Тэтчер и тэтчеризм

2. Новации в экономической политике

Победа на выборах 1992 г. давала новому правительству весомый шанс реализовать свои новые подходы в ряде сфер государственной политики, и в том числе в экономической. О серьезном намерении Мейджора и его коллег свидетельствовало хотя бы то, что на ключевой пост министра торговли и промышленности был назначен не кто иной, как Майкл Хезелтайн. Принимая во внимание его роль в "свержении" Тэтчер, от него можно было ожидать довольно решительного отхода, если не разрыва, от экономической стратегии тэтчеризма.

Однако в действительности ничего подобного, по крайней мере сразу после выборов, не произошло. Как в общем курсе политической политики правительства, так и в деятельности нового министра основной упор по-прежнему делался на реализацию таких базовых принципов тэтчеризма, как "демократия собственников", свобода конкуренции, приватизация, поддержка малого бизнеса, снижение прямого налогообложения и т.д.

Наиболее яркой демонстрацией преемственности в экономической политике было настойчивое стремление правительства продолжать приватизацию. Если до выборов, закончив начатую в 1990 г. приватизацию электроэнергетики, оно выставляло на продажу еще остававшиеся в государственной собственности фрагменты уже приватизированных отраслей, то на следующее пятилетие была запланирована приватизация таких жизненно важных секторов экономики, как угольная промышленность, железнодорожный транспорт, автобусные компании, водо- и электроснабжение Северной Ирландии.

Подготовка к реализации этих планов стала в центре промышленной политики правительства и соответствующих министров, причем дело здесь не ограничивалось только законодательной сферой. Приватизация шахт и железных дорог требовала закрытия нерентабельных предприятий и линий, что оказывалось далеко не простым делом. Попытка Хезелтайна закрыть, по примеру Тэтчер, сразу несколько нерентабельных шахт в 1993 г. окончилась провалом из-за угрозы новой длительной забастовки горняков. Более успешными оказались меры по поощрению добровольных увольнений, однако за них пришлось расплачиваться дорогой ценой18. Только в 1993-1994 гг. было ликвидировано 27 тыс. рабочих мест. В огромную сумму обошлась и программа инвестиций с целью обновления оборудования (около 150 млн. ф.ст. в 1993—1994 гг.). Все это позволило в конце концов начать распродажу и сдачу в аренду значительной части шахт. Из 50 функционирующих к маю 1994 г. шахт (в 1955 г. их насчитывалось 850) было приватизировано 34, что же до остальных, то их предполагалось продать в течение того же года. На месте Управления угольной промышленности было решено создать Угольное управление, в основном как орган, ведающий вопросами аренды[379].

Еще сложнее оказалась проблема национализации железнодорожного транспорта, где правительству пришлось столкнуться не только с сопротивлением значительной части наемного персонала, но и с недовольством широкой общественности. Именно этот последний момент заставил правительство затягивать с подготовкой соответствующего билля.

Государственной угольной корпорации было предоставлено 900 млн. ф.ст. для компенсации расходов по закрытию шахт и выплат выходных пособий увольняемым горнякам (Ibid. Р. 256-257).

В 1994 г. правительство решило прозондировать почву относительно приватизации такой важнейшей общественной службы, как почта. Причем это было сделано несмотря на то, что в Манифесте 1992 г. об этом ни слова не упоминалось. В июне 1994 г. оно опубликовало "Зеленую книгу"[380] "Будущее почтовой службы" с целью выяснить отношение общественности к такому начинанию. Реакция населения, и в том числе значительной части консерваторов, была, однако, столь негативной, что была отвергнута и идея далеко идущей коммерсализации, также содержавшаяся в документе.

Серьезные усилия были направлены на внедрение принципов рыночной экономики в государственный сектор и на поощрение конкуренции в сохранивших монопольную структуру приватизированных отраслях. В этих целях в министерстве промышленности была разработана система "рыночных тестов" для государственных предприятий, а также подготовлен законопроект "конкуренция и услуги", усиливавший контроль государства и общественности за качеством общественных услуг, их эффективностью, демонополизацию снабженческих и распределительных систем и т.д. Были усилены также полномочия Комиссии по монополиям и слияниям, принят ряд других мер подобного же рода.

Одновременно правительство настойчиво проводило линию на поощрение мелкого бизнеса, в том числе в инновационной сфере. Еще до выборов по договоренности министра финансов и руководства крупнейших клиринговых банков была выработана "Хартия малого бизнеса", в соответствии с которой последнему обеспечивался режим наибольшего благоприятствования в области кредитования. В интересах мелких собственников было также изменено законодательство, касающееся налога на наследство с тем, чтобы этот налог не препятствовал успешному продолжению дела и не ущемлял имущественные права наследников. Был принят и ряд других мер, облегчавших открытие нового дела и создававших более благоприятные условия для его функционирования. В соответствии с обещаниями предвыборного манифеста в течение 1993-1994 гг. в рамках программы "Предпринимательская инициатива" была создана сеть консультативных бюро, которая в дальнейшем была преобразована в постоянную консультативную службу, действующую по всей стране. Ее главной задачей является предоставление квалифицированной помощи в области дизайна, маркетинга, бизнес-плана и других аспектов проектирования для фирм, в которых занято менее 500 наемных работников.

Одним из приоритетных направлений правительственной политики оставалось налоговое законодательство, призванное стимулировать сбережения в инвестиции. Помимо предоставления различного рода налоговых льгот, особенно для мелких и средних фирм, правительство настойчиво продолжало линию на перенос центра тяжести с прямого налогообложения, которое, как известно, ложится основным бременем на состоятельные слои населения и "производителя", на косвенное, объектом которого являются потребители, т.е. практически все граждане без исключения. Пожалуй, наиболее крупной инициативой здесь явилась попытка правительства в ноябре 1994 г. увеличить налог на добавленную стоимость на горючее с 8 до 17% и таким образом сэкономить свыше 1 млрд. ф.ст. для последующего снижения прямого налога в преддверии новых выборов. Однако попытка эта встретила столь сильное сопротивление и со стороны широкой общественности, и в парламенте, что даже несколько членов фракции консерваторов проголосовали против соответствующего проекта, и он был провален. Тем не менее это поражение не заставило правительство отказаться от своих принципиальных установок в данном вопросе.

Достаточно последовательно действовало правительство и в ряде других направлений тэтчеристской политики, нацеленных на реализацию "демократии собственников". Продолжалась, в частности, льготная распродажа муниципальных домов, создавались более благоприятные условия для кредитования строительства собственного жилья, был принят специальный закон, поощрявший работников приватизированных предприятий становиться их акционерами, принимались меры по расширению круга владельцев акций среди населения и т.д. Правда, отдача от всех этих мер оказывалась куда более скромной, нежели в 80-х годах.

Не столь многообещающей, как наверняка хотело правительство, оказалась и отдача от мер по более целенаправленной промышленной политике, главным инициатором и проводником которой стал Хезелтайн. Первое, что он попытался сделать в этом направлении, было установление более конструктивных отношений с "промышленностью", восстановление механизма консультаций с ней. Однако в качестве полноправных представителей промышленности признавалась лишь одна ее сторона, а именно предпринимательская. Что же до профсоюзов, то их представительство не только не восстанавливалось, но, напротив, продолжало ослабляться. В 1992 г. распоряжением министра финансов был распущен главный орган трехстороннего сотрудничества - Национальный совет экономического развития, причем, судя по всему, Хезелтайн как министр, отвечающий за положение дел в промышленности, не возражал против этого решения. Но он не остался пассивным наблюдателем событий и предпринял ряд шагов, направленных на создание альтернативной структуры. Уже в 1993 г. он организует встречу с ведущими бизнесменами страны, которую еженедельник "Экономист" именовал "новым форумом" и которая должна была положить начало регулярным консультациям. В рамках Конфедерации британской промышленности был создан совет по обрабатывающей промышленности, призванный сделать такого рода консультации более предметными[381].

Важным шагом в том же направлении явилось восстановление ликвидированных в 1988 г. отраслевых подразделений министерства промышленности и возвращение им функций узаконенных каналов связи между ведущими представителями отраслей и правительством. По сути дела это была своего рода "перекантовка" партнерских функций от отраслевых комитетов экономического развития (существовавших как "ответвления" НСЭР) к министерству промышленности, причем опять-таки уже без участия профсоюзов. Еще одной мерой, призванной укрепить и сделать более гибкими связи бизнеса и государства, на сей раз уже преимущественно на местном уровне, было создание системы "связь с бизнесом" ("bussiness links"). В рамках системы было создано 2 тыс. отделений, служащих местом встреч и консультаций между компаниями, местными органами власти и агентствами по предпринимательству (о которых речь шла в третьей главе). Одной из функций системы является установление партнерства крупных и мелких, действующих на местном уровне фирм[382].

Таким образом, модифицируя связи между бизнесом и органами государственной власти, правительство отнюдь не старалось замкнуть всю ее на себя. Автономизация государственного управления, которую оно настойчиво продолжало (к лету 1994 г. на контрактной основе уже функционировало 96 агентств, в которых было занято около 60% всех государственных служащих)[383], внедрялась и в сферу его взаимодействия с бизнесом. И хотя кое в чем здесь пришлось вернуться к непосредственным связям, общей тенденции к децентрализации это не нарушило. Примечательно, что, укрепляя связи с бизнесом, правительство отнюдь не отказывалось от линии на минимизацию вмешательства в экономику. В рамках "инициативы по дерегулированию" оно предприняло ревизию 3500 нормативных документов, устанавливающих те или иные меры по ограничению свободы действий бизнеса, причем к пересмотру этих документов были привлечены и заинтересованные бизнесмены[384].

Как было отмечено в предыдущей главе, ключевым моментом в "анти-тэтчеристской" критике деятелей типа Хезелтайна были упреки в том, что Тэтчер и ее последователи игнорировали роль правительства в стимулировании национального бизнеса, и особенно тех его структур, которые связаны с новыми технологиями. Неудивительно поэтому, что, получив полновесный мандат избирателей и право формулировать и реализовывать промышленную политику, правительство предприняло ряд мер, призванных наверстать упущенное. В 1993 г. министерством науки и образования была опубликована белая книга "Реализуя наш потенциал: стратегия для науки, промышленности и технологии"[385]. В документе предлагались меры по усилению взаимодействия науки и промышленности внутри страны и в рамках исследовательских программ Европейского сообщества, а также повышению эффективности исследований, осуществляемых в государственных научных центрах и университетах. В этих целях был создан новый Совет по науке и технологии во главе с министром - членом кабинета. В состав совета были включены видные ученые и бизнесмены, а его целью стала выработка независимых рекомендаций для правительства по вопросам инновационной стратегии и приоритетам для государственных ассигнований в сфере науки и техники. Еще больший упор был сделан на контрактные принципы проведения исследовательских работ.

На укрепление взаимодействия бизнеса и науки была нацелена система предоставления фирмам (преимущественно мелким) грантов, предназначенных для реализации целевых инновационных проектов. В течение 1993-1994 гг. таким способом была начата реализация 320 проектов[386]. Для более крупных фирм вводилась система "Линк" (связь), в рамках которой создавались десятки конкретных программ и проектов сотрудничества науки и бизнеса. Финансирование проектов осуществлялось на партнерской основе, причем правительство брало на себя около половины их стоимости. В свою очередь участвующие в проектах фирмы несли ответственность за их реализацию. В отличие от первой системы, стоимость которой не превышала десятков млн. ф.ст. в год, ассигнования по системе "Линк" уже исчислялись сотнями миллионов[387]. По мере углубления европейской интеграции правительство шло на более тесное сотрудничество в стимулировании научно-технического прогресса в рамках различного рода европейских программ. Наиболее значительными из них являлись "Юрека" (EUREKA), в которой к 1995 г. участвовало более 500 британских фирм, задействованных в 257 проектах[388], и "Кост" (COST), где британские фирмы вовлечены в 84 из 102 инициатив.

Заметно активизировалась и региональная политика, нацеленная на преодоление диспропорций в развитии различных районов страны и обновлении производственных и научно-технических потенциалов "отсталых" регионов. В 1993 г. были пересмотрены программы помощи "развивающимся" районам, результатом чего стало оказание селективной региональной помощи в реализации инвестиционных проектов в обрабатывающей промышленности и сфере услуг, предоставление инвестиционных и инновационных грантов фирмам с числом занятых, не превышающим 50 человек. Ряд специальных мер подобного рода был предпринят для стимулирования промышленного и научно-технического развития Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии[389]. Правительство приняло также более активное участие в программах регионального развития по линии ЕС.

Одним из приоритетных направлений промышленной политики оставалось создание и поощрение деятельности корпораций городского развития. Их общее число почти удвоилось (с 7 в конце 80-х до 12 в 1994 г.), причем к середине 1994 г. многие из них уже реализовали либо целиком, либо в значительной своей части намеченные планы работ. К марту 1994 г. ими было заново освоено 2,5 тыс. га пришедших в запустение территорий, построено 27,5 тыс. новых зданий и создано 152 тыс. постоянных рабочих мест. Однако большую часть работ, запланированных корпорациями, еще предстояло осуществить. Согласно уже утвержденным проектам в ближайшие годы должно быть освоено 16 тыс. га территории, т.е. в 6,5 раз более того, что уже было сделано[390]. Значительное внимание уделяло правительство и развитию "предпринимательских зон" в пришедших в запустение городских районах.

Как помнит читатель, одной из целей промышленной политики после своей отставки в 1986 г. Хезелтайн считал активную поддержку наукоемких отраслей и превращение Британии в полноценного конкурента таких лидеров на рынке высоких технологий, как ФРГ и Япония. Но если посмотреть на результаты деятельности и самого министра промышленности, и правительства в целом с точки зрения этой сверхзадачи, то окажется, что сколько-нибудь существенных результатов достигнуто не было. Причина отсутствия "прорыва" здесь предельно проста: чтобы поднять такие наукоемкие и высокотехнологичные отрасли, как радиоэлектроника, автомобилестроение и обрабатывающую промышленность в целом на необходимый для этого уровень, необходимы были не просто меры, повышающие качество управления, эффективность производства и связь науки и бизнеса, но и достаточно масштабные инвестиции в эти отрасли. Сознавая это, правительство стремилось облегчить бремя налогов и обеспечить рост прибылей, рассчитывая тем самым стимулировать и рост капиталовложений. Причем согласно этим расчетам меры, предпринятые для более тесной научно-технической кооперации, будут чем дальше, тем больше подталкивать бизнес на использование последних достижений науки и техники.

Однако, во-первых, как показали проведенные исследования, расчеты на усиление инвестиционной активности пропорционально росту прибылей, не оправдались[391]. Во-вторых, и это, наверное, главное, для того чтобы осуществить столь мощный рывок даже в одной отрасли (скажем, радиоэлектронике или автомобилестроении), необходима была не только более целеустремленная стратегия самих фирм, но и не менее целенаправленная политика со стороны правительства. Как убедительно показывает на примере электроники известный британский исследователь отношений бизнеса и государства А. Косон, в течение 70-х и особенно 80-х годов развернулась ожесточенная борьба между британскими и японскими фирмами данной отрасли за британский рынок. При этом японская сторона приняла на вооружение "стратегию узурпации", суть которой состояла в тесном взаимодействии усилий самих корпораций и правительства. Британская сторона также разработала во второй половине 70-х годов программу действий, нацеленную на реорганизацию отрасли, закрытие неэффективных предприятий и создание более крупных и конкурентоспособных мощностей. Приход к власти правительства Тэтчер, принципиально отвергавшего промышленную политику, сделал реализацию этого проекта невозможным. Начавшаяся еще до того экспансия японских фирм еще более усилилась, и выход был найден в том, чтобы поощрять создание совместных японо-британских производств. Однако продолжающаяся стратегия узурпации японских фирм обусловила закрепление их доминирующих позиций. Что касается британских фирм, то они, исходя из практики недавнего прошлого, по-прежнему уповали в основном на государственный протекционизм. В результате ни сами фирмы, ни государство, и те и другие вместе не смогли выработать адекватную угрозе стратегию, и последствия этого не заставили себя ждать. Если в 1967 г. 8 из 10 фирм, производящих в Британии телевизоры, были отечественными, то в 1989 г. число фирм осталось таким же, но ни одна из них уже не принадлежала Британии[392].

В полном соответствии со стратегией "невмешательства" развивалась и динамика государственных расходов. Согласно проведенным исследованиям государственные расходы на помощь промышленности снизились с 5% ВНП в конце 70-х годов до немногим более 2% в начале 90-х годов[393]. Как показывают изыскания, относящиеся к более позднему времени, каких-либо существенных изменений в обратную сторону в последующие годы не произошло[394]. Наверняка решающую роль здесь сыграли серьезный циклический спад производства в 1989-1992 гг. и соответственно ограниченность финансовых ресурсов правительства. Судя по динамике последующих ассигнований, кривая вновь пошла вверх, но не настолько, чтобы можно было говорить о каком-то качественном сдвиге[395].

Одним из наиболее существенных достижений тэтчеризма считается, и заслуженно, впечатляющий рост производительности труда в промышленности. В среднем по стране за 80-е годы она выросла более чем в 1,5 раза[396]. Однако, в отличие от ФРГ и Японии, где основным фактором такого роста являлись меры по внедрению новой технологии[397], в Великобритании он произошел в основном в результате освобождения от неэффективных производств, более рациональной организации производств, интенсификации труда и ликвидации скрытой безработицы. Технологические изменения также влияли, но, судя по оценкам специалистов, не они играли решающую роль[398].

Сказанное не означает, что промышленность Британии безнадежно отстала и ей не остается ничего иного, как плестись в хвосте более удачливых и сильных конкурентов. Ибо, во-первых, ряд отраслей и корпораций смогли сохранить "мировой" уровень и даже войти в число лидеров. К таковым, прежде всего, относятся авиастроение, химическая и фармацевтическая промышленность. Весьма высок рейтинг британской оборонной промышленности, которая, как известно, явилась предметом особой заботы правительства Тэтчер, да и не его одного. Во-вторых, промышленный и научно-технический потенциал Великобритании сохраняется во многом за счет иностранных капиталовложений, и особенно создания в стране широкой сети филиалов ряда крупнейших транснациональных корпораций, подавляющее число которых принадлежит Японии, США и Германии. Интервенция иностранного капитала в Британию в 80-х и 90-х годах приняла поистине широкомасштабный характер, и ныне такие отрасли, как автомобильная, бытовая радиоэлектроника, производство компьютеров, находятся либо целиком, либо почти целиком в руках иностранных корпораций[399].

Подобного рода "оккупация" имеет, безусловно, свои позитивные аспекты. Сохраняется или даже увеличивается занятость и квалификация рабочей силы, внутренний рынок насыщается высококачественными товарами, за счет налоговых отчислений пополняется бюджет. Однако все это не дает оснований считать такого рода производства национальным достоянием, и не только потому, что подлинным хозяином остаются зарубежные компании (даже если в число собственников допускается британский национальный капитал). В результате в случае тех или иных осложнений компании-резиденты осуществляют маневры, нередко негативно сказывающиеся на состоянии британской экономики.

Об одном из таких случаев поведала весной 1994 г. газета "Файнэншл таймс". Описанный ею казус касался электронной промышленности Шотландии, которая была создана в 80-х годах главным образом зарубежными инвесторами.

Район ее расположения даже стали именовать, по аналогии с американской "Силикон вали" (Silicon Valley) в Калифорнии, "Силикон глен" (Silicon Glen), и он стал едва ли не символом успеха высокотехнологического производства Шотландии.

Однако начиная с 1989 г. быстрый рост производства "Силикон глен", составлявший в среднем 16,5% в год, неожиданно прекратился. Как выяснилось, лишь очень немногие из всемирно известных инвесторов, среди которых такие, как американская "Ай-Би-М", японские "Джи-Ви-Си" и "Мицубиси", проводили в Шотландии необходимые исследования, технологическое обновление и маркетинг. Кроме того, лишь 12% комплектующих производилось в Шотландии. В результате вскоре шотландское производство оказалось значительно менее эффективным, чем аналогичное производство тех же корпораций в ряде других стран, таких, как Сингапур и Ирландия. Что же касается будущего, то оно, по мнению экспертов "Файнэншл таймс", не предвещает "Силикон глен" ничего хорошего, поскольку наиболее состоятельные инвесторы устремляют свои взгляды на страны Восточной Европы, где издержки производства обещают быть значительно более низкими. Согласно некоторым прогнозам к 1997 г. занятость в "Силикон глен" уменьшится с 45,5 тыс. в настоящее время до 27,5 тыс. человек[400].

В свете сказанного неудивительно, что вопрос об иностранном промышленном капитале в Великобритании и о структурно-инновационной политике уже в течение ряда лет является предметом острых дискуссий и в научных, и в политических кругах.

Своего рода компенсацией за ослабление Британии в ряде ключевых сфер высоких технологий и промышленном производстве вообще явилась экспансия национального капитала в непроизводственной сфере. В области финансовых услуг, страхования, туризма, рынка недвижимости, издательско-информационной деятельности, гостиничного дела Британия даже в условиях кризиса сохранила свои позиции одного из мировых лидеров. Если доля обрабатывающей промышленности в валовом национальном продукте в начале 90-х годов составила всего 22% (против 31% в середине 70-х годов и 25% в начале 80-х), то доля сферы услуг соответственно возросла до 47% (против 36% в середине 70-х годов, 39% в начале 80-х)[401].

На первый взгляд подобного рода "компенсация" является вполне адекватной и естественной, особенно учитывая то, что общий объем национального дохода продолжал возрастать, а повышение роли услуг в современной экономике является скорее нормой, чем исключением.

Однако и здесь, как и в области иностранных инвестиций, все не так просто. Согласно подсчетам специалистов, отдача обрабатывающей промышленности, измеряемая объемом добавленной стоимости, в 3 раза выше, нежели отдача сферы услуг. Соответственно снижение экспорта продукции обрабатывающей промышленности на 1% требует для сохранения внешнеэкономических показателей повышения экспорта услуг, равного уже 3%[402]. В принципе нынешний уровень этой промышленности, считают те же специалисты, достаточен для сохранения ее позиций и в будущем. Но если учесть, что снижение ее удельного веса в пользу услуг в Британии происходило в 1979 г. быстрее, чем у ее основных конкурентов, причем и до этого она имела здесь более высокие показатели, вопрос о будущем и промышленности в целом, и особенно ее наукоемких отраслей и производств, вряд ли может считаться решенным.

Очевидно, что было бы нереалистичным полагать, что в условиях кризиса 1989-1992 гг. и сравнительно короткого периода оживления, а затем подъема экономики, который наступил только в 1994 г., правительство Мейджора могло добиться сколько-нибудь впечатляющих успехов в промышленной политике. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что основная отдача от описанных выше мер в области промышленной политики и сращивания науки и бизнеса, скорее всего, будет нарастать по мере того, как это сращивание начнет становиться более органичным.

И все же остается вопрос: была ли промышленная политика Мейджора и Хезелтайна адекватна тем требованиям, которые предъявляла экономике страны международная и европейская конкурентная среда и не потребуется ли в дальнейшем более существенная коррекция тэтчерист-ских подходов, нежели та, которая была осуществлена в первой половине 90-х годов?