Никакая торговля не является свободной. Смена курса, борьба с Китаем и помощь американским рабочим

Привилегии наших рынков

Основатели явно намеревались, чтобы новое федеральное правительство использовало рычаги американского рынка для получения выгодных условий в торговых переговорах с другими странами. Они понимали, что в одностороннем порядке открывать свой рынок наивно и что торговля должна быть выстроена с учетом наших интересов. Однако уже в первые десятилетия существования республики стало ясно, что одной лишь торговой взаимности будет недостаточно. Вместо этого к началу 1800-х годов американские лидеры, представлявшие разные страны, пришли к убеждению, что даже если правительство стремится к взаимности, оно также должно действовать для защиты производства по соображениям национальной безопасности.

Ни один американец не понимал важность поддержки американского производства лучше, чем Александр Гамильтон. Еще до ратификации Конституции, в № 11 "Федералистов", Александр Гамильтон предупреждал, что могущественные европейские страны пытаются помешать американцам использовать свои собственные торговые суда для торговли с канатом Eu . После того как Конституция была введена в действие, а Гамильтон стал министром финансов, он опубликовал свой знаменитый "Доклад о мануфактурах" (1791). В нем Гамильтон указал, что "правила нескольких стран, с которыми у нас самые обширные сношения, создают серьезные препятствия на пути главных основных товаров Соединенных Штатов". Другими словами, крупные иностранные державы препятствовали американскому экспорту. Гамильтон предупреждал, что без решительных ответных мер американцы останутся зависимыми от иностранных товаров. Это имело бы катастрофические последствия для экономики США, поскольку, по его словам, "богатство... ...независимость и безопасность страны существенно связаны с процветанием мануфактур". Гамильтон признавал, что простые жалобы не убедят наших торговых партнеров изменить свои взгляды. Поэтому он заключил: "Соединенные Штаты должны рассмотреть, какими средствами они могут сделать себя наименее зависимыми от комбинаций, правильных или неправильных, во внешней политике". Затем он описал ряд вариантов, включающих как регулирование торговли, так и государственную поддержку в случае необходимости, которые "сделают Соединенные Штаты независимыми от иностранных государств в вопросах военных и других необходимых поставок".

В то время Томас Джефферсон не разделял энтузиазма Гамильтона в отношении промышленной политики, но, тем не менее, он признавал важность взаимности в торговой политике. Джефферсон - основатель Демократической республиканской партии - считал, что Америка должна быть преимущественно аграрной страной, поддерживаемой политикой свободной торговли и низких тарифов. При этом Джефферсон понимал, что взаимность является необходимым условием для того, чтобы американцы получали справедливые условия торговли и цены на свою сельскохозяйственную продукцию. Если они не получат таких условий, утверждал Джефферсон в своем "Докладе о торговле" в 1793 году, то "нам следует защитить наших граждан, их торговлю и мореплавание с помощью контрзапретов, пошлин и правил". Таким образом, два антагониста ранней американской экономической политики, один из которых был сторонником промышленной политики, направленной на развитие производства, а другой - знаменосцем сельского хозяйства и торговли, оба понимали, что взаимность и использование доступа на внутренний рынок в качестве рычага являются ключом к торговой политике.

Война 1812 года помогла расширить этот ранний двухпартийный консенсус в области торговой политики и включить в него защиту американской промышленности. Блокада и вторжение Англии превратили довоенную зависимость Америки от британских промышленных товаров в опасную слабость, которая помешала мобилизации в военное время и вызвала повсеместный дефицит. В результате даже самые аграрные политики, такие как Джефферсон, пришли к пониманию того, что независимой стране, такой как Соединенные Штаты, необходимо производить некоторые товары самостоятельно, чтобы сохранить свою безопасность. Если в 1774 году Джефферсон писал, что "свободная торговля со всеми частями света" является "естественным правом", то к 1816 году он открыто изменил свое мнение, заявив, что "опыт научил меня, что мануфактуры теперь так же необходимы для нашей независимости, как и для нашего комфорта", и тот, кто "сейчас против отечественного производства, должен быть за то, чтобы поставить нас либо в зависимость от [Великобритании], либо одеться в шкуры и жить как дикие звери".2 Неудивительно, что через год после окончания войны Конгресс принял свой первый серьезный защитный тариф, установленный на уровне временных 25 %.

Споры между Гамильтоном, Джефферсоном и их преемниками о тарифах ни в коем случае не были закончены. Хотя аграрные южные демократические республиканцы считали, что некоторые тарифы необходимы для обеспечения безопасности, они стремились удерживать их на низком уровне, чтобы южные фермеры могли покупать самые дешевые промышленные товары. Федералистская партия, а затем и партия вигов, напротив, стремились к еще более высоким тарифам как по соображениям безопасности, так и по экономическим причинам. Однако, несмотря на эти разногласия, в период правления основателей был достигнут консенсус в отношении основных принципов, которые определяли американское мышление в области торговли на протяжении почти двух последующих столетий:

Торговая политика США определяется федеральным правительством и распространяется на всю страну. В 1830-х годах Джон К. Кэлхун из Южной Каролины предложил, чтобы штат мог отказаться от взимания определенных тарифов, если он не согласен с торговой политикой федерального правительства. Но президент Эндрю Джексон сообщил Южной Каролине, что в случае необходимости он применит силу, чтобы отменить любую подобную политику, и с тех пор нет никаких сомнений в том, что Соединенные Штаты действуют как союз в вопросах торговли.

Соединенные Штаты могут и должны использовать свои рычаги влияния в торговых переговорах, чтобы получить выгодные условия от других стран. Любой, кто знаком с мюзиклом Hamilton, знает, что у Александра Гамильтона и Томаса Джефферсона было много разногласий. Но, как показано выше, и Гамильтон, и Джефферсон признавали, что Соединенные Штаты не должны соглашаться с несправедливыми или дискриминационными торговыми практиками других стран. Они оба утверждали, что Соединенные Штаты должны, когда это необходимо, ограничивать доступ основных торговых стран на американский рынок, чтобы добиться лучших условий торговли.

Соединенные Штаты могут и должны сами решать, какой тип производственной базы им нужен. Хотя политические партии ранней Америки не были согласны с тем, как и когда правительство должно поддерживать отечественное производство, они оба согласились с тем, что Америка не может полностью зависеть от иностранных товаров. Кроме того, как признавал Гамильтон (а затем и Джефферсон), американские политики не могли просто пожелать существования американской промышленной базы, тем более что политика других стран ставила американских производителей в несправедливо невыгодное положение. Вместо этого федеральное правительство должно было принять меры, чтобы Америка сама производила определенные товары, необходимые для национальной обороны.

Основатели ввели Соединенные Штаты в мир сложных торговых правил, которые давали более старым и богатым странам несправедливое преимущество перед американцами. Вместо того чтобы просто смириться с этими недостатками, они хотели, чтобы американские политики использовали инструменты, доступные в соответствии с Конституцией, для достижения наилучших условий для американских рабочих и предприятий.

В течение следующих двухсот лет американские политики вели бесчисленные дебаты о торговой политике, и за это время Соединенные Штаты испробовали множество различных типов торговой политики, поскольку американцы неоднократно адаптировали свою политику к меняющимся обстоятельствам. Результаты этой политики представлены на следующей диаграмме, где показаны средние тарифные ставки США с 1821 по 2016 год. Сплошная линия - более высокая из двух линий - показывает среднюю тарифную ставку по всему облагаемому пошлинами импорту. Пунктирная линия показывает среднюю тарифную ставку для всего импорта, включая те, которые ввозятся беспошлинно в соответствии с какими-либо торговыми соглашениями.

Средние тарифные ставки США (1821-2016)

Источники: Федеральный резервный банк Сент-Луиса; Министерство торговли США, Бюро переписи населения, "Историческая статистика США колониального периода до 1970 года"; Комиссия по международной торговле США, "Импорт США для потребления, взимаемые пошлины и соотношение пошлин к стоимости, 1891-2016".

До Гражданской войны на тарифы регулярно приходилось более 80 % доходов, собираемых федеральным правительством. В таких условиях отмена тарифов была нецелесообразной - тарифы были необходимы для финансирования правительства. Однако, как показано на диаграмме, тарифы в целом снизились в период с 1830 по 1860 год - этот факт отражает сильную власть Демократической партии и ее сторонников в сельском хозяйстве в этот период. Рабовладельческая экономика Юга зависела от сельского хозяйства, экспорта и европейских промышленных товаров. Такие южане, как Кэлхун, обычно выступали за низкие тарифы.

Но Генри Клей из Кентукки выступал за совершенно иной подход. В 1832 году Клей защищал то, что он называл "американской системой". Он утверждал, что сторонники "свободной торговли" были опасно наивны:

Призыв к свободной торговле так же бесполезен, как крик избалованного ребенка на руках у кормилицы о луне или звездах, сверкающих на небесном небосклоне . Она никогда не существовала и никогда не будет существовать. Торговля предполагает наличие как минимум двух сторон. Чтобы быть свободной, она должна быть справедливой, равной и взаимной. Но если мы широко откроем наши порты для ввоза иностранной продукции, свободной от всех пошлин, то какие порты любой другой иностранной страны мы найдем открытыми для свободного ввоза наших излишков продукции? Мы можем разрушить все барьеры на пути свободной торговли с нашей стороны, но работа не будет завершена, пока иностранные державы не устранят свои".3

Клей утверждал, что политика "свободной торговли" повредит американской промышленности и "приведет к реколонизации этих штатов под коммерческим господством Великобритании". Он также утверждал, что защитный тариф - то есть тариф, достаточно высокий, чтобы препятствовать импорту и стимулировать производство в США, - позволит Соединенным Штатам стать менее зависимыми от Великобритании и других источников промышленных товаров.

Как видно из предыдущей диаграммы, аргументы Клея не возобладали при его жизни. С момента избрания Эндрю Джексона в 1828 году до 1850-х годов джексонианские демократы были в целом сильнее, чем виги Клэя. Но в 1850-х годах "виги" потерпели крах, и на смену им пришла новая Республиканская партия, которая согласилась с "Американской системой" Клея и наставлениями Гамильтона. В своей платформе 1860 года республиканцы заявили, что "разумная политика требует такой корректировки импорта, которая способствовала бы развитию промышленных интересов всей страны".4 Авраам Линкольн4 Авраам Линкольн, который привел новую партию к победе в 1860 году, считал Клея "моим идеалом государственного деятеля, человеком, за которого я боролся всю свою скромную жизнь".5 Еще до вступления Линкольна в должность уход многих членов Конгресса от Юга позволил принять Тариф Моррилла 1861 года (названный так по имени его главного спонсора, представителя Джастина Моррилла из Вермонта), который положил начало новой эре протекционизма. По мере продолжения Гражданской войны и ухода многих южан, поддерживавших свободную торговлю и рабство, республиканцы продолжали повышать тарифы, стремясь стимулировать американскую промышленность.

Эта политика была популярна среди большинства американцев. К 1872 году Республиканская партия - на пороге победы на четвертых подряд президентских выборах - заявила в своей платформе, что, за исключением налогов на табак и спиртные напитки, федеральные доходы "должны быть увеличены за счет пошлин на импорт, детали которых должны быть отрегулированы таким образом, чтобы помочь обеспечить достойную оплату труда, а также способствовать развитию промышленности, процветанию и росту всей страны".6

Благодаря этой политике Соединенные Штаты пережили экономический и производственный бум, предсказанный Генри Клеем. Иммигранты хлынули в Соединенные Штаты, увеличив численность нашего населения с 31,4 миллиона человек в 1860 году до 92,2 миллиона в 1910 году. Но это еще не все. К 1890 году - всего через тридцать лет после того, как республиканцы впервые захватили Белый дом, - Соединенные Штаты имели самую большую экономику в мире. Согласно исследованию 2004 года, промышленное производство США выросло на 1030 % с 1860 по 1910 год.7

Учитывая эти данные, неудивительно, что многие американцы считали свою торговую политику успешной - особенно в сравнении с моделью свободной торговли Великобритании, которая неуклонно уступала Соединенным Штатам. Уильям Маккинли, один из самых популярных президентов той эпохи, добился национальной славы благодаря своей решительной и успешной поддержке высоких тарифов в качестве председателя Комитета по путям и средствам Палаты представителей. Поэтому неудивительно, что президент Трамп часто и благосклонно отзывался о президенте Маккинли. Теодор Рузвельт, вице-президент и преемник Маккинли, уловил настроение страны, когда в 1895 году написал Генри Кэботу Лоджу следующее: "Слава Богу, я не свободный торговец. В этой стране пагубное потакание доктрине свободной торговли, похоже, неизбежно приведет к жирному вырождению моральных устоев".8

Год спустя съезд партии 1896 года, выдвинувший Маккинли на пост президента, включил в свою платформу убедительную защиту торговой политики республиканцев: "Защита развивает отечественную промышленность и торговлю и обеспечивает нам собственный рынок; взаимность развивает внешнюю торговлю и находит выход для наших излишков".9

Уильям Дженнингс Брайан и демократы-популисты тщетно противостояли ОП, во многом потому, что городские рабочие - в том числе многие из новых избирателей-иммигрантов - верили, что политика республиканцев приведет к хорошим рабочим местам и высоким зарплатам. На самом деле, между Линкольном в 1860 году и выборами 1932 года было только два президента-демократа, Гровер Кливленд и Вудро Вильсон. Большинство побед республиканцев были ошеломительными. Раскол между Теодором Рузвельтом и президентом Уильямом Говардом Тафтом привел к победе демократов в 1912 году и дал им возможность снизить средние тарифные ставки с примерно 40 % до примерно 25 % - самые низкие ставки с момента принятия тарифа Моррилла. Но в 1920 году демократы оказались погребены под обвалом голосов партии "За независимость", и республиканцы вернули тарифы на протекционистский уровень. В своей платформе на 1924 год партия заявила: "Мы подтверждаем нашу веру в защитный тариф, чтобы обеспечить необходимую защиту нашим производительным отраслям". Избиратели ответили на это, подарив республиканцам еще две огромные победы на президентских выборах 1924 и 1928 годов. Каждый из этих двенадцати президентов-республиканцев в период массового экономического роста с гордостью называл себя протекционистом.

Однако к 1932 году экономика США страдала от последствий Великой депрессии, и избиратели были готовы к переменам. В 1930 году, через несколько месяцев после биржевого краха, который стал сигналом к началу депрессии, Конгресс, возглавляемый голлистами, принял закон о тарифах Смута-Хоули, который вызвал много споров в то время и с тех пор. С точки зрения экономической политики представляется очевидным, что новый тарифный закон практически не повлиял на экономический кризис начала 1930-х годов. Дуглас Ирвин, историк торговли, подытожил эти данные следующим образом: "Учитывая преобладающее значение монетарных и финансовых факторов в возникновении Великой депрессии, тариф Хоули-Смута почти наверняка сыграл относительно небольшую роль в экономическом кризисе".10 Ирвин указывает, что в 1929 году импорт, облагаемый пошлинами, составлял всего 1,4 % валового внутреннего продукта США, в то время как денежная масса сократилась на треть. Кроме того, Смут-Хоули не представлял собой кардинального изменения в торговой политике США; он лишь увеличил средний тариф с 40 до 46 %. Учитывая эти факты, винить какое-либо повышение тарифов в катастрофических последствиях Великой депрессии просто неправдоподобно. Хотя экономические последствия тарифа Смута-Хоули, возможно, и не были значительными, политические последствия были глубокими. Одним из главных противников тарифа Смута-Хоули был Корделл Халл, демократ от штата Теннесси, входивший в комитет Палаты представителей по путям и средствам. К марту 1933 года Халл стал государственным секретарем при новом президенте Франклине Рузвельте. Халл занимал этот пост в течение одиннадцати лет, став самым долгоживущим человеком, занимавшим эту важнейшую должность. И он будет вести торговую политику США в совершенно ином направлении.

Важно отметить, что Халл не настаивал на том, что многие комментаторы сегодня считают "свободной торговлей" в смысле одностороннего решения отменить все ограничения на импорт. Однако он выступал за свободную торговлю как геополитическую стратегию, направленную на защиту мира:

В 1916 году я принял философию, которую пронес через все двенадцать лет своего пребывания на посту государственного секретаря. . . . Хотя я понимал, что в дело вовлечены многие другие факторы, я рассуждал так: если мы сможем добиться более свободной торговли - более свободной в смысле меньшего количества дискриминаций и препятствий, - чтобы одна страна не завидовала другой и чтобы уровень жизни во всех странах повысился, тем самым устранив экономическое недовольство, порождающее войну, у нас появится разумный шанс на прочный мир".11

Хотя демократы Нового курса в целом выступали против протекционизма, который доминировал в политике США с 1861 по 1932 год, они не хотели просто позволить импорту заполонить американский рынок. Вместо этого их взгляды в целом совпадали с верой Джефферсона во взаимность. Об этом свидетельствует следующая выдержка из Демократической платформы 1936 года:

Мы будем продолжать содействовать росту нашей внешней торговли, достигнутому этой администрацией; добиваться по взаимному согласию снижения тарифных барьеров, квот и эмбарго, введенных против нашего экспорта сельскохозяйственной и промышленной продукции; но, как и в прошлом, обеспечивать адекватную защиту наших фермеров и производителей от нечестной конкуренции или сброса на наши берега товаров и продукции, произведенных за рубежом с использованием дешевой рабочей силы или субсидируемых иностранными правительствами.12

Эти принципы - взаимный режим для стран, которые относятся к нам справедливо, но ограничения на недобросовестный импорт - оставались основными движущими силами торговой политики США вплоть до окончания холодной войны. Важно также отметить, что хотя республиканцы и демократы расходились во мнениях относительно уровня тарифов, даже те, кто хотел снизить тарифы, в целом выступали за тарифы гораздо выше, чем мы видим сегодня. Практически никто на политической сцене не выступал за нулевые тарифы.

Закон о взаимных торговых соглашениях от 1934 года наделил президента полномочиями вести переговоры о заключении двусторонних взаимных торговых соглашений с другими странами. Каждое соглашение включало безусловный пункт о наибольшем благоприятствовании - это означало, что уступки, сделанные в ходе двусторонних переговоров, распространялись на все другие страны, имеющие статус наибольшего благоприятствования в торговле с Соединенными Штатами. RTAA должен был обновляться в Конгрессе каждые три года, но Конгресс не должен был голосовать по соглашениям, заключенным президентом. Это был чрезвычайно важный шаг. Он положил начало процессу делегирования Конгрессом части своих конституционных полномочий по тарифам исполнительной власти. С годами эти полномочия будут расширяться.

ГАТТ: предтеча ВТО

В апреле 1947 года представители США заключили Генеральное соглашение по тарифам и торговле - пакт, разработанный в Женеве и в итоге подписанный двадцатью тремя странами. Это соглашение породило бюрократическую организацию в Женеве (Швейцария), призванную облегчить переговоры о заключении международных торговых сделок. Соединенные Штаты вступили в ГАТТ в качестве договаривающейся стороны по указу президента. Конгресс не голосовал по этому вопросу. Хотя ГАТТ не дотягивал до послевоенной мечты о полноценной международной торговой организации, считалось, что пакт, по крайней мере, позволит избежать возврата к торговым войнам 1930-х годов и, в более широком смысле, будет способствовать "миру и стабильности через взаимозависимость" посредством развития международной торговли.

ГАТТ содержал следующие важнейшие положения:

Каждый член ГАТТ должен предоставлять всем другим членам режим наибольшего благоприятствования. Это положение означало, что, за некоторыми исключениями, любая либерализация торговли, предложенная одним членом другому, автоматически распространялась на всех остальных членов.

Члены ГАТТ согласовывали свои тарифные сетки, и участники договаривались о том, что не будут повышать тарифы выше согласованного уровня - за исключением некоторых исключений.

Члены ГАТТ должны предоставлять друг другу "национальный режим", то есть, как правило, избегать использования внутренних налогов и регулирующих положений "для обеспечения защиты отечественного производства".

Примечательно, что члены ГАТТ в основном приняли эти и другие принципы, содержащиеся в ГАТТ, на веру. Это было похоже на то, как если бы была создана новая великая религия. Как и большинство религий, она была основана не на науке, а на вере, и, как и большинство религий, многие из ее приверженцев не следовали ее предписаниям.

ГАТТ не ввел эру нерегулируемой торговли. Напротив, американские политики регулярно использовали свои конституционные полномочия для того, чтобы усилия по снижению тарифов и стимулированию торговли с союзниками США не нарушили экономику США и не нанесли ущерб американским рабочим.

Преимущества ГАТТ распространялись только на союзников США. На протяжении всей холодной войны Соединенные Штаты сохраняли значительные барьеры в торговле с Советским Союзом и другими странами, чьи интересы были противоположны интересам США. Например, Куба была одним из первоначальных участников ГАТТ, но после того как Фидель Кастро создал в стране коммунистическое правительство, Соединенные Штаты фактически заблокировали всю торговлю с Кубой. Во времена холодной войны идея о том, что наши противники должны иметь неограниченный доступ к американскому рынку или что мы будем поощрять американские компании инвестировать во враждебные нам страны, была бы расценена почти всеми американскими политиками как странная.

Переговоры о либерализации торговли велись на протяжении многих десятилетий. После 1947 года система ГАТТ развивалась медленно и осторожно. В период с 1948 по 1960 год Соединенные Штаты и их союзники провели четыре отдельных раунда переговоров о снижении тарифов. Следующий раунд торговых переговоров - так называемый раунд Кеннеди - начался в мае 1964 года и занял тридцать семь месяцев. А следующий Токийский раунд начался в сентябре 1973 года и занял более шести лет. Осторожность, проявленная политиками в эпоху ГАТТ, дала американским рабочим и предприятиям время приспособиться к изменениям в торговых правилах.

Президент Никсон вмешивался, когда дефицит торгового баланса угрожал интересам США. К началу 1970-х годов более свободная торговля означала, что Соединенные Штаты, которые на протяжении большей части двадцатого века имели положительное сальдо торгового баланса, столкнулись с дефицитом торгового баланса. В то время доллар США все еще был привязан к золоту по цене тридцать пять долларов за унцию, и другие страны требовали от американцев обменять доллары на золото. Возникло обоснованное опасение, что у Соединенных Штатов закончится золото. В ответ на это президент Никсон прекратил практику обмена долларов на золото. Важно отметить, что он также ввел 10-процентный тариф на импорт, чтобы не дать иностранным производителям получить значительное преимущество на американском рынке. В ответ основные торговые партнеры США согласились ревальвировать свои валюты, что сделало американскую продукцию более конкурентоспособной на мировых рынках. Действия Никсона явно препятствовали свободной торговле, но были необходимы для сохранения нашей производственной экономики и поддержки США системы ГАТТ.

Конгресс создал новые инструменты для предотвращения ущерба, наносимого импортом экономике США. Раздел 232 Закона о расширении торговли от 1962 года наделил президента правом корректировать импорт, когда это необходимо для решения проблем национальной безопасности. Раздел 301 Закона о торговле 1974 года предоставил президенту широкие полномочия по использованию тарифов и других торговых ограничений в ответ на несправедливую или дискриминационную торговую практику. А в 1979 году Конгресс значительно укрепил законы США об антидемпинговых и антисубсидиарных пошлинах, чтобы дать американским рабочим и предприятиям более эффективный ответ на недобросовестную торговлю импортом. Каждая из этих мер была призвана обеспечить, чтобы более свободная торговля не привела к тому, что американские рабочие и предприятия пострадают от наплыва импорта.

После первого Женевского раунда 1947 года в последующие десятилетия состоялось еще семь раундов торговых переговоров: Анси (1949), Торки (1950-51), Женева (1956), Женева (1960-61), Кеннеди (1964-67), Токио (1973-79) и Уругвай (1986-93). В основном эти раунды предусматривали снижение тарифов. Раунд Кеннеди, названный в честь нашего президента, который был убит за год до этого, был также примечателен тем, что на нем было заключено антидемпинговое соглашение и рассматривался вопрос о том, как помочь развивающимся странам - вопрос, который с тех пор будет оставаться спорным.

Токийский раунд был направлен на снижение нетарифных барьеров, регулирования и других действий, предпринимаемых странами, чтобы затруднить продажу товаров иностранными государствами на своем рынке, а также на продвижение некоторых системных реформ. Я работал над Токийским раундом в качестве руководителя аппарата республиканцев в финансовом комитете Сената вместе с сенатором Доулом, и это было мое первое глубокое знакомство с торговлей. В то время министром иностранных дел США был Роберт Штраус, известный адвокат и государственный деятель из числа демократов. Я помню, как наблюдал за его выступлением перед комитетом и думал, что, хотя он не очень хорошо разбирался в торговых законах, как оператор он был в зале славы.

В целом, американские политики в эпоху ГАТТ не были простыми сторонниками глобализации. Напротив, они балансировали между заботой о помощи союзникам США и усилиями по предотвращению недобросовестного использования американского рынка другими странами.

Торговая политика Рональда Рейгана иллюстрирует этот баланс. Президент Рейган, безусловно, верил в эффективные рынки, поддерживал снижение налогов и устранение ненужных норм. Но он также был готов реагировать на всплески импорта, которые создавали проблемы в Соединенных Штатах. Например, он использовал тарифы для блокирования поставок некоторых мотоциклов из Японии, чтобы дать компании Harley-Davidson шанс стать более конкурентоспособной. Когда Япония нарушила соглашение с Соединенными Штатами о торговле полупроводниками, президент Рейган ввел штрафные тарифы в размере 100 % на широкий спектр товаров, производимых японскими электронными компаниями. Когда американские производители стали и автопроизводители пострадали от импорта, он поручил Управлению торгового представителя США провести переговоры о заключении "добровольных соглашений об ограничении", то есть соглашений, в которых наши торговые партнеры соглашались ограничить свой импорт, чтобы создать "дыхательное пространство" для американских компаний. Будучи заместителем министра торговли США в администрации Рейгана, я вел переговоры по многим из этих соглашений. Другие страны пришли к соглашению, потому что знали, что президент Рейган готов принять более решительные меры, если они этого не сделают.

Президент Рейган также принял меры по сокращению растущего дефицита торгового баланса. Во время его президентства бурно развивающаяся экономика США и сильный доллар привлекли большие объемы импорта, и дефицит текущего платежного баланса вырос с 0,15 % ВВП в 1981 году до почти 3 % ВВП в 1985 году. К сентябрю 1985 года демократы в Конгрессе ратовали за более агрессивную торговую политику США, а представитель Дик Гепхардт, экономический националист, ставший лидером демократов в Палате представителей, сказал: "Мы находимся на перепутье. Нам предстоит сделать выбор: будем ли мы победителем в мировой экономике или проигравшим".13 Гепхардт и другие демократы продвигали закон, который ввел бы 25-процентную пошлину на импорт из стран, имеющих "чрезмерное" положительное сальдо в торговле с Соединенными Штатами и применяющих нечестную торговую практику.14

Но к тому времени, когда представитель Гепхардт сделал эти замечания, администрация Рейгана уже действовала. 22 сентября 1985 года в отеле Plaza в Нью-Йорке министр финансов Джеймс Бейкер провел переговоры с Францией, Западной Германией, Японией и Великобританией по так называемому соглашению Plaza Accord. В соответствии с соглашением "Плаза" Соединенные Штаты и их союзники договорились, что основные недолларовые валюты будут дорожать и тем самым сделают американские товары относительно более конкурентоспособными. Дефицит счета текущих операций США достиг пика в 3,3 процента ВВП в 1987 году, но затем быстро сократился.

Действия Рейгана подверглись резкой критике со стороны свободных торговцев того времени. В 1988 году либертарианский Институт Катона опубликовал статью, в которой утверждалось, что "Рональд Рейган своими действиями стал самым протекционистским президентом со времен Герберта Гувера, чемпиона по протекционизму в тяжелом весе".15 Это заявление было бессмыслицей - президент Рейган выбрал прагматичный путь, чтобы обеспечить рабочим и бизнесу США справедливые шансы в полной мере.15 Это утверждение было бессмыслицей - президент Рейган выбирал прагматичный путь, чтобы обеспечить американским рабочим и предприятиям справедливый шанс воспользоваться всеми преимуществами более сильной экономики США, а также чтобы заработная плата и рабочие места не были потеряны из-за нечестной торговой практики за рубежом. Но сам факт того, что Катон обвинил президента Рейгана в протекционизме, опровергает миф о том, что он был простодушным свободным торговцем, который никогда не вмешивался в импорт.

Следует отметить еще один момент, касающийся торговой политики президента Рейгана. Ключевые торговые споры его времени не касались наших политических противников - наша торговля с советским блоком была очень ограниченной. Действительно, никто не выступал за прочные экономические отношения с Советским Союзом. Вместо этого основные торговые вопросы 1980-х годов касались наших основных союзников , особенно Японии. Но президент Рейган понимал, что бывают ситуации, когда Соединенные Штаты должны отстаивать свои экономические интересы даже против своих друзей.

Десятилетия взвешенной торговой политики США в эпоху ГАТТ принесли огромные дивиденды. К началу 1990-х годов Соединенные Штаты занимали одну из самых сильных экономических и геополитических позиций среди всех стран в истории. Мы победили в холодной войне. Мы справились с инфляционными испытаниями 1970-х годов и выходили из экономического бума 1980-х. Пожалуй, самое главное - реагируя на опасения по поводу нечестной торговли и спасая ключевые отрасли промышленности, такие как сталелитейная и автомобильная, американские политики сохранили поддержку населения, необходимую им для победы над Советским Союзом.

По сей день сторонники глобализации пытаются защитить свои взгляды, ссылаясь на успехи эпохи ГАТТ. Но они ошибаются. Соединенные Штаты отказались от прагматизма эпохи ГАТТ в 1994 году, когда американские политики решили заменить систему ГАТТ новым набором соглашений, которые будут обеспечиваться новым международным органом - Всемирной торговой организацией.

Эпоха глобализации

В конце 1940-х годов велись серьезные переговоры о создании международной торговой организации в рамках системы ГАТТ, но эта идея провалилась из-за противодействия Конгресса. Но с окончанием холодной войны политики Соединенных Штатов и Европейского союза увидели шанс создать новый многосторонний институт, который будет отвечать за соблюдение торговых обязательств. В течение многих лет американские политики жаловались - и не без оснований - на то, что наши торговые партнеры не выполняют своих обязательств по различным сделкам, заключенным в рамках ГАТТ. Например, многие споры между Соединенными Штатами и Японией в 1980-х годах возникли из-за японской практики (например, закрытых внутренних рынков), которую американцы считали несправедливой. Многие американские политики надеялись, что, создав новую многонациональную организацию и наделив ее полномочиями выносить решения по торговым спорам, мы сможем добиться более тесного сотрудничества со стороны наших торговых партнеров.

Но у наших торговых партнеров в Японии и Западной Европе была совсем другая повестка дня. Они искали способы помешать американцам использовать рычаги нашего огромного рынка в торговых переговорах. Как показано выше, президент Рейган неоднократно использовал тарифы - или угрозу их введения - чтобы заставить наших торговых партнеров изменить свое поведение. Трудно поверить, что другие страны согласились бы на Соглашение Плаза, если бы их не беспокоила возможность того, что Конгресс повысит тарифы. Создав ВТО и заставив Соединенные Штаты полагаться на многосторонние торговые споры, а не на односторонние действия, эти страны поняли, что могут значительно ослабить рычаги влияния на американских политиков. Получив от президента Клинтона заверения в том, что положения ВТО, касающиеся разрешения споров, позволят Соединенным Штатам эффективно защищать свои интересы, Конгресс одобрил наше вступление в ВТО в 1994 году. Примечательно, что голосование в Конгрессе проходило во время промежуточной сессии Конгресса, через несколько недель после того, как Конгресс, возглавляемый демократами, был уничтожен на промежуточных выборах 1994 года. Другими словами, наше вступление в ВТО было одобрено Конгрессом, который был подавляющим большинством голосов отвергнут американским народом. Тот же Конгресс ранее одобрил новое Североамериканское соглашение о свободной торговле в 1993 году.

На бумаге ни ВТО, ни НАФТА не мешали американским политикам использовать наши рычаги влияния на торговых переговорах. Но до Трампа никто из них этого не делал. На самом деле администрация Трампа докажет, что у правительства США все еще есть законные полномочия для защиты наших национальных интересов. Но с 1995 по 2016 год президенты США от обеих партий возлагали все свои надежды на глобализацию. Снова и снова они вели себя так, будто ничего не могут сделать, чтобы помочь американским рабочим и предприятиям, столкнувшимся с жесткой - и зачастую несправедливой - конкуренцией со стороны импорта. Старая гамильтоновская забота об использовании торговой политики США для развития сильной и эффективной промышленной базы была отброшена. Старые заботы Джефферсона о взаимности были в значительной степени проигнорированы. Соединенные Штаты подали десятки жалоб в ВТО и выиграли или частично выиграли многие из них. Но ничего существенного не изменилось. Наши торговые партнеры возбудили против нас еще больше дел и выиграли почти все из них. А правительство США внесло серьезные пагубные изменения в наши законы, чтобы соответствовать им. Примечательно, что Соединенные Штаты, которые почти каждый год с момента создания ВТО имели значительный дефицит торгового баланса, неизменно рассматривались ВТО как мировой нарушитель, как великий протекционист в вопросах торговли.

С самого начала было очевидно, что система ВТО ставит американские компании и рабочих в невыгодное положение на мировых рынках. В 1995 году дефицит счета текущих операций США составлял 1,486 процента от ВВП США. К 2000 году эта цифра выросла до 3,92 процента - даже больше, чем дефицит торгового баланса, который заставил демократов призвать к введению тарифов в середине 1980-х годов и который в конечном итоге привел к соглашению Плаза.

Однако на этот раз правительство США решило не препятствовать тому, чтобы американские рабочие и предприятия были поглощены импортом. Вместо этого американские политики - президент, занимающий пост вице-президента, и лидеры Конгресса - решили удвоить темпы глобализации. В 2000 году Соединенные Штаты совершили одну из худших ошибок в своей истории, предоставив коммунистическому Китаю статус постоянных нормальных торговых отношений (ПНТО) в рамках усилий США по вступлению Китая в ВТО.

Подумайте, насколько радикальной была эта идея. Китай был и остается коммунистической диктатурой, и его геополитические интересы явно сталкиваются с нашими. Соединенные Штаты и раньше вели определенную торговлю с Китаем, но Китай не был участником системы ГАТТ. Более того, в 1990-е годы Конгрессу приходилось каждый год голосовать по вопросу о том, предоставлять ли Китаю статус наибольшего благоприятствования. Хотя Конгресс неизменно отказывался отменить статус наибольшего благоприятствования для Китая, сам факт существования голосования оказывал давление на Китай, чтобы избежать оскорбления американских политиков, и препятствовал компаниям переносить свои заводы в Китай или становиться зависимыми от Китая в своих цепочках поставок. В конце концов, было бы рискованно полагаться на страну, которая требует ежегодного одобрения Конгресса для сохранения своего статуса наибольшего благоприятствования.

Вступление Китая в ВТО все изменило. Сторонники Китая утверждали, что термин "страна наибольшего благоприятствования" больше не подходит - мы просто предоставляем Китаю "нормальные торговые отношения" на постоянной основе. Но какой бы термин ни использовался, предоставив Китаю PNTR, мы сделали необычную уступку геополитическому противнику и расчистили путь для компаний к использованию Китая в качестве глобального производственного центра.

К сожалению, лидеры обеих партий настаивали на PNTR для Китая и при этом делали заявления, которые впоследствии оказались постыдно ложными. В марте 2000 года президент Клинтон утверждал, что вступление Китая в ВТО - это "стопроцентная сделка для Америки, если говорить об экономических последствиях".16 Двумя месяцами ранее кандидат в президенты Джордж Буш-младший утверждал, что предоставление ПНТР для Китая - это не просто сделка, а "сделка, которая не принесет Америке ничего хорошего".16 Двумя месяцами ранее тогдашний кандидат в президенты Джордж Буш-младший утверждал, что предоставление Китаю PNTR "обеспечит американским предприятиям и фермерам доступ к растущему китайскому рынку и сократит наш торговый дефицит с Китаем".17 Конгресс согласился с этим и в 2000 году проголосовал за предоставление Китаю PNTR. Как могли так ошибаться многие наши лидеры?

Таким образом, с началом нового века Соединенные Штаты полностью отказались от разумной торговой политики, которая служила нам на протяжении большей части нашей истории, и вместо этого доверились международному органу. Мы также предоставили нашему главному геополитическому противнику свободный доступ на американский рынок. Результаты оказались катастрофическими. Многие компании, больше не беспокоясь о торговых противоречиях между США и Китаем, быстро отказались от американских рабочих и сосредоточили цепочки поставок в Китае. В 2000 году в США было более семнадцати миллионов рабочих мест в обрабатывающей промышленности - примерно столько же, сколько в начале 1970-х годов. К 2009 году у нас было менее двенадцати миллионов рабочих мест в обрабатывающей промышленности, и подавляющее большинство этих потерянных рабочих мест так и не вернулось. Дефицит текущего счета платежного баланса вырос до 6 процентов ВВП в 2006 году и опустился ниже 4 процентов только после катастрофической рецессии 2009 года.

Экспорт товаров из США в Китай действительно увеличился с 16,185 млрд долларов в 2000 году до 115,594 млрд долларов в 2016 году. Но за тот же период импорт товаров из Китая вырос со 100,018 миллиарда долларов до 462,42 миллиарда долларов. Наш дефицит в торговле товарами с Китаем вырос с 83,833 миллиарда долларов в 2000 году до 346,825 миллиарда долларов в 2016 году. Конечно, этот поток долларов помог превратить Китай в сверхдержаву, способную бросить серьезный геополитический вызов Соединенным Штатам. Прогноз президента Буша о том, что предоставление Китаю статуса PNTR снизит наш торговый дефицит, и оценка президента Клинтона о том, что эта сделка "сто к нулю" в нашу пользу, оказались ложными.

Как мы рассмотрим в главах 12, 13 и 14, другие наши торговые сделки оказались не лучше. Предполагалось, что НАФТА поможет американским рабочим. Вместо этого наша торговля товарами с Мексикой превратилась из профицита в $1,35 млрд в 1994 году в дефицит в $63,271 млрд в 2016 году. Наша торговля товарами с Канадой, которая уже показывала дефицит в размере 13,967 миллиарда долларов в 1994 году, в 2016 году показала дефицит в размере 10,985 миллиарда долларов. Автомобильные заводы переезжали в Мексику с угрожающей скоростью. Производители автозапчастей создали сотни тысяч рабочих мест в Мексике всего за несколько лет. Тогдашний кандидат в президенты Росс Перо даже опубликовал книгу об угрозе, которую представляет НАФТА, в которой утверждал, что "НАФТА на самом деле не столько торговля, сколько инвестиции. Ее главная цель - защитить американские компании и инвесторов, работающих в Мексике. . . . Значительная часть соглашения написана в виде непонятных юридических терминов, которые можно найти на обратной стороне страхового полиса. Мелким шрифтом напечатаны положения, которые лишат американцев рабочих мест и радикально сократят суверенитет США".18

Разрушения, хотя бы частично вызванные НАФТА, позволяют предположить, что современные критики были правы, говоря об угрозе американским рабочим местам. В своей работе под названием "Влияние НАФТА на штаты" экономист Роберт Э. Скотт назвал следующие отрасли, наиболее пострадавшие от НАФТА: электротехническое электронное оборудование (потеряно 108 773 рабочих места); автотранспорт и оборудование (потеряно 83 643 рабочих места); текстиль и одежда (потеряно 83 258 рабочих мест); пиломатериалы и изделия из древесины (потеряно 48 306 рабочих мест).19

Хотя приведенная ниже таблица не определяет причинно-следственные связи, она должна дать пищу для размышлений.

Со временем стало очевидно, что, помимо НАФТА, "глобализация", которую с таким энтузиазмом приветствовало руководство обеих партий, не приносит тех результатов, на которые рассчитывали американцы. Помните, что наша торговая и экономическая политика до вступления в ВТО в целом была успешной - не зря же мы были самой богатой и могущественной страной на Земле в начале 1990-х годов. За шестнадцать лет до вступления Китая в ВТО реальный медианный доход домохозяйств в США (измеренный в долларах 2019 года) вырос с 53 337 долларов в 1984 году до 63 292 долларов в 2000 году. Однако затем реальный медианный доход домохозяйств падал ниже уровня 2000 года каждый год вплоть до 2016 года, и даже в этом году он достиг лишь 63 683 долларов (рост менее чем на 400 долларов за шестнадцать лет).20 Иными словами, за весь период, отмеченный правлениями Буша и Обамы, уровень жизни среднего американского домохозяйства практически не улучшился. (Спустя всего три года после президента Трампа этот показатель в 2019 году достиг 69 560 долларов. Даже в 2020 году, когда экономика страдала от COVID-19, реальный медианный доход домохозяйства составлял $67 521 - почти на $4 000 выше уровня 2016 года).

Доля занятых в несельскохозяйственном секторе в отраслях, наиболее пострадавших от НАФТА*

(процент от общего числа занятых в несельскохозяйственном секторе)

*На основе анализа Института экономической политики; данные из таблиц "B" Бюро трудовой статистики в выпуске "Ситуация с занятостью"; включены такие отрасли, как производство изделий из древесины, электрооборудование и приборы, автотранспорт и запчасти, текстильные фабрики, фабрики по производству текстильных изделий и одежда.

Администрация Обамы знала, что торговая политика США не работает. В 2008 году кандидат Обама угрожал выйти из НАФТА, если потребуется, чтобы добиться лучших условий в этом соглашении.21 Администрация Обамы неоднократно жаловалась на то, что система разрешения споров ВТО интерпретирует тексты ВТО таким образом, что это не отражает американского понимания этих соглашений. На протяжении многих лет администрация Обамы умоляла наших торговых партнеров заключить новые сделки, которые принесут пользу американским рабочим и предприятиям.

Но команде Обамы мешали принципы глобализации. На протяжении большей части американской истории некоторые основные концепции торговой политики были очевидны: (1) не позволяйте геополитическим противникам извлекать выгоду из рынка США; (2) используйте доступ к рынку США в качестве рычага на торговых переговорах; (3) без колебаний используйте торговую политику, если это необходимо для создания экономики того типа, который вы хотите видеть у американцев; и (4) действуйте в одностороннем порядке, когда это необходимо. Однако в рамках системы ВТО американские политики отказались от каждой из этих концепций. Они считали, что Китай обладает значительными правами как член ВТО, несмотря на его враждебность нашим интересам. Они считали, что неправильно использовать американский рынок в качестве рычага давления на торговых переговорах. Обама отказался от своего обещания использовать нашу возможность отказаться от участия в НАФТА. И наконец, команда Обамы доверила "рынку" определять, какие рабочие места будут существовать в Америке - даже когда этот "рынок" был настолько сильно искажен нечестной торговой практикой за рубежом, что на самом деле он вовсе не был "свободным".

Учитывая эти принципы, у команды Обамы было только два реальных варианта решения торговых проблем. Во-первых, они могли подать торговые иски против Китая в ВТО - и подали их. Но многие из наиболее вопиющих действий Китая, например, его политика принуждения американских компаний к обмену технологиями для доступа на китайский рынок, не обязательно были нарушением правил ВТО. И даже когда Соединенные Штаты выигрывали торговое дело против Китая, Китаю (или любой другой диктатуре) было очень легко создать видимость соблюдения решения ВТО, просто приняв новую политику для достижения того же эффекта искажения рынка.

Во-вторых, администрация Обамы могла - и пыталась - переписать правила торговли путем переговоров. Но здесь администрация столкнулась с очевидной проблемой: у других крупных экономик, большинство из которых счастливо пользуются большим профицитом в торговле с Соединенными Штатами, не было стимула идти на какие-либо уступки нам. В рамках старой системы ГАТТ Соединенные Штаты проводили переговоры о снижении тарифов и других изменениях в правилах глобальной торговли, в основном потому, что (1) мы вели переговоры в основном с нашими союзниками и (2) другие страны хотели получить больший доступ к американскому рынку. Но в рамках системы ВТО у других стран не было стимула идти на значительные уступки Соединенным Штатам. Они уже имели огромный доступ к американскому рынку, и если они хотели, чтобы Соединенные Штаты изменили какую-либо свою торговую политику, они могли просто использовать процесс разрешения споров ВТО, чтобы подать на нас в суд. (Например, в 2001 году администрация Буша ввела чрезвычайные тарифы, чтобы спасти американских производителей стали от наплыва импорта, но вскоре отменила эти тарифы, проиграв спор в ВТО). Последняя серьезная попытка договориться о крупной торговой сделке в рамках ВТО - так называемый Дохийский раунд - потерпела крах в 2007 году. А поскольку любая крупная сделка в рамках ВТО требует поддержки со стороны Китая, у администрации Обамы не было шансов добиться многого на этом форуме.

Осознав, что крупные переговоры в ВТО - пустая трата времени, администрация Обамы попыталась заключить новые торговые сделки с нашими союзниками в Европе и Азии. Но наши союзники также не желают идти на торговые уступки Соединенным Штатам - если только мы не предоставим им убедительные причины для этого. Попытка администрации Обамы заключить крупную торговую сделку с Европейским союзом - известную как Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство - провалилась, потому что Европейский союз не был заинтересован в согласии с таким типом сделки, который мог бы получить поддержку в Вашингтоне. Администрация Обамы все же заключила сделку с группой стран Тихоокеанского региона - Транстихоокеанское партнерство. Но другие страны ТТП согласились на эту сделку только после того, как получили от администрации Обамы уступки, которые поощрили бы компании к вывозу большего количества хороших рабочих мест из США и оставили бы американских рабочих и производителей в еще более слабом положении на мировых рынках. TPP был настолько непопулярен, что Конгресс даже не вынес его на голосование. Даже Хиллари Клинтон в итоге выступила против него, а президент Трамп полностью исключил нас из него почти сразу после вступления в должность.

Одним словом, опыт администрации Обамы подтвердил мудрость высказывания Джефферсона о том, что "свободная торговля и мореплавание не могут быть предоставлены в обмен на ограничения и досады, и вряд ли они приведут к их ослаблению". В эпоху ВТО политики США отказались от более чем двухсотлетней мудрости в области торговли и надеялись, что предоставление свободы торговли другим странам - в том числе нашим геополитическим противникам - приведет к ослаблению "ограничений и домогательств", которые блокируют нашу торговлю. Как и предсказывал Джефферсон, эти усилия провалились.

К 2015 году стало ясно, что нам нужен совсем другой подход - нам нужен президент, который знает, как получить и использовать рычаги влияния на торговых переговорах, которого не запугает поддержка глобализации в прессе, и который вернет торговую политику США к ее традиционной направленности на взаимность и защиту наших национальных интересов. Нам нужен был президент, который подтвердил бы приверженность республиканцев использованию тарифов для принуждения к развитию, справедливости и балансу.

А затем, 16 июня 2015 года, Дональд Трамп объявил, что баллотируется в президенты.

Глава 4. Как ВТО подвела Америку

Многие отождествляют базирующуюся в Женеве Всемирную торговую организацию с самой системой международной торговли, основанной на правилах. Но, как мы видели в предыдущей главе, эта система существовала на протяжении почти пяти десятилетий до создания ВТО. И она вполне успешно функционировала. В этот период наблюдалось масштабное расширение мировой торговли - примерно пятнадцатикратный рост с конца Второй мировой войны по 1995 год - и восемь успешных раундов многосторонних торговых переговоров. Система не была анархичной, но страны сохраняли гибкость в принятии мер по ограничению торговли, когда это было в их интересах. Когда возникали споры, процесс урегулирования споров в рамках ГАТТ обеспечивал основу для их разрешения с помощью нейтральной (но необязательной) арбитражной комиссии. Однако большинство споров в конечном итоге разрешалось путем политических переговоров.

В то время как в Соединенных Штатах и других странах, где закончилась "холодная война", элиты торговой политики считали существующую систему неудовлетворительной и принялись за ее совершенствование. Их решением стала ВТО и, в частности, ее Апелляционный орган.

Во время моей работы в качестве министра иностранных дел США я обнаружил, что даже среди высокопоставленных правительственных чиновников существует путаница в том, чем на самом деле занимается ВТО. Многие думали, что она устанавливает тарифные ставки и пишет правила торговли. На самом деле это организация, контролируемая членами, которая делает только то, что хотят все ее члены, пришедшие к консенсусу. Она гораздо больше похожа на торговую ассоциацию, чем на корпорацию. Я люблю говорить людям, что, когда вы думаете о ВТО, вы должны думать о двух вещах. Первая - это место, комната, где страны могут собраться вместе и договориться о новых правилах в отношении субсидий, рыболовства или любых других вопросов торговли. Другая - это зал суда, где страны могут разрешать торговые споры.

Как мы уже видели, зал переговоров существовал и до ВТО. Ключевым нововведением в Соглашении Уругвайского раунда 1994 года стал зал судебных заседаний - система разрешения споров ВТО. Это была большая надежда основателей ВТО. Торговые споры больше не будут решаться на переговорах между странами "грязными политиками". Вместо этого такие вопросы будут передаваться в ведение "беспристрастных" и "просвещенных" экспертов, решения которых будут обязательны для сторон. В центре этой новой судебной ветви международной торговой системы находился Апелляционный орган, которому было поручено пересматривать решения групп по разрешению споров, чтобы обеспечить верность правилам ВТО и последовательность всех решений.

Апелляционный орган и, соответственно, сама ВТО стали колоссальным и трагическим провалом не только для Соединенных Штатов, но и для всей мировой торговой системы. Давайте рассмотрим, что, как говорили американцам, мы получим от соглашения Уругвайского раунда, и что мы получили на самом деле. Сравнение дает убедительный обвинительный акт.

Нам говорили, что ВТО выровняет условия игры для американских рабочих, фермеров и предприятий; в обмен на снижение тарифов и отказ от части суверенитета мы получили взрывной дефицит торгового баланса.

Нам говорили, что система разрешения споров даст Соединенным Штатам возможность открыть рынки для наших товаров и услуг; вместо этого мы выиграли очень мало значимых дел, но при этом стали самой часто судимой страной в ВТО и понесли хотя бы частичные потери в 90 процентах дел, возбужденных против нас.

Нам говорили, что роль Апелляционного органа будет относительно скромной и будет заключаться лишь в том, чтобы обеспечить исправление наиболее вопиющих решений комиссий по разрешению споров; в итоге мы получили самовозвеличивающийся институт, который видит свою роль в том, чтобы совершенствовать и расширять, а не просто применять правила, согласованные странами-членами ВТО.

Нам говорили, что ВТО не представляет угрозы для суверенитета США, поскольку наши законы полностью соответствуют ее правилам; в итоге мы получили многократные решения Апелляционного органа, в которых американские законы были признаны не соответствующими действительности, что вынудило Конгресс отменить эти законы.

Когда мы согласились на вступление Китая в ВТО через пять лет после ее основания, нам сказали, что процесс разрешения споров даст нам инструменты, необходимые для того, чтобы Китай играл по правилам, отказался от своих нерыночных пристрастий и превратился в "ответственную заинтересованную сторону" в международной системе, основанной на правилах; вместо этого мы получили институт, который не только не смог дисциплинировать Китай, но и фактически способствовал его подъему на протяжении более двух десятилетий.

Нам говорили, что Апелляционный орган будет просто дополнять, а не подменять переговорную функцию ВТО; вместо этого мы получили безнадежный тупик в серьезных многосторонних торговых переговорах, поскольку многие страны, в первую очередь Китай, сочли, что лучше всего они могут отстаивать свои интересы в судебном процессе, а не на переговорах. В результате несправедливые правила и исключения, заложенные в Соглашение Уругвайского раунда, подорвали международную торговую систему и нанесли ущерб интересам США.

Короче говоря, нам обещали золотой век мировой торговли, а получилась полная неразбериха.

Плохая сделка для Америки

Как уже говорилось в главе 3, в ходе Уругвайского раунда, продолжавшегося с середины 1980-х до начала 1990-х годов, ГАТТ было поглощено ВТО. ВТО сохранила принципы ГАТТ о наиболее благоприятствуемой нации и национальном режиме. Но она включила в себя новые дисциплины и создала новую, обязательную для исполнения систему разрешения споров. Предполагалось, что эта система будет более эффективной, чем ГАТТ. А с точки зрения Соединенных Штатов, оно должно было расширить рынки, помочь выровнять условия игры и в целом улучшить положение рабочих, фермеров и предпринимателей. Как отметил президент Клинтон, когда соглашение Уругвайского раунда было принято Конгрессом, "настоящими победителями [в этом соглашении] являются рабочие-автомобилисты, бухгалтеры, инженеры, фермеры, работники связи - люди, которые теперь получат шанс получить большее вознаграждение за свой труд".1

Как все сложилось? Следующий график говорит сам за себя.

После создания ВТО в январе 1995 года торговый баланс США резко упал. Хотя часть резкого снижения баланса в торговле товарами была компенсирована положительным сальдо в торговле услугами, чистое ухудшение общего торгового баланса в период после 1995 года поразительно.

Торговый баланс США: Итого, товары, услуги

(Миллионы долларов 2020 года)

Источники: Бюро экономического анализа; Бюро переписи населения США, Отдел экономических показателей; Федеральный резервный банк Миннеаполиса.

Нарисованный в виде линии на графике, баланс торговли товарами резко падает вниз сразу после вступления США в ВТО. После контроля за влиянием инфляции общий дефицит торгового баланса увеличился в шесть раз с 1994 года до временного пика в 2006 году. Во время финансового кризиса 2008-9 годов наблюдалось временное сокращение дефицита, однако улучшение ситуации не было продолжительным. Средний реальный дефицит торгового баланса в период с 2010 по 2020 год в четыре раза превысил дефицит до вступления в ВТО в 1994 году. Цифры еще хуже, если учесть 2021 год, когда дефицит товаров и услуг вырос до 860 миллиардов долларов, а дефицит только товаров составил более 1 триллиона долларов.

В то же время после кратковременного всплеска в конце 1990-х годов медианный доход домохозяйств в США достиг плато, а затем в течение следующих пятнадцати лет падал.2 Вот вам и "шанс для работников получить большее вознаграждение за свой труд".

Я не хочу сказать, что ВТО является единственной или даже главной причиной этих тенденций. В Уругвайском раунде были некоторые позитивные положения, касающиеся услуг, технических барьеров в торговле, интеллектуальной собственности и сельского хозяйства, которые принесли пользу Соединенным Штатам и, вероятно, в некоторой степени компенсировали торговый дефицит. Но нас убеждали, что соглашение Уругвайского раунда улучшит торговый баланс, предоставив нам новые инструменты для выравнивания игрового поля, увеличения экспорта и повышения заработной платы. По этим стандартам, установленным президентом Клинтоном и другими сторонниками ВТО, эта организация в лучшем случае стала большим разочарованием для Америки. А на самом деле она нанесла серьезный ущерб.

Сдерживание американской мощи

Предполагаемой "жемчужиной" Уругвайского раунда - и главным приоритетом американских переговорщиков - была новая и якобы усовершенствованная система разрешения споров. Первые семена этой идеи были посеяны еще при президенте Рейгане, когда я был заместителем министра торговли США. В то время мой начальник, посол Брок, был весьма обеспокоен необязательным характером урегулирования споров в рамках ГАТТ. Соединенные Штаты могли выиграть дело, и ничего не происходило. Он хотел, чтобы это было исправлено.

Помнится, я спрашивал, не должна ли позиция человека в отношении обязательного урегулирования споров определяться тем, будет ли он истцом или ответчиком в большинстве будущих дел. Я ответил, что если мы, скорее всего, будем ответчиком в рамках предполагаемой обязательной системы, то нам, вероятно, лучше придерживаться нынешнего необязательного процесса. Я опасался, что вероятность того, что на нас подадут в суд, гораздо выше, чем вероятность того, что мы сами подадим в суд. Брок не согласился. Так была определена роковая позиция США. Нам нужна была "судебная система".

Так же поступили и многие другие страны, особенно в Европе. Но их причины не совсем совпадали с нашими. Действительно, рассказывая о системе своим гражданам, европейские чиновники откровенно говорили о том, что новая схема предназначена в первую очередь для того, чтобы сдерживать мощь Соединенных Штатов. Леон Бриттан, член Европейской комиссии, высоко оценил тот факт, что в рамках ВТО "[такая] крупная торговая держава, как Соединенные Штаты, теперь имеет меньше рычагов для навязывания своих взглядов другим странам, поскольку она официально согласилась более внимательно относиться к правилам многосторонней игры. Это всегда было целью".3 Le Monde высоко оценила соглашение Уругвайского раунда, поскольку оно означало, что "[такая] великая держава, как Соединенные Штаты, теперь имеет меньше рычагов для навязывания своего мнения другим странам, поскольку она согласилась следовать правилам многосторонней игры".4

Как оказалось, система разрешения споров ВТО превзошла самые оптимистичные надежды тех, кто хотел, чтобы она подорвала американскую мощь. Как отмечается в отчете USTR за 2020 год, Соединенные Штаты оказались на стороне получателя более четверти всех дел, поданных в ВТО. В частности, в докладе отмечается, что против Соединенных Штатов было возбуждено 155 споров, в то время как ни один другой член не столкнулся даже с сотней споров5.5 Как отмечается в докладе, согласно некоторым анализам, примерно 90 % споров, возбужденных против Соединенных Штатов, привели к выводу, что американский закон или другая мера не соответствуют соглашениям ВТО. Это означает, что в среднем за последние двадцать пять лет ВТО признавала закон или меру США не соответствующей требованиям ВТО от пяти до шести раз в год, каждый год.

Существует множество данных, свидетельствующих о том, что, как сказал в 2003 году сенатор Макс Баукус, бывший председатель финансового комитета Сената, "ВТО - это суд истцов". Он отметил:

Решения, вынесенные против Соединенных Штатов, имели гораздо более масштабные последствия, чем решения, вынесенные против других стран. В 30 делах, возбужденных против Соединенных Штатов, комиссии потребовали пересмотреть или отменить два американских закона, одно постановление, три ведомственные практики и 21 торговую меру. В отличие от этого, в 34 делах, возбужденных против мер торговой защиты, введенных другими странами, кроме США, ни один закон или нормативный акт не был признан не соответствующим правилам ВТО, и только одна практика и 7 мер подлежат пересмотру или отмене.6

В отличие от этого, то, что Соединенные Штаты получили от того, что смирились с нынешней структурой процесса споров, довольно скудно. Мы выиграли несколько дел, но иностранная практика, против которой мы возражали, редко менялась. Иногда мы выигрывали дело, а иностранное правительство просто находило способ достичь своей протекционистской цели другим способом . Однажды я попросил сотрудника USTR найти хотя бы один случай, когда работающие американцы выиграли от решения ВТО, то есть найти хоть одно дело, результатом которого стало бы увеличение количества американских рабочих мест. Он так и не нашел ни одного. Многие из проигранных нами дел, напротив, требовали от нас изменить важную политику, практику или даже закон, чтобы приспособиться к решению Апелляционного органа. Короче говоря, побед было мало и они были пустыми, в то время как поражений было много и зачастую они наносили огромный вред нашим отечественным предприятиям и рабочим.

Суд, превозносящий себя

Однако наша главная претензия заключается не в количестве побед и поражений США как таковых. Более серьезная проблема заключается в том, что со временем судьи и бюрократия ВТО стали рассматривать себя не как тех, кто должен быстро определить, вынесла ли та или иная комиссия вопиюще неверное решение, а скорее как группу, которая должна писать правила торговли в соответствии со своим собственным юриспруденческим пониманием и видением. Но между вынесением решений по делам и созданием правил существует огромная разница.

По сути, Апелляционный орган стал неизбираемым законотворческим органом, создающим правила, которые имеют огромные последствия для международной торговли. Изначально планировалось, что арбитры будут принимать разовые решения по конкретным делам. Он не должен был создавать обязательства или прецеденты. Однако именно это и произошло. При принятии решений по новым делам он часто ссылался на свои собственные прошлые дела. Это создавало обязательства. Это устанавливало законы.

Недовольство США чрезмерным влиянием Апелляционного органа возникло еще до администрации Трампа. На протяжении последних двадцати лет каждая администрация жаловалась на качество решений Апелляционного органа. Например, администрация Джорджа Буша-младшего возражала против нападок на "обнуление" (методология, используемая при определении антидемпинговых пошлин), но не предприняла особых мер. При администрации Обамы Соединенные Штаты пошли настолько далеко, что не позволили судье быть переназначенным. При администрации Трампа мы поставили перед собой задачу не только документально доказать, что Апелляционный орган не соблюдает свои собственные правила должным образом и что он активно вредит интересам США, но и предпринять решительные действия.

Доклад USTR об Апелляционном органе за 2020 год стал первым всеобъемлющим (174-страничным) обвинением в недобросовестной работе ВТО.7 В нем приводится история переговоров, доказывающая намерения Соединенных Штатов в момент заключения соглашения. В нем показано, как Апелляционный орган нарушал сроки принятия решений по делам и продлевал сроки членов сверх установленных в тексте. В нем задокументировано неправомерное формирование судебной практики и подробно описан ряд неудачных решений. В целом, исследование показало, что Апелляционный орган - это эксперимент, который сошел с рельсов. Одна из частей общего органа ВТО, подобно какому-то безумному монстру, начала действовать независимо, утверждая свои полномочия в тех областях, где их не было.

ВТО никогда не должна была работать именно так. Основная концепция процесса разрешения споров заключалась в том, что после подачи страной жалобы на потенциальное нарушение и после консультаций между сторонами назначалась комиссия из трех человек, которая решала, кто прав, а кто виноват в споре. Решения, принятые комиссией, могут быть обжалованы в Апелляционном органе, состоящем из семи членов, у которого будет девяносто дней на утверждение решения, если только он не найдет очевидных ошибок в интерпретации текста соглашения. Роль Апелляционного органа в этой схеме была ограниченной. Он не должен был служить источником новых обязательств для стран-членов. Однако именно это и произошло.

Проблема может быть связана с ошибочным мышлением, лежащим в основе институционального дизайна. В определенной степени этот недостаток заключается в представлении о том, что группа международных бюрократов может отбросить интересы своих стран и другие предубеждения, чтобы объективно решить дело, которое может иметь далеко идущие последствия для ее собственной страны. Проще говоря, эта концепция предполагает, что, например, член Китайской коммунистической партии (КПК) будет принимать решения без учета их влияния на Китай. Разумеется, это нонсенс. В меньшей степени то же самое можно сказать о бюрократах из Индии, Кореи, Европы или любой другой страны.

Помимо индивидуальных предубеждений, существует основной конфликт между тем, как работает Апелляционный орган, и представлениями американцев о справедливости и верховенстве права. В значительной степени это отражает различия между англоязычной и континентальной правовыми традициями. В Соединенных Штатах мы рассматриваем торговые соглашения как контракты, то есть мы имеем право на то, что написано в контрактах, и наши обязательства в точности соответствуют написанному. Тексты, которые появляются в результате переговоров, точно определяют суть взаимных уступок между странами. Действительно, на переговорах взвешивается каждое слово, оценивается каждая фраза.

Напротив, европейцы, воспитанные в традициях гражданского права, склонны рассматривать ВТО как живое соглашение в процессе, которое может и должно быть истолковано экспертами таким образом, чтобы привести к благоприятным, по их мнению, результатам. Это принципиально разные точки зрения, напоминающие разницу между теми, кто хотел бы, чтобы Верховный суд США следовал точным формулировкам Конституции (оригиналисты), и теми, кто считает, что Конституция должна толковаться в соответствии с тем, чего хотят люди сегодня, как интуитивно понимают судьи (некоторые прогрессисты). Апелляционный орган стал апофеозом последнего подхода.

Апелляционный орган также грубо нарушил процедурные правила, призванные ограничить его полномочия. Он придумал, как обойти ограничения на свой срок полномочий. В правилах ВТО точно указаны сроки полномочий семи членов Апелляционного органа. Каждый член может занимать должность не более двух четырехлетних сроков. Однако сам Апелляционный орган решил, что его члены могут продолжать работать над существующими делами даже после истечения срока их полномочий. Ни в одном из соглашений ВТО нет никаких оснований для такой практики. Тем не менее многие члены Апелляционного органа работали гораздо дольше положенного срока, получали высокую зарплату и писали обязательные заключения уже после истечения срока их полномочий.

Еще один пример узурпации власти: Апелляционный орган принимал решения, отменяя факты, установленные группами из трех человек, несмотря на то, что ему было запрещено выносить заключения по фактам. Как и апелляционный суд в США, он должен был принимать решения только по юридическим вопросам. Однако Апелляционный орган часто пересматривал факты de novo, чтобы добиться желаемого результата в делах.

Апелляционный орган также проигнорировал временные ограничения на принятие решений, предусмотренные правилами ВТО, согласно которым рассмотрение решений комиссии Апелляционным органом должно длиться не более девяноста дней. Это не было незначительным процедурным нюансом, нарушение которого можно списать на небрежность, - это был оплот против злоупотреблений, которые стали преобладать на сайте . Ограничение по времени также было призвано остановить формирование большого бюрократического аппарата, который будет писать новые правила. Однако Апелляционный орган стал соблюдать это правило только в случае нарушения. В один из периодов, изученных USTR для своего доклада об Апелляционном органе за 2020 год, ни одно дело не было завершено за 90 дней, а средний срок составил 149 дней. Это имело два пагубных последствия.

Один из них сводил на нет то, что должно было стать ключевым преимуществом разрешения споров - возможность получить оперативную помощь при нарушении правил членом ВТО. Вместо того чтобы пресекать мошенничество со стороны таких стран, как Китай, этот затянувшийся процесс сделал его возможным, позволив странам продолжать нарушать правила ВТО без последствий до завершения многолетних судебных разбирательств. В некоторых случаях, в частности в тех, которые касались солнечной энергетики, Соединенные Штаты обнаружили, что даже если они одерживали верх, победа была мимолетной, поскольку за это время погибала наша отечественная промышленность.

Пропуск девяностодневного срока также позволил Апелляционному органу создать все более обширный корпус прецедентного права, который он в свою очередь использовал для расширения и переписывания правил ВТО. Не имея реальных сроков для завершения своей работы, Апелляционный орган регулярно выпускал переполненные диктумами заключения объемом более ста страниц, которые еще больше расширяли сферу его полномочий.

Постепенное изменение роли Апелляционного органа было предсказуемым, а также вполне соответствовало траектории развития других глобальных организационных отпрысков послевоенного времени. Как это всегда бывает с международными бюрократиями, Апелляционный орган и бюрократы, которые им управляли, с годами приобретали все больше и больше власти.

Они также получали все больше и больше денег. Судьи, разрешавшие споры, работали на полставки, занимаясь несколькими делами в год. Однако многим из них платили около 300 000 долларов в год без уплаты налогов и бесплатно предоставляли круглогодичную квартиру в Женеве. По сути, судьи получали зарплату ежедневно. Неудивительно, что некоторые из них утверждали, что работают почти каждый день в году, хотя в среднем в году проходит всего около восьми дней слушаний, а весь Апелляционный орган выносит всего пять-шесть решений в год. Эта проблема усугубляется тем, что члены Апелляционного органа, срок полномочий которых был продлен, поскольку они заканчивали рассмотрение дела, получали полную компенсацию в течение этого периода. Очевидно, что нет никакого стимула для быстрого принятия решения, когда за него платят день в день.8

* * *

Эти жалобы принадлежат не только республиканцам "Америка прежде всего". Как уже отмечалось, разочарование в работе Апелляционного органа испытывают представители обеих партий на протяжении двух десятилетий. Действительно, некоторые из худших критиков ВТО - это те, кто знает ее лучше всех. Среди них - карьерный персонал USTR и бывший член самого Апелляционного органа.

Американец Томас Грэм работал в Апелляционном органе с 2011 по 2019 год. Когда Том ушел в отставку из Апелляционного органа, он произнес прощальную речь, в которой резко осудил этот институт. Он охарактеризовал отношение своих бывших коллег следующим образом:

Во-первых, ортодоксальная точка зрения на роль Апелляционного органа как самозваного международного суда, обладающего гораздо более широкими полномочиями по выходу за рамки правил и созданию судебного законодательства, чем, по моему мнению, допускается соглашениями ВТО или предполагается участниками переговоров, которые их создавали;

Во-вторых, мышление, которое отказалось пересмотреть предпосылки, с помощью которых Апелляционный орган расширил свою роль; и

В-третьих, своего рода групповое мышление, которое делегитимизировало серьезную системную критику и тех, кто ее отстаивал.9

Том - мой друг и в течение нескольких лет был моим партнером в нашей юридической фирме. В частном порядке он сказал мне, что, по его мнению, Апелляционный орган явно предвзято относится к Соединенным Штатам и что, как бы я ни думал о размере проблемы, на самом деле она гораздо больше.

Парад плохих дел

Несколько показательных, но отнюдь не исчерпывающих примеров свидетельствуют о том, что Апелляционный орган выходит за рамки своих полномочий, подрывает суверенитет США и в принципе не справляется со своей главной миссией - быстрым и справедливым рассмотрением торговых споров.

Дело Boeing против Airbus. Пожалуй, одним из самых печально известных дел, демонстрирующих неэффективность процесса рассмотрения споров в ВТО, является это дело, связанное с коммерческими самолетами. Boeing - коммерческая компания, выросшая на частных рынках США. Компания Airbus была создана четырьмя европейскими странами, которые хотели иметь коммерческую авиационную промышленность и поэтому предприняли меры по ее созданию. Европейские страны в значительной степени субсидировали свою компанию, чтобы создать рабочие места и стимулировать технологическое развитие.

В конце концов, правительство США возбудило дело, оспаривая эти субсидии как нарушение соглашения ВТО о субсидиях. Это произошло, когда компания Airbus получила кредиты ниже рыночных для запуска двух новых авиалайнеров - A350 и A380. Европа подала встречный иск, и последовало семнадцать лет практически бесплодных судебных разбирательств. В самом деле, "Джарндис против Джарндиса" не имела ничего общего с "Боинг против Airbus".

При администрации Трампа, чтобы убедить Европу прекратить субсидирование, мы наконец-то предприняли действия, воспользовавшись своим правом по правилам ВТО наложить тарифы на соразмерный объем их импорта. Когда к власти пришла администрация Байдена, они просто ушли и сняли тарифы. Пытаясь заставить Европу быть более сговорчивой в других областях, они согласились на пятилетнее перемирие. Европа (разумеется) не была склонна к сотрудничеству. Решения до сих пор не видно - великое дело продолжается.

Апелляционный орган поощрял нечестную торговую практику. Задолго до создания ВТО Соединенные Штаты утверждали, что демпинговый (продаваемый по несправедливо низкой цене) или субсидируемый импорт представляет собой нечестную торговлю и что правительства наших и других стран могут вводить тарифы, чтобы предотвратить нанесение таким импортом ущерба отечественной промышленности. Легко понять, какое несправедливое преимущество может получить иностранный производитель, если его производственные затраты субсидируются правительством страны.

Доводы против демпинга менее очевидны, но не менее искажающи. Если иностранный производитель может продавать продукцию по высоким ценам у себя на родине, он может покрыть большую часть своих постоянных издержек производства там, а затем продавать ее на внешнем рынке (скажем, в США) по цене, чуть превышающей предельные издержки производства . Если иностранный производитель конкурирует с отечественной компанией, которая должна покрывать все издержки производства, он будет иметь значительное преимущество.

Антисубсидиарные и антидемпинговые правила не подрывают настоящую рыночную конкуренцию, они ее усиливают и необходимы для того, чтобы дать американским компаниям справедливый шанс добиться успеха в своей стране. И эти законы прямо разрешены правилами ВТО.

Однако на протяжении десятилетий Апелляционный орган принимал сторону нечестной торговли. Снова и снова в десятках случаев Апелляционный орган искажал правила, чтобы признать, что антидемпинговые и антисубсидиарные правила США нарушают наши обязательства перед ВТО, хотя эти правила существовали десятилетиями, еще до создания ГАТТ, и Соединенные Штаты никогда не соглашались на переговорах ослаблять их таким образом, как предлагает Апелляционный орган. Более того, участники переговоров специально включили в соглашение формулировку, требующую уважительного отношения к действиям правительственных агентств при решении подобных дел. К сожалению, эти факты были проигнорированы. В результате этих ошибочных решений иностранным компаниям стало проще получать субсидии и демпинговать на нашем рынке. Отдельная серия дел усложняет использование этих законов против нечестной торговли в отношении Китая. На самом деле, Китай может оказаться самым большим победителем в этом судебном перегибе.

Отмена защитных мер. Защитные меры специально разрешены соглашением ВТО. В ситуациях, когда импорт наводняет иностранный рынок и наносит "серьезный" ущерб рыночной отрасли импортера, страна-импортер может ввести пошлины на импорт на определенный период времени, чтобы дать возможность скорректировать резкий рост импорта. Апелляционный орган отклонил почти все защитные меры, принятые любой страной с момента их создания. В большинстве случаев он делал это путем создания новых обязательств.

Апелляционный орган вмешался в налоговую политику США. В течение десятилетий в рамках системы ГАТТ Соединенные Штаты и другие члены придерживались понимания, что страны не обязаны облагать налогом доходы своих национальных компаний, полученные от продаж за рубежом. Отсутствие налогов на прибыль, полученную за рубежом, делает продукцию компаний более конкурентоспособной на экспортных рынках. Страны Европы и других стран добились этого, используя систему налога на добавленную стоимость. Как и налог с продаж, НДС применяется при продаже всех товаров на внутреннем рынке, независимо от того, принадлежат ли эти товары отечественным или иностранным компаниям. Однако, когда отечественные компании экспортируют продукцию, правительство возмещает НДС. В Соединенных Штатах нет НДС, но в течение многих лет, согласно нашему налоговому законодательству, американские компании имели возможность структурировать свою деятельность, чтобы избежать налогов на продажи за пределами страны. Эта несправедливость рассматривается далее в главе 17 как трансграничная проблема. Ничто в соглашениях ВТО не должно было изменить эти договоренности. Но уже через несколько лет после создания Апелляционного органа он пришел к выводу, что подход США представляет собой несправедливое субсидирование, хотя не было никаких доказательств того, что наша практика искажает торговлю или является более искажающей, чем система НДС в ЕС. И по сей день американские компании облагаются налогом на продажи за рубежом, в то время как компании в странах с НДС в основном избегают таких налогов. Эти правила, безусловно, ставят американские компании в несправедливо невыгодное положение и лишают их рабочих мест.

Апелляционный орган вмешался в государственные расходы США. В 2000-х годах Конгресс США решил помочь американским компаниям, пострадавшим от незаконного демпинга и субсидирования, предоставив им средства, собранные в виде пошлин, взимаемых с демпингового и субсидируемого импорта. Конгресс, безусловно, имел право принять такое решение - ни одно положение ВТО не ограничивает то, как член ВТО может расходовать антидемпинговые и антисубсидиарные пошлины. Однако Апелляционный орган придумал новую категорию запрещенных субсидий, чтобы вынести решение против закона США. Чтобы привести закон в соответствие, Конгресс отменил его, оставив американские компании пострадавшими и не получившими компенсации.

Апелляционный орган вмешался в социальную политику США. На протяжении десятилетий Конгресс и правительства штатов регулировали азартные игры, и мысль о том, что Соединенные Штаты передали бы эти полномочия ВТО, просто смехотворна. Тем не менее, Апелляционный орган постановил, что американские ограничения на азартные игры представляют собой торговый барьер, который наносит ущерб Антигуа и Барбуде. Это решение было настолько абсурдным, что ни администрация Буша, ни администрация Обамы, обе из которых верили в Апелляционный орган, не захотели его выполнять.

ВТО вынесла решение против Соединенных Штатов по законам об экологической безопасности. В так называемых "делах о тунце и дельфинах" ВТО неоднократно принимала решения в пользу Мексики, когда та оспаривала американский закон, требующий, чтобы тунец , импортируемый в США, был выловлен с использованием методов, обеспечивающих адекватную защиту дельфинов от гибели. Это дело продолжалось более десяти лет, в результате чего потребовалось внести многочисленные изменения в американское законодательство. Наконец, в 2018 году администрация Трампа выиграла дело, положив конец судебной тяжбе.

Когда правительство США первоначально согласилось на нынешнюю систему разрешения споров в рамках ВТО, нам говорили, что Соединенные Штаты смогут использовать этот процесс для открытия рынков для нашего экспорта. Но, как мы увидели в этой главе, так не получилось. Вместо этого Соединенные Штаты стали главной мишенью процесса рассмотрения споров. Почему мы проиграли все эти дела? Если коротко, то потому, что Апелляционный орган ВТО никогда не применял соглашения так, как они были задуманы. Вместо этого его судьи проявили крайний судебный активизм, неоднократно выходя за рамки своих возможностей, чтобы найти оправдания для вынесения решений против нас.

Пособник Китая

Даже если принять во внимание все вышеперечисленные критические замечания, самой большой проблемой ВТО может стать ее неспособность справиться с нечестной экономической практикой нашего главного геополитического противника. Самая большая проблема, с которой сталкиваются Соединенные Штаты и большинство западных демократий, - это вызов со стороны Китая. Для создания огромного профицита он использует меркантилистские методы, в основном закрытые рынки, огромные субсидии, государственные предприятия (SOE), промышленный шпионаж, контроль над инвестициями и тому подобное. Большая часть этого является результатом не экономических сил, а государственной политики. ВТО мало что может с этим поделать. Многие из наиболее разрушительных китайских практик не подпадают под действие правил ВТО. В других случаях Китай был признан нарушившим свои обязательства, но он просто изменил свою политику и добился своей цели другим способом. Еще хуже то, что китайцы сидят за столом переговоров в ВТО и имеют право вето в отношении любого нового правила, которое может бросить им реальный вызов.

Несмотря на то, что по собственным правилам ВТО не может помогать странам с рыночной экономикой, конкурирующим с Китаем, процесс разрешения споров в ВТО на деле усложнил борьбу с несправедливыми действиями Китая. В ряде решений Апелляционный орган отклонил практики США, направленные на борьбу с китайскими субсидиями и незаконным демпингом. Эти дела усложнили для США и других стран противодействие промышленным субсидиям и другим несправедливым действиям.

Конечно, Китай сам является большим защитником нынешней системы. Неудивительно, что в июне 2022 года, во время 12-й министерской конференции в Женеве, газета People's Daily, официальный орган КПК, защищала достижения ВТО и нападала на Соединенные Штаты. В статье превозносились выгоды для Китая, называя его огромный рост "беспроигрышной ситуацией" и нападая на нынешнюю политику США как "крайне эгоистичную политику "Америка прежде всего""10.10 Под "беспроигрышной ситуацией", как я предполагаю, подразумевается КПК и горстка олигархов. Далее в статье восхвалялось заявление генерального директора ВТО Нгози Оконджо-Ивеалы, союзника Китая в Женеве. В тот момент я отреагировал на это так: только когда ты находишься над целью, ты видишь, как тебя обманывают.

Прямая угроза национальной безопасности США

Только вы подумали, что хуже уже быть не может, как в конце 2022 года комиссия по спорам ВТО постановила, что может пересматривать решения, принимаемые правительством США по чувствительным вопросам национальной безопасности. Спор возник из-за тарифов, введенных администрацией Трампа на импорт стали и алюминия. Защищая в ВТО дело, возбужденное Китаем и другими странами, Соединенные Штаты ссылались на "существенную безопасность", содержащуюся в статье 22 ГАТТ. Это положение гласит следующее: "Ничто в настоящем Соглашении не должно толковаться... как препятствующее любой договаривающейся стороне принимать любые меры, которые она считает необходимыми для защиты своих существенных интересов безопасности".11 "Считает", очевидно, должно было означать, что исключение является самоосуждаемым - именно так Соединенные Штаты толкуют его уже более семидесяти лет. Однако комиссия ВТО посчитала иначе и попыталась отменить суждения о национальной безопасности не одного, а двух президентов США.

Теперь, когда одна комиссия заявила, что может рассматривать действия по обеспечению национальной безопасности, связанные со сталью и алюминием, ничто не помешает будущим комиссиям попытаться подорвать Соединенные Штаты с помощью мер экспортного контроля, санкций и нераспространения оружия. Так, Китай недавно подал в суд на Соединенные Штаты в связи с новыми правилами экспортного контроля полупроводников.

Нынешний министр иностранных дел США Кэтрин Тай осудила решение по делу о стали и алюминии, заявив, что ВТО катается по "очень, очень тонкому льду", заходя на эту территорию, и заявила, что Соединенные Штаты не будут подчиняться этому ошибочному и опасному мнению.12 Я и сам не смог бы сказать об этом лучше.

Застывшая, несправедливая система

В то время как бюрократия ВТО, занимающаяся разрешением споров, процветала, ее переговорная функция застопорилась. Это не было случайным совпадением. Страны поняли, что им легче продвигать свои торговые программы через судебные процессы, убеждая Апелляционный орган расширить или изменить правила ВТО, чем через переговоры. В результате многие страны потеряли стимул к переговорам. И неудивительно, что с момента создания ВТО не было проведено ни одного успешного раунда крупных многосторонних торговых переговоров.

Последняя крупная попытка переговоров, Дохийский раунд 2001 года, закончилась провалом. Даже менее масштабные инициативы либо провалились, либо стали большим разочарованием. Переговоры о правилах электронной коммерции тянутся уже много лет и безнадежно зашли в тупик. После двадцати лет кропотливых переговоров по ограничению вредных субсидий на рыболовство члены ВТО бросили полотенце на 12-й министерской конференции в 2022 году и остановились на соглашении с наименьшим общим значением, которое не охватывает некоторые из самых разрушительных субсидий, истощающих океан, на такие товары, как топливо и модернизацию рыболовных флотов. Эта малоамбициозная сделка, похоже, была призвана не столько восстановить рыбные запасы планеты, сколько дать пищу для пресс-релиза после министерской конференции и дать генеральному директору основания утверждать, что это мероприятие не было полной катастрофой.13

До создания Апелляционного органа в 1995 году, если договаривающиеся стороны ГАТТ хотели получить уступки, они были вынуждены вести переговоры и заключать сделки. В отсутствие такого давления неудивительно, что в рамках ВТО страны сразу переходят к судебным разбирательствам, тем самым сворачивая дипломатический процесс. Еще одна причина прекращения успешных крупных переговоров кроется в составе нынешней ВТО. Одно дело вести переговоры, когда у вас есть 23 страны-единомышленницы, и совсем другое - когда у вас 164 страны, многие из которых не являются странами с рыночной экономикой и верховенством закона, а некоторые - нерыночными автократиями. Добавьте к этому тот факт, что каждая из этих стран гораздо больше заинтересована в поиске преимуществ для себя, чем в продвижении свободной торговли. В таких условиях крайне сложно добиться консенсуса по любой значимой сделке.

Хотя отсутствие сделок лучше, чем их отсутствие, я не радуюсь прекращению серьезных многосторонних торговых переговоров. Торговая система, основанная на правилах, хорошо служила Соединенным Штатам с 1947 по 1995 год. А паралич в ВТО означает, что несправедливости, заложенные в соглашение Уругвайского раунда, которые наносят ущерб интересам США, сохраняются. Три наиболее серьезных из них - это несопоставимые тарифные ставки, лазейка для развивающихся стран и исключения из режима наибольшего благоприятствования, которые грозят поглотить правило.

Тарифные диспропорции

Уругвайский раунд оставил в силе значительные различия в глобальных тарифных ставках. Соглашение закрепило высокие тарифы для якобы "развивающихся" стран, таких как Китай, которые стали одними из доминирующих торговых держав в мире, а также оставило заметные различия между Соединенными Штатами и Европой. Например, тариф на автомобили в США составляет 2,5 % по сравнению с 25 %-ным тарифом из Китая и 10 %-ным тарифом из ЕС. Для Индии тариф на автомобили составляет 100 %, а для Бразилии - 34 %. У нас средняя применяемая ставка тарифа на вино составляет около 3,5 процента. В ЕС этот показатель равен 32 процентам. Для Бразилии и Индии этот показатель составляет 20 процентов, а пошлины на другие товары часто превышают 150 процентов. Можно привести множество других примеров.

Если бы международная торговая система продолжала развиваться по схеме, установленной после 1947 года, у Соединенных Штатов была бы возможность устранить эти диспропорции в ходе будущих раундов переговоров. Но поскольку переговорная функция ВТО находится в упадке, такой возможности для исправления ситуации не предвидится.

Лазейка для развивающихся стран

Другой проблемой является отношение к так называемым развивающимся странам. Одна из странностей торговых переговоров заключается в том, что, хотя все стороны утверждают, что согласны с общей целью создания новых важных правил, способствующих открытию рынков, для достижения согласия им приходится создавать исключения и изъятия, которые, по сути, сводят на нет все обязательства. Все торговые сделки, которые я читал, как правило, следуют этой схеме.

Один из особенно пагубных примеров такой ловкости рук - "особый и дифференцированный режим" в отношении развивающихся стран. Во многих случаях "развивающиеся страны" имеют меньше обязательств по соглашениям ВТО, чем другие страны. Хотя фактические исключения зависят от конкретных переговоров, в целом развивающиеся страны имеют больше времени для постепенного выполнения обязательств и могут предпринимать определенные запрещенные действия без наказания. Они также могут предпринимать определенные шаги для помощи своим компаниям и экономике, чего не могут делать развитые страны. Например, развивающиеся страны имеют право ограничивать импорт, чтобы способствовать созданию или поддержанию определенной национальной промышленности или помочь в решении проблем с платежным балансом. Развивающиеся страны также имеют доступ к положениям, которые представляют собой невзаимные преференции. В Соединенных Штатах действует режим невзаимных преференций, в соответствии с которым эти страны могут получать беспошлинный доступ. Мы называем это Общей системой преференций, или GSP.

Это понятие преференциального режима имеет определенную обоснованность, но, как это ни странно, любая страна может "самостоятельно определить" себя в качестве развивающейся. В самом деле, Соединенные Штаты могли бы так поступить, если бы захотели. Неудивительно, что большинство членов ВТО называют себя развивающимися странами. Более того, из стран "Большой двадцатки" (группа из двадцати крупнейших экономик мира) несколько сами называют себя развивающимися странами в ВТО. К ним относятся Китай (вторая по величине экономика в мире), Мексика, Индия, Турция, Саудовская Аравия, Индонезия, ЮАР и Аргентина. Конечно, нелепо, когда к этим крупным и порой очень богатым экономикам относятся иначе, чем к Соединенным Штатам в ВТО. Чтобы противостоять этому абсурду, администрация Трампа проводила политику поощрения богатых стран к переименованию себя в развитые. Мы убедили Бразилию и Южную Корею заявить, что они больше не являются развивающимися странами. Но проблема остается.

Я всегда указываю на очевидное противоречие, которое выявляет статус "развивающейся страны" . Теологи свободной торговли утверждают, что страны с большей вероятностью будут развиваться, если они будут следовать политике свободной торговли, такой как та, что кодифицирована в правилах ВТО. Однако 80 процентов членов ВТО называют себя развивающимися странами именно потому, что не хотят следовать правилам, которые, по их мнению, будут препятствовать их росту. Это немного похоже на отделение Анонимных Алкоголиков, где 80 процентов членов хотят получить разрешение на продолжение пьянства. Особый режим должен применяться только к очень бедным странам, у которых нет ресурсов, чтобы следовать правилам.

Режим наибольшего благоприятствования находится под угрозой

ВТО якобы придерживается концепции режима наибольшего благоприятствования как своего высшего принципа. Этот принцип требует, чтобы каждая страна взимала одинаковую тарифную ставку со всех членов ВТО и одинаково относилась к товарам и услугам всех членов ВТО. Никакой игры в любимчиков. Но, как это обычно бывает у международных бюрократов, они создали исключение. Если страна заключает соглашение о свободной торговле с другой страной или группой стран, которое охватывает "практически всю" их торговлю, она может предоставлять этим странам льготы, которые лучше, чем НБН. Короче говоря, если вы заключаете соглашение о свободной торговле (ССТ), вы можете получить лучший режим, чем остальные. Поэтому, конечно, многие страны заключают многочисленные соглашения о ЗСТ, чтобы обойти принцип НБН. В действительности это ничуть не лучше, чем двусторонние торговые сделки во времена до ГАТТ.

В некоторых случаях, таких как USMCA, возможно, сопредельные страны действительно движутся к единому рынку, но во многих других эти сделки - просто уловка, чтобы получить преференции для определенных экспортеров. Как и во многих других подобных аферах, Европа является главным преступником. Европейский союз заключил семьдесят два таких соглашения. По сути, он воскрешает "старые колониальные преференции" ушедшей эпохи - что, кстати, в свое время было жестко осуждено. При торговле с Европой Соединенные Штаты получают худшее обращение, чем, по крайней мере, семьдесят две другие страны, хотя мы являемся их крупнейшим рынком и жертвой их крупнейших излишков. Китай - еще один крупный нарушитель. Его Региональное всеобъемлющее экономическое партнерство - это группа из двенадцати стран, которые точно так же игнорируют обязательство по НБН. Таким образом, Китай также предоставляет преференции многим другим странам, хотя Соединенные Штаты являются его крупнейшим покупателем. Разумеется, у Соединенных Штатов около двадцати подобных соглашений. За исключением USMCA, они могут быть подвергнуты одинаковой критике.

ВТО должна вернуться к своим корням и снова стать организацией, основанной на НБН. Если она не хочет или не может этого сделать, то Соединенным Штатам следует вновь начать процесс переговоров о заключении двусторонних торговых сделок по всему миру. Очевидно, что в нынешнем мире, где де-факто действует квалифицированное НБН, Соединенным Штатам лучше заключать двусторонние сделки, используя рычаги влияния размера нашего рынка для получения благоприятного доступа на рынки других стран.

Необходимость перемен

Учитывая неспособность Апелляционного органа самостоятельно регулировать и тем более реформировать свою деятельность, администрация Трампа предприняла решительные действия, чтобы ограничить разрушительное влияние Апелляционного органа на США. Мы сделали это, выйдя за рамки блокирования конкретного судьи администрацией Обамы и остановив формирование кворума, необходимого для ведения дел в обычном режиме. Мы смогли это сделать, потому что судьи назначаются на основе консенсуса. Когда от имени Соединенных Штатов я отказался дать согласие на начало процесса назначения новых судей, кворум не смог пополниться. В результате Апелляционный орган медленно сократился с семи, до шести, до пяти, до четырех, до трех, до двух и, наконец, до одного, 30 ноября 2020 года. По иронии судьбы, последним судьей стала г-жа Хун Чжао, член КПК от Китая.

К тому времени, когда число членов сократилось до двух, Апелляционный орган уже не мог функционировать. Мы благополучно избавились от него. Несмотря на апокалиптические стенания критиков, никто на самом деле не скучал по Апелляционному органу, как я уже отмечал в то время14 .14 Действительно, я всегда отмечаю, что нет никакой корреляции между реальными торговыми операциями и существованием этого трибунала.

Уничтожение Апелляционного органа было очень важным. Но необходимо сделать еще больше, чтобы исправить ВТО. Вопреки критикам администрации Трампа, абсолютно никто не утверждает, что мы должны вернуться от системы, основанной на правилах , к так называемому закону джунглей в торговых отношениях. Но сохранение нынешней ВТО фактически означало бы предательство основных принципов системы, основанной на правилах, поскольку эта организация показала свою хроническую неспособность действовать в соответствии с этими принципами.

Если смотреть в будущее, то ВТО необходимо придерживаться своих основных принципов и проводить систематические реформы, для которых она была создана. Простой подстройки будет недостаточно.

Во-первых, нам необходима перезагрузка глобальной тарифной системы. Практика, когда страны устанавливают совершенно разные тарифы на одни и те же товары, является несправедливой, неэффективной и исторически анахроничной. Нам нужен новый базовый уровень для всех тарифов. Должно быть сделано небольшое количество исключений, чтобы учесть серьезные политические и экономические ситуации в некоторых странах. Средние тарифы промышленно развитых стран были бы хорошей отправной точкой для обсуждения этого базового уровня.

Во-вторых, нам необходимо прекратить обход в ССТ режима наибольшего благоприятствования. Очевидно, что определенные таможенные союзы сопредельных государств, такие как USMCA или Европейский союз, должны быть разрешены, но в остальном страны должны относиться ко всем торговым партнерам одинаково.

В-третьих, необходимо сократить особый и дифференцированный режим, чтобы только самые бедные страны мира получали особый режим. Остальные либо участвуют в торговой системе, либо нет.

В-четвертых, ВТО нужны новые правила, чтобы остановить экономическую агрессию Китая. Очевидно, что компенсационные тарифы должны быть разрешены в определенных обстоятельствах. Кроме того, при необходимости страны должны иметь возможность действовать в одностороннем порядке, чтобы противостоять хищнической, меркантилистской политике.

В-пятых, в соглашения ВТО должна быть включена концепция прекращения действия договора. Экономика меняется, и обязательства членов должны меняться. Ни один бизнес не станет подписывать вечный контракт со своими поставщиками, как и ни одна страна.

В-шестых, ВТО должна принять механизм, обеспечивающий долгосрочную сбалансированную торговлю. Обязательства должны быть гибкими, когда такая страна, как Соединенные Штаты, десятилетиями наращивает дефицит в триллионы долларов.

Наконец, система урегулирования споров должна быть отменена. На ее месте должна быть создана новая, по образцу коммерческого арбитража. В ней должен быть одноступенчатый процесс рассмотрения споров комиссией с возможностью отмены решений голосованием стран-членов ВТО. Кроме того, решения должны быть основой для переговоров сторон и не иметь обязательной силы.

Соломенное представление о законе джунглей в сравнении со статус-кво не может заслонить тот факт, что нынешняя система является масштабным провалом по своим собственным параметрам - и, конечно, в отношении интересов США. Статус-кво - это не вариант.

Часть вторая. Китай – наш величайший вызов

Глава 5. Наша величайшая геополитическая угроза

В 2017 году, выступая на Рабочем форуме по национальной безопасности Китая, председатель КНР Си Цзиньпин заявил, что настало время оставить в прошлом эпоху сокрытия своих возможностей и выжидания времени1 .1 Вместо этого он предложил нарратив, основанный на идее о том, что Китай берет на себя роль доминирующей мировой державы. Согласно этому сценарию, в то время как омоложенный, агрессивный Китай все больше вырисовывается на глобальном ландшафте, измученные, растерянные Соединенные Штаты бьются на месте, уходя на покой. Америка все еще достаточно сильна, чтобы создать препятствия для подъема Китая, но не помешать его окончательному триумфу, - провозгласил Си. Маска была снята.

Но на самом деле маска никогда не была столь убедительной. На протяжении десятилетий было очевидно, что Китай никогда не был тем стремящимся к демократическому раю, каким его хотели представить свободные торговцы. Теперь Китай - самая большая угроза, с которой американская нация и ее система западного либерально-демократического правительства сталкивались со времен Американской революции. И мы помогли этому случиться.

Одна статистика показывает масштабы экономического вызова, с которым столкнулись Соединенные Штаты. За весь двадцатый век ни одна из конкурирующих держав не была столь экономически мощной по отношению к Соединенным Штатам, как Китай сегодня. Ни совокупная экономика империалистической Японии и нацистской Германии, ни экономика Советского Союза на пике его экономического могущества не приближались к 60 процентам американского ВВП.2 Китай перешагнул этот рубеж в 2014 году, и темпы его экономического роста по-прежнему значительно опережают американские.3 А растущая экономическая мощь позволяет наращивать военную мощь и глобальное финансовое влияние. Это самый серьезный соперник, с которым Америка столкнулась более чем за столетие.

Китай - милитаристская, автократическая, коммунистическая страна с экономикой, которая является второй по величине в мире и которая вскоре может стать больше , чем наша. Он стремится стать доминирующей страной в мире и распространить свою антиамериканскую, антидемократическую, коммунистическую систему.

Китай рассматривает нас и наши ценности как препятствие на пути к своей цели. Кроме того, он испытывает сильную неприязнь к Соединенным Штатам и нашему образу жизни. Он учит своих детей не любить нас. Он наращивает свои вооруженные силы гораздо более быстрыми темпами, чем мы готовы к любой возможной конфронтации. Хотя нет ничего аморального в том, что Китай преследует свои национальные интересы, развивая экономику, есть много аморального в том, что он занимается хищнической, несправедливой практикой, как он это делает регулярно. У него резко антиамериканский дипломатический корпус. Она является источником наибольшего количества кибератак, наибольшего количества краж технологий и наибольшего количества откровенного шпионажа в мире. Она является источником наибольшего загрязнения окружающей среды и почти ничего не делает для его сдерживания. В этой стране самые худшие в современной истории дела с правами человека. Каждый год он тратит миллионы долларов, чтобы влиять на наши политические и академические институты. Короче говоря, Китай - очень сильный противник, нацеленный непосредственно на нас. Каждый американец должен осознать этот факт. Если мы проиграем эту конфронтацию, мир станет совсем другим. Это вопрос жизни и смерти. На карту поставлен сам наш образ жизни и судьба свободного мира как такового.

Ничего подобного нельзя предположить по той риторике, которая звучит из Китая и воспроизводится скомпрометированными американскими лидерами, полностью подчинившимися нашему противнику, о чем пишут многие, в том числе Питер Швайцер.4 При этом часто утверждается, что именно Соединенные Штаты являются параноидальным поджигателем войны, в то время как Китай просто стремится к дружбе и совместным возможностям - за исключением тех случаев, когда кто-то бросает им вызов, и в этом случае он обещает, что головы будут разбиты до крови.5 Однако чаще всего риторика его лидеров, которая, опять же, находит отклик в Соединенных Штатах, преуменьшает смертельную угрозу, которую Китай представляет для тех, кто стоит у него на пути. Но если и есть какой-то урок, который был в достаточной мере усвоен за долгую историю взаимодействия между Соединенными Штатами и Китаем на экономическом и геополитическом фронтах, то он заключается в следующем: внимательно следите за тем, что делает китайское правительство, и сильно игнорируйте то, что оно говорит.

После глобальной реакции, последовавшей за разгоном на площади Тяньаньмэнь в 1989 году, железная рука Китая была тщательно затянута в бархатную перчатку. Однако перед лицом глобального возмущения стареющий лидер Китая Дэн Сяопин не дрогнул. Он не стал извиняться за репрессии. Вместо этого он придумал новый партийный лозунг. В серии внутренних посланий Дэн призвал к осторожному подходу к китайской внешней политике, выразившемуся в его знаменитой фразе "Скрывать свои возможности и выжидать время".6

Эта стратегия сработала. Возмущение на Западе, последовавшее за Тяньаньмэнь, было на удивление недолгим. Однако Китай извлек из Тяньаньмэнь урок - глобальная реакция на столь вопиющие злоупотребления может иметь пагубные последствия для его интересов. Последствия инцидента показали, что при соблюдении осторожности дипломатические усилия могут быть использованы для управления международным пониманием действий и намерений Китая. Они сделали ставку на силу успокаивающей риторики, чтобы успокоить мировых лидеров. И на самом деле мировых лидеров было довольно легко успокоить, даже перед лицом серьезных опасений. Возможно, это произошло потому, что китайская риторика и деньги часто поддерживали собственную повестку дня политиков, как это было в США при администрации Клинтона.

Еще в 1999 году президент Клинтон временно прекратил переговоры о вступлении Китая в ВТО из-за скандала, связанного с китайскими политическими пожертвованиями и ядерным шпионажем. Но почти сразу же он возобновил этот процесс. В статье, опубликованной 18 апреля 1999 года в газете New York Times, я выразил обеспокоенность тем, что Соединенные Штаты отказываются от экономических рычагов, которые могут быть использованы в случае военной агрессии или нарушения прав человека7 .7 Я отметил, что "использование экономического давления для противодействия китайской военной или дипломатической агрессии - это именно то, что нам нужно. . . . Если не будут внесены изменения... Соединенные Штаты, возможно, не смогут, когда Китай будет в ВТО, ограничить китайский импорт в ответ на угрозы в отношении Тайваня, нарушения прав человека в Тибете или религиозные преследования". Оказалось, что это точный снимок нашего нынешнего положения. Тогда я назвал эту перспективную сделку такой, о которой мы, скорее всего, пожалеем. Но теперь последствия выходят далеко за рамки чувства сожаления.

На протяжении почти тридцати лет китайская стратегия, направленная на извлечение максимальной пользы из процесса взаимодействия с Западом, успешно продвигала интересы Китая.