Наказание жилищем: жилищная политика в СССР как средство управления людьми (1917-1937 годы)

Глава 11 ГЛАВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА НКВД

Домовые комитеты, коменданты, уличные, районные, квартирные, центральные городские жилищные комиссии, уличные, районные, центральные городские жилищные советы — все это органы тактического осуществления государственной жилищной политики. Но даже при наличии довольно развитой структуры низовых органов, власти необходим такой «субъект» общегосударственного масштаба, которому она могла бы доверить стратегические вопросы проведения общегосударственной жилищной политики в стране в целом, вручить один из главнейших рычагов ее тотального управленческого воздействия на население — жилище.

Необходим был субъект, который, будучи государственным органом, обладал бы достаточной властью и способностью к принуждению для того, чтобы в масштабе всей страны заставлять население выполнять те хозяйственные обязанности, которые требуются для текущего попечения о домостроениях. Субъект, которому подчинялись бы низовые органы, способные дотянуться до каждого жителя, до каждого закутка в жилище, который, кроме всего прочего, был бы способен не отстаивать узковедомственных или местных интересов, исходящих из сиюминутных потребностей ситуации, а насаждать государственную идеологию. Субъект, коллективная исполнительская дисциплина которого была бы определена статусом государственного служащего, а не личным интересом в выручаемой прибыли.

Усилия к формированию такого субъекта советская власть прилагает с первых дней своего существования. Так, 19 декабря 1917 года (1 января 1918 года) постановлением СНК РСФСР образуется Комиссариат по местному самоуправлению, на который возлагаются функции упраздненных городских и земских учреждений^[229]. 17 (30) марта 1918 года постановлением СНК РСФСР комиссариат реорганизуется в Отдел местного хозяйства НКВД (ОМХ НКВД)^[230]. Заменившей его формой организации процессов функционирования городской инфраструктуры и городского хозяйства становятся «коммуны», которые возникают не только как межличностные объединения — бытовые коммуны, но и как крупные территориальные образования. Так, в марте 1918 года, после переезда в Москву ВЦИК, СНК и других центральных учреждений, в Петрограде провозглашается Петроградская Трудовая коммуна (ПТК). 13 марта 1918 года Пленум Петросовета утверждает состав Совета комиссаров ПТК. Как городская власть ПТК существует до 29 апреля 1918 года, когда на I Съезде Советов Северной области принимается решение создать Союз коммун Северной области (СКСО), в состав которого входит шесть губерний, в том числе и Петроградская[231].

16 марта 1919 года выходит декрет СНК «О потребительских коммунах»[232], в котором указывается: «В области распределения (продовольствия и предметов первой необходимости. — М. М.) необходимо создание единого распределительного аппарата»[233]. «В городах и фабрично-заводских центрах, независимо от их размеров, образуется единая Потребительская Коммуна... в сельских местностях каждый распределительный пункт может или составлять самостоятельную потребительскую коммуну, или входить в состав единой Коммуны, охватывающей целый район»[234]. «В Потребительскую Коммуну включается все население данной местности. Каждый гражданин обязан стать членом Коммуны и приписаться к одному из ее распределительных пунктов»[235]. Потребительские коммуны объединяются в Губсоюзы, а единым хозяйственным центром всех союзов потребительских коммун является Центральный союз потребительских коммун (Центросоюз)[236].

«Коммуны» формируются как основные формы территориальной организации производственной и распределительной деятельности, в том числе по эксплуатации и обслуживанию жилья. Поэтому производственные, снабженческо-распределительные (продуктов и вещей) процессы и, более широко, процессы обеспечения быта — жилище, транспорт, канализация и ассенизация, прачечные и бани, благоустройство, противопожарные мероприятия и многие другие, начинают именоваться «коммунальными», а все в целом — «коммунальным хозяйством».

В постановлении ВСНХ¹, РВС и НКВД от 11 декабря 1919 года «О взаимоотношении между органами, ведающими жилищное дело в РСФСР»², в качестве государственных субъектов распоряжения недвижимостью впервые названы органы, которые в дальнейшем, в течение практически всего предвоенного периода, останутся основными владельцами, контролерами и распорядителями государственного жилого фонда. Это такие государственные структуры, как НКВД (в лице Главного управления коммунального хозяйства), ВСНХ (в лице Главкомгосоора[237]), Народный Комиссариат здравоохранения (в лице Жилищно-Санитарной Комиссии[238]), а также Народный комиссариат труда.

В ведении ВСНХ сосредотачивается все жилищное строительство, осуществляемое подле реконструируемых и вновь возводимых промышленных предприятий, что впоследствии (в первой пятилетке) сделает его основным застройщиком соцгородов и соцпоселков. А в руки НКВД передается все то, что именуется теперь «коммунальным хозяйством», — дело управления всем муниципализированным жилым фондом и городским хозяйством в существующих городах.

Власть, придавая исключительное значение проводимой ею жилищной политике, создает в исполкомах местных советов, для работы с жилищным делом и, в целом, коммунальным хозяйством, специальные отделы НКВД — отделы коммунального хозяйства. Они начинают образовываться в конце 1919 года, а в январе 1920 года проходит I Съезд заведующих Коммунальными Отделами[239], который принимает решение о формировании еди-нои государственной структуры этих органов, которая получает свое законодательное оформление с принятием 8 апреля 1920 года постановления СНК «О Коммунальных Отделах Исполнительных Комитетов (Положение)»¹.

Основное положение этого постановления заключается в том, что отделы коммунального хозяйства образуются как самостоятельные отделы в составе губернских, уездных, городских исполнительных комитетов. Причем «самостоятельность» выражается в том, что, как это ни удивительно, руководству исполкомов они не подчиняются, а находятся в непосредственном и единственном подчинении НКВД². Местным исполнительным комитетам (особым распоряжением) запрещается дублировать функции коммунальных отделов, создавая собственные органы с аналогичными функциями[240].

А попытки исполкомов стянуть в свои руки нити управления хозяйственной жизнью в городах на так ужк редки: «...местным коммунальным хозяйством начали заниматься и другие органы, часто государственные, которые были предназначены для других целей и принимали на себя функции, входящие по существу в круг ведения Коммунальных Отделов. Делалось это сознательно или вследствие недоразумения и непонимания этими органами основного различия между их заданиями и задачами Коммунального Хозяйства, но факт тот, что этим органам удавалось путать планы и начинания Коммунальных Отделов... приведем примеры: в Самаре и Смоленске, под лозунгом электрификации, Электроотделы Совнархозов захватили вместе с электрической станцией и трамвай. В Ростове-на-Дону Комгосоор, под видом ремонта, захватил водопровод и его эксплоатацию... При попытках найти защиту против подобных явлений, Коммунальные Отделы наталкивались лишь на индифферентное отношение как центральной, так и местной власти...»[241]

В городах, не имеющих исполкомов, функции заведования хозяйством города переходят к коммунальным отделам вышележащего иерархического уровня — губернским или уездным^[242]. Поэтому и в отношении этих случаев в постановлении и резолюциях VIII Всероссийского Съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов (23-29 декабря 1920 года) особо подчеркнуто, что «не допускается создание при Губернских Исполнительных Комитетах хозяйственных органов, кроме отделов Коммунального Хозяйства... и осуществление каких-либо параллельных производственных заданий особыми параллельными органами»^[243].

Высший орган управления коммунальным хозяйством — Отдел Коммунального Хозяйства НКВД (ОКХ НКВД), на основании постановления от 8 апреля 1920 года, вновь реорганизуется, преобразуясь в Коммунальный отдел НКВД[244], который в 1921 году становится[245] Главным управлением коммунального хозяйства НКВД (ГУКХ НКВД)[246]. С этого момента, в течение почти 10 лет, до 15 декабря 1930 года ГУКХ НКВД будет являться единственным государственным субъектом осуществления жилищной политики в СССР. Причем постоянно отстаивая эту роль в борьбе с ВСНХ, который с годами станет обретать все большую хозяйственную, экономическую и политическую самостоятельность в связи с развитием военно-промышленного комплекса (и неразрывно связанной с ним индустриализацией и коллективизацией)[247].

Власть изначально организует деятельность жилищно-коммунального хозяйства как централизованную, иерархически устроенную, целиком и полностью находящуюся в ведении НКВД и отделенную от местной власти. Но, несмотря на запрещающие резолюции съездов советов, несмотря на выход в феврале 1921 года специального декрета ВЦИК «О воспрещении Губернским Исполнительным Комитетам сливать Коммунальные Отделы с Советами Народного Хозяйства»^[248], исполкомы периодически предпринимают все новые попытки подчинить себе коммунальные отделы. Так, например, 30 апреля 1921 года Губэкономсовещание города Брянска постановляет произвести передачу Коммунотделов в Совнархоз. При мерно в то же самое время НарофоминскийУиспол-ком (Московской губернии) производит фактическое слияние Коммунального отдела с Совнархозом. То же самое происходит в городах Рязани и Скопине (Рязанской губернии)^[249].

Власть вновь вынуждена законодательно «одергивать» исполкомы — отдельным декретом СТО еще раз подчеркивается и утверждается: «Единственными органами заведования жилищным фондом и распределения жилых помещений являются Жилищные Подотделы Коммунальных отделов (которые также являются структурными подразделениями НКВД. — М. М.). Если до создания ГУКХ НКВД коммунальные отделы федеративных и автономных республик, а также различные временные органы, создаваемые для выполнения «ударных работ по предоставлению помещений», проводили свои постановления в жизнь через Управления коммунального хозяйства[250], то с формированием ГУКХ власть отдельным декретом ВЦИК от 7 июля 1921 года[251]специально оговаривает характер взаимоотношений их друг с другом. У этих отделов формально остается независимость в принятии текущих решений — постановление подчеркивает, что они являются самостоятельными органами: «...в федеративных и автономных республиках: Башкирской, Татарской, Киргизской, Туркестанской, Украинской, Белорусской, Дагестанской, Горской все отрасли местного хозяйства находятся в ведении Управлений Коммунальным Хозяйством, объединяющих и направляющих деятельность местных Отделов Коммунального Хозяйства. Управления Коммунальным Хозяйством при Народных Комиссариатах Внутренних Дел, Федеративных и автономных республик самостоятельны и независимы в своей деятельности... В трудовых коммунах Немцев Поволжья и Карельской, автономных областях:

Чувашской, Калмыцкой, Марийской, Вотяцкой и Зырянской для осуществления коммунального строительства учреждаются, на правах Губернских Коммунальных Отделов, областные отделы Коммунального Хозяйства...»^[252]

Однако даже в своей текущей работе они должны действовать с оглядкой на ГУКХ: «Областные Отделы Коммунального Хозяйства трудовых коммун и автономных республик руководятся в своей деятельности директивами Главного Управления Коммунального Хозяйства при Народном Комиссариате Внутренних Дел РСФСР...»^[253].

ВЦИК И СНК РСФСР 24 мая 1922 года законодательно определяют, что обязанность осуществлять государственную жилищную политику возлагается на НКВД. Принятое «Положение об НКВД РСФСР»[254] определяет как одну из основных задач деятельности комиссариата осуществление общегосударственной жилищной политики. Так и указано в Положении — именно НКВД теперь «в целях внесения планомерности и единства в жилищную политику и в дело распределения жилищ» изымает и перераспределяет жилье, учитывает и управляет муниципальными владениями, обслуживает жилище и составляет сметы по его содержанию и ремонту и т. д.

В этот период НКВД состоит из шести управлений. И каждое из них обладает огромными полномочиями. Кроме Главного управления коммунального хозяйства в состав НКВД входят: Организационно-административное управление, Главное управление милиции, Главное управление принудительных работ, Центральное управление по эвакуации населения, Управление делами.

И тот факт, что НКВД осуществляет «поддержание порядка и спокойствия в стране», возложенное на рабоче-крестьянскую милицию; или «устройство и содержание лагерей принудительных работ... учет лиц, осужденных на принудительные работы... формирование трудовых команд... и распределение на работы по планам Народного Комиссариата Труда», закрепленное за Главным управлением принудительных работ; или «организация и обслуживание всех видов перевозок людских контингентов, кроме военных перевозок и обычного пассажирского движения», обеспечиваемые Центроэваком, отводит ему роль одного из ключевых структурных подразделений верховной власти.

Значение, которое власть придает «жилищному хозяйству», является не менее важным, чем все вышеперечисленные задачи комиссариата. И самое главное, имея в своем подчинении все вышеназванные структуры, НКВД оказывается единственным органом, способным практически осуществлять весь комплекс мероприятий, непосредственно связанных с использованием жилища в качестве: 1) средства принуждения к труду, 2) средства оптимизации миграций, 3) меры наказания, 4) способа привязки к месту работы, 5) средства поощрения, 6) средства дисциплинирования и подчинения и т. д. НКВД обладает административным ресурсом для практического решения вопросов: наделения жилищем (за счет силового переселения и уплотнения); принудительного выселения (опять же силами милиции); перемещения и размещения трудовыхконтингентовиспецконтингентов(силамиЦентроэвака); лишения жилища при невыполнении трудовых повинностей и принудительных работ (контролируемого Главным управлением принудительных работ). Весь состав мероприятий, связанных с распоряжением жилым фондом, и комплекс средств управления им сосредотачиваются в одних руках — НКВД (в лице его Главного управления коммунального хозяйства).

ГУКХ НКВД, занимаясь «общим руководством дела городского и сельского благоустройства», состоит из следующих отделов: отдел жилищный, отдел предприятий общего пользования, отдел благоустройства и эксплуатации городской земли, отдел пожарный, материальный отдел¹. И каждый из них отвечает за свой раздел жилищной политики.

1. Отдел жилищный — руководство всем жилищным делом Республики: наблюдение за проведением декрета о муниципализации владений; управление муниципализированными владениями; руководство местными органами по учету и распределению жилых помещений.

2. Отдел предприятий общего пользования: руководство эксплуатацией и организацией предприятий общего пользования местного значения (трамвай, водопровод, канализация, ассенизация, бани, прачечные, парикмахерские, похоронное дело и т. д.).

3. Отдел благоустройства и эксплуатации городской земли: руководство и наблюдение за деятельностью местных подотделов благоустройства; учет, распределение и рациональное использование городских земель сельскохозяйственного назначения (огороды, сады и т. д.).

4. Пожарный отдел: руководство по борьбе с пожарами и выработка противопожарных мер; учет и планомерное распределение пожарного имущества; руководство содержанием и управлением пожарных команд и других пожарных организаций.

5. Материальный отдел: составление смет на материалы для коммунальных отделов исполнительных комитетов; содействие снабжению их материалами; составление общих материальных смет и учет материальных ценностей местных подведомственных учреждений^[255].

Коммунальные отделы НКВД, расположенные в структурах местных исполнительных комитетов, стягивают на себя так много ключевых вопросов и играют столь существенную (и самостоятельную) роль в деятельности местной власти (а это с неизбежностью приводит к внутренним конфликтам с руководством исполкомов), что центральная власть начинает испытывать беспокойство сбалансированностью в правах и обязанностях этих различных субъектов хозяйственно-правовых отношений в рамках единого государственно-административного аппарата. Поэтому 25 мая 1922 года III сессия ВЦИК IX созыва, с целью снивелировать и сгладить конфликт между коммунальными отделами и руководством исполкомов, принимает постановление «О коммунальном хозяйстве»^[256], которое предписывает: «...коммунальные отделы, сосредотачивая у себя управление всеми видами коммунального хозяйства, не должны выделяться из общей системы отделов исполнительных комитетов. В отношении городов с населением более 50 000 человек, имеющих крупные коммунальные хозяйства, допускается выделение городских коммунальных отделов на правах самостоятельных отделов исполнительных комитетов с утверждением Народным Комиссариатом Внутренних Дел»[257].

Для того чтобы окончательно решить вопрос об административном противостоянии внутри организационной структуры исполнительного комитета, ВЦИК поручается подготовить к следующей сессии положение о правах и обязанностях исполнительных комитетов. Положение призвано, во-первых, разграничить полномочия руководства исполкомов с руководством коммунальных отделов ГУКХ НКВД, встроенных в структуру исполкомов[258], а во-вторых, обеспечить (на законных основаниях) передачу органам городского коммунального хозяйства всех крупных предприятий хозяйственно-эксплуатационного характера — электростанций, скотобоен, местного транспорта, дорожного дела и прочих.

В августе 1922 года ВЦИК выполняет первую часть этого поручения, правда не впрямую, а в ходе осуществления иной работы — выработки норм и штатов для Народных комиссариатов и подведомственных им учреждений. Издав 23 августа 1922 года постановление «О принятии к руководству выработанных комиссией Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета норм и штатов для Наркоматов и подведомственных им учреждений»^[259], ВЦИК раз и навсегда разрешает конфликт между руководством исполкомов и ГУКХ НКВД. Причем однозначно в пользу НКВД. Осуществляется это через «упорядочивание форм оплаты работников сельских, волостных, уездных, городских (заштатных, уездных), губернских исполнительных комитетов» и состоит в том, что функция оплаты председателя и двух-трех (в зависимости от масштаба исполнительного органа)^[260] членов президиума исполкома закрепляется за НКВД — постановление предписывает «руководство исполнительных комитетов всех уровней проводить по штатам и сметам НКВД» (зарплата остальных сотрудников местных исполнительных органов осуществляется за счет местных средств[261]). Таким образом, руководители исполкомов законодательно оказываются в непосредственном подчинении НКВД, как, впрочем, и право утверждения всего персонального списка сотрудников исполнительного комитета[262].

Вторая часть поручения исполняется путем принятия ряда специальных декретов, в частности, таких: «О передаче предприятий местного транспорта из ведения Народного Комиссариата Путей Сообщения в ведение отделов коммунального хозяйства губернских исполнительных комитетов»; «О передаче отделам коммунального хозяйства электрических станций»[263] и других.