Chalmers A. Johnson

Еще одним новым учреждением стала Японская организация внешней торговли (JETRO) - международная служба коммерческой разведки, созданная для решения проблемы, которую Хираи назвал "слепой торговлей". Под "слепой торговлей" он и другие специалисты подразумевали, что в середине 1950-х годов японские производители работали без подробной информации о том, что они должны производить для различных зарубежных рынков. Кроме того, у них не было агентов за рубежом, которые могли бы помочь им отслеживать изменения в тарифных ставках и спецификациях продукции, а также помогать в рекламе и продвижении новых японских товаров. Для решения этих задач и был создан JETRO.

В 1950-е годы фактически существовало три JETRO. Первая была создана в 1951 г. в Осаке по инициативе мэра города Акама Бунзо * (старого сотрудника MCI, 192547 гг.) и Суги Мичисуке, председателя Торгово-промышленной палаты Осаки. Деньги на создание этой ранней организации выделили промышленники Кансая и отдельных префектур, а МИТИ лишь одобрил ее деятельность. В 1954 г. MITI взял ее под свой контроль, выделил на нее дополнительные средства из государственного бюджета и значительно расширил ее деятельность. Наконец, в 1958 г., учитывая, что государственное финансирование теперь значительно превышало финансирование префектур и что МИТИ хотел поставить организацию под более надежный контроль министерства, JETRO была преобразована в государственную корпорацию, весь капитал которой поступал от центрального правительства (Закон о Японской организации внешней торговли № 95 от 26 апреля 1958 г.). С 1951 г. МИТИ также начал предоставлять ключевые руководящие кадры для JETRO, в частности, ее управляющего директора (с 1951 по 1954 г. им был Окабе Кунио, недавно ушедший в отставку директор Бюро содействия торговле МИТИ, а с 1954 по 1965 г. - Нагамура Тейити, закончивший свою карьеру в МИТИ в должности заместителя министра ЕДА). Практически весь зарубежный персонал JETRO - это сотрудники, переведенные из MITI.

За исключением первых лет своего существования, когда JETRO было детищем бизнесменов Осаки, оно всегда было оперативным подразделением MITI. Однако его юридический статус после 1958 г. как государственной корпорации, а не как агентства правительства, иногда приводил к неприятностям в США. В конце 1950-х годов JETRO создала в Вашингтоне организацию, полностью состоящую из американцев, под названием United States-Japan Trade Council, но не зарегистрировала ее в соответствии с Законом о регистрации иностранных агентов от 1938 года. В результате этого недосмотра в 1976 г.

Министерство юстиции США подало на Торговый совет в суд за гражданское мошенничество, обвинив его в том, что 90% его средств на самом деле поступали от MITI через нью-йоркский офис JETRO. Совет заключил внесудебное соглашение. Он также согласился зарегистрироваться в качестве иностранного агента и указывать, что его публикации поступают из японских правительственных источников. В данном случае речь шла не о лоббистской деятельности JETRO от имени японских интересов, а о возможном недопонимании американцами того, кого именно представляет JETRO.

Одним из наиболее инновационных аспектов ранней JETRO было ее финансирование. Во время экономического спада 1954 года МИТИ привлекал средства для ее финансирования за счет импорта бананов. В условиях системы валютных квот лицензии на импорт бананов и сахара стали самыми ценными в стране; поставки обоих товаров были настолько дефицитными, что любые объемы, которые удавалось доставить на рынок, стоили непомерно дорого. В случае с бананами правительство взимало с импортеров налог на их прибыль, а вырученные средства передавало в JETRO. Средства организации выросли с чуть менее 3 млн. йен в 1954 г. до более 100 млн. йен в 1955 г., и все благодаря бананам. Эта схема была похожа на систему субсидирования экспорта судов за счет сахара. В 1953-1955 гг. МИТИ выдавал лицензии на импорт сахара торговым компаниям, которые продавали кубинский сахар в Японии по цене от двух до десяти раз выше импортной, только если они были связаны с судостроителем и могли представить экспортный сертификат, подтверждающий, что они использовали 5% своей прибыли для субсидирования экспорта судов. За два года действия этой системы судостроительная отрасль получила около 10 млрд. иен. В конечном итоге ее пришлось прекратить, так как слишком много других отраслей хотели получить субсидии от пошлин на сахар и бананы, а МВФ не одобрял подобную практику.

Сахарная и банановая связи - лишь две из наиболее впечатляющих налоговых льгот, придуманных чиновниками Министерства финансов и Бюро предприятий в ту эпоху для оказания помощи промышленным предприятиям и содействия коммерциализации отдельных видов продукции. Накамура Такафуса утверждает, что уже в 1951 году налоговые льготы заменили прямые субсидии в качестве основного средства, с помощью которого правительство проводило свою промышленную политику.

И, безусловно, верно, что после того, как Dodge отрезал субсидии, созданные за счет разницы в ценах и кредитов RFB, Бюро предприятий MITI решительно перешло в налоговую сферу в поисках альтернатив.

Главным препятствием на пути ее работы было сохраняющееся влияние специальной налоговой миссии SCAP, которую возглавлял профессор Колумбийского университета Карл С. Шоуп, и в состав которой входили такие эксперты, как Джером Б. Коэн из Городского колледжа Нью-Йорка. Весной 1949 года миссия Шоупа сопровождала Доджа в Японию, а в сентябре представила свой отчет. Министерство финансов высоко оценило работу миссии, и ее

В период с 1950 по 1955 гг. рекомендации по правильной системе национальных и местных налогов в Японии по-прежнему имели большой вес. По сути, Шоуп призывал упростить налоговую систему, объединив все виды доходов налогоплательщика (будь то физическое или юридическое лицо) и максимально устранив специальные налоговые льготы, которые содержались в Законе о специальных мерах налогообложения (Sozei Tokubetsu Sochi Ho *, № 15 от 1946 г.) и многочисленных поправках к нему.

Некоторые предложения Шоупа, например, введение местного налога на добавленную стоимость, оказались слишком прогрессивными для того времени; бизнесмены были возмущены мыслью о том, что им придется платить налог даже при дефиците, и от этой идеи тихо отказались. Однако идеи Шоупа не обязательно были враждебными по отношению к использованию налоговой системы для стимулирования экономики. Например, его идея переоценки активов с учетом инфляции в Японии как способа повышения капитализации предприятий встретила весьма благоприятный отклик и привела к принятию Закона о переоценке капитальных активов (Shisan Saihyoka* Ho, № 110 от апреля 1950 г.). Этот закон буквально создавал капитал там, где его еще не было, путем (в сторону уменьшения) переоценки промышленных активов для целей налогообложения, которая проводилась трижды в период с 1950 по 1955 год.

Но главная проблема системы Шоупа заключалась в ее враждебном отношении к льготному режиму стратегических отраслей. Икеда считал, что Япония должна идти в этом направлении, хотя, конечно, это означало все более несправедливое распределение налогового бремени в обществе, и многие его коллеги по Министерству финансов последовали его примеру, поскольку по практическим соображениям предпочитали налоговые льготы субсидиям. По словам Йошикуни Дзиро* (бывшего директора Национального налогового агентства и заместителя министра финансов), налоги лучше, чем субсидии, хотя в теории это одно и то же, поскольку налоговые льготы ценны только после того, как предприятие сделало то, что от него хочет правительство, в то время как субсидии выплачиваются до начала работы и иногда не приводят к улучшению показателей.

Еще одной причиной, по которой налоговые льготы предпочтительнее субсидий, является их меньшая политическая значимость, что имело определенное значение для японских бюрократов в 1950-е годы в свете скандалов, связанных с "Шова* Денко*" и другими событиями эпохи ранней оккупации.

Начиная с 1951 г. Министерство финансов, консультируясь с Бюро предприятий МИТИ и Советом по рационализации промышленности, очень медленно проводило ежегодный пересмотр старого Закона о специальных мерах налогообложения, который к концу десятилетия привел к полному демонтажу системы Шоупа. Среди мер, принятых министерством, - исключение из налогооблагаемой базы до 50% дохода, полученного фирмой от экспорта (при пересмотре налогов в 1955 г. этот показатель был увеличен до 80%), быстрая амортизация инвестиций, предназначенных для рационализации промышленности, исключение из импортных пошлин стратегического оборудования, вычеты из роялти, выплачиваемых за иностранные технологии, и многое другое. Ежегодно эти изменения контролировались и утверждались "советом по обсуждению" при Министерстве финансов. В 1959 г. этот совет, переименованный в Совет по обсуждению налоговой системы (Дзэйсэй Чоса * Кай), стал постоянным органом канцелярии премьер-министра. Именно он, а не кабинет министров или Сейм (который обычно лишь штампует его рекомендации), ежегодно вносит изменения в налоговую систему с учетом меняющихся потребностей и экономических условий. Членов совета выбирает министр финансов, а его заседания не открыты для общественности. После создания ЛДП совет стал основным инструментом Министерства финансов, пытающегося предотвратить политизацию налоговой системы со стороны партии.

Среди наиболее креативных специальных налоговых мер, придуманных в 1950-е годы, были "резервные фонды", созданные для поддержки развивающихся отраслей. Оба вида резервов могут быть исключены из налогооблагаемой прибыли. Наиболее известным из них является фонд "хикиатекин", используемый для единовременных выплат работникам при выходе на пенсию. Этот резервный фонд был создан в 1952 г. после инцидента, когда на военно-морской базе Йокосука был закрыт авторемонтный завод, принадлежащий американским военным, а все сотрудники были уволены без выплаты пенсионного пособия.

К 1970-м годам были разрешены резервные фонды типа "дзюмбикин" для покрытия безнадежных долгов, убытков от возврата непроданных товаров, премий, специальных ремонтов, гарантий, развития зарубежных рынков, убытков от инвестиций за рубежом, убытков, понесенных в зоне свободной торговли на Окинаве, борьбы с загрязнением окружающей среды, определенных проектов строительства железных дорог, строительства атомных электростанций, проектов лесовосстановления, убытков от операций с акциями, выкупа электронных компьютеров (для компаний по производству и продаже компьютеров), гарантий качества компьютерных программ (для производителей программного обеспечения).

Большинство из этих джумбикинов имели временные ограничения, за исключением того, что пересмотр налогового законодательства 1957 года отменил такие ограничения для резервных фондов на покрытие экспортных убытков.

Другие сопоставимые налоговые льготы для бизнеса включают специальные вычеты из налогооблагаемой прибыли при продаже за рубеж патентов и ноу-хау (55%); продаже за рубеж авторских прав, за исключением роялти от демонстрации фильмов (20%); оплате услуг по планированию и консультированию при реализации зарубежных строительных проектов (20%). Бюро по предприятиям МИТИ всегда отличалось особой изобретательностью в вопросах налогообложения. Например, в 1964 году, когда Япония была вынуждена прекратить налоговые вычеты по доходам от экспорта в связи с изменением своего статуса в ГАТТ, Бюро предприятий придумало новую схему поощрения экспортеров. Оно заменило вычеты из доходов от экспорта изменением способа расчета амортизации компании на основе ее предыдущих экспортных показателей. Новая система позволяла предприятию увеличивать нормальную амортизационную норму в течение определенного периода путем умножения ее на сумму экспортных операций предыдущих периодов, деленную на валовую выручку предыдущих периодов, умноженную на 0,8.

По оценкам Цуруты, за период с 1950 по 1970 год чистые потери казны из-за всевозможных налоговых льгот для предприятий составили около 3,1 трлн. иен, или 20-процентное снижение ставки корпоративного налога (30,2% за период 195559 гг.).

Другим направлением инновационной налоговой политики стала отмена акцизов на целевые товары, чтобы потребителям было легче их покупать (а производителям - продавать). Министерство финансов приписывает себе заслугу в развитии корпорации Sony в годы ее становления, поскольку оно отменило товарные налоги на транзисторные радиоприемники в течение первых двух лет после их появления на рынке и взимало налоги на телевизионные приемники только в течение двух лет по мере того, как массовое производство снижало их цены (налоги повышались по мере снижения цен, исчисляемых в расчете на дюйм экранных трубок).

Такая государственная политика привела к японскому феномену, когда все домохозяйства в определенный период покупают одни и те же товары, например, "три священных сокровища" (телевизор, стиральная машина и холодильник) в начале 60-х годов и "три "с" (автомобиль, холодильник и цветной телевизор) в конце 60-х годов. Ежегодное снижение ставки индивидуального подоходного налога пропорционально росту экономики, а также выборочная отмена акцизов способствовали "потребительской революции" в Касумигасеки.

В полностью разработанном виде система развития (икусэй) новой отрасли (например, нефтехимической) в конце 1950-х гг. включала в себя следующие виды мероприятий: Во-первых, проводилось расследование и вырабатывалось базовое программное заявление министерства о необходимости создания отрасли и ее перспективах (примером может служить "Политика развития нефтехимической промышленности", принятая на министерской конференции MITI 11 июля 1955 г.). Во-вторых, МИТИ было разрешено выделение иностранной валюты, а Банк развития обеспечил финансирование отрасли. В-третьих, были выданы лицензии на импорт иностранных технологий (каждый элемент нефтехимической технологии был получен по лицензии из-за рубежа). В-четвертых, зарождающаяся отрасль была отнесена к "стратегическим", что позволило ей получать специальную и ускоренную амортизацию по инвестициям. В-пятых, ей бесплатно или за символическую плату предоставлялась благоустроенная земля, на которой можно было строить свои установки. (В августе 1955 г. министр МИТИ Исибаси одобрил продажу старых военных топливных объектов в Йоккаичи, Ивакуни и Токуяме четырем вновь созданным нефтехимическим компаниям, несмотря на вопли в парламенте двух старых военных офицеров Цудзи Масанобу и Хосина Дзэнсиро*, протестовавших против продажи правительством объектов дзайбацу, построенных на военные деньги). В-шестых, отрасли были предоставлены ключевые налоговые льготы: освобождение от таможенных пошлин на импорт катализаторов и специального оборудования, возврат пошлин на нефтепродукты, используемые в качестве сырья для нефтехимии, а также специальные законы, освобождающие некоторых потребителей от налогов на бензин. В-седьмых, МИТИ создал "картель административного руководства" для регулирования конкуренции и координации.

Компании, отчитавшиеся перед Бюро, планировали инвестиции в строительство и оборудование на сумму 1,795 трлн. йен, что на 30,3% больше, чем 1,377 трлн. йен в 1960 финансовом году, который сам по себе был на 59,5% больше, чем 863,4 млрд. йен в 1959 финансовом году. В 1961 году Бюро планировало снизить этот показатель до 20,4% (¥1,658 трлн.).

Одним из значимых событий того периода стал Конгресс памяти машиностроения 1961 года "Годовой объем производства в 3 трлн. иен", проходивший на пирсе Харуми в Токио с участием императора. По словам спонсора конгресса, руководителя бюро тяжелой промышленности Сахаси, к моменту открытия конгресса отрасль уже преодолела отметку в 4 трлн. иен.

Однако не все было идеально. В Вашингтоне и западноевропейских столицах начали раздаваться тревожные звонки, причем чиновники МИТИ не решались спросить, для кого они звонят. Осенью 1959 года в Вашингтоне состоялось заседание МВФ, а в декабре в Токио прошла генеральная конференция ГАТТ. На обеих конференциях звучали требования к Японии немедленно перейти к свободной конвертируемости валюты и открыть внутренний рынок для иностранной продукции. Представители МИТИ понимали, что их система высоких темпов роста не будет работать при участии большого количества иностранцев, и опасались "вторжения американского капитала", которое, судя по всему, имело место в Европе. Пожалуй, самое главное - их волновал вопрос о том, какую роль они могут играть в "либерализованной" экономике. Времени на раздумья у них было не так уж много. 24 июня 1960 г., в качестве своего последнего официального акта перед уходом в отставку, кабинет Киси, осажденный примерно 300 000 демонстрантов, окруживших здание парламента во время беспорядков, связанных с договором о безопасности, принял "План либерализации торговли и обмена".

К середине июля Киси ушел, Икеда стал премьер-министром, и наступила эра "либерализации". Размышляя о важнейших характеристиках послевоенных экономик с высокими темпами роста, Альфред Чандлер приходит к выводу: "Немецкое и японское чудо было основано на улучшении институциональных механизмов и дешевой нефти".

Приоритеты Японии нетрудно понять. Как уже говорилось в предыдущей главе, война на Тихом океане и так поставила японцев в самые тяжелые условия для гражданского населения любой воюющей страны, а послевоенная инфляция лишь усугубила эти условия. Помимо того, что несчастья 1940-х годов послужили мощным стимулом для экономической мобилизации, они также обеспечили еще одну структурную поддержку - сделали всех японцев одинаково бедными. Поэтому высокие темпы роста 1950-х гг. не привели к социальному расколу в том смысле, что одна группа или класс оказались в выигрыше за счет другой. В выигрыше от эгалитаризма 1950-х годов оказались японцы, родившиеся в 1960-е годы: та часть прибыли от высокоскоростного роста, которая распределялась, распределялась более или менее справедливо, а большая часть вообще не распределялась, а реинвестировалась. Усиленно поддерживая приоритеты самих японцев, США поощряли Японию к восстановлению ее экономической мощи и делали все, что мог сделать союзник, чтобы помочь.

Организационное наследие эпохи Сёва несколько сложнее. Речь идет о таких социальных опорах частно-государственного сотрудничества, как опыт провала как самоконтроля, так и государственного контроля, совпадение взглядов на природу управления экономикой у бюрократов и предпринимателей в результате общего или очень схожего образовательного опыта (например, в юридической школе Todai*), широкое взаимопроникновение элит в результате рекрутирования политиков и управленцев из числа бывших государственных служащих. Эти черты японского общества не являются чисто культурной данностью, хотя их было бы трудно повторить в других обществах, поскольку они отражают то, что Япония смогла спасти из-под обломков эпохи Сёва. Стране, которая захочет перенять их, придется заново пережить современную историю Японии. Знаменитый японский "консенсус" появился только в 1950-е годы, в 1930-1940-е годы его еще не было, что позволяет предположить, что в его основе лежат изменения исторических обстоятельств и политического сознания, а не уникальные социальные ценности.

Об "усовершенствованных институциональных механизмах" мы уже говорили в этой главе. Помимо двухуровневой банковской системы, FILP, развитого аппарата стимулирования торговли, высокой конкуренции между банковскими группами, тотального контроля над валютой, полного отсева иностранного капитала, налоговой системы, превратившей Японию в рай для бизнесменов, существовали и другие институциональные механизмы, о которых говорилось в главе 1. Это и рабочая сила, послушная профсоюзам, и широкие субподряды, и "пожизненный" найм, и массовая внутренняя миграция с ферм на фабрики, и свобода менеджеров от вмешательства в их программы со стороны акционеров корпораций, и система принудительных сбережений, обусловленных слабыми или вообще отсутствующими социальными обязательствами (дополнительно стимулируемая государством через почтовую систему, которая переводила накопленные средства непосредственно на счета Министерства финансов), и многие другие примеры специального использования, казалось бы, не связанных между собой социальных институтов в интересах системы высоких темпов роста. Не стоит забывать и о том, что государство активно продвигало и популяризировало эти инновации через такие государственно-частные форумы, как Совет по рационализации промышленности.

Наиболее важным "усовершенствованным институциональным механизмом" из всех них стал МИТИ. Он не имеет точного аналога ни в одной другой развитой индустриальной стране, играя роль "пилотного агентства" или "экономического генштаба". По иронии судьбы, эффективность его работы повысилась в результате утраты абсолютных полномочий государственного контроля после истечения в 1952 г. срока действия Временного закона о контроле за поставками и спросом на материалы. МИТИ не лишилось всех контрольных функций, оно по-прежнему осуществляло полный контроль над внешней торговлей и внедрением иностранных технологий, но после 1952 г. ему пришлось научиться использовать косвенные, рыночно-конформные методы вмешательства в экономику. Это отличало его как от Министерства финансов, так и от Министерства сельского и лесного хозяйства и способствовало формированию истинно государственно-частного сотрудничества в промышленном секторе, которое сохраняло преимущества как самоконтроля, так и государственного контроля, но при этом смягчало их недостатки.

Период с 1952 по 1961 год стал золотым веком министерства. Используя FILP, Банк развития, Совет по рационализации промышленности и ряд других мощных институтов, Бюро предприятий единодушно развернуло японскую промышленную структуру от легкой трудоемкой промышленности к производству стали, судов и автомобилей, по выпуску которых Япония сегодня занимает первое место в мире. Чтобы найти сопоставимые достижения государственных бюрократий в других странах, необходимо обратиться к таким примерам, как Манхэттенский проект в США в военное время или отправка НАСА пилотируемой ракеты на Луну. Хотя очевидно, что МИТИ не смог бы достичь того, что он сделал без мобилизованного народа, без инноваций и конкуренции в частном секторе, без дополнительных программ других ведомств правительства, не менее верно и то, что сами усилия по развитию требовали управления. Именно это и обеспечил МИТИ.

Глава 7. Административные указания

Сигэру Сахаси родился 5 апреля 1913 г. в городе Токи (префектура Гифу), небольшом центре керамики, расположенном в полутора часах езды на поезде от Нагои. Он происходил из семьи со скромным достатком (около 60 лет его отец содержал небольшую фотостудию недалеко от станции Токи), и тот факт, что в итоге он окончил юридический факультет Токийского университета, свидетельствует о значительной открытости системы образования до войны для талантливых людей, независимо от их финансовых возможностей. Сахаси учился в младшей средней школе Токай* в Нагое, ежедневно добираясь до нее на поезде в 5 часов утра; после сдачи вступительных экзаменов в Восьмую высшую школу (Хатико*) в Нагое, сравнимую с американским гуманитарным колледжем, он получил поддержку отца в обучении в знаменитой подготовительной школе, несмотря на экономические трудности, с которыми столкнулась семья, помогая ему. Из Хатико он перешел в Тодай*, где окончил школу в 1937 году. В младших классах Сахаси провалил попытку сдать экзамен на звание государственного служащего высшего уровня, но в старших классах ему это удалось. Из-за отсутствия связей он подал документы во все министерства. Его приняли и в министерство финансов, и в министерство промышленности, но он выбрал министерство торговли и промышленности, полагая, что даже если страна станет социалистической (что казалось возможным в период депрессии), министерство промышленности будет играть в ней определенную роль.

Через четыре месяца после поступления Сахаси на работу в министерство Япония вступила в войну с Китаем, а еще через четыре месяца Сахаси был призван в армию и отправлен на центральный китайский фронт. Большинство выпускников императорских университетов этого периода были признаны негодными к военной службе по физическим показателям, но Сахаси всегда отличался крепким телосложением и легко сдал экзамен. Как выпускник Тодай, он испытал в армии немало физического насилия, но, похоже, этот опыт закалил его: он участвовал в битве за Ухань и имел

Это способствовало росту его уверенности в себе. Он завершил военную службу и вернулся в МКИ в том же месяце, когда Киси занял пост министра (октябрь 1941 г.). В своей автобиографии он отмечает, что за время его отсутствия министерство было полностью преобразовано: на смену старому Бюро по промышленным вопросам, в которое он пришел в 1937 г., пришло полдюжины отраслевых вертикальных бюро, каждое из которых занималось развитием и контролем своей отрасли для производства военной продукции. В течение всей войны он работал в различных бюро МКИ и Министерства боеприпасов до ноября 1946 г., когда он получил свое первое назначение на должность начальника отдела.

Сахаси Сигеру было суждено стать самым известным и, безусловно, самым противоречивым из заместителей министра МИТИ. Его биография, мировоззрение и личные качества способствовали формированию репутации "исключительного бюрократа", по забавному выражению прессы, бесспорный лидер "националистической фракции" в MITI и, по словам Судзуки Юкио, ведущий "промышленный националист" своего времени.

В качестве руководителя Бюро предприятий, а затем и заместителя министра он руководил начальным этапом либерализации экономики, а его политика заложила основу для чрезвычайно быстрого промышленного роста конца 1960-х годов. Своими действиями и резко выраженным мнением он вызвал серию взрывов, которые пронеслись ударной волной не только по миру бюрократии, промышленности и финансов, но и по миру политики. Его карьера представляет собой, пожалуй, лучший японский пример неразрывности бюрократических интересов и существенных вопросов политики при доминировании государства в управлении экономикой.

Практически всю свою карьеру Сахаси провел в различных промышленных бюро - текстильном, угольном, тяжелой промышленности, где ему также предстояло провести четыре критических года с 1957 по 1961. Как мы видели в предыдущей главе, в 1951 г. он вступил в конфликт с главным секретарем Нагаямой и был выслан в Сендай. Вернувшись в офис, он возглавил отдел угольной политики как раз в то время, когда проводилась начальная рационализаторская политика, направленная на спасение внутреннего производства энергии в Японии перед лицом импортируемой (и в то время высококонкурентной по цене) нефти. Благодаря его успешной работе в угольной сфере великий руководитель угольной администрации, а затем заместитель министра Хираи Томисабуро *, назначил Сахаси начальником Секретного отдела (Hisho-ka), который занимался всеми кадровыми назначениями в министерстве, а также был эквивалентом Отдела документов МТИ (Bunsho-ka), который Ёсино и Киси так эффективно использовали для создания линии Ёсино - Киси.

Сахаси проработал на посту начальника отдела кадров дольше, чем любой другой послевоенный чиновник. За три года работы в Секретариате он предпринял множество важных инициатив: он первым начал использовать женщин в качестве карьерных офицеров в министерстве, перемещал людей на основе их способностей, а не строгого стажа (что беспокоило некоторых его коллег), и устранил последние остатки влияния Нагаямы. Самое главное, он посвятил себя увековечиванию так называемого подхода Киси-Шиины (тяжелой индустриализации) к формированию политики в министерстве. Путем тщательных и своевременных перемещений как старших, так и младших должностных лиц он выстроил цепочку передачи полномочий заместителя министра от Исихары Такэо к Уэно Косити*, Токунага Хисацугу к Мацуо Кинзо* и, как он надеялся, к Сахаси Сигэру.

В ходе такой организации работы Сахаси сформировал в министерстве две группы - близких ему по духу и более далеких от него людей. Это были еще не ярко выраженные фракции, а скорее различные карьерные специализации в рамках торгово-промышленного управления. В ближайшую к нему группу входили специалисты по промышленной политике из Бюро предприятий и отраслевых бюро, в более отдаленную - чиновники, работавшие за границей в посольствах, JETRO или занимавшие должности в сфере международной торговли в министерстве. В свое время Сахаси назвал себя "слабым в иностранных языках" и "бюрократом, работающим только на внутреннем рынке", что можно отнести и к большинству тех, кому он благоволил.

Кадровое делопроизводство Сахаси не вызывало особых споров в 1950-е годы; оно стало таковым лишь в ретроспективе, с началом либерализации и реакцией на нее МИТИ. Люди, которых продвигал Сахаси и которые, в свою очередь, помогали ему, были признанными лидерами тяжелой и химической индустриализации, которая в то время была основной политикой, широко поддерживаемой всем министерством.

Незадолго до ухода Исихары Такэо с поста заместителя министра в июне 1957 г. он спросил Сахаси, какую должность тот хотел бы получить в министерстве в обмен на свою долгую и эффективную службу в качестве кадровика. Сахаси выбрал должность заместителя директора Бюро тяжелой промышленности, которое в то время находилось на пике своего влияния и было самым старомодным бюро в министерстве. В компетенцию Бюро тяжелой промышленности входило как выращивание, так и продажа на экспорт стали, станков, общего машиностроения, автомобилей, электроники, тяжелого электрооборудования, подвижного состава и авиационной продукции, а также производств, которые их выпускали. Машиностроение в целом стало занимать ведущее место в экспорте Японии с высокой добавленной стоимостью, а ее предприятия стали одними из ведущих инвесторов во всю отечественную промышленность. Бюро тяжелой промышленности находилось на острие линии Киси-Шиина (следует также отметить, что Киси был премьер-министром с 1957 по 1960 год, а Шиина - министром MITI с 1960 по 1961 год). Сахаси сделал правильный выбор.

Среди своих многочисленных обязанностей Сахаси занимался вопросами сталелитейной промышленности. Одним из первых его достижений стало создание в 1958 г. картеля по поддержанию цен на сталь и его утверждение Комиссией по справедливой торговле. Такая работа не представляла сложности для сотрудника МИТИ. Сталь была государственным предприятием на протяжении половины двадцатого века.

Большинство людей, с которыми имел дело Сахаси, были либо его коллегами по министерству, либо промышленниками, которых он знал еще со времен своей работы в отделе железа и стали Министерства боеприпасов в военное время. Среди них были Одзима Аракадзу, преемник Киси на посту заместителя министра в 1941 г. и впоследствии президент компании Yawata Steel, одной из двух компаний-преемников Japan Steel после разделения SCAP; Инаяма Йошихиро, который в 1927 г. поступил на работу в MCI в качестве сотрудника тогдашнего государственного завода Yawata, а в 1962 г. сменил Одзиму на посту президента Yawata Steel; Нагано Сигэо, президент Fuji Steel, другого преемника старой Japan Steel, человек, работавший с Сахаси в Ассоциации по контролю над черной металлургией в военное время; Фудзии Хейго, вице-президент Yawata и человек, который пришел на помощь Сахаси в его столкновении несколько лет спустя с негосударственной Sumitomo Metals Company; Хираи Томисабуро *, директор Yawata и заместитель министра, который назначил Сахаси в Секретарский отдел в 1954 году. Вскоре Одзима должен был сыграть ключевую роль в делах MITI в качестве главы нового Совета по изучению промышленной структуры - комитета министерства с "голубой лентой", занимавшегося разработкой путей противодействия последствиям либерализации. Отношения Сахаси со сталелитейными компаниями Yawata и Fuji были настолько теплыми, что, когда он занимал пост заместителя министра, руководители Sumitomo Metals обвиняли MITI в том, что он превратился в "офис Kasumigaseki компании Yawata Steel".

Не столь сердечными были отношения Сахаси с корпорацией International Business Machines. Однако дело IBM дало ему одну из первых возможностей предстать в роли самурая, защищающего от "вторжения американского капитала". МИТИ уже проводил политику, направленную на исключение иностранных предприятий с внутреннего японского рынка, неформальные правила, такие как запрет на участие иностранцев в совместных предприятиях более чем на 50%, ограничение числа и права голоса иностранцев в советах директоров японских фирм, запрет на покупку иностранцами японских фирм без согласия самих фирм и, в конечном счете, исключение любого иностранного участия в японской экономике без разрешения МИТИ. В одном из нашумевших случаев конца 1950-х годов Бюро тяжелой промышленности сделало все возможное, чтобы воспрепятствовать созданию совместного предприятия между американской компанией Singer Sewing Machines и японской Pine Sewing Machines. Компания Singer, довоенный лидер, пыталась вернуть себе прежние рынки сбыта, но MITI поощряло развитие отечественной швейной промышленности и поэтому наложило ограничения на производство продукции в рамках сотрудничества Singer и Pine.

С IBM, однако, возникли особые проблемы. Поскольку она была организована в Японии как компания, работающая в иенах, к ней не применялись меры контроля МИТИ за использованием или репатриацией иностранной валюты. Что еще более важно, IBM обладала всеми основными патентами на компьютерные технологии, что фактически блокировало развитие японской компьютерной индустрии. Сахаши хотел заполучить патенты IBM и не скрывал этого. В максимально откровенной манере он разъяснил IBM-Japan свою позицию: "Мы примем все возможные меры, чтобы помешать успеху вашего бизнеса, если вы не будете выдавать японским фирмам лицензии на патенты IBM и взимать с них не более 5% роялти". На одних из переговоров, с гордостью вспоминает Сахаси, он сказал, что "у нас нет комплекса неполноценности по отношению к вам, нам нужны только время и деньги, чтобы эффективно конкурировать". В конечном итоге IBM пришлось пойти на уступки. Она продала свои патенты и согласилась с административными указаниями МИТИ относительно количества компьютеров, которые она могла продавать на внутреннем рынке, в качестве условий для производства в Японии. Поскольку IBM не продавала свои машины, а сдавала их в аренду, в 1961 г. Сахаси создал полуофициальную Японскую компанию электронных компьютеров, которая финансировалась Банком развития и занималась закупкой оборудования у отечественных производителей и сдачей его в аренду клиентам. Чтобы обеспечить контроль со стороны MITI, он назначил бывшего руководителя MCI Мурасэ Наокаи президентом лизинговой компании.

Активная промышленная ксенофобия Сахаси сделала его весьма популярным среди многих промышленников, но в другой сфере его официальной деятельности - отношениях с политическим миром - он оказался не столь умным и проницательным оператором, как в отношении IBM. С момента создания в 1955 г. Либерально-демократической партии политические деятели постепенно становились конкурентами бюрократов, хотя бюрократы не вполне понимали, что происходит. С 1932 по 1955 год в японском правительстве доминировали сначала военные, а затем экономические бюрократы. Однако примерно с 1960 г. в стране вновь стала складываться обстановка, сопоставимая с той, в которой работал Ёсино Синдзи в 1920-е годы: новые политики были гораздо более зависимы от бюрократии, чем в предыдущий период, но, с другой стороны, они обладали гораздо большими конституционными полномочиями, чем раньше. Бюрократы успокоились, поскольку после безвременной отставки Исибаси в 1957 г. по болезни его преемниками на посту премьер-министра стали известные бывшие бюрократы Киси, Икэда и Сато.

В то время как Сахаси работал в Бюро тяжелой промышленности, его товарищ по классу 1937 года Имаи Дзэнъэй был занят решением главной проблемы того времени: Каким должен быть ответ страны на требования международных организаций и союзников Японии либерализовать контроль над экономикой? Карьера Имаи в МИТИ сильно отличалась от карьеры Сахаси. Он, как и Сахаси, родился в Ниигате 5 октября 1913 г., окончил юридический факультет Тодай*, хотя в Токийский университет пришел через более элитную Первую высшую школу (Итико*) в Токио. Во время войны он работал над планами мобилизации материалов, что послужило хорошей подготовкой для его назначений в оккупационное время в Угольное агентство и Совет по экономической стабилизации.

После создания MITI Имаи работал в основном в области управления международной торговлей и первый год после возобновления работы японского посольства в Вашингтоне. Он и Сахаси работали в Секретариате одновременно, но в разных отделах, и свое первое назначение на должность начальника бюро Имаи получил за два года до того, как Сахаси получил свое. Именно в должности начальника Текстильного бюро с августа 1958 г. по февраль 1961 г. Имаи пришлось столкнуться с проблемой либерализации.

Несомненно, МИТИ как бюрократическая структура опасался, что либерализация может лишить его смысла существования, и именно поэтому, если не по какой-либо другой причине, стремился получить новые контрольные полномочия. Однако чиновники МИТИ как администраторы экономики были также глубоко обеспокоены структурными недостатками созданной ими системы, и вероятность того, что либерализация усилит эти "перекосы". Национализм играл определенную роль в их опасениях - возможность того, что полностью "открытая" японская экономика будет поглощена более крупными и гораздо более капитализированными иностранными предприятиями, - но даже без давления на либерализацию они понимали, что им придется что-то делать с поверхностно безрисковыми чрезмерными инвестициями, которые порождала система. Возникновение "избыточной конкуренции", как ее называли, совпало с появлением либерализации как политической проблемы, и вопросы, связанные с решением одной из них, в значительной степени повлияли на реакцию на другую. Текстильная промышленность стала одним из самых ярких примеров чрезмерных инвестиций и избыточной конкуренции.

Период пребывания Имаи на посту главного текстильного администратора был периодом углубляющегося кризиса. Система валютных бюджетов продолжала действовать, но Имаи понимал, что для предотвращения повторяющегося перепроизводства в неуправляемой хлопчатобумажной текстильной промышленности необходимо усилить контроль. "Злоупотребления, которыми сопровождалась система распределения хлопка-сырца, - вспоминал он, - были просто необычайными. Я выступал за замену этой системы на государственную корпорацию по импорту хлопка-сырца [Menka Yu'nyu * Kodan*], но промышленники яростно сопротивлялись этой идее. Фундаментальная проблема системы распределения заключалась в том, что она поощряла избыточные инвестиции в производственные мощности и приводила к избытку производственных мощностей. Нам нужны были полномочия по распределению инвестиций, а не только сырья".

Крупные прядильные компании - Teijin, Toray, Kanebo* и Unitikaw - было достаточно сложно контролировать, поскольку они часто прибегали к старой осакской традиции сопротивления вмешательству государства в их дела, но с мелкими производителями дело обстояло еще хуже. Они брали кредиты в банках и вкладывали деньги в оборудование с полным расчетом на то, что их не будет.

В результате либерализации на правительство и правительство обрушился шквал протестов со стороны промышленности. В конце 1950-х годов импорт хлопка-сырца и шерсти занимал более 20% валютного бюджета, что превышало аналогичный показатель для сырой нефти в 1970-х годах. Ситуация должна была измениться. Более того, США начали возражать против потока "долларовых блузок" из Японии, и 16 ноября 1960 г. президент Эйзенхауэр провозгласил политику "защиты доллара", которую продолжила администрация Кеннеди. Она предусматривала сокращение долларовых выплат американскими войсками, дислоцированными за рубежом, приоритет закупок американской продукции для программ внешней помощи США, а также призывала к переговорам между США и Японией по поводу ограничений на экспорт хлопчатобумажного текстиля.

В качестве первого шага к решению этих проблем в октябре 1958 г. Имаи созвал заседание неофициальной дискуссионной группы правительства и промышленности под названием "Комитет по общим контрмерам в текстильной промышленности" (Sen'i Sogo * Taisaku Kondankai). Ключевой фигурой в комитете был Хориэ Сигэо, в то время президент Банка Токио (послевоенного преемника Йокогамского банка специй и главного валютного учреждения страны). В состав комитета также входили Оя* Синдзо*, бывший министр МКИ и президент компании Teijin; Накаяма Сохей из Промышленного банка Японии; Инаба Хидэдзо*, бывший член Совета по планированию при кабинете министров и в 1958 г. ведущий экономический комментатор; и другие лидеры текстильной промышленности.

Хори часто выступал перед участниками группы, рассказывая о движении к полной конвертируемости валют европейских стран (достигнутой в декабре 1958 г.) и о создании Европейского общего рынка. Он был хорошо информирован о недавнем переходе Германии и Англии на "статью 8" в МВФ, что требовало отмены ограничений на платежи по текущим операциям и на конвертируемость валюты, находящейся у нерезидентов; он говорил, что Япония как страна, вынужденная торговать, чтобы жить, не может сильно отставать от своих торговых партнеров и конкурентов. Став министром MITI в июне 1959 года, Икеда присутствовал на заседаниях комитета, где, по его словам, "господин Хориэ знает, о чем говорит в плане мировых тенденций".

В декабре 1959 г. Икеда, опираясь на результаты работы комитета и рекомендации Имаи, принял первое решение о либерализации: он освободил импорт хлопка-сырца и шерсти от всех правительственных ограничений. Это стало мощным прецедентом. В январе 1960 г. правительство создало Совет кабинета министров по продвижению либерализации торговли (Boeki* Jiyuka* Sokushin Kakuryo* Kaigi) для подготовки планов либерализации других отраслей, что, в свою очередь, привело к тому, что 8 марта 1960 г. было принято решение о либерализации торговли.

На министерской конференции МИТИ, созванной для обсуждения вопросов либерализации, разгорелась бурная дискуссия. Согласно отчету Комацу Югоро *, Мацуо Тайитиро *, в то время директор Бюро международной торговли, был единственным, кто высказался в пользу этой политики. Имаи не нужно было выступать, он уже был отождествлен с либерализацией - герой для одних и почти предатель для других.

Сам Имаи отмечал, что либерализация была не только экономической, но и политической и административной проблемой. Он выступал за нее из-за личной неприязни к контролируемой экономике, которая возникла в результате оккупации. Но он также рассматривал либерализацию как возможность перехода Японии к промышленной структуре с меньшим количеством предприятий, но с большим, пропорционально, количеством высокотехнологичных отраслей, и в этом его позиция и позиция Сахаси совпадали. Однако в министерстве в целом молодые чиновники считали, что либерализация означает конец их работе, старшие чиновники в вертикальных бюро были обеспокоены структурной слабостью своих отраслей, а политики опасались за свои перевыборы. Тем не менее, Икеда продолжал упорствовать. В июне уходящий кабинет Киси принял план Икеды по либерализации торговли, в котором ставилась задача в течение трех лет добиться 80-процентной либерализации экономики.

Цифра 80% должна была рассчитываться в соответствии с товарами и продуктами, перечисленными в Брюссельской таможенной системе. Исходя из этого, уровень либерализации импорта, который в апреле 1956 года составлял 22%, к апрелю 1960 года был повышен до 41%. В соответствии с планом 80% либерализации должно было быть достигнуто к 1963 финансовому году, при этом первоначальный показатель на 1961 год был установлен на уровне 62%. Одна только публикация этих цифр положила начало сложному процессу борьбы каждой отрасли (и ее бюро MITI) за то, чтобы отмена контроля была запланирована не раньше, а позже. Сирояма предполагает в своем романе, что Икэда начал с хлопка и шерсти, поскольку эти отрасли приносили большие доходы его политическим соперникам, хотя Имаи никогда не упоминает об этом.

Сегодня трудно восстановить ту кризисную атмосферу, которая царила в промышленных кругах Японии в 1961 году. Пресса бесконечно твердила о "втором пришествии черных кораблей", о "беззащитности японских островов перед лицом нападения огромных иностранных капиталистических держав", о "готовности японской экономики к кровавой схватке между национальным и иностранным капиталом".

Сам Сахаси, ссылаясь на Закон о всеобщей национальной мобилизации 1938 г., заявил, что Японии вновь требуется "всеобщая национальная мобилизация" для создания экономической системы, которая могла бы с...

Как оказалось, кризис был значительно преувеличен. С 1960 по 1965 год экспорт вырос более чем в два раза (с 4 млрд. долл. до 8,7 млрд. долл.), что свидетельствует о наличии значительной конкурентоспособности экономики на международном рынке. Тем не менее ощущение кризиса было реальным, и, возможно, именно оно способствовало росту экспортных показателей экономики.

Правительство Икеды предприняло множество мер, призванных снять всеобщее беспокойство. В 1960 г. был создан Азиатский институт экономических исследований как государственный орган, занимающийся изучением рынков в слаборазвитых странах, а в 1961 г. - Фонд зарубежного экономического сотрудничества для распределения иностранной помощи. Оба агентства рекламировались за рубежом как свидетельство расширения вклада Японии в деятельность союзников по оказанию помощи иностранным государствам, но внутри страны они оправдывали себя как агентства по стимулированию экспорта, поскольку помощь, предоставляемая Японией, должна была быть связана с закупками японских заводов и оборудования. В течение 1960 г. правительство также пересмотрело тарифные ставки и графики с целью предоставления большей защиты либерализованным отраслям промышленности и увеличило капитал Экспортно-импортного банка для финансирования большего объема экспорта.

Самым известным из "успокоительных" планов правительства стал "План удвоения доходов" Икеды, официально принятый кабинетом министров 27 декабря 1960 года. Сам план был перевыполнен, и его главное значение в ретроспективе заключается в психологическом эффекте, который он оказал, создав оптимизм в отношении будущего в противовес пессимизму в отношении либерализации, исходившему от прессы и MITI. План удвоения доходов, однако, имел одно важное бюрократическое последствие. Икеда поручил разработку плана Агентству экономического планирования, и общественный резонанс вокруг деятельности EPA дал возможность так называемым экономистам агентства, т.е. кадровым сотрудникам EPA, а не переведенным из MITI или Finance, попытаться освободиться от доминирования MITI. EPA попыталось назначить одного из своих сотрудников, выдающегося экономиста и будущего министра иностранных дел Окиту* Сабуро*, на должность заместителя министра агентства, вместо того чтобы принять другого высокопоставленного сотрудника MITI. МИТИ успешно отбило эту попытку, но при этом ему пришлось сделать должность в EPA конечной в системе управления МИТИ: сотрудник МИТИ, направленный в EPA на должность заместителя министра, уже не мог вернуться в министерство. Как мы увидим, это было важно, поскольку давало Сахаси возможность устранить двух последних соперников в его борьбе за пост заместителя министра МФТИ, добившись того, чтобы министр МФТИ назначил их заместителями министра EPA, после чего они уже не могли претендовать на главный приз.

Важнейшим бюрократическим ответом на либерализацию стало изобретение МИТИ концепции "промышленной структуры" и создание 1 апреля 1961 г. Совета по изучению промышленной структуры (Sangyo * Kozo * Chosa * Kai). Это понятие было просто сокращенным термином для сравнения японской промышленности с промышленностью Северной Америки и Западной Европы с точки зрения их капитализации, коэффициента экспорта, концентрации, экономии на масштабе и других показателей международной конкурентоспособности. После проведения таких сравнений концепция стала использоваться для утверждения, что японская промышленность вполне способна конкурировать на международной торговой арене, но не в том виде, в котором она существует в настоящее время. Необходимо сократить число предприятий, конкурирующих в каждой отрасли, укрупнить те немногие, которые останутся, и взять под контроль упреждающие инвестиции и избыточные производственные мощности, порожденные системой "кэйрэцу". Промышленная структура стала ключевой интеллектуальной защитой для устройств, которые Сахаси впоследствии продвигал как вице-министерские слияния и картели по координации инвестиций в важных отраслях.

Совет по расследованиям усовершенствовал и узаконил эту концепцию. Возглавляемый Одзимой Аракадзу, бывшим заместителем министра МКИ и президентом компании Yawata Steel, совет собрал всех ведущих руководителей японской промышленности и провел один из самых тщательных анализов экономики, когда-либо проводившихся правительством.

По истечении срока действия устава совета в 1964 году он был объединен со старым Советом по рационализации промышленности 1949 года, который и по сей день является основным официальным каналом административного руководства промышленностью со стороны МИТИ - Советом по промышленной структуре (Sangyo Kozo Shingikai).

Первоначально созданный Совет по изучению промышленной структуры был ярким примером того, как МИТИ использовал якобы гражданскую комиссию для популяризации и обоснования своей политики. Фактическая работа совета осуществлялась МИТИ; Бюро предприятий было поручено составлять отчеты и рекомендации по таким темам, как финансирование промышленности, трудовые ресурсы, технологии и международная экономика, а новое Управление по изучению промышленной структуры, прикрепленное к Секретариату, занималось изучением отдельных отраслей. Его возглавил Одзими* Йосихиса, автор плана либерализации Икеды 1960 г. и будущий заместитель министра МФТИ.

50 членов совета ярко отражали "старые добрые" связи MITI. Помимо председателя совета Одзимы Аракадзу, в его состав входили Исихара Такэо, исполнительный директор Токийской электроэнергетической компании, Уэно Косити*, исполнительный директор Кансайской электроэнергетической компании, и Токунага Хисацугу, исполнительный директор Fuji Steel - все они были недавно ушедшими в отставку заместителями министра МИТИ плюс

В состав совета вошли такие старые представители МКИ, ММ и Совета по планированию при кабинете министров, как Уэмура Когоро*, Инаба Хидэдзо*, Китано Сигэо, Инаяма Ёсихиро и ряд других бывших чиновников. Ключевое подразделение совета - Комитет по промышленному порядку (Sangyo* Taisei Bukai), в котором Сахаси разрабатывал свои идеи нового закона о всеобъемлющем контроле, - состояло всего из семи человек. В их число входили бывший сельскохозяйственный чиновник, президент Банка Развития, сотрудник Министерства сельского хозяйства.

В июле 1961 г. Сато* Эйсаку сменил Сиину Эцусабуро* на посту министра МИТИ, а Сахаси Сигеру сменил Мацуо Кинзо* (который стал заместителем министра) на посту директора Бюро предприятий. В это время Имаи Дзэнъэй занимал сложную должность начальника Бюро международной торговли, где совместно с подконтрольным МИТИ Координационным бюро EPA фактически принимал решения о графике либерализации для различных отраслей. Через год, в июле 1962 г., Имаи был переведен на должность, которая обычно была предпенсионной, - директора Патентного агентства. Таким образом, Сахаси остался последней крупной фигурой из выпуска 1937 г. с выдающимся послужным списком в основном направлении деятельности министерства - промышленной политике.

Однако на пути к должности заместителя министра у него оставалось одно препятствие. Мацуо Киндзо, занимавший пост заместителя министра, был выпускником 1934 года, но в министерстве было два выдающихся чиновника, по одному из выпусков 1935 и 1936 годов, от которых можно было ожидать превосходства над представителем выпуска 1937 года. Один из них, Коидэ Эйити (1935 г.), был вне конкуренции, поскольку занимал пост заместителя министра Агентства по охране окружающей среды (EPA), который был освобожден после попытки переворота, предпринятой экономистами агентства. Другой, Обори* Хирому (1936 г.), бывший начальник Горного и Коммунального бюро, а ныне директор Агентства по средним и малым предприятиям, был проблемой Сахаси. Чтобы убрать его с дороги, Мацуо и Сахаси предложили министру Сато назначить Обори заместителем министра EPA, когда Коидэ сделает свое амакудари.

Несмотря на протесты Коидэ, самого Обори, многих других чиновников министерства и даже главного секретаря кабинета министров Охира* Масаёси (будущего премьер-министра, не чуждого бюрократических разборок за годы работы в министерстве финансов), Сато пошел на сделку.

В то же время большим достижением Сахаси как руководителя Бюро предприятий стала разработка и продвижение Закона о специальных мерах по развитию определенных отраслей промышленности (Tokutei Sangyo* Rinji Shinko* Sochi Hoan*, представление кабинета министров № 151 от 1963 г.). В конечном итоге этот законопроект так и остался в парламенте, поскольку стал слишком противоречивым для политиков, но его обсуждение позволило выявить все ключевые проблемы, возникшие в японской экономике после послевоенного восстановления, и подготовить почву для неформальной реализации его положений в конце 1960-х годов через административные инструкции. Закон о специальных мерах, несомненно, стал самым важным из всех предложенных экономических законов, принятых в первые годы оккупации.

Его генезис, шум вокруг него и его окончательная гибель были связаны с политикой либерализации, юрисдикционными спорами между МИТИ и Министерством финансов, антимонопольным законодательством, дебатами по поводу "избыточной конкуренции" в японской экономике, фракционной политикой в ЛДП, борьбой внутри МИТИ за пост заместителя министра - словом, со всем тем спектром вопросов, из которых складывается промышленная политика Японии.

Основная проблема, которую решал Закон о специальных мерах, заключалась не в либерализации как таковой, хотя требования иностранцев о либерализации служили прекрасным прикрытием для того, чтобы не говорить открыто, в чем же на самом деле заключалась проблема. Сахаси относился к либерализации с меньшим энтузиазмом, чем Имаи, но он тоже признавал, что это неизбежное, даже желательное развитие событий, если Япония хочет продолжать расширять свои зарубежные рынки и экономический рост. Основная проблема была практически той же, с которой столкнулся Ёсино Синдзи в конце 1920-х - начале 1930-х годов: слишком много защищенных предприятий на слишком большом количестве мелких заводов, ведущих слишком активную и экономически непродуктивную конкуренцию. Либерализация должна была подвергнуть эту ситуацию международному коммерческому давлению, которое бы основательно подорвало японскую экономику, возможно, значительная ее часть перейдет в иностранную собственность, и, скорее всего, MITI останется без какой-либо дальнейшей функции.

Для Сахаси суть проблемы заключалась в том, чтобы найти способ ввести финансовые и инвестиционные решения предприятий в рамки контроля и воспитания (ikusei), разработанные MITI. Министерство финансов (контролировавшее банки) и Комиссия по справедливой торговле (контролировавшая антимонопольное законодательство) наверняка будут возражать против любого посягательства на их территорию. И несмотря на прошедшие десятилетия, ответ на эти структурные проблемы, mutatis mutandis, казался тем же самым, который Йошино и Киси обнаружили в 1930-е годы: картели, принудительные слияния, давление на средние и мелкие предприятия, перевод некоторых предприятий в другие сферы деятельности, что-то вроде старого движения "перенастройки предприятий", но под другим названием.

Для разработки закона, охватывающего эти цели и методы, Сахаси собрал в Бюро предприятий чрезвычайно талантливых специалистов. Вскоре после вступления в должность начальника бюро он направил личное письмо Морозуми Ёсихико, работавшему в то время в японском посольстве в Париже (июнь 1956 - август 1961 гг.), в котором сообщил ему о неизбежности либерализации, необходимости разработки новой промышленной политики и предложил ему перейти на работу в Бюро предприятий. Морозуми представлял собой новую породу офицеров в министерстве - людей, сочетавших службу за рубежом, в основном в континентальной Европе, а не в англо-американских странах, с опытом работы в области промышленной политики. Многие из них, включая Морозуми, в 1970-е годы стали заместителями министров. Они были авторитетами в министерстве по вопросам Общего рынка, так называемого вторжения американского капитала в Европу, а также по таким идеям промышленного развития, как французская концепция экономики - "смешанной экономикой" - это партнерство крупного бизнеса, государства и, в теории, но не на практике, профсоюзов. Менеджеры крупного бизнеса и менеджеры государства управляют современным ядром экономики страны, прежде всего олигопольными отраслями. Ее двигателем является позитивное сотрудничество, а не конфликт, как в рыночной идеологии. Государство - не молчаливый партнер, а инициативный, активный партнер. Оно вмешивается во все аспекты экономической деятельности, поощряет, учит, иногда даже угрожает. Его цель - способствовать модернизации экономики: повышению эффективности, производительности, расширению. Партнерство работает в общих интересах и вне традиционной политической арены. Для нормального функционирования системы не нужен парламент и то созвездие институтов, которое его окружает.

Бюро предприятий сначала назвало свое детище "Законопроект о специальных мерах по повышению международной конкурентоспособности определенных отраслей". Название было изменено кабинетом министров. В статье 1 были сформулированы цели закона: содействие рациональному развитию национальной экономики путем повышения международной конкурентоспособности выделенных отраслей для противодействия последствиям либерализации. В статье 2 были выделены первые три отрасли - производство специальных сталей, автомобилей и нефтехимической продукции, а остальные отрасли могли быть выделены распоряжением кабинета министров после консультаций с Советом по изучению промышленной структуры. Статьи 3 и 4 содержат формулу государственно-частного сотрудничества, которая, по мнению Сахаси, является основой всего закона.

Эти статьи разрешали создание трехсторонних комитетов, состоящие из представителей правительства, промышленности и финансов, которые должны были устанавливать и проводить в жизнь "стандарты продвижения" для каждой конкретной отрасли. Стоит, пожалуй, отметить, что японское слово kondankai (дискуссионная группа, или комитет) подразумевает больше, чем его английские эквиваленты.

Статьи 5 и 6 обязывают руководителей выделенных отраслей сотрудничать в повышении конкурентоспособности своих предприятий, предписывают банкам "внимательно относиться" к просьбам выделенных отраслей о предоставлении кредитов, а государственным банкам - оказывать им помощь. Статьи 7 и 8 предусматривали "структурное финансирование" для выделенных отраслей, различные налоговые льготы, устанавливаемые распоряжениями правительства, и снижение налога на прибыль. Статья 9 легализовала "кооперативное поведение" предприятий в выделенной отрасли и вывела его из-под действия антимонопольного законодательства. Статьи 10, 11, 12 и 13 были посвящены юридическим тонкостям. Как и большинство японских законов, Закон о специальных мерах был сравнительно коротким.

Обнародование содержания закона в Совете по исследованию промышленной структуры сразу же вызвало три основных противоречия. Первым из них был старый излюбленный вопрос о самокоординации против частно-государственного сотрудничества. Во многом в традициях Кобаяси Итидзо* времен "Движения за новую структуру" принца Коноэ, Исидзака Тайдзо*, председатель Совета по изучению промышленной структуры, в течение многих лет занимался изучением вопроса о том, что такое самокоординация и что такое государственно-частное сотрудничество.

Второе противоречие касалось положения закона о включении банков и банкиров в различные "дискуссионные группы". Лидеры банковского сообщества безошибочно определили, что это прямое посягательство на их кейрецу, и Министерство финансов с негодованием отреагировало на такое вторжение MITI на свою территорию. Усами Макото, президент банка Mitsubishi, а затем председатель Национальной банковской ассоциации (Zenkoku Ginko* Kyokai*), отказался иметь что-либо общее с Законом о специальных мерах.

Третье противоречие было вызвано действиями Комиссии по справедливой торговле, которая считала, что Сахаси пытается раз и навсегда избавиться от антимонопольного законодательства. 5 декабря 1962 г. Сахаси начал переговоры с FTC о целях закона, угрозе либерализации японской экономики и необходимости создания картелей. После примерно шести встреч Сахаси, казалось, удалось добиться определенного прогресса в переговорах с комиссией, и 1 февраля 1963 г. министерство опубликовало закон. Тем не менее, после того как вопрос попал на рассмотрение кабинета министров, Икеда все же вынужден был отдать приказ о сотрудничестве с ФТК.

Основную поддержку Сахаси в этих спорах оказывал Совет по изучению промышленной структуры. Комитет по промышленным заказам (возглавляемый профессором Арисавой), с которым Сахаси советовался по поводу каждого своего шага, был его главным оплотом, но в октябре 1962 г. свою поддержку оказал и Комитет по промышленным финансам (Сангё* Кинъю* Букай). Возглавляемый Накаямой Сохэем из Промышленного банка и состоящий всего из четырех человек (бывший заместитель министра МФТИ Уэно, президент бумажной компании, руководитель газетного отдела и президент Экспортно-импортного банка), комитет пришел к выводу, что включение банков в состав дискуссионных групп - отличная идея, давно назревшая.

Учитывая всеобщий ажиотаж, политикам ничего не оставалось, как вмешаться и попытаться решить эти многочисленные проблемы. 14 февраля 1963 г. премьер-министр Икеда приказал всем министрам экономики в составе кабинета регулярно встречаться с ним до тех пор, пока не будет решена дальнейшая судьба закона. Не прошло и недели после того, как эта группа приступила к работе, как Кансайское отделение Кейданрен выразило свое официальное несогласие с тем, что МИТИ выступает за позиционное уничтожение антимонопольного законодательства (как мы увидим, в этом противодействии Осаки было больше, чем кажется на первый взгляд). В итоге министры изменили название закона на более безобидное "Закон о специальных мерах по развитию определенных отраслей", установили пятилетний срок его действия, изменили способы определения отраслей и усилили участие министра финансов в управлении законом. Эти изменения, несмотря на возражения Банковского бюро, были подписаны Исследовательским советом по политическим вопросам ЛДП (в котором были очень сильны позиции бывших чиновников Минфина), и 22 марта 1963 г. партия дала окончательное согласие. В тот же день кабинет министров официально проголосовал за спонсорство законопроекта, а 25 марта он был внесен в Палату представителей и передан в Комитет по торговле и промышленности.

Как и ожидалось, оппозиционные партии осудили закон как возвращение бюрократического контроля, пресса назвала его законопроектом "спасения MITI", обозреватели - "зарядом бригады Сахаси", а ораторы твердили о гибели "экономической конституции". Сахаси часами отвечал на вопросы в парламенте, но его проблема была не в оппозиции. Вскоре он обнаружил, что кабинет министров, ЛДП и даже его собственный министр спокойно решили не вступать в борьбу. Закон о специальных мерах стал известен как "закон без спонсоров", что означает, что истеблишмент отказался от него. Законопроект не был отклонен, он просто не выносился на голосование. Правительство вносило его на 43-ю (с 24 декабря 1962 г. по 6 июля 1963 г.), 44-ю (с 15 по 23 октября 1963 г.) и 46-ю (с 23 декабря 1963 г. по 26 июня 1964 г.) сессии парламента, но после этого лидеры партии ЛДП и пальцем не пошевелили, чтобы вынести его на голосование. Официально МИТИ объяснил провал закона "недоразумениями, [бюрократическим] секционизмом и политическими уловками" и назвал его провал "горькой неудачей".

Но в министерстве было много тех, кто понимал, что произошло. Оппозиция со стороны банковского сообщества и деловых кругов Кансая была серьезной, но еще более серьезным было то, что сам Сахаси стал проблемой.

За время пребывания Сахаси на посту директора Бюро по работе с предприятиями произошло несколько инцидентов, вызвавших раздражение деловых кругов в целом и деловых кругов Осаки в частности, даже когда политика Сахаси была признана правильной. Наиболее известный случай связан с нефтяной компанией Maruzen, головной офис которой расположен в Осаке. Основанная в 1933 г., Maruzen входила в кейрецу банка Sanwa (также расположенного в Осаке); она была и остается отечественной нефтеперерабатывающей и сбытовой компанией, но имела долгосрочные связи с калифорнийской Union Oil Company, которая являлась основным поставщиком ее нефти. После закрытия Суэцкого канала в 1956 г. президент компании Maruzen Вада Кандзи заключил долгосрочные контракты на перевозку грузов, которые в период экономического спада 1962 г. оказались невыгодными и поставили под угрозу финансовую устойчивость компании. Президент Вада предложил взять очень крупный кредит у Union Oil, чтобы удержать компанию на плаву, и обратился в MITI за одобрением кредита в соответствии с условиями Закона об иностранном капитале.

Сахаси отказал ему, заявив, что проблемы компании вызваны ее собственной бесхозяйственностью и что привлечение иностранного капитала в отрасль, в которой и без того доминируют иностранные компании, противоречит национальным интересам. Вада не лишен политического влияния, которое он начал мобилизовывать для оказания давления на МИТИ, но это давление привело лишь к тому, что Сахаси стал еще более агрессивным. Однако в конце концов Сахаси согласился организовать комитет из пяти человек, чтобы попытаться спасти нефтяную компанию Maruzen. Комитет, возглавляемый Уэмурой Когоро *, рекомендовал Ваде уйти в отставку, а МИТИ - вести переговоры об условиях займа непосредственно с Union Oil, чтобы Union не получила контроль над компанией. MITI принял эти рекомендации: Сахаси заключил сделку с Union, Миямори Кадзуо из банка Sanwa заменил Ваду на посту нового президента Maruzen, и компания была успешно восстановлена. Однако несколько законодателей Осаки выступили в парламенте с речами, в которых обвинили "бюрократа Сахаси" в том, что он выгнал на улицу лидера местного бизнеса Ваду.

Тем временем 18 июля 1962 г. Сато* Эйсаку подал в отставку с поста министра МИТИ, и премьер-министр Икеда назначил на его место Фукуду Хадзимэ. Фукуда был классическим политиком из партийно-мужских фракций, бывшим военным корреспондентом (Сингапур) и начальником политического отдела информационного агентства "Домэй", пять раз переизбиравшимся членом Палаты представителей от префектуры Фукуи и ставленником фракции "Оно*". Икеда назначил его по рекомендации Оно, чья поддержка была ему необходима для противостояния политическим вызовам со стороны Сато и Коно* Итиро*. Фукуда был именно тем человеком, которого элитные бюрократы МИТИ отнесли и отнесли к "мелким политикам", но его никогда не забудут в министерстве как виновника "тайфуна Фукуды" в июле 1963 года.

В июне 1963 г. заместитель министра Мацуо Кинзо* готовился к амакудари в качестве директора (впоследствии вице-президента) Nippon Kokan*. Он рекомендовал министру Фукуде назначить Сахаси своим преемником - смена команды, которая была давно и тщательно спланирована. Однако 1 июля 1963 г. Фукуда участвовал в широкой дискуссии с группой журналистов, в ходе которой один из них сказал: "В MITI рассматриваются различные кадровые вопросы.

Не могли бы вы рассказать нам о них?" "Конечно", - ответил Фукуда. "Поскольку MITI - это агентство, которое служит обществу, то тот факт, что Сахаси приобрел плохую репутацию в промышленности, делает его неподходящим. Я думаю, что Имаи подойдет. Я намерен назначить его следующим заместителем министра".

Последовавший за этим взрыв в МИТИ стал легендарным. Вся работа остановилась. Как и во время военного мятежа 1936 года, чиновники собирались группами в соответствии со своими классами, чтобы обсудить это беспрецедентное событие. В газетах на следующий день появились цитаты: "Как так получилось, что партийно-политический министр, ничего не знающий о традициях нашего славного МИТИ, может выбрать себе заместителя министра, который нам не нравится?". Общественность была в замешательстве: она считала, что министр всегда сам выбирает своих подчиненных, как в MITI, так и в других министерствах. Некоторые более холодные головы заметили: "Конечно, технически последнее слово в кадровых вопросах остается за министром. И Сахаси, и Имаи в порядке, и, если не считать того, что Сахаси создал фракцию в министерстве, ни тот, ни другой не могут изменить MITI в целом". Так родилась "фракция Сахаси" и ее противоположность - "международная фракция", которая в 1966 г. возглавила министерство. Освещение в прессе "тайфуна Фукуды" отвлекло внимание от Закона о специальных мерах в парламенте и вызвало достаточно вопросов к его автору, чтобы он стал "законом без спонсоров".

Причины такого поступка Фукуды найти несложно. Во-первых, как партийный политик, в партии которого все больше преобладают бывшие бюрократы, Фукуда хотел поставить бюрократов на место. Его часто цитировали: "То, что некоторые бюрократы хотят узурпировать власть политиков, является чистейшим высокомерием". Во-вторых, и "дело Марузена", и закон о специальных мерах заставили деловой мир нервничать по поводу восстановления бюрократического контроля над экономикой. Действия Фукуды успокоили лидеров бизнеса в этом отношении, поскольку Имаи был не только сторонником либерализации, но и завоевал доверие премьер-министра и являлся зятем Ямадзаки Танэдзи, президента компании Yamazaki Securities Company. В-третьих, инсайдеры ЛДП считали, что между Сато* Эйсаку и Сахаси существовала связь, которую хотел разорвать лидер фракции Фукуда Оно* Бамбоку.

Старейшины МФТИ были вызваны для того, чтобы попытаться сгладить последствия. Уходящий заместитель министра Мацуо посоветовал Сахаси держать язык за зубами, пока они будут искать решение. Сахаси дал понять, что, несмотря на то, что он и Имаи - оба из класса 1937 года, он не будет

В результате было проведено торжественное собрание, на котором было решено, что Имаи станет заместителем министра, а Сахаси займет прежнее место. В результате состоялось торжественное собрание под председательством великого старца Сиины Эцусабуро, на котором было решено, что Имаи станет заместителем министра, Сахаси займет прежнее место Имаи в Патентном агентстве, Имаи продержится на высшем посту всего год (на самом деле он продержался 15 месяцев), а Сахаси станет его преемником. Сахаси писал, что эта история была для него самым неприятным опытом за 30 лет государственной службы, и ему можно верить. Тем не менее, он получил удовлетворение от того, что его идеи по развитию экономики были приняты и реализованы, даже если он и его закон не пользовались особой популярностью.

На протяжении всего этого периода давление иностранных государств на Японию с целью ускорения темпов либерализации становилось все более интенсивным. На первой совместной встрече министров экономики Японии и США в конце 1961 года американцы потребовали ускорить темпы либерализации по сравнению с обещанными Икедой 80%, а в сентябре 1962 года МВФ рекомендовал уровень 95% (МВФ и Япония пошли на компромисс в вопросе о 90%). Затем, 20 февраля 1963 г., состоялось заседание Совета директоров МВФ, который отверг заявленные Японией причины отказа от перехода к статусу по статье 8 и настоял на темпах либерализации, превышающих 90%. У Японии действительно не было выбора, если она собиралась продолжать участвовать в международной торговле. Поэтому она уведомила о том, что с 1 апреля 1964 г. официально станет государством, отвечающим требованиям статьи 8, и одновременно прекратит нормирование иностранной валюты через бюджеты, контролируемые МИТИ.

Давление со стороны ГАТТ также имело место. Прежде чем подписать с Японией базовый договор о торговле и мореплавании, англичане настаивали на том, чтобы Япония приняла статью 14 ГАТТ (отказ от государственного субсидирования экспорта), а принятие Японией статьи 8 МВФ было равносильно присоединению к статье 11 ГАТТ (отказ от контроля за торговлей из-за дефицита платежного баланса). Поэтому, ратифицировав 4 апреля 1963 года англо-японский договор, Япония уведомила ГАТТ о том, что в течение года она перейдет на статью 11. В июле 1963 г. Япония также подала заявку на вступление в Организацию экономического сотрудничества и развития (первой из азиатских стран), и 29 апреля 1964 г. она была принята, но с семнадцатью временными оговорками к кодексу поведения членов ОЭСР. Тем не менее, членство в ОЭСР означало, что Япония взяла на себя обязательства не только по либерализации торговли, но и по отмене контроля за операциями с капиталом. Наконец-то в повестке дня страны появилась "полностью открытая экономика".

Одновременно с принятием этих новых международных обязательств начался самый тяжелый послевоенный спад в экономике. В октябре 1964 года началась рецессия. Сначала он выглядел как обычный циклический спад, вызванный нарушением платежного баланса и государственными ограничениями на кредитование - такие спады Япония переживала неоднократно после Корейской войны. Однако 1 декабря 1964 г. компания Japan Special Steel Company объявила о своем банкротстве и обратилась в суд за помощью в соответствии с Законом о реорганизации компаний (Kaisha Saisei Ho *). 6 марта 1965 г. ее примеру последовала компания Sanyo* Special Steel Company, объявившая о невозможности покрыть свои долги в размере около 50 млрд. иен. Это было самое крупное банкротство за всю историю послевоенной Японии. Через два месяца компания Yamaichi Securities Company сообщила, что тоже не может покрыть свои долги и идет на дно; ее удалось спасти только благодаря радикальной программе кредитования под государственные гарантии. Наконец, в июне-июле правительство отказалось от шестнадцатилетней политики сбалансированных бюджетов и начало выпуск облигаций для покрытия дефицитного финансирования контррецессионных расходов. Фискальная политика, наконец, заменила длительную зависимость Японии только от монетарной политики.

В этих условиях аналитики стали утверждать, что это был не "нормальный" спад, а "структурный спад", вызванный "искажениями" высокоскоростного роста. Тезис о структурной рецессии ассоциировался прежде всего с экономистами из окружения премьер-министра Сато*, сменившего Икеду в ноябре 1964 г., и с МИТИ.

В ретроспективе представляется, что тезис был несколько преувеличен и мотивирован не столько фундаментальными изменениями в экономике, сколько политической необходимостью Сато* найти повод для борьбы с Икедой. Причинами рецессии стали, во-первых, неопределенность, последовавшая за либерализацией, принятием 8-й статьи МВФ и вступлением в ОЭСР; во-вторых, рост стоимости рабочей силы из-за сокращения предложения молодых работников; в-третьих, жесткая денежная политика правительства; в-четвертых, сохраняющийся избыток мощностей из-за чрезмерных инвестиций, вызванных кейрецу.

При всем своем прохладном отношении к Закону о специальных мерах политические лидеры, такие как министр МИТИ Фукуда, опасались, что нечто подобное может произойти. В середине 1964 г. Фукуда доставил Сахаси одно из самых больших удовольствий. 26 июня 1964 г. он заявил кабинету министров, что все мотивы и цели Закона о специальных мерах были обоснованными, что идея "формулы сотрудничества", заложенная в законопроекте, была хорошей и что ее следует принять в качестве инструмента общей промышленной политики, даже если закон не пройдет. МИТИ, по его словам, собирается создать дискуссионные группы по сотрудничеству в области синтетического текстиля (фактически создана 26 октября 1964 г.) и нефтехимии (19 декабря 1964 г). По его словам, эти меры будут приниматься на основе остаточных полномочий министерства по "административному руководству" (этот термин впервые появился в годовом отчете MITI только в 1962 финансовом году), а не на основе какого-либо конкретного закона.

18 июля 1964 г., через месяц после выступления Фукуды, Икеда произвел перестановки в своем кабинете и заменил Фукуду на Сакураучи Ёсио, сына довоенного министра МИТИ (1931 г.) и лидера фракции Коно* (фракция Накасонэ после смерти Коно* в июле 1965 г.). Сакураучи продолжал оставаться министром МИТИ в кабинете Сато*, но в июне 1965 г. был заменен Мики Такэо. Таким образом, именно Сакураучи, Мики и Сахаси пришлось бороться с рецессией путем реализации идей Закона о специальных мерах через административное руководство.

Институт административного руководства как никакая другая японская практика способствовал распространению в мире убеждения, что в основе отношений между японским правительством и бизнесом лежат некие глубинные, возможно, культурно обусловленные, национальные нравы, не имеющие аналогов в других странах.

Административное руководство ограничено лишь требованием, что "направляемые" должны находиться в юрисдикции того или иного государственного органа, и хотя оно не основано на каком-либо прямом законе, оно не может нарушать закон (например, оно не должно нарушать Антимонопольный закон). В 1950-е годы административное руководство редко упоминалось в связи с действиями МИТИ, поскольку большинство его приказов, разрешений и лицензий в то время были твердо основаны на законах о явном контроле. Административное руководство стало открыто практиковаться и обсуждаться в 1960-е годы, и то лишь потому, что в результате либерализации и непринятия Закона о специальных мерах МИТИ утратило большую часть своих прямых контрольных полномочий. В определенном смысле административное руководство было не более чем продолжением MITI своей устоявшейся практики другими средствами. Все японские наблюдатели согласны с выводом Сироямы. "После провала Закона о специальных мерах единственное, что осталось, - это административное руководство".

Административные указания отличаются от приказов, издаваемых, например, в соответствии с Законом о валютном регулировании и контроле за внешней торговлей, тем, что они не имеют юридической силы. Их сила обусловлена отношениями между правительством и бизнесом, сложившимися с 1930-х годов, уважением к бюрократии, утверждением министерств, что они отстаивают национальные интересы, и различными неформальными давлениями, которые могут оказывать министерства. Старая японская пословица, используемая для описания этой угрозы возмездия со стороны правительства, гласит: "Отомстить Эдо, ударив по Нагасаки". Это означает, что бюрократия имеет возможность поквитаться с бизнесменом, который отказывается слушать ее административные указания.

В некоторых своих формах административное руководство неотличимо от официального правового распоряжения правительства. Примером может служить руководство в виде программных заявлений. Это означает, что население обязано обращать внимание и добросовестно реагировать на правильно составленные и опубликованные политические документы правительства, хотя наказание за их несоблюдение никогда не оговаривалось. Наиболее известный случай применения такой формы административного руководства произошел в начале 1970-х годов, когда город Мусасино в пригороде Токио выпустил программное заявление, в котором говорилось, что подрядчики, строящие крупные объекты, должны сотрудничать в предоставлении или содействии в приобретении земли для строительства начальных школ. Когда подрядчик проигнорировал эти рекомендации, городские власти заделали бетоном водопроводные и канализационные коммуникации, построенные им в рамках проекта. Подрядчик обратился в суд, но суд поддержал городские власти.

Вообще говоря, мало кто возражает, когда административные указания формулируются в терминах национальных интересов. В прессе любят приводить в пример случай, когда руководитель городского банка обратился в Министерство финансов с протестом по поводу того, что его банк не может полностью освоить квоту государственных облигаций, выделенную ему административными указаниями. Сотрудник банковского бюро ответил: "Так вы считаете, что ваш банк сможет выжить даже после краха Японии? Вернитесь и передайте своему президенту именно то, что я сказал".

Проблемы административного руководства начинаются тогда, когда возникает подозрение, что министерство не является нейтральным в вопросе, который оно должно решать, или когда оно захвачено теми, кого оно должно регулировать, или когда его административное руководство является лишь правительственной мантией (kakuremino), скрывающей незаконный картель, или когда совещательные советы, на которых осуществляется административное руководство, заполнены людьми, склоняющимися в определенную сторону. При подозрении на такие недобросовестные действия готового избавления от них нет. В 1970-е годы, как мы увидим в следующей главе, разразилось несколько протестов против административного руководства по этим поводам.

Во время экономического спада 1965 г. основной формой административного руководства MITI была координация инвестиций в рамках "кооперативных дискуссионных групп". Что бы ни говорили бизнесмены или их представители в парламенте о MITI, Сахаси или Законе о специальных мерах, в частном порядке они приветствовали эти картели, чтобы предотвратить последствия своих собственных упреждающих инвестиций и ослабления спроса во время рецессии. 29 января 1965 г. дискуссионная группа по нефтехимии приняла решение о том, что новые мощности по производству этилена в 1965 и 1966 финансовых годах должны быть ограничены 350 тыс. т, и что только фирмы, уже работающие в этой отрасли, должны развивать такие мощности. А 18 марта 1965 г. дискуссионная группа по синтетическим тканям согласовала формулу для новых предприятий по производству акриловых волокон, которая позволила бы снизить объем производства до 30 т в день. В мае 1965 года МИТИ создал дискуссионную группу по целлюлозно-бумажной промышленности, а в ноябре 1966 года - по ферросплавной промышленности. В других отраслях для этих же целей использовались специализированные комитеты Совета по промышленной структуре, и в конечном итоге Совет заменил собой дискуссионные группы, где большинство промышленников и финансистов собирались вместе, чтобы договориться о том, сколько каждый из них собирается инвестировать в те или иные заводы и оборудование.

Другой важной формой административного руководства в этот период было содействие слияниям. Иногда это означало лишь то, что MITI сводил стороны и одобрял их объединение в FTC. Самым крупным таким слиянием стало объединение 1 июня 1964 года трех компаний, образовавшихся после того, как SCAP разделил старую Mitsubishi Heavy Industries. Однако иногда для достижения слияния требовалось нечто большее, чем просто словесные заявления. В 1963 финансовом году Японский банк развития выделил около 3 млрд. йен (в 1964 году эта сумма была увеличена до 6 млрд. йен) на предоставление "структурных кредитов" крупным компаниям, осуществляющим слияние. Правительство уже давно использовало льготное финансирование для поощрения слияний средних и мелких предприятий, теперь оно распространило его на автомобильную, нефтехимическую и сталелитейную промышленность. При слиянии автомобильных компаний Nissan и Prince, которое было завершено 1 августа 1966 г., Nissan, как утверждается, получил вознаграждение в виде кредита JDB в размере 11,1 млн. долл.

Правительство оправдывало такую щедрость политикой поощрения экспорта, поскольку экономия на масштабах производства снижала цены на экспортную продукцию. Как отмечает Холлерман, "ирония судьбы заключается в том, что если ликвидация дзайбацу проводилась оккупационными властями во имя экономической демократии, то их восстановление в настоящее время осуществляется в Японии во имя либерализации импорта".

Сахаси ставит в заслугу министру Сакураучи то, что он организовал слияние Nissan и Prince, однако большинство наблюдателей считают, что большую часть работы проделал сам Сахаси.

Эти месяцы "структурного спада", слияний и административных указаний привели и обусловили последнее "ура" вице-министра Сахаси - его ссору с осакской компанией Sumitomo Metals Company, которая отказалась подчиниться его административным указаниям. Сталь, по словам Инаямы Йошихиро, - это "рис промышленности", а сталелитейная отрасль давно считается знающими наблюдателями "отличником" в отношениях японского правительства и бизнеса.

Однако в середине 1960-х годов у MITI возникли проблемы с призовым учеником. Поскольку завод Yawata был основан как государственное предприятие (которое в 1934 г. стало основным участником государственной корпорации Japan Steel), четыре из "большой шестерки" сталелитейных компаний (Yawata, Fuji, Nippon Kokan*, Kawasaki, Sumitomo и Kobe) не доверяли беспристрастности МИТИ, считая, что он неравнодушен к своим "истинным детям" - Yawata и Fuji, преемникам Japan Steel после распада SCAP. Кроме того, отношения с металлургической отраслью были очень непростыми. Во всех компаниях "большой шестерки" в советах директоров были высокопоставленные бывшие чиновники МИТИ, за исключением Sumitomo, которая принципиально отказывалась брать на работу бюрократов. Но даже в этом случае было трудно отдавать прямые приказы промышленникам, поскольку многие из их руководителей были топ-менеджерами таких бизнес-организаций, как Keidanren и Keizai Doyukai*.

В управлении сталелитейной промышленностью существовали две основные проблемы: координация инвестиций в строительство новых доменных печей и конвертеров и координация производства с целью поддержания цен на уровне разумного уровня. Инаяма из Яваты долгое время считал, что недопущение колебаний цен в сталелитейной промышленности отвечает национальным интересам, как для того, чтобы отрасль могла планировать выплаты по кредитам на свои огромные инвестиции, так и для того, чтобы избежать эффекта пульсации, который нестабильность цен на сталь оказывала на остальные отрасли экономики. Начиная с эпохи приоритетного производства сразу после войны и примерно до 1960 г. МИТИ осуществлял детальный контроль над инвестициями в сталелитейную промышленность через планы Совета по рационализации промышленности и через политическое использование Закона об иностранном капитале. В 1960 г. заместитель министра Мацуо (который после отставки перешел в Nippon Kokan *) предложил закон о сталелитейной промышленности, предусматривающий создание инвестиционно-координационного картеля в качестве исключения из антимонопольного законодательства, но отрасль отвергла его в пользу самокоординации, узаконенной якобы надзором МИТИ, но фактически осуществляемой Японской федерацией стали. К 1965 г. эта попытка саморегулирования потерпела крах, а избыточные мощности в сталелитейной промышленности в сочетании с рецессией грозили обанкротить некоторые из крупнейших компаний страны.

Непосредственным вопросом стала рекомендация MITI о сокращении производства, призванное предотвратить обвал цен на сталь. Министерство "рекомендовало" (приказало), чтобы во втором квартале 1965 финансового года (июль-сентябрь) каждая компания сократила производство на 10%, исходя из своей доли в общем объеме производства во второй половине 1964 финансового года (октябрь 1964 - март 1965). Все "большие шестерки", включая Sumitomo, пошли на это. Затем, 9 ноября 1965 г., MITI распорядился продолжить это сокращение и в третьем квартале (в октябре наступила впадина экономического спада). Sumitomo отказалась принять это распоряжение администрации, мотивируя это тем, что она была единственной компанией из "большой шестерки", которая выполнила свою экспортную квоту, установленную МИТИ на первую половину финансового года, и обвинила крупнейших операторов - Yawata, Fuji и Nippon Kokan - в том, что они перенаправили часть стали, якобы произведенной на экспорт, на внутренний рынок. Sumitomo утверждала, что база MITI для определения долей рынка не учитывает экспортные показатели различных компаний и предвзято относится к новым, лучше управляемым компаниям отрасли, таким как Sumitomo.

Президент Sumitomo Metals Хьюга* Хосай* был старым специалистом в таких делах. Он постоянно служил в Sumitomo с момента окончания юридического факультета Todai* в 1931 г. и получил опыт работы в государственной бюрократии из первых рук, будучи секретарем министра финансов Огуры Масацунэ (из Sumitomo) в третьем кабинете Коноэ (1941 г.). В 1965 г. он был ведущей фигурой в Осакском отделении

18 ноября 1965 г., после первоначального несогласия Хюги*, министр МИТИ Мики, лидер фракции ЛДП, обладатель рекорда по продолжительности непрерывного избрания в Сейм и будущий премьер-министр, позвонил по телефону и, по словам Хюги*, пообещал, что если Sumitomo согласится на сокращение производства хотя бы до третьего квартала, то он положительно отнесется к инвестиционным планам Sumitomo в отношении крупного сталелитейного завода в Вакаяме (компания намеревалась добавить четвертую доменную печь и четвертую и пятую вращающиеся печи, или конвертеры). Сахаси не принимал непосредственного участия в этом споре до того, как Хюга бросил вызов МИТИ, и он, и Мики не уточняют, консультировались ли они друг с другом до звонка Мики.

Однако 19 ноября, на следующий день после звонка Мики, Сахаси также связался с Хьюгой и сообщил ему, что если Sumitomo не отступит, то он использует постановление о контроле за импортом (Yu'nyu* Boeki* Kanri Rei, распоряжение кабинета министров № 414 от 1949 г.), чтобы ограничить импорт коксующегося угля для компании ровно тем количеством, которое необходимо для производства разрешенной квоты, и ни совочком больше. Здесь Сахаси проявил наиболее авторитарную сторону МИТИ, и когда дело получило широкую огласку, пресса в целом поддержала Sumitomo как проигравшую сторону. Хюга провел пресс-конференцию в Осаке, на которой заявил, что, поскольку именно его компания тратит деньги и рискует, он не считает, что правительство должно заботиться о том, сколько компания производит. (Это, конечно, было не совсем откровенно, поскольку Sumitomo, как и любая другая компания, получала прибыль от государственного финансирования и гарантированных правительством кредитов Всемирного банка). Более того, Хьюга добавил, что МИТИ отдает предпочтение фирмам, в которых работают бывшие бюрократы МИТИ, и что ему показалось, будто заместитель министра Сахаши отменил решение министра Мики. "Кто из них министр?" - спросил он собравшихся в Осаке журналистов.

У этого знаменитого инцидента было несколько последствий. Самое главное, что эта размолвка настолько всколыхнула всю сталелитейную промышленность и деловое сообщество, а также открыла общественности процедуры, которые обычно были секретными, что старейшины бизнеса и власти решили изменить структуру самой отрасли путем слияния сталелитейных компаний Yawata и Fuji в одного явного лидера отрасли. В марте 1970 г. после длительной и зачастую ожесточенной борьбы с Комиссией по справедливой торговле появилась крупнейшая в мире сталелитейная компания New Japan Steel. К роли МИТИ в этом знаменитом слиянии мы вернемся в следующей главе.

Менее важным, но не менее показательным последствием стало принятие компанией Sumitomo Metals своего первого бюрократа-амакудари. Через три года после инцидента, в 1969 г., Хюга * пригласил уходящего в отставку заместителя министра MITI Кумагаи Ёсифуми войти в совет директоров Sumitomo Metals. Кумагаи до прихода в МИТИ недолго работал в Sumitomo и поэтому был более приемлем для компании, чем незнакомый ей бюрократ. В июне 1978 г. Хьюга перешел на должность председателя совета директоров, а Кумагаи стал президентом Sumitomo Metals. Очевидно, Хьюга понял, что его отличной в других отношениях компании не хватает одного важного качества в руководящем составе: бюрократических навыков инсайдера MITI.

Спустя всего три месяца после победы над Сумитомо сам Сахаси решил, что исчерпал свои возможности. Однако он заявил, что не пойдет ни по одному из трех путей амакудари, по которым обычно идут высокопоставленные чиновники в отставке. Он не хотел идти в частный бизнес, так как присутствие постороннего человека раздражало сотрудников с большим стажем работы и снижало их шансы на продвижение по службе. Он не хотел идти в политику, потому что разочаровался в политиках. Не хотел он и в государственную корпорацию, поскольку там ему пришлось бы подчиняться указаниям какого-нибудь заместителя министра, а это его не устраивало. Поэтому следующие шесть лет Сахаси посвятил экономическим исследованиям и написал серию статей.

В 1972 г. он наконец-то занял пост председателя Центра развития досуга - ассоциации, созданной при поддержке МИТИ для развития индустрии туризма и отдыха. Когда я встретился с ним в 1974 году, он выглядел образцом руководителя международного туристического бизнеса: расположившись в кабинете, окруженном аквариумами с тропическими рыбами, недавно вернувшись из поездки в южную часть Тихого океана, одетый в белый костюм сафари, он откровенно отвечал на мои вопросы и горячо защищал свой любимый MITI. В прессе он был известен не как "мистер МФТИ".

В январе 1981 г. специальная комиссия из видных японских и американских деятелей - "мудрецов", назначенная в мае 1979 г. премьер-министром Охира* и президентом Картером для изучения факторов, влияющих на долгосрочные экономические отношения между двумя странами, опубликовала свой доклад. Под общей темой "Рынок Японии: Открытый или закрытый?" мудрецы обсудили административные рекомендации:

Одним из наиболее сложных для понимания неяпонцами аспектов японской экономической системы является характер взаимоотношений между государством и бизнесом. Более тесные консультации между частным и государственным секторами и менее враждебные отношения, чем в США, в глазах некоторых американцев наполняют содержанием концепцию "Japan, Inc.". Этот образ создает весьма ложное и искаженное впечатление о японской экономике. Он также очень вреден для американо-японских экономических отношений, поскольку создается ложное впечатление, что Япония может по своему усмотрению манипулировать экспортом и импортом. Бизнес не безропотно подчиняется правительственным указкам, и правительство не является креатурой бизнеса. Однако большинство японцев признают существование зависимости правительства от административных указаний, обычно описывая неформальные средства, с помощью которых правительство пытается влиять на бизнес, не прибегая к законодательным или нормативным мерам, как это происходит в США.

Как мы попытались показать в этой главе, административное руководство стало характерной чертой отношений между японским правительством и бизнесом только в условиях либерализации торговли и неспособности МИТИ обеспечить новую правовую базу для своей рекомендательной деятельности. До этого роль правительства в принятии экономических решений гарантировалась его управлением валютным бюджетом. После упразднения этого бюджета государство, как и прежде, продолжало играть свою традиционную роль, но уже без прежних прямых полномочий по принуждению к соблюдению законов путем контроля за внешней торговлей отрасли или предприятия.

Роль государства в экономике, как до, так и после либерализации торговли, никогда не была сильно ограничена законом. Конечно, японская экономическая система опирается на правовую основу, но, как правило, на короткие, очень общие законы, примером которых может служить Закон о специальных мерах. Фактические детали оставлены на усмотрение бюрократов, что позволяет обеспечить узконаправленное воздействие. А крупные сферы экономической деятельности не охватываются ни общими законами, ни подробными распоряжениями кабинета министров или министерств, а остаются в ведении административных органов. Полномочия административного руководства сродни предоставлению командиру или капитану корабля полномочий отвечать за все вопросы, входящие в его компетенцию. Административное руководство является вполне логичным продолжением капиталистического государства развития с его акцентом на эффективность, а не на законность.

Сила административного руководства значительно повышает способность японских экономических чиновников быстро и гибко реагировать на новые ситуации и дает им достаточно возможностей для проявления инициативы. Японцы, безусловно, выиграли от устранения юридических посредников и отказа от состязательных отношений в частно-государственных сделках. Разумеется, этими уютными отношениями между чиновниками и предпринимателями можно злоупотреблять, и, как мы увидим в следующей главе, иногда злоупотребляют. Но, учитывая общие императивы развития послевоенной Японии, общество было готово пойти на компромисс между бюрократами, время от времени превышающими свои полномочия, и более быстрым и эффективным управлением экономикой. По мере того как степень либерализации торговли и капиталов сократилось, административное руководство уменьшилось, но оно никогда не исчезнет полностью с японской сцены, учитывая осознание обществом экономической уязвимости Японии и признание необходимости государственной координации экономической деятельности.

Будучи последним из бюрократов старого образца, занимавшихся промышленной политикой, Сахаси прилагал все усилия для смягчения последствий либерализации и сохранения высоких темпов роста как можно дольше. После его прихода к власти MITI подвергся шквалу критики в свой адрес, а отношения сотрудничества между правительством и бизнесом начали давать трещины под давлением требований частного сектора о восстановлении самоконтроля. Однако вскоре после первого "нефтяного шока" 197374 гг. в МИТИ вновь возникла потребность в услугах - возглавить третью стадию наукоемкой индустриализации и исправить многие злоупотребления, сопровождавшие восстановление самоконтроля. Министерство также подверглось внутренней реформе и пересмотру качеств сотрудника MITI. В отличие от Сахаси и его коллег старшего поколения, новый сотрудник МИТИ должен был иметь опыт работы в международных делах, владеть иностранными языками и в равной степени заниматься как управлением торговлей, так и промышленной политикой. В отличие от Сахаси, который сам себя называл "бюрократом, ориентированным только на внутренние нужды", его преемники были "космополитическими националистами".

Прохождение линии Киси-Шиина не означало прекращения высокоскоростного роста. Если в 1950-1967 гг. среднегодовые темпы роста производительности труда в Японии составляли 9,5%, то в 196773 гг. они увеличились до 10%, а в 197879 гг. после тяжелых последствий нефтяного шока стабильно держались на уровне 8,3%. К концу 1970-х годов Япония и ее союзник - США - ежегодно производили около 35% общего объема новой продукции на планете и осуществляли почти 20% мировой торговли. Япония стала богатой страной. Настоящее наследие таких людей, как Сахаси, заключается не в их менталитете "контролирующего бюрократа", а в том, что они показали стране, как изменить свою промышленную структуру в соответствии с изменениями в экономической среде, причем сделать это, не отказываясь от преимуществ демократии и конкуренции. Благодаря MITI Япония получила больше знаний и практического опыта о том, как сворачивать старые отрасли и создавать новые, чем любая другая страна в мире.

Глава 8. Интернационализация

За десятилетие, прошедшее с рецессии 1965 г. до рецессии после первого "нефтяного шока" (1974 г.), пути МИТИ и Японии сначала разошлись, а затем вновь сошлись. Япония достигла зенита своего послевоенного экономического роста, но МИТИ страдал от классического случая величайшего бюрократического недуга - выполнения миссии и потери функций. Одна проблема за другой мучила министерство в этот период: загрязнение промышленности, восстания против его административного руководства, обвинения в коррупционном сговоре с крупным бизнесом, инфляция, недовольство общественности некоторыми последствиями политики размещения промышленных предприятий (особенно фактическим обезлюдением некоторых префектур на побережье Японского моря, Симанэ и перенаселенность промышленной зоны Токио-Кобе), а также серьезный ущерб отношениям с главным экономическим партнером Японии - США, вызванный торговым дисбалансом, заниженным курсом иены и промедлением Японии с либерализацией капитальных отношений.

К середине 1970-х годов министерство стало демонстрировать новую силу: оно успешно переосмыслило свою миссию, изменило кадровый состав, получило новую структуру, избавилось от тех элементов своего наследия, которые утратили актуальность, и в то же время вновь утвердило те элементы, которые по-прежнему были необходимы Японии. Нефтяной кризис и все его последствия дали министерству новую жизнь. Основная проблема МФТИ в то время заключалась в том, чтобы понять, какие изменения необходимы, ответить на критику и отбиться от конкурентов, таких как Министерство финансов, которые видели в ослаблении влияния МФТИ выгоду для себя. Один из чиновников назвал 196869 гг. худшим годом в истории МФТИ, а заместитель министра Морозуми Ёсихико (197173 гг.) назвал годы, предшествовавшие основной реформе министерства в июле 1973 г., "длинным темным туннелем".

Все началось с либерализации движения капитала. После вступления Японии в ОЭСР в 1964 г., когда она сделала больше оговорок к кодексу либерализации капитала ОЭСР, чем любой из шестнадцати других членов, за исключением Испании и Португалии, страна, казалось, забыла, что разумно свободное движение капитала между странами-участницами является одной из основных целей ОЭСР. Однако многие иностранцы не преминули напомнить японцам, что они согласились отменить ограничения на прямые иностранные инвестиции в японскую экономику. Членство в ОЭСР давало Японии ряд преимуществ, в частности, облегчало размещение ее ценных бумаг на зарубежных рынках; кроме того, она сама являлась крупным инвестором в Корее, Тайване и Юго-Восточной Азии. Впервые вопрос о медлительности Японии был поднят в мае 1965 года на японо-американской конференции финансовых лидеров. Требования к Японии провести либерализацию были вновь выдвинуты в июле на заседании японо-американского Объединенного комитета по торговле и экономике, повторены в декабре на съезде Business International в Токио, а в феврале 1966 г. - в самой ОЭСР.

Сама мысль о либерализации капитала вызывала ужас в сердцах чиновников МИТИ и руководителей японской промышленности. По их мнению, либерализация торговли означала лишь удовлетворение мировой конкуренции в отношении продукции (качество, дизайн, цена и т.д.), на уровне которой Япония выработала успешную стратегию импорта технологий из Европы и Америки, сочетания их с японской рабочей силой и последующего предложения на рынке продукции, способной выгодно конкурировать с продукцией других стран. Но либерализация капитала означала конкуренцию на всех уровнях предприятия: технологии, капитальные ресурсы, управленческие навыки и т.д. Низкий уровень капитализации японских фирм, ставший следствием системы косвенного финансирования, изобретенной в период нехватки капитала во время Корейской войны, делал их легкой добычей для иностранных покупателей. Проблема, конечно, носила не экономический, а националистический характер: некоторые японцы считали, что США уже "купили" Западную Европу и собираются купить и Японию.

MITI давно опасался, что подобная катастрофа может легко произойти, и во время рецессии 1965 года (особенно после банкротства Sanyo* Special Steel) начал высмеивать то, что он называл "экономикой, любующейся цветами сакуры и пьющей саке", под которой он подразумевал многочисленные фирмы с низким уровнем собственного капитала и избыточными инвестициями, полностью зависящие от гарантированных государством банковских кредитов.

Если такие компании не могут пережить даже внутреннюю рецессию в условиях тепличной экономики, то как они собираются конкурировать с мировыми Ford, du Ponts и IBM? Министерство утверждало, что решение этих проблем заключается в масштабных слияниях с целью создания концентрации экономической мощи на уровне США и Западной Германии. Она хотела сократить "большую шестерку" сталелитейных компаний, скажем, до двух или трех, а производителей автомобилей - с десяти (Daihatsu, Fuji, Honda, Hino, Isuzu, Mitsubishi, Nissan, Suzuki, Toyo * Kogyo* и Toyota) до двух (Nissan и Toyota). Проблема такого подхода заключалась в том, что японские фирмы трудно объединить, учитывая их профсоюзы, системы пожизненного найма и привязанность к кейрецу. Кроме того, такая политика ставила МИТИ на сторону крупного бизнеса или, что еще хуже, бизнеса дзайбацу. Некоторые наблюдатели переосмыслили старый лозунг МИТИ "ломать и строить" (впервые примененный в угольной промышленности) как "ломать средние и мелкие предприятия" и "строить Mitsubishi Heavy Industries".

Прежде чем эти проблемы получили развитие, МИТИ получил помощь от первых лиц бизнеса, но по причинам, связанным скорее с инцидентом с Sumitomo Metals Company, чем с самой либерализацией капитала. Инаяма Йошихиро, президент компании Yawata Steel, был настолько потрясен спором "Сахаси - министр, Мики - заместитель министра" и публичными разборками за доли рынка в сталелитейной промышленности, что в январе 1966 г. предложил Нагано Сигео, президенту Fuji Steel, объединить их две компании. Это позволило бы создать одну настолько крупную металлургическую компанию, что создало бы настоящую иерархию в отрасли и, как он надеялся, условия стабильной олигополии. Нагано ответил положительно. Для того чтобы создать форум, на котором можно было бы вести эти переговоры, в марте 1966 г. руководители основных промышленных федераций сформировали политический совет, или "генеральный штаб бизнеса", названный Ассоциацией по исследованию промышленных проблем (Sangyo* Mondai Kenkyu* Kai, сокращенно "Sanken"). Крупное слияние сталелитейных компаний стало главным достижением Sanken (впоследствии она стала неактивной), но ее образование совпало с подъемом проблемы либерализации капитала, и поэтому ассоциация решила заняться проблемой слияний для всех основных отраслей промышленности, а также для сталелитейной.

В своем полном виде Sanken объединил руководителей сталелитейной, электроэнергетической, химической, машиностроительной, текстильной, торговой, финансовой отраслей, ценных бумаг, а также представителей средних и мелких предприятий. Его интеллектуальную ориентацию обеспечивал Накаяма Сохей (р. 1906), с 1961 г. президент Промышленного банка Японии (Nihon Kogyo Ginko*) и, вероятно, величайший посредник в современном японском бизнесе. Он возглавил комитет по выработке рекомендаций по реорганизации японской промышленности с целью, чтобы покончить с "чрезмерной конкуренцией" и подготовиться к решению проблем, связанных с либерализацией капитала. Комитет Накаямы, дополненный бюрократами из MITI и EPA, работал над своим отчетом с июля 1966 по июнь 1967 года. По завершении работы над докладом в нем содержался призыв к слиянию или "сотрудничеству" в семи отраслях: сталелитейной, автомобильной, станкостроительной, компьютерной, нефтеперерабатывающей, нефтехимической и синтетической текстильной. Основной вклад комитета заключался в обосновании слияния Явата и Фудзи, однако его влияние прослеживается и во многих других областях, включая как в конечном итоге неудачные попытки МИТИ реорганизовать автомобильную промышленность, так и весьма успешные меры по объединению электронной и станкостроительной отраслей.

В то время как велась эта аналитическая работа, МИТИ был занят подготовкой контрмер, призванных задержать либерализацию до тех пор, пока не будут завершены основные этапы реорганизации. В январе 1967 г. министерство создало специальный комитет по противодействию либерализации капитальных операций (Shihon Torihiki Jiyuka* Taisaku Tokubetsu Iinkai) при Совете по промышленной структуре, который должен был выслушать и одобрить предложенные им меры. Этот комитет объединился с другим специальным комитетом, созданным при Совете по иностранному капиталу Министерства финансов (Gaishi Shingikai), и разработал целый клубок правил и процедур, в результате чего "либерализация" японского капитала превратилась в сугубо формальное подчинение международным конвенциям.

Некоторые из этих правил предусматривали стопроцентную либерализацию только тех отраслей, в которых иностранная конкуренция была маловероятна. В качестве примера можно привести японские деревянные башмаки, ограничение прямых инвестиций в другие отрасли совместными предприятиями с не менее чем 50-процентным участием японцев, ограничение доли участия в акционерном капитале уже существующих фирм до 20%, избирательное определение отраслей, подлежащих либерализации, исключение жизненно важных сегментов из якобы либерализованных отраслей (телевизионная промышленность была объявлена либерализованной, но иностранцы не могли производить цветные телевизоры или использовать интегральные схемы; сталелитейная промышленность располагала восемью из десяти крупнейших доменных печей в мире, но иностранцам запрещалось поставлять именно ту сталь, которая необходима автомобильной промышленности), требование, чтобы не менее половины директоров совместных предприятий были гражданами Японии, и так далее до бесконечности. Как будто этих мер было недостаточно, все предлагаемые совместные или дочерние предприятия подлежали проверке и утверждению МИТИ в соответствии с Законом о контроле за иностранной валютой и внешней торговлей или Законом об иностранном капитале, если они предполагали внедрение в Японии иностранных технологий.

6 июня 1967 г. кабинет министров принял эти принципы и с большой помпой провозгласил "первый раунд" либерализации капитала с 1 июля, открыв для иностранного участия около 50 отраслей промышленности, из которых 17 - со 100-процентным и 33 - с 50-процентным участием. Нет никаких сомнений в том, что эта первая попытка была чисто косметическим пиар-жестом. Все либерализованные отрасли были такими, в которых японские предприятия контролировали более 50% рынка, или в которых большая часть продукции продавалась исключительно японскому правительству (железнодорожные вагоны), или для которых не существовало японского рынка (кукурузные хлопья). Подлинная либерализация капитала пришла в Японию лишь постепенно, причем не по инициативе МИТИ, а как следствие ослабления министерства и растущего понимания промышленностью необходимости "интернационализации", чтобы избежать изоляции. Как ни странно, к моменту полной либерализации экономики в конце 1970-х годов крупными инвесторами стали не американцы или европейцы, а арабские нефтяные шейхи.