MITI и японское чудо. Рост промышленной политики, 1925-1975 гг.

Несмотря на беспорядки, царившие в министерстве в 1970-е годы, к концу десятилетия у его руководителей были основания для удовлетворения. Япония более чем выполнила долгосрочную цель, которую бюрократы поставили перед страной после войны; она действительно догнала Западную Европу и Северную Америку. Жизнь всех японцев превратилась из нищеты 1930-х годов, смерти и разрушений 1940-х годов в один из самых высоких уровней дохода на душу населения на Земле. За это десятилетие японская экономика пережила два нефтяных кризиса и вышла из них окрепшей, несмотря на то что Япония оставалась самой уязвимой из мировых экономик к перебоям в коммерческой деятельности.

Признание и уважение достижений Японии было всеобщим.

Лондонская газета (21 июля 1980 года) заявила, что Япония стала "ведущей промышленно развитой страной мира". Руководители МИТИ не успокаивались на достигнутом; они продолжали энергично формировать промышленную структуру Японии на будущее. Но достижение ВНП на душу населения примерно такого же уровня, как и в других развитых индустриальных демократиях, явно означало конец эпохи. Теперь будущие проблемы японской экономики начинаются с совершенно новой предпосылки: Япония - одна из богатых стран мира. Это достижение также вызвало большой интерес во всем мире к тому, как Япония росла так быстро и в течение такого длительного периода времени, что представляет особый интерес для Соединенных Штатов, которые все больше озабочены возрождением своей собственной экономики. Экономические партнеры и конкуренты Японии постоянно задают вопрос: какие уроки можно извлечь из недавней экономической истории Японии?

Японская модель?

История современного государства - это история постоянного расширения его функций. От традиционной заботы об обороне, правосудии и коммуникациях оно расширилось до образования, физического, психического и морального здоровья, контроля рождаемости, защиты прав потребителей, экологического баланса, ликвидации бедности и, в конечном итоге, в тоталитарных социальных системах (как следует из самого термина), попытки устранить различие между государством и обществом. В тоталитарных системах государство пытается делать все. Мы начали эту книгу с разграничения регулирующего государства и государства развития, но этим вряд ли исчерпываются функции государства в конце XX века. Сегодня существуют государства благосостояния, религиозные государства, государства равенства, государства обороны, революционные государства и так далее. Все это говорит о том, что бесчисленное множество вещей, которые делает государство, можно расположить в грубом порядке в соответствии с его приоритетами, и что первый приоритет государства будет определять его сущность. Конечно, возможно, что эти приоритеты будут меняться, тем самым меняя природу государства, и что в некоторые периоды путаница в приоритетах приведет к тому, что различные части государства будут действовать вразрез друг с другом.

Эффективность японского государства в экономической сфере объясняется, прежде всего, его приоритетами. Более 50 лет японское государство уделяет первостепенное внимание экономическому развитию. Это не означает, что государство всегда было эффективно в достижении своих приоритетов на протяжении всего этого периода, но последовательность и непрерывность приоритета породили процесс обучения, который сделал государство гораздо более эффективным во второй половине периода, чем в первой. Некоторые из стратегий экономического развития японского государства, такие как империализм Тихоокеанской войны, были катастрофическими, но это не отменяет того факта, что его приоритеты были последовательными. Государство, пытающееся сравняться с Японией по экономическим достижениям, должно придерживаться тех же приоритетов, что и Япония. Прежде всего, оно должно быть государством развития и только потом государством регулирования, государством благосостояния, государством равенства или любым другим видом функционального государства, которое общество может пожелать принять. Разумеется, такая приверженность развитию не гарантирует особой степени успеха; она лишь является предпосылкой.

Учитывая, что государственные приоритеты Японии были удивительно последовательными на протяжении середины двадцатого века, необходимо быстро добавить, что результаты Японии в достижении своих приоритетов были неоднозначными. Это не значит, что нужно ставить под сомнение большие и долгосрочные достижения японской экономики после 1955 года. Экономическая мощь страны в конце 1970-х годов и ее коллективная мудрость в отношении того, что необходимо для поддержания 115 миллионов человек с небольшими природными ресурсами при ВНП на душу населения около 9-10 тысяч долларов 1978 года, позволяют предположить, что Япония будет в состоянии поддерживать свое собственное население так, как она привыкла, а также вносить вклад в благосостояние других на многие десятилетия вперед. Скорее, речь идет о том, что система высоких темпов роста не может быть сведена к какому-либо конкретному устройству или институту, к норме сбережений, системе занятости или банковской системе; и что система высоких темпов роста, безусловно, не была изобретением какого-либо одного человека или партии в определенное время. Достижения Японии стали результатом сложного процесса обучения и адаптации, который в современных условиях начался с финансовой паники 1927 года и закончился корректировками после нефтяного шока 1973 года.

Система высоких темпов роста, как и основные приоритеты государства, была для Японии не столько вопросом выбора, сколько необходимостью; она выросла из серии экономических кризисов, которые обрушились на страну в эпоху Сёва*. К наиболее очевидным из них, помимо финансовой паники 1927 года и нефтяного шока, относятся вторжение в Маньчжурию в 1931 году, фашистские атаки на капитализм в 1930-е годы, война с Китаем в 1937-1941 годах, Тихоокеанская война, крах экономики в 1946 году, линия Доджа 1949 года, спад после Корейской войны 1954 года, либерализация торговли начала 1960-х годов, спад 1965 года, либерализация капитала 196776 годов и кризис здравоохранения и безопасности начала 1970-х годов. Конечно, отрадно, что Япония в конечном итоге получила мощную концепцию того, как достичь своих приоритетов, и затем применила ее со всей строгостью и тщательностью. Но было бы аисторично и неинформированно рассуждать, если бы не отметить, что японская система высоких темпов роста стала результатом одного из самых болезненных этапов пути к современности, который когда-либо приходилось переживать любой стране.

Возможно, другое государство сможет перенять японские приоритеты и систему высоких темпов роста, не повторяя историю Японии, но опасность институциональной абстракции столь же велика, как и потенциальные преимущества. Во-первых, именно история бедности и войны в Японии в первую очередь закрепила и узаконила японские приоритеты среди населения. Знаменитый японский консенсус, то есть широкая народная поддержка и готовность упорно трудиться во имя экономического развития, характерные для японцев в 1950-1960-е годы, - это не столько культурная черта, сколько вопрос тяжелого опыта и мобилизации значительного большинства населения на поддержку экономических целей. Готовность японцев подчинить желания отдельного человека желаниям группы заметно ослабевает по мере того, как на сцену выходят поколения, не имевшие опыта нищеты, войны и оккупации. На сегодняшний день Япония не сталкивается с проблемами эгалитаризма, характерными для других государств, по той простой причине, что все японцы стали одинаково бедными в результате войны и послевоенной инфляции, а также потому, что для всех практических целей она запрещает иммиграцию в свою социальную систему.

Приоритеты японского государства вытекают прежде всего из оценки ситуационных императивов Японии и в этом смысле являются продуктом не культуры, социальной организации или замкнутости, а рациональности. Эти ситуационные императивы включают в себя позднее развитие, недостаток природных ресурсов, большое население, необходимость торговли и ограничения, связанные с международным платежным балансом. Возможно, можно позаимствовать приоритеты и институты Японии, но ситуативный национализм ее народа в 1950-1960-е годы - это то, что другой народ должен развивать, а не заимствовать. В 1920-1930-е годы Япония пыталась решить стоявшие перед ней экономические проблемы, передав государству ответственность за экономическое развитие. Разумеется, то, что государство сделало в 1930-е годы, ухудшило, а не улучшило ситуацию, но тот факт, что могли существовать альтернативы, более предпочтительные, чем те, что были приняты, не умаляет рациональности приоритетов. Те же ситуационные императивы существуют в Японии и сегодня, хотя их удалось смягчить за счет зарубежных инвестиций, положительного сальдо торгового баланса, диверсификации рынков и так далее. Развитие экономики было главным приоритетом японского государства, поскольку любой другой путь предполагал зависимость, бедность и возможный распад социальной системы. Независимо от радикальных изменений политического режима, произошедших в эпоху Сёва*, экономические приоритеты всегда находились на первом или почти первом месте в повестке дня государства, и это константа, которая вряд ли изменится.

Возможно, удивительно, что в свете решительных усилий американских оккупантов по изменению японских экономических институтов, значительная степень преемственности в средствах, используемых государством для достижения экономического развития, сохраняется и в эпоху Сёва. Преемственность, конечно, заключается в дискредитировавшей себя опоре на военную силу для достижения экономической безопасности посредством империализма. Эта идея потерпела столь катастрофический провал, что после 1945 года от нее полностью отказались. Но это не означает, что сугубо экономическая политика развития, которую пытались проводить в эпоху милитаризма, была или должна была быть отвергнута. Вместо того чтобы быть отвергнутыми, они стали репертуаром политических инструментов, которые могли быть использованы снова после достижения мира и независимости. На самом деле в этом нет ничего удивительного: как активизм послевоенного американского государства имел свои корни в "Новом курсе", как тотализм послевоенного советского государства имел свои корни в сталинизме Первой пятилетки, так и девелопмент послевоенного японского государства имел свои корни в экономических инициативах 1930-х годов. В этом смысле опыт 1930-1940-х годов ни в коем случае не был полностью негативным для послевоенной Японии; именно в эти годы были впервые опробованы управленческие инструменты государства развития, некоторые из них были отвергнуты, а другие оказались полезными. Преодоление депрессии требовало экономического развития, подготовка к войне и ведение боевых действий - экономического развития, послевоенное восстановление - экономического развития, а независимость от помощи США - экономического развития. Средства достижения развития для одной цели в конечном итоге оказались одинаково хороши для других.

Между различными инструментами государственной политики в предвоенные и послевоенные годы существует поразительная преемственность. Ёсино и Киси открыли рационализацию промышленности в конце 1920-х годов как средство преодоления рецессии; их протеже Ямамото, Тамаки, Хираи, Исихара, Уэно, Токунага, Мацуо, Имаи и Сахаси вновь применили ее в 1950-1960-х годах для создания современных конкурентоспособных предприятий. В оба периода государство пыталось заменить конкуренцию сотрудничеством, не теряя при этом преимуществ конкуренции. Правительственный контроль над конвертируемостью валюты продолжался непрерывно с 1933 по 1964 год и сохранялся даже после этого в ослабленных формах. Закон о нефтяной промышленности 1934 года стал точной моделью для Закона о нефтяной промышленности 1962 года. Планы и стиль планирования Совета по планированию при кабинете министров были перенесены на Совет по экономической стабилизации и Агентство по экономическому планированию, особенно в части использования ими валютных бюджетов для реализации своих планов. Уникальные структурные особенности МИТИ - вертикальные бюро по каждой стратегической отрасли, Бюро предприятий и Секретариат (образованные из старых Бюро общих дел МКИ и Бюро общей мобилизации ММ) - датируются 1939, 1942 и 1943 годами соответственно. Они продолжали существовать в MITI вплоть до 1973 года, не меняя своих функций и даже, в некоторых случаях, названия. Административное руководство берет свое начало в Законе о контроле над важными отраслями промышленности от 1931 года. Сама промышленная политика, разумеется, была такой же частью японского правительственного лексикона в 1935 году, как и в 1955-м.

Пожалуй, наибольшая преемственность наблюдается в отношении людей, проводивших промышленную политику государства. Ёсино, Киси, Сиина, Уэмура и практически все другие лидеры политики, банковского дела, промышленности и экономического управления занимали видное место в общественной жизни до, во время и после войны. Преемственность между MCI и MITI не только историческая и организационная, но и биографическая. Конец 1970-х годов ознаменовал конец эпохи, но прежде всего это была смена поколений: высшие руководители бюрократии уже не были людьми, прошедшими службу в военное время и послевоенную оккупацию. Новые сотрудники МИТИ в 1980-е годы будут молодыми японцами, родившимися в 1960-е годы, и их легкое знакомство с миром и процветанием отличает их от всех других японцев, родившихся в предыдущие годы двадцатого века.

Вынужденные изменения, которые пришлось провести МИТИ в конце 1970-х годов, были вызваны, по крайней мере частично, тем, что идеи людей, руководивших японской экономикой примерно с 1935 по 1965 год, - поколения, которое характеризует Сахаси, - больше не соответствовали новым проблемам, стоявшим перед нацией и министерством. Старые кадры были прежде всего менеджерами тяжелой и химической индустриализации. Но в 1970-е и последующие годы потребовались специалисты по управлению уже индустриализованной экономикой, сам вес которой накладывал на нее глобальные обязательства. Заслуга МИТИ в том, что он подготовил таких лидеров, и в том, что они взялись за новое изменение промышленной структуры, в которой упор был сделан на постиндустриальные "наукоемкие" отрасли. Однако самой большой гарантией их успеха в таком сложном деле был тот факт, что они были воспитаны в организации, которая уже однажды изменила промышленную структуру.

Фундаментальная проблема системы государственного управления высокими темпами роста заключается в отношениях между государственной бюрократией и частным бизнесом. Эта проблема возникла в самом начале промышленной политики в схемах Временного бюро промышленной рациональности Ёсино и сохранялась вплоть до восстания Mitsubishi и атаки Комиссии по справедливой торговле на картель административного руководства MITI для нефтеперерабатывающей промышленности. Это проблема, которая никогда не исчезнет; она присуща капиталистическому государству развития. За последние 50 лет Япония разработала и попыталась реализовать три различных решения этой проблемы, а именно: самоконтроль, государственный контроль и сотрудничество. Ни одно из них не является идеальным, но каждое предпочтительнее чистого laissez faire или государственного социализма до тех пор, пока форсированное развитие остается главным приоритетом государства.

Самоконтроль означает, что государство лицензирует частные предприятия для достижения целей развития. Типичным институтом является спонсируемый государством картель, в котором государство санкционирует создание картелей в отраслях, которые оно считает стратегическими, но затем оставляет за самими предприятиями задачу по созданию и функционированию картеля. Именно такой подход был принят для Закона о контроле над важными отраслями промышленности в 1931 году, а также для сталелитейной промышленности, начиная с системы государственных продаж 1958 года и заканчивая инцидентом с Sumitomo Metals Company в 1965 году. Основное преимущество такой формы отношений между государством и бизнесом заключается в том, что она обеспечивает наибольшую степень конкуренции и частного управления в системе государства развития. Ее главный недостаток заключается в том, что она ведет к контролю над отраслью со стороны крупнейших групп (как при господстве дзайбацу), а также к вероятности расхождения интересов крупных операторов с интересами государства (как, например, в "контрольных ассоциациях" военного времени). Такая форма отношений между государством и бизнесом обычно предпочитается крупным бизнесом.

Государственный контроль - это попытка отделить управление от собственности и поставить управление под государственный контроль. Обычно такую форму отношений предпочитали "реформаторские" (или "контрольные") бюрократы конца 1930-х годов и вся государственная бюрократия во время послевоенного восстановления и на ранних этапах скоростного роста. Ее главное преимущество заключается в том, что приоритеты государства превалируют над приоритетами частного предпринимательства. Ее главные недостатки заключаются в том, что она подавляет конкуренцию и, следовательно, допускает грубую неэффективность экономики, а также способствует безответственному управлению. Ближайшие японские приближения к ней имели место в Маньчжурии, в довоенной и военной электроэнергетике, в военных компаниях по производству боеприпасов, в послевоенной угольной промышленности и в сотне с лишним государственных корпораций современной Японии. Неэффективность государственного контроля принято винить в низких показателях японской промышленности во время Тихоокеанской войны.

Третья форма взаимоотношений государства и бизнеса - сотрудничество государственного и частного секторов - является, безусловно, самой важной. Хотя все три формы существовали на протяжении всех 50 лет исследования (в основном в зависимости от колебаний политической власти государства и частных предприятий), общая картина развития с конца 1920-х годов была такова: от самокоординации к ее противоположности - государственному контролю, а затем к синтезу этих двух форм - сотрудничеству. Главное преимущество этой формы заключается в том, что она оставляет право собственности и управления в частных руках, что позволяет достичь более высокого уровня конкуренции, чем при государственном контроле, в то время как государство имеет гораздо больше возможностей для постановки социальных целей и влияния на решения частных лиц, чем при самоконтроле. Его главный недостаток в том, что его очень трудно достичь. Его расцвет в Японии в 1950-1960-е годы объясняется прежде всего тем, что в 1930-1940-е годы оба других способа взаимоотношений государства и бизнеса потерпели неудачу. Во время высоких темпов роста японская кооперация между правительством и промышленностью была так близка к тому, чтобы сгладить круг, чтобы достичь социального целеполагания без недостатков социализма, как ни одна форма смешанной экономики среди всех исторических случаев.

Основными механизмами кооперации являются избирательный доступ к государственному или гарантированному государством финансированию, целевые налоговые льготы, координация инвестиций под контролем государства, чтобы сохранить прибыль всех участников, справедливое распределение государством бремени в трудные времена (что частному картелю сделать очень сложно), государственная помощь в коммерциализации и продаже продукции, а также государственная помощь, когда отрасль в целом начинает приходить в упадок.

Эта форма отношений между государством и бизнесом не является специфически японской или уникальной; японцы просто больше работали над ее совершенствованием и использовали ее в большем количестве секторов, чем другие капиталистические страны. Так называемый военно-промышленный комплекс в Соединенных Штатах, в той мере, в какой он обозначает экономические отношения, а не является просто политическим эпитетом, относится к тому же самому. Если распространить отношения, существующие между Министерством обороны США и такими корпорациями, как Boeing, Lockheed, North American Rockwell и General Dynamics, на другие отрасли промышленности, а также предоставить правительству право выбирать стратегические отрасли и решать, когда они должны быть свернуты, то получится близкое американское приближение к послевоенной японской системе. Отношения между правительством и бизнесом в американской национальной оборонной промышленности, включая необычные схемы управления и владения лабораториями по производству ядерного оружия и существование таких официальных агентств, как бывшая Комиссия по атомной энергии и Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства, американцы считают исключительными, в то время как для ведущих промышленных секторов Японии в период высоких темпов роста это было нормой. Возможно, важно и то, что авиация, космические аппараты и атомная энергетика - все это отрасли, в которых Соединенные Штаты занимают ведущее положение, в то время как Япония лидирует в производстве стали, судостроении, бытовой электронике, железнодорожном транспорте, синтетических волокнах, часах и фотоаппаратах.

Как уже отмечалось ранее, отношения сотрудничества между правительством и бизнесом в капиталистическом государстве развития очень трудно достичь и поддерживать. Даже имея такие глубоко укоренившиеся социальные опоры для сотрудничества, как общие взгляды государственных и промышленных лидеров благодаря общему образованию (например, в школе права Тодай*) и широкое перекрестное проникновение элит из-за раннего ухода с государственной службы и повторного трудоустройства в крупном бизнесе, японцы с трудом удерживают государственно-частное сотрудничество на плаву. Промышленность охотно принимает государственную помощь, но ей не нравятся государственные заказы (как показывает опыт сталелитейной и автомобильной промышленности). Правительство часто расстраивается из-за чрезмерной конкуренции и упреждающих инвестиций в отрасли, которые оно пытается стимулировать (это видно на примере нефтехимической и текстильной промышленности). Тем не менее, японцы прилагают все усилия для создания отношений сотрудничества и разработали множество необычных институтов, с помощью которых они их реализуют. К ним относятся официальные "совещательные советы", такие как Совет по обсуждению вопросов торговли и промышленности 1927 года, Совет советников кабинета министров 1943 года, Совет по рационализации промышленности 1949 года и Совет по промышленной структуре 1964 года; вертикальные бюро МИТИ и соответствующие официально утвержденные торговые ассоциации для каждой отрасли; временный обмен чиновниками между государством и частными предприятиями (например, направление молодых сотрудников МИТИ в штаб-квартиру Keidanren); официальные "дискуссионные группы", созданные после провала Закона о специальных мерах; практика административного руководства, в рамках которой правительственные чиновники и представители банков и промышленности могут координировать свои действия без ограничений со стороны закона и юристов.

Кроме того, японцы создали социальные условия для сотрудничества. Мы уже упоминали две из них: бюрократическое образование государственных и частных менеджеров и обширные сети "старых друзей". Не следует думать, что это единственные социальные поддержки или что они не могут быть повторены в других обществах. Их было бы очень трудно повторить в других обществах, поскольку они основаны на давно укоренившихся практиках, но они не являются чистыми культурными данностями. Как мы пытались показать в этой книге, в 1950-е годы в Японии было больше консенсуса и сотрудничества, чем в 1930-е, что позволяет предположить, что причины этого различия кроются в изменившихся исторических обстоятельствах и политическом сознании, а не в чем-то относительно неизменном, как культурные нравы. Среди других социальных факторов, способствующих сотрудничеству государства и бизнеса, - фактическое бессилие акционеров корпораций из-за системы финансирования промышленности; рабочая сила, раздробленная на трудовых аристократов, пользующихся полупостоянной занятостью, временных работников, мелких субподрядчиков и профсоюзы предприятий; система сбора частных сбережений через почтовую систему, их концентрация на государственных счетах и инвестирование в соответствии с отдельным, контролируемым бюрократией бюджетом (FILP); около 115 государственных корпораций, охватывающих такие рискованные сферы, как разведка нефти, развитие атомной энергетики, свертывание горнодобывающей промышленности и разработка компьютерного программного обеспечения (эти корпорации являются преемниками компаний национальной политики 1930-х годов, эйдан времен войны и кодан* времен оккупации); система распределения, которая служит не только для розничной продажи товаров, но и для поддержания работоспособности безработных, пожилых и немощных людей, тем самым ослабляя требования о создании в Японии государства всеобщего благосостояния.

В Японии, по сравнению с Соединенными Штатами, одной из наиболее сильных социальных сторон сотрудничества частных менеджеров с правительством является то, что японские менеджеры не подвергаются оценке исключительно с точки зрения краткосрочных финансовых показателей. Подобно тому, как основной дух японской промышленной политики после конца 1920-х годов заключался в поиске путей замены конкуренции сотрудничеством без резкого снижения эффективности, кампании по рационализации промышленности искали критерии эффективного управления, отличные от краткосрочной прибыльности. К ним относились поддержание полной занятости, повышение производительности, расширение доли рынка, снижение затрат и управление долгосрочными инновациями.

Морита Акио, председатель совета директоров корпорации Sony, считает, что акцент на прибыльности стал одной из главных причин американского промышленного упадка. Он утверждает: "Годовой бонус, который получают некоторые американские руководители, зависит от годовой прибыли, а руководитель, который знает, что производственные мощности его компании должны быть модернизированы, вряд ли примет решение об инвестировании в новое оборудование, если его собственный доход и управленческие способности будут оцениваться только по годовой прибыли".

Морита считает, что структура стимулов послевоенного японского бизнеса была направлена на достижение целей развития, в то время как структура стимулов американского бизнеса направлена на достижение индивидуальных результатов, проявляющихся в быстрой прибыли. Результатом этого стало не только отсутствие долгосрочного планирования в США, но и непомерно высокие зарплаты руководителей, частные корпоративные самолеты, роскошные дома и другие серьезные расхождения между вознаграждением труда и управления. В послевоенной Японии уровень жизни топ-менеджеров и рядовых заводских рабочих отличался незначительно (Морита замечает, что американский президент филиала Sony в США получает в корпорации зарплату больше, чем сам Морита в Sony). С другой стороны, можно отметить, что менеджеры в Японии имеют доступ к корпоративным фондам развлечений такого размера, который не имеет аналогов ни в одной другой экономике. Национальное налоговое агентство подсчитало, что в 1979 году социальные расходы корпораций составили 13,8 миллиарда долларов, что означает, что руководители корпораций тратили 38 миллионов долларов в день на выпивку, еду, гольф и подарки для своих коллег и клиентов.

Дело в том, что более гибкие методы оценки менеджеров в Японии способствуют более мягким отношениям между работниками и руководством, чем в некоторых других странах, а также позволяют избежать сдерживания сотрудничества с другими предприятиями и с правительством. Эта японская практика возникла в результате послевоенных условий. По словам Мориты, "в истории Японии нет ничего, что позволило бы предположить, что ровные отношения между руководством и рабочими возникли естественным образом"; довоенный японский капитализм был "ярок в своей эксплуатации труда". Послевоенное выравнивание доходов всех японцев из-за инфляции и национальных бедствий сделало возможным относительное равенство вознаграждений, существовавшее во время высоких темпов роста, а также акцент на других показателях, кроме рентабельности, при оценке работы менеджеров. Эти социальные условия имеют значительные преимущества для Японии в конкуренции с такими странами, как США, но, очевидно, их будет очень трудно трансплантировать: хотя зарплаты американских менеджеров могут быть снижены, введение какого-то другого показателя эффективности, отличного от краткосрочной прибыльности, потребует революции в американской системе распределения сбережений в промышленности через фондовые рынки.

Приоритеты и социальная поддержка сотрудничества японцев могут быть не воспроизводимы в других обществах, но легко представить, что они могут быть сопоставимы, то есть другое общество может быть способно манипулировать своими социальными механизмами, сопоставимыми с послевоенной Японией, чтобы придать приоритет экономическому развитию и обеспечить стимулы для сотрудничества государственного и частного секторов. Если это так, то такому обществу потребуется абстрактная модель японской системы высоких темпов роста, чтобы использовать ее в качестве руководства для своего конкретного применения. Специалисты по современной Японии будут расходиться во мнениях относительно точных элементов и веса, который следует придать каждому элементу в такой модели, но ниже, основываясь на истории MITI, я привожу свою собственную оценку основных черт японского государства развития. В рамках данного обсуждения я предполагаю, что особую историю Японии не придется переживать заново и что социальные факторы мобилизации населения и стимулы к сотрудничеству уже существуют в обществе, пытающемся подражать Японии (предположения, которые не всегда реалистичны, что и пыталось продемонстрировать данное исследование).

Первый элемент модели - существование небольшой, недорогой, но элитной бюрократии, укомплектованной лучшими управленческими талантами, имеющимися в системе. Качество этой бюрократии должно измеряться не столько зарплатами, которые она может получить, сколько ее превосходством, продемонстрированным в академических и конкурентных условиях, предпочтительно в лучших школах государственной политики и управления. Часть бюрократии должна набираться из инженеров и техников в силу характера задач, которые ей предстоит решать, но большинство должно быть специалистами общего профиля в области разработки и реализации государственной политики. Они должны иметь юридическое и экономическое образование, но желательно, чтобы они не были профессиональными юристами или экономистами, поскольку, как правило, из профессионалов получаются плохие организаторы. Термин, который лучше всего описывает то, что мы здесь ищем, - это не профессионалы, государственные служащие или эксперты, а менеджеры. Их следует часто менять на протяжении всей экономической службы, а на пенсию они должны выходить рано, не позже 55 лет.

В обязанности бюрократии входило, во-первых, определение и выбор отраслей, подлежащих развитию (политика промышленной структуры); во-вторых, определение и выбор наилучших способов быстрого развития выбранных отраслей (политика рационализации промышленности); в-третьих, контроль за конкуренцией в выделенных стратегических секторах, чтобы гарантировать их экономическое здоровье и эффективность. Эти обязанности будут выполняться с использованием рыночно-конформных методов государственного вмешательства (см. ниже).

Второй элемент модели - политическая система, в которой бюрократии предоставлено достаточно возможностей для проявления инициативы и эффективной работы. Конкретно это означает, что законодательная и судебная ветви власти должны быть ограничены функциями "предохранительного клапана". Эти две ветви власти должны быть готовы вмешаться в работу бюрократии и сдержать ее, когда она зайдет слишком далеко (что она, несомненно, будет делать в различных случаях), но их более важная общая функция - отгородиться от многочисленных групп интересов в обществе, которые, если их удовлетворить, исказят приоритеты государства развития. Если речь идет об интересах, которые нельзя игнорировать, отклонять или удовлетворять символическими способами, или от которых зависит сохранение политической системы, политические лидеры должны заставить бюрократию служить им и манипулировать ими.

Неяпонским примером искомых отношений может служить что-то вроде отношения американской законодательной власти к Манхэттенскому проекту военного времени или к послевоенной программе разработки атомных подводных лодок. Политическая система государства развития скрыто разделяет правление и управление: политики правят, а бюрократы управляют. Но нужно понимать, что бюрократы не смогут эффективно править, если правящие политики не выполнят свои позитивные задачи, прежде всего, создадут пространство для бюрократической инициативы, не сдерживаемой политической властью.

У такого типа политической системы есть несколько последствий. Одно из них заключается в том, что группы, не имеющие доступа к системе, иногда выходят на улицы, чтобы привлечь внимание к своему недовольству (это произошло в Японии в 1960 году во время беспорядков против договора о безопасности, в студенческих бунтах конца 1960-х годов, в демонстрациях против нового токийского аэропорта и правительственного проекта атомных кораблей, а также в кампании против промышленного загрязнения). Эти демонстрации могут быть вызваны важными интересами, которые государство не может бесконечно игнорировать, или же они могут просто отражать требования политического участия. В любом случае, когда они происходят, политические лидеры призваны выполнять функции "предохранительного клапана", заставляя бюрократию менять приоритеты ровно настолько, чтобы успокоить протестующих, но принимая на себя большую часть "жара" самих демонстраций. Умные политики предвидят подобные вспышки (стратегия Сато* Эйсаку при продлении договора о безопасности в 1970 году). Пока проекты развития успешны, а блага распределяются справедливо, политические лидеры должны быть в состоянии решать эти проблемы симптоматически. Можно также рекомендовать проекты, призванные привлечь внимание к усилиям по развитию и вызвать чувство гордости за их успехи (Японские Олимпийские игры 1964 года, ЭКСПО-70).

Основное политическое различие между капиталистическим государством развития и коммунистической диктатурой развития заключается в том, что капиталистическое государство просто игнорирует нестратегические слои общества, в то время как коммунистическое государство пытается напрямую и насильственно демобилизовать их. Первый вариант предпочтительнее, поскольку позволяет избежать непредвиденных последствий, связанных с присутствием большого количества полиции и всего аппарата репрессий, что не только расточительно с точки зрения ресурсов, но и несовместимо с эффективной международной торговлей. Это, безусловно, один из уроков, который японцы извлекли из 1940-х годов.

Японскую политическую систему также следует отличать от бюрократическо-авторитарных режимов Аргентины, Бразилии, Чили и Уругвая. В этих государствах правящая элита стремится содействовать индустриализации, отстраняя от власти ранее мобилизованные экономические группы и развивая отношения сотрудничества с транснациональными корпорациями. Для этого они используют технократические политические механизмы, которые в значительной степени опираются на принуждение для обеспечения соблюдения правил игры.

Япония отличается от других стран тем, что это демократия, в которой политические деятели выбираются голосами большинства; ее стабильность основывается на способности правящей политической партии создать коалицию избирателей, приверженных экономическому росту и эффективному управлению. В период высоких темпов роста эта коалиция отражала широко распространенное признание ситуационных императивов Японии; в начале 1970-х годов коалиция начала заметно ослабевать, но, похоже, была вновь активизирована энергетическим кризисом и признанием необходимости новых изменений в структуре промышленности. До недавнего времени японцы также не были гостеприимны к сотрудничеству с иностранным капиталом. Корейское государство развития, напротив, похоже, разделяет некоторые бюрократическо-авторитарные характеристики и в этом смысле должно отличаться от послевоенного японского случая.

Послевоенная Япония также отличается от рыночно-социалистических государств (в первую очередь Югославии и Венгрии), где проводились различные эксперименты по синтезу рыночной экономики с политическим контролем. Противоречивая напряженность, присущая этим системам, больше напоминает Японию периода попыток государственного контроля (конец 1930-х и 1940-е годы), чем Японию после восстановления независимости и начала скоростного роста на основе сотрудничества государственного и частного секторов.

Помимо периодических демонстраций протеста, вероятным последствием капиталистической системы развития станет периодическое возникновение "коррупционных" скандалов. Они возникают из-за разделения на царствующих и правящих и из-за возможностей, которые это условие дает некоторым инсайдерам использовать программы развития. Пока эти скандалы происходят в основном среди политиков, а не среди бюрократов, и пока усилия по развитию идут на пользу всему обществу, к ним будут относиться как к досадным, но не слишком серьезным недостаткам системы в целом. Однако если они происходят в среде бюрократии, то сигнализируют о необходимости быстрого хирургического вмешательства и перестройки системы.

Третий элемент модели - совершенствование рыночно-конформных методов государственного вмешательства в экономику. При проведении промышленной политики государство должно заботиться о сохранении конкуренции в той степени, которая соответствует его приоритетам. Это необходимо для того, чтобы избежать мертвящей руки государственного контроля и неизбежно порождаемых им неэффективности, потери стимулов, коррупции и бюрократизма. Вероятно, рыночные методы, которые действительно работают, не могут быть открыты априори, а должны возникнуть в результате конфликта между государственными менеджерами и менеджерами стратегических отраслей, находящихся в частной собственности. Отношения сотрудничества между государством и частным предпринимательством не являются естественными: государство неизбежно будет заходить слишком далеко, а частное предприятие неизбежно будет возмущаться вмешательством государства в его решения. Когда либо государство, либо частное предприятие начинают явно доминировать над другим, как это произошло в Японии в конце 1940-х годов (доминирование государства) и в начале 1970-х годов (доминирование частного предприятия), развитие затормаживается. Один из ясных уроков японского опыта заключается в том, что государство нуждается в рынке, а частное предпринимательство - в государстве; как только обе стороны признали это, стало возможным сотрудничество и начался высокоскоростной рост.

Япония предлагает целый ряд рыночно-конформных методов государственного вмешательства, включая создание государственных финансовых институтов, влияние которых в равной степени носит как индикативный, так и монетарный характер; широкое использование, узкая направленность и своевременный пересмотр налоговых льгот; использование индикативных планов для определения целей и ориентиров для всей экономики; создание многочисленных, официальных и постоянно действующих форумов для обмена мнениями, пересмотра политики, получения обратной связи и урегулирования разногласий; передача некоторых правительственных функций различным частным и получастным ассоциациям (JETRO, Keidanren); широкая опора на государственные корпорации, особенно смешанного государственно-частного типа, для реализации политики в областях с высоким риском или в других тугоплавких областях; создание и использование правительством неконсолидированного "инвестиционного бюджета", отдельного от бюджета общего счета и не финансируемого им; ориентация антимонопольной политики на цели развития и международной конкуренции, а не строго на поддержание внутренней конкуренции; проводимые или спонсируемые правительством исследования и разработки (компьютерная индустрия); использование правительственных полномочий по лицензированию и утверждению для достижения целей развития.

Пожалуй, самым важным методом вмешательства в рыночные отношения является административное руководство. Этим правом, которое равносильно наделению бюрократии дискреционными и неподконтрольными полномочиями, очевидно, можно злоупотреблять, и при неправильном использовании оно может нанести ущерб рынку. Но это необходимая сила капиталистического государства развития по одной важной причине: необходимо избегать слишком подробных законов, которые по своей природе никогда не бывают достаточно детальными, чтобы охватить все непредвиденные обстоятельства, и в то же время из-за своей детализации накладывают смирительную рубашку на творческое управление. Одна из сильных сторон японской промышленной политики - ее способность решать отдельные сложные ситуации, не прибегая к поиску или принятию закона, который бы охватывал эту ситуацию. Высокодетализированные законы служат интересам в первую очередь юристов, а не развития. Японская политическая экономика поразительно свободна от юристов; многие функции, выполняемые юристами в других обществах, в Японии выполняются бюрократами, использующими административные инструкции.

Японцы, конечно, опираются на закон, но на короткий и обобщенный. Затем они придают этим законам конкретный смысл с помощью бюрократических приказов, постановлений, правил и административных инструкций. Все бюрократии, в том числе и японская, склонны злоупотреблять этими полномочиями (сравните, например, хаос правил, создаваемых американской Службой внутренних доходов); но решение этой проблемы, похоже, заключается в поиске лучших бюрократов, а не в устранении их дискреционных полномочий. В случае вопиющего бюрократического произвола обиженная сторона может обратиться в суд, что японцы стали делать в 1970-е годы чаще, чем раньше (например, в исках о загрязнении окружающей среды и в обращении ФТК в суд по делу о слиянии Явата-Фудзи и по делу о "черном картеле"). Тем не менее, по сравнению с участниками других систем, японцы стремятся избегать судебных разбирательств, полагаясь на индивидуальные государственные решения конкретных проблем (как в деле Maruzen Oil Company) и тем самым избегая правового воздействия на сектора, которые в нем не нуждаются. В лучшем случае японское административное руководство можно сравнить с дискреционными полномочиями, которыми наделен дипломат, ведущий переговоры о заключении международного соглашения. Успех зависит от его мастерства, здравого смысла и добросовестности, а не от набора юридических требований, которые, как бы хорошо они ни были сформулированы, никогда не смогут по-настоящему указать переговорщику, что ему делать.

Четвертый и последний элемент модели - пилотная организация, подобная MITI. Проблема здесь заключается в том, чтобы найти сочетание полномочий, необходимых пилотному агентству, и при этом не дать ему контроль над столь многими секторами, чтобы сделать его всемогущим, или столь немногими, чтобы сделать его неэффективным. Сам MITI появился в результате случайного процесса присоединения. MCI возникла в результате разделения сельскохозяйственного и торгово-промышленного управления. Оно развивалось за счет добавления промышленных функций при сокращении коммерческих, получило возможность планирования, когда Совет по планированию при кабинете министров был объединен с Бюро общих дел в MM, и получило полный контроль над энергетикой только после объединения управления углем, нефтью и электроэнергией в эпоху MM. Война также предоставила министерству полномочия по вмешательству на микроуровне через его Бюро предприятий. Само МИТИ в итоге стало результатом объединения MCI и аппарата по контролю за международной торговлей (BOT). MITI никогда не обладало юрисдикцией в области транспорта, сельского хозяйства, строительства, труда или финансов, хотя и оказывало на них сильное влияние, особенно на финансы, через такие институты, как Японский банк развития. Борьба вокруг закона Сахаси о специальных мерах разворачивалась в основном вокруг попыток MITI распространить свою юрисдикцию на промышленное финансирование.

Очевидно, что определение сферы деятельности пилотного агентства - вопрос спорный. Опыт MITI подсказывает, что агентство, контролирующее промышленную политику, должно сочетать в себе как минимум планирование, энергетику, внутреннее производство, международную торговлю и часть финансов (в частности, обеспечение капиталом и налоговую политику). Опыт МИТИ также говорит о том, что не стоит быть доктринером: функции можно и нужно добавлять и убирать по мере необходимости. Ключевыми характеристиками MITI являются его небольшой размер (самый маленький среди всех экономических министерств), косвенный контроль над государственными средствами (что освобождает его от подчинения Бюджетному бюро Министерства финансов), функции "мозгового центра", вертикальные бюро для реализации промышленной политики на микроуровне и внутренняя демократия. Такого эквивалента нет ни в одной другой развитой индустриальной стране.

Эти четыре элемента представляют собой лишь модель, причем весьма приблизительную. Очевидно, что у этой структуры есть множество социальных и политических последствий, в том числе нормативных и философских, которые следует тщательно обдумать любому обществу, рассматривающему возможность ее принятия. Как уже неоднократно говорилось, японцы не столько приняли эту систему политической экономии, сколько унаследовали ее. Среди различных последствий следует выделить одно: капиталистическое государство развития порождает модель конфликта, которая во многом отличается от той, что существует в других демократических странах.

Япония - это система бюрократического правления. Как отмечал более поколения назад Ш. Н. Айзенштадт, все известные бюрократические режимы порождают два вида конфликтов: борьбу внутри бюрократии и борьбу между бюрократией и центральной политической властью.

В данном примере MITI представлены многочисленные иллюстрации каждого из них. Юрисдикционные споры между ведомствами по поводу политики, ассигнований и приоритетов являются жизненной силой японской бюрократии. MCI появился отчасти благодаря борьбе между сельскохозяйственными и промышленными бюрократами. В 1930-е годы бюрократы-реформаторы из MCI заключили союз с военными против старых министерств, таких как Министерство финансов и Министерство иностранных дел, чтобы продвигать свои планы промышленного развития. Однако во время войны гражданские лица из MCI и MM постоянно конфликтовали с военными бюрократами. МИТИ родился в результате борьбы между бюрократами МИД и промышленниками. Из-за высоких темпов роста МИТИ постоянно сталкивался с Комиссией по справедливой торговле и, в меньшей, но, вероятно, более важной степени, с Министерством финансов. Все известные министерства конкурируют друг с другом, чтобы расширить свое влияние на более мелкие ведомства (экономическое планирование, оборона, охрана окружающей среды и другие) и поставить на влиятельные посты во всем правительстве своих ставленников.

Подобные конфликты выполняют важные функции для государства развития; не в последнюю очередь они оживляют бюрократию, придавая ей крепкий дух корпуса и обеспечивая конкурентную защиту от самоуспокоенности, бюрократической жесткости и высокомерия. Самая большая угроза безопасности бюрократа исходит не от политического мира или групп частных интересов, а от других бюрократов. С другой стороны, конфликты между бюрократами также могут стать причиной медленного принятия решений, искажения политики в угоду конкурирующим бюрократическим интересам и уклонения от решения проблем, связанных с высоким риском. Полностью избежать этих недостатков невозможно, и координация (chosei*) бюрократии - самая утомительная и трудоемкая, но крайне важная задача руководителей государства.

Японцы разработали несколько инновационных методов, чтобы смягчить бюрократическую конкуренцию. Одна из них заключается в том, чтобы поручать работу по формированию и координации политики более молодым, не слишком известным чиновникам - такая тактика оставляет старших чиновников в положении, когда они лишь одобряют политику, идущую снизу. Таким образом, старшие чиновники могут помогать принимать и координировать решения, не будучи скованными приписыванием себе личного авторства. Еще одна полезная практика - наем министров и других высших политических лидеров из числа бывших высокопоставленных бюрократов, что позволяет наделить полномочиями по координации лидеров, обладающих экспертными знаниями в области бюрократии, связями "старых парней" и иерархическими отношениями с действующими бюрократами. (Такая практика, конечно, может просто поднять бюрократическую вражду на более высокий уровень, как это произошло в случае с Йошидой против MITI). Еще одна японская практика - использование бюджетного процесса для обеспечения координации, что требует, чтобы составление бюджета оставалось в руках бюрократов, и значительно повышает влияние Министерства финансов. Четвертое нововведение - использование бюрократических доверенных лиц для обеспечения координации, как, например, в советах по обсуждению. Другие практики бюрократической конкуренции и координации, характерные для всех государственных систем, занимают видное место в Японии, включая утечки в прессу и бюрократическое манипулирование ею, выборочные брифинги для привилегированных политиков, сохранение в тайне фактических норм бюрократической жизни и так далее.

Не менее распространен и другой вид конфликта - между бюрократией и политической властью. Эффективное функционирование системы развития требует разделения на правящих и неправящих, но само это разделение никогда не признается официально (это ura, а не omote; имплицитно, а не эксплицитно). В результате неизбежны проблемы с границами, и серьезные конфликты возникают, когда политические лидеры считают, что бюрократия превышает свои полномочия (как в 1930-е годы), или когда бюрократия считает, что политики превышают свои (как во время "тайфуна Фукуды" или при режиме премьер-министра Танаки Какуэя). История МИТИ знает множество примеров такого рода конфликтов: борьба между министром МКИ Огавой и Ёсино и Киси; борьба между министрами, связанными с дзайбацу, и бюрократами-реформаторами; борьба между министром МКИ Кобаяси и Киси и "красными" из Совета по планированию при кабинете министров; борьба между Тодзио* и Киси в 1944 г. (хотя, возможно, это лучший пример внутрибюрократического конфликта); борьба между Ёсидой и Сирасу, с одной стороны, и лидерами МКИ, с другой, во время создания МИТИ; участие политиков в споре Имаи и Сахаси.

Большинство практик, используемых для смягчения борьбы между бюрократами, подходят и для смягчения борьбы между бюрократами и политиками. Нормой является попытка избежать конфликта или приватизировать его. Часто это достигается путем объединения перспектив каждой стороны в одном лидере. Самые важные послевоенные политики Японии - Ёсида, Киси, Икеда, Сато*, Фукуда Такэо и Охира* - все были бывшими высокопоставленными бюрократами. Хотя вполне естественно, что политические лидеры должны быть найдены среди такой неотъемлемой элиты, как японская высшая бюрократия, их использование в послевоенной Японии, безусловно, способствовало эффективному функционированию и координации японского государства развития.

Это упражнение в построении модели не направлено ни на умаление японских достижений, ни на то, чтобы рекомендовать японскую модель другим. История MITI на самом деле показывает более сложный урок, чем любой из этих: при всех предполагаемых заимствованиях Японии из-за рубежа, японский политический гений заключается в выявлении и использовании собственных политических активов. Создание МИТИ было сложным процессом, но его особые характеристики и среда, в которой он работает, обусловлены особым взаимодействием японского государства и общества. Японцы опирались на известные им сильные стороны: бюрократию, дзайбацу, банковскую систему, однородное общество и доступные им рынки. Такие послевоенные реформы, как устранение военных из политической жизни, рационализация дзайбацу, укрепление парламента и уравнивание социальных классов, были важны, но институты японского государства развития - это продукт японских инноваций и опыта.

Это говорит о том, что другим странам, стремящимся подражать достижениям Японии, лучше создавать институты своих собственных государств развития из местных материалов. Например, можно предположить, что такой стране, как Соединенные Штаты, нужно не то, что есть в Японии, а, скорее, меньше регулирования и больше стимулов со стороны правительства, чтобы люди могли сберегать, инвестировать, работать и конкурировать на международном уровне. Японцы научились эффективно сотрудничать друг с другом как вопрос национального выживания; войны и экономические беды 1940-х годов заставили их поддерживать, по сути, военную степень социальной и экономической мобилизации вплоть до 1960-х годов. В отсутствие аналогичного консенсуса по целям Соединенным Штатам лучше опираться на собственные силы и высвобождать частные, конкурентные импульсы своих граждан, а не добавлять еще один слой к и без того обременительной регулятивной бюрократии.

Однако такая американская политика может оказаться нереалистичной в долгосрочной перспективе. Учитывая, что Соединенным Штатам необходимо поддерживать военный баланс между ядерными державами, оживить свою экономику, добиться координации политики в области экологии, энергетики, социального обеспечения, образования и производства, а также перестать жить за счет своего капитала, американцам, возможно, также следует серьезно задуматься о собственном "пилотном агентстве". Прежде всего Соединенные Штаты должны научиться прогнозировать и координировать последствия своей государственной политики. Сельскохозяйственная политика слишком долго оставалась вне комплексной экономической стратегии; торговые и экономические представители слишком долго терпели статус второго сорта в иерархии Госдепартамента; внутренние регулирующие меры слишком долго принимались без предварительного анализа затрат и выгод их экономического воздействия; а растущая юридическая чаща слишком долго заменяла целеустремленное, стратегическое мышление в экономических делах. Вот некоторые из тех вопросов, которыми в Соединенных Штатах могло бы заняться агентство экономического эксперимента. Неясно, смогут ли Соединенные Штаты когда-либо освободить такой аппарат от ограничений, налагаемых конгрессом, судами и группами особых интересов; но если экономическая мобилизация станет национальным приоритетом, то MITI станет важным институтом для изучения и осмысления. Как сказал Питер Друкер, "исключение, сравнительно редкое учреждение сферы услуг, которое добивается эффективности, более поучительно, чем подавляющее большинство, которое добивается только "программ"".