MITI и японское чудо. Рост промышленной политики, 1925-1975 гг.

Комментарий, сделанный одним из чиновников Министерства финансов Джону Кэмпбеллу, проясняет мысль Цудзи. Япония, по его словам, "никогда не переживала "народной революции", которая могла бы вызвать у граждан чувство, что "правительство - это то, что мы создали сами". "Цудзи считает, что во время оккупации была упущена возможность для такой народной революции, несмотря на значительную степень социальной мобилизации, которая была достигнута в социальном, рабочем, промышленном и сельскохозяйственном секторах. Тем не менее, следует отметить, что для эффективного функционирования государства развития необходимо, чтобы бюрократия, управляющая экологическим развитием, была защищена от всех, кроме самых могущественных межэтнических групп, чтобы она могла устанавливать и достигать долгосрочных промышленных целей. Система, в которой весь спектр групп давления и интересов, существующих в современном открытом обществе, имеет эффективный доступ к правительству, не сможет обеспечить экономическое развитие, по крайней мере под официальной эгидой, какими бы другими ценностями она ни обладала. Таким образом, успех экономической бюрократии в сохранении более или менее нетронутого влияния стал предпосылкой для успеха индустриальной политики 1950-х годов.

Бюрократия не просто сохранила свое влияние, она его расширила - причем в двух направлениях. Во-первых, требования восстановления экономики привели к значительному раздуванию бюрократии. Уайлдс приводит цифры, показывающие, что за первые три послевоенных года размер бюрократии увеличился на 84 процента по сравнению с ее максимальной численностью в военное время". Независимо от того, видел ли SCAP иронию в этом, японский народ определенно видел. В знаменитой передовой статье в газете Cñiid kâron в августе 1947 года редакторы писали:

Проблема бюрократии в современных условиях одновременно сложна и парадоксальна. С одной стороны, ответственность за войну, несомненно, должна быть возложена на бюрократию, а также на военных и дзайбацу. С самого начала войны и до ее окончания мы знаем, что влияние бюрократии было велико и что она была злом. Многие люди уже осуждали бюрократов за их ответственность и грехи. С другой стороны, если учесть, что в нынешних условиях поражения возврат к экономике laissez-faire невозможен, а каждый аспект экологической жизни требует расширения планирования и контроля, функции и значение бюрократии расширяются с каждым днем. Невозможно представить себе распад бюрократии в том же смысле, что и распад армии или дзайбацу, поскольку бюро как концентрация технической экспертизы должно расти по мере расширения и усложнения административного сектора".

Дело было не только в увеличении числа задач для бюрократии; еще важнее было то, что SCAP настаивал на том, чтобы экологические функции, которые раньше делили между собой правительство и заибацри, теперь перешли исключительно в руки правительства. Как мы увидим в гл. 4, это было развитие, которое так и не было достигнуто из-за сопротивления частного сектора. Цудзи считает, что SCAP никогда в полной мере не осознавала последствий того, что она делала, когда заставляла дзайбацу передать власть правительству, потому что SCAP, в соответствии с американской теорией управления, рассматривала бюрократию как "неполитический инструмент", а не как политический орган. Более того, SCAP сама была официальной бюрократической организацией - армией США - и не склонна была подвергать сомнению институты, основанные на профессиональном, пусть и не всегда подотчетном государству служении.

Второй причиной расширения влияния бюрократии стала относительная некомпетентность политических сил, которые SCAP привел на смену старому порядку. Кадры старых политических партий, вновь привлеченные к руководству правительством новой конституцией, никогда (или почти двадцать лет) не пользовались политической властью. Более того, некоторые из наиболее компетентных среди них были вычищены. Американская традиция, в соответствии с которой партийные лидеры глубоко погружаются в административные дела и разработку законодательства, в Японии так и не прижилась. При правительстве Сатаямы, созданном 24 мая 1947 года, министры кабинета были настолько некомпетентны и настолько незнакомы с законодательством, что каждый из них имел своего заместителя-министра, сидящего рядом с ним в зале заседаний кабинета, чтобы советовать ему, что делать". Такое положение дел закончилось в январе 1949 года с созданием третьего правительства Ёслиды. Сигэру Ёсида (1878-1967) был в прошлом высокопоставленным сотрудником бюро Министерства иностранных дел и создал "бюрократическую структуру руководства" (ionrljö slnulö taisei), которая и по сей день является основным направлением японской политики.

Двадцать четвертые всеобщие выборы в январе 1949 года привели в Сейм 42 новых члена, которые были бывшими бюрократами; в большинстве случаев они также были протеже и союзниками Ёсиды, который поощрял их баллотироваться. Среди этих новых политиков были Икэда Хаято (1899-1965), недавно ушедший в отставку с поста заместителя министра финансов и ставший новым министром финансов Ёсиды, и Сатё Эйсаку (1901-1975), недавно ушедший в отставку с поста заместителя министра транспорта и вскоре ставший главным секретарем Либеральной партии Ёсиды. Незадолго до выборов, 24 декабря 1948 г., Итиси Нобусукэ (р. 1896) был освобожден из тюрьмы Су-гамо как военный преступник класса А, которому не было предъявлено обвинение. Он занимал должности заместителя министра торговли и промышленности в кабинетах Абэ, Ёнаи и Иконоэ, а также министра торговли и промышленности и заместителя министра боеприпасов в кабинете Тёдзё. 29 апреля 1952 года Лэ был освобожден от должности, а через год Лэ также был избран в парламент.

Бывшие бюрократы, каждый из которых сделал полноценную и очень успешную карьеру в своем министерстве, доминировали в японской политике с 1957 по 1972 год: Киси был премьер-министром с февраля 1957 по июль 1960 года, Икеда - с июля 1960 по ноябрь 1964 года, а Сато - с ноября 1964 по июль 1972 года. Сам Йосл ида, бывший заместитель министра иностранных дел и посол в Великобритании, занимал пост премьер-министра с мая 1946 по май 1947 года и с октября 1948 по декабрь 1954 года. Помимо этих лидеров, многие депутаты среднего звена были также выбраны из рядов государственных чиновников. В 1946 году бывшие бюрократы из Либеральной партии (консервативной) составляли лишь 2,7 процента от общего числа. В 1949 году Ёсида довел это число до 18,2 %, и эта пропорция сохранялась с тех пор. По состоянию на 1970 год 69 членов Палаты представителей (23 %) и 50 членов Палаты советников (37 %) были бывшими бюрократами, примыкавшими к Либерально-демократической партии (ЛДП). В 1977 году эти показатели составили 27 и 35 процентов".

Партийные политики, имевшие надежную электоральную базу (yi#nn) в одном из префектурных округов, не восприняли это вторжение бюрократов безмятежно. Многие из них считали, да и сегодня считают, что бюрократы не столько становятся политиками, сколько оттесняют их и способствуют опасному размыванию функций между исполнительной и законодательной ветвями власти. На выборах в октябре 1952 года около 40 процентов из 329 политиков довоенного и военного времени, недавно освобожденных от запрета занимать государственные должности, были вновь избраны в Демпарламент. Они заняли около 30 процентов мест. С этого момента установилась основная конфигурация послевоенной политики Демпартии: так называемый мейнстрим консервативных сил заняли отставные бюрократы, а антимейнстрим - оидные (позже названные "чистыми") политики, не принадлежавшие к государственному аппарату. В 1955 году две основные кон- сервативные партии, преемники Сейикай и МинсэйтÒ довоенной эпохи, объединились, чтобы противостоять растущему влиянию социалистов-оппозиционеров. Они создали огромную коалиционную Либерально-демократическую партию, которая с тех пор беспрерывно контролирует Сейм.

Внутри ЛДП бюрократический мейнстрим и антимейнстримные фракции партийных политиков (i0/in/in) конкурируют друг с другом, причем бюрократы обычно доминируют; но ради единства партии ни одна из групп никогда полностью не исключается. Второй литовский кобинет 1958 года установил господство бюрократии, поскольку восемь из двенадцати министров были назначены бывшими бюрократами. Фотмерские бюрократы также занимали многие влиятельные посты в Исследовательском совете партии по вопросам политики и в ключевых постоянных комитетах Демпартии, где утверждаются бюджеты министерств. Учитывая их навыки и опыт работы в правительстве, бывшие бюрократы также быстрее продвигались на уровень кабинета министров в ЛДП: согласно одному из расчетов, бывший бюрократ, ставший политиком, должен избираться в среднем семь раз, чтобы достичь этого уровня, тогда как бывшему журналисту или представителю группы экономических интересов потребуется девять успешных выборов, а местному политику - десять.

Неудивительно, что влияние бывших бюрократов в Сейме, как правило, сохраняло и фактически укрепляло довоенную тенденцию доминирования бюрократии. Сполдинг отмечает, что 91 % всех законов, принятых Сеймом в соответствии с Конституцией Мэйдзи (1890-1947 гг.), были разработаны исполнительной властью, а не Сеймом. Аналогичная картина наблюдается и в послевоенных Сеймах. Например, на первом заседании Сейма по новой конституции с 20 мая по 9 декабря 1947 года кабинет министров, действующий от имени бюрократии, внес 161 законопроект и 150 принял, а члены Палаты представителей внесли 20 законопроектов и 8 приняли. В 28-м созыве, с 20 декабря 1957 года по 25 апреля 1958 года, кабинет министров внес 175 законопроектов, которые были приняты 145, а члены Палаты представителей внесли 68 законопроектов, которые были приняты 15". Эта схема все больше и больше становится неблагоприятной для законопроектов частных членов. Законопроекты кабинета министров возникают и разрабатываются исключительно в министерствах. Затем они передаются в ЛДП для утверждения и внесения в парламент. В обязательном порядке чиновники министерств также присутствуют в парламенте, чтобы разъяснить свое законодательство и ответить на вопросы.

Настоящее обсуждение законов происходит внутри и между министерствами, прежде чем они попадают в кабинет министров, и гражданские лица играют определенную роль. Своеобразное квазисовещание, в котором доминирует министерство, происходит в 246 (с 1975 г.) "советах по обсуждению" (сингикай, синсн куи, киджаги-км, клиасукни и ииикни, известные под общим названием сингикай), которые прикреплены к министерствам. Это официальные постоянные органы, созданные министром и состоящие из гражданских экспертов, отобранных им для изучения и обсуждения политики и предлагаемого законодательства его министерства. В 1975 году наибольшее количество советов по обсуждению (51) было при канцелярии премьер-министра, а следующее по численности (36) - при МИТИ.

Если законы в Японии вообще подвергаются тщательному анализу и обсуждению со стороны лиц, не принадлежащих к бюрократии, то это происходит в советах. Даже такие важные для парламента вопросы, как законы о налогах и тарифах, после рассмотрения в советах по освобождению просто утверждаются парламентом. например, Совет по обсуждению налоговой системы (Zeisei Chñsa Kai) ежегодно рекомендует пересмотр налогового законодательства и Совет по обсуждению таможенных пошлин (Kanzeiritsu Shingikai) определяет ставки налогов без участия Сейма, и обычно Сейм не вносит изменений в его рекомендации. Аналогичным образом, Совет по обсуждению таможенных пошлин (Kanzeiritsu Shingikai) рассматривает тарифные ставки и процедуры, а затем Сейм утверждает их без изменений. Нет сомнений, что советы по обсуждению рассматривают некоторые очень важные вопросы; проблемы связаны с выбором, процедурами и степенью независимости от бюрократии этих советов.

И по этим вопросам ведутся серьезные споры. Действительно ли советы обеспечивают гражданский вклад в решения бюрократии, или же они являются лишь прикрытием для бюрократической власти, призванным создать для общественности фасад консультаций и консенсуса? Бывший заместитель министра MITI Сахаси сказал в одном из интервью, что, по его мнению, совещательные советы важны прежде всего как средство, позволяющее заранее заглушить любую критику в адрес бюрократии". Каванака Никё считает, что советы по обсуждению на самом деле являются важным оружием бюрократии в борьбе, которая ведется внутри и между министерствами за продвижение определенной политики: важные персоны, которые появляются в составе совета, призваны не столько произвести впечатление на общественность, сколько повлиять и предупредить конкурирующих бюрократов, причем клиенты одного министерства служат противовесом клиентам другого министерства. "

Некоторые японские журналисты высказываются еще более резко. Группа специалистов по экономике из Mninic/ii называет дискуссионные советы "уловками", не обращая внимания на то, что у советов нет независимых штатов и что все представленные им предложения были заранее одобрены министерством-спонсором. С другой стороны, они считают, что наиболее важные советы в экономической сфере - Экономический совет (Iteizai Shingikai) при Агентстве экономического планирования, Совет по промышленной структуре (Sangyö Közö Shingikai) при МФТИ и Совет по иностранному капиталу (Gaishi Shingikai) при Министерстве финансов - не являются простыми "украшениями". '" В отношении одного из них, Совета по иностранному капиталу, Клуб юристов МФТИ не согласен, полагая, что, по крайней мере, до либерализации капитала он был трио ка-курем - волшебной накидкой феи, наброшенной на что-то (в данном случае на влияние МФТИ на все предприятия иностранного капитала в Японии) в надежде сделать его невидимым".

Если эти критические замечания справедливы, то можно спросить, почему сам Демет не выполняет жизненно важные задачи по написанию и обсуждению законов. Ответ заключается в том, что японский парламент не является "рабочим парламентом" в понимании Вэ- бера, "тот, кто контролирует администрацию, совместно участвуя в ее работе". Самые важные дела правительства делаются в другом месте и ратифицируются только в Сейме". Как мы уже неоднократно подчеркивали, в парламенте все решается с помощью ратификации.

Она сохранилась и была усилена из-за тяжелого периода послевоенного восстановления. В конце 1940-х - начале 1950-х годов бюрократия боролась за свою политику и против вмешательства не слишком компетентных политических партий того времени, ссылаясь на старую идею о том, что бюрократия отстаивает национальные интересы, а политические партии - только местные, конкретные или эгоистичные интересы. Считалось, что общая мудрость находится в государстве, а конкретная - в обществе, - политическая философия, которая была совсем не чужда Японии, в отличие от некоторых демократических институтов, основанных SCAP Лодзима Акира прослеживает эту идеологию в монополии государства в эпоху Мэйдзи на установление "орто-доксии общественных интересов", а все, что не было так обозначено, по определению являлось частью частных интересов и поэтому подчинялось им".

Группы интересов существуют в Японии в огромном количестве, но нет никакой теории плюрализма, которая узаконила бы их политическую деятельность. До войны партии развивали свою силу, представляя правительству интересы частных лиц, и это наследие также перешло к их послевоенным преемникам. Одна из причин, по которой принимается так мало законопроектов частных членов, заключается в том, что практически все они основаны на обращениях избирателей или призваны служить каким-то особым целям. Многие партийные политики сами принимают ортодоксальную точку зрения о вертикальной взаимосвязи между деятельностью государства и их собственной активностью. "Они склонны, - пишет Кэмпбелл, - воспринимать избирателей как людей, движимых почти исключительно партикулярными желаниями, а не озабоченных вопросами широкой социальной политики".

Хотя японские отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти могут разочаровать либералов, с точки зрения государства развития они имеют некоторые скрытые преимущества. В послевоенном мире Сейм заменил императорский институт в роли того, что Титус назвал "верховным ратификатором", органом, который узаконивает решения, принятые в других местах". Как и император в соответствии с Конституцией Мэйдзи, Сейм является публичным центром суверенитета, но то же самое расхождение, которое существовало ранее между авторитетом и властью, сохраняется, и по крайней мере по некоторым из тех же самых причин. Однако есть одно существенное отличие: Сейм выполняет эти жизненно важные функции гораздо более безопасно, эффективно и демократично, чем когда-либо выполнял прежний институт. Для того чтобы бюрократия могла мобилизовать ресурсы и направить их на развитие тяжелой промышленности, как это было сделано в послевоенной Японии, необходимо было сдерживать притязания групп интересов и отдельных граждан. Хотя политика бюрократии, направленная на обеспечение высоких темпов роста, в конечном счете повысила экономический уровень всех граждан и, возможно, тем самым удовлетворила их разнообразные интересы, сами граждане не консультировались. Средства, законодательство и институты, необходимые бюрократии для реализации своих программ, были приняты теми, кого Уайлдс назвал "марионеточной диетой".

Этот "марионеточный совет", действуя через свое большинство в ЛДП, тем не менее, никогда не выступал в роли посредника между государством и обществом, заставляя государство учитывать те интересы, которые нельзя было игнорировать - например, сельское хозяйство, средние и мелкие предприятия - и, в некоторых случаях, требуя от государства изменить курс в ответ на такие серьезные проблемы, как загрязнение окружающей среды. В то же время Ирас сдерживал или заставлял идти на компромисс те группы, чьи претензии могли помешать программе развития. В общем и целом, она поступала справедливо, сохраняя сравнительно справедливую структуру распределения доходов и трудностей.

Непровозглашенная посредническая роль парламента стала предметом пристального изучения и анализа в Японии. Хотя существует множество различных формулировок, большинство из них сводится к разделению японского общества на две группы социальных групп и институтов - центральные и периферийные (или привилегированные и рядовые, первый класс и второй класс), причем центральные группы управляют развитием государства в интересах всего общества, а не только в своих собственных интересах. Центральные институты - бюрократия, ЛДП и крупные японские деловые концерны - в свою очередь поддерживают между собой своеобразные треугольные отношения. Роль ЛДП заключается в том, чтобы легитимизировать работу бюрократии и одновременно следить за тем, чтобы ее политика не отклонялась слишком далеко от того, с чем смирится общество. Отчасти это служит и ее собственным интересам: ЛДП всегда следит за тем, чтобы парламент и бюрократия реагировали на требования фермеров, поскольку в значительной степени зависит от перепредставленных голосов сельских жителей. Бюрократия, тем временем, поддерживает ЛДП своими кадрами, чтобы партия делала то, что, по мнению бюрократии, хорошо для страны в целом, и направляла бизнес-сообщество к целям развития. Бизнес-сообщество, в свою очередь, выделяет огромные средства на поддержание ЛДП у власти, хотя тем самым не достигает контроля над партией, которая обычно ориентирована вверх, на бюрократию, а не вниз, на своих главных покровителей.

Эти трехсторонние отношения иногда выглядят конфликтными, а иногда консенсусными, но оба впечатления обманчивы, считает Икавана1'а Никё, который утверждает, что группы интересов, представляющие стратегические отрасли промышленности - он называет их "группами главных подрядчиков", - всегда находятся в привилегированных отношениях с бюрократией. Однако иногда эти две группы вступают в конфликт, когда частные группы или предприятия просят о гибком проведении государственной политики или о частичных или технических изменениях в политике, которые принесут пользу тем или иным из них. Правительство будет идти навстречу, искать компромиссы, договариваться о слияниях, предлагать финансовые стимулы, противостоять иностранным конкурентам и т. д., но оно также будет навязывать отраслям новые условия, которые будут способствовать достижению целей правительства. Этот конфликт важен и требует много времени, но, по мнению Саванаки, его всегда следует понимать не как иииути (между родственниками).

В случае с аутсайдерами - например, группами потребителей, местными кон- серваторами или группами, враждебными союзу с США, - политика правительства заключается в том, чтобы игнорировать их или, если они становятся очень влиятельными, искать с ними компромисс через ЛДР Японцы понимают эти отношения и поддерживают их не из принципа, а из-за результатов, которых они достигли. Они разработали то, что Каванака называет "организационной структурой двойного зрения", под которой он понимает тенденцию подчиненных или зависимых частей структуры воспринимать намерения доминирующих или руководящих частей и формулировать свою собственную политику так, как если бы политика вышестоящих была их собственной. Для сторонних наблюдателей все это выглядит как консенсус, но на самом деле продиктовано расчетом баланса сил и ощущением уязвимости Японии. Вместо консенсуса Ка-ванака предлагает концепцию "взаимосвязанного принятия решений", которая признает симбиотические отношения между бюрократией, ЛДП и деловыми кругами. Характерными чертами таких взаимосвязанных решений, по его мнению, являются бюрократическое лидерство, зацикленность на ответственности и фиктивные родственные связи".

Еще более важной характеристикой для наших целей является дифференцированный доступ различных групп к правительству: "главные кон- тракторы" и жизненно важные группы политической поддержки имеют свободный доступ, менее стратегически расположенные группы имеют небольшой доступ, хотя и больший, чем при конституции Мэйдзи. Каналы преференциального доступа не формализованы, но они существуют в советах по обсуждению, в кругу элиты от бюрократии до политического и промышленного мира, а также в огромном количестве других сетей "старых парней", которые будут рассмотрены ниже. В результате получается государство развития, гораздо более мягкое и терпимое, чем коммунистические страны с командной экономикой (и с гораздо лучшими показателями), но с гораздо большей способностью к постановке целей и их достижению, чем в рыночно-рациональных системах.

Личные отношения между бюрократами и политиками в этой гибкой и податливой системе могут быть весьма сложными. В каждом министерстве есть только один настоящий политический назначенец - министр, который назначается премьер-министром и является членом кабинета. Министр, как правило, но не всегда, является членом Сейма (статьи 67 и 68 Конституции 1947 года требуют, чтобы премьер-министр избирался членами Сейма и из их числа, но только большинство других министров должны быть его членами). Все остальные чиновники в министерстве не являются политическими, самый старший - административный вице-министр (Grimm jikun, что я перевел просто как "вице-министр"). Таким образом, японский премьер-министр имеет право назначить всего около 20 министров плюс 4 партийных чиновника, в то время как американский президент, например, назначает на должности в бюрократии не менее 1000 человек (один японский аналитик насчитал 916 бюрократических назначений, сделанных прези- дентом Картером в начале 1977 года).'° Премьер-министр также руководствуется политической необходимостью сбалансировать фракции внутри ЛДП и лишь в редких случаях - квалификацией политика на конкретный министерский пост.

Японская бюрократия ревностно охраняет практику отсутствия политических назначений на должности ниже министерского уровня; бюрократы считают, что это помогает им утверждать, что они стоят вне политики и отстаивают только национальные интересы. Один из самых больших страхов бюрократии - "политическое вмешательство" в ее внутренние дела или, что еще хуже, подчинение министра какой-либо партии или политику. Несмотря на то что по закону министр руководит и отвечает за все, что происходит в министерстве, между ним и заместителем министра с самого начала неизбежно складываются деликатные отношения. Нормой является то, что министр боится своих бюрократов и доминирует над ними; один журналист считает, что единственный раз, когда министр наслаждается своей должностью, - это день, когда его фотографируют в формальной одежде в императорском дворце в рамках церемонии вступления в должность". Если эта норма превалирует, бюрократы довольны. Но на самом деле им нужен министр, который оставит их в покое и в то же время возьмет на себя ответственность за министерство и защитит его от вторжения других политиков.

*Генеральный секретарь ЛДП - один из четырех партийных лидеров, подчиняющихся президенту партии (который одновременно является премьер-министром) - назначает еще 24 парламентских заместителя министров: по 2 (по одному от каждой палаты) в министерствах финансов, сельского и лесного хозяйства, международной торговли и промышленности, и по 1 в каждом из других министерств. Предполагается, что эти заместители министров обеспечивают связь между министерствами и парламентом, но "главная привлекательность этих должностей в том, что они дают политикам возможность использовать возможности министерства для оказания услуг своим избирателям (тем самым улучшая свои позиции на выборах) и другим политикам (тем самым улучшая позиции в партии)". См. Nathaniel 0. Tlaayer, duty Air C'i0seru tit es Rule Jnmii (Princeton, N.J.: Princeton Uni- versity Press, 1969), p. 279. Олдк Мнииик/ий замечает, что, подобно аппкндиксу в человеческом теле, парламентские вице-министры, похоже, не выполняют жизненно важных функций. Они неизменно назначаются с целью вознаграждения фракций внутри партии, а не для эффективного функционирования бюрократии или парламента.

А это требует, чтобы министр был влиятельным политиком, у которого могут быть свои идеи. Если же он еще и бывший бюрократ, возможно, из министерства, в которое его назначили, отношения могут стать довольно сложными.

Чиновники Министерства финансов утверждают, что опасаются влиятельных министров из своей собственной службы, таких как Кая Окинори, Икеда Хаято или Фукуда Такэо, в частности, всегда был министром-активистом в любом министерстве, которое возглавлял; он прославился тем, что перетряхнул Министерство финансов, чтобы убрать фискальных консерваторов, которые препятствовали его планам быстрого экономического роста, а также для того, чтобы привлечь министерство к поддержке своих собственных политических амбиций." Торгово-промышленные бюрократы в целом любили Икеду, когда он был министром МФТИ, в основном потому, что они с ним соглашались, но когда они не соглашались - например, по поводу темпов либерализации торговли в 1960 году, - он побеждал. Он также однажды отдал приказ, чтобы сотрудники MITI не общались с прессой без его одобрения, потому что ему надоело читать в газетах о новых экономических инициативах, о которых он ничего не знал". Однако он не вмешивался в кадровые дела министров.

Икеда представляет собой необычный случай, когда бывший бюрократ становится министром-активистом. Хотя для бюрократов это несколько неприятно, такие типы не представляют для них реальной угрозы. Гораздо большее значение имеют министры-активисты из партийной среды (тёдзинья). Их попытки оказать влияние на министерство могут вызвать шоковую волну в японской политике, которая отражается в течение многих лет; подробности случаев, когда это происходило, повторяются в каждой японской книге о центральном правительстве. Вероятно, самый известный случай - это случай Кёно Итиро (1898-1965) и его попытки поставить под свой личный контроль Министерство сельского и лесного хозяйства.

Кёно был давним последователем Хатоямы Итир0 в довоенном Сэйю-кай. После отставки в 1951 году он вернулся в политику как противник бюрократического мейнстрима Ёсиды. После объединения двух консервативных партий в ЛДП он занимал посты министра сельского и лесного хозяйства в первом кабинете Хатоямы, генерального директора Агентства экономического планирования в первом кабинете Ниси, министра сельского хозяйства, а затем министра строительства во втором и третьем кабинетах Икэды. Будучи министром строительства в 1964 году, он отвечал за проведение Олимпийских игр в Токио - дебют Японии на послевоенной мировой арене в качестве растущей экономической державы. После смерти Икэды Коно возглавил крупную попытку объединенной партии "Тодзинха" захватить контроль над партией, но потерпел поражение от Сатё Эйсаку и вскоре умер.

Когда Кёно впервые стал министром сельского хозяйства в декабре 1954 года, он решительно вмешался во внутренние кадровые дела министерства. Его инструментом стал бюрократ по имени Ясуда Дзэнъитирё, которого он продвинул на должность начальника секретариата (в министерстве сельского хозяйства это последняя ступень перед вице-министерством и должность, ответственная за все министерские назначения) через головы многих своих подчиненных. Ясуда переводил или понижал в должности сотрудников бюро, которые не поддерживали Кёно. Ясуда охотно участвовал в этих операциях, поскольку надеялся после выхода на пенсию сделать политическую карьеру в качестве протеже Кёно. Он закончил свою бюрократическую службу в качестве начальника Продовольственного агентства Министерства сельского хозяйства (с июля 1961 по январь 1962 года), а затем выставил свою кандидатуру на выборах в нижнюю палату и проиграл их как член фракции Кёно.* Другие министерства указывают на него как на яркий пример бедствий, которые могут постигнуть бюрократа и министерство, если их члены сломают свои ряды и позволят политику использовать одного из них в своих собственных целях.

Часто говорят, что сельское хозяйство - первое министерство, которое было "политизировано" ЛДП, поскольку ЛДП зависела от голосов фермеров. Однако министерства сельского хозяйства редко бывают "неполитизированными" в какой-либо стране. По крайней мере, еще одно министерство в Японии - образования - всегда находилось под жестким контролем ЛДП из-за идеологической борьбы партии с профсоюзом учителей, в котором доминируют коммунисты; в министерстве образования никогда не было даже притворной независимости бюрократии. Что касается МИТИ, то за годы, прошедшие с момента его создания в 1949 году, премьер-министры и министры пытались получить контроль над ним и использовать его в политических целях. Бюрократы МИТИ оказывали непримиримое сопротивление этим попыткам, часто ссылаясь на негативный пример Кёно и сельского хозяйства. Мы подробно проанализируем некоторые из этих дел МИТИ далее в этой книге, поскольку они часто влияли на основную промышленную политику министерства.

Некоторые партийные министры-политики, даже активисты, были хорошо приняты в МФТИ благодаря их эффективности в достижении целей в парламенте: Танака Какуэй, Накасонэ Ясухиро и Комото Тосио - тому примеры. Однако даже при хороших отношениях бюрократы помнят об опасности коррупции при работе с политиками, не принадлежащими к бюрократическим партиям (в послевоенной Японии против бывших политиков-бюрократов выдвигались обвинения в коррупции, но обычно их удавалось предъявить только в случае с политиками "тодзинха"). Если министр попытается назначить заместителя министра (по обычаю, уходящий заместитель министра MITI сам назначает своего преемника) или иным образом изменить внутренние нормы бюрократической жизни, военные действия неизбежны. Известны случаи, когда чиновники МИТИ отменяли министерские конференции или объявляли их частными собраниями, когда парламентские вице-министры настаивали на их посещении. С точки зрения МИТИ, идеальным министром был Сиина Эцусабуро (1898-1979), старый бюрократ от торговли и промышленности, который не хотел вмешиваться в дела министерств, но при этом был влиятельным политиком ЛДП и эффективным дебатером в парламенте (в японском контексте это означает политика, который может говорить вежливо и долго, не говоря ничего по существу - искусство, которым овладел Сиина). В целом довоенные министры имели большее влияние на свои министерства, чем послевоенные, и это изменение вновь отражает рост власти бюрократии в послевоенную эпоху.

Хотя в японской политической системе отношения между бюрократами и политиками не отличаются особой деликатностью, основная часть жизни бюрократии сосредоточена внутри самого министерства, и там неформальные нормы и их случайное нарушение порождают настоящие страсти. Ландау и Стаут напоминают нам, что "бюрократии - это сплав искусственно созданных и естественно развитых систем. Помимо формальных свойств, для них характерны группы интересов, личные сети, отношения "патрон-клиент", брокеры и производные коалиции". Эти неформальные связи поддерживают "культуру" организации, помогают ей эффективно функционировать, внушая лояльность, облегчая проблемы коммуникации, социализируя новичков, генерируя новые идеи в столкновении ценностей и так далее. На протяжении всей этой книги 1 мы будем иметь дело с выдуманными свойствами МИТИ - прежде всего со знаменитыми отраслевыми вертикальными бюро, которые были его формальной организацией с 1939 по 1973 год, - но именно неформальные практики и традиции дают жизнь организации и делают ее формальную организацию интересной.

Кусаянаги Дайдзё утверждает, что все человеческие отношения в японском обществе основаны на четырех видах "фракций" (тнтсу дз: keihnfsu (семейные и брачные клики), kiJödobatsu (кланы, или люди из одной местности), gnkuhatsu (школьные и университетские одноклассники), и zaihofsu ("фракции, основанные на деньгах", неопределенное использование термина, которое не следует путать с его конкретной ссылкой на семейно-доминирующие промышленные империи, или zaibatsu, довоенной Японии)." Все они встречаются в бюрократии, но первые две имеют незначительное значение и могут быть быстро устранены.

Доказательства кейбацу можно найти в MITI. Вот несколько примеров: Хатояма Мичио, в прошлом физик в Институте промышленных технологий MITI, а после выхода на пенсию возглавивший технический отдел Sony, женат на второй дочери бывшего премьер-министра Хатоямы Ичиро. Жена Такасимы Сэцуо, который ушел в отставку из МФТИ в 1969 году после работы заместителем министра Агентства экономического планирования, является дочь Курода Нагамичи, бывшего императорского камергера. А Масуда Минору, генеральный директор Агентства природных ресурсов и энергии M1TI в 1975 году, стал племянником по браку Нагано Сигэо, бывшего президента Fuji Steel и одного из великих промышленных лидеров послевоенной Японии. Можно привести множество других примеров.

До войны в состав Министерства торговли и промышленности входили такие высокопоставленные фигуры, как барон Итё Бункити, незаконнорожденный сын олигарха Мэйдзи Итё Хиробуми, ставший покровителем Ёсино Синдзи, одной из двух-трех самых значимых фигур в истории МИТИ. Кидо Коити, дворянин по происхождению, до войны служил в Министерстве торговли и промышленности, а в военное время стал лордом-хранителем Тайного моря1. Сиина Эцусабурё был племянником Гото Симпэя, главного администратора Тайваня в эпоху Мэйдзи, президента Южно-Маньчжурской железной дороги и строителя То1'ё после землетрясения 1923 года.

Такие связи и возможные влияния очень важны в Японии, и они не обязательно случайны. Многие молодые сотрудники бюро просят своих начальников отделов организовать их брак, и начальник отдела часто имеет в виду соображения кейбацу, когда подбирает пару. Тем не менее, большинство осведомленных наблюдателей приходят к выводу, что кейбацу не так важны в послевоенной бюрократии, как это было до войны". Тем не менее, некоторые сотрудники МИТИ сообщают, что для карьеры лучше иметь хорошего кейбацу, чем плохого, а Любота отмечает, что "в среднем высшие государственные служащие 1949-1959 годов (группа, которую он подробно изучал) чаще имели выдающихся отцов, чем выдающихся отцов". "Похоже, что бюрократы в Японии хорошо подходят в качестве мужей.

Кёдобацу также присутствуют среди бюрократов, но имеют сравнительно небольшое влияние. Бывший заместитель министра МФТИ Токунага Хисацугу (исполнительный директор New Japan Steel после выхода на пенсию) отмечает, что когда он был заместителем министра, министром был Исии Мицу-дзирё, одна из главных фигур послевоенной консервативной политики. Исии был не только его "старшим" (семпай), но они оба были родом из одного района префектуры Фукуока - то есть принадлежали к так называемой "киёфо" (буквально "деревенской партии"). По словам Току-нага, этот фактор несколько сдерживал его в отношениях с ишии". И'юси Нобусукэ, Мацуока Ёсукэ и Аюкава Гисукэ были уроженцами префектуры Ямагути, и каждый из них говорил, что это способствовало их сотрудничеству в промышленном развитии Маньчжурии в 1930-е годы (Кислий также является настоящим старшим братом Сато Эйсаку, хотя Исислий был принят в другой род). Карьера Ко-ганэ Ёслитэру, крупной фигуры в довоенном министерстве торговли и промышленности и бывший чиновник Массачусетского технологического института, ставший политиком в Сейме в 1950-1960-е годы, иллюстрирует как кэйбацу, так и кёдоба-цу. Он родился в 1898 году в семье простолюдина в Одаваре, префектура Кана-гава, но, будучи молодым чиновником, женился на даге сестры жены Мори Каку и таким образом приобрел довоенного генерального секретаря партии Сэйюкай в качестве своего дяди. Благодаря этой связи и своему происхождению как уроженца Канагавы он впоследствии получил надежный округ Мори в третьем избирательном округе Канагавы, который он представлял в Сейме около двадцати лет.

Кейбацу и иёдобацу являются частью любой крупной японской организации, но гакубацу - это, без сомнения, самая важная ин- флюенция в японской государственной бюрократии. Кланы однокурсников по университету неотделимы от бюрократической жизни, потому что именно университетские дипломы и успешная сдача экзамена на высшую государственную должность отличают бюрократов от других представителей элиты общества. Гакубацу также формируют самую распространенную в обществе сеть "старых мальчиков".

1 марта 1886 года правительство издало императорский указ, в котором говорилось, что "Императорский университет призван давать знания в области искусств и наук и изучать заумные вопросы, необходимые государству". Этим приказом был учрежден Токийский императорский университет - или Тёдай, как его сокращенно называют, - как учреждение для подготовки административной службы, которая должна была заменить самураев Чёсии и Сацума в правительстве. Выпускники Тёдай всегда были предпочтительнее для правительства, но в двадцатом веке, с созданием других современных университетов, правительство приняло практику экзаменовать всех будущих государственных служащих, включая выпускников Токийского университета. Вступительные экзамены на высшую государственную службу были чрезвычайно сложными; по подсчетам Сполдинга, процент провалов на главном экзамене в период 1928-43 гг. составлял 90 процентов.'' После войны система вступительных экзаменов продолжала действовать без особых изменений. В 1977 году около 53 000 человек сдавали экзамены на высший уровень государственных служащих, и только 1300 человек успешно их сдали, то есть соотношение 1 сдавший на 41 абитуриента. Благодаря своей изначальной ориентации на обучение для государственной службы, а также общему превосходству, Токийский университет всегда обеспечивал наибольшее количество абитуриентов, успешно сдававших экзамены.

Однако не все чиновники в министерстве должны были проходить экзамены на звание гражданского чиновника. До войны те, кто сдавал экзамены, получали императорские назначения; те, кто не сдавал экзамены, получали обычные (Jiaiiniii) назначения. Различия примерно эквивалентны различиям между комиссованными и унтер-офицерами в армии. В современной Японии все государственные служащие должны сдавать вступительные экзамены, но старая система сохранилась благодаря различию в сложности и полноте сдаваемых экзаменов. Сегодня будущие чиновники должны сдавать экзамены класса А (kâ) или класса В (otsii); те, кто сдал первый и был принят министерством, могут продвинуться на высшие руководящие уровни карьерной службы, включая должность вице-министра, но те, кто сдал второй, не могут быть продвинуты дальше уровня начальника отдела. Студенты университетов, надеющиеся поступить на государственную службу, сдают экзамены класса А на последнем курсе университета. Те, кто успешно сдал экзамены и был отобран министерством, становятся частью группы поступающих в это министерство. Идентификация с группой поступающих становится важнейшим атрибутом бюрократа на протяжении всей его бюрократической жизни и сопровождает его еще долгое время после ухода с государственной службы. Входящие классы устанавливают вертикальные отношения между всеми высокопоставленными, или "карьерными" (kiJni'in), чиновниками - так называемые отношения между seiiipfli (старшими, теми, кто был раньше) и kñlini (младшими).

И продвижение по службе до уровня начальника отдела, и выход на пенсию осуществляются в соответствии со строгим старшинством. Эта возрастная градация (нэнко дзёреци) и "уважение к старшинству" (нэндзи сон-клиё) среди бюрократов влияет на все их поступки, а не только на деятельность в министерстве. Например, будучи уже пожилым человеком и бывшим премьер-министром, Киси Нобусукэ по-прежнему привычно называл Ёсино Синдзи своим сэмпаем, вспоминая их ранние отношения в старом Министерстве сельского хозяйства и торговли". Еще более примечательно, что, когда Оба Тэцуо, бывший чиновник Министерства транспорта, а затем президент All Nippon Airways, был доставлен в суд для дачи показаний в качестве свидетеля по делу о коррупции в компании Lockheed (1976), пресса писала, что на допросе он трясся от едва сдерживаемого гнева. Журналисты объяснили это тем, что допрашивавший его член парламента был его бывшим младшим коллегой в министерстве транспорта, и он был поражен дерзостью младшего, допрашивающего старшего".

Вместо термина "гакубацу" некоторые японские аналитики предпочитают "тё-днибнцу" (клики однокурсников Токийского университета), поскольку выпускники Токийского университета доминируют в бюрократии и в верхних эшелонах банковского и промышленного мира. Даже среди тёдайбацу есть бацу всех бацу - выпускники юридического факультета университета Тольё. Для того чтобы понять их влияние, необходимо знать, что при поступлении в министерство его члены навсегда разделяются на два карьерных пути - путь "административных чиновников", или генералов (jiniiiku n), и путь "технических чиновников", или специалистов (gikan). Это различие отличается от различия между карьерными (экзамен класса А) и некарьерными (экзамен класса В) чиновниками, но имеет почти такие же серьезные последствия. оно основано на академической специализации в университете.

Только одно министерство продвигает технических офицеров на высшую должность - вице-министерство, и это Министерство строительства. Оно было создано после войны на основе ядра старого Бюро гражданского строительства Министерства внутренних дел, а также многих офицеров-джимуканов, набранных из рядовых сотрудников Министерства внутренних дел. Борьба техников за равное положение в строительстве была известной и ожесточенной. Во время оккупации социалистическое правительство Катаямы Тэцу должно было назначить первого заместителя министра нового министерства строительства. Старые кадры Министерства внутренних дел предложили в качестве кандидата чиновника Иинуляна Охаслая Такэо, бывшего офицера полиции; а эн6инеры выдвинули в качестве своего кандидата чиновника.

Министерство оказывало сильное давление на правительство Итатаямы, чтобы оно отдало предпочтение в ту или иную сторону. Нисио Суэхиро, главный секретарь кабинета министров и старый социалист, выбрал Ивасаву. Он объяснил, что лично он пострадал от полиции в Окаяме в эпоху милитаризма, как раз в то время, когда Фхаси занимал пост начальника полиции Ока-ямы. В результате выбора Нисио бюрократы министерства строительства выработали неписаное правило, согласно которому на посту вице-министра чередовались административные и технические чиновники, и эта практика сохраняется до сих пор".

В MITI только глава Бюро безопасности шахт может быть назначен офицером-гиканом - фактически, только выпускником Школы инженеров, факультета горного дела Токийского университета, - и даже здесь сложилась модель чередования специалистов и генералов. Все остальные крупные должности в МИТИ и других министерствах, за исключением Министерства строительства и отдельно стоящих научно-исследовательских институтов и других специализированных органов, монополизированы административными сотрудниками. А самым большим источником административных работников является юридический факультет Университета Токио.

Согласно подсчетам Национального управления кадров, по состоянию на 1 июля 1965 года среди 483 чиновников уровня начальника отдела (бучё) и выше - все они имели университетские дипломы юридических, экологических или литературных факультетов - 355 (или 73 процента) были выпускниками Тёдайского юридического факультета". Но студенты юридического факультета Тёдай идут не только в правительство - только лучшие из них. Остальные занимают высшие должности в самых важных компаниях страны, и об их связях друг с другом ходят легенды. В таблице 4 приведены данные о первоначальном распределении выпускников юридического факультета Тёдай 1975 и 1976 годов. В каждом классе было около 690 человек, из которых от 150 до 250 не искали работу, потому что продолжали учиться в аспирантуре или провалили экзамен на высшую ступень государственного служащего и ждали следующего года, чтобы сдать его снова. Около 130 выпускников каждого класса поступили на государственную службу, выбрав министерства в соответствии с собственными достижениями и грубым ранжированием министерств по степени их предрасположенности - финансы, MITI и иностранные дела на вершине; благосостояние, образование и труд - в самом низу. По словам Влниниччи, "перед выпуском консультанты Токийского университета направляют студентов на подходящую работу - достаточно хорошую для Министерства финансов, или, может быть, недостаточно хорошую для этого, но вполне подходящую для Министерства здравоохранения и социального обеспечения, или, если это нежелательно, возможно, в ведущую коммерческую фирму".

Однокурсники Тёдай в правительстве и вне его поддерживают связь друг с другом, а частный бизнес рад получить их для связи с правительством.

В кабинетах работают люди, которые разделяют общие взгляды - не "юридические" в том смысле, который используется в американских юридических школах, и не "энтрепренерские" в том смысле, который используется в американских школах делового администрирования. Юридический факультет Тёдай предлагает превосходное образование в области государственного и административного права континентальной Европы - предмета, который гораздо ближе к тому, что называется политологией, чем к праву в англоязычных странах. Студенты Тёдая также изучают экономику: на первом курсе - основы экономики, на втором - экономическую политику, а на третьем - обязательные государственные финансы. В результате гомогенизация взглядов между государственным и частным секторами началась еще до войны. Как отмечает Родни Кларк с точки зрения корпоративного менеджмента: "К 1920-м годам высшее образование, особенно в некоторых крупных государственных и частных университетах, в первую очередь в Токийском университете, стало рассматриваться как наиболее естественная квалификация для управления крупными компаниями..... Акцент на таких [публично-правовых] учебных заведениях утверждал (и, конечно, способствовал) взгляд на менеджмент как на бюрократическое и совместное предприятие: управление компанией, а не воздействие предпринимательской воли на рынок и рабочую силу с помощью превосходного мастерства, смелости или суждения".

Попав в бюрократию, группа Тодай в классе, поступающем в министерство, работает сообща, чтобы обеспечить процветание своих членов и не допустить, чтобы другие были отстранены от выбранных должностей. Сакакибара Эйсукэ, бюрократ, ставший профессором, вспоминает, что в 1965 году в его классе при поступлении в Министерство финансов было 18 человек, 16 из которых были из Тодаи, а двое - из Университета Иэёто. Из 8 человек пятеро имели экономическое образование, а остальные - юридическое. Более обычным был класс 1966 года, состоящий из 21 человека, из которых 20 были выпускниками юридических факультетов". В таких условиях молодому чиновнику не из Тёдай будет трудно продвинуться по службе дальше уровня начальника отдела. Как сообщила газета Moiiiichi, "когда некоторое время назад на должность начальника бюро в Министерстве сельского хозяйства и промышленности был назначен человек из Университета Васэда, это событие получило широкую огласку во всех газетах".

Кто станет начальником бюро, генеральным директором или, в конце концов, заместителем министра - это источник острой конкуренции между классами в министерстве. Новый класс офицеров начинает свою жизнь с циркуляции между различными должностями в различных отделах, перемещаясь каждый год или два (бюрократы называют это sotoiiiaiuari, или "ходить по кругу"). В последние годы в рамках MITI большинство членов класса также направляются на год за границу в консульство, посольство, университет или офис JETRO ()apan Exter nel Trade Organizatioii). Не все секции или должности в министерстве равны. Отдел общих дел каждого бюро является самым важным отделом в бюро, а три главных отдела секретариата министра (Daijin Fianbñ) - отдел кадров, отдел общей координации и отдел бюджета и счетов, как их называют в MITI, - являются самыми важными отделами в министерстве. О представителе класса, который проходит или возглавляет несколько из них на своем сотомавари, говорят, что он проходит "элитный курс" (erito kâsii).

Неэлитные бюрократы, сдающие экзамены класса B, перемещаются не так часто. Обычно они оседают в одном отделе на долгие годы и становятся так называемыми "ходячими словарями" или "человеческими энциклопедиями" (iki-/ibiki j, общий термин для тех, кто выполняет всю работу в отделе и показывает новым карьерным офицерам, что к чему. Иногда "ходячий словарь" становится начальником секции, но это случается редко, и никогда не происходит в секциях, занимающихся разработкой политики.

Продвижение до начальника отдела практически гарантировано каждому карьерному офицеру, не совершившему какой-либо серьезной ошибки. В таблице 5 показана относительная скорость продвижения по службе по состоянию на конец 1975 года для различных классов в пяти экономических министерствах. Из нее видно, что, хотя заместители министров финансов и MlT1 были из классов 1944 года, финансы на три года медленнее, чем MITI, делали своих новых сотрудников начальниками секций (в 1975 году класс 1958 года в финансах только получал свои секции, а в MITI класс 1961 года уже был на этой стадии). Просьбы о повышении начинаются уже после уровня начальника секции.

В министерстве существует лишь ограниченное число должностей начальников бюро, и, очевидно, не каждый представитель класса, в который он поступает, может получить такую должность. Те, кто получает повышение, все равно претендуют на должность вице-министра; те, кто не получает, вынуждены уходить в отставку - или, как это называется в японском правительстве, "спускаться с небес" (ama- kudari) на прибыльную работу в государственной корпорации или частной промышленности.

Процесс разделения тех, кто уйдет в отставку раньше срока, и тех, кто останется в министерстве, называется кутутнтуки (постукивание по шулюму) или мубики (прореживание). За это отвечают вице-министр и глава секретариата, которые также отвечают за поиск для скоропостижно уходящих в отставку чиновников новых мест в советах директоров. Окончательный отсев происходит на уровне вице-министров, когда один человек из одного класса выбирается уходящим вице-министром в качестве своей замены и когда все товарищи нового вице-министра по классу должны уйти в отставку, чтобы обеспечить ему абсолютный стаж работы в министерстве. Новый вице-министр, в свою очередь, прилагает усилия к тому, чтобы эти высокопоставленные отставники (и одноклассники) получили хорошие места в ама-кудари. Новые должности для уходящих в отставку заместителей министров подыскиваются министром и старшими по возрасту (семпай).

Конкуренция в борьбе за высокие посты в министерстве обычно происходит между классами, а не между отдельными людьми. Например, 25 членов майского класса 1947 года в Министерстве финансов организовали клуб "Сацуки Кай" ("Майский клуб"), который просуществовал в дружбе 31 год, до 1978 года, когда в нем остался только один член - директор Налогового бюро Ôkura Masataka.* Даже если класс не организован как клуб, он иногда собирается и объединяется в единое целое в периоды стресса в министерстве, чтобы договориться об общей политике (различные классы в MITI собирались отдельно в 1963 году, во время первоначального провала назначения Сахаси на пост заместителя министра, одного из больших кризисов в истории MITI, который я подробно опишу в главе 7).

Не каждый класс может выпустить вице-министра, а если и выпустит, то он сможет занимать этот пост всего несколько месяцев, что сильно повредит эффективности главного руководителя министерства. Поэтому некоторые классы приходится обходить стороной. В результате этого фактора начальник отдела кадров в Секретариате иногда пытается отстранить перспективных представителей конкурирующих классов от участия в конкурсе, чтобы сохранить свой собственный класс. Многие оппоненты Сахасли обвиняют его в том, что он использовал годы работы начальником отдела кадров для подтасовки результатов. Как бы то ни было, классы 1935 и 1936 годов, которые находились между классом уходящего вице-министра (1934) и классом самого Сахаси (1937), обнаружили, что все их члены занимают последние позиции. Неудачными годами в M1TI были 1935, 1936, 1938 и 1942.

У каждого класса есть свои "цветы" (/iana) - то есть кандидаты с сильными задатками на пост вице-министра, и члены класса гордятся тем, что один из их товарищей представляет их на вершине. Например, "цветами класса 1943 года" в М1ТИ были Сё Киёси, Ядзима Сирё, Миякэ Юкио и Ямасита Эймэй. В 1973 году Сё завершил карьеру в М1ТИ в должности генерального директора Агентства средних и малых предприятий, Мияке - генерального директора Патентного агентства, Ядзима - начальника Бюро тяжелой промышленности, а Ямасита с июля 1973 по ноябрь 1974 года занимал пост заместителя министра MITI. Нет нужды говорить, что когда один класс выдвигает двух заместителей министров, как это дважды происходило в MITI (Исихара Такэо и Уэно Лосити, оба из класса 1932 года, сменяли друг друга на посту заместителя министра с 1955 по 1960 год; а Имаи Дзэнъэй и Сахаслай Сигэру, оба из класса 1937 года, сменяли друг друга на посту заместителя министра с 1963 по 1966 год), это накладывает большие ограничения на внутренние нормы министерской жизни.

До войны возрастная градация существовала, но она не была столь строгой, как после войны. Когда в 1931 году Ёсино Синдзи (выпускник 1913 года) стал заместителем министра торговли и промышленности (он проработал на этом посту до 1936 года), ему было всего 43 года, и он был на голову выше нескольких своих старших товарищей. Более того, по его личной просьбе один из его сеньоров (Накамацу Слэнкё, выпускник 1908 года) остался в министерстве в качестве начальника Патентного бюро еще на пять лет. В М1ТИ практика, когда все однокурсники или сеньоры уходят в отставку при вступлении в должность нового заместителя министра, по-видимому, возникла в октябре 1941 года, когда Киси стал министром и назначил Сиину заместителем министра. Киси и Шиина представляли в министерстве маньчжурскую фракцию провоенных бюрократов, и у них были вполне определенные представления о том, что они хотят сделать. Киси попросил всех начальников Слиины, с которыми у обоих были разногласия по вопросам политики, уйти в отставку, что они и сделали".

В послевоенном мире "уважение к старшинству" развивалось одновременно с огромным расширением бюрократии. Оно было необходимо для того, чтобы навести определенный порядок в управлении внутренним персоналом бюрократии, а также для обеспечения безопасности чиновников, которые получали значительно меньшую зарплату, чем до войны. В качестве одного из показателей расширения бюрократии Ватанабэ подсчитал, что если за период с 1943 по 1943 год около 9 008 человек сдали экзамен на звание государственного служащего высшего уровня (класс А), то с 1948 по 1973 год - 18 998 человек".

Не все бюрократы любят или одобряют систему возрастной классификации и вынужденного досрочного выхода на пенсию. Сахаси часто осуждал эту систему как иррациональную, хотя в прошлом он был мастером манипулирования ею. К 1970-м годам и бюрократы, и общественность стали проявлять признаки раздражения этой системой. В 1974 году один из чиновников потряс M1TI, отказавшись уйти в отставку после того, как ему сказали, что пора уходить. Хаяси Синтаро, выпускник 1947 года и доктор экономических наук, проработал начальником Бюро промышленного расположения и охраны окружающей среды менее года, когда его попросили уйти в отставку. Несмотря на то что у него были отличные предложения о работе от частных компаний, он отказался от них, сославшись на важность своей работы и на то, что менять чиновников еще до того, как они начнут эффективно работать на своих должностях, - плохая административная практика. Хаяслая любили в министерстве; он прославился тем, что развил послевоенную японскую промышленность швейных машин в процветающий экспортный бизнес, и несколько лет проработал в офисе JETRO в Западной Германии, где изучал, как привычно выражается МИТИ, "как американский капитал захватил экономику Западной Европы". Его отказ уйти в отставку вызвал похвалу со стороны некоторых более молодых сотрудников МИТИ и прессы. Тем не менее, его перевели в Секретариат без всякой работы и урезали зарплату. Вскоре после этого он ушел в отставку и стал вице-президентом корпорации Jasco, крупной сети розничных магазинов в регионах Осака и Нагоя.

В отличие от Сахаси и Хаяси, Одзими Ёсихиса, заместитель министра, защищает эту систему. Он утверждает, что строгие требования к старшинству и раннему выходу на пенсию делают высших бюрократов Японии более ютливыми и энергичными, чем в других странах, и что благодаря своей энергичности они могут генерировать больше хороших новых идей. В то же время система отношений между старшими и младшими (sempai-köhai), выходящая за пределы срока бюрократической службы, гарантирует, что за их действиями наблюдают люди с большим опытом. Следует добавить, что дополнительным результатом системы раннего выхода на пенсию с последующим трудоустройством в крупном бизнесе или политике является еще одна связь между министерством и его основными клиентами. Таким образом, практика бюрократического спуска с небес порождает еще один вид фракционных связей между центральными группами японского общества (дзайбацу, в неспецифическом смысле этого термина).

Как мы уже видели, государственные бюрократы в Японии досрочно уходят на пенсию с государственной службы, а затем устраиваются на новую работу в крупный бизнес, государственные корпорации или политику. Очевидно, что этой практикой можно злоупотреблять, и многие японские коновалы утверждают, что ею злоупотребляют. Например, репоитеры М1ТИ утверждают, что мудрый бюрократ будет использовать годы работы в качестве главы секции для генерирования новых идей и оказания давления на бизнес-сообщество, чтобы оно их приняло, но что в качестве Мисонё Хитоси утверждает, что сочетание раннего выхода на пенсию и неадекватных пенсий сделало государственную службу "лишь стажировкой для получения выгодной работы после выхода на пенсию". "А Такеучи Наокадзу, недовольный бывший бюрократ Министерства сельского хозяйства, который уволился и стал активным участником потребительского движения, утверждает, что Бюджетное бюро Министерства финансов, как известно, увеличивало бюджетную долю министерств, которые были готовы найти места для уволившихся финансовых служащих в государственных корпорациях, которые эти министерства контролируют, или среди своих клиентов."

Фактическая коррупция среди высших должностных лиц в Японии имеет место, но встречается редко. В целом японская общественность больше доверяет честности государственных чиновников, чем честности политиков или руководителей предприятий. Такая мелкая коррупция, которая имеет место, - подарки от бизнесменов, гольф-клубы, званые обеды, джанкеты - чаще встречается среди некарьерных чиновников, чем среди высших бюрократов, и была более распространена в период дефицита в 1950-х годах, чем в последующие годы". Когда подобные инциденты касаются высших чиновников, пресса и общественность быстро осуждают их. Например, обвинения в нецелевом использовании государственных средств в нескольких государственных корпорациях и попытки задержать виновных стали общенациональными поводами для шумихи в 1979 и 1980 годах". Пресса и оппозиционные партии очень бдительны. Например, газета Mainicfii сообщает, что "в конце ноября 1973 года Нозуэ Чимпэй, член Палаты советников, провел уникальное исследование. Он и его сотрудники обследовали мусорные баки в министерствах строительства и транспорта, чтобы изучить, как проводится политика охраны природы. После семи дней исследования они обнаружили, что мусорные баки в этих двух министерствах были заполнены пустыми бутылками из-под Джонни Уокера и других дорогих иностранных спиртных напитков, а также пустыми подарочными коробками с именами отправителей".

Проблема серионов в Японии - это не случайное злоупотребление служебным положением со стороны высокопоставленного чиновника, а схема сотрудничества между правительством и крупным бизнесом, которая может иметь непредвиденные последствия. На протяжении своей современной истории Япония пережила ряд крупных коррупционных скандалов в правительстве, наиболее известными из которых являются дело Си-менса в 1914 году, дело государственного сталелитейного завода Явата в 1918 году, дело Тейдзина в 1934 году, дело Шова Денкё в 1948 году, дело о взятках в судостроении в 1954 году, дело Танаки о "политике денег" в 1974 году и дело Лок-лида в 19З6 году. Это только самые громкие дела; других было немало, и четыре из них привели к падению правительств". Менее вопиющие нарушения, возможно, способные повлиять на ситуацию, кажущиеся оптовые выплаты правительства деловым кругам, имеющим льготный доступ или заранее осведомленным: "скандал с покупкой долларов" в 1931 году, выплаты компаниям, производящим боеприпасы, сразу после поражения в 1945 году, и политика Банка Японии по покупке долларов во время "шока Никсона" в августе 1971 года (при том, что было точно известно, что иена будет ревальвирована). Только 27 августа 1971 года правительство выплатило около 1,2 миллиона долларов - в шесть раз больше, чем в 1931 году, - для покупки долларов, которые уже были обесценены на остальных мировых валютных рынках. Общий объем закупок долларов Банком Японии в 1971 году приблизился к 6 миллиардам долларов по курсу Y360 = $l вместо Y308 = $1; это стало подарком для деловых кругов почти на 1 миллиард долларов. Некоторые авторы называли это "институционализированной коррупцией"; другие утверждали, что это была попытка правительства смягчить удар для промышленности, которая в дальнейшем будет продавать свою продукцию по менее выгодным ценам".

Повторное назначение отставных государственных бюрократов в советы директоров отраслей, которые в настоящее время считаются экономически стратегическими, также создает множество возможностей для налаживания отношений "рука об руку". Классическим примером стала так называемая "железнодорожная война в Хаконэ" конца 1950-х годов между двумя крупными частными железнодорожными системами, Seibu и Tôkyu. Речь шла о развитии туристических железных дорог и автобусных франшиз в районе горы Фудзи и вокруг нее, железнодорожного маршрута из Итё в Симоду, а также туристических лодок между Атами и островом Осима. В каждом случае Министерство транспорта давало разрешение или выдавало лицензии компании Tôkyii. По объяснению наблюдателей от informel, президент "Тёкити" Готё Кейта (1882-1959) - один из пионеров железнодорожного, гостиничного и универмажного бизнеса в Японии - был также бывшим чиновником государственных железных дорог и министром транспорта в кабинете Тёдзё. Вице-президентом "Тёлийи" и президентом поддерживаемой Тёкю кинокомпании "Тёэй" был Окава Хироси, также ветеран Японских национальных железных дорог. Исполнительным директором "Тёкии" и президентом компании "Тёкии" по производству подвижного состава был Ёсицугу Тосидзи, который более двадцати лет проработал в старом министерстве железных дорог. Кроме того, управляющий директор Тёкию Карасава Цутому, президент связанной с Тёкию компании "Итэй-лоин Рэпид Транзит" Итавахара Митимаса, вице-президент связанной с Тёкию железнодорожной компании "Сагами" Тории Кикудзё, президент связанной с Тёкию железнодорожной компании "Хаконе-Тодзан" Слаибата Гиндзо, президент связанной с Тёкию железнодорожной компании; Икадзюра Ко Дзиро, президент связанной с Токити Электрической железнодорожной компании Эносима-Камакура, и Иэваи Икэнтаро, президент связанной с Токити Железнодорожной компании Слиизуока, - все они были бывшими чиновниками Министерства железных дорог или его послевоенного преемника, Министерства транспорта.

Есть предположение, что эти "старшие" могли оказывать определенное влияние на транспортных чиновников, которые должны были рассматривать планы Тёкю. Возможно, некоторые действующие чиновники даже подумывали о том, чтобы присоединить к себе империю Тёкю, когда выйдут на пенсию.

Таким образом, одной из причин участия частного сектора в амакудари являются обширные полномочия правительства по выдаче лицензий и разрешений (kyoninkaken). Компании считают, что наличие бывших бюрократов среди их руководителей может облегчить получение лицензий от министерств. Министерство строительства осуществляет лицензирование строительной отрасли, Министерство транспорта - железнодорожного и воздушного транспорта, автобусного и таксомоторного бизнеса, Министерство финансов - банков, а MITI - индустрии развития: сталелитейной, электроэнергетической и химической в 1950-х годах, автомобильной и бытовой техники в 1960-х годах, передовой электроники в 1970-х годах, компьютеров, роботов и новых источников энергии в 1980-х годах. С учетом этого становится непонятным, что если в 1950-1960-е годы лишь немногие бывшие сотрудники МТИ работали в иностранных фирмах, то в 1970-е годы, когда МТИ взял курс на "интернационализацию" японской экономики, бывшие сотрудники МТИ стали появляться в компаниях Matsushita-America, IBM Japan и Japan Texas Instruments."

Ошибочно считать такой тип отношений между правительством и бизнесом формой "коррупции"; скорее, это адаптация частного бизнеса к определенной правительственной среде. Подобная адаптация происходит и в других странах, хотя в Соединенных Штатах инсайдерами становятся бывшие члены конгресса, а не бывшие бюрократы (за исключением оборонной промышленности). Так, в 1970-е годы Альберт Гор-старший, бывший сенатор, стал юристом компании Occidental Petroleum; Пол Род-герс, бывший председатель подкомитета по здравоохранению Палаты представителей, стал членом правления Merck and Company; а Брок Адамс, бывший конгрессмен и министр транспорта, стал юристом Trans World Airlines". Это предпочтение конгрессменов, а не бюрократов в Соединенных Штатах, просто отражает мар- кетную рациональность американской системы в отличие от плановой рациональности Японии.

Преференциальный доступ к правительству для стратегических отраслей в Японии - это не непреднамеренное следствие фликового государства развития; это фактически цель государства развития. В этом и заключается истинное значение амакудари. Издержками системы является случайное неправильное использование доступа для получения какого-либо частного преимущества. С точки зрения джапайцев, преимущества амакудари для гладкого формулирования и исполнения политики перекрывают эти издержки.

Самые высокие должности в амакудари - например, места после выхода на пенсию заместителей министров МИТИ (см. табл. 6) - являются базой для координации стратегических секторов. На этом уровне западное различие между государственным и частным секторами теряет смысл. Как отмечает Эль-Эанор Хэдли о довоенных дзайбацу, "сила комбинатов рассматривалась как сила страны, но их прибыль считалась частной собственностью". В послевоенном мире эти отношения сохраняются, только вес правительства гораздо сильнее. Сато Иси-кирё, бывший президент банка "Мицуи", отмечает, что "во время и после войны ... экономика Японии контролировалась до тех пор, пока для нас не стало второй натурой поддерживать плановую, контролируемую экономику". "

На уровне верховного руководства бизнес-сообщества главной задачей является эффективное управление отношениями между правительством и бизнесом на благо всех. Амакудари имеет здесь значение только в том смысле, что способствует общей ориентации, как и образование в Тёдае, членство в гольф-клубах (Амайя из МИТИ знает, что "они занимаются не только игрой в гольф на полях для гольфа"), а также общий опыт войны и ее последствий". Из пяти послевоенных президентов Кэйданрэн (Федерации экономических организаций) Сикава Ичирё (1885-1970), Исидзака Тайдзё (1886-1975), Уэмура Кёгорё (1894-1978), Докё Тосио (р. Инаяма Ёсихиро (р. 1904) - трое из них бывшие бюрократы (один - в отделе коммуникаций, двое - в отделе торговли и промышленности), а четверо - выпускники Тёдай (один - инженерный, один - экономический и двое - юридический). Однако было бы трудно соотнести их биографию с их политикой, если не сказать, что все пятеро тесно сотрудничали с правительством. Исикава (инженер, не являющийся бюрократом), Уэмура (бывший бюрократ) и Инаяма (бывший бюрократ) были наиболее склонны к сотрудничеству; Докё (инженер, не являющийся тёдайцем) - менее; а Исидзака (бывший бюрократ тёдайского права), что, возможно, удивительно, был наименее сговорчив.

Амакудари обеспечивает еще один канал связи между правительством, деловым сообществом и политическим миром. Нака-мура Такафуса считает, что это главный канал связи между миром бизнеса и бюрократическим миром". Однако его влияние сдерживается схожими, но также пересекающимися влияниями школьных связей, брачных союзов, клановых сетей, совещательных трибун, отношений между старшими и младшими, а также министерских клубов всех бюрократов в отставке. Некоторые бюрократы просто не любят амакудари, потому что считают, что участвовать в бизнесе ради прибыли - ниже их достоинства, или потому что не хотят возвращаться в свое старое министерство, чтобы лоббировать интересы более молодых коллег. Например, Иватакэ Тэрухико пришел в Kobe Steel после выхода на пенсию из MITI, но он не одобрял амакудари. Когда чиновник Министерства финансов Иноуэ Ёсими выбил его с поста президента Kobe Steel, ему предложили пост президента компании-спутника, но он ушел в отставку и стал читать лекции по литературе в Тёдае, чем хотел заниматься много лет".

Отношения между японским правительством и бизнесом не всегда складываются так гладко, как кажется на первый взгляд. Одним из основных факторов, снижающих его эффективность и часто изменяющих различные отношения внутри учреждения непредвиденным образом, является конкуренция между министерствами - то, что японцы называют "секционализмом". Некоторые наблюдатели считают, что это самая важная характеристика японского правительства, либо ограничивающая его потенциальную эффективность, либо смягчающая его огромные полномочия". Если судить по японскому термину, обычно используемому для его описания - гунъии какки джо (соперничество местных баронов), - можно подумать, что японцы считают секционализм наследством от эпохи самураев. Безусловно, одной из причин сектантства стала Конституция Мэйдзи 1889 года с ее положениями о "независимой ответственности перед троном", означавшими, что министры и их министериалы не подотчетны ни премьер-министру, ни кабинету министров, ни Сейму, а только императору - и, следовательно, никому, кроме себя. По замыслу составителей, это должно было предотвратить приход к власти конкурентов олигархов и использование правительства против них, но на деле это привело к многочисленным случаям, когда военные министерства использовали свою радикальную независимость, чтобы бросить вызов любой власти. Многие ученые считают, что отсутствие координации между армией, флотом и остальными органами власти во время Тихоокеанской войны стало одной из главных причин поражения Японии.

Конституция 1947 года гласит, что "исполнительная власть принадлежит кабинету министров" (статья 65) и что "кабинет министров при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Сеймом" (статья 66). Тем не менее, у кабинета нет координирующих органов, а исполнительная власть, как и до войны, остается в руках министерств. (Ни Ревизионная комиссия, ни Бюро по законодательству при кабинете министров, два основных штатных органа при кабинете министров, не обладают контрольными или координирующими полномочиями по отношению к министерствам). Министр больше не может свалить правительство, просто уйдя в отставку, но старые традиции сильной независимости и соперничества сохраняются. Сахаси Слиигеру, один из самых опытных заместителей министра МИТИ, считает, что "бюрократы - это прежде всего чиновники различных министерств, и только во вторую очередь они слуги народа".

Послевоенное расширение бюрократического аппарата и попытки уменьшить его размеры укрепили эту традицию. Безопасность и жизнь бюрократа стали зависеть от сохранения или расширения юрисдикции его министерства. Сокращение юрисдикции ставит под угрозу не только должности бюрократов на действительной службе, но и их перспективы в амакудари, поскольку министерству нужны клиенты и организации, которые будут нанимать тех из его отставных сотрудников, кто не имеет готовых навыков на рынке. Таким образом, традиции и обстоятельства порождают интенсивное "территориальное сознание" (nnwsbori islii#i), которое, по словам Сакакибары, прерывается "гангстерской борьбой за юрисдикцию" (yakuza no nomdhari arasoi) в рамках всей государственной бюрократии".

Каким бы ни был вопрос, готовность бюрократов бороться за интересы своей службы оказывает заметное тормозящее и искажающее влияние на политику японского правительства. Многие решения японского правительства непонятны стороннему наблюдателю, если он не понимает, какие бюрократические интересы поставлены на карту и какие обещания требуют эти интересы. Например, в 1974 году, когда премьер-министр Танака предложил создать министерство зарубежного экономического сотрудничества, война между существующими министерствами разгорелась с новой силой. MITI уже пыталось добиться включения в бюджет 1974 года предложения о создании "Корпорации по развитию зарубежной торговли горнодобывающей и обрабатывающей промышленностью", а Министерство сельского хозяйства хотело создать "Корпорацию по развитию зарубежного сельского и лесного хозяйства". Они активно конкурировали друг с другом за долю в том, что выглядело как расширение деятельности Японии по оказанию экономической помощи. Министерство иностранных дел сразу же возразило, что под его юрисдикцией уже есть два агентства, цели которых схожи с целями предлагаемого министерства. В итоге премьер-министр Танака принял решение о создании министерства, в состав которого вошли бы два агентства иностранных дел, но при этом MITI и Министерство сельского хозяйства были бы включены в их руководство. Министерство иностранных дел сопротивлялось и в конце концов согласилось на создание нового Агентства международного сотрудничества в августе 1974 года только после того, как было решено, что оно не будет министерством и что возглавит его сотрудник министерства иностранных дел." Когда Танака был премьер-министром, он также пообещал в своей кампании по переизбранию создать Министерство средних и малых предприятий, так же как несколько лет спустя премьер-министр Фуктида пообещал создать Министерство энергетики и Министерство жилищного строительства. Независимо от того, было ли это разрастание министерств хорошей идеей, причиной того, что ни одно из них никогда не увидело свет, были не существенные возражения, а сопротивление министров. МИТИ мобилизовал Министерство сельского хозяйства и Министерства социального обеспечения остановили предложение о средних и малых предприятиях, аргументируя это тем, что они тоже потеряют часть юрисдикции, не говоря уже о самом MITI. MITI и Министерство строительства остановили идеи энергетического и жилищного строительства, используя свои старые связи, поскольку ни одно из министерств не хотело терять нефтяной и жилищный бизнес как места, где их чиновники могли бы уйти на пенсию.

Самая продолжительная борьба в японском правительстве, начавшаяся еще до войны, была связана с попыткой отобрать контроль над бюджетом у Министерства финансов, чтобы передать его кабинету министров или какому-либо надведомственному координирующему органу. В 1955 году Кёно Итирё задумал создать независимое бюджетное бюро; в 1963 году Временный совет по административным расследованиям рекомендовал создать систему помощников кабинета министров для контроля над бюджетом; а в 1970 году Кавасима Сёдзирё призвал к созданию Агентства общего планирования (Sôgô Kikaku-cliö). Министерство финансов успешно отбило все эти предложения. Независимо от того, что говорится в конституции, координирующая власть японской исполнительной власти осуществляется через три годовых бюджета (общего счета, специальных счетов и государственных инвестиций), а контроль над ними находится в руках Бюджетного бюро и Финансового бюро Министерства финансов.

Аснни утверждает, что из-за соперничества министерств Япония никогда не сможет выработать монолитную позицию на переговорах, и это не обязательно плохо. Во время любых крупных международных переговоров между министерствами иностранных дел, финансов и MITI часто возникают разногласия. Каждый из них поддерживает собственную сеть связи с зарубежными странами: МИД - через обычную кабельную систему МИД, Финансы - через телексную систему Банка Токио, а МИТИ - через телексную систему ДЖЕТРО. По данным "Асахи", в Японии фактически существует три иностранных службы, каждая из которых проводит свою политику и представлена за рубежом. Министерство иностранных дел наиболее интернационалистично, МИТИ исторически придерживается протекционистских взглядов, а Министерство финансов достаточно интернационалистично, но скупо расходует средства на оборону или иностранную помощь. Политика является результатом компромиссов между этими позициями, и эти компромиссы меняются по мере того, как позиции трех министерств меняются в зависимости от политических событий".

Штаб-квартира министерства, участвующего в межведомственной борьбе, - это, конечно, его главный офис в токийском районе Икасумигасэки. Но помимо сотрудников главного офиса и различных "старых знакомых", клиентских организаций, совещательных консилиумов и общественных организаций, каждое министерство имеет "активы" (кабу), распределенные по всему правительству в виде переданных лиц. Старые министерства ведут неустанную борьбу за захват и контроль над более уязвимыми ведомствами правительства, посылая туда дэтуэлиэ. Их основными целями являются независимые агентства при канцелярии премьер-министра, каждое из которых возглавляет назначенный государственный министр (кокии анн дуй цзинь): Агентство обороны, Агентство экономического планирования, Агентство науки и технологий, Агентство по охране окружающей среды, Национальное земельное агентство и некоторые другие. Сотрудники этих ведомств составляют то, что в прессе называют экспедиционными армиями, которые довольно регулярно привлекаются своими министерствами к "битвам за форпосты", составляющим серьезную часть процесса формирования японской политики.

Наиболее широко изучен и освещен случай Агентства экономического планирования (EPA)."° Достаточно сказать, что и МИТИ, и Министерство финансов занимают сильные позиции в EPA - МИТИ контролирует вице-министерство (с 1960-х годов престижное конечное назначение в кадровой иерархии МИТИ) и главу Координационного бюро, а также несколько должностей начальников секций; Финансы называют своего главного секретаря и некоторых важных начальников секций. Должности, которые контролирует MITI, ценны для него тем, что через них он может назначать своих представителей в Совет по политике Банка Японии и в совещательный совет, который контролирует счета трастового фонда Министерства финансов, используемые для финансирования инвестиционного бюджета.

Что касается самого EPA, то его стали называть "агентством-колонией" или "филиалом MITI". У него нет операционных функций, оно только пишет отчеты - отсюда и другое его прозвище "агентство по составлению". Прогнозы и индикативные планы EPA читают не столько из-за их точности или эконометрической изощренности, сколько из-за официальных заявлений о том, какие отрасли правительство готово финансировать или гарантировать в ближайшем будущем. Некоторые японские экономисты полагают, что именно эта функция EPA - указывать на намерения правительства - является основной.

в отношении экономики, что приводит к "типично японскому феномену" чрезмерной конкуренции: чрезмерная конкуренция не

существуют во всех отраслях промышленности, но только в тех, в которых правительство выразило заинтересованность - и в которых, в результате, риски значительно снижены.Однако на качество главного продукта EPA - ежегодной "Белой книги по экономике" - повлиял ее колониальный статус: в 1970 году МИТИ не позволил ей сказать, что слияние сталелитейных компаний Явата и Фудзи (в результате которого появилась "Новая японская сталь") может привести к монопольно-олистическому росту цен, а в 1971 году Министерство финансов пресекло любые упоминания об инфляционных последствиях покупки доллара Банком Японии после потрясений Никсона."

Агентство обороны иллюстрирует другую грань борьбы за форпосты. Послевоенные вооруженные силы Японии возникли в конце эпохи оккупации как Национальный полицейский резерв; в 1954 году полицейский резерв был расширен, передан в ведение недавно созданного Агентства обороны и переименован в Силы самообороны. Поскольку гражданские руководители полицейского резерва были выходцами из старого Министерства внутренних дел, а новое Полицейское агентство передавало функции национальной полиции старому Министерству внутренних дел, было естественно, что Полицейское агентство должно было продолжать поставлять гражданских бюрократов для нового Агентства обороны. Первым начальником Полицейского агентства и первым заместителем министра Оборонного агентства стал Масухара Кэйкити, занимавший этот пост с августа 1952 по июнь 1957 года. Масухара был старым бюрократом Министерства внутренних дел (закон Тёдай, 1928 г.; начальник префектурной полиции Ямагаты в 1940 г.). Высшие должности в военной форме новых вооруженных сил Японии доставались бывшим офицерам, но до 1970-х годов все высшие руководящие посты в министерстве обороны занимали выходцы из Полицейского управления.

Однако у Полицейского агентства возникли проблемы с удержанием своих позиций, поскольку его предшественники не набирали много новых сотрудников в ключевые годы обучения с 1948 по 1952. Министерство финансов, напротив, приняло около 50 успешных экзаменаторов в 1947 и 1948 годах, а также от 40 до 50 в каждом из 1949-1952 годов.

53. К середине 1970-х годов Министерство финансов испытывало сильное давление, пытаясь найти должности для некоторых из этих теперь уже высокопоставленных чиновников, и оборонное ведомство выглядело многообещающе. В июне 1974 года Министерству финансов удалось добиться назначения Тасиро Иядзумаса, в прошлом сотрудника секретариата Министерства финансов, на должность заместителя министра обороны. Несмотря на то, что в 1970-е годы вопросы обороны становились все более важными для японцев, само оборонное ведомство было занято борьбой между полицией и финансами. Настоящими проигравшими в этой борьбе, как и в EPA, были чистые оборонные бюрократы, те, кто пришел в оборонное ведомство прямо из университета".* MITI имеет скромное, но выборное портфолио в оборонном ведомстве: он контролирует должность начальника Бюро оборудования и главную секцию оборонного оборудования. Министерства социального обеспечения, почтовых услуг, труда и иностранных дел также предоставляют под свой контроль одну или две должности начальника отдела в Агентстве обороны.

Случай Агентства по охране окружающей среды (l€ankyô-chö), созданного в 1971 году после того, как знаменитая "диета по загрязнению" 1970 года значительно укрепила законы об охране окружающей среды, является классическим примером того, как устоявшиеся министерства заявляют о своих претензиях на только что открывшейся территории.

Штат Агентства был изначально определен в 500 человек, и около двенадцати различных министерств и ведомств поставляли их. Список возглавляло Министерство социального обеспечения - 283 человека, затем Министерство сельского хозяйства - 61, МИТИ - 26, Агентство экономического планирования - 21 и так далее. Борьба за руководящие посты была ожесточенной. Welfare выиграла ее, когда заместитель министра Welfare сам перешел в новое агентство в качестве заместителя министра. Welfare также получило два поста руководителей бюро и должность начальника секретариата. Финансы и сельское хозяйство поделили между собой два оставшихся поста директоров бюро, а MITI получил лишь место советника (sfiingiknn). Из 21 отдела Агентства по охране окружающей среды Вел-фаре назвал руководителей 7, МИТИ - 3, Экономического планирования и сельского хозяйства - по 2, а Финансов, Строительства, Дома, Труда, Полиции, Транспорта и Офиса премьер-министра - по 1. Ватанабэ отмечает, что "такая картина характерна для всех вновь созданных агентств". '

Борьба за навабари (буквально "огороженные территории") - одна из страстей японской бюрократии. Однако это может быть одной из скрытых, пусть и непреднамеренных, сильных сторон японской системы. Как утверждает Холлерман, "если бы "правительство" Японии на самом деле представляло собой высоко скоординированный набор агентств, его полномочия можно было бы применять с непреодолимой силой. Вместо этого, отчасти из-за стремления к статусу, а отчасти из-за разнонаправленных интересов внутри самого общества, между правящими ведомствами и их сотрудниками существует сильное соперничество и ревность. Борясь за власть, они, как правило, в определенной степени нейтрализуют авторитет друг друга".

С другой стороны, Сакакибара, сам бывший бюрократ, защищает то, что он называет вертикальной организацией бюрократии, из-за дисциплины и солидарности, которые она прививает чиновникам. Вместо того чтобы посвящать себя какому-то абстрактному идеалу, они вступают в "семью", когда попадают в старое министерство. Учитывая систему полупожизненного найма и вертикальную организацию, каждое министерство должно создать достаточное количество государственных корпораций, ассоциаций клиентов (gnikakH dGtltGi) и колониальных форпостов для своих пенсионеров и тех, кто скоро выйдет на пенсию. Благодаря этим элементам министерство превращается в "общину благосостояния", которая, в свою очередь, становится объектом привязанности для своих членов, а не просто безличным офисом." Усилия по проведению административной реформы в Японии иногда приводили к сокращению персонала или упразднению явно излишних подразделений, но они никогда не затрагивали вертикальную структуру.

MITI, как потомок одного из первоначальных министерств, датируемого 1881 годом, безусловно, является "сообществом благосостояния", но у него также есть несколько характеристик, которые отличают его от других. Это самое маленькое из экономических министерств по численности персонала, и оно контролирует наименьшую долю бюджета общего счета. Последняя особенность важна, поскольку освобождает MlTl от властного влияния Бюджетного бюро Министерства финансов, которое должны развивать все остальные министерства. МИТИ осуществляет контроль над деньгами через свою способность утверждать кредиты или санкционировать расходы Японского банка развития, Компании по развитию электроэнергетики, Экспортно-импортного банка, Корпорации по финансированию малого бизнеса, Банка торговли и промышленного сотрудничества, Японской корпорации по развитию нефтяной промышленности и Штаб-квартиры про-дуктивности, все из которых являются государственными корпорациями, которые он контролирует или в которых его мнение имеет решающее значение.Хотя официальный бюджет МИТИ в 1956 финансовом году, например, составлял всего 8,2 миллиарда йен, пресс-клуб МИТИ пришел к выводу, что министерство фактически контролировало расходование примерно 160,9 миллиарда йен".

Внутренний порядок в MITT отличается от такового в других министерствах. Хотя большинство заместителей министров занимали должности начальников одного из отделов Секретариата, сам Секретариат не является местом назначения или "комнатой ожидания" (mnchiai-sliiistt) для получения должности заместителя министра, как это происходит в других министерствах. Внутренний порядок рангов в МИТИ выглядит следующим образом:

заместитель министра

chtef, Бюро промышленной политики (до 1973 года - Бюро предприятий, созданное в 1942 году)

генеральный директор, Агентство природных ресурсов и энергетики

генеральный директор, Агентство по средним и малым предприятиям

генеральный директор, Патентное агентство

руководитель Бюро международной торговой политики

Руководитель, Бюро машиностроения и информационных технологий

начальник секретариата министра

руководитель Бюро базовых отраслей промышленности

chtef, Бюро промышленной локализации и охраны окружающей среды

руководитель Бюро индустрии потребительских товаров

Торговое бюро (старое Бюро содействия торговле).

Высокий статус Бюро промышленной политики является отражением внутренней фракционной борьбы, которая непрерывно велась в министерстве с момента его реорганизации в 1949 году. В этой борьбе, которая велась между промышленной фракцией (также называемой "контрольной" или "внутренней") и межнациональной фракцией (также называемой "торговой" или "либеральной"), промышленная фракция и ее политика доминировали в министерстве до 1966 года, а ее штаб-квартирой было Бюро промышленной политики. В 1970-е годы в министерстве появилась новая группа интернационалистов.

Министерство и прекратило прежние споры, но управление промышленной политикой осталось отличительной чертой MITI. Именно поэтому пост директора Бюро промышленной политики является последней ступенью перед должностью вице-министра.

MITI также отличается от других министерств степенью внутренней демократии, которую оно поддерживает, и полномочиями, которыми оно наделяет молодых чиновников. В министерстве считают, что самое плодотворное время в жизни чиновника для генерации новых идей - это время, когда он занимает должность помощника начальника отдела (kac/iö-/iosu). МИТИ пытается использовать этот потенциал с помощью уникального учреждения, известного как Комиссия по рассмотрению законов и постановлений (Hörei Shinsa linkai). В ее состав входят заместители главы отдела по общим вопросам или координации в каждом бюро министерства. Все основные направления политики министерства представляются и рассматриваются на этом уровне, и ни одна новая политика не может быть начата без его одобрения. Для молодого помощника начальника отдела стать председателем этого комитета - верный признак того, что он находится на "элитном курсе", ведущем к должности начальника бюро и, возможно, заместителя министра.

Над этим комитетом находятся группы по рассмотрению вопросов на уровне начальников отделов - Конференция начальников отделов по общим вопросам (Сёму Качё Кайги) - и на уровне директоров бюро - Конференция по оперативной связи (Джимурен). Директор бюро - это последняя инстанция для утверждения политики, инициированной помощниками начальников отделов; все, что должно дойти до уровня заместителя министра и министра, по определению является политическим. Но самой содержательной из всех этих внутренних координационных групп остается первая".

Помимо этих официальных групп, в MITI существует множество неофициальных учреждений для проведения мозговых штурмов. В конце 1960-х годов одно из них называлось "Бар Комацу" - конференц-зал и винный шкаф И4омацу Югоро, когда он был начальником Секции общей координации в Секретариате. Молодые чиновники собирались там около 10 часов вечера, чтобы поболтать и обсудить события в ОЭСР, ГАТТ и Европе - темы, которые интересовали Итомацу еще со времен его работы первым секретарем в посольстве в Германии. Итомацу, выпускник 1944 года, стал заместителем министра в 1974 году. Помимо бара Комацу, молодой бюрократ МИТИ мог посетить бар Ёсимицу (директор Агентства средних и малых предприятий Ёсимицу Хисаси) и бар Такахаси (главный секретарь Такахаси Сюкурё)".

Японские аналитики обычно характеризуют основные взгляды сотрудников МИТИ как "националистические". Икакурна отмечает, что они любят использовать такие выражения, как jöi (изгнание иностранцев) 'и 'fck/ (варварство), возникшие в последние десятилетия сёгуната Токугава. Они видят свою функцию в жизни в защите японской промышленности от "иностранного давления". Когда Ли возглавлял Бюро по развитию торговли с ноября 1969 по июнь 1971 года, Гото Масафуми любил использовать уничижительное термин "к'-тё" ("Гарри Кляйнез", а также "неприятный иностранец") для обозначения конкурентов Японии". ' На иную точку зрения наводит привычка бывшего заместителя министра Сахаслая Слиигеру использовать литературный префикс /iei, означающий "наш" в скромном смысле - форма выражения, ассоциирующаяся с öbmitö, главным клерком старого торгового дома или довоенной холдинговой компании zaibatsu. Когда Са-хаси говорил о "Лиикока" (наша страна), как если бы он был клерком, обращающимся к "Лиисля" (наша компания), многие японцы считали его ёбантё японского капитализма. "Нагаи Ёносукэ видит еще одну лаисторическую параллель: "Своей самоуверенностью, сильным национализмом, лоялистской позицией,... ипотрясающим "трудолюбием" MITI напоминает нам Управление генерального штаба в не существующей армии". "Каковы бы ни были его корни, "дух" MIT1 стал легендарным):

Частью взглядов МИТИ является нетерпимость к англо-американской доктрине экономической конкуренции. После войны МИТИ пришлось примириться с рыночной системой Японии, созданной оккупантами, но он всегда был настроен враждебно по отношению к ценовой конкуренции и законодательству об айти-доверии американского образца. Сахасли любит цитировать Склиумпетера, утверждая, что конкуренция, которая действительно имеет значение в капиталистических системах, определяется не нормой прибыли, а развитием новых товаров, новых технологий, новых источников поставок и новых типов организаций". МИТИ отличается высокой конкурентоспособностью на межнациональном уровне, но его в десятки раз раздражает беспорядочная конкурентная борьба между его внутренними клиентами. Как говорит Роберт Одзаки, "иногда МИТИ уверяют, что негативные последствия частной монополии не возникнут, если монополисты - японцы". "В 1970-е годы многие из этих старых установок МИТИ были модифицированы новым "интернационализмом". Тем не менее, японские специалисты, такие как Итакуниа, сомневаются в глубине перемен; он называет новое руководство МИТИ "националистической межнациональной фракцией" и говорит о наступлении "эры космополитического национализма".

Люди из МИТИ могущественны и многословны, и японская публика с удовольствием читает о них. О них написано несколько романов-бестселлеров, лучший из которых - "T/ie Siiiiiiei of th'- Da r'niicmts ( Court/ii-Inr/ii iii' irateit)" Слиирояины Сабурё 197 года. Английские новеллисты часто рассматривают бюрократов как подданных (примером могут служить "Ns/ieJirleJi" Маугл4ама или "Stuiver/'s Peo{ile" Ле Карре), но экономические бюрократы в Америке или Британии редко бывают интересны шпионы или политики. В Японии все наоборот: власть и влияние экономических бюрократов делают вымышленные истории их жизни и борьбы захватывающими. Чтобы глубже понять, почему японцы считают таких людей интересными для чтения в своих газетах и новинках, мы обратимся к истории людей и достижений MITI.

Возникновение промышленной политики

Министерство сельского хозяйства, Министерство торговли и коммерции (MAC; Nöshômu-shö) было создано в четырнадцатом году Мэйдзи, или в 1881 году; Министерство торговли и промышленности (MCI; Shökô-shô) было создано в четырнадцатом году Тайсё, или в 1925 году; а организация MCI в вертикальные бюро, по одному на каждую стратегическую отрасль, была введена в четвертом теентли года Сёва, или в 1939 году.

В декабре 1924 года, накануне второй из этих знаменательных дат, трое мужчин сидели за работой во временных помещениях MAC в офисах Японской торгово-промышленной палаты в Фтемачи, Токио. Их обычные офисы были сровнены с землей в результате землетрясения 1923 года. В их работе было много политики и бюрократии, и даже то, что эти три человека занимались ею, было связано не только с кармой, но и с их собственной политикой или намерениями. Они разделили старое Министерство сельского хозяйства и торговли на два новых министерства - сельского и лесного хозяйства (Нёрин-сё) и торговли и промышленности. Это были Сидзё Такэфуса (1876-1936), тогдашний заместитель министра сельского хозяйства и торговли; Ёслаино Слииндзи (1888-1971), начальник отдела документов (Бунслао-каклиё); и Итисляй Нобусулэ (р. 1896), молодой чиновник отдела документов, который поступил на работу в министерство всего четыре года назад, окончив юридический факультет Токийского университета с лучшим результатом.

Это были три очень разных человека, но каждый из них оказал значительное влияние на Японию, в особенности благодаря тому влиянию, которое он оказывал на своих младших товарищей. Слийё был одним из самых важных помощников Ёслайно. Ёсирто был одним из самых важных покровителей Киси, а Кислаю суждено было стать премьер-министром Японии в период быстрого роста. Йослиино и Кислай вместе создадут первую настоящую промышленную политику Японии. Оба молодых человека также поднимутся не только на высшую бюрократическую должность во флоте - заместителя министра, но и на высший политический пост - министра торговли и промышленности. Но в 1924 году ни один из них не мог иметь ни малейшего представления о том, что их ждет; все, что они делали, это устраивали свою довольно необременительную бюрократическую жизнь так, как им хотелось - помогали своим друзьям, избавлялись от людей, которые их раздражали, и пользовались политическими переменами, которые их лично почти не касались.

Разделение Министерства сельского хозяйства и торговли назревало давно. Петиции, призывающие к созданию отдельного министерства сельского хозяйства, вносились в Сейм каждый год, начиная с 1918 года; после "рисовых бунтов" того же года этот вопрос приобрел важное политическое значение. Не менее важно и то, что с появлением правительств, основанных на политических партиях, которые последовали за уходом большинства олигархов Мэйдзи, настоящие группы давления начали оказывать глубокое влияние на японскую правительственную политику. Хотя в сущности сельскохозяйственные интересы и их политические союзники вытесняли компанию из Министерства сельского хозяйства и торговли, руководители коммерческой администрации были весьма довольны тем, что это произошло, особенно потому, что они были в состоянии осуществить детали раскола. Ситуация была в чем-то сравнима с разделением в 1913 году в США старого Министерства торговли и труда на два отдельных департамента - по настоянию Американской федерации труда, а не интересов бизнеса".

Разделяемое старое японское министерство возникло в результате основных изменений в экономической политике Мэйдзи, произошедших в 1880 году. После десятилетия прямых правительственных инвестиций в шахты, железные и автомобильные дороги, арсеналы и заводы лидерам Мэйдзи пришлось столкнуться с тем неприятным фактом, что новое правительство Японии не могло продолжать начатое. Побочными эффектами его политики стали инфляция, дефицит торгового баланса, коррупция и надвигающийся банкротство. Либеральные экономисты того времени, такие как Тагуклай Укиклай, писавший для Tol'iJâ k'-izni znssli i (Tol'yo economic jour i4aI), призывали правительство бороться с инфляцией путем продажи государственных предприятий и обращения к спонсорской помощи частного капитала.

В правительстве с этим согласился новый министр финансов Мацуката Масаёсли, и 5 ноября 1880 года он издал свой знаменитый "Набросок правил для Саи или правительства, которое должно было ссылаться на факты". Мацуката начал проводить дефляционную политику, вполне сравнимую с той, которую семьдесят лет спустя проводили Джозеф Додж и Икеда Ха-ято, и с почти такими же благоприятными результатами. Как отмечает Артур Тиде-манн:

По всем показателям то, что стало известно как дефляция Мацу-ката, достигло своих целей. После 1881 года процентные ставки, заработная плата и цены упали. К 1882 году импорт сократился на 6 процентов, а экспорт вырос на 33 процента по сравнению с 1880 годом; положительное сальдо экспорта составило 8,3 миллиона юаней. В 1882-1885 годах положительное сальдо торгового баланса составило Y28. 2 миллиона. К 1885 году количество бумажной валюты сократилось до 118,5 миллиона йен, а соотношение бумажной и серебряной валюты составило 1,05 к 1.00. В следующем году, в разгар величайшего экспортного процветания Японии, страна перешла на серебряный стандарт".

Следует понимать, что политика Мацукаты не задумывалась как новый подход к экономическому развитию, а была вызвана жесткой необходимостью взять под контроль импорт и экспорт и сохранить платежеспособность правительства. В своем "гипербалансе доходов и расходов" правительство не трогало военные расходы, считая их необходимыми для поддержания независимости Японии". В качестве альтернативы государственным инвестициям, которые больше не были возможны, правительство начало помогать частным предпринимателям накапливать капитал и вкладывать его в те направления, которые, как казалось, способствовали удовлетворению потребностей Японии в военной безопасности и экономическом развитии. Правительство продавало им свои опытные заводы, предоставляло эксклюзивные лицензии и другие привилегии, а также часто предоставляло им часть своих капиталов. В то время у Японии было мало других возможностей (она вернула контроль над своими тарифами только в июле 1911 года), и хотя она не понимала и не верила в капитализм laissez faire, политика правительства, казалось, успокаивала иностранцев тем, что Япония становится "современной" (то есть такой же, как они). Бенефициарами новой политики стали крупные торговые дома Мицуи, Мицубиси, Сумитомо, Ясуда, Фурукава, Окура и Асано, которые позже стали известны как дзайбацу.

Отношения, сложившиеся между правительством Мэйдзи и частными инвесторами, были не формальными и официальными, а, скорее, личными и неофициальными. Например, хорошо задокументированы услуги, оказываемые Мицуи изнутри правительства. Общее клановое происхождение и стратегические браки скрепляли многие из этих отношений, а взятки и подкупы не были чем-то из ряда вон выходящим. Этим сложным отношениям между правительством и бизнесом требовалось юридическое прикрытие. Для того чтобы формализовать и проконтролировать продажу "Покрытия", а также для того, чтобы объединить все виды экономической деятельности правительства, два олигарха Мэйдзи, Итё Хиробуми и Фукума Сигэнобу, обратились к трону с меморандумом о желательности создания нового экономического министерства. Это предложение было принято и привело к созданию 7 апреля 1881 года Министерства сельского хозяйства и торговли".

Важнейшим направлением деятельности нового министерства было сельское хозяйство. Как отмечает Хориэ, у Японии был один "Богом данный" товар в виде шелка-сырца, без которого она никогда не смогла бы взять под контроль свой торговый дефицит. В дополнение к надзору и продвижению сельского хозяйства новому министерству было поручено управление всеми законами и распоряжениями, касающимися торговли, промышленности, технологий, рыболовства, охоты, торгового мореплавания, изобретений, товарных знаков, мер и весов, мелиорации, животноводства и ветеринарии, лесов и почтовой службы.

В 1885 году, после успеха реформ Мацукаты и реорганизации правительства в кабинетную систему, MAC передал свои полномочия по судоходству и почтовой службе новому Министерству связи (Тэйсин-сё). Однако после упразднения старого Министерства промышленности (Кобу-сё) оно получило контроль над горнодобывающей промышленностью. С 1885 года до конца века внутренняя структура MAC претерпела несколько изменений, которые в итоге привели к конфигурации, сохранившейся с небольшими вариациями до его расформирования: Секретариат при министерстве, шесть внутренних бюро - по делам сельскохозяйственной культуры (Нёму Итёку), по коммерческим делам (Слиёину Итёку), по делам промышленности (Сёму Кёку), лесного хозяйства (Санрин Кёку), рыболовства (Суйсан Кёку) и горного дела (Кёдзан Итёку) - и одно полуотдельное бюро, Патентное бюро (Токкё Кёку), со своим собственным секретариатом. В конце века MAC приобрело еще одну очень важную функцию - управление принадлежащим правительству сталелитейным заводом Я-вата. В 1896 году, во время девятого заседания императорского парламента, премьер-министр Итё Хиробуми и министр Эномото Такеаки из MAC успешно предложили законопроект о расходовании около 4 миллионов юаней на строительство металлургического завода. В первую очередь продукция завода должна была поступать к потребителям, но излишки могли быть выставлены на продажу. Завод был построен в префектуре Фулъуока в деревне Явата, и мы были расположены как в районе угольных месторождений Июсла, так и на берегу Японского моря, что облегчало доступ к железной руде из Китая. В результате победы Апана в первой китайско-японской войне 1894-95 гг. железная руда из Китая была постоянно доступна, и она была более высокого качества, чем та, что добывалась доисторическим способом. Производство стали на заводе в Явате началось осенью 1901 года и сразу же обеспечило 53 процента национального производства чугуна и 82 процента стального проката. У компании не было серьезных конкурентов на внутреннем рынке до 1911 и 1912 годов, когда были основаны частные компании Kobe Steel Company и Nip- pou Kökan Company (Japan Steel Pipe).

Спонсорство MAC и работа завода в Явате привели к отождествлению министерства и крупной металлургии, которое длится и по сей день. Еще долго после денационализации сталелитейной промышленности в результате оккупации союзниками после Второй мировой войны японская общественность продолжала верить, что чиновники MITI неравнодушны к недавно созданной "частной" сталелитейной компании Yawata. В прессе регулярно появлялись предположения, что чиновники "Яваты" имеют несправедливое влияние на правительство, и дошло до того, что МИТИ прозвали "Токийским офисом сталелитейной компании "Явата"". Конечно, в 1970 году, в момент слияния сталелитейных компаний "Явата" и "Фудзи" в "Нью Джапан Стил", которая стала крупнейшим в мире производителем стали и напоминала старую национализированную компанию 1934 года, никто в Японии не считал МИТИ ни нейтральным, ни сколько-нибудь довольным этим событием. Бюрократы, занимающиеся вопросами торговли и промышленности, на протяжении всего этого столетия оказывали сильное влияние на японскую сталелитейную промышленность. Эти отношения стали еще более очевидными благодаря тому, что токийский офис продаж завода Yawata до 1934 года располагался в здании Министерства торговли и промышленности.

Создание Яваты стало самым важным достижением MAC, но вдохновение исходило от олигархов и военных. В повседневной жизни министерства всегда преобладали сельскохозяйственные вопросы. Это было вполне естественно, ведь Япония по-прежнему оставалась преимущественно сельскохозяйственной страной. Уже в 1914 году сельское хозяйство составляло 45,1 процента от общего национального продукта, рыболовство - еще 5,1 процента, горнодобывающая промышленность - 5,1 процента, обрабатывающая - 44,5 процента. Промышленность все еще была сосредоточена в основном в таких отраслях легкой промышленности, как текстильная и пищевая; тяжелая промышленность - металлургия, машиностроение, химическая и топливная промышленность - не составляла более половины всей обрабатывающей промышленности до периода 1933-37 годов.

Внутренняя организация министерства отражала эти пропорции. Еще до войны J новички, приходящие в министерство, делились на сельскохозяйственную карьеру (nûiiiii keitö) и торгово-промышленную карьеру (sli6kö /reiiö), хотя они часто переходили из одной сферы деятельности в другую. Соперничество первых выпускников юридического факультета Токийского университета после начала века укрепило это разделение. В сельскохозяйственном крыле министерства с момента его основания доминировали технические агрономы.

На первых порах выпускники юридических факультетов чувствовали себя в невыгодном положении, конкурируя с ними в сельскохозяйственной карьере. Поэтому они сосредоточились в сфере коммерческого и промышленного управления.

Однако работы для них там было не так уж много. До Первой мировой войны торговые и промышленные дела всегда подчинялись Бюро сельскохозяйственных дел, и в целях экономии их регулярно объединяли в одно Торгово-промышленное бюро (Shôkö Kyo1'u). Окончательно они были разделены на два бюро только в мае 1919 года. Главной коммерческой функцией MAC был надзор за страховыми компаниями, биржевыми и товарными операциями, складским бизнесом - всеми секторами экономики, которые коммерческое крыло министерства потеряло для других ведомств к началу Тихоокеанской войны. Промышленное управление практически отсутствовало. После реформ Мацукаты, а особенно после создания Сейма и окончания войны с Китаем в 1894-95 годах, общая политика правительства в отношении промышленности и внешней торговли стала более или менее ортодоксальной версией laissez faire. Даже если MAC пыталась проявить инициативу на промышленной арене, ее связи с промышленными лидерами были слабыми, за исключением личных отношений между олигархами и дзайбацу, и промышленники обычно игнорировали то, что говорили правительственные бюрократы". В любом случае, самыми крупными промышленными предприятиями были хлопчатобумажные текстильные фирмы Осаки, а они были яростно независимы и с подозрением относились к Токио.