупации - экономический контроль (keizai tosei *) и экономическая полиция (keizai keisatsu).

Проблема заключалась в избыточной ликвидности. Министерство финансов никогда не верило, что Японию можно заставить отказаться от торговых преимуществ, связанных с заниженной валютой, и установленный им в конце 1971 г. курс иены по отношению к доллару все еще оставался значительно заниженным (плавающий курс иены был разрешен только после 1973 г.). Однако многие фирмы вели бизнес, ориентируясь на внутренний, более высокий курс, и улавливали разницу. Кроме того, в результате инвестиционного бума конца 1960-х годов в промышленности вновь образовался значительный избыток мощностей. В результате в первой половине 1970-х годов наблюдался спад инвестиций, а из-за опасности иностранного протекционизма старый "спасательный круг" в виде стимулирования экспорта также не был так легко доступен, как десять лет назад. 31 марта 1970 г. правительство даже пошло на косметический шаг - переименовало старый Высший экспортный совет в Торговый совет. Продолжающийся протекционизм со стороны Японии также создавал проблемы, поскольку правительство запрещало импортерам тратить свои деньги на некоторые товары, например, пиломатериалы, чтобы защитить отечественную промышленность.

В эту экономическую среду правительство Танаки вливало деньги, как никогда ранее, как в связи с программой рассредоточения промышленности, так и потому, что считало необходимым расплатиться с промышленными предприятиями, которые, по его мнению, пострадали от либерализации капитала, "потрясений Никсона" или урегулирования текстильного спора. Сам МИТИ признает, что в течение месяца после "потрясений Никсона" 1971 г. бюджеты общего счета и инвестиций были увеличены на 234 млрд. иен (якобы для спасения средних и мелких предприятий), и Танака заставил обычно независимое Бюджетное бюро Министерства финансов дать ему все, что он хотел. По приказу Танаки директор бюджетного бюро Аидзава Хидеюки увеличил бюджет 1973 финансового года по сравнению с предыдущим годом примерно на 24,6%.

Как утверждает Джон Кэмпбелл, "основным реальным эффектом плана [Танаки по разгону], похоже, было простое оправдание высоких расходов, что позволило либерал-демократам и даже Министерству финансов накинуть плащ добродетели и высокой цели на бюджет, который, в конечном счете, был не более чем самой большой свиной бочкой в истории японских государственных финансов".

Возникшая в результате инфляционная ситуация ничем не напоминала спираль цен во время Первой мировой войны, которая привела к рисовым бунтам. И вновь, как и в 1917 году, в авангарде спекулятивного бума оказались торговые компании. Помимо всех прочих предприятий, у торговых компаний было слишком много денег, которые простаивали без дела, и их некуда было потратить. Они начали вкладывать деньги в землю, что привело к небывалому росту стоимости недвижимости. Например, Mitsubishi Trading Company приобрела старые помещения телерадиовещательной станции NHK в самом центре Токио по цене 6 млн. иен за квадратный метр, что в несколько раз превышало официально установленную цену, и это обрушило на торговую компанию волну критики. Тем не менее, деньги у нее были, а недвижимость была лучшим средством защиты от инфляции.

Серьезные политические проблемы возникли, когда компании общей торговли начали спекулировать товарами повседневного спроса и удерживать их на рынке в ожидании дальнейшего роста цен. Как и в 1917 году, пресса и общественность стали подозревать, что захват рынка и удержание товаров с рынка были основными причинами безумных цен. Когда во второй половине 1973 г. цены на сталь резко возросли, критика стала сосредотачиваться на монополиях и картелях, которые должны были быть незаконными, но, как известно, процветали под защитой административного руководства MITI. Многие группы потребителей стали утверждать, что "частная модель управления промышленностью" сводится к "модели управления дзайбацу", избежание которой было первоначальным обоснованием в 1930-х годах для передачи управления промышленностью в руки государства.

10 марта 1973 г. новый отдел регулирования цен Агентства экономического планирования внес на рассмотрение парламента законопроект "Закон о временных мерах против кайсиме и уриосими товаров повседневного спроса" (Seikatsu Kanren Busshi no Kaishime oyobi Urioshimi ni tai suru Rinji Sochi ni kan suru Horitsu *), наделяющий правительство новыми полномочиями по контролю над ценами. Дебаты по этому закону вызвали критику в адрес МИТИ и крупного бизнеса, не уступающую той, что была во времена "диеты загрязнения". Закон (№ 48) был принят и введен в действие 6 июля, задолго до того, как нефтяной кризис осложнил эти проблемы.

Именно в середине периода "безумных цен" и всего за три месяца до первого нефтяного шока МИТИ представил свой организационный "новый облик". Переписав закон о создании МИТИ (№ 66 от 25 июля 1973 г.), министр Накасонэ и заместитель министра Морозуми произвели перестановки в министерстве, чтобы успокоить его критиков, позволить ему справиться с новыми проблемами и защитить свои проверенные возможности. Это был первый комплексный пересмотр структуры MITI с 1952 года, и в министерстве его назвали "реформой века".

По сути, Морозуми сохранил оба бюро - международной торговли и содействия торговле, но переименовал их; переименовал Бюро предприятий в Бюро промышленной политики и дал ему новые разделы - "Структура промышленности" и "Поведение бизнеса"; объединил старые бюро легкой и тяжелой промышленности в новое Бюро базовой промышленности (металлы и химикаты вместе); создано новое Бюро машиностроения и информационной промышленности, объединившее под одним началом электронику, компьютеры, автомобили и общее машиностроение (к этой группировке мы вернемся позже); старое Бюро текстильной промышленности преобразовано в Бюро промышленности потребительских товаров; создано новое внешнее агентство - Агентство природных ресурсов и энергетики (NREA), объединившее управление нефтяной, угольной, энергосберегающей и коммунальной промышленностью (включая атомную энергетику) в одно мощное подразделение.

В день вступления в силу новой структуры Морозуми ушел в отставку, а ее реализацию передал Ямасита Эймэй (выпускник 1943 г., бывший первый секретарь посольства Канады, заместитель директора Бюро тяжелой промышленности, начальник Химического бюро, Бюро международной торговли и Предприятий). 6 октября 1973 года разразилась "четвертая ближневосточная война" (так называют ее японцы). Через десять дней шесть стран, входящих в Организацию стран-экспортеров нефти, подняли цены на нефть на 21%, а 20 октября шесть ближневосточных государств приостановили поставки нефти странам, поддерживающим Израиль. Нефтяной шок" - событие гораздо более важное, чем то, что в японской прессе называли "шоком Никсона", - поразил Японию и весь мир с ошеломляющей силой. 16 ноября 1973 г. кабинет министров принял "Политику чрезвычайных нефтяных контрмер", предписывающую программы экономии нефти, а японские политические лидеры, включая министра МИТИ Накасонэ, отправились в поездки на Ближний Восток, чтобы попытаться завоевать друзей среди стран, на которые они раньше не обращали особого внимания. Япония являлась крупнейшим в мире импортером нефти и полностью зависела от Ближнего Востока. (Одним из проектов, которые Накасонэ согласился построить в этом регионе для укрепления отношений, был нефтехимический комплекс в Бандар-Шахпуре стоимостью 3 млрд. долл. после революции 1979 года в Иране. По иронии судьбы, за его строительство отвечал вице-министр Ямасита Эймей, который после отставки стал руководителем Mitsui Trading Company. Перерасход средств, революционные потрясения и ущерб, нанесенный войной между Ираном и Ираком, возможно, превратили его в один из самых дорогостоящих проектов по оказанию иностранной помощи, которые когда-либо предпринимали японцы).

Значение нефтяного шока для целей данного исследования заключается в том, что он в очередной раз напомнил японскому народу о том, что ему нужна официальная бюрократия.

Непосредственной проблемой министерства стало влияние нефтяного кризиса на и без того "сумасшедшие" цены. Сначала подорожало печное топливо, а затем и вовсе исчезло из продажи. Затем в дефиците оказались туалетная бумага, а затем и бытовая химия. Население было убеждено, что промышленные картели используют кризис для получения огромных прибылей. В стране воцарилась атмосфера, подобная той, что была во время рисовых бунтов. Министр Накасонэ создал в MITI командный пункт, который укомплектовал своими начальниками бюро и руководителями секций бумажной и целлюлозной промышленности в Бюро промышленности потребительских товаров (отвечающей за туалетную бумагу) и секций химических продуктов в Бюро базовой промышленности (отвечающей за стиральный порошок). Когда водители такси объявляли забастовку из-за нехватки сжиженного нефтяного газа, или домохозяйки устраивали бунт в Осаке из-за нехватки керосина, или перед супермаркетами, где якобы продавалась туалетная бумага, обнаруживались длинные очереди, руководители MITI пытались отправить срочные грузы, чтобы успокоить паническую скупку. Старые бюрократы от промышленной политики, воспитанные на лозунге "сталь - рис промышленности", теперь оказались заняты товарами народного потребления и раздраженными домохозяйками. Руководители министерства, начавшие свою карьеру в период оккупации, говорят, что это напоминает им времена Стабилизационного совета по экономике, когда МКИ осуществлял контроль над всеми товарами.

В результате этой неразберихи появились два новых закона: Закон о чрезвычайных мерах по стабилизации жизнеобеспечения населения (Kokumin Seikatsu Antei Kinkyu* Sochi Ho*, № 121 от 22 декабря 1973 г.) и Закон о нормализации спроса и предложения на нефть (Sekiyu Jukyu* Tekiseika Ho, № 122, также от 22 декабря). Они наделяли МИТИ широкими полномочиями требовать от оптовых и розничных торговцев отчетов об их поставках, устанавливать стандартные цены на определенные товары, составлять планы поставок потребительских товаров и штрафовать нарушителей. Накамура сравнивает закон о нефти с законом Ёсино о контроле над торговлей от сентября 1937 г., а Какума видит в обоих законах 1973 г. возврат, по крайней мере, к периоду действия закона Сахаси о специальных мерах.

По сути, новые законы узаконили административное руководство МИТИ и официально признали, что административное руководство отвечает национальным интересам. Ни один из законов не создал "третью эпоху контроля", как опасались некоторые, но они начали смещать баланс в Японии от "самоконтроля" в сторону "государственного контроля".

И все же в 1973 году, когда инфляция в стране достигла 29%, вопрос о том, служат ли административные указания МИТИ национальным интересам или только интересам крупного бизнеса, оставался крайне спорным. Именно Комиссия по справедливой торговле поставила этот вопрос во главу угла. 24 октября 1972 г. премьер-министр Танака назначил на этот пост весьма необычного и независимого бывшего бюрократа Такахаси Тосихидэ (возглавлял банковское бюро Министерства финансов с апреля 1963 по июнь 1965 г., т.е. в период, в котором бюро находилось в постоянном конфликте с Сахаси по поводу Закона о специальных мерах), как председатель Комиссии по справедливой торговле. Такахаси просто считал, что в его обязанности входит защита антимонопольного законодательства, несмотря на то, что в последние годы оно повсеместно игнорировалось. Он также был убежден, что экономические события 1972 и 1973 гг. были связаны с игнорированием антимонопольного закона.

Такахаси мог бы выбрать любую из нескольких отраслей промышленности для аргументации своей позиции (например, сталелитейную), но в связи с нефтяным кризисом он выбрал нефтеперерабатывающую и нефтераспределительную промышленность. 27 ноября 1973 г. сотрудники Комиссии по справедливой торговле ворвались в офисы и потребовали предъявить бухгалтерские книги Японской нефтяной ассоциации и двенадцати нефтяных компаний. Согласно заявлению FTC, "выездная проверка была проведена с целью расследования сообщения о том, что нефтяные компании повысили цены на свою продукцию и ограничили поставки по инициативе ассоциации".

19 февраля 1974 г. на основании собранных инспекторами документов Такахаси предъявил ассоциации и компаниям обвинение в создании незаконного ценового картеля и передал дело в Высшую прокуратуру Токио. Это было сенсационное событие: фотография Такахаси на той неделе была на обложке большинства национальных журналов, и оно стало еще более сенсационным, когда нефтяные компании ответили, что все, что они делали сообща, соответствовало административным указаниям МИТИ.

Прокуроры вызвали многих чиновников МИТИ, включая Иидзуку Сиро*, в то время директора Бюро базовых отраслей промышленности, ранее отвечавшего за административное руководство нефтяной отраслью, и подробно расспросили их о намерениях, связанных с административным руководством, о том, какую роль в нем сыграла Нефтяная ассоциация, и о многих других вопросах, которые МИТИ было неприятно освещать в газетах. Вице-министр Ямасита, встретившись с прессой, гневно отрицал, что МИТИ потворствует незаконным действиям; он утверждал, что цены нефтяных компаний выросли бы в два раза, если бы административное руководство министерства не предотвратило этого.

28 мая 1974 года прокуратура предъявила обвинения Нефтяной ассоциации, двенадцати компаниям и семнадцати их руководителям, обвинив их в преступном нарушении статей 3 и 8 Антимонопольного закона, а именно в том, что в период с декабря 1972 года по ноябрь 1973 года руководители компаний провели около пяти встреч и заключили незаконные соглашения между собой о повышении цен и изъятии продукции с рынка. Обвинения в адрес МИТИ не выдвигались, как не упоминалось в обвинительном заключении и административное руководство, однако подсудимые дали понять, что оба эти фактора станут основой их защиты. Каждому из руководителей грозит максимальное наказание в виде трех лет лишения свободы или штрафа в размере 500 тыс. иен.

Так начался знаменитый "черный картель". По сообщениям прессы, женщины из Федерации домохозяек неоднократно кричали "банзай", услышав новость об обвинительных заключениях, но Кейданрен был явно недоволен. Председатель FTC Такахаси заявил, что обвинительные заключения должны послужить предостережением для других. MITI заявил, что его административное руководство было "предано" нефтяными компаниями, и что он планирует проанализировать весь этот вопрос для принятия дальнейших политических мер. На пресс-конференции заместитель министра Ямасита также заявил, что он надеется, что японские промышленники не "потеряют мотивацию" и не впадут в "отчаяние" в результате предъявления обвинений.

Это дело стало первым уголовным преследованием за нарушение антимонопольного законодательства с момента его принятия, а также первым случаем критики административных указаний со стороны государственного чиновника по долгу службы с момента появления такой практики. Однако более важным, чем само дело, которое затянулось в судах до 1980 г., когда Токийский высший суд окончательно постановил, что МИТИ не имеет права заставлять компании ограничивать производство с помощью административных указаний, была попытка председателя ФТК Такахаси укрепить антимонопольный закон. 18 сентября 1974 г. ФТК опубликовала предложенные ею изменения, в том числе одно из них давало ей право предписывать компаниям прекратить картели и снизить цены (в соответствии с действовавшим в то время Законом об антимонопольной деятельности комиссия могла только предупреждать). Также предлагалось ужесточить правила разделения компаний, достигших практически монопольного контроля над своими отраслями, разрешить преследование за ценовой сговор на основании только косвенных доказательств и внести ряд других изменений.

Несмотря на то, что Keidanren и MITI яростно сопротивлялись пересмотру ПОД, дело FTC получило новый импульс, когда в ноябре разразился скандал, связанный с расходованием премьер-министром Танакой огромных сумм денег на июльских выборах в верхнюю палату парламента и обвинениями в том, что он получил личную прибыль от пребывания на этом посту и, что еще хуже, не сообщил об этом в налоговые органы. Никаких судебных разбирательств против него не последовало, но 26 ноября он подал в отставку с поста премьер-министра. Поскольку ЛДП упала в общественном мнении на новый уровень, вице-президент ЛДП Сиина Эцусабуро* обратился к Мики Такэо (министр МИТИ в бытность Сахаси заместителем министра); среди политиков Мики был известен как "мистер Чистота".

К несчастью для Мики и Такахаси, спонсорской поддержки премьер-министра оказалось недостаточно. Чтобы сохранить лицо премьер-министра, нижняя палата приняла законопроект о пересмотре Закона о борьбе с отмыванием денег, но только при условии, что Сиина устроит его отмену в верхней палате, что он и сделал. В феврале 1976 г. Такахаси подал в отставку из-за разочарования и болезни. Однако, как только он покинул сцену, экономические критики назвали его самым ярким и эффективным председателем в истории ФТК, а ЛДП, имевшая в обеих палатах минимальное большинство, обнаружила, что предложенный им пересмотр антимонопольного закона пользуется популярностью у населения. Таким образом, 3 июня 1977 г. был принят значительно смягченный вариант закона Такахаси, который несколько усложнил деятельность компаний по созданию откровенно незаконных картелей и предоставил ФТК ограниченные полномочия по разрушению монополий.

Дело о "черном картеле" и пересмотр антимонопольного законодательства поставили МИТИ в известность о том, что административное руководство должно использоваться в интересах страны и народа и что министерство должно остерегаться злоупотребления своими полномочиями. МИТИ было нелегко принять это послание, но в конце концов оно уловило суть. Как сказал бывший заместитель министра Морозуми в своей лекции для своих коллег по бюрократическому цеху, как бы это ни раздражало, чиновники обязаны действовать в рамках закона и на основе закона.

Под давлением всех этих внешних событий и собственных внутренних реформ министерство наконец-то начало выходить на международный уровень. В 1974 г. новый отдел промышленной структуры в Бюро промышленной политики, возглавляемый экономистом Намики Нобуёси, получившим образование в Гарварде, написал новые планы промышленной структуры, которые значительно превосходили как тезисы Амайи 1969 г., так и план Совета по промышленной структуре 1971 г. В новых планах были учтены нефтяной кризис, экономические конфликты в США, общественное мнение. В новых планах были учтены и нефтяной кризис, и экономические конфликты с США и Европой, и изменившееся отношение общества к экономическому росту, и текущий спад.

1 ноября 1974 г. министерство опубликовало свое первое "долгосрочное видение" промышленной структуры, которое ежегодно пересматривалось в течение всего десятилетия и выносилось на общественное обсуждение. В нем были установлены жесткие стандарты энергосбережения и накопления запасов нефти, подробно описано, как будет выглядеть "наукоемкая промышленная структура", протекционизм назван серьезной угрозой и выдвинуто требование "интернационализации" Японии для ее же блага, а также в общих чертах объяснено общественности и политикам экономическое положение и куда необходимо двигаться для дальнейшего процветания. В концепции также была представлена концепция "планово-ориентированной рыночной экономики". По сути, это старая формула Сахаси "государственно-частного сотрудничества", институционализированная в правительстве; она возлагает на Совет по промышленной структуре ответственность за ежегодную координацию бюджетных приоритетов, инвестиционных решений, расходов на исследования и разработки.

Либерализация капитала была окончательно достигнута в годы, последовавшие за первым заявлением о "видении". 1 мая 1973 г. правительство объявило о "стопроцентной либерализации" Японии, но при этом сохранялась защита 22 отраслей в качестве исключений, действовали старые правила в отношении совместных и дочерних предприятий, а также многочисленные административные ограничения как на торговлю, так и на перемещение капитала ("нетарифные барьеры", как их называют). Четыре из исключительных отраслей были стандартными "священными коровами" всех стран: сельское хозяйство, горнодобывающая промышленность, нефтяная промышленность и розничная торговля, а одна - производство изделий из кожи - была включена в список для защиты средств к существованию японского низшего класса - буракумин. Остальные 17 отраслей представляли собой новые стратегические отрасли, которые развивал МИТИ.

Наиболее известным примером являются компьютеры. С конца 1960-х годов МИТИ вливало деньги в отечественные компьютерные исследования, подталкивало компании к кейрецу, лицензировало иностранные технологии, сдерживало конкурентов - словом, МИТИ сформулировало и реализовало стандартную программу развития по образцу 1950-х годов. Создание Бюро машиностроительной и информационной промышленности отражало эту кампанию: бюро специально связывало компьютеры и машины, чтобы подготовить почву для отраслей, которые министерство определило в качестве экспортных лидеров после автомобилей - полупроводников, станков с числовым программным управлением, роботов и современных потребительских электронных товаров, таких как видеокассетные магнитофоны. Однако к середине 1970-х годов МИТИ осознало, что протекционизм больше нельзя использовать в качестве одного из инструментов своей политики, и поэтому назначило полную либерализацию компьютерной отрасли на 1 апреля 1976 года. В это же время было открыто большинство других 17 исключительных отраслей, а также розничная торговля.

Следующим важным признаком интернационализации стало решение министерства ликвидировать свои основные уставные полномочия - Закон о контроле за валютой и внешней торговлей 1949 г. и Закон об иностранном капитале 1950 г. 11 ноября 1979 г., почти через 30 лет после того, как SCAP одобрил это решение в качестве временной меры, Совет Министров принял пересмотренный MITI Закон о торговле. Эта редакция, вступившая в силу через год, отменила Закон об иностранном капитале и свел полномочия правительства к остаточным правам вмешательства в экономику в случае трудностей с платежным балансом или других чрезвычайных ситуаций.

Новые экономические условия 1970-х годов также предоставили МИТИ возможность реализовать многие старые функции, отточенные им за предыдущие 50 лет. Например, в конце 1970-х годов он занимался созданием картелей в "структурно депрессивных отраслях" (текстильная, резиновая, сталелитейная, цветная металлургия, судостроение, некоторые виды нефтехимии) с целью распределения долей рынка, подлежащих сокращению, и количества работников, подлежащих переобучению или пенсионному обеспечению. На основании Закона о временных мерах по стабилизации определенных депрессивных отраслей (Tokutei Fukyo* Sangyo* Antei Rinji Sochi Ho*, от 15 мая 1978 г.) МИТИ создал фонд в размере 10 млрд. йен (8 млрд. йен из средств Банка развития и 2 млрд. йен из средств промышленности) для выплаты компаниям компенсации за ликвидацию избыточных мощностей, а также добился исключения из антимонопольного законодательства (против которого выступала ФТК) для "картелей, ограничивающих инвестиции" и слияний, целью которых было сокращение избыточных мощностей.

Положительным моментом является то, что за годы после нефтяного шока министерство перевело большую часть производства электроэнергии с нефти на сжиженный природный газ, сжиженный нефтяной газ или уголь. Кроме того, по состоянию на 1980 год производство атомной энергии увеличилось примерно на 58%; около половины из 43 доменных печей страны были переведены с тяжелой нефти на кокс и смолу (и планировалось перевести все печи); импорт нефти сократился более чем на 10% по сравнению с уровнем 1973 года; были созданы запасы нефти более чем на сто дней; диверсифицированы источники поставок с Ближнего Востока (в частности, в Мексику).

Несмотря на беспорядки, царившие в министерстве в 1970-е годы, к концу десятилетия у его руководителей были основания для удовлетворения. Япония с лихвой выполнила ту долгосрочную цель, которую поставили перед ней бюрократы после войны: она действительно догнала страны Западной Европы и Северной Америки. Из нищеты 1930-х годов, смерти и разрушений 1940-х годов Япония вышла на один из самых высоких уровней дохода на душу населения в мире. В течение десятилетия японская экономика также пережила два нефтяных кризиса и вышла из них в более сильном состоянии, несмотря на то, что Япония оставалась самой уязвимой из мировых экономик к перебоям в коммерческой деятельности.

Глава 9. Японская модель

История современного государства - это история непрерывного расширения функций государства. От традиционной заботы об обороне, правосудии и коммуникациях оно расширилось до образования, физического, психического и нравственного здоровья, контроля рождаемости, защиты прав потребителей, экологического равновесия, ликвидации бедности и, наконец, в тоталитарных социальных системах (как следует из самого термина) - до попытки устранить различие между государством и обществом. В тоталитарных системах государство пытается делать все. Мы начали эту книгу с выделения государства регулирования и государства развития, но этим вряд ли исчерпываются функции государства в конце ХХ века. Сегодня существуют государства всеобщего благосостояния, религиозные государства, государства равенства, государства обороны, революционные государства и т.д. Все это говорит о том, что бесчисленное множество дел, которые делает государство, можно расположить в грубом порядке в соответствии с его приоритетами, и первый приоритет государства будет определять его сущность. Конечно, возможно, что эти приоритеты будут меняться, меняя тем самым природу государства, и что в некоторые периоды путаница в приоритетах будет приводить к тому, что различные части государства будут действовать не по назначению.

Эффективность японского государства в экономической сфере объясняется, прежде всего, его приоритетами. Более 50 лет японское государство уделяет первостепенное внимание экономическому развитию. Это не означает, что на протяжении всего этого периода государство всегда эффективно реализовывало свои приоритеты, но последовательность и преемственность приоритетов породила процесс обучения, который сделал государство во второй половине периода гораздо более эффективным, чем в первой. Некоторые направления экономической политики японского государства не отменяют того факта, что приоритеты развития Японии были неизменными, например, империализм Тихоокеанской войны. Государство, пытающееся сравняться с Японией по экономическим достижениям, должно придерживаться тех же приоритетов, что и Япония. Оно должно быть прежде всего государством развития и только потом государством регулирования, благосостояния, равенства или каким-либо другим функциональным государством, которое общество может пожелать принять. Разумеется, такая приверженность развитию не гарантирует особой степени успеха, а является лишь предпосылкой.

Учитывая, что государственные приоритеты Японии на протяжении середины ХХ века были удивительно последовательными, следует добавить, что результаты их реализации были неоднозначными. При этом не ставятся под сомнение большие и длительные достижения японской экономики после 1955 года. Экономическая мощь страны в конце 1970-х годов и ее коллективная мудрость в отношении того, что необходимо для содержания 115 млн. человек при незначительных природных ресурсах при ВНП на душу населения около 9-10 тыс. долл. 1978 г., позволяют предположить, что Япония будет в состоянии поддерживать численность собственного населения в привычном для нее режиме, а также вносить вклад в благосостояние других стран в течение многих десятилетий. Скорее, речь идет о том, что система высоких темпов роста не может быть сведена к какому-либо конкретному устройству или институту, к норме сбережений, системе занятости или банковской системе, и что система высоких темпов роста, безусловно, не была изобретением какого-либо одного человека или партии в определенный период времени. Достижения Японии стали результатом сложного процесса обучения и адаптации, который в современных условиях начался с финансовой паники 1927 года и завершился корректировкой после нефтяного шока 1973 года.

Система высоких темпов роста, как и основные приоритеты государства, была для Японии не столько выбором, сколько необходимостью: она выросла из целого ряда экономических кризисов, обрушившихся на страну в эпоху Сёва. Наиболее очевидными из них, помимо финансовой паники 1927 года и нефтяного шока, являются вторжение в Маньчжурию в 1931 году, фашистские атаки на капитализм в 1930-е годы, война с Китаем в 1937-1941 годах, Тихоокеанская война, крах экономики в 1946 году, "линия Доджа" 1949 года, спад после Корейской войны 1954 года, либерализация торговли начала 1960-х годов, спад 1965 года, либерализация капитала 196776 годов, кризис здравоохранения и безопасности начала 1970-х годов. Конечно, отрадно, что Япония в итоге получила мощную концепцию достижения своих приоритетов и затем строго и тщательно ее реализовала. Но было бы аисторично и неинформированно рассуждать, если бы не отметить, что система высоких темпов роста в Японии стала результатом одного из самых болезненных этапов перехода к современности, который когда-либо приходилось переживать любой стране.

Возможно, другое государство сможет перенять японские приоритеты и систему высоких темпов роста, не дублируя историю Японии, но опасность институциональной абстракции столь же велика, как и потенциальные преимущества. Во-первых, именно история бедности и войны в Японии в первую очередь сформировала и узаконила приоритеты Японии среди населения. Знаменитый японский консенсус, то есть широкая народная поддержка и готовность упорно трудиться во имя экономического развития, характерные для японцев в 1950-1960-е годы, - это не столько культурная черта, сколько вопрос тяжелого опыта и мобилизации значительной части населения на поддержку экономических целей. Готовность японцев подчинить желания отдельного человека желаниям группы заметно ослабевает по мере того, как на сцену выходят поколения, не имевшие опыта нищеты, войны и оккупации. На сегодняшний день Япония не сталкивается с проблемами эгалитаризма, характерными для других государств, по той простой причине, что все японцы стали одинаково бедными в результате войны и послевоенной инфляции, а также потому, что для всех практических целей она запрещает иммиграцию в свою социальную систему.

Приоритеты японского государства вытекают прежде всего из оценки ситуационных императивов Японии и являются в этом смысле продуктом не культуры, социальной организации или замкнутости, а рациональности. К таким ситуационным императивам относятся поздний период развития, недостаток природных ресурсов, многочисленность населения, необходимость торговли и ограничения международного платежного баланса. Можно, конечно, позаимствовать приоритеты и институты Японии, но ситуативный национализм ее народа в 1950-1960-е годы - это то, что другой народ должен развивать, а не заимствовать. В 1920-1930-е годы Япония пыталась решить экономические проблемы, передав государству ответственность за развитие экономики. Разумеется, то, что государство сделало в 1930-е годы, ухудшило, а не улучшило ситуацию, но тот факт, что существовали альтернативы, более предпочтительные, чем те, которые были приняты, не умаляет рациональности приоритетов. Те же ситуационные императивы существуют в Японии и сегодня, хотя они и смягчены зарубежными инвестициями, положительным сальдо торгового баланса, диверсификацией рынков и т.д. Развитие экономики было главным приоритетом японского государства, поскольку любой другой путь предполагал иждивенчество, бедность и возможный распад социальной системы. Независимо от резкой смены политического режима, происходившей в течение всей эпохи Сёва * экономические приоритеты всегда находились на первом или почти первом месте в повестке дня государства, и это константа, которая вряд ли изменится.

Возможно, это и удивительно, но в свете решительных действий американских оккупантов по изменению японских экономических институтов значительная степень преемственности в средствах достижения экономического развития сохраняется и в эпоху Сёва. Преемственность, конечно же, заключается в дискредитировавшей себя опоре на военную силу для достижения экономической безопасности посредством империализма. Этот путь оказался настолько неудачным, что после 1945 года он был полностью отвергнут. Но это не означает, что сугубо экономическая политика развития, которую пытались проводить в эпоху милитаризма, была или должна была быть отвергнута. Вместо того чтобы быть отвергнутыми, они стали репертуаром политических инструментов, которые могли быть использованы вновь после достижения мира и независимости. В этом нет ничего удивительного: как активизм послевоенного американского государства имел свои корни в "Новом курсе", как тотализм послевоенного советского государства имел свои корни в сталинизме первой пятилетки, так и девелопмент послевоенного японского государства имел свои корни в экономических инициативах 1930-х годов. В этом смысле опыт 1930-1940-х годов отнюдь не был полностью негативным для послевоенной Японии: именно в эти годы впервые были опробованы управленческие инструменты государства развития, некоторые из них были отвергнуты, а другие оказались полезными. Преодоление депрессии требовало экономического развития, подготовка к войне и ведение боевых действий - экономического развития, послевоенное восстановление - экономического развития, независимость от американской помощи - экономического развития. Средства достижения развития для одной цели в конечном счете оказывались одинаково хороши для других целей.

Среди различных инструментов государственной политики в предвоенные и послевоенные годы прослеживается поразительная преемственность. Йошино и Киши открыли рационализацию промышленности в конце 1920-х годов как средство преодоления экономического спада; их последователи Ямамото, Тамаки, Хираи, Исихара, Уэно, Токунага, Мацуо, Имаи и Сахаси вновь применили ее в 1950-1960-е годы для создания современных конкурентоспособных предприятий. В оба периода государство пыталось заменить конкуренцию сотрудничеством, не теряя при этом полностью преимуществ конкуренции. Государственный контроль над конвертируемостью валюты продолжался непрерывно с 1933 по 1964 год и в ослабленной форме сохранялся даже после этого. Закон о нефтяной промышленности 1934 года стал точной моделью для Закона о нефтяной промышленности 1962 года. Планы и стиль планирования Планового совета при Кабинете министров были перенесены в Совет по экономической стабилизации и Агентство экономического планирования, особенно в части использования валютных бюджетов для реализации своих планов. Уникальные структурные особенности МИТИ - вертикальные бюро по каждой стратегической отрасли, Бюро предприятий и Секретариат (образованные от старых Бюро общих дел МКИ и Бюро общей мобилизации ММ) - датируются соответственно 1939, 1942 и 1943 годами. Они продолжали существовать в МИТИ вплоть до 1973 г., не меняя своих функций и даже, в некоторых случаях, названия. Административное руководство берет свое начало в Законе о контроле над важными отраслями промышленности 1931 года. Сама промышленная политика, разумеется, была частью японского правительственного лексикона как в 1935, так и в 1955 году.

Пожалуй, наибольшая преемственность наблюдается в отношении людей, проводивших промышленную политику государства. Ёсино, Киси, Сиина, Уэмура и практически все другие руководители политических, банковских, промышленных и экономических структур занимали видное место в общественной жизни до, во время и после войны. Преемственность между MCI и MITI имеет не только историко-организационный, но и биографический характер. Конец 1970-х годов ознаменовал собой конец эпохи, но прежде всего это была смена поколений: высшие руководители бюрократии уже не были людьми, имевшими опыт службы в военное время и послевоенной оккупации. Новые сотрудники МИТИ в 1980-е годы будут молодыми японцами, родившимися в 1960-е годы, и их легкое знакомство с миром и процветанием отличает их от всех других японцев, родившихся в предыдущие годы ХХ века.

Изменения, на которые пришлось пойти МИТИ в конце 1970-х годов, были вызваны, по крайней мере, отчасти тем, что идеи людей, руководивших японской экономикой примерно с 1935 по 1965 год, - поколения, которое характеризует Сахаси, - уже не соответствовали новым проблемам, стоявшим перед страной и министерством. Старые кадры были, прежде всего, менеджерами тяжелой и химической индустриализации. Но в 1970-е и последующие годы потребовались специалисты по управлению уже индустриализованной экономикой, вес которой накладывал на нее глобальные обязательства. Заслуга МИТИ в том, что он подготовил таких руководителей, и в том, что они взяли курс на новое изменение промышленной структуры с упором на постиндустриальные "наукоемкие" отрасли. Однако самой большой гарантией их успеха в столь сложном деле было то, что они были воспитаны в организации, которая уже однажды изменила промышленную структуру.

Фундаментальной проблемой системы государственного управления высокими темпами роста является проблема взаимоотношений между государственной бюрократией и частным бизнесом. Эта проблема возникла в самом начале становления индустриальной системы.

Временное бюро промышленной рациональности Ёсино проводило пробную политику в схемах и продолжало действовать вплоть до восстания Mitsubishi и атаки Комиссии по справедливой торговле на картель MITI по административному руководству нефтеперерабатывающей промышленностью. Это проблема, которая никогда не исчезнет, она присуща капиталистическому государству развития. За последние 50 лет Япония разработала и попыталась реализовать три различных решения этой проблемы: самоконтроль, государственный контроль и сотрудничество. Ни одно из них не является идеальным, но каждое предпочтительнее чистого laissez faire или государственного социализма до тех пор, пока форсированное развитие остается главным приоритетом государства.

Самоконтроль означает, что государство лицензирует частные предприятия для достижения целей развития. Типичным институтом является спонсируемый государством картель, когда государство разрешает создание картелей в отраслях, которые оно считает стратегическими, но затем возлагает на сами предприятия задачу по созданию и функционированию картеля. Именно такой подход был принят для Закона о контроле над важными отраслями промышленности в 1931 году, а также для сталелитейной промышленности, начиная с системы государственных продаж 1958 года и заканчивая инцидентом с Sumitomo Metals Company в 1965 году. Основное преимущество такой формы взаимоотношений государства и бизнеса заключается в том, что она обеспечивает наибольшую степень конкуренции и частного управления в условиях развивающейся государственной системы. Ее главный недостаток заключается в том, что она ведет к контролю над отраслью со стороны крупнейших групп (как при господстве дзайбацу), а также к вероятности расхождения интересов крупных операторов с интересами государства (как, например, в "контрольных ассоциациях" военного времени). Именно такая форма взаимоотношений государства и бизнеса обычно предпочитается крупным бизнесом.

Под государственным контролем понимается попытка отделить управление от собственности и поставить управление под государственный контроль. Обычно такую форму отношений предпочитали "реформаторские" (или "контрольные") бюрократы конца 1930-х годов и вся государственная бюрократия в период послевоенного восстановления и на ранних этапах скоростного роста. Его главное преимущество состоит в том, что приоритеты государства превалируют над приоритетами частного предпринимательства. Ее основные недостатки - подавление конкуренции и, как следствие, допущение грубой неэффективности в экономике, а также поощрение безответственного управления. В Японии наиболее близкие к ней формы государственного управления существовали в Маньчжурии, в довоенной и военной электроэнергетике, в военно-оборонных компаниях, в послевоенной угольной промышленности и в сотне с лишним государственных корпораций современной Японии. Неэффективность государственного контроля принято винить в низких показателях японской промышленности во время Тихоокеанской войны.

Третья форма взаимоотношений государства и бизнеса - сотрудничество государственного и частного секторов - является, безусловно, наиболее важной. Хотя все три формы существовали на протяжении всех 50 лет исследования (в основном в зависимости от колебаний политической власти государства и частных предприятий), общая картина развития с конца 1920-х гг. была такова: от самокоординации к ее противоположности - государственному контролю, а затем к синтезу этих двух форм - сотрудничеству. Основное преимущество этой формы заключается в том, что она оставляет право собственности и управления в частных руках, что позволяет достичь более высокого уровня конкуренции, чем при государственном контроле, и в то же время дает государству гораздо больше возможностей для постановки социальных целей и влияния на решения частных лиц, чем при самоконтроле. Его главный недостаток заключается в том, что его очень трудно реализовать. Его расцвет в Японии в 1950-1960-е гг. был обусловлен прежде всего тем, что в 1930-1940-е гг. оба других способа взаимоотношений государства и бизнеса потерпели неудачу. В период высоких темпов роста японская государственно-промышленная кооперация оказалась так близка к достижению социального целеполагания без недостатков социализма, как ни одна другая форма смешанной экономики среди всех исторических примеров.

Основными механизмами кооперации являются избирательный доступ к государственному или гарантированному государством финансированию, целевые налоговые льготы, координация инвестиций под контролем государства с целью сохранения прибыльности всех участников, справедливое распределение государством бремени в трудные времена (что частному картелю сделать очень сложно), государственная помощь в коммерциализации и реализации продукции, а также государственная помощь при упадке отрасли в целом.

Такая форма отношений между государством и бизнесом не является специфически японской, просто японцы больше работали над ее совершенствованием и задействовали ее в большем количестве отраслей, чем другие капиталистические страны. Так называемый военно-промышленный комплекс в США, в той мере, в какой он обозначает экономические отношения, а не является просто политическим эпитетом, относится к тому же самому. Если распространить отношения, существующие между Министерством обороны США и такими корпорациями, как Boeing, Lockheed, North American Rockwell, General Dynamics, на другие отрасли промышленности, а также предоставить правительству право выбирать стратегические отрасли и решать, когда они будут свернуты, то получится близкое к американскому подобие послевоенной японской системы. Взаимоотношения между государством и бизнесом в американской оборонной промышленности, включая необычные схемы управления и владения ядерным оружием.

Американцы считают, что наличие лабораторий и таких официальных учреждений, как бывшая Комиссия по атомной энергии и Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства, является исключительным явлением, в то время как для ведущих промышленных отраслей Японии в период высоких темпов роста это было нормой. Возможно, немаловажным является и тот факт, что авиация, космические аппараты и атомная энергетика - все это отрасли, в которых США занимают ведущее место, в то время как Япония - в производстве стали, судостроении, бытовой электронике, железнодорожном транспорте, синтетических волокнах, часах и фотоаппаратах.

Как уже отмечалось ранее, отношения сотрудничества между государством и бизнесом в капиталистическом государстве развития очень трудно достичь и поддерживать. Даже при наличии таких глубоко укоренившихся социальных предпосылок сотрудничества, как общность мировоззрения государственных и промышленных лидеров в силу общего образования (например, в Todai * Law) и широкое взаимопроникновение элит в силу раннего ухода с государственной службы и повторного трудоустройства в крупном бизнесе, японцам трудно удержать государственно-частное сотрудничество на плаву. Промышленность охотно принимает государственную помощь, но не любит государственных заказов (примером тому служат сталелитейная и автомобильная отрасли). Правительство часто разочаровывается в чрезмерной конкуренции и упреждающих инвестициях в отрасли, которые оно пытается стимулировать (это видно на примере нефтехимической и текстильной промышленности). Тем не менее, японцы прилагают все усилия для создания отношений сотрудничества и разработали множество необычных институтов для их реализации. К ним относятся официальные "совещательные советы", такие как Торгово-промышленный совещательный совет 1927 г., Совет советников при кабинете министров 1943 г., Совет по рационализации промышленности 1949 г. и Совет по промышленной структуре 1964 г.; вертикальные бюро МИТИ и соответствующие официально утвержденные торговые ассоциации для каждой отрасли; временный обмен чиновниками между государством и частными предприятиями (например, направление молодых сотрудников МИТИ в штаб-квартиру Keidanren); официальные "дискуссионные группы", созданные после провала Закона о специальных мерах; практика административного руководства, при которой правительственные чиновники и представители банков и промышленности могут координировать свои действия без ограничений со стороны закона и юристов.

Кроме того, японцы создали социальные опоры для сотрудничества. Мы уже упоминали о двух из них: о бюрократическом образовании государственных и частных менеджеров и о разветвленных сетях "старых знакомых". Не следует думать, что это единственные социальные опоры или что они не могут быть повторены в других обществах. Их было бы очень трудно продублировать в других обществах, поскольку они опираются на давно укоренившуюся практику, но не являются чистыми культурными данностями. Как мы пытались показать в этой книге, в 1950-е годы в Японии было больше консенсуса и сотрудничества, чем в 1930-е, что позволяет предположить, что причины этого различия кроются в изменившихся исторических обстоятельствах и политическом сознании, а не в чем-то относительно неизменном, как культурные нравы. К числу других социальных факторов, способствующих сотрудничеству государства и бизнеса, можно отнести фактическое бессилие акционеров корпораций из-за системы финансирования промышленности; раздробленность рабочей силы на трудовых аристократов, пользующихся полупостоянной занятостью, временных работников, мелких субподрядчиков и профсоюзы предприятий; систему сбора частных сбережений через почтовую систему, их концентрацию на государственных счетах и инвестирование в соответствии с отдельным, бюрократически контролируемым бюджетом (FILP); около 115 государственных корпораций, занимающихся такими рискованными направлениями, как разведка нефти, развитие атомной энергетики, свертывание горнодобывающей промышленности, разработка компьютерного программного обеспечения (эти корпорации являются преемниками компаний национальной политики 1930-х годов, "эйдан" военного времени и "кодан" периода оккупации); система распределения, которая служит не только для розничной продажи товаров, но и для поддержания работоспособности безработных, пожилых и немощных людей, ослабляя тем самым требования о создании в Японии государства всеобщего благосостояния.

В Японии, по сравнению с США, одним из наиболее мощных социальных факторов, способствующих сотрудничеству частных менеджеров с государством, является то, что японские менеджеры не подвергаются оценке исключительно с точки зрения краткосрочных финансовых результатов. Подобно тому, как суть промышленной политики Японии после конца 1920-х годов заключалась в поиске путей замены конкуренции сотрудничеством без резкого снижения эффективности, кампании по рационализации промышленности искали критерии эффективного управления, отличные от краткосрочной рентабельности. К ним относились поддержание полной занятости, повышение производительности труда, расширение доли рынка, снижение издержек и управление долгосрочными инновациями.

Морита Акио, председатель совета директоров корпорации Sony, считает, что акцент на прибыльности стал одной из основных причин упадка американской промышленности. Он утверждает: "Годовая премия, которую получают некоторые американские руководители, зависит от годовой прибыли, а руководитель, который знает, что производственные мощности его фирмы должны быть модернизированы, вряд ли примет решение об инвестировании в новое оборудование, если его собственные доходы и управленческие способности будут оцениваться только по годовой прибыли". Морита считает, что структура мотивации послевоенного японского бизнеса была направлена на достижение целей развития, в то время как структура мотивации американского бизнеса ориентирована на индивидуальную эффективность, которая проявляется в получении быстрой прибыли. Результатом этого является не только отсутствие долгосрочного планирования в США, но и непомерно высокие зарплаты руководителей, частные корпоративные самолеты, роскошные дома и другие существенные различия между вознаграждением труда и управления. В послевоенной Японии уровень жизни топ-менеджеров и рядовых заводских рабочих различается незначительно (Морита отмечает, что американский президент дочерней компании Sony в США получает в корпорации зарплату больше, чем сам Морита получает в Sony). С другой стороны, можно отметить, что менеджеры в Японии имеют доступ к корпоративным развлекательным фондам такого размера, который не имеет аналогов ни в одной другой экономике. Национальное налоговое агентство подсчитало, что в 1979 году социальные расходы корпораций составили около ¥2,9 трлн, или $13,8 млрд. Это означает, что руководители компаний тратили $38 млн в день на выпивку, еду, гольф и подарки для своих коллег и клиентов.

Дело в том, что более гибкие методы оценки менеджеров в Японии способствуют более мягким, чем в некоторых других странах, отношениям между работниками и руководством, а также позволяют избежать сдерживающих факторов в сотрудничестве с другими предприятиями и государством. Такая практика в Японии появилась в результате послевоенных условий. По мнению Мориты, "в истории Японии нет ничего, что позволило бы предположить, что ровные отношения между руководством и рабочими возникли естественным путем"; довоенный японский капитализм был "жестким в своей эксплуатации труда". Послевоенное выравнивание доходов всех японцев вследствие инфляции и национальных бедствий сделало возможным относительное равенство вознаграждений, существовавшее в период высоких темпов роста, а также акцент на других показателях, кроме рентабельности, при оценке эффективности работы менеджеров. Эти социальные условия имеют значительные преимущества для Японии в конкурентной борьбе с такими странами, как США, но, очевидно, их будет очень трудно трансплантировать: хотя зарплаты американских менеджеров могут быть снижены, введение иных показателей эффективности, чем краткосрочная рентабельность, потребует революции в американской системе распределения сбережений в промышленности через фондовые рынки.

Приоритеты и социальная поддержка сотрудничества японцев могут быть не воспроизводимы в других обществах, но легко представить, что они могут быть сопоставимы, т.е. другое общество может быть способно манипулировать своими социальными механизмами, сопоставимыми с послевоенной Японией, чтобы придать приоритет экономическому развитию и создать стимулы для сотрудничества государственного и частного секторов. Если это так, то такому обществу потребуется абстрактная модель японской системы высоких темпов роста, чтобы использовать ее в качестве ориентира для своего конкретного применения.

Первый элемент модели - наличие небольшой, недорогой, но элитной бюрократии, укомплектованной лучшими управленческими кадрами, имеющимися в системе. Качество этой бюрократии должно измеряться не столько зарплатой, которую она может получить, сколько ее превосходством, продемонстрированным на академическом уровне и в конкурентной борьбе, желательно в лучших школах государственной политики и управления. Часть бюрократии должна набираться из числа инженеров и техников в силу характера задач, которые ей предстоит решать, но большинство должно быть специалистами общего профиля в области разработки и реализации государственной политики. Они должны иметь юридическое и экономическое образование, но желательно, чтобы это были не профессиональные юристы или экономисты, поскольку, как правило, из профессионалов получаются плохие организаторы. Термин, который лучше всего описывает то, что мы здесь ищем, - это не профессионалы, не государственные служащие, не эксперты, а менеджеры. Они должны часто ротироваться на протяжении всей экономической службы и выходить на пенсию рано, не позже 55 лет.

В обязанности бюрократического аппарата входит, во-первых, определение и выбор отраслей, подлежащих развитию (политика промышленной структуры); во-вторых, определение и выбор оптимальных способов быстрого развития выбранных отраслей (политика рационализации промышленности); в-третьих, контроль за конкуренцией в выделенных стратегических отраслях с целью обеспечения их экономического здоровья и эффективности. Для выполнения этих функций будут использоваться рыночно-конформные методы государственного вмешательства (см. ниже).

Второй элемент модели - политическая система, в которой бюрократии предоставлены достаточные возможности для проявления инициативы и эффективной работы. Конкретно это означает, что законодательная и судебная ветви власти должны быть ограничены функциями "предохранительного клапана". Эти две ветви власти должны быть готовы вмешаться в работу бюрократии и сдержать ее, когда она зайдет слишком далеко (что, несомненно, будет происходить в разных случаях), но их более важная общая функция - отгородиться от многочисленных групп интересов в обществе, удовлетворение которых исказит приоритеты развивающегося государства. В случае с интересами, которые не учитываются, отклоняются или удовлетворяются символическими способами, или от которых зависит сохранение политической системы, то политические лидеры должны заставить бюрократию служить им и манипулировать ими.

Неяпонским примером искомых отношений может служить что-то вроде отношения американской законодательной власти к Манхэттенскому проекту военного времени или к послевоенной программе разработки атомных подводных лодок. Политическая система государства развития скрыто разделяет правление и управление: политики правят, а бюрократы управляют. Но надо понимать, что бюрократы не могут эффективно править, если правящие политики не выполняют своих позитивных задач, прежде всего, создания пространства для бюрократической инициативы, не сдерживаемой политической властью.

У такого типа политической системы есть несколько последствий. Одно из них заключается в том, что группы населения, не имеющие доступа к системе, иногда выходят на улицы, чтобы привлечь внимание к своему недовольству (это произошло в Японии в 1960 г. во время беспорядков против договора о безопасности, студенческих бунтов конца 1960-х годов, демонстраций против нового токийского аэропорта и правительственного проекта строительства атомных кораблей, а также кампании против загрязнения окружающей среды промышленными выбросами). Эти демонстрации могут быть вызваны важными интересами, которые государство не может бесконечно игнорировать, или просто отражать требования участия в политической жизни. В любом случае при их возникновении политические лидеры призваны выполнять функции "предохранительного клапана", заставляя бюрократию менять приоритеты настолько, чтобы успокоить протестующих, но принимая на себя большую часть "жара" самих демонстраций. Умные политики предвидят подобные вспышки (стратегия Сато * Эйсаку при продлении договора о безопасности в 1970 году). Пока проекты развития успешны, а блага от них распределяются справедливо, политические лидеры должны быть в состоянии решать эти проблемы симптоматически. Можно также рекомендовать проекты, призванные привлечь внимание к развитию и вызвать чувство гордости за его успехи (Японская Олимпиада 1964 г., ЭКСПО-70).

Основное политическое различие между капиталистическим государством развития и коммунистической диктатурой развития заключается в том, что капиталистическое государство просто игнорирует нестратегические слои общества, в то время как коммунистическое государство предпринимает прямые и насильственные попытки их демобилизации. Первый вариант предпочтительнее, поскольку позволяет избежать нежелательных последствий, связанных с наличием большого количества полиции и всего аппарата подавления, что не только расточительно с точки зрения ресурсов, но и несовместимо с эффективной международной торговлей. Это, безусловно, один из уроков, который японцы извлекли из 1940-х годов.

Следует также отличать японскую политическую систему от бюрократическо-авторитарных режимы Аргентины, Бразилии, Чили и Уругвая. В этих государствах правящие элиты стремятся содействовать индустриализации путем отстранения от власти ранее мобилизованных экономических групп и развития отношений сотрудничества с транснациональными корпорациями. Для этого они используют технократические политические механизмы, в значительной степени опирающиеся на принуждение для обеспечения соблюдения правил игры.

Япония отличается от других стран тем, что является демократическим государством, в котором политические деятели выбираются голосами большинства; ее стабильность зависит от способности правящей политической партии создать коалицию избирателей, выступающих за экономический рост и эффективное управление. В период высоких темпов роста эта коалиция отражала широкое признание ситуационных императивов Японии; в начале 1970-х годов коалиция начала заметно ослабевать, но, похоже, была вновь активизирована энергетическим кризисом и признанием необходимости нового изменения структуры промышленности. До недавнего времени японцы также не были расположены к сотрудничеству с иностранным капиталом. Корейское государство развития, напротив, похоже, разделяет некоторые бюрократическо-авторитарные характеристики и в этом смысле должно отличаться от послевоенного японского случая.

Послевоенная Япония также отличается от рыночно-социалистических государств (прежде всего Югославии и Венгрии), где проводились различные эксперименты по синтезу рыночной экономики с политическим контролем. Противоречивая напряженность, присущая этим системам, больше напоминает Японию периода попыток государственного контроля (конец 1930-х - 1940-е гг.), чем Японию после восстановления независимости и начала высоких темпов роста на основе государственно-частного сотрудничества.

Помимо периодических демонстраций протеста, вероятным дальнейшим следствием капиталистической системы развития станет периодическое возникновение "коррупционных" скандалов. Они возникают из-за разделения на правящих и неправящих и из-за возможностей, которые это условие дает некоторым инсайдерам для использования программ развития. Пока эти скандалы происходят в основном среди политиков, а не среди бюрократов, и пока развитие идет на пользу всему обществу, к ним будут относиться как к досадным, но не слишком серьезным недостаткам системы в целом. Однако если они происходят в среде бюрократии, то это сигнал к необходимости скорейшего хирургического вмешательства и перестройки системы.

Третий элемент модели - совершенствование рыночно-конформных методов государственного вмешательства в экономику. При проведении промышленной политики государство должно заботиться о сохранении конкурентоспособности в той степени, которая соответствует его приоритетам. Это необходимо для того, чтобы избежать "мертвящей руки" государственного контроля и неизбежно порождаемых им неэффективности, потери стимулов, коррупции и бюрократизма. Вероятно, что реально работающие рыночные методы не могут быть открыты априори, а должны возникнуть в результате конфликта между государственными менеджерами и менеджерами частных стратегических отраслей. Отношения сотрудничества между государством и частным предпринимательством не являются естественными: государство неизбежно будет заходить слишком далеко, а частное предпринимательство неизбежно будет возмущаться вмешательством государства в его решения. Когда государство или частное предприятие начинает явно доминировать над другим, как это было в Японии в конце 1940-х годов (доминирование государства) и в начале 1970-х годов (доминирование частного предприятия), развитие останавливается. Японский пример дает четкий урок: государство нуждается в рынке, а частное предпринимательство - в государстве; как только обе стороны осознали это, стало возможным сотрудничество, и начался высокоскоростной рост.

Япония предлагает целый ряд рыночно-конформных методов государственного вмешательства, включая создание государственных финансовых институтов, влияние которых носит как индикативный, так и монетарный характер; широкое использование, узкую адресность и своевременный пересмотр налоговых льгот; использование индикативных планов для определения целей и ориентиров для всей экономики; создание многочисленных, официальных и постоянно действующих форумов для обмена мнениями, пересмотра политики, получения обратной связи и разрешения разногласий; передачу некоторых государственных функций различным частным и получастным ассоциациям (JETRO, Keidanren); широкая опора на государственные корпорации, особенно смешанного государственно-частного типа, для реализации политики в областях с высоким риском или иными неблагоприятными условиями; создание и использование правительством неконсолидированного "инвестиционного бюджета", отдельного от бюджета общего счета и не финансируемого из него; ориентация антимонопольной политики на цели развития и международной конкуренции, а не строго на поддержание внутренней конкуренции; проведение государством или спонсирование государством НИОКР (компьютерная индустрия); использование государственных лицензионных и разрешительных полномочий для достижения целей развития.

Пожалуй, наиболее важным рыночно-конформным методом вмешательства является административное руководство. Этим правом, представляющим собой наделение бюрократии дискреционными и неконтролируемыми полномочиями, безусловно, можно злоупотреблять, и при неправильном использовании оно может нанести ущерб рынку. Но это необходимая сила капиталистического государства развития по одной важной причине: необходимо избегать чрезмерно детализированных законов, которые по своей природе никогда не бывают детализированными достаточно, чтобы охватить все непредвиденные ситуации, и в то же время, в силу своей детализации, накладывают смирительную рубашку на творческое управление. Одним из достоинств японской промышленной политики является ее способность решать отдельные сложные ситуации, не прибегая к поиску или принятию закона, который бы охватывал эту ситуацию. Подробные законодательные акты служат интересам прежде всего юристов, а не развития. Японская политическая экономика поразительно свободна от юристов; многие функции, выполняемые юристами в других обществах, в Японии выполняются бюрократами, использующими административные инструкции.

Японцы, конечно, опираются на закон, но на короткий и очень обобщенный. Затем они придают этим законам конкретный смысл с помощью бюрократических приказов, распоряжений, правил и административных инструкций. Любая бюрократия, в том числе и японская, склонна злоупотреблять этими полномочиями (сравните, например, хаос правил, создаваемых американской Службой внутренних доходов), но решение этой проблемы, по-видимому, заключается в поиске лучших бюрократов, а не в ликвидации их дискреционных полномочий. В случае вопиющего бюрократического произвола обиженная сторона может обратиться в суд, что японцы стали делать в 1970-е годы чаще, чем раньше (например, в исках о загрязнении окружающей среды и в обращении ФТК в суд по делу о слиянии Yawata-Fuji и по делу о "черном картеле"). Тем не менее, по сравнению с участниками других систем, японцы стремятся избегать судебных разбирательств, полагаясь на индивидуальные государственные решения конкретных проблем (как в случае с Maruzen Oil Company) и тем самым избегая правового воздействия на отрасли, которые в нем не нуждаются. В лучшем случае японское административное руководство можно сравнить с дискреционными полномочиями, которыми наделен дипломат, ведущий переговоры о заключении международного соглашения. Успех зависит от его мастерства, здравого смысла и добросовестности, а не от набора юридических требований, которые, как бы хорошо они ни были сформулированы, никогда не смогут по-настоящему подсказать переговорщику, что ему делать.

Четвертый и последний элемент модели - пилотная организация типа MITI. Проблема заключается в том, чтобы найти необходимый набор полномочий для пилотной организации, не наделяя ее ни контролем над большим количеством секторов, чтобы сделать ее всемогущей, ни малым количеством, чтобы сделать ее неэффективной. Сам MITI появился в результате случайного процесса присоединения. MCI возникла в результате разделения сельскохозяйственного и торгово-промышленного управления. Она развивалась за счет добавления промышленных функций при сокращении коммерческих, получила возможность планирования, когда Плановый совет кабинета министров был объединен с Бюро общих дел в ММ, и получила полный контроль над энергетикой только тогда, когда управление углем, нефтью и электроэнергией было объединено в эпоху МП. В результате войны министерство также получило полномочия по вмешательству на микроуровне через свое Бюро предприятий. Сам МИТИ в конечном итоге стал результатом объединения MCI и аппарата по контролю за международной торговлей (BOT). MITI никогда не обладало юрисдикцией в области транспорта, сельского хозяйства, строительства, труда или финансов, хотя оказывало на них сильное влияние, особенно на финансы, через такие институты, как Японский банк развития. Борьба вокруг "Закона о специальных мерах" Сахаси разворачивалась в основном вокруг попыток MITI распространить свою юрисдикцию на финансирование промышленности.

Очевидно, что определение сферы деятельности пилотного агентства является спорным вопросом. Опыт MITI подсказывает, что агентство, контролирующее промышленную политику, должно сочетать в себе, как минимум, планирование, энергетику, внутреннее производство, международную торговлю и часть финансов (в частности, капиталообеспечение и налоговую политику). Опыт MITI также говорит о том, что не следует быть доктринером: функции можно и нужно добавлять и убирать по мере необходимости. Ключевыми характеристиками MITI являются его небольшой размер (самый маленький среди всех экономических министерств), непрямой контроль над государственными средствами (что освобождает его от подчинения бюджетному бюро Министерства финансов), функции "мозгового центра", вертикальные бюро по реализации промышленной политики на микроуровне и внутренняя демократия. Такого аналога нет ни в одной другой развитой индустриальной стране.

Эти четыре элемента представляют собой лишь модель, причем весьма приблизительную. Очевидно, что такая структура имеет множество социальных и политических последствий, в том числе нормативного и философского характера, которые должны быть тщательно продуманы любым обществом, рассматривающим возможность ее принятия. Как уже неоднократно говорилось, японцы не столько приняли эту систему политэкономии, сколько унаследовали ее. Среди различных последствий этого явления следует особо отметить одно: капиталистическое государство развития порождает модель конфликта, во многом отличающуюся от той, что существует в других демократических странах.

Япония - это система бюрократического правления. Как отмечал более поколения назад С.Н. Айзенштадт, все известные бюрократические режимы порождают два вида конфликтов: борьбу внутри бюрократии и борьбу между бюрократией и центральной политической властью.

В данном примере MITI представлены многочисленные иллюстрации каждого из них. Юрисдикционные споры между ведомствами по поводу политики, ассигнований и приоритетов являются жизненной силой японской бюрократии. MCI появился отчасти благодаря борьбе между сельскохозяйственными и промышленными бюрократами. В 1930-е гг. реформа MCI была направлена на борьбу между сельскохозяйственными и промышленными бюрократами.

Для продвижения своих планов промышленного развития бюрократы вступали в союз с военными против старых министерств, таких как Министерство финансов и Министерство иностранных дел. Однако во время войны гражданские лица MCI и MM постоянно конфликтовали с военными бюрократами. МИТИ родился в результате борьбы между бюрократами из Министерства иностранных дел и промышленными бюрократами. В условиях высоких темпов роста МИТИ постоянно сталкивался с Комиссией по справедливой торговле и, в меньшей, но, вероятно, более важной степени, с Министерством финансов. Все известные министерства конкурируют друг с другом за распространение своего влияния на более мелкие ведомства (экономическое планирование, оборона, охрана окружающей среды и другие), а также за то, чтобы поставить на влиятельные посты во всем правительстве своих ставленников.

Подобные конфликты выполняют важные функции для государства развития, и не в последнюю очередь они активизируют бюрократию, формируя у нее крепкий корпоративный дух и обеспечивая конкурентную борьбу с самоуспокоенностью, бюрократической жесткостью и самонадеянностью. Наибольшая угроза безопасности бюрократа исходит не от политического мира или групп частных интересов, а от других бюрократов. С другой стороны, конфликты между бюрократами могут стать причиной медленного принятия решений, искажения политики в угоду конкурирующим бюрократическим интересам и уклонения от решения рискованных проблем. Полностью избежать этих недостатков невозможно, и координация бюрократии - это, пожалуй, самая утомительная и трудоемкая, но крайне важная задача руководителей государства.

Японцы разработали несколько инновационных методов, позволяющих смягчить бюрократическую конкуренцию. Одна из них заключается в том, чтобы поручать работу по формированию и координации политики более молодым, не слишком известным чиновникам, что позволяет старшим должностным лицам лишь одобрять политику, идущую снизу. Таким образом, старшие должностные лица могут помогать принимать и координировать решения, не будучи скованными приписыванием себе личного авторства. Другая полезная практика - назначение министров и других высших политических руководителей из числа бывших высокопоставленных бюрократов, что позволяет наделить координационными полномочиями лидеров, обладающих экспертными знаниями в области бюрократии, связями "старых парней" и иерархическими отношениями с действующими бюрократами. (Такая практика, конечно, может лишь поднять бюрократическую борьбу на более высокий уровень, как это произошло в случае с Йошидой против MITI). Еще одна японская практика - использование бюджетного процесса для обеспечения координации, что требует, чтобы составление бюджета оставалось в руках бюрократии и значительно повышает влияние Министерства финансов. Четвертое новшество - использование бюрократических доверенных лиц для координации, как, например, в советах по обсуждению. Другие практики бюрократии в Японии на первый план выходят характерные для всех государственных систем бюрократическая конкуренция и координация, включая утечки в прессу и бюрократическое манипулирование ею, выборочный брифинг привилегированных политиков, сохранение в тайне реальных норм бюрократической жизни и т.д.

Не менее распространен и другой вид конфликта - между бюрократией и политической властью. Эффективное функционирование системы развития требует разделения на правящих и неправящих, но само это разделение никогда не признается официально (оно "ура", а не "омотэ", имплицитно, а не эксплицитно). В результате неизбежны проблемы с границами, и серьезные конфликты возникают, когда политические лидеры считают, что бюрократия превышает свои полномочия (как в 1930-е годы), или когда бюрократия считает, что политики превышают свои (как во время "тайфуна Фукуды" или при премьер-министре Танаке Какуеи). История МИТИ знает множество примеров такого рода конфликтов: борьба между министром МКИ Огавой и Ёсино и Киси; борьба между министрами, связанными с дзайбацу, и бюрократами-реформаторами; борьба между министром МКИ Кобаяси и Киси и "красными" из Совета по планированию при кабинете министров; борьба между Тодзио * и Киси в 1944 г. (хотя, возможно, это более удачный пример внутрибюрократического конфликта); борьба между Ёсидой и Сирасу, с одной стороны, и руководителями МКИ, с другой, в период создания МИТИ; участие политиков в споре Имаи и Сахаси.

Большинство практик, используемых для смягчения борьбы между бюрократами, подходят и для смягчения борьбы между бюрократами и политиками. Нормой является попытка избежать конфликта или приватизировать его. Часто это достигается путем объединения в одном руководителе точек зрения каждой из сторон. Наиболее значимые послевоенные политики Японии - Ёсида, Киси, Икеда, Сато*, Фукуда Такэо и Охира* - все были бывшими высокопоставленными бюрократами. Вполне естественно, что политические лидеры встречаются среди такой неотъемлемой элиты, как высшая японская бюрократия, однако их использование в послевоенной Японии, безусловно, способствовало эффективному функционированию и координации японского государства развития.

Это упражнение в построении модели не имеет целью ни умалить японские достижения, ни рекомендовать японскую модель другим. На самом деле история MITI преподносит более сложный урок, чем любой из этих: при всех предполагаемых заимствованиях Японии извне, японский политический гений заключается в выявлении и использовании собственных политических активов.

Это говорит о том, что другим странам, стремящимся подражать достижениям Японии, лучше создавать институты своего государства развития из местных материалов. Например, можно предположить, что такой стране, как США, нужно не то, что есть в Японии, а, скорее, меньше регулирования и больше стимулов со стороны государства для того, чтобы люди могли сберегать, инвестировать, работать и конкурировать на международном уровне. Японцы научились эффективно сотрудничать друг с другом как вопрос национального выживания; войны и экономические беды 1940-х годов заставили их поддерживать, по сути, военную степень социальной и экономической мобилизации вплоть до 1960-х годов. В отсутствие такого же консенсуса по целям Соединенным Штатам лучше опираться на собственные силы и высвобождать частные, конкурентные импульсы своих граждан, а не добавлять еще один слой к и без того обременительной бюрократической системе регулирования.