MITI и японское чудо. Рост промышленной политики, 1925-1975 гг.

@importknig

Перевод этой книги подготовлен сообществом "Книжный импорт".

Каждые несколько дней в нём выходят любительские переводы новых зарубежных книг в жанре non-fiction, которые скорее всего никогда не будут официально изданы в России.

Все переводы распространяются бесплатно и в ознакомительных целях среди подписчиков сообщества.

Подпишитесь на нас в Telegram: https://t.me/importknig

Чалмерс А. Джонсон «MITI и японское чудо. Рост промышленной политики, 1925-1975 гг.»

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

Японское "чудо"

Экономическая бюрократия

Возникновение промышленной политики

Экономический персонал

От Министерства боеприпасов к МИТИ

Институты высокоскоростного роста

Административное руководство

Интернационализация

Японская модель?

ВВЕДЕНИЕ

История МИТИ занимает центральное место в экономической и политической истории современной Японии. Не менее важно, однако, что методы и достижения японской экономической бюрократии занимают центральное место в продолжающихся дебатах между сторонниками командной экономики коммунистического типа и сторонниками смешанной рыночной экономики западного типа. Полностью бюрократизированные страны с командной экономикой неправильно распределяют ресурсы и подавляют инициативу; чтобы функционировать вообще, они должны запирать свое население за железными занавесами или другими более или менее непроницаемыми барьерами. Страны со смешанной рыночной экономикой пытаются найти способы внедрить политически обусловленные приоритеты в свои рыночные системы, не заразившись при этом "английской болезнью" и не расстроившись из-за разрастания законодательства по американскому типу. У японцев, конечно, нет всех ответов. Но учитывая тот факт, что практически все решения любой из важнейших проблем конца XX века - энергоснабжение, охрана окружающей среды, технологические инновации и т. д. - предполагают расширение официальной бюрократии, особые японские приоритеты и процедуры поучительны. По крайней мере, они должны предупредить иностранного наблюдателя о том, что японские достижения не были завоеваны ценой.

Японский пример, как особая модель позднего развития, отличается от западных рыночных экономик, коммунистических диктаторских стран или новых государств послевоенного мира. Наиболее существенное отличие заключается в том, что в Японии роль государства в экономике разделена с частным сектором, и как государственный, так и частный сектор усовершенствовали средства, чтобы заставить рынок работать на цели развития. Эта модель оказалась наиболее успешной стратегией целенаправленного развития среди исторических примеров. Сегодня она повторяется в новых индустриальных государствах Восточной Азии - Тайване и Южной Корее, а также в Сингапуре и других странах Южной и Юго-Восточной Азии. Будучи ответом на первоначальные потребности бенефициаров индустриальной революции, японская модель оказалась несравненно более успешной, чем чисто государственные командные экономики коммунистического мира. После смерти Мао Цзэдуна даже Китай стал признавать, если еще не подражать, достижения капиталистического государства развития.

Данное исследование проводится в историческом ключе по причинам, которые подробно описаны в главе 1. Временные рамки с 1925 по 1975 год важны тем, что начинаются с момента создания официальной бюрократии в области промышленной политики, охватывают период, когда основные вопросы промышленной политики были разосвещались и обсуждались, а также отражают прямую преемственность между довоенным и послевоенным периодами в плане персонала и организаций. В качестве пролога к этой истории первые две главы посвящены объяснению противоречий, связанных с промышленной политикой как таковой и японским правительством, в котором доминирует бюрократия. В заключительной главе я излагаю некоторые из более широких тем, затронутых в книге, и пытаюсь абстрагировать модель японской политической экономики.

В этой истории и анализе я также пытаюсь раскрыть некоторые особенности японского языка бюрократии - его понятия, эвфемизмы и сло-ганы. Читателей, не знающих японского языка, может раздражать повторение в скобках японских терминов в романизации. В этом случае я приношу свои извинения, но следует подчеркнуть, что язык любой бюрократии эвфемистичен и часто непрозрачен; изучающие Японию, которые освоили этот язык, захотят точно знать, что 1 перевели, особенно учитывая, что названия законов и организаций в Японии часто передаются по-английски несколькими разными способами. В то же время для читателей, интересующихся Японией, но не владеющих японским языком, все термины, законы, названия книг и наименования ассоциаций переведены на английский язык. Японские личные имена приводятся на японо-английский манер: за фамилией следует имя. Полный список кабминов, министров и заместителей министров МИТИ за период с 1925 по 1975 год приведен в Приложении А. У некоторых читателей могут возникнуть трудности с различением многочисленных имен японцев, встречающихся в этой книге. Накамура, Нагамура, Накаяма и Нагаяма - все эти имена вполне различимы при написании на японском языке, но в английском они имеют тенденцию к размыванию. Я не извиняюсь за это. Слишком много исследований бюрократии и государственной политики читаются так, как будто они имеют дело с развоплощенными абстракциями, не имеющими никакого отношения к тому, как все происходило на самом деле. Эта книга отчасти посвящена работающим бюрократам, и их имена, естественно, часто встречаются.

Многочисленные люди и организации помогли мне в проведении этого исследования. В Японии я в первую очередь обязан профессорам Масуми Дзюнносуке и Акаги Суруки из Токийского столичного университета, которые направляли меня к материалам, подробно обсуждали со мной тему и указывали, какие темы имеют большее и меньшее значение. Йококава Хироси из Массачусетского технологического института учился в Беркли в 1978-79 годах и внес много важного в мой семинар по японо-английской политике. В получении порой неясных материалов о прошлом МИТИ мне неоценимую помощь оказал Ютани Эйдзи из Восточного института, Азиатская библиотека, Калифорнийский университет, Беркли, и Мурата Сиро из книжного магазина Мурата, Та1'абан 3-9-8, Мегуро-ку, Токио. Центр японских исследований Института восточноазиатских исследований Калифорнийского университета в Беркли поддержал мои исследования, предоставив средства, грант на поездку в Японию и прекрасную коллегиальную обстановку, в которой я смог опробовать некоторые из своих идей. С момента начала исследования в 1972 г. мне помогали несколько аспирантов Беркли, в том числе Фудзимото Тецуя, Ясуда Рюдзи, Иявамото Чизуко, Готода Темо, Микумо Акико, Мацумото Йоко и Чанг Дал-джонг. Я также благодарен Полине Д. Фокс из Палм-Спрингс, Калифорния, за то, что она восемь лет вырезала для меня лос-анджелесские "Тинты".

Мой самый большой долг - перед Шейлой К. Джонсон за профессиональное редактирование моей прозы и за набор всей рукописи.

Несмотря на всю щедрую помощь, которую я получил, я остаюсь ответственным за все вопросы, связанные с ускорением или интерпретацией в этом анализе MlTl и эпохи Сява в Японии.

Японское "чудо"

Японское чудо впервые появилось в 1962 году, о чем было сказано в сентябрьских номерах журнала Economist. В то время большинство японцев просто не верили в темпы экономического роста, которых они достигли - беспрецедентные в истории Японии - и их эксперты и экономисты писали предостерегающие статьи о том, что экономический бум потерпит крах. До этого времени большинство японцев просто не верили в темпы экономического роста, которых они достигали - беспрецедентные в истории Японии - и их эксперты и экономисты писали предостерегающие статьи о том, что бум не удастся, о грядущих кризисах и об иррациональности правительственной политики". Однако там, где японцы видели безответственные бюджеты, "чрезмерные займы" и огромные внутренние потребности, экономисты видели расширение спроса, высокую производительность, сравнительно спокойные трудовые отношения и очень высокую норму сбережений. Так началось восхваление, внутреннее и внешнее, послевоенной японской экономики и поиск причины "чуда".

Сначала немного подробностей о самом чуде. На самом деле чудо началось только в 1962 году, когда объем производства составлял лишь треть от того, что будет к 19З5 году. Полностью половина удивительной экономической мощи Японии проявилась после 1966 года. В таблице также хорошо видны "рецессии" 1954, 1965 и 1974 годов, которые подстегнули правительство к новым, еще более творческим экономическим инициативам; и она демонстрирует способность японской экономики возвращаться еще более сильной после этих периодов трудностей.

За весь послевоенный период, с 1946 по 1976 год, японская экономика выросла в 55 раз". К концу нашего периода на Японию приходилось около 10 % мировой экономической активности, хотя она занимала всего 0,3 % поверхности Земли и на ней проживало около 3 % населения планеты. Независимо от того, можно ли назвать это достижение "чудом" или нет, оно, безусловно, заслуживает изучения.

Многие путешественники плавали по этим водам до меня, и обзор их исследований является необходимым введением к этому исследованию и к моей особой точке зрения. Задача объяснения японского экономического роста и его неоднократного возобновления после того, как тот или иной набор временных преимуществ был исчерпан или устранен, нелегка, о чем свидетельствует частое использование термина "чудо"; и этот термин нельзя изолировать и применять только к высокоскоростному росту, начавшемуся в 1955 году. Еще в 1937 году гораздо более молодой профессор Арисава Хироми (р. 1896), один из тех, кто должен быть включен в любой список из двух или трех десятков ведущих разработчиков послевоенной промышленной политики, использовал фразу "японское чудо" для описания увеличения на 81,5 % объема промышленного производства в Японии с 1931 по 1934 год.Сегодня мы знаем, почему произошло именно это чудо: оно стало результатом рефляционного дефи- цитного финансирования министра финансов Татиасли Корекиё, который в возрасте 81 года был убит молодыми военными утром 26 февраля 1936 года за попытку затормозить начавшийся процесс. Это раннее чудо, тем не менее, является проблематичным для исследователей из-за того, что Чарльз Киндлбергер называет "загадкой" того, как Япония "уже в 1932 году без Итейнеса проводил кейнсианскую политику". Некоторых японцев эта загадка не слишком беспокоит; они просто предпочитают называть Такахаси "японским Итейнесом". "Как я надеюсь прояснить в этой книге, подобная хитрость не пройдет; государственное вмешательство в тридцатые годы было не только кейнсианством, и Арисава и его коллеги в правительстве в годы становления извлекли уроки, совершенно отличные от тех, которые составляют то, что на Западе принято называть мейнстримом государственной фискальной политики.

Загадка Исиндла Бергера действительно привлекает внимание к проекту.

Авторы, которые проецируют на японский случай западные, в основном англо-американские, концепции, проблемы и нормы экономического поведения. Какова бы ни была ценность таких исследований для стран, в которых они были написаны, они не должны задерживать нас здесь надолго. Работы такого рода направлены не столько на объяснение японского случая (хотя в них можно абстрагироваться от нескольких принципов японской политэкономии), сколько на выявление недостатков страны в свете достижений Японии или на предупреждение о возможных последствиях роста Японии для других частей света. Даже блестящий небольшой трактат "Экоио-риск" 1962 года можно было бы назвать "Рассмотрим Британию в свете достижений Японии", что в любом случае было его истинной целью. Преемниками "Экономоутиста" стали Ральф Хьюинс, "Японский дядя Вейр" (1967), П. Б. Стоун, "5urges Afield: The 5toi iJ of an Economic Miracle (1969), Robert Guillain, T/ie Japanese Clin Henge (1970), Herman I(ahn, T/ie Emerging J "pni1ese S "persinfe (1970), and Hakan Hedberg, Jnpnn's ReoenJe (1972). Возможно, самой выдающейся работой в этом жанре, поскольку она носит скорее лиортативный характер в отношении того, чему американцы могли бы научиться у Японии, чем аналитический в отношении того, что стало причиной феноменального японского роста, является книга Эзры Фогеля "Jspnn cs Number One: Lessons for Anwricans" (1979). Мое исследование не следует за этими более ранними работами, выступая за принятие японских институтов за пределами Японии. Однако оно пытается представить во всей сложности некоторые из основных японских институтов в экономической сфере, чтобы те, кто заинтересован в их принятии, имели представление о том, что они покупают с точки зрения последовательностей японской системы - намеренных, ненамеренных и даже нежелательных.

Второй и совершенно иной набор объяснений японского чуда принадлежит социально-экономической школе, или тому, что я иногда называл подходом к поиску "чуда", основанным на "чем угодно, только не на политике". Эта широкая школа включает в себя четыре основных типа анализа, которые часто пересекаются друг с другом, но которые можно четко выделить для целей идентификации, хотя они редко появляются в чистом виде. Это анализ "национальный характер - базовые ценности - консенсус", который предпочитают гуманисты в целом и антропологически ориентированные люди в частности; анализ "чуда не произошло", в основном работа экономистов; анализ "уникальных структурных особенностей", продвигаемый студентами, изучающими отношения в ла- боратории, коэффициент сбережений, корпоративное управление, банковскую систему, систему социального обеспечения, общие торговые корпорации и другие институты современной Японии; и различные формы анализа "фрирайда", то есть подхода, подчеркивающего реальные, но преходящие преимущества Японии в запуске высоких темпов роста в послевоенном мире.

Прежде чем перейти к описанию качеств этих видов анализа, позвольте мне сказать, что в определенной степени я могу согласиться со всеми из них. Мой интерес заключается не в том, чтобы оспаривать выявленные ими факты или ставить под сомнение их значимость для чуда. Однако я считаю, что можно показать, что многие из них должны быть сведены к более базовым категориям анализа, в частности к эффектам государственной политики, и что их необходимо взвешивать в соответствии со стандартами, отличными от тех, которые использовались в прошлом, придавая тем самым больший вес государству и его промышленной политике.

Национально-характерное объяснение утверждает, что экономическое чудо произошло потому, что японцы обладают уникальной, культурно де- ривированной способностью сотрудничать друг с другом. Эта способность к сотрудничеству проявляется во многих аспектах - более низкий уровень преступности, чем в других, менее однородных обществах; подчинение индивида группе; напряженная групповая лояльность и патриотизм; и, наконец, экономические показатели. Самым важным вкладом культуры в экологическую жизнь считается знаменитый японский "консенсус", означающий фактическое согласие между правительством, правящей политической партией, лидерами промышленности и народом в отношении приоритета экономических целей для общества в целом и средств достижения этих целей. Для обозначения этой культурной способности японцев были придуманы такие термины, как "скользящий консенсус", "частный коллективизм", "врожденный коллективизм", "паутина без пауков" и "Japan, Inc.".

Мои сомнения относительно ценности этого объяснения сводятся к тому, что оно слишком обобщено и скорее прерывает, чем продвигает вперед новые исследования. Консенсус и групповая солидарность сыграли важную роль в экономическом росте Японии, но они, скорее всего, проистекают не из базовых ценностей японцев, а из того, что Рут Бенедикт однажды назвала "ситуационными" мотивами Японии: позднее развитие, отсутствие источников, необходимость торговли, ограничения платежного баланса и т. д.". Предположение о некой "особой способности к сотрудничеству" как о неотъемлемой культурной черте японцев уводит исследование от вопроса о том, почему японцы сотрудничают, когда сотрудничают (они не сотрудничали в течение почти половины исследуемого периода), и от вероятности того, что это сотрудничество может быть, а в некоторых случаях и было, вполне сознательно спровоцировано правительством и другими. Исследование Дэвида Титуса об использовании императорского института в довоенной Японии для "приватизации", а не для "социализации" общественных конфликтов - один из творческих способов взглянуть на эту проблему консенсуса".

Многие примеры, которые будут рассмотрены далее в этом исследовании, иллюстрируют, как правительство сознательно побуждало к сотрудничеству своих клиентов - с гораздо лучшими результатами, чем во время Тихоокеанской войны, когда оно стремилось контролировать их. В конечном счете, действительно, вероятно, что азиатские базовые ценности отличаются от западных, но это нужно изучать, а не предполагать; а объяснения социального поведения в терминах базовых ценностей следует оставить для окончательного анализа, то есть для остатков поведения, которые нельзя объяснить другими, более экономичными способами. На самом деле, объяснение японского экономического чуда с точки зрения культуры было более распространено несколько лет назад, когда чудо произошло только в Японии. Теперь же, когда оно дублируется или повторяется в Республике Икорея, на Тайване, в Гонконге и Сингапуре - и, возможно, даже в некоторых странах, не входящих в Восточную Азию, - культурное объяснение потеряло значительную часть своего первоначального интереса". Представители аналитической школы "чуда не произошло" не утверждают буквально, что с японской экономикой ничего не случилось, но они подразумевают, что то, что произошло, было не чудом, а нормальным развитием рыночных сил. Они принадлежат к сфере профессионального экономического анализа японского роста и поэтому, с их собственной точки зрения, в целом безупречны, но они также регулярно представляют экс-тендентные выводы, включающие смежные вопросы, которые их авторы не изучали, но отчаянно хотят исключить из своих уравнений. Хью Патрик утверждает: "Я отношусь к той школе, которая интерпретирует японские экономические показатели как обусловленные в первую очередь действиями и усилиями частных лиц и предприятий, реагирующих на возможности, предоставляемые вполне свободными рынками товаров и труда. Хотя правительство оказывало поддержку и действительно сделало многое для создания условий роста, его роль часто преувеличивается". Но есть и проблема, признает он. "Вызывает тревогу тот факт, что макрообъяснения послевоенных экономических успехов Японии - увеличение совокупных затрат труда и капитала и их более продуктивное распределение - оставляют необъясненными 40 процентов роста производства и половину роста производительности труда". "Если удастся доказать, что промышленная политика правительства обеспечила разницу в темпах инвестиций в определенные экономически стратегические отрасли (например, в развитие производства и успешный сбыт нефтехимической продукции или автомобилей), то, возможно, мы сможем сказать, что ее роль не была преувеличена. 1 Полагаю, что это можно продемонстрировать.

Многие японцы, несомненно, оспорили бы вывод Патрика о том, что правительство обеспечивает лишь условия для экономического роста. Сахаслай Слайгеру, бывший заместитель министра MITI (Министерства международной торговли и промышленности), утверждает, что правительство несет ответственность за экономику в целом, и заключает: "Это совершенно эгоцентричная точка зрения [бизнесмена] - думать, что правительство должно быть озабочено только обеспечением благоприятных условий для экономического роста, не указывая промышленным предприятиям, что им делать". "Бывали случаи, когда отрасли или предприятия бунтовали против того, что им приказывало правительство, - инциденты, которые относятся к числу самых сенсационных в послевоенной политике, - но они происходили и происходят не так часто, чтобы стать рутиной.

Обсуждение японской экономики в чисто экономических терминах, похоже, основывается скорее на предположениях, чем на анализе. Например, предполагается, что японское государство развития - это то же самое, что и американское государство регулирования. Филип Трезис утверждает: "По сути, японская политика не отличается от политики в других демократических странах". Но одно их отличие заключается в бюджетном процессе, где ассигнования предшествуют разрешениям и где, "за единственным исключением 1972 года, когда сочетание неправильных действий правительства и единства оппозиции привело к небольшому сокращению расходов на оборону, бюджет не изменялся в Сейме с 1955 года"; до этого не было и намека на то, что Сейм делает что-то большее, чем штампует бюджет для бюрократии."

Еще одно различие между Японией и Соединенными Штатами можно найти в банковской системе. До войны доля собственного капитала всех корпораций в Японии составляла около 66 процентов, что сопоставимо с нынешним американским показателем в 52 процента, но уже в 1972 году доля собственного капитала в Японии составляла около 16 процентов, и такая картина сохранялась на протяжении всего послевоенного периода. Крупные предприятия получают капитал через кредиты городских банков, которые, в свою очередь, перекредитованы и поэтому полностью зависят от гарантий Банка Японии, который сам по себе - после ожесточенной борьбы в 1950-х годах, которую банк проиграл, - по сути, является операционным подразделением Министерства финансов. Таким образом, правительство имеет прямое и непосредственное отношение к судьбе "стратегических отраслей" (термин стандартный и широко используемый, но не в военном смысле), которое гораздо больше, чем можно было бы предположить при формальном или юридическом сравнении японской и других рыночных систем. МИТИ не просто писал рекламную копию для себя, когда в 1974 году публично представил концепцию "планово-ориентированной системы рыночной экономики", пытаясь назвать и проанализировать то, что он делал в течение предыдущих двадцати лет (двадцать лет до этого он потратил на совершенствование системы путем проб и ошибок)". Планово-ориентированная система рыночной экономики определенно имеет некоторые отличия от "политики в других демократиях", одно из которых - уход и кормление самого экономического чуда.

Школа исследователей чуда "без чуда" согласна с тем, что японская экономика 6'°Wtli имела место, но настаивает на том, что это было обусловлено наличием капитала, рабочей силы, ресурсов и рынков, которые свободно взаимодействуют друг с другом и не ограничены никакими значимыми платежами. Оно отвергает как противоречащие экономической логике и, следовательно, как излишние все концепции, которые японцы изобрели и постоянно используют при обсуждении и управлении своей экономикой - такие понятия, как "отраслевая структура", "чрезмерная конкуренция", "координация инвестиций" и "сотрудничество государственного и частного секторов". Самое серьезное, с исторической точки зрения, в этом объяснении - попытка проанализировать, что изменило вмешательство государства, заранее и принципиально заявив, что оно ничего не изменило. В результате, по словам Джона Робертса, "чудесное" превращение Японии в первоклассную экономическую державу в 1960-е годы было исчерпывающе описано японскими и зарубежными авторами, и все же в литературе очень мало достоверных объяснений того, как и кем это было сделано". Данное исследование - попытка ответить на эти вопросы.

Третий распространенный тип анализа японского чуда - подчеркивающий влияние необычных японских институтов - является, безусловно, самым важным из четырех, которые я выделил, и наиболее подробно обсуждаемым в Японии и за рубежом. В своей простейшей форме она утверждает, что Япония получила особое экономическое преимущество благодаря тому, что послевоенные японские работодатели обычно называют своими "тремя священными сокровищами" - системе "пожизненного" найма, системе оплаты труда по стажу (нэнко) и профсоюзному движению на предприятиях". Амая Наохиро из МИТИ, например, считает эти три института сутью японской экономической системы iicliiwn (все в семье); А в отчете перед Комитетом по промышленности Организации экономического сотрудничества и развития в 1970 году бывший заместитель министра МФТИ Фудзими Йосихиса ссылался на различные "типично японские явления", которые помогли Японии добиться высоких темпов роста, - явлениями опять-таки являются три священных сокровищаz . Благодаря этим институтам, Япония добивается большей отдачи от рабочей силы, теряет меньше дней на забастовки, может легче внедрять инновации, лучше контролирует качество и в целом производит больше нужных вещей быстрее, чем ее конкуренты из других стран.

Этот аргумент, несомненно, верен, но он никогда не был четко сформулирован и, в лучшем случае, является упрощенным. Следует отметить несколько моментов. Во-первых, три священных сокровища - это не единственные "особые институты", и уж точно не самые священные. К ним относятся система личных сбережений, система распределения, "спуск с небес" (arin/rirrfoi i) отставных бюрократов из министерств на высшие руководящие должности в частных предприятиях, структура промышленных групп; "двойная экономика" (то, что Кларк с пользой называет системой "промышленной градации") вместе со сложной структурой субконтрактов, которую она порождает; налоговая система; крайне низкая степень влияния акционеров на компании; сотни "компаний государственной политики" (государственные корпорации нескольких различных форм); и, возможно, самое важное из всего, контролируемые правительством финансовые институты, в частности Японский банк развития и "второй", или инвестиционный, бюджет (План фискальных инвестиций и займов).

Здесь нет необходимости описывать каждый из этих институтов. Большинство из них хорошо знакомы даже начинающим наблюдателям за Японией, а другие будут подробно проанализированы далее в этой книге, поскольку они представляют собой одни из основных инструментов правительства для влияния на экономику и управления ею. Необходимо подчеркнуть, что они представляют собой систему - систему, которую ни один человек или агентство никогда не планировали, и которая развивалась с течением времени в качестве специальных ответов или непреднамеренных последствий позднего развития Японии и политики правительства, направленной на стимулирование роста. Взятые вместе как система, они представляют собой внушительный набор институтов, способствующих экономическому росту ("машина ВНП", по метафоре Амайи), но взятые по отдельности, как это чаще всего бывает, они не имеют большого смысла^. И это главная оговорка, которую следует сделать в отношении объяснения уникальных институтов: оно никогда не заходит достаточно далеко и поэтому не может служить более чем частичным объяснением.

Приведем один пример. В результате признания японского чуда во всем мире некоторые американские профессора делового администрирования стали рекомендовать американским предпринимателям экспериментировать с одним или всеми тремя священными сокровищами. Иногда японские практики, соответствующим образом модифицированные, оказываются очень полезными. 2"Однако американский бизнесмен, который действительно попытается ввести "пожизненное" трудоустройство без поддержки других институтов японской системы, вскоре окажется банкротом. Помимо прочего, пожизненный найм в Японии действует не всю жизнь, а до середины или конца пятидесятых годов; и хотя повышение зарплаты зависит от стажа, гарантии занятости нет: именно тех, кто имеет наибольший стаж, увольняют первыми во время спада в бизнесе, потому что они стоят дороже всего. Пожизненная занятость также не распространяется на "временщиков", которые могут провести в этом статусе всю свою трудовую жизнь, и временщики составляют гораздо большую часть рабочей силы фирмы, чем это допускает любой американский профсоюз (42 процента рабочей силы Toyota Motor Company в 1960-е годы, например).

Работодатель все равно не имел бы под боком обширного сектора средних и мелких субподрядчиков, на который его японский коллега может надавить в трудные времена. Томиока называет субподрядчиков "амортизаторами" японского делового цикла - более мелкими фирмами, получающими прибыль, когда крупные фирмы обнаруживают, что больше не могут нести постоянные расходы на свою рабочую силу и вынуждены "перекладывать нагрузку" (s/iiton- iJose).-" С другой стороны, у американского работника не будет обширной, хотя и избыточной, японской системы распределения, на которую он мог бы опереться в случае увольнения. Система распределения в Японии служит огромной губкой для безработных или безработных, когда этого требуют экономические условия. Свидетельством того, что в Японии много посредников, является то, что объем сделок между японскими оптовиками в 1968 году превышал общий объем розничных продаж в соотношении 4,8 к 1, тогда как в США этот показатель составлял 1,3 к 1.°' Неудивительно, что многие знающие японцы не хотят менять систему распределения, несмотря на протесты иностранных продавцов, которым трудно в нее пробиться, поскольку она выполняет и другие функции для общества, помимо распределения, не последней из которых является снижение налогового бремени, необходимого для обеспечения адекватного страхования по безработице.

Пожизненная занятость в японском стиле дает много преимуществ с точки зрения экономического роста: она стимулирует работодателя работать на полную или близкую к полной мощность; она препятствует горизонтально структурированному профсоюзному движению; и, по словам Охкавы и Розовского, она дает японскому предпринимателю "рабочую силу, не имеющую стимулов противостоять технологическому и организационному прогрессу даже трудосберегающего типа". Но она не существует сама по себе и не будет работать без остальной системы "уникальных институтов".

Второй главный момент, связанный с этими особыми институтами, касается даты их возникновения и способов поддержания. Именно здесь эта школа объяснения чуда иногда незаметно сливается с первой школой, которая говорит, что японская культура и японский национальный характер поддерживают экономику. Амайя, например, связывает три священных сокровища с традиционным миром семьи (иэ), деревни (мам) и провинции (ко ни), которые, по его мнению, были гомогенизированы и реинкарнированы сегодня в рамках промышленного предприятия". Следует отметить, что утверждения такого рода являются формой пропаганды, направленной на защиту этих особых институтов от враждебных (часто иностранных) критиков. Обширные исследования, проведенные учеными в Японии и за рубежом, показали, что практически все так называемые специальные институты появились в двадцатом веке и, как правило, не ранее эпохи Первой мировой войны.

Например, пожизненная занятость объясняется несколькими факторами, включая усилия, предпринятые во время Первой мировой войны, чтобы сдержать рост левого движения за социальные реформы; ввоз большого количества корейских и тайваньских рабочих в 1920-е годы, что заставило японских рабочих искать гарантии занятости любой ценой; а также деятельность компаний по производству боеприпасов во время войны, которые должны были гарантировать работу своим лучшим сотрудникам, чтобы удержать их. Р. Р. Доре, один из ведущих специалистов по японскому индустриализму, резюмирует состояние поиска по этому вопросу следующим образом: "Система занятости в Японии в 1900 году была практически такой же рыночно-ориентированной, как и в Великобритании. Это были сознательные институциональные инновации, которые начали формировать японскую систему в первые два десятилетия этого века, усовершенствовали систему корпоративного семейства (или того, что можно назвать корпоративным патернализмом) в 1930-х годах и перестроили систему с учетом новой силы профсоюзов в конце 1940-х годов, чтобы создать то, что [Дор] называет "благополучным корпоративизмом" сегодняшнего дня".

Накамура Такатуса находит корни целого ряда важных институтов в эпохе контроля военного времени, включая кэйрэцу, ориентированные на банки (промышленные группы, основанные на системе назначенных финансовых органов того времени), и систему субподряда, которая, хотя и существовала до войны, была значительно усилена принудительным слиянием средних и малых предприятий с крупными производителями оборудования (так называемое кигё сэй#i, или "перенастройка предприятия", о которой говорится в главе 5)".

Существует несколько способов, с помощью которых правительство повлияло на структуру специальных институтов Японии. Многие из этих институтов были созданы непосредственно в ходе кампании по "рационализации промышленности" 1930-х годов или в ходе Тихоокеанской войны. Когда правительство не создавало их напрямую, оно, тем не менее, признавало их полезность для своих целей и старалось укрепить их. Примером может служить сберегательная система. Возможно, как утверждают многие комментаторы, сбережения частных японских домохозяйств - самый высокий показатель доли сбережений в ВНП, когда-либо зафиксированный в рыночной экономике в мирное время, - объясняются природной бережливостью японцев. Но есть и сильные внешние факторы, побуждающие японцев к сбережениям: сравнительно слабая система социального обеспечения; система оплаты труда, включающая крупные единовременные выплаты дважды в год; пенсионная система, существенно сокращающая доход работника до достижения им 60 лет; дефицит нового жилья и земельных участков, а также надбавка за университетское образование для своих детей, что требует больших расходов; развитая система потребительского кредита; управляемая государством почтово-сберегательная система с пуаранами; конкурентоспособные процентные ставки; отсутствие развитого рынка капитала или других альтернатив личным сбережениям; и значительное освобождение от подоходного налога на проценты, получаемые по сберегательным счетам. Правительство вполне осознает эти стимулы к сбережениям и тот факт, что деньги, размещенные в почтовой сберегательной системе, поступают непосредственно на счета Министерства финансов, где они могут быть реинвестированы в соответствии с планами правительства. Возможно, врожденная бережливость действительно играет определенную роль в этой системе, но правительство упорно работает над тем, чтобы привить эту бережливость.

Теория "бесплатной езды", четвертая категория объяснений, утверждает, что Япония является бенефициаром своего послевоенного союза с Соединенными Штатами и что этот союз объясняет если не весь, то, по крайней мере, чудесную часть быстрого экономического роста Японии. Существует три способа, с помощью которых Япония, как утверждается, получила свободу действий: отсутствие расходов на оборону, свободный доступ к своему основному экспортному рынку и относительно дешевая передача технологий.

Несмотря на то, что Японии не приходилось тратить значительную часть своего национального дохода на вооружение, этот фактор не мог существенно повлиять на темпы ее роста. Если бы общий уровень инвестиций в Японии был очень низким - например, как в Китае, - тогда требования обороны могли бы оказать тормозящее воздействие. Но в Японии, где капиталовооруженность превышала 30 % ВНП в период высоких темпов роста, эффект от низких оборонных расходов был незначительным. Пример Южной Кореи и Тайваня, которые следовали японской стратегии высоких инвестиций с такими же или даже более впечатляющими результатами, иллюстрирует этот тезис: их очень высокие расходы на оборону практически не повлияли на экономические показатели.

Случай с экспортом более важен. Япония извлекла огромную выгоду из открытой торговой системы, сложившейся во всем мире после Второй мировой войны, и руководители японского правительства неоднократно признавали благоприятное воздействие на нее таких институтов, как Генеральное соглашение по тарифам и торговле, Международный валютный фонд и, до 1971 года, стабильные обменные курсы - всех институтов, в создании которых они не принимали никакого участия. Более того, в своих пессимистических настроениях руководители MITI рассуждали об историческом наблюдении, что великие экономические достижения Японии пришлись на относительно открытые периоды мировой торговли - со времен реставрации Мэйдзи до Первой мировой войны и с 1945 по 1970 год, - и выражали опасения, что эпоха после 1970-х годов может напоминать 1920-45 годы, если смотреть на нее в исторической перспективе."

Тем не менее, для нашего обсуждения важно то, что рост Японии зависел не столько от экспорта, сколько от развития внутреннего рынка (в два раза меньшего, чем внутренний). Элеонора Хэдли отмечает, что, хотя экономика Японии в начале 60-х годов была примерно в три раза больше, чем в 1934-36 годах, доля экспорта в ВНП составляла лишь две трети от того, что было в середине 1930-х годов*. К концу 1960-х годов экспорт Японии составлял лишь 9,6 % ВНП, по сравнению, например, с 19,8 % в Канаде". С 1953 по 1972 год зависимость Японии от экспорта и импорта в процентах от ВНП в постоянных ценах была неизменно ниже, чем у Франции, Германии, Италии, Великобритании или европейских стран ОЭСР в целом. Японский экспорт составлял около 11,3 процента ВНП, а импорт - 10,2 процента, в то время как европейские показатели ОЭСР составляли 21,2 и 20,9 процента соответственно." Несомненно, Япония, как густонаселенная страна с дефицитом ресурсов, вынуждена экспортировать, чтобы оплачивать жизненно важный импорт, но внешние продажи не были главным фактором, определявшим ее экономическую активность во время высоких темпов роста.

В течение двадцати лет после 1955 года спрос на жилье возглавлял рост экономики Японии.

Спрос, конечно, существовал и до 1955 года, но с приходом к власти правительства Исибаси в декабре 1956 года и возвращением Икеды Ха-ято на пост министра финансов Исибаси и Икеда начали политику "позитивного финансирования". Под лозунгом "снижение налогов на сто миллиардов иен - это помощь на сто миллиардов иен", положенным в основу бюджета на 1957 финансовый год, Икеда открыл внутренний спрос так, как он никогда не был открыт раньше". Проблемы с платежным балансом замедлили положительный финансовый рост во время рецессии "до дна горшка" (ее впадина пришлась на июнь 1958 года), но экономика быстро отреагировала на дисциплину правительства и возродилась в период бума Ивато (июль 1958 - декабрь 1961 года), когда Икэда стал премьер-министром и запустил план удвоения доходов. Движущей силой экономики в этот и последующие периоды были частные корпоративные инвестиции, подпитываемые благоприятными ожиданиями на долгосрочную перспективу, которые были созданы правительством; это не были экспортные продажи.

Передача технологий - третья предполагаемая "бесплатная поездка" – в действительности они были бесплатными, но нет сомнений в том, что они имели решающее значение для японского экономического роста и что уплаченные за них цены были незначительными по сравнению с тем, сколько бы стоили такие технологии сегодня, если бы их можно было купить по любой цене. Япония импортировала практически все технологии для своих базовых и быстрорастущих отраслей, и большую часть этих технологий она импортировала из Соединенных Штатов. Но называть это перемещение патентных прав, технологий и ноу-хау через Тихий океан и из Европы "свободной поездкой" банально и неверно. На самом деле, в этом и заключалась суть дела.

Импорт технологий был одним из центральных компонентов послевоенной промышленной политики Японии, и поднимать эту тему - значит переводить разговор на МТИ и роль японского правительства. До либерализации капитала конца 1960-х и 1970-х годов ни одна технология не поступала в страну без одобрения M1TI; ни одно совместное предприятие не создавалось без тщательного контроля MITI и частых изменений условий; ни одно патентное право не покупалось без давления MITI на продавца с целью снижения роялти или внесения других изменений, полезных для японской промышленности в целом; и ни одна программа по внедрению иностранных технологий не утверждалась до тех пор, пока МИТИ и его различные консультативные комитеты не соглашались с тем, что время пришло и что соответствующую отрасль необходимо "взращивать" (ikii set).

С момента принятия Закона об иностранном капитале в 1950 году (он оставался в силе в течение последующих тридцати лет) правительство отвечало за передачу технологий. То, что оно делало и как оно делало, было не вопросом "бесплатной поездки", а чрезвычайно сложным процессом взаимодействия государственного и частного секторов, который стал известен как "промышленная политика". MITI - основное японское правительственное агентство, отвечающее за разработку и проведение промышленной политики.

Таким образом, я перехожу к последней школе, к которой отношу себя, - школе, подчеркивающей роль государства развития в экономическом чуде. Хотя вся остальная часть этой книги посвящена этой теме - и некоторым нечудесам, которые творит государство развития в своем стремлении к чуду, - необходимо сделать несколько дополнительных замечаний в качестве вступления. Что я имею в виду под государством развития? Это не такой уж сложный вопрос, но он всегда вызывает затруднения в англо-американских странах, где существование государства развития в любой форме, кроме коммунистической, в значительной степени было отвергнуто или проигнорировано в результате многолетних споров с марксистами-ленинцами. Японскую политэкономию можно точно отнести к немецкой исторической школе, которую иногда называют "экономическим национализмом", "гандефсполитикой" или неомеркантилизмом; но эта школа не совсем соответствует основному направлению экономической мысли в англоязычных странах. Таким образом, Япония всегда изучается как "вариант" чего-то иного, чем она сама, и поэтому необходимой прелюдией к любой дискуссии о государстве развития должно быть прояснение того, чем оно не является.

Вопрос не в государственном вмешательстве в экономику. Все государства вмешиваются в экономику по разным причинам, среди которых защита национальной безопасности ("военно-промышленный комплекс"), обеспечение промышленной безопасности, защита потребителей, поддержка слабых, содействие справедливости рыночных операций, предотвращение монополизации и частного контроля в системах свободного предпринимательства, обеспечение интересов общества в естественных монополиях, достижение эффекта масштаба, предотвращение чрезмерной конкуренции, защита и развитие отраслей, распределение жизненно важных ресурсов, защита окружающей среды, гарантия занятости и так далее (orth. Вопрос в том, как правительство вмешивается и для каких целей. Это один из важнейших вопросов в политике XX века, который становится все более острым по мере развития столетия. Как сказал Луис Малкер II, старая рука в мире японского банкинга: "Я бы предположил, что для любой крупной страны в 1980-х годах не было более разрушительной слабости, чем неспособность определить роль правительства в экономике". Особое японское определение этой роли и связь между этой ролью и экономическим чудом одновременно являются основными компонентами и первопричинами возрождения интереса к "политической экономии" в конце XX века.

Нигде так не проявляется распространенное и специфически западное предпочтение бинарных способов мышления, как в области политической экономии. В современную эпоху Вебер положил начало этой практике, проведя различие между "рыночной экономикой" (Vei'kelirwii'tschnft) и "плановой экономикой" (Plnniuirtsc/inft). Среди недавних аналогов - различие Дарендорфа между "рыночной рациональностью" и "плановой рациональностью", различие Доре между "рыночно-ориентированными системами" и "организационно-ориентированными системами" и различие Келли между "государством, управляемым по правилам" (noiiiocrntic) и "государством, управляемым по целям" (teloci'utic)". Я буду использовать некоторые из этих различий позже, но сначала я должен подчеркнуть, что для целей настоящего обсуждения правый компонент этих пар не является командной экономикой советского типа. Экономики советского типа не рациональны, а идеологичны". В Советском Союзе и его зависимых странах и подражателях государственная собственность на средства производства, государственное планирование и бюрократическое целеполагание не являются рациональными средствами достижения цели развития (даже если когда-то они таковыми и были); они сами по себе являются фундаментальными ценностями, не подлежащими оспариванию при наличии доказательств неэффективности или нецелесообразности. В том смысле, в котором я использую этот термин, Япония рациональна в плане, а страны с командной экономикой - нет; на самом деле, история Японии с 1925 года предлагает множество иллюстраций того, почему командная экономика не рациональна в плане, и этот урок японцы хорошо усвоили.

На самом базовом уровне различие между рынком и планом связано с различными представлениями о функциях государства в экономике. Государство как институт так же старо, как и организованное общество. Примерно до XIX века государства повсеместно выполняли более или менее те же функции, которые делают возможной крупномасштабную социальную организацию, но которые выполняли отдельные люди, семьи или деревни. Эти функции включали оборону, строительство дорог, сохранение водных ресурсов, чеканку монет и отправление правосудия. После промышленной революции государство начало брать на себя новые функции. В тех государствах, которые первыми начали индустриализацию, государство само по себе имело мало отношения к новым формам экологической деятельности, но к концу XIX века государство взяло на себя регулирующие функции в интересах поддержания конкуренции, защиты потребителей и т. д. По словам Генри Якоби, "как только капитализм изменил традиционный образ жизни, такие факторы, как эффективность конкуренции, свобода передвижения и отсутствие какой-либо системы социального обеспечения, вынудили государство взять на себя ответственность за защиту и благополучие индивида. Поскольку каждый человек отвечал за себя сам и поскольку индивидуализм стал социальным принципом, государство оставалось практически единственным регулирующим органом".

В государствах, поздно начавших индустриализацию, государство само возглавляло процесс индустриализации, то есть брало на себя функции девефопиненини. Эти две разные ориентации на частную экономическую деятельность - регулирующая и развивающая - породили два разных типа отношений между государством и бизнесом. Соединенные Штаты являются хорошим примером государства, в котором преобладает регулирующая ориентация, в то время как Япония - хороший пример государства, в котором преобладает ориентация на развитие. Регулирующее, или рыночно-рациональное, государство занимается формами и процедурами - правилами, если хотите, экономической конкуренции, но не занимается вопросами существа. Например, правительство Соединенных Штатов имеет множество нормативных актов, касающихся антимонопольных последствий размера компаний, но оно не занимается тем, какие отрасли должны существовать, а какие больше не нужны. Развивающееся, или планово-рациональное, государство, напротив, имеет в качестве своей доминирующей функции именно постановку таких существенных социальных и экономических целей.

Другой способ провести это различие - рассмотреть приоритеты государства в экономической политике. В планово-рациональном государстве правительство будет отдавать наибольший приоритет промышленной политике, то есть заботе о структуре отечественной промышленности и продвижении такой структуры, которая повышает международную конкурентоспособность страны. Само существование промышленной политики подразумевает стратегический, или ориентированный на достижение целей, подход к экономике. С другой стороны, рыночное рациональное государство обычно даже не имеет промышленной политики (или, во всяком случае, не признает ее таковой). Вместо этого как внутренняя, так и фор-эиономическая политика, включая торговую, будет делать акцент на правилах и взаимные уступки (хотя, возможно, под влиянием некоторых целей, которые не являются специфическими для промышленности, таких как стабильность цен или полная занятость). Торговая политика страны обычно подчиняется общей внешней политике и чаще используется для укрепления политических отношений, чем для получения строго экономических преимуществ.

Эти различные различия полезны, поскольку они обращают наше внимание на становление Японии после реставрации Мэйдзи в 1868 году как государства развития, планово-рационального, чья экономическая ориентация была связана с промышленной политикой. В отличие от этого, Соединенные Штаты примерно с того же периода пошли по пути регулирования, маркет-рационального развития, основанного на внешней политике. В современную эпоху Япония всегда делала акцент на всеобъемлющей, поддерживаемой государством цели для своей экономики, а не на конкретных процедурах, которые должны регулировать экономическую деятельность. Целью эпохи Мэйдзи была знаменитая "кокии-кё" (богатая страна, сильная армия) конца XIX - начала XX века. За ней в 1930-1940-е годы последовали цели выхода из депрессии, подготовки к войне, военного производства и послевоенного восстановления. Примерно с 1955 года, а также после принятия Плана удвоения доходов в 1960 году, целью Ираса стал высокоскоростной рост, иногда выражаемый как "обогнать Европу и Америку". Амайя подробно перечисляет цели прошлого века: увеличение промышленного производства, богатая страна, сильная армия, расширение производственного потенциала, продвижение экспорта, полная занятость и высокоскоростной рост. Только в 1970-е годы Япония начала переходить к несколько регулятивной, внешнеполитической ориентации, так же как Америка начала демонстрировать первые признаки новой ориентации на развитие, промышленную политику. Но японская система остается планово-рациональной, а американская - рыночно-рациональной.

Это лучше всего видно на примере различий между двумя системами с точки зрения принятия экономических и политических решений. В Японии развивающее, стратегическое качество экономической политики отражается в правительстве в высоком положении так называемых экономических бюрократов, то есть чиновников министерств финансов, международной торговли и промышленности, сельского и лесного хозяйства, строительства и транспорта, а также Агентства экономического планирования. Эти ведомства привлекают самых талантливых выпускников лучших университетов страны, а должности лаиглеров в этих министерствах были и остаются самыми престижными в обществе. Несмотря на то, что на нее влияют группы прессы и политические кланы, элитная бюрократия Японии принимает большинство решений, контролирует практически все законодательство, контролирует национальный бюджет и является источником всех основных политических инноваций в системе. Не менее важно и то, что после выхода на пенсию, которая в Я-пане обычно наступает в возрасте от 50 до 55 лет, эти бюрократы переходят из правительства на влиятельные должности в частном бизнесе, банковской сфере, политическом мире и многочисленных государственных корпорациях - направление мобильности элиты прямо противоположно тому, которое преобладает в Соединенных Штатах". Существование мощной, талантливой и престижной экономической бюрократии является естественным следствием рациональности плана.

В рыночно-рациональных системах, таких как Соединенные Штаты, государственная служба обычно не привлекает наиболее способных талантов, а в принятии решений на национальном уровне доминируют не бюрократия, а избранные представители профессионального класса, как правило, юристы. Перемещение элиты происходит не из правительства в частный сектор, а наоборот, обычно через политическое назначение, которое гораздо шире, чем в Японии. Реальным эквивалентом японского Министерства международной торговли и промышленности в США является не Министерство торговли, а Министерство обороны, которое по своей природе и функциям разделяет стратегические, ориентированные на достижение целей взгляды MITI. На самом деле, уничижительные коннотации в Соединенных Штатах таких терминов, как "Japan, Inc.", схожи с теми, что окружают отечественное выражение "военно-промышленный комплекс", обозначающее тесные рабочие отношения между правительством и бизнесом для решения проблем национальной обороны. (Чтобы не отставать, некоторые японцы стали называть отношения между японским правительством и бизнесом "бюрократическо-индустриальным комплексом"). Американские экономические решения чаще всего принимаются в Конгрессе, который также контролирует бюджет, и эти решения отражают рыночно-рациональный акцент на процедурах, а не на результатах. В 1970-х годах американцы начали экспериментировать с бюрократическими структурами, занимающимися промышленной политикой, такими как Министерство энергетики, но они по-прежнему относятся к таким организациям с опаской, престиж которых остается низким.

Еще один способ подчеркнуть различия между рациональностью плана и рыночной рациональностью - рассмотреть некоторые компромиссы, связанные с каждым подходом. Во-первых, наиболее важным оценочным стандартом в рыночной рациональности является "эффективность". Но в плановой рациональности он имеет меньший приоритет, чем "эффективность". И американцы, и японцы склонны путать значения понятий "эффективность" и "результативность". Американцы часто и непонятно критикуют свою официальную бюрократию за ее неэффективность, не замечая, что эффективность не является хорошим оценочным стандартом для бюрократии. Эффективность является надлежащим стандартом оценки стратегической деятельности, ориентированной на достижение цели. "С другой стороны, японцы продолжают мириться с дикой неэффективностью и даже неумением.

Проприетарная сельскохозяйственная структура, по крайней мере, отчасти потому, что она в меру эффективна: она обеспечивает продовольствие, которое не нужно импортировать.

Во-вторых, оба типа систем сталкиваются с "внешними эффектами", или тем, что Милтон Фридман назвал "эффектами соседей" - примером могут служить неоцененные социальные издержки производства, такие как загрязнение окружающей среды. Однако в этом случае планово-рациональной системе гораздо труднее, чем рыночно-рациональной, выявить и переключить свое внимание на внешние по отношению к национальной цели эффекты. Положение планово-рациональной системы напоминает положение военной организации: о генерале судят по тому, побеждает он или проигрывает. Было бы хорошо, если бы он также применял экономию насилия (был эффективным), но это не так важно, как результат. Так, Япония сохраняла высокие темпы промышленного роста еще долгое время после того, как стало известно об очень серьезном ущербе для окружающей среды. С другой стороны, когда планово-рациональная система, наконец, сместит свои цели, отдав приоритет такой проблеме, как промышленное загрязнение, она будет, как правило, более эффективной, чем рыночно-рациональная система, как видно из сравнения японского и американского подхода к проблеме загрязнения в 1970-х годах.

В-третьих, планово-рациональная система зависит от наличия широко согласованного набора всеобъемлющих целей для общества, таких как высокоскоростной рост. Когда такой консенсус существует, планово-рациональная система будет превосходить рыночно-рациональную систему по одному и тому же показателю, такому как рост ВНП, до тех пор, пока рост ВНП является целью планово-рациональной системы. Но если консенсус не достигнут, если в планово-рациональной экономике существует путаница или конфликт по поводу главной цели, она будет казаться дрейфующей, неспособной решить основные проблемы и возложить на себя ответственность за неудачи. Япония уже сталкивалась с подобным дрейфом, когда неожиданные события внезапно нарушали сложившийся консенсус, например, во время "шока Никсона" 1971 года или после нефтяного шока 1973 года. В целом, сила планово-рациональной системы заключается в ее эффективности при решении рутинных проблем, в то время как сила рыночно-рациональной системы - в ее эффективности при решении критических проблем. В последнем случае акцент на правилах, процедурах и ответственности исполнительной власти способствует принятию мер при возникновении проблем незнакомого или малоизвестного масштаба.

В-четвертых, поскольку в двух системах принятие решений сосредоточено в разных органах - в элитной бюрократии в одной и в парламентской ассамблее в другой, - процесс изменения политики будет происходить совершенно по-разному. В планово-рациональной системе изменения будут отмечены внутренними бюрократическими разборками, фракционной борьбой и конфликты между министерствами. В рыночно-рациональной системе перемены будут отмечены напряженными парламентскими спорами по поводу нового законодательства и предвыборными баталиями. Например, сдвиг в Японии в конце 1960-х и в течение 1970-х годов от протекционизма к либерализации был наиболее четко обозначен фракционной борьбой внутри MITI между "внутренней фракцией" и "международной фракцией". Самым верным признаком того, что японское правительство двигалось в направлении более открытой, свободной торговли, был именно тот факт, что в ключевом министерстве в этом секторе стали доминировать бюрократы-международники. Американцы иногда путаются в японской экономической политике, потому что уделяют слишком много внимания словам политиков и потому что плохо разбираются в бюрократии, в то время как японцы иногда придают слишком большое значение заявлениям американских бюрократов и не уделяют достаточно внимания конгрессменам и их обширным штатам.

Если смотреть исторически, то современная Япония начала свою историю в 1868 году как планово-рациональная и развивающаяся. После полутора десятилетий опыта прямого государственного управления экономическими предприятиями она обнаружила наиболее очевидные подводные камни плановой рациональности: коррупцию, бюрократизм и неэффективные монополии. Япония была и осталась планово-рациональной страной, но у нее не было идеологической приверженности к государственному управлению экономикой. Ее главным критерием была рациональная эффективность в достижении целей развития. Таким образом, Япония Мэйдзи стала отходить от государственного предпринимательства и переходить к сотрудничеству с частными предприятиями, отдавая предпочтение тем из них, которые были способны быстро внедрять новые технологии и были привержены национальным целям экономического развития и военной мощи. Из этого сдвига развились отношения сотрудничества между правительством и крупным бизнесом в Японии. В довоенную эпоху это сотрудничество выражалось в тесных связях правительства с дзайбацу (промышленными империями, находящимися в частной собственности). Правительство побуждало дзайбацу идти в те районы, где, по его мнению, необходимо было развитие. Со своей стороны, дзайбацу стали пионерами коммерциализации современных технологий в Японии и добились экономии на масштабах производства и банковского дела, не уступающей остальному промышленному миру. У этого сотрудничества было много важных результатов, включая развитие заметного дуализма между крупными передовыми и мелкими отсталыми предприятиями. Но, пожалуй, самым важным результатом стало введение необходимой меры конкуренции в планово-рациональную систему.

В послевоенном мире реформы оккупационной эпохи способствовали умеренной низации предприятий дзайбацу, освободив их от прежней фамильярности.

Реформы также увеличили число предприятий, способствовали развитию рабочего движения и подтвердили недовольство крестьян старым порядком, но система оставалась рациональной: учитывая необходимость восстановления экономики после войны и независимости от иностранной помощи, иначе и быть не могло. Большинство идей для экономического роста исходило от бюрократии, а деловое сообщество реагировало на них тем, что один ученый назвал "отзывчивой зависимостью". Правительство обычно не отдавало прямых приказов предприятиям, но те компании, которые прислушивались к сигналам, исходящим от правительства, и реагировали на них, получали легкий доступ к капиталу, налоговые льготы и одобрение своих планов по импорту иностранных технологий или созданию совместных предприятий. Но фирма не обязана была реагировать на действия правительства. Японская бизнес-литература полна описаний очень интересных случаев, когда крупные фирмы добивались успеха без сильных правительственных связей (например, Sony и Honda), но их не так много, чтобы описывать их.

Наблюдатели, пришедшие из рыночно-рациональных систем, часто неправильно понимают планово-рациональную систему, поскольку не осознают, что она имеет политическую, а не экономическую основу. Например, в 1960-е годы, когда стало модным называть японцев "экономическими ани-малами", наиболее осведомленные иностранные аналитики избегали этого термина, потому что, по словам Хендерсона, "не было никаких сомнений в том, что центр тяжести Японии находится в политике, а не в экономике - источник недоумения для многочисленных японских экономических детерминистов различных марксистских направлений в академических кругах и оппозиционной политике"."Не нужно было быть экологическим детерминистом или марксистом, чтобы совершить эту ошибку; она повсеместно встречалась в англоязычной литературе о Японии.

J. Р. Неттла о Марксе: "Представление о том, что "современная государственная власть - это всего лишь комитет, управляющий общими делами буржуазии", - одно из исторически наименее адекватных обобщений, которые когда-либо делал Маркс". "Оно не просто исторически неадекватно; оно затушевывает тот факт, что в государстве развития экономические интересы явно подчинены политическим целям. Сама идея государства развития зародилась в ситуативном национализме поздних индустриализаторов, а цели государства развития неизменно вытекали из сравнения с внешними эталонными экономиками. Политические мотивы государства развития освещаются наблюдением Дэниела Белла, основанным на Адаме Смите, о том, что было бы мало стимулов для увеличения производства сверх необходимого, если бы люди руководствовались только экономическими мотивами". "Необходимость экономического роста в развивающейся стране имеет мало или вообще не имеет экономических источников. Она возникает из желания обрести полноценный человеческий статус, участвуя в индустриальной цивилизации, участие в которой только и позволяет нации или отдельному человеку заставить других относиться к нему как к равному. Неспособность участвовать в ней делает нацию бессильной в военном отношении против своих соседей, в административном - неспособной контролировать своих граждан, а в культурном - неспособной говорить на международном языке."

Все эти мотивы повлияли на Японию Мэйдзи, но были и другие, свойственные только ей. Среди них был один, вытекающий из договоров, которые Япония была вынуждена заключить после первых контактов с западным империализмом в XIX веке: Япония получила тарифную автономию только в 1911 году. Это означало, что Япония не могла помочь своим развивающимся отраслям промышленности с помощью защитных пошлин и других методов, рекомендованных рыночными теориями того времени, и правительство Мэйдзи пришло к выводу, что оно должно напрямую участвовать в экономическом развитии, чтобы Япония когда-либо достигла экономической зависимости.

Вторая особая проблема Японии просуществовала до конца 1960-х годов, а затем временно исчезла, чтобы вернуться после нефтяного кризиса 1970-х годов; она заключалась в дефиците международного платежного баланса и в необходимости для правительства управлять этим самым важным потолком в стране с крайне ограниченными природными ресурсами. Уже в 1880-х годах, пишет Тидеманн, для того чтобы поддерживать баланс между иностранными платежами и таможенными поступлениями, "все ведомства были обязаны составлять валютный бюджет наряду со своим обычным бюджетом в иенах". * Такой валютный бюджет снова появился в 1937 году и в той или иной форме просуществовал до 1964 года, когда была проведена либерализация торговли. 1 В эпоху высоких темпов роста контроль над валютным бюджетом означал контроль над всей экономикой. Именно МИТИ осуществлял эту контролирующую власть, и валютные ассигнования должны были стать его решающим инструментом для реализации промышленной политики.

Политическая природа рациональности планов может быть подчеркнута и другим способом. MITI может быть экономической бюрократией, но это не бюрократия экономистов. До 1970-х годов среди высших чиновников министерства было только два доктора экономических наук; остальные имели степень бакалавра в области экономики или, что гораздо чаще, в области государственного и административного права. Только после того, как Уэно Косити стал заместителем министра в июне 1957 года, современная экономическая теория была даже внедрена в процессы планирования министерства (Уэно изучал экологию во время длительного выздоровления от туберкулеза, прежде чем занять пост заместителя министра). Амая Наолаиро отражает эту ориентацию министерства, когда он противопоставляет взгляды ученого и практика и отмечает, что многие вещи, которые нелогичны для тео- риста, жизненно важны для практика - например, реальность нацио- нализма как активного элемента в экономических делах. Амайя призывает к созданию "науки о японской экономике" в отличие от "экономики в целом" и утверждает, что некоторые вещи, возможно, не физика, но точно экономика, имеют национальные грамматики". Таким образом, одно из более серьезных различий между маркет-рациональным и планово-рациональным государством заключается в том, что в первом экономисты доминируют в разработке экономической политики, а во втором - националистически настроенные политические чиновники.

В рамках государства развития за власть борются многие бюрократические центры, включая финансовый, экономического планирования, иностранных дел и так далее. Однако наибольшее влияние оказывает центр, создающий и проводящий промышленную политику. Доминирование МИТИ в этой области заставило одного японского комментатора назвать его "пилотным агентством", а журналист газеты "Асни", часто выступавший с резкой критикой МИТИ, тем не менее признает, что МИТИ - "без сомнения, самая большая концентрация мозговой силы в Японии". * Юрисдикция MITI простирается от контроля за гонками на велосипедах до установления тарифов на электроэнергию, но его истинная определяющая сила - это контроль над промышленной политикой (sangyñ seisoku). Хотя разработка и проведение промышленной политики - это то, чем занимается государство развития, сама промышленная политика - что это такое и как она проводится - остается весьма спорной.

Промышленная политика, по словам Роберта Озаки, "это исконно японский термин, который не встречается в лексиконе западной экономической терминологии". Однако прочтение литературы позволяет дать ему определение: это комплекс мер, касающихся защиты отечественной промышленности, развития стратегических отраслей и корректировки экономической структуры в ответ на внутренние и внешние изменения или в преддверии их, которые формулируются и осуществляются МИТИ во имя национальных интересов, как понимают термин "национальные интересы" чиновники МИТИ."* Хотя это определение несколько кольцевое - промышленная политика это то, что МТИ говорит, что она есть, - Одзаки проясняет один важный момент: промышленная политика является отражением экономического национализма, под которым понимается приоритет интересов собственной нации, но не обязательно протекционизм, контроль над торговлей или экономическая война. Национализм может означать и такие вещи, но не исключено, что в отдельные периоды свободная торговля будет отвечать национальным экономическим интересам, как это было в Японии в 1970-е годы. Промышленная политика - это, однако, признание того, что глобальная экономическая система более непонятна с точки зрения модели свободной конкуренции: рабочая сила никогда не перемещается свободно между странами, а технологии лишь незначительно более свободны.

В промышленной политике есть две основные составляющие, соответствующие микро- и макроаспектам экономики: первую японцы называют "политикой рационализации промышленности" (sniigyö göriku seisakii), а вторую - "политикой структурирования промышленности" (snitgyö közö seisnkii). Первая имеет долгую историю в Японии, начиная с конца 1920-х годов, когда ее понимание было весьма несовершенным, как мы увидим далее в этой книге. В документе МИТИ "Ind iistriul flofionchznt ion Wliiteyayei" (1957) говорится, что промышленная рационализация - это теория экономического развития, в которой признается "международная отсталость" Японии и в которой сталкиваются и разрешаются "противоречия" в области технологий, оборудования, управления, размещения промышленности и организации производства.

Конкретно, согласно W/iitcynper, промышленная рационализация означает: (1) рационализацию предприятий, то есть внедрение новых методов производства, инвестиции в новое оборудование и сооружения, контроль качества, снижение затрат, внедрение новых методов управления и совершенствование управленческого контроля; (2) рационализацию среды предприятий, включая наземный и водный транспорт и размещение промышленности; (3) рационализация целых отраслей, означающая создание для всех предприятий отрасли рамок, в которых каждое из них может честно конкурировать или в которых они могут сотрудничать в рамках картельного соглашения о взаимопомощи; и (4) рационализация самой промышленной структуры с целью соответствия межнациональным стандартам конкуренции." (Последний элемент определения был включен до того, как MITI разработал концепцию "промышленной структуры". Примерно после 1960 года он больше не включался в понятие "рационализация промышленности").

Краткое определение гласит, что промышленная рационализация - это государственная политика на микроуровне, вмешательство государства в детальную деятельность отдельных предприятий с принятием мер, направленных на улучшение этой деятельности (или, в некоторых случаях, на ликвидацию предприятия). Нава Тарё говорит, что в самом простом понимании промышленная рационализация - это попытка государства выяснить, что именно отдельные предприятия уже делают для получения наибольших выгод при наименьших затратах, а затем, в интересах всей нации, заставить все предприятия отрасли перейти на эти предпочтительные процедуры и методы*.

Рационализация производства в той или иной форме - старое и известное движение, восходящее к системе "научного управления" Фредерика У. Тейлора, созданной в эпоху прогрессизма в США (1890-1920 гг.); она существует или появилась в каждой промышленно развитой стране, хотя в Японии она, вероятно, просуществовала дольше и получила более широкое распространение, чем в любой другой стране.

Политика в области промышленной структуры, с другой стороны, более радикальна и более противоречива. Она касается соотношения сельскохозяйственной, горнодобывающей, обрабатывающей промышленности и сферы услуг в общем объеме производства страны, а в обрабатывающей промышленности - доли легких и тяжелых, трудоемких и наукоемких отраслей. Применение политики заключается в том, что правительство стремится изменить эти пропорции так, как оно считает выгодным для страны. Политика в области промышленной структуры основывается на таких стандартах, как эластичность спроса по доходу, сравнительные издержки производства, способность к поглощению рабочей силы, экологические проблемы, влияние инвестиций на смежные отрасли и перспективы экспорта. Суть политики заключается в выборе стратегических отраслей, которые будут девелопментированы или переведены на другие направления деятельности.

Роберт Гилпин предлагает теоретическую защиту политики промышленной структуры с точки зрения предполагаемой общей структурной жесткости корпоративной формы организации:

Корпорации склонны инвестировать в определенные промышленные отрасли или линейки продукции, даже если эти отрасли приходят в упадок. Это объясняется тем, что эти отрасли приходят в упадок как источники инноваций; они больше не являются ведущими отраслями индустриального общества. В ответ на растущую иностранную конкуренцию и ре- ативный спад корпорации стремятся защитить свой внутренний рынок или найти новые рынки за рубежом для старой продукции. За этой структурной ригидностью стоит тот факт, что для любой компании ее опыт, существующие реальные активы и ноу-хау диктуют относительно ограниченный спектр инвестиционных возможностей. Поэтому ее инстинктивная реакция - защищать то, что у нее есть. В результате в экономике могут отсутствовать мощные интересы, способствующие существенному перераспределению энергии и ресурсов в пользу новых отраслей и видов экономической деятельности".

Так это или нет, но МИТИ определенно так считает и полагает, что одной из его главных обязанностей является именно создание тех мощных интересов в экономике, которые благоприятствуют переключению энергии и источников в новые отрасли и виды экономической деятельности. Как и Гилпин, МИТИ убежден, что рыночные силы сами по себе никогда не приведут к желаемым сдвигам, и, несмотря на свою несомненную приверженность в послевоенное время свободному предпринимательству, частной собственности и рынку, он никогда не стеснялся говорить об этом публично (иногда слишком публично для его же блага).

Хотя некоторые могут усомниться в том, что промышленная политика вообще должна существовать в открытой капиталистической системе, реальные споры вокруг нее касаются не того, должна ли она существовать, а того, как она применяется. Данная книга отчасти посвящена изучению споров о смысле, которые велись в Японии с тех пор, как промышленная политика впервые появилась на свет.

Сами инструменты реализации довольно знакомы. В Японии во время высоких темпов роста они включали в себя, с защитной стороны, дискриминационные тарифы, преференциальные налоги на национальные товары, ограничения на импорт на основе валютных ассигнований и валютный контроль. С точки зрения развития (или того, что японцы называют "воспитанием"), они включали предоставление целевым отраслям низкопроцентных фондов через государственные финансовые органы, субсидии, специальные амортизационные льготы, исключение из им-портных пошлин определенного критического оборудования, лицензирование импорта иностранных технологий, предоставление промышленных парков и транспортных средств частным предприятиям за счет государственных инвестиций и "административное руководство" со стороны MITI (последнее и самое известное из полномочий MlTI будет проанализировано в главе 7)". Эти инструменты можно разделить на виды и формы властных полномочий правительства (лицензирование и утверждение) и на различные косвенные средства руководства - например, "координация инвестиций в оборудование" для каждой стратегической отрасли, что является очень важной формой административного руководства.

Конкретный набор инструментов меняется от эпохи к эпохе, что обусловлено изменениями в потребностях экономики и переменами в позиции MITI в правительстве. По-настоящему противоречивым аспектом сочетания этих инструментов - тем, что в значительной степени влияет на их эффективность, - является характер отношений между правительством и частным сектором. В определенном смысле история МИТИ - это история поиска (или вынужденного принятия) того, что Ассар Линдбек назвал "рыночно-конформными методами вмешательства". 'z История успеха МИТИ в поиске таких методов - с момента основания Министерства торговли и промышленности (МТПП) в 1925 году до середины 1970-х годов - явно небезупречна, и все в Японии, даже отдаленно связанные с экономикой, знают об этом и беспокоятся о том, что МИТИ заходит слишком далеко. MITI потребовалось много времени, чтобы найти такие отношения между правительством и бизнесом, которые позволили бы правительству проводить настоящую промышленную политику, а также сохранили бы конкуренцию и частное предпринимательство в мире бизнеса. Однако примерно с 1935 по 1955 год жесткая рука государственного контроля сильно давила на японскую экономику. Тот факт, что МИТИ называет этот период "золотой эрой", вполне объясним, хотя и глубоко неосмотрителен.

Та1'ас1ийма Сэцуо, пишущий как заместитель директора Бюро предприятий h4lTI, старого центра управления промышленной политикой, утверждает, что существует три основных способа реализации промышленной политики: бюрократический контроль (kariryö tösei), гражданская самокоординация (yis/iii cliösei) и управление через побуждение (yi'dö yäsei)". В период с 1925 по 1975 год Япония испробовала все три варианта, получив впечатляюще разные результаты. Однако японцы не прекращали спорить о том, какой из них предпочтительнее, или о том, какое сочетание этих трех методов необходимо для конкретной национальной ситуации или конкретной отрасли. История этих дебатов и их последствий для разработки политики - это история МИТИ, и прослеживание ее хода должно заставить задуматься тех, кто считает, что японскую промышленную политику можно было бы легко установить в другом обществе.

Что меняет промышленная политика? Это тоже часть споров вокруг MIT1. Уэно Хироя ac1'now1edges that it is very difficult to do cost-benefit analyses of the effects of industriel policy, not least because some of the unintended effects may include bureaucratic red tape, oligopoly, a politically dangerous blurriiig what is public and what is private, and corruption." Профессиональные количественные экономисты, похоже, избегают этой концепции на том основании, что она не нужна им для объяснения экономических событий. Например, Охкава и Розовский приводят в качестве одного из своих "поведенческих допущений... основанных на стандартной экономической теории и наблюдаемой истории... что приоритетное инвестиционное решение в основном определяется ожиданием прибыли, основанным, помимо прочего, на опыте недавнего прошлого, на который влияют соотношение между капиталом и производительностью и стоимость труда".

Я не могу доказать, что та или иная японская отрасль не росла и не развивалась бы вообще без промышленной политики правительства (хотя я легко могу назвать вероятных кандидатов в эту категорию). Что я считаю возможным, так это различия между развитием конкретной отрасли без государственной политики (ее воображаемая траектория или траектория "без политики") и ее развитием с помощью государственной политики (ее реальная траектория или траектория "с политикой"). Можно количественно, хотя бы ретроспективно, подсчитать, как, например, валютные квоты и контролируемая торговля подавляют потенциальный внутренний спрос до уровня возможностей предложения младенческой отечественной промышленности; как высокие тарифы подавляют ценовую конкурентоспособность иностранной промышленности до уровня отечественной промышленности; как низкая покупательная способность потребителей повышается с помощью целевых налоговых мер и потребительских кредитов, что позволяет им покупать продукцию новых отраслей; как отрасль заимствует капитал сверх своих возможностей у государственных и гарантированных государством банков для расширения производства и снижения удельных издержек; как повышается эффективность за счет ускоренной амортизации определенных маклайнерских инвестиций; и как налоговые стимулы для экспорта способствуют расширению внешних рынков в момент насыщения внутренних продаж. Иодама Фтимио математически рассчитал разрывы между реальной траекторией и траекторией, заложенной в политику, японской автомобильной промышленности в периоды ее становления, роста и стабильности (для будущей фазы спада данных, конечно, пока нет). Его меры также являются инструментами для анализа уместности и эффективности различных мер государственной политики в отношении автомобильной промышленности в эти периоды. Споры о промышленной политике не прекратятся в ближайшее время, и я не намерен разрешать их здесь. Важно то, что практически все японские аналитики, включая тех, кто глубоко враждебен MITI, считают, что правительство было вдохновителем и причиной перехода к тяжелой и химической промышленности, который произошел в 1950-е годы, независимо от того, как измерять затраты и выгоды от этого перехода. Окава и Розовский дают оценку того, что МИТИ считает своим главным достижением: "В первой половине 1950-х годов около 30 процентов экспорта по-прежнему состояло из волокон и текстиля, а еще 20 процентов относилось к категории товаров повседневного спроса. Только 14 процентов приходилось на машиностроение. К первой половине 1960-х годов, после большого инвестиционного всплеска, произошли значительные изменения в структуре экспорта. Волокна и текстиль сократились до 8 процентов, а предметы потребления - до 14 процентов, и машиностроение с 39 процентами заняло позицию ведущего компонента, за которым следовали металлы и металлопродукции (26 процентов)".

Этот сдвиг в "промышленной структуре" стал действующим механизмом экономического чуда. Спровоцировало ли его правительство в целом или MITI в частности? Или, говоря более осторожно, они ускорили его и придали ему нужное направление? Возможно, лучшим ответом на этот вопрос является сравнительная оценка Болто: "Три страны, с которыми выгоднее всего сравнивать Японию (Франция, Германия и Италия), имели некоторые или все изначальные преимущества Японии - например, гибкие поставки рабочей силы, очень благоприятную (на самом деле даже более благоприятную) международную обстановку, возможность восстановления индустриальной структуры с использованием самых передовых технологий. Однако другие условия были очень несхожи. Самое принципиальное отличие было, пожалуй, в области экономической политики. Японское правительство осуществляло гораздо большую степень как вмешательства, так и защиты, чем любое из его западноевропейских коллег; и это сближает Японию с опытом другой группы стран - стран с централизованной плановой экономикой".

Если существует доказательство prima facie, что роль MITl в экономическом чуде была значительной и нуждалась в детальном изучении, то остается вопрос, почему в этой книге выбраны именно временные рамки 1925-75 гг. Зачем рассматривать довоенную и военную эпохи, если чудо произошло только в послевоенной Японии? На это есть несколько причин. Во-первых, хотя промышленная политика и "национальная система" управления MIT1 являются предметом основного исследования, руководители МИТИ и другие японцы лишь на позднем этапе осознали, что то, что они делают, соответствует неявной теории государства развития. Иными словами, МИТИ не создала никакой теории или модели промышленной политики не ранее 1960-х годов, и только после создания Совета по структуре Инда (Sangyò lCÒzò Sliingikai) в 1964 году началась постоянная аналитическая работа по промышленной политике. Все участники согласны с этим. Амайя цитирует Гегеля о том, как Минерва расправляет крылья в сумерках. Он также считает, что, возможно, было бы лучше, если бы сова вообще не просыпалась, поскольку, оглядываясь назад, он понимает, что роковой недостаток ценного, но обреченного на провал Закона о специальных мерах по развитию определенных отраслей промышленности МТИ 1962-63 годов (основная тема главы 7) заключался в том, что он сделал явным то, что долгое время считалось неявным в промышленной политике МИТИ".

Еще в 1973 году MIT1 писал, что промышленная политика Японии только развивалась и что только в 1970-е годы правительство наконец попыталось рационализировать и систематизировать ее". Таким образом, у человека, интересующегося японской системой, нет набора теоретических работ, нет классического локуса, такого как Адам Смит или В. И. Ленин, с которого можно было бы начать. Отсутствие теории означает, что необходимы исторические исследования, чтобы понять, как MlTl и промышленная политика "просто росли". Некоторые вещи о MIT1 неоспоримы: никто никогда не планировал курс министерства от его создания как Министерства торговли и промышленности (MCI) в 1925 году, до его преобразования в Министерство боеприпасов (MM) в 1943 году, до его возрождения как MCl в 1945 году, вплоть до его повторной организации как MIT1 в 1949 году. Многие из наиболее важных полномочий MIT1, в том числе их концентрация в одном министерстве и широкая юрисдикция министерства, являются непредвиденными последствиями ожесточенной межведомственной бюрократической борьбы, в которой MITI иногда "выигрывал", проигрывая. Эта история хорошо известна министерским инсайдерам - она составляет часть их традиций и является источником их высокого профессионального духа, - но она не очень хорошо известна японской общественности и практически неизвестна иностранцам.

Еще одна причина для возвращения в историю заключается в том, что все инсайдеры ссылаются на предвоенные и военные годы.

В этой отрасли японской государственной бюрократии существует прямая преемственность между довоенными и послевоенными чиновниками; послевоенная чистка практически не затронула ее. Последний заместитель министра в период проведения данного исследования, Комацу ИигорÒ, занимавший этот пост с ноября 1974 по июль 1976 года, пришел в министерство в 1944 году. Все предшествующие ему послевоенные вице-министры были выходцами из более ранних классов, начиная с первого послевоенного вице-министра Сиина Эцусабуро из класса 1923 года. Вада Тосинобу, ставший вице-министром в 1976 году, был первым, кто не имел опыта работы в Министерстве боеприпасов.

Накамура Такафуса помещает "корни" промышленной политики и административного руководства Ботли в контролируемую экономику 1930-х годов, а MIT1 он называет "реинкарнацией" MCI и MM военного времени". Арисава Хироми утверждает, что процветание 1970-х годов было продуктом "эпохи контроля", а не менее известный деятель, чем Сиина Эцусабуро, бывший заместитель министра, дважды министр MITI и вице-президент Либерально-демократической партии)' приписывает опыт старых торгово-промышленных бюрократов в Манклюрии 1930-х годов, включая его и Киси Нобусукэ.Танака Слиин'икли, который был одним из ведущих чиновников Планового совета при кабинете министров (Итикаку-ин) до его объединения с МКИ в ММ и стал послевоенным чиновником МИТИ, утверждает, что планирование военного времени легло в основу работы послевоенного Совета по стабилизации экономики (Кэйдзай Антей Хонбу) и МКИ". А Маэда Ясуюки, один из ведущих японских исследователей МИТИ, пишет, что "наследие экономики военного времени заключается в том, что она была первой попыткой тяжелой и химической индустриализации; что еще более важно, война обеспечила "как" для "что" в смысле бесчисленных "инструментов политики" и накопленных "ноу-хау"".

Еще более впечатляющим, чем эти комментарии участников и аналитиков, является тот факт, что японская экономика начала меняться довольно решительным образом около 1930 г. Верно, что промышленная политика в той или иной форме восходит к эпохе Мэйдзи, но также верно, что после начала века правительство постепенно отошло от своей прежней политики вмешательства во внутреннюю экономику (если не в экономику колоний или зависимых стран), и около тридцати лет в моде было приближение к laissez faire. Поразительно, но верно наблюдение Родни Кларка: "Организация японской и западной промышленности была, вероятно, более похожа в 1910 году, чем в 1970-м".

MITI и современная японская промышленная политика - настоящие дети эпохи Сёва (1926-), и по этой причине нынешний период практически полностью совпадает с периодом правления императора Хирохито.

Но если не учитывать историю довоенного MCI, это значит игнорировать традиции и коллективное сознание MlTl. Сотрудники МИТИ учились своему ремеслу в MC1, MM и Совете по экономической стабилизации. Когда-то это были настолько грозные агентства, что, как говорили, одно упоминание их названий могло заставить ребенка не плакать. Поклонники японского чуда обязаны показать, как катастрофический национальный опыт 1940-х годов привел к достижениям 1950-1960-х годов.

Экономическая бюрократия

Аналитик обнаруживает в ходе политического исследования стойкое несоответствие между заявленными принципами и в то же время он испытывает сильный импульс к критическому звону, чтобы предупредить о недостатке легитимности, действии тайных сил или простом лицемерии. Конечным продуктом обычно становится книга с критикой, а тема японской политики породила множество таких книг, как японских, так и иностранных авторов. Я сам добавлю несколько пунктов к списку аномалий в японской бюрократической жизни, но моя цель - не критика. Вместо этого я хочу объяснить, почему существует и сохраняется несоответствие между формальной властью императора (в довоенное время) или парламента (в послевоенное время) и реальными полномочиями государственной бюрократии, и почему это несоответствие способствует успеху государства развития.

В политической системе Японии уже давно наблюдается заметное разделение между правлением и властью, между полномочиями законодательной и исполнительной власти, между партией большинства и мандаринатом - и, в конечном счете, между авторитетом и властью. В результате между конституционным и фактическим локусом суверенитета существует расхождение, которое настолько заметно, что сами японцы придумали термины для его обсуждения - oiiiofe (внешний, на виду) и ti re (внутренний, скрытый от глаз), или tntriiiue (принцип; Эдвард Зайденштикер однажды предложил перевести это слово как "притворство") и /ioiiiie (реальная практика)".

Японские и иностранные наблюдатели осознают, что это несоответствие порождает определенное лицемерие или эвфемизм, и им часто нравится критиковать это лицемерие. Гёши Кёхей раздражен высокопоставленными бизнесменами, которые передают свои решения на утверждение в правительственные секции, зачастую не старше собственных внуков, а затем плохо отзываются о них на балу в Индустриальном клубе". Кенджи Обаяси считает, что многочисленные "советы по обсуждению" (то, что Бергер называет "политическими советами", или s/m "gi/mi), в которых чиновники и предприниматели координируют политику, на самом деле являются прикрытием для "дистанционного управления" промышленным миром со стороны MITI; и он несколько цинично говорит о "свободном обращении в японском стиле". А зарубежный аналитик Джон Кэмпбелл проницательно обращает внимание на тот факт, что "почти каждый, кто занимается составлением японского бюджета, считает, что в его интересах превозносить роль, которую играет партия большинства"°.

Истоки такого разделения власти и авторитета следует искать в феодальном прошлом Японии и в становлении развитого государства в эпоху Мэйдзи. По причинам, которые станут ясны через некоторое время, Япония в конце XIX века приняла для своей новой политической системы версию того, что Вебер называл "монархическим конституционализмом", - форму правления, которую Бисмарк придал имперской Германии. Бисмарковская система описывается редакторами Вебера следующим образом: "Премьер-министр оставался ответственным перед королем, а не перед парламентом, и армия также оставалась под контролем короля. На практике эта система давала чрезвычайную власть сначала Bismarc, затем прусской и имперской бюрократии, как по отношению к монарху, так и к парламенту". У Японии были свои причины, помимо личного влияния Бисмарка на нескольких ключевых лидеров Мэйдзи, по которым эта система оказалась предпочтительнее других моделей, которые она рассматривала в ходе своей "умеренной модернизации". Одним из самых серьезных последствий принятия этой системы для Японии стало ее решение в 1941 году вступить в войну с Соединенными Штатами и Великобританией - решение, в котором не принимали участия ни монарх, ни парламент. Но, пожалуй, самым важным спустя более чем поколение после Тихоокеанской войны является то, что суровый режим сохранился и стал еще сильнее, даже несмотря на то, что он был окончательно отменен Конституцией 1947 года.

Предками современных японских бюрократов являются самураи феодальной эпохи. За два с половиной века правления сёгвмата Токугава феодальные воины постепенно превратились в то, что одна группа ученых называет "правительственным классом" или "служилым дворянством". Составляя около 6-7 процентов населения, эти самураи еще не сформировали бюрократию, если под ней понимать то, что Вебер Ирас называл наиболее национальной формой государственного управления. По Веберу, истинная бюрократическая власть принадлежит "офису", и бюрократическая власть в этом смысле "не устанавливает отношения с "yeJ-sa", как вера вассала или ученика при феодальной или родовой власти, но скорее посвящена внутренним и /iiiictio "ci целям". В период Токугава самураи стали административными чиновниками, а не воинами, но они по-прежнему занимали статус, за который получали жалованье, а не обладали определенной компетенцией, за которую им платили жалованье". Этот акцент на статусе, а не на выполнении профессии, был передан по Конституции Мэйдзи бюрократам, которые пользовались таким положением легально, пока Конституция 1947 года не положила этому конец, и их преемникам, которые все еще пользуются им неформально более тридцати лет спустя из-за сохранения традиции и бюрократического доминирования в послевоенной Японии.

Лидеры Мэйдзи не планировали увековечивать самурайское правление под новой личиной, равно как и не были заинтересованы в создании современного государственного чиновничества. Причины создания "неполитической" гражданской бюрократии были, по сути, сугубо политическими. Они пытались отреагировать на резкую критику общественности в адрес монополии на власть двух лейаульных доменов (Сацума и Клиосли ii), которые возглавили успешное движение против сёгуната Токугава, и коррупции, которую это господство порождало. Они также надеялись продемонстрировать свою "современность" Твесфу, чтобы ускорить пересмотр неравноправных договоров, которые были навязаны Японии. И, что особенно важно, они хотели сохранить авторитарный контроль после 1890 года, когда открылся новый парламент (Национальный совет) и политические партии начали публичную кампанию за долю власти".

Государственная бюрократия и кабинет министров появились в Японии за пять-двадцать лет до принятия конституции Мэйдзи, создания парламента и формирования политических партий. Результаты были предсказуемы. Стремясь предотвратить конкурентные претензии на собственную власть со стороны лидеров политических партий, олигархи Мэйдзи создали слабый парламент, а также попытались уравновесить его бюрократией, которую, по их мнению, они могли укомплектовать своими сторонниками или, по крайней мере, держать под своим личным контролем. Но со временем, когда бюрократия заняла центральное место в правительстве и ушла из жизни олигархов, бюрократы - как военные, так и гражданские - стали присваивать себе все больше и больше власти".

Бюрократов довоенной Японии не любили, но их пересматривали. Многие японцы возмущались тем, что после того, как Япония стала единым государством, в стране сохранились Сатсиима и Клиош£и пи'ивеге, и новая бюрократия, прошедшая специальную подготовку и открытая для всех, и в то же время, когда они проверяли свои таланты на беспристрастных экзаменах, было явным улучшением по сравнению с господством Сацумы и Клаослии. Политические партии были альтернативой государственному чиновничеству, но их слабость заключалась в том, что они всегда появлялись на политической сцене вторыми. Бюрократия претендовала на то, чтобы отстаивать национальные интересы, а партии характеризовались как отстаивающие только местные или специфические интересы. По мере индустриализации Японии партии постепенно приобретали влияние как представители дзайбацу и других имущественных интересов, но они так и не создали массовой базы. Одной из причин этого был тщательный контроль над расширением избирательного права. Другая причина заключалась в том, что в одной из палат Сейма, Палате пэров, доминировало бюрократическое сословие, которое обеспечивало прямое императорское назначение своих старших отставных членов в пэры, где они легко превосходили титулованных членов в политическом мастерстве". Короче говоря, вопрос о том, были ли военные и гражданские бюрократы эпохи после Мэйдзи действительно самыми способными лидерами нации, стал спорным: они эффективно упредили большинство центров власти, из которых им могли бросить вызов. Борьбы было много, и конечный результат не был предрешен, но в конечном итоге бюрократическая карьера стала самым важным путем к политической власти. Например, ни один из министров кабинета Тёйо, сформированного в октябре 1941 года, не был избранным членом Сейма.

Довоенные бюрократы были не "государственными служащими", а "чиновниками императора" (len iiô rio kuiii'i), назначаемыми им и подотчетными только ему. Назначение на должность наделяло их статусом кми, примитивное значение которого в китайском оригинале - резиденция мандарина, возглавляющего город, и которое все еще сохраняет часть этого раннего значения в современном употреблении для обозначения судей (согласно одному из юридических авторитетов, кан обозначает чиновников с йоксёром, не сильно ограниченных законом).Этот высокий социальный статус связывал их с самураями и послевоенными бюрократами, поскольку они обладали внутренним, а не внешним, или юридически-рациональным, авторитетом. Это означало, что они были в значительной степени свободны от внешних ограничений. "Современный бюрократ, - пишет Хендерсон, - конечно, не идентичен бюрократу-воину времен Токугавы или даже новому императорскому бюрократу довоенной Японии, получившему университетское образование. Но все они до недавнего времени были в значительной степени выше закона в условиях независимого судебного контроля". Вместо верховенства закона Хендерсон приходит к выводу, что "преобладает верховенство бюрократов". "Исомура и Иеронума согласны с ним. Даже в послевоенном мире, утверждают они, Япония имела администрацию "ради граждан", а не администрацию, осуществляемую при "участии граждан".

Помимо статуса, бюрократы современной Японии унаследовали от самураев нечто сопоставимое с их этическим кодексом и элитарным сознанием. Канаяма Бундзи обращает внимание на откровенную элитарность и чувство меритократии, которые ассоциируются в современной Японии с молодыми мужчинами (и немногими женщинами), сдающими невероятно конкурентный экзамен на звание государственного служащего высшего уровня и затем поступающими на работу в министерство. Он ссылается на долгие часы работы, которые они должны выполнять без жалоб, на то, что их отправляют за границу для получения последипломного образования в элитных университетах, на тему "самопожертвования ради общественного блага", пронизывающую большинство министерств, и на лекции, которые читают новым рекрутам в первые годы работы в министерстве их "старшие", включая тех, кто ушел с государственной службы и занял влиятельные посты в промышленности или политике. Он полагает, что все эти особенности складываются в "путь бюрократа". Конечно, многие довоенные бюрократы происходили из самурайских семей, где этика служения сохранялась в течение десятилетий после того, как самураи как класс были уничтожены. Как отмечают Блэк и его коллеги, "после расформирования самурайских администраций по всей Японии образовалась гражданская бюрократия, примерно в одну десятую часть превышавшая общее число бывших глав самурайских семей. В большинстве своем набранные изначально из сословия самураев и имевшие высокий статус верных представителей императора, а не сёгуна или даймё, как раньше, эти бюрократы приобрели некоторый ореол, ранее присущий самураям".

Эта "аура", ранее присущая самураям, до сих пор присутствует в некоторых терминах, которые сегодня ассоциируются с бюрократами. Например, правительственные органы принято называть "вышестоящими" (oknmi). Говорят также, что японцы обычно не подвергают сомнению власть правительства, потому что уважают его "самурайский меч" (deiika no hâtâ), что напрямую относится к реликвии самурайской семьи - мечу. Такой украшенный меч символизировал статус самурайской семьи, а не был оружием, предназначенным для убийства людей. Яманоути говорит, что использование этого термина отражает народное сознание закона как символа власти, а не того, что обладатель власти должен использовать на самом деле. Переход от старой конституции к новой, утверждает Яманоути, мало что изменил в этом отношении. Например, эффективность неформальных административных указаний МИТИ, как утверждается, в конечном итоге опирается на его "самурайский меч": и правительству, и промышленности удобнее работать на этой основе, а не с помощью реальных мечей судебных разбирательств и штрафов".

В 1930-е годы, когда политические партии подвергались ожесточенным атакам со стороны милитаристов, как гражданская, так и военная бюрократия расширила сферу своей деятельности на те области, которые ранее оставались нетронутыми. Учитывая социологическую слабость партий в 1920-е годы, несмотря на их политическую известность, Данс и Окимото предполагают, что "1930-е годы представляли собой не распад "демократического" правительства, а стабилизацию бюрократического правительства" - подтверждение тенденций, которые латентно существовали с эпохи Мэйдзи". Крейг считает, что в 1930-е годы произошла "индигенизация" ценностей и институтов, которые были заимствованы с Запада в эпоху Мэйдзи". Как бы ни оценивать полтора десятилетия с 1930 по 1945 год, в конце этого периода японское правительство было гораздо более бюрократическим и государственным, чем в начале.

По окончании войны это бюрократическое правительство столкнулось с ожесточенной внутренней критикой за бедствия, которые оно принесло нации, как и под воздействием оккупационных усилий союзников перестроить ее в демо-кратическом направлении. Однако с бюрократией в период оккупации произошла необычная вещь: она ни в коем случае не вышла из-под контроля союзников невредимой, но часть бюрократии - экономические министерства - ушла с расширенными полномочиями. Фактически, в период оккупации 1945-52 гг. наблюдался самый высокий уровень правительственного контроля над экономикой, который когда-либо встречался в современной Японии до или после нее, уровень, который был значительно выше, чем уровень, достигнутый во время Отечественной войны. Эта тема будет подробно рассмотрена в главах 4 и 5, но "реформа" бюрократии во время оккупации является необходимым предисловием к пониманию того, какое место занимают бюро в министерствах и вне их в политике Японии после оккупации. По причинам, которые до сих пор не слишком ясны, оккупационные власти, или SCAP (Верховный главнокомандующий союзных держав), никогда не выделяли гражданскую бюрократию как нуждающуюся в базовой реформе. Однако SCAP полностью устранил из политической жизни одного из главных конкурентов эко-номической бюрократии - военных, а другого - дзайбацу - трансформировал и сильно ослабил. Оба этих события подтолкнули экономических бюрократов к тому, чтобы занять освободившиеся места. Не менее важно, что SCAP разрушила довоенное Министерство внутренних дел (Найму-сё), которое было самым престижным и влиятельным министерством в соответствии с Конституцией Мэйдзи. Полномочия старого Министерства внутренних дел были распределены между новыми министерствами строительства, труда, здравоохранения и социального обеспечения, внутренних дел (сначала называвшимся "местной автономией"), а также агентствами обороны и полиции. Однако с потерей власти Министерством внутренних дел появились и новые юрисдикции, на которые могли распространиться экономические бюрократы; например, региональные бюро Министерства внутренних дел военного времени и его полицейские полномочия по принудительному нормированию перешли, соответственно, к Министерству торговли и промышленности и Совет по экономической стабилизации.

SCAP также включил гражданскую бюрократию в свою программу "чистки", то есть кампанию по исключению с различных государственных и частных должностей лиц, определенных по категориям как частично ответственные за войну". Одной из главных целей чистки было привлечение в правительство новых, более молодых людей. И снова, однако, чистка не оказала большого влияния на экономические министерства. Трудно подсчитать, сколько именно экономических бюрократов было вычищено, поскольку многие подали апелляцию на основании того, что они были незаменимы для усилий по восстановлению экономики, но, по одной из оценок, из Министерства торговли и промышленности - министерства военного времени - было вычищено 42 высших чиновника (начальники бюро и выше) и лишь 9 - из Министерства финансов. Из 1 800 гражданских бюрократов, подвергшихся чистке, 70 процентов составляли полицейские и другие чиновники из Министерства внутренних дел.

Амая Наохиро из MITI считает, что чистка бизнесменов, если не бюрократов, была очень полезна для послевоенной экономики; он сравнивает ее с чисткой феодальных лидеров, которая фактически сопровождала Реставрацию Мэйдзи. Послевоенная экономическая чистка устранила из промышленной жизни класс рантье - то, что Вебер называет "имущественными классами" (Besitzklcsseti) в отличие от "профессиональных классов" (Erwertklus- sen), включающих предпринимателей и высококвалифицированных менеджеров, - и тем самым значительно рационализировала дзайбацу, а также позволила создать новые дзайбацу. Возможно, самым важным рантье, устраненным из экономической жизни, стал сам императорский дом, который был значительным владельцем акций в довоенных и военных "компаниях национальной политики". Но чистка не коснулась самих экономических бюрократов.

Попытки SCAP провести позитивную реформу бюрократической системы в целом, по общему признанию, не увенчались успехом. Фостер Розер, член Миссии Блейна Гувера, которая писала Национальный закон о государственной службе (закон 120 от 21 октября 1947 года) на основе действовавшего в то время американского законодательства о государственной службе, заключает: "Предложенный закон о государственной службе был представлен на рассмотрение парламента осенью 1947 года. К сожалению, ядро феодальных, бюрократически мыслящих джентльменов в ядре японского правительства было достаточно проницательным, чтобы увидеть опасность принятия любого такого современного закона о государственном управлении для их пребывания в должности и последующей потери ими власти. Закон, который в итоге был принят парламентом, был полностью выхолощен по сравнению с тем, который был рекомендован миссией".

Блейн Гувер, бывший президент Ассамблеи гражданской службы, ничего не знал о попытках военных в 1930-е годы и во время войны поставить министерства под централизованный контроль и вывести вопросы подбора и продвижения кадров из-под их контроля, равно как и об успешных попытках министерств внутренних дел и финансов блокировать эти попытки. У министерств был многолетний опыт саботажа движений по реформированию государственной службы". Закон Гувера действительно создал Национальное управление по кадрам при кабинете министров, которое должно было проводить экзамены, устанавливать шкалы оплаты труда и проводить слушания по жалобам. Но закон не создал ни в кабинете министров, ни в офисе премьер-министра полномочий и персонала, необходимых для контроля над министерствами; в частности, полномочия по составлению бюджета оставались в Министерстве финансов (в отличие от Управления по управлению и бюджету США, входящего в штат президента).

Поправка к Закону о государственной службе, принятая в 1948 году, заставила переэкзаменовать всех чиновников от помощников начальников отделов до административных вице-министров включительно. Несмотря на протесты старых чиновников, экзамен состоялся 15 января 1950 года и стал известен как "райский экзамен", поскольку желающие могли курить, пить чай и занимать столько времени, сколько хотели (некоторые оставались на всю ночь). В результате около 30 процентов действующих чиновников не были переназначены, но одновременно правительство провело соответствующее 30-процентное сокращение штатов, так что в итоге в бюрократический аппарат не поступало новой крови, кроме как через регулярные каналы повторного набора.

Однако, помимо повышения статуса, быстрый рост экологической бюрократии во время оккупации был обусловлен, прежде всего, обстоятельствами. Прежде всего, это решение SCAP стать проводником непосредственной оккупации, работая через японское правительство и отдавая ему приказы, а не вытесняя его. В глазах многих японцев это было, вероятно, желательным решением, но оно открыло бюрократии путь к самозащите. Семь лет бюрократии ineiijti fttkii- fnii (выполнение приказов в лицо начальнику, а в животе их отмена) - так выразился один из комментаторов.

Профессор Цудзи Ифиёаки, самый известный в Японии специалист по государственной службе, считает, что двумя ключевыми причинами сохранения того, что он называет "императорской системой (тэнно)", подразумевая не сам императорский институт, а структуру государственной бюрократии, не сдерживаемую ни кабинетом министров, ни парламентом, были непрямое правление и быстрое принятие правительством новой конституции, разработанной американцами. Последнее предотвратило угрозу Макартура вынести конституцию на плебисцит, если правительство продолжит упираться. Цудзи признает, что Конституция 1947 года предусматривает создание в высшей степени ответственного демократического правительства - по сути, Конституция была самым важным актом позитивной демократизации, осуществленным оккупацией. Но он считает, что бюрократы увидели главное: необходимость избегать прямого участия населения в политике, чтобы сохранить бюрократическую власть. Конституция 194З, какой бы либеральной она ни была, несомненно, была дарована обществу сверху, как и Конституция Мэйдзи 1889 года".